Rättsligt ställningstagande angående uppehållstillstånd ...
Transcript of Rättsligt ställningstagande angående uppehållstillstånd ...
Sty
rD5 2
020
-06-0
2
Fastställelsebeslut: RA/188/2021 1.0
Beslutsdatum: 2021-07-20
Gäller för: hela myndigheten
Gäller från och med: 2021-07-20
Datum för revidering
Version Avsnitt som reviderats Beslutsbeteckning
ange datum nummer innehåll XX/XXX/XXXX
ange datum nummer innehåll XX/XXX/XXXX
Fakta om rättsliga ställningstaganden
Rättsliga ställningstaganden utgör Migrationsverkets uttalanden om hur
en författning bör tolkas och är styrande för myndighetens medarbetare.
De beslutas av chefen för rättsavdelningen.
Rättsliga ställningstaganden förs in i en särskild dokumentserie, RS-serie.
Dokumentserien är gemensam för hela myndigheten. Beslut om fastställande,
ändringar och upphävande av ett rättsligt ställningstagande förs in i
beslutsdokumentserien för chefen för rättsavdelningen.
RS/085/2021
RÄTTSLIGT STÄLLNINGSTAGANDE
Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen
Sty
rD5 2
020
-06-0
2
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
Migrationsverket
Innehållsförteckning
Sammanfattning .................................................................................................... 3
1. Bakgrund ........................................................................................................... 5
2. Översiktligt om regleringen i 5 kap. 6 § utlänningslagen ................................. 5
2.1 Beviskravet för identiteten enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen ..................... 6
3. Synnerligen ömmande omständigheter för vuxna............................................. 7
3.1 Hälsotillstånd .............................................................................................. 8
3.2 Anpassning till Sverige ............................................................................... 9
3.3 Situation i hemlandet .................................................................................. 9
3.4 Beviskravet enligt 5 kap. 6 § första stycket utlänningslagen ...................... 9
4. Särskilt ömmande omständigheter för barn .................................................... 11
5. En vuxen person som har vistats i Sverige med uppehållstillstånd och som fått
en särskild anknytning hit ................................................................................... 13
5.1 Allmänt om särskilt ömmande omständigheter för vuxna ........................ 13
5.2 Vilka vuxna personer kan omfattas av regleringen i 5 kap. 6 § andra
stycket utlänningslagen? ................................................................................. 13
5.3 Vilka omständigheter kan grunda särskild anknytning till Sverige? ......... 15
5.4 Särskilt ömmande omständigheter ............................................................ 16
6. Tillståndstidens längd ..................................................................................... 17
7. Undantag från kravet på pass .......................................................................... 17
3
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
I N S T R U K T I O N
Migrationsverket
Sammanfattning
Lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få
uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen) upphörde att gälla den 20 juli
2021. Därmed upphörde också begränsningarna av tillämpningen av bestämmelsen
om uppehållstillstånd på grund av särskilt och synnerligen ömmande
omständigheter som gällde under den tillfälliga lagen.
Tillstånd kan enligt 5 kap. 6 § första stycket utlänningslagen, precis som innan den
tillfälliga lagen, beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av
utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han
eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen ska utlänningens
hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas.
Samma tillämpning av rättsreglerna gäller som innan den tillfälliga lagen infördes.
Hänsyn ska tas till bland annat rättspraxis från Migrationsöverdomstolen samt EU-
rätten och internationella konventioner, främst Europakonventionen och
barnkonventionen. Regeringen anser att bestämmelsen om synnerligen ömmande
omständigheter i 5 kap. 6 § första stycket ger det skydd som Sveriges
konventionsåtaganden kräver.
För barn gäller samma regel som innan den tillfälliga lagen, det vill säga
uppehållstillstånd får beviljas om omständigheterna är särskilt ömmande.
Bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen har i viss mån ändrats. En ny
bestämmelse har införts i andra stycket som innebär att en vuxen person som har
vistats i Sverige med uppehållstillstånd och fått en särskild anknytning till Sverige
ska kunna beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande.
Regeln är en nationell bestämmelse som inte direkt följer av Sveriges
konventionsåtaganden. Även om regeln går utöver miniminivån för artikel 8 i
Europakonventionen, måste denna beaktas vid prövningen om det föreligger
särskilt ömmande omständigheter eftersom Sverige är ansluten till konventionen.
Tillståndstiden måste sammanlagt vara minst två år för att den ska kunna räknas
som långvarig och kunna grunda sådan anknytning som är tillståndsgrundande.
Denna tid är dock inte i sig direkt avgörande för vilken anknytning en person fått
till det svenska samhället, utan det viktiga är om utlänningen har fått sådana band
till Sverige att det finns en särskild anknytning hit. Andra omständigheter än
tillståndstiden bör då också kunna beaktas som till exempel familjeband, etablering
på arbetsmarknaden eller anpassning till det svenska samhället på annat sätt. Vid
bedömningen av om det finns en särskild anknytning får även sådan anknytning
beaktas som har uppstått mellan det att ansökan om asyl gavs in och att
uppehållstillstånd beviljas.
Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen ska vara
tidsbegränsat och gälla i tretton månader. Varje nytt tidsbegränsat
uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i två år.
4
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
Migrationsverket
En ansökan om permanent uppehållstillstånd får, när giltighetstiden för ett
uppehållstillstånd löper ut, beviljas om utlänningen har haft tidsbegränsat
uppehållstillstånd i minst tre år och förutsättningarna för uppehållstillstånd
med stöd av första stycket och de särskilda kraven i 5 kap. 7 § utlänningslagen är
uppfyllda (särskilda krav gäller för permanent uppehållstillstånd).
Utgångspunkten är att identiteten ska vara styrkt i ärenden som ska prövas
enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen. En proportionalitetsbedömning kan dock vid
behov komma att tillämpas vid denna prövning. En sådan bedömning innebär i
detta sammanhang att till exempel en personens rätt till privatliv vägs mot det
allmännas intresse av att hindra olaglig invandring och människohandel samt
förebygga olika typer av hot mot medlemsstaternas inre säkerhet, allmän ordning,
folkhälsa och internationella förbindelser.
När det gäller bedömning av om synnerligen ömmande omständigheter föreligger
enligt 5 kap. 6 § första stycket framhålls i förarbetena att det är en samlad
bedömning som ska göras av förhållandena i ärendet. Det kan dock också bli
aktuellt med en proportionalitetsavvägning gällande till exempel utlänningens
hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet.
I ärenden gällande särskilt ömmande omständigheter för barn i 5 kap. 6 § andra
stycket utlänningslagen bör vid bedömning beaktas att barnet inte kan lastas för
att föräldrarna uppgett exempelvis en felaktig identitet för barnet eller inte gjort
vad som kan anses krävas för att klargöra barnets identitet.
Det kan vidare finnas undantagssituationer då uppehållstillstånd kan beviljas trots
att den sökande varken har klargjort/styrkt identiteten eller gjort den sannolik.
Detta kan till exempel vara fallet då det är frågan om svåra sjukdomstillstånd.
Kraven på en person att styrka eller göra sin identitet sannolik kan aldrig ställas
så högt att ett beslut om utvisning fattas trots att detta bedöms strida mot Sveriges
konventionsåtaganden, exempelvis barnkonventionen eller Europakonventionen.
Kravet på pass vid vistelse i Sverige gäller inte enligt 2 kap. 1 §
utlänningsförordningen för en utlänning som kan beviljas eller har beviljats ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen om han eller
hon inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att inom
rimlig tid skaffa en sådan handling.
5
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
Migrationsverket
1. Bakgrund
Sedan 1980 har det funnits en möjlighet för utlänningar som är i Sverige att
beviljas uppehållstillstånd på grund av så kallade humanitära skäl.1
Under perioden 20 juli 2016-19 juli 2021 gällde avvikelser enligt 11 och 12 §§ den
tillfälliga lagen. Uppehållstillstånd enligt bestämmelsen om synnerligen eller
särskilt ömmande omständigheter i 5 kap. 6 § utlänningslagen skulle då endast få
beviljas om det stred mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa
utlänningen.
Enligt prop. 2013/14:216 s. 8 är den nu gällande regeln, som också återfinns i 5
kap. 6 § utlänningslagen, avsedd att användas för de situationer som inte omfattas
av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd,2 vilka ska prövas först. Enligt 5
kap. 6 § utlänningslagen är det en samlad bedömning som ska göras av
omständigheterna i ärendet.
EU-rätten ställer inga krav på att medlemsstaterna ska ha en inhemsk bestämmelse
som möjliggör uppehållstillstånd av humanitära skäl. Det existerar dock en sådan
bestämmelse i en majoritet av medlemsstaterna. Det kan uppstå fall då en sådan
bestämmelse som den i 5 kap. 6 § utlänningslagen behövs för att Sverige ska kunna
leva upp till sina konventionsåtaganden och då i första hand Europakonventionen
och barnkonventionen.
Migrationskommittén3 konstaterar att det inte är helt enkelt att veta var gränsen för
Sveriges konventionsåtagande går.4 Regeringen anser att bestämmelsen om
synnerligen ömmande omständigheter ger det skydd som Sveriges
konventionsåtaganden kräver.5
2. Översiktligt om regleringen i 5 kap. 6 § utlänningslagen
Den nya regleringen i 5 kap. 6 § utlänningslagen lyder.
Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om
det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande
omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen ska
utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt
beaktas.
För barn får uppehållstillstånd enligt första stycket beviljas om omständigheterna är särskilt
ömmande.
1 I och med 2005 års utlänningslag utmönstrades begreppet humanitära skäl och ersattes med begreppet synnerligen ömmande omständigheter. I den aktuella propen 2020/21:191 används dock begreppet humanitära skäl igen. 2 Det finns flera olika skäl för att få uppehållstillstånd i Sverige, till exempel för att arbeta eller studera, flytta till en familjemedlem eller för att söka skydd undan förföljelse. 3 Prop. 2020/21:191, s. 188. 4 Prop. 2020/21:191, s. 114. 5 Ibid.
6
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
Migrationsverket
Detsamma gäller för en vuxen person som har vistats i Sverige med uppehållstillstånd och
under den tiden fått en särskild anknytning till Sverige. Vid bedömningen av om det finns
en särskild anknytning får även sådan anknytning beaktas som har uppstått under tiden
mellan det att ansökan om asyl gavs in och att uppehållstillstånd beviljas.
Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt första stycket ska vara tidsbegränsat och gälla i
tretton månader. Varje nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i
två år. En ansökan om permanent uppehållstillstånd får, när giltighetstiden för ett
uppehållstillstånd löper ut, beviljas om utlänningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd
i minst tre år och förutsättningarna för uppehållstillstånd med stöd av första stycket och de
särskilda kraven i 5 kap. 7 § utlänningslagen är uppfyllda.
2.1 Beviskravet för identiteten enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen
Varken i förarbetena till de ändrade reglerna i utlänningslagen (prop. 2020/21:191),
tidigare praxis eller tidigare förarbeten ges vägledning i frågan om vilket beviskrav
rörande identiteten som gäller för att kunna erhålla uppehållstillstånd enligt 5 kap.
6 § utlänningslagen.
Huvudregeln i Sverige är att sökanden ska styrka sin identitet rörande
uppehållstillstånd med undantag för ärenden som rör behovet av skydd och vissa
familjeåterföreningsärenden och anknytningsärenden där barn berörs. Anledningen
till det högt ställda beviskravet är att kontrollen av identiteten ska bidra till att
bekämpa olaglig invandring och människohandel samt till förebyggande av alla
typer av hot mot medlemsstaternas inre säkerhet, allmänna ordning, folkhälsa och
internationella förbindelser.6
Även i ärenden som ska prövas enligt regeln i 5 kap. 6 § är utgångspunkten att
identiteten ska vara styrkt. I vissa fall kan det dock vara tillräckligt om den sökande
gjort sin identitet sannolik. En proportionalitetsavvägning7 bör då göras, likt den
som sker i familjeåterföreningsärenden, när den sökande inte kan styrka sin
identitet till exempel på grund av svårigheten att erhålla pass eller
identitetshandlingar från hemlandet, för att avgöra om en bevislättnad, ofta med
innebörden att identiteten ska göras sannolik kan vara motiverad. Det kan också
inom ramen för 5 kap. 6 §, utöver beviskravet rörande identiteten, bli aktuellt med
en proportionalitetsavvägning gällande till exempel familjeband, etablering på
arbetsmarknaden eller anpassning till det svenska samhället på annat sätt och
statens intressen såsom exempelvis allmän ordning och säkerhet.
Det kan också finnas undantagssituationer då uppehållstillstånd kan beviljas enligt
5 kap. 6 § trots att den sökande varken har klargjort/styrkt identiteten eller gjort
den sannolik. Detta kan till exempel vara fallet då det är frågan om svåra
sjukdomstillstånd.8
6 RS/037/2021. 7 Proportionalitetsprincipen är en princip som säger att åtgärder inte ska gå utöver det som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Enligt denna princip vägs olika intressen mot varandra, till exempel samhällets krav på säkerhet mot individens rätt till personlig integritet. I Sverige har proportionalitetsprincipen länge betraktats som en grundläggande rättsprincip och har därför aldrig blivit kodifierad. 8 RS/037/2021, s. 25.
7
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
Migrationsverket
Kraven på en person att styrka eller göra sin identitet sannolik kan inte ställas så
högt att ett beslut om utvisning fattas trots att detta bedöms strida mot Sveriges
konventionsåtaganden.
3. Synnerligen ömmande omständigheter för vuxna
Av 5 kap. 6 § första stycket utlänningslagen framgår att om uppehållstillstånd inte
kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad
bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande
omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen ska
utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet
särskilt beaktas.
Detta stycke har samma lydelse som tidigare och är en återgång till hur regeln
tillämpades när den tillfälliga lagen inte var gällande. Kravet är alltså att
omständigheterna i ärendet ska vara synnerligen ömmande och att det ska röra sig
om en vuxen person. Bestämmelsen är avsedd för de situationer som inte omfattas
av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd, till exempel arbete, studier
eller flytt till en familjemedlem eller söka skydd undan förföljelse. Regeln är
avsedd att tillämpas restriktivt.
Bestämmelsen tillämpas för personer som redan befinner sig i Sverige och ansöker
om uppehållstillstånd härifrån (prop. 2004/05:170 s. 188 och 270). De vuxna
personer som kan komma att omfattas av 5 kap. 6 § första stycket utlänningslagen
är således i huvudsak personer som inte har haft uppehållstillstånd i Sverige
tidigare och där omständigheterna på grund av hälsoskäl och/eller andra skäl är
synnerligen ömmande.
I prop. 2020/21:191, s. 114 framhålls att det är en samlad bedömning som ska
göras av omständigheterna i ärendet och skälen för att sökanden ska få stanna i
Sverige ska vara av personlig art. De personliga förhållanden som särskilt ska
beaktas är utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i
hemlandet. Av förarbetena framgår att det inte går att uttömmande ange alla de
omständigheter som kan beaktas vid denna bedömning (prop. 2004/05:170 s. 187).
Exempel på övriga omständigheter som kan komma att ingå i den sammantagna
bedömningen är social utstötning, traumatisering till följd av tortyr eller liknande
svåra upplevelser i hemlandet eller till följd av människohandel (prop. 2004/05:170
s. 192).
Det anges vidare i propositionen att bestämmelsen i första stycket kan komma att
tillämpas i de fall en person kan ha svårt att skapa en särskild anknytning till
Sverige av olika anledningar. Även illegal vistelsetid ska kunna beaktas i
bedömningen av om personen har etablerat ett sådant privatliv som skyddas av
artikel 8 i Europakonventionen i enlighet med praxis från Europadomstolen och
Migrationsöverdomstolen.9
9 MIG 2012:13.
8
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
Migrationsverket
Regeringen anser att den aktuella bestämmelsen om synnerligen ömmande
omständigheter ger det skydd som Sveriges konventionsåtaganden kräver.10
3.1 Hälsotillstånd
Som tidigare nämnts konstaterar Migrationskommittén att det inte är helt enkelt att
veta var gränsen för de svenska konventionsåtagandena går. Regeringen anser att
den aktuella bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter ger det skydd
som Sveriges konventionsåtaganden kräver. I sammanhanget har det framhållits att
det är en samlad bedömning enligt 5 kap. 6 § första stycket som ska göras av
omständigheterna i ärendet och skälen för att sökanden ska få stanna i Sverige ska
vara av personlig art. Eftersom det är en återgång till tidigare reglering, är praxis
från Migrationsöverdomstolen fortfarande relevant. Rättsfall från främst
Europadomstolen kan också bli aktuella i sammanhanget.11
Här nedan ges bland annat exempel från olika rättsfall från
Migrationsöverdomstolen som rör utlänningens hälsotillstånd, anpassning till
Sverige samt situation i hemlandet.
MIG 2007:35.12 Bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen om synnerligen
ömmande omständigheter av undantagskaraktär. För att uppehållstillstånd enligt
denna bestämmelse ska kunna beviljas vuxna personer av enbart medicinska skäl
krävs att hälsotillståndet är synnerligen allvarligt. För att bevilja uppehållstillstånd
på grund av psykisk ohälsa måste medicinsk utredning ge stöd för att den psykiska
ohälsan är så svår att tillståndet är livshotande. Om självdestruktiva handlingar har
företagits måste de ha utförts på grund av svår psykisk ohälsa som är styrkt.
I detta sammanhang kan det finnas skäl att hänvisa till Migrationsverkets
utredningsskyldighet och verkets möjlighet att använda sig av MedCOI.13
MIG 2010:23.14 En kvinna, som led av en blodcancersjukdom, riskerade att
utveckla akut leukemi om hon inte behandlades med ett visst läkemedel. Hon hade
gjort sannolikt att läkemedlet inte fanns att tillgå via officiella kanaler i hemlandet
och att tillgången på det både var oregelbunden och osäker.
Mot bakgrund av att kvinnan därför ansetts sakna tillgång till adekvat vård i
hemlandet, och då det fanns möjlighet att bereda henne vård i Sverige, har hon
beviljats permanent uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande
omständigheter.
MIG 2007:48.15 När vård och mediciner finns att tillgå i hemlandet kan
uppehållstillstånd inte beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter
även om utlänningen själv måste bekosta den nödvändiga behandlingen.
10 Prop. 2020/21:191, s. 114. 11 För stöd gällande artikel 3 i Europakonventionen då sjukdom åberopas hänvisas till Migrationsverkets specifika styrning. En viktig dom i sammanhanget från Europadomstolen är Paposhvili mot Belgien, 41738/10. 12 MIG 2007:35. 13 Medical Country of Origin Information (MedCOI). 14 MIG 2010:23. 15 MIG 2007:48.
9
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
Migrationsverket
MIG 2007:43.16 Det aktuella rättsfallet från Migrationsöverdomstolen rör bland
annat att ett intyg om hälsotillståndet som har åberopats bland annat . inte har
utfärdats av en läkare och dessutom saknar uppgifter om den aktuella situationen
och framtida vårdbehov.
3.2 Anpassning till Sverige
MIG 2012:13.17 Vid prövningen av om det föreligger sådana ömmande
omständigheter att en utlänning bör få stanna i Sverige på grund av sin anpassning
till landet måste även rätten till privatliv enligt artikel 8 i Europakonventionen
beaktas. Detta innebär att svenska myndigheter och domstolar vid prövningen ska
ta hänsyn till alla de sociala och kulturella band som en person kan ha i ett
samhälle. Därav följer också att den sammanlagda tid under vilken personen i fråga
vistats i landet får betydelse på så sätt att en lång vistelsetid kan innebära att
personen hunnit skaffa sig starka band till landet. Det saknar då i och för sig
betydelse om vistelsetiden är illegal eller infaller under tid före den aktuella
ansökan om uppehållstillstånd. Illegal vistelsetid ska beaktas i den
proportionalitetsbedömning som ska göras inom ramen för artikel 8 i
Europakonventionen.
MIG 2014:9.18 En utlänning har anfört att han har vistas i Sverige i drygt fem år, är
ekonomiskt självförsörjande genom arbete och näringsverksamhet, har tagit
banklån, har egen bostad, talar flytande svenska, har uppdrag som kontaktperson i
olika kommuner, är aktiv i en förening och har tagit svenskt körkort. Dessa
omständigheter avseende hans anpassning till Sverige har inte ansetts vara av sådan
tyngd, vare sig enskilt eller sammantaget, att han har rätt till uppehållstillstånd med
stöd av 5 kap. 6 § första stycket utlänningslagen.
3.3 Situation i hemlandet
MIG 2009:31 (1).19 I mål om uppehållstillstånd har en kvinna med barn beviljats
permanent uppehållstillstånd i Sverige med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen på
grund av risken för social utstötning vid ett återvändande till hemlandet. Vid den
sammantagna bedömningen av om det förelegat synnerligen ömmande
omständigheter har särskild hänsyn tagits till att kvinnan inte vistats i hemlandet på
cirka 14 år och till att kvinnan och barnet saknat ett socialt nätverk i hemlandet (I).
3.4 Beviskravet enligt 5 kap. 6 § första stycket utlänningslagen
Det är den sökande som har bevisbördan för att uppehållstillstånd på grund av
synnerligen ömmande omständigheter ska kunna beviljas. Vilket beviskrav som
uppställs omnämns dock inte i förarbetena. I ett rättsfall20 diskuterar
Migrationsöverdomstolen vilka beviskrav som bör vara uppfyllda i förhållande till
de omständigheter som sökanden kan åberopa. Det som är avgörande för hur högt
beviskrav som kan ställas upp är huruvida den sökande kan dokumentera och
belägga de omständigheter som åberopas av honom eller henne.
16 MIG 2007:43. 17 MIG 2012:13. 18 MIG 2014:9. 19 MIG 2009:31. 20 MIG 2010:6.
10
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
Migrationsverket
Medicinska skäl
Medicinska skäl har ett högre beviskrav eftersom sökanden i detta fall kan
inkomma med medicinsk dokumentation till stöd för att hälsotillståndet är av
tillräckligt allvarlig karaktär.
Sökandens anpassning till Sverige
Sökandens anpassning till Sverige är också omständigheter av sådan karaktär att
bevisning bör kunna företas av sökanden utan alltför omfattande svårigheter.
Omständigheter som är svårbevisade
På motsvarande vis uppställs det lägre beviskrav för utlänningen för
omständigheter som är svåra att bevisa. En omständighet som anses vara
svårbevisad är till exempel risk för social utstötning vid ett återvändande till
hemlandet eller andra svårigheter som kan uppkomma om sökanden tvingas
återvända. Det anses typiskt svårare att bevisa en situation som eventuellt kan
uppstå i framtiden. Det anses även vara svårt att inkomma med bevisning gällande
tillgång till medicin eller vård i hemlandet.21
När det gäller bedömning av om synnerligen ömmande omständigheter enligt 5
kap. 6 § första stycket föreligger kan det, förutom en sammantagen bedömning, bli
aktuellt med en proportionalitetsavvägning gällande till exempel utlänningens
hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet. En sådan
bedömning innebär i detta sammanhang att till exempel en personens rätt till
privatliv eller hälsa vägs mot det allmännas intresse av att hindra olaglig
invandring och människohandel samt förebygga olika typer av hot mot
medlemsstaternas inre säkerhet, allmän ordning, folkhälsa och internationella
förbindelser.
Utgångspunkten när det gäller beviskravet för identiteten i prövningen enligt 5 kap.
6 § utlänningslagen är, som tidigare nämnts i 2.1, att denna ska vara styrkt. Utöver
en samlad bedömning kan även en proportionalitetsbedömning komma att
tillämpas. En sådan bedömning rörande identiteten innebär i detta sammanhang att
till exempel när den sökande inte kan styrka sin identitet, till exempel på grund av
svårigheten att erhålla pass eller identitetshandlingar från hemlandet, kan ofta en
bevislättnad göras, vanligtvis med innebörden att identiteten ska göras sannolik
istället för att styrkas.
Konsekvensen av detta kan innebära att olika beviskrav kan komma att tillämpas i
prövningen enligt 5 kap. 6 § första stycket. Till exempel ett beviskrav rörande
situationen i hemlandet och ett annat för identiteten hos sökanden. I ett rättsfall,22
som nämnts tidigare, diskuterar Migrationsöverdomstolen vilka beviskrav som bör
vara uppfyllda i förhållande till de omständigheter som sökanden kan åberopa.
21 Kazemi, Sara, Göteborgs universitet. Juridiska institutionen, Examensarbete 30 hp, Utvisning i strid med svenskt konventionsåtagande, 2017, s. 22 och 23. 22 MIG 2010:6.
11
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
Migrationsverket
Det som här är avgörande för hur högt beviskrav som kan ställas upp är huruvida
den sökande kan dokumentera och belägga de omständigheter som åberopas av
honom eller henne. Att märka här att Migrationsöverdomstolen i rättsfallet inte tar
upp vilket beviskrav som ska gälla för identiteten i 5 kap. 6 § utlänningslagen.
4. Särskilt ömmande omständigheter för barn
För barn får uppehållstillstånd beviljas enligt 5 kap. 6 § första stycket
utlänningslagen om omständigheterna är särskilt ömmande. Barn kan ha egna skäl
för uppehållstillstånd och ska prövas som enskilda individer, oavsett om de är
ensamkommande eller del i en familjekonstellation. Barnets egna uppgifter ska
vägas in.23
Den 1 juli 2014 ändrades rekvisitet i utlänningslagen för att bevilja barn
uppehållstillstånd enligt detta lagrum från synnerligen till särskilt ömmande
omständigheter.24
Motsvarande reglering gällde alltså även före den tillfälliga lagen och det finns
praxis som alltjämt är tillämplig i förhållande till vad som utgör särskilt ömmande
omständigheter.25
Regeln i 5 kap. 6 § utlänningslagen bygger på en öppen bedömning och ger
utrymme för att väga in barnets bästa.26 För att utreda om det finns sådana starka
skäl att det föreligger särskilt ömmande omständigheter behöver en bedömning ske
av vad som är barnets bästa. Barnets bästa ska således identifieras innan det
konstateras om särskilt ömmande omständigheter föreligger. När barnets bästa
identifieras vägs omständigheter in rörande bland annat hälsotillstånd, anpassning
till Sverige och situationen i hemlandet, men även andra faktorer kan aktualiseras.
Barnets bästa måste kopplas till det individuella barnet och dess situation.27 En
sammantagen bedömning av om särskilt ömmande omständigheter föreligger ska
göras, även om någon av faktorerna för sig ibland kan anses tillräcklig för att
utgöra särskilt ömmande omständigheter. Barnets bästa utgör alltså, efter att det
identifierats, en del av den sammantagna bedömningen.28
Vid bedömningen kan anpassningen till Sverige få större betydelse än tidigare
eftersom ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd innebär att barn kommer
att vistas i Sverige med sådana tillstånd i större omfattning och av andra skäl än
tidigare.29
23 Se Rättsligt ställningstagande. Att höra barn – RS/010/2020. 24 Se prop. 2013/14:216. 25 Se MIG 2015:4 - Målet gällde ett barn som vid tillfället var 12 år och hade vistats i Sverige i sex år. I stort sett hela vistelsen hade dock varit illegal eftersom familjens uppehållsrätt hade baserats på oriktiga uppgifter i form av falska ID-handlingar. Även om barnet hade fått viss anpassning till Sverige ansågs inte det som kommit fram i utredningen sammantaget vara av sådan styrka att det fanns några särskilt ömmande omständigheter. Se även praxis avseende synnerligen ömmande omständigheter i MIG 2009:8 och MIG 2009:9. 26 Se Rättsligt ställningstagande. Prövning av barns bästa - RS/009/2020. 27 Begreppet barnets bästa syftar till att säkerställa både fullt och faktiskt åtnjutande av alla de rättigheter som erkänns i barnkonventionen (jfr MIG 2018:20). 28 Gällande prövning av barns bästa se MIG 2020:24 samt Rättsligt ställningstagande. Prövning av barns bästa - RS/009/2020 och Rättsligt ställningstagande. Att höra barn – RS/010/2020. 29 Prop 2020/21:191, avsnitt 9.
12
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
Migrationsverket
Det kan inte ställas upp någon exakt gräns för hur lång tid ett barn ska ha
vistats i Sverige för att en tillräckligt stark anknytning till svenska förhållanden
ska ha uppnåtts.30
Av Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2020:24 framgår att det i
bedömningen av de faktorer som bygger anknytningen till Sverige, förutom
vistelsetiden, bland annat kan få betydelse vilken ålder barnet har, om barnet
går i skola, barnets sociala relationer utanför familjen och barnets kunskap i
svenska språket liksom om barnet vistats i Sverige under sina formativa år.
Domstolen gjorde också förtydligandet att familjens, och följaktligen barnets,
långa illegala vistelse i Sverige inte kan belasta barnet eftersom barn inte kan anses
ha samma möjlighet som vuxna att påverka valet att undanhålla sig verkställighet
av tidigare utvisningsbeslut. Av förarbeten till utlänningslagen framgår att det i
fråga om anknytning till följd av anpassning främst är laglig vistelsetid som räknas,
däremot kan illegal vistelse beaktas om omständigheterna som föranlett den långa
tidsutdräkten varit utom utlänningens kontroll.31 Vid den avvägning som ska göras
kan en anpassning som skett under illegal vistelse inte bortses från när det gäller
barn. En anpassning som skett under legal vistelse bör dock ges en än större tyngd
vid proportionalitetsbedömningen. Vistelsetiden i Sverige är dock som nämns i
domen inte en ensamt avgörande faktor i bedömningen. Barnet hade dessutom haft
laglig rätt att vistas i Sverige under de senaste drygt fyra åren, eftersom familjens
ansökningar hade varit föremål för prövning, vilket får anses vara en avsevärd tid
med hänsyn till barnets ålder.32 Domstolens bedömning i MIG 2020:24 ger inte
utrymme för en mer generös bedömning, med stöd av barnkonventionen, än
tidigare vad gäller särskilt ömmande omständigheter.
En utgångspunkt för bedömningen är att utlänningslagen och barnkonventionen är
förenliga. Som lagstiftaren tidigare uttalat får prövningen av barnets bästa inte gå
så långt att det i princip blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara
barn.33 När olika intressen vägs mot varandra ska barnets bästa väga tungt, men
inte ensamt vara utslagsgivande.34 Barnets bästa kan inte i sig grunda rätt till
uppehållstillstånd, utan det är utlänningslagen som reglerar den rätten. Beslutet kan
komma att strida mot barnets bästa, om det är slutsatsen av en avvägning i ärendet,
men torde göra det i färre fall när gällande rekvisit är särskilt ömmande
omständigheter enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen istället för risk för
konventionsbrott, som enligt den tidigare gällande tillfälliga lagen.35 Bestämmelsen
om synnerligen ömmande omständigheter uppfyller de minimikrav som krävs för
att Sveriges konventionsåtaganden ska uppfyllas.36 30 Se bland annat prop. 2013/14:216 s. 20 och prop 2020/21:191, avsnitt 9.1. 31 Prop. 2004/05:170 s. 191. 32 I MIG 2020:24 gjorde domstolen bedömningen att det fanns förutsättningar att bevilja ett uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen och 11 § tillfälliga lagen för ett barn fött i Sverige som vistats i landet i 14 år. Vid en sammantagen bedömning av de exceptionella omständigheterna i barnets fall och den mycket starka anknytningen hit ansåg domstolen att en utvisning i ärendet inte var proportionerlig, varvid en utvisning skulle utgöra ett konventionsbrott. Se även Europadomstolens dom den 14 juni 2011 i målet Osman mot Danmark, nr 38058/09. I målet som gällde artikel 8 i EKMR lades vikt vid omständigheten att barnet tillbringat sina s.k. formativa år i värdlandet samt att rätten till skydd för sitt privatliv även omfattar en rätt att etablera och utveckla relationer med andra människor och omvärlden. 33 Prop. 1996/97:25 s. 247. 34 Prop. 2017/18:186 s. 96. 35 Jfr. prop 2020/21:191, avsnitt 13.2. 36 Se prop 2020/21:191, avsnitt 9.1.
13
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
Migrationsverket
Om risk för brott mot barnkonventionen eller Europakonventionen37 föreligger
så föreligger även särskilt ömmande omständigheter.
Uppehållstillstånd som beviljas enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen ska som
huvudregel vara tidsbegränsade även för barn.
5. En vuxen person som har vistats i Sverige med
uppehållstillstånd och som fått en särskild anknytning hit
5.1 Allmänt om särskilt ömmande omständigheter för vuxna
Bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen är avsedd att användas för de s
situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd
i utlänningslagen, vilka således måste prövas först.38
Det är en samlad bedömning som ska göras av omständigheterna i ärendet och
skälen för att sökanden ska få stanna i Sverige ska vara av personlig art.
I andra stycket i 5 kap. 6 § anges även att vissa vuxna som har vistats i Sverige
med uppehållstillstånd och under den tiden fått en särskild anknytning till Sverige
ska kunna beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande.
Regeln är en nationell bestämmelse som inte följer av Sveriges
konventionsåtaganden. Det är endast legal vistelsetid som ska kunna beaktas vid
bedömningen av om det föreligger en särskild anknytning till Sverige.39 Även om
regeln går utöver miniminivån för artikel 8 i Europakonventionen, måste
Europakonventionen beaktas i det enskilda fallet eftersom Sverige är ansluten till
denna.
Regeringen understryker i propositionen att 5 kap. 6 § är av undantagskaraktär
och att den nya regeln i 5 kap. 6 § andra stycket inte syftar till att ändra denna
utgångspunkt. Man skriver vidare att det inte är fråga om att införa en generell
möjlighet att beviljas uppehållstillstånd för den vars grund för uppehållstillstånd
har upphört.40
5.2 Vilka vuxna personer kan omfattas av regleringen i 5 kap. 6 § andra
stycket utlänningslagen?
Bestämmelsen gäller inte bara personer som vistas i Sverige med uppehållstillstånd
på grund av skyddsbehov utan omfattar också personer som har tidsbegränsat
uppehållstillstånd på andra grunder.
Det kan exempelvis röra sig om personer som vistats i Sverige under en längre tid,
men som inte uppfyller de särskilda kraven för ett permanent uppehållstillstånd och
vars grund för uppehållstillstånd inte längre är uppfyllda när en
förlängningsansökan ska prövas.
37 Gällande artikel 8 EKMR, se MIG 2012:13 och MIG 2018:20. 38 jfr prop. 2013/14:216, s. 8. 39 Prop. 2020/21:191, s. 118. 40 Ibid., s. 120.
14
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
Migrationsverket
Ett annat exempel är en person som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på
grund av skyddsbehov som barn, men vars skyddsbehov upphört i och med att
personen fyllt 18 år. Det kan också handla om en situation när ett
uppehållstillstånd, som har beviljats enligt 5 kap. 16 § utlänningslagen efter att ett
anknytningsgrundande förhållande har upphört, exempelvis på grund av att
utlänningen utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning, därefter löper ut
och det inte finns någon annan grund för att bevilja tillstånd.41
Eftersom bestämmelsen omfattar personer som vistas i Sverige med
uppehållstillstånd på olika grunder innebär det att även personer som haft tillstånd
på grund av anknytning, arbete och studier och därigenom fått särskild anknytning
till Sverige kan prövas enligt bestämmelsen. Studier kan alltså skapa sådan
anknytning till Sverige som grundar rätt till uppehållstillstånd, dock anges i
förarbetena att uppehållstillstånd för kortvariga studier inte kan grunda sådan
anknytning som är tillståndsgrundande.42
Frågan är vad som kan avses med ”kortvariga studier”. Någon ledning ges varken i
förarbeten eller i praxis. Utlänningslagen ska vara ett enhetligt system och samma
bedömningar bör så långt som möjligt gälla.
Ett besökstillstånd på knappt ett år kan till exempel aldrig anses vara ett långvarigt
uppehållstillstånd. Vidare ledning av vad som avses med ett långvarigt
uppehållstillstånd kan hämtas från tidigare anvisningar i frågan gällande regeln i 5
kap. 3 a § första stycket 5 utlänningslagen.43 Om en utlandsvistelse varat ett till tre
år men inte varit påtvingad, ges nytt uppehållstillstånd om tidigare vistelse i
Sverige varat i minst fyra år. Med det måste förstås att fyra år är vad som avses
med en längre vistelse i Sverige med uppehållstillstånd. Ledning för vad som avses
med längre tillståndstid kan även hämtas från 7 kap. 1 § tredje stycket
utlänningslagen som anger att om en utlänning har vistats här i landet i mer än fyra
år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som
först beslutar i saken, får uppehållstillståndet återkallas enligt första stycket endast
om det finns synnerliga skäl för det. Fyra år får därmed, även i det här avseendet
anses vara ett långvarigt uppehållstillstånd.
Samtidigt kan enligt 5 kap. 6 § tredje stycket utlänningslagen en ansökan om ett
permanent uppehållstillstånd beviljas efter minst tre år med uppehållstillstånd,
under förutsättning av att utlänningen också uppfyller de särskilda krav som anges i
5 kap. 7 § utlänningslagen.
Mot bakgrund av det ovan nämnda är det därför rimligt att kräva minst två års
studier på gymnasial nivå eller andra studier för att studierna inte ska räknas som
kortvariga. Ett uppehållstillstånd på två år kan därmed också vara riktmärket för
vad som kan anses vara en längre vistelse i Sverige med uppehållstillstånd.
41 Prop. 2020/21:191, s. 117. 42 Ibid. 43 Prop. 1983/84:144, s. 76.
15
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
Migrationsverket
Tillståndstiden i sig är dock inte direkt avgörande för vilken anknytning en person
fått till det svenska samhället, utan om utlänningen har fått sådana band till Sverige
att det finns en särskild anknytning hit. Andra omständigheter än tillståndstiden bör
då kunna beaktas som exempelvis familjeband, etablering på arbetsmarknaden eller
anpassning till det svenska samhället på annat sätt. Om personen har haft ett
uppehållstillstånd även innan tillståndet för studier ska även denna tid beaktas vid
bedömningen av om personen fått anknytning till det svenska samhället. Även
sådan anknytning som har uppstått under tiden mellan det att ansökan om asyl gavs
in och att uppehållstillstånd beviljas får beaktas. För att handläggningstiden ska
kunna beaktas krävs att ansökan om asyl också har utmynnat i ett beslut om
uppehållstillstånd.44 Även handläggningstiden vid en förlängningsansökan bör
kunna beaktas om personen ansökt i tid, det vill säga innan tillståndet löpt ut.
Det framgår av förarbetena att bestämmelsen inte omfattar en person som vistas
illegalt i landet. I de fall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har återkallats får det
avgöras från fall till fall, med hänsyn till anledningen till återkallelsen och
omständigheterna i övrigt, om den tidigare tillståndstiden ska grunda rätt till
anknytning.
Uppehållstillstånd som har återkallats på grund av att oriktiga uppgifter har lämnats
i ärendet eller på grund av brottslig verksamhet bör inte grunda rätt till anknytning
enligt regeln i 5 kap. 6 § andra stycket utlänningslagen.
5.3 Vilka omständigheter kan grunda särskild anknytning till Sverige?
Det anges att viss ledning för vad som kan utgöra särskild anknytning kan hämtas
från 5 kap. 16 § tredje stycket 1 utlänningslagen. Särskild anknytning kan
exempelvis finnas när sökanden har etablerat sig på den svenska
arbetsmarknaden.45 Därutöver anges att det även bör kunna beaktas om utlänningen
har fått en särskild anknytning till Sverige genom till exempel familjeband eller
anpassning till det svenska samhället på annat sätt. En förutsättning för att det ska
finnas en särskild anknytning är att personen har rotat sig i Sverige.
Det är inte möjligt att ange någon exakt tidsgräns för hur lång vistelsetid som krävs
för att en särskild anknytning ska anses föreligga. Den sammanlagda tid under
vilken personen i fråga vistats i landet får dock betydelse på så sätt att en lång
vistelsetid kan innebära att personen hunnit skaffa starka band till landet.46 Normalt
krävs dock en längre tids vistelse med tidsbegränsat uppehållstillstånd för att en
anknytning till landet har uppstått. Avgörande för bedömningen är dock inte tiden i
sig utan om utlänningen har fått sådana band till Sverige att det finns en särskild
anknytning hit. Vikt bör också kunna läggas vid om utlänningen vistats i Sverige
som underårig och därmed varit här under sina formativa år.
I förarbetena anges att syftet med den nya regeln i 5 kap. 6 § utlänningslagen inte
är att personer som saknar tillstånd och har ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut
ska omfattas av bestämmelsen. Vid praktiska verkställighetshinder kan ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas med stöd av 5 kap. 11 § utlänningslagen. 44 Prop. 2020/21:191, s.117. 45 MIG 2008:11. 46 MIG 2012:13.
16
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
Migrationsverket
Ett uppehållstillstånd enligt denna bestämmelse är inte avsett för bosättning i
Sverige, utan syftar till att ge en person ett tillfälligt uppehållstillstånd under den
tid ett avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas. Ett uppehållstillstånd
med stöd av 5 kap. 11 § utlänningslagen bör således inte ge sådan särskild
anknytning som avses i den nya bestämmelsen i 5 kap. 6 § andra stycket samma
lag. Detta gäller även om det i ärendet saknas ett lagakraftvunnet avvisnings- eller
utvisningsbeslut.
5.4 Särskilt ömmande omständigheter
Utöver den särskilda anknytning som är en förutsättning för att uppehållstillstånd
ska kunna beviljas krävs också att det finns omständigheter i det enskilda fallet
som är särskilt ömmande. En samlad bedömning ska göras av omständigheterna
i ärendet där utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i
hemlandet särskilt ska beaktas.
Även vid bedömningen av om det föreligger särskilt ömmande omständigheter
bör det krävas en längre legal vistelsetid. En omständighet som legat till grund
för bedömningen att utlänningen har en särskild anknytning till Sverige kan även
beaktas vid bedömningen av utlänningens anpassning till Sverige. Vid
bedömningen av utlänningens anpassning till Sverige ska hänsyn även tas till
anknytningen till hemlandet, till exempel familjemedlemmar som finns kvar
där och den tid personen har levt där.47 Starka band till hemlandet kan tyda på
en svagare anknytning till Sverige och vice versa.48
Vid tillämpningen av paragrafen ska också de eventuella skäl som talar mot
uppehållstillstånd vägas in, exempelvis om sökanden gjort sig skyldig till
brottslighet. En prövning av sökandens vandel ska dessutom göras inom ramen för
5 kap. 17 § utlänningslagen. För att uppehållstillstånd på grund av utlänningens
brottslighet ska kunna vägras enligt 5 kap. 17 § bör det av rättssäkerhetsskäl
normalt krävas att det finns en lagakraftvunnen dom som avser ett fängelsestraff av
inte alltför kort varaktighet. Även annan misskötsamhet än brottslighet kan vägas
in när det handlar om brottslighet som ligger på gränsen till vad som kan hindra
uppehållstillstånd. Det måste röra sig om förhållanden som är otvetydigt
konstaterade, exempelvis en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas
komma att leda till fällande dom eller annan misskötsamhet där de faktiska
omständigheterna är helt klarlagda. De skäl utlänningen kan åberopa för att få
tillstånd bör vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare
skälen för tillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för
att tillstånd ska vägras.49
I svensk rätt gäller principerna om fri bevisprövning och fri bevisvärdering. Det
innebär att det i princip är tillåtet att åberopa samtliga former av bevisning vid
en rättslig prövning av om det finns ömmande omständigheter.
47 Prop. 2013/14:216. 48 MIG 2009:8. 49 Prop. 2004/2005:170, s. 202 och s. 283-285, se också MIG 2013:13 och MIG 2019:23.
17
R Ä T T S L I G T S T Ä L L N I N G S T A G A N D E
Migrationsverket
Det finns inte några bestämmelser som anger hur bevisningen ska värderas.50
Det är en individuell bedömning som ska göras i det enskilda ärendet.
6. Tillståndstidens längd
Ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av synnerligen eller särskilt
ömmande omständigheter ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader. Om
uppehållstillståndet förlängs ska giltighetstiden bestämmas till två år. Därefter får
förlängning av tillståndet göras med två år i taget. Efter minst tre år med
uppehållstillstånd kan en ansökan om ett permanent uppehållstillstånd beviljas
under förutsättning att utlänningen också uppfyller de särskilda krav som anges i 5
kap. 7 §.
Ett permanent uppehållstillstånd bör vidare endast kunna beviljas i samband med
en prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. En utlänning som har
haft tidsbegränsat uppehållstillstånd på någon annan grund tidigare bör få
tillgodoräkna sig denna tid vid bestämmandet av tidpunkten för när en ansökan om
permanent uppehållstillstånd kan beviljas.
7. Undantag från kravet på pass
En utlänning som kan beviljas eller har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd
enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen behöver inte ha pass vid vistelse i Sverige. (Se 2
kap. 1 § utlänningsförordningen.) Att en sökande saknar pass är alltså inget hinder
mot att bevilja uppehållstillstånd i dessa ärenden.
50 Prop. 2013/14:216.