임대주택공급 기본계획수립

2013. 1

서 울 시

제� � � 출� � � 문

서울특별시장 귀하

본 보고서를『임대주택공급 기본계획수립』용역의

최종보고서로 제출합니다.

2013. 1

(주)동해종합기술공사 대표이사 정점래

연구진

서울특별시 주택정책실 임대주택과

실 장 / 이건기

정책관 / 강맹훈

과 장 / 한병용

팀 장 / 김장수

담 당 / 김만호

(주)동해종합기술공사

사업총괄 / 최형식

도시계획 / 송상철, 김승진, 박철수, 최은석, 배진경, 최창식,

장지원, 김지원, 홍성우, 이종원, 장영호, 윤태민,

염태승

서울시립대학교 산학협력단

학 술 / 도시과학연구원

(주)정림종합건축사사무소

건 축 / 정림건축기술연구소

목 차

Ⅰ. 서 론1. 과업의 배경 및 목적 ······································································································· 1

2. 과업의 내용 ······················································································································· 4

3. 과업추진 프로세스 ··········································································································· 6

Ⅱ. 기초조사 분석1. 현황조사 ··························································································································· 11

2. 관련계획 및 사례조사 ··································································································· 35

3. 현황분석 및 문제점 도출 ····························································································· 66

Ⅲ. 서울시 공급임대 주택추정 및 전망1. 수요추정 관련 이론 및 선행연구 ··············································································· 73

2. 수요추정을 위한 자료구축 및 자료검정 ··································································· 82

3. 공공임대주택 수요분석 및 장기 수요예측 ······························································· 91

4. 종합분석 ························································································································· 111

Ⅳ. 서울시 공공임대주택 공급정책 방향 수립1. 기존 공공임대주택 공급 정책 ··················································································· 115

2. 주거의 패러다임 변화와 임대주택 공급 ································································· 124

3. 서울시 공공임대주택 공급정책 방향 ······································································· 130

Ⅴ. 다양한 공공임대 주택의 공급방식 및 유형 개발1. 개발의 주안점 ··············································································································· 137

2. 다양한 임대주택 유형 개발 ······················································································· 139

Ⅵ. 단계별 공급 계획1. 단계별 공급계획(안) 및 소요재원 추계 ·································································· 173

Ⅶ. 향후 공공임대주택 보완 방향1. 민간 임대주택과 연계를 통한 공공임대주책 공급의 보완 ································· 179

표 목 차

2011년 서울시 주택유형별 비율 ····································································· 12

2011년 서울시 주택유형별 비율 ····································································· 13

2011년 서울시 주택유형별 비율 ····································································· 16

2011년 서울시 주택유형별 비율 ····································································· 17

2012년 서울시 지역별 공공임대주택 공급현황 ··········································· 19

2012년 서울시 지역별 주택재고 대비 공공임대주택 비율 ····················· 21

2012년 서울시 자치구별 공공임대주택 공급유형 분석 ····························· 22

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 노후 현황 ········································· 25

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 평균전용면적 ··································· 26

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 월임대료 ········································· 27

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 공가현황 ········································· 28

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 공가현황 ········································· 29

서울시 거주가구 소득분위별 RIR ·································································· 32

서울시 2012년 공공임대주택 경쟁률 ··························································· 34

2020 서울시 도시 ․ 주거환경정비기본계획(도시환경정비사업부문) 주택규모 및 임대주택 건립기준 ····················································································· 41

일본의 공공임대주택의 종류 ········································································ 54

소득기준에 따른 입주자 분류 ········································································ 62

특별입주자격 구분 ···························································································· 63

소득기준에 따른 입주자 분류 ········································································ 63

최저주거기준 ········································································································ 74

수요추정방법의 지표 및 특징 ·········································································· 76

임대주택 수요추정관련 선행연구 ···································································· 78

연령별 주택수요예측 ·························································································· 81

가구특성별 주택수요예측 ·················································································· 81

가구특성별 주택수요예측 ·················································································· 83

자료간 임차가구비율 ·························································································· 85

임차가구비율의 자료간 기초통계량 ································································ 86

임차가구비율의 T-검증결과 ············································································ 86

자료간 임차가구비율 ························································································ 87

무주택 임차가구비율의 자료간 기초통계량 ················································ 88

임차가구비율의 T-검증결과 ·········································································· 88

자료간 소득 10분위의 평균값 (단위 : 만원) ·············································· 89

소득(분위)의 자료간 기초통계량 ··································································· 89

임차가구비율의 T-검증결과 ·········································································· 90

소득(분위)의 자료간 기초통계량 ··································································· 91

2010년도 최저생계비 ······················································································· 92

최저생계비를 기준으로 공공임대주택 수요추정 ········································· 93

최저생계비를 기준으로 공공임대주택 수요추정 (단위 : 가구수) ··········· 94

보금자리주택 입주대상 ···················································································· 95

소득 4분위 이하를 기준으로 공공임대주택 수요추정 ······························ 95

소득 4분위 이하를 기준으로 공공임대주택 수요추정 ······························ 96

RIR 30%를 기준으로 공공임대주택 수요추정 ············································ 98

RIR 30%를 기준으로 공공임대주택 수요추정 ············································ 99

RIR 30% 이상 중 소득분위 4분위 이하 가구 ·········································· 101

RIR 30% 미만 중 최저생계비 이하 가구 ·················································· 102

소득기준 + 비율접근법에 의한 공공임대주택 수요추정 결과 ············· 103

소득기준 + 비율접근법에 의한 공공임대주택 수요추정 결과 ············· 104

추정방법간 공공임대주택 수요추정 종합 ·················································· 105

항상소득 추정결과 ·························································································· 106

M-W확장모형 분석결과 ················································································· 107

예측을 위한 가정 ···························································································· 108

공공임대주택 수요예측결과 (40㎡ 기준) ··················································· 109

공공임대주택 수요예측결과 (60㎡ 기준) ··················································· 110

수요추정 종합분석 결과 ················································································ 111

공공임대주택 장기수요추정 결과 ································································ 111

공공임대주택의 정책적 흐름 ·········································································· 120

서울시민복지기준’에서 제시하고 있는 주거의 적정기준 ························· 128

서울시민복지기준’에서 제시하고 있는 주거기준의 성과지표 ················· 128

서울시 5대 쪽방촌 현황 ·················································································· 142

민간토지 임차형 임대주택 시범사업 개요 ·················································· 145

임대주택 유형별 1호 공급에 필요비용 ························································ 174

임대주택 유형별 1호 공급에 필요비용 추정 ·············································· 174

서울시 2022년까지 공공임대주택 공급을 위한 예산 ······························· 175

그 림 목 차

서울시 행정구역도 ···························································································· 4

과업추진 프로세스 ···························································································· 6

과업추진경위 ······································································································ 7

서울시 주택유형 비율변화 추이 ·································································· 11

2011년 서울시 주택유형별 비율 ······························································· 12

2011년 서울시 주택규모별 비율 ································································· 13

2011년 서울시 인구 및 가구 추이 ····························································· 14

2011년 서울시 가구원수별 가구 추이 ······················································· 14

2010년 서울시 공공임대주택 누적재고 ····················································· 15

2012년 서울시 공급주체별 임대주택 공급현황 ······································· 16

2012년 서울시 유형별 임대주택 공급현황 ··············································· 17

2012년 서울시 지역별 공공임대주택 공급현황 ······································· 18

2012년 서울시 지역별 주택재고 대비 공공임대주택 비율 ··············· 20

2012년 서울시 자치구별 공공임대주택 공급유형 분석 그래프 ········· 24

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 노후 현황 ··································· 25

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 평균전용면적 ····························· 26

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 월임대료 ····································· 27

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 공가현황 ····································· 28

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 가구수 현황 ······························· 29

서울시 주요 임대주택제도의 변천과정 ···················································· 30

서울시 거주가구 소득분위별 RIR (2008년 주거실태조사 기준) ········· 32

해외 주요도시 RIR 비교 (2011) ································································· 33

서울시 2012년 공공임대주택 경쟁률 ······················································· 34

2010 서울시 도시 ․ 주거환경정비기본계획(주택재개발사업/주거환경개선 사업 부문) 임대주택 주요 가이드라인 및 기본방향 개념도 ··············· 42

미나미아오야마 지구의 PFI적 수법 예시 ················································· 56

Conventional and quality –based affordavility (Thalmann, 1999) ···· 77

소득기준 + 비율접근방식 개념도 ····························································· 100

주거규범(Housing Norm)에 근거한 주거복지기준 마련 개념도 ········ 127

생활권내 임대주택 공급 활성화 개념 ······················································ 131

임대주택 공급방식의 다양화 개념 ···························································· 132

수요자 맞춤형 주택 공급의 개념 ······························································ 133

자립기반을 고려한 주택 공급 개념 ·························································· 133

임대주택 공급 비전 및 단기 및 중·장기 로드맵 ··································· 134

다양한 임대주택 공급방식 및 유형 구상 ················································ 138

공공원룸 건설/매입 확대 시행의 방향 ···················································· 139

전세금지원형 임대주택 유형의 공급방식 ················································ 140

쪽방 리모델링을 통한 주거환경개선 예시 ·············································· 143

민간토지 임차형 임대주택 공급의 실행개념 ·········································· 144

공공청사 리모델링 임대주택공급 활용예시 ············································ 146

기존 콘크리트 방식에서 공업화(모듈러) 주택으로 전환 ····················· 147

모듈러 주택건설의 진행과정 (자료 : 포스코건설) ································· 147

기존 콘크리트 방식에서 공업화(모듈러) 주택으로 전환 ··················· 148

은평 기자촌 미래도시주거 신모델 조성 시범사업 ······························ 149

민간 노후주택 리모델링 지원개념 및 활용가능 지역 예시 ·············· 150

의료안심주택 프로그램 개념 ···································································· 151

의료안심주택 프로그램 주요 수혜대상 ·················································· 152

서울시 공공의료시설 현황 및 공공의료시설 인근 공공임대주택 현황 조사

························································································································ 152

의료안심주택 프로그램 진행방식 ···························································· 153

일자리지원주택 프로그램 개념 ······························································ 154

일자리지원주택 프로그램 주요 수혜대상 ·············································· 155

일자리지원주택 프로그램 시범사업 대상지 ·········································· 155

일자리지원주택 프로그램 진행방식 ························································ 156

노후안심주택 프로그램 개념 ···································································· 158

노후안심주택 프로그램 주요 수혜대상 ·················································· 158

노후안심주택 프로그램 실현화방안 개념도 ·········································· 159

노후안심주택 프로그램 실현화방안 예시 ············································ 159

확대시행되는 협동조합형 공공임대주택 개념 ······································ 162

확대 시행되는 협동조합형 공공임대주택 개념 ···································· 162

확대 시행되는 협동조합형 공공임대주택 시범사업 대상지 ············ 163

확대 시행되는 협동조합형 공공임대주택 진행방식 ···························· 164

확대 시행되는 협동조합형 공공임대주택의 기대효과 ························ 164

구의유수지 상부 공공기숙사 건설 예시 ················································ 165

구의유수지 상부 공공기숙사 및 CSOs 배치 입면도 예시 ················ 166

기존 민자사업 현황 및 개선방안 ···························································· 168

사회적 기업 참여에 의한 공익실현 ························································ 168

사회적기업과 함께하는 민간투자사업의 추진절차 ······························ 169

단계별 공급계획(안) ····················································································· 173

단계별 공급계획(안)에 따른 소요재원 추장 ··········································· 175

서울시 전체주택 대비 공공임대주택 예측비율 ······································ 179

공공 및 민간 임대주택 추의 ···································································· 181

Ⅰ. 서 론

01. 과업의 배경 및 목적

02. 과업의 내용

03. 과업추진 프로세스

1

01. 과업의 배경 및 목적

1. 과업의 배경

서울시는 1989년 최초로 공공임대주택을 공급한 이후 지난 24년간 꾸준히

임대주택을 늘려 왔다. 그럼에도 불구하고 현재 공공임대주택의 공급량은 서

울시 전체 주택 대비 5% 수준에 불과하다. 이는 OECD 국가 평균 11.5%에 비하

면 턱없이 부족할 뿐만 아니라 서울시 기준 10.1%에도 못 미치는 실정이다. 이

와 같은 공급량 부족의 해결방안과 더불어 급격히 발전해 온 도시의 여건과 사

회적 흐름에 맞는 대안들도 적극적으로 제시되어야 한다.

❚ 공공임대주택 정책패러다임의 변화 1990년대 후반까지는 도시발전에 따른 인구증가를 감당할 수 있도록 주택의

공급에 힘써왔는데 이에 따라 주택은 사실상 질적인 측면보다는 양적인 측면

에서 공급이 이루어졌고 특히 공공에서 공급하는 임대주택의 경우에 이러한

경향은 더욱 클 수밖에 없었다.

그러나, 2000년대에 들어서서 도시의 발전 속도가 점차 줄어들고 인구증가는

더뎌지게 되었다. 그리고 사회가 발전함에 따라 사람들이 생각하는 주택은 단

순한 생활공간에서 삶을 영위하는 공간으로서 자리매김하게 되었고, 이에 따

라 주거의 질에도 눈을 돌리게 되었다. 공공에서 공급하는 임대주택에서도 이

제까지 신경 쓰지 못한 주거의 질적인 측면을 받아들이기 시작하였고, 이에 따

라 과거 양적 공급에서 양과 질을 모두 만족시키는 방향으로 전환하게 되었다.

❚ 사회, 가구 유형의 변화 도시의 발전으로 사회구조는 변화하였고, 이는 서울시 가구구조의 변화를

가져오게 되었다. 과거에는 5∼6인 가구의 대가족이 많았으나 이후 핵가족화

되면서 평균가구수는 점차 줄어들었다. 2010년 이후 서울시는 전체가구 중 약

70%가 3인 이하의 가구로 변화되었고, 특히 최근에는 1∼2인 가구의 급격한 증

가로 1인 가구가 약 24%, 2인 가구가 약 22%에 이르는 것으로 나타나고 있다.

이와 같이 사회가 변화하고 그에 따라 가구구조가 변화하는 상황에서 주택의

수요는 다변화하고 있어 일반주택 뿐만 아니라 공공임대주택 또한 다변화된

공급으로 변화되어야 한다.

2

❚ 서민층의 주거불안 심화 서울시 서민층의 주거는 자기주택에 거주하는 가구를 제외하고 대부분 전·

월세방식의 주거로 이루어지고 있다. 이중 전세제도는 세계적으로 우리나라에

만 있는 제도로서 주거서비스를 제공받기 위한 주택임차제도이다. 이 제도는

임차인이 임대인에게 전세보증금을 목돈으로 주면 임대인이 따로 임대료를 받

지 않고 임차인에게 받은 보증금을 무이자로 활용함으로써 월임대료를 대신하

는 것이다. 전세제도는 이러한 운영방식으로 인해 과거 몇 차례 사회문제가 발

생하였다. 1980년대 말 전세가격의 급격한 상승으로 인해 임차인이 전세보증

금의 인상을 감당하기 어려워 서민 주거의 불안을 가져왔으며 1997년 흔히 IMF

위기라 불리는 외환위기 이후 경제 각 분야의 신뢰성과 유동성의 부족으로 인

해 전세거래가 마비되어 전세가격이 급락해 임대인이 임차인의 전세보증금을

반환하지 못하여 또 한 번의 서민 주거의 불안을 가져오기도 하였다. 그리고

2000년대 후반에 이르러 지속적인 저금리와 여러 요인으로 인해 다시 한 번 서

민 주거의 불안이 가중되고 있다. 저금리로 인해 전세보증금이 월임대료에 준

하는 수익성을 가질 수 없게 되었고 이에 따라 전세시장은 급격히 얼어붙게 되

었다. 임대인이 전세를 월세로 돌리는 일이 많아지고 이로 인하여 전세는 물량

이 부족하게 되고 월세는 그 비용이 과도하게 올라가게 되었다. 자신의 주택에

거주하지 못하는 서민의 주거문제는 계속 커지게 되었으며, 특히 저소득 서민

층의 주거는 더욱 어려워지고 있다. 이러한 서민층의 주거불안의 해소는 공공

이 임대주택의 공급을 통해 풀어야 할 큰 과제가 되었다.

❚ 공공 토지자원의 고갈 이제까지 공공은 크게 2가지 유형으로 임대주택을 공급하여 왔다. 첫 번째

방식은 직접 공공에서 건설하여 공급하는 것이고 두 번째 방식은 매입을 통해

공급하는 방식이었다. 그러나 이 두 가지 방식 모두 최근 어려움을 겪게 되었

다. 건설공급은 대규모 택지개발을 위한 토지자원이 고갈됨에 따라 새로운 토

지재원의 확보 방안이 없는 한 더 이상 공공의 건설형 임대주택은 공급되기 어

렵다. 매입을 통한 공급 또한 어려움을 겪고 있는데 2000년대 후반 이후 주택

정비사업이 부진하게 되면서 그 실행이 이루어질 곳이 적어지고, 현재 정비사

업구역으로 지정된 곳 또한 사업을 실시하지 않으려는 곳이 많아지고 있어 더

이상 정비사업을 통한 임대주택 매입은 어려울 것으로 예측되고 있다. 이에 따

라 공공은 현재까지 지속되어 오던 임대주택 공급방식의 변화를 모색할 시점

이 된 것이다.

3

이와 같이 도시·사회적 변화의 시점임에도 불구하고 현재 공공임대주택 공

급은 일괄된 가이드라인이 없이 각 공급정책별 과업으로 진행되고 있다.

2. 과업의 목적

이에 따라 본 과업은 서울시의 변화하는 도시·사회적 흐름에 맞추어 일관

된 흐름을 제시 할 수 있는 임대주택공급 기본계획을 수립하고자 한다.

첫째, 서울시 임대주택의 현황분석을 통해 현재 임대주택은 어떠한 상황에

직면해 있는지 분석하고 이를 통해 임대주택 공급의 문제점이 무엇이며 향후

어떠한 임대주택 공급이 이루어져야 하는지에 대해 알아보도록 한다.

둘째, 임대주택 현황분석을 토대로 서울시 임대주택의 수요분석 및 전망을

검토하고 이를 통해 변화하는 도시·사회적 흐름에 맞는 임대주택 공급 정책

의 방향 및 목표를 수립하고, 단기, 중·장기 로드맵을 마련하도록 한다.

셋째, 정책 방향 및 목표에 도달하기 위한 다양한 공공임대주택 공급방식과

유형을 개발하도록 한다.

넷째, 단순한 공급방식 및 유형의 개발에 그치지 않고 공급을 활성화 할 수

있는 방안 또한 제시하도록 한다. 이는 비단 새롭게 개발되는 방식과 유형에만

적용되는 것이 아닌 기존에 추진해오던 방식에 대한 활성화 방안도 포함하도

록 한다.

마지막으로 이러한 연구를 토대로 단계별 공급 계획을 수립하여 단기적 공

급계획과 중·장기적 공급계획의 가이드라인을 제시하고 이에 따르는 개략적

인 소요재원을 추계하도록 한다.

4

02. 과업의 내용

1. 공간적 범위

본 연구의 서울시 행정구역 전체를 대상으로 실시한다. (그림1-1참고)

서울시 행정구역도

2. 내용적 범위

본 연구는 다음과 같은 내용을 포함한다.

❚ 현황조사 현황조사는 크게 두 가지 측면에서 이루어진다.

첫째, 서울시 현황에 대해 분석한다. 먼저 서울시 주택 및 가구 일반현황을 분

석하고 현재 공급되어 있는 공공 및 민간의 임대주택의 공급주체별, 유형별, 지

역별 공급현황을 조사한다. 또한 임대주택운용과 관련하여 임대료 및 관리비 현

5

황과 입주자 현황, 임대주택 거주가구에 대한 가구일반현황 및 구성원 수, 소득

계층 현황을 조사한다. 마지막으로 현재까지 공급되어온 서울시 임대주택 공급

경위와 서울시 소득분위별 RIR, 공공의 임대주택 공급계획에 대해 조사함으로써

임대주택 공급여건에 대해 알아본다.

둘째, 상위계획 및 관련계획을 검토하고 관련사례 조사를 통해 임대주택 정책

관련 해외사례와 민관협력을 통한 공공임대주택 공급사례에 대해 알아본다.

❚ 서울시 임대주택 수요분석 서울시 임대주택의 수요는 기존의 OECD 가입국의 평균수치인 10%로 추정하

는 방식에서 벗어나 2010년 주거실태조사를 토대로 소득기준과 비율접근방식

을 통해 추정하고 이에 향후 서울시 인구추이 및 가구추이를 반영하여 장기적

인 임대주택 수요를 추정한다.

❚ 서울시 공공임대주택 공급정책 방향 수립 공공임대주택의 공급정책의 방향을 수립하기 위해 먼저 기존 서울시의 공급

정책에 대해 검토한 후 변화하고 있는 주거의 패러다임에 맞춘 공공임대주택

공급정책의 기본방향을 설정한다.

❚ 다양한 공공임대주택 공급방식 및 유형개발 공공임대주택 공급방식 및 유형 개발은 크게 네 가지의 유형으로 나누어 이

루어진다. 첫째, 새로운 공급방식을 개발하는 것으로 기존의 공급방식과 더불

어 새롭게 시도될 수 있는 유형, 둘째, 비용을 줄이고 효율을 높일 수 있는 유

형, 셋째, 임대주택 공급을 복지와 연계할 수 있는 유형, 넷째, 민간과 공공이

함께 힘을 합쳐 공급할 수 있는 유형에 대한 아이디어를 제시하도록 한다.

❚ 민간 임대주택의 육성 ․ 지원 및 활성화 방안 민간 임대주택의 육성 ․ 지원 및 활성화 방안을 모색하기 위해 먼저 기존 민

간 임대주택 시장의 현황 및 문제점 분석하고 이에 맞추어 실현 가능한 민간

임대주택 육성 및 활성화 방안을 제시하며 마지막으로 행정적, 제도적 지원방

안 및 공공성 강화 방안을 제시한다.

6

03. 과업추진 프로세스

본 연구의 수행과정은 다음과 같다.

서울시 공급임대주택 기본계획의 필요성 및 개념 설정

기초조사 분석

현황조사 관련계획 및 사례조사

기초조사 분석에 따른 시사점 도출

서울시 공급임대주택 수요추정 및 전망

서울시 공공임대주택 공급정책 방향 수립

다양한 공공임대주택 공급방식 및 유형개발

지속확대형 저비용·고효율형복지서비스

연계형민간공공협력형

공공임대 주택 보완 방안

단계별 공급계획 및 소요재원 추계

과업추진 프로세스

7

❚ 과업 추진 경위 본 과업은 2012년 7월 2일 계약을 시작으로 약 6개월간, 주요 보고회 포함

총 12회의 공식회의를 거쳐 추진하였다.

2012년 07월 02일 용역 계약 및 제1차 실무회의

2012년 07월 18일 제2차 실무회의

2012년 07월 23일

착수보고

○ 공공임대주택에 한정, 수요․공급 분석 및 다양한 유형의 공급 계획 수립 - 공공임대주택에 한정하여 수요와 공급을 분석하고 유형을 다양화하여 공급 활성화에 초점 - 과제 성격상 기존 임대주택의 관리운영까지 다루는 데에는 한계가 있음, 공급확대를 우선으로 함 - 용역의 범위를 줄여서 목적과 내용 명확히 조정

2012년 08월 07일 제3차 실무회의

2012년 08월 30일 제4차 실무회의

2012년 09월 19일

1차 중간보고

○ 새로운 임대주택 공급유형 발굴 - 임대주택의 유지관리 측면은 포함하는 것이 좋지만 연구의 초점은 새로운 유형을 발굴하여 추가하는 것 - 새로운유형의 임대주택 발굴

- 공급유형에 대한 대안 설정과 관련하여 각 세부 유형에 대한 검토를 통해 공급계획과 연계 검토 필요

○ 수요 및 거주자 특성에 따른 기존6만호 및 추가2만호의 공급계획 수립 - 기존에 공급된 16만호에 대해서는 거주자 특성을 분석하고, 신규 공급하는 8만호 중 6만호는 공급대상

이 정해져 있으나 추가 2만호에 대한 배분계획은 수립해야 함. - 기존의 공급 유형은 공급편의(공급가능성) 위주로, 수요자에 대한 고려는 미흡 - 수요자별 우선순위가 적절한 방법(물리적 공급, 임대료 보조)을 고민해서 소요(needs)에 맞는 공급 필요 - 지가가 높은 서울의 특성을 고려하여 기존에 과다공급된 도시형 생활주택, 준주택의 활용방안 모색

2012년 10월 25일 제5차 실무회의

2012년 11월 13일 제6차 실무회의

2012년 12월 05일

2차 중간보고

○ 새로운 유형의 임대주택 발굴 및 구체화, 시범사업 기반 마련 - 새로운 임대주택 공급유형에 대해 실현 가능성 검토하여 현실성 있는 유형은 우선 구체화하여 시범사업

추진할 수 있도록 계획하고, 나머지는 장기과제로 추진 - 임대주택 공급유형의 다양화는 한계가 있으므로 테마별 공급을 통한 주거복지 실현 필요

○ 임대주택 재원조달 및 단계별 공급계획 수립 - 임대주택 공급계획은 새로운 유형과 기존 유형 포괄하여 작성하되 재정계획과 연계하여 소요 재원 파악 - 단기, 중기 및 장기 등 재원조달 계획에 의해 임대주택 단계별 공급계획을 수립토록 할 것

○ 민간임대주택 활성화 대책 제안 - 공공임대주택 공급 한계가 있으므로 민간임대주택 공급 활성화 방안을 제시할 것

2012년 11월 13일 제7차 실무회의

2012년 12월 27일

3차 중간보고

○ 수요예측 미래계획(2020년, 2030년) 검토 - 2020년, 2030년에는 가구수 증가 및 소득기준 상향 등이 동시에 발생될 것으로 예측되므로 - 해당년도의 가구수 증가 및 소득기준 대비 임대주택 수요예측

○ 신규유형 시범사업의 구체화 - 신규유형별 시범사업들에 대해 보다 세세한 부분까지 검토하고, 내년부터 추진할 수 있도록 철저히 준비 - 신규유형의 수혜대상 확대방안과 연계 프로그램을 다양화 할 수 있도록 보완 - 신규유형 중 사회적 기업 민간투자 유형에 대한 실행계획 수립, 기본계획에서 정합성 있게 반영

○ 공급계획 보완 - 향후 임대주택 공급 계획과 관련하여 실현 가능성을 검토하여 현실성이 있는 유형에 대한 공급을 우선

구체화하고 나머지는 장기과제로 검토 - 공급계획에 따른 재원조달계획을 심도 있게 검토하여 보완 - 최소 재원을 투자, 최대의 효과를 볼 수 있는 유형을 중점 공급하도록 계획

2013년 01월 16일 임대주택 관련 기자설명회

과업추진경위

8

Ⅱ. 기초조사 분석

01. 현황조사

02. 관련계획 및 사례조사

03. 현황분석 및 문제점 도출

11

01. 현황조사

1. 서울시 주택/인구·가구 현황

1.1 주택현황

서울시는 해방과 전쟁을 거치면서 도시의 전반적인 파괴가 일어났다. 이와

반대로 전쟁 이후 사회가 안정되면서 인구의 증가가 다방면에서 일어나게 되

었다. 이에 따라 주택 보급률은 현저히 낮아지고 도시 내 불량/무허가 주택들

이 늘어나게 되었다. 이후 70~80년대의 경제성장시기를 맞이하여 도시 내 불

량 주거에 대한 정비가 시작되었으며, 80년대에 들어 토지구획정리사업이 실

시되고 이에 따라 도시 내 단독 및 다가구 주택이 늘어나게 되었다.

서울시 주택유형 비율변화 추이

단독 및 다가구 주택의 증가와 함께 공공에서 개발하는 아파트 사업도 시작

되었고, 개포, 잠실주공아파트 등이 건설되었다. 아파트 건설이 본격적으로

시행되기 시작한 이후 서울시의 주택유형은 단독 및 다가구 위주에서 아파트

위주로 변화하게 된다. 90년대 후반에 이르러 시가지 내 노후 불량/무허가 주

택에 대한 대대적인 정비가 본격적으로 논의되고 토지구획정리사업으로 이어

진 단독 및 다가구 주택지에 노후가 시작되었다.

12

이에 따라 2003년 도시계획체계의 대대적인 정비가 이루어지고 본격적인 재

개발, 재정비 등 재정비촉진 사업이 실시되기 시작하였다. 재정비촉진 사업으

로 도시 내 불량/무허가 주택, 노후화 된 단독/다가구 주택지가 대규모 아파트

단지로 변화하였고, 서울시 주택유형별 비율 중 약 50%가 아파트에 이르게 되

었다.

2011년 서울시 통계자료를 기준으로 아파트는 약 44%를 차지하고 있고, 다가

구 주택이 32%, 다세대 주택이 14%, 단독주택이 5%를 차지하고 있다. 아파트가

차지하는 높은 주택비율은 향후에도 큰 변화가 없을 것으로 예상된다.

주택비율에서 아파트가 절대적으로 높은 비율을 유지함에 따라 기존의 단독/

다가구 주택을 통해 이루어지던 부분임대 등의 저렴한 임대주택공급은 어려워

지게 되었다.

2011년 서울시 주택유형별 비율

합계

단독주택

아파트 연립주택다세대

주택

비거주용건물내

 주택계 단독주택(영업겸용 포함) 다가구 주택3,449,176 1,269,741 157,185 1,112,556 1,522,637 144,419 487,944 24,435

자료 : 2011년 서울통계 주택부분

2011년 서울시 주택유형별 비율

13

서울시 주택의 규모 또한 주택유형에 따라 변화하였다. 본격적인 아파트 건

설이 이루어지기 이전의 주택규모는 소규모 주택도 다수 존재하는 비교적 균

형적인 비율이었으나 아파트 건설이 본격화되기 시작하면서 점차 단독/다가구

주택에서 높은 비중을 차지하던 소규모 주택은 점차 줄어들고 40~60㎡이상의

주택규모가 증가하였다.

2011년 서울시 주택규모별 비율

합계20㎡이하

20㎡~40㎡

40㎡~60㎡

60㎡~85㎡

85㎡~100㎡

100㎡

~130㎡

130㎡

초과

2,446,508 3,639 287,941 617,389 782,061 124,618 276,230 354,630

자료 : 2011년 서울통계 주택부분

2011년 서울시 주택유형별 비율

2011년 서울시 통계자료를 기준으로 40㎡이하의 소형규모는 약 12%이고

40~60㎡는 25%, 60~85㎡는 32%이다. 100㎡이상의 대형규모는 약 26%로서 소형

평형 대비 높은 비율을 차지하고 있다. 대형규모의 아파트의 공급이 활발하였

던 이전과 달리 최근에는 소형규모의 공급이 증가되고 있지만 수요를 충족시

키기에는 어려움이 있을 것으로 보인다.

14

1.2 인구·가구현황

1970년대 이후 급격한 산업화를 거치며 서울시의 인구는 점차 증가하였다.

서울시 인구는 도시의 발전과 더불어 1990년대까지 이어져오다 도시성장이 더

뎌지면서 감소추세로 접어들게 되었다. 그러나 인구의 감소추세에 불구하고

가구수는 지속적으로 증가할 것으로 예상된다.

2011년 서울시 인구 및 가구 추이

가구수증가는 인구수의 감소에도 불구하고 가구의 소형화가 지속적으로 이루

어지고 있기 때문이다. 사회가 문화와 서구화, 핵가족화 등에 따라 서울시 평

균가구원수는 지속적으로 감소하고 있다.

2011년 서울시 가구원수별 가구 추이

15

특히 1~2인 가구의 증가가 두드러지게 나타나고 있는데, 2010년 기준 1인 가구

약 20.8%, 2인 가구 21.2%로 나타났으며 2020년의 1~2인 가구는 약 46.2%,

2030년에는 50%를 넘어갈 것으로 예상된다. 가구의 소형화에 따라 가구수가

지속적으로 증가하는 경우 대책마련이 필요할 것으로 예상된다.

2. 서울시 임대주택 공급현황

2.1 공공임대주택 누적재고

1989년 서울시에 최초의 임대주택이 공급된 이 후 공공은 지속적으로 임대

주택을 공급하여 왔다. 2010년 기준 서울시 공공임대주택의 누적재고는 약 16

만 4천호이다.

2010년 서울시 공공임대주택 누적재고

공공임대Ⅰ은 영구임대, 매입다가구, 전세임대 등으로, 주요수요계층은 최저

소득계층으로 약 6만2천호가 공급되었고, 공공임대Ⅱ는 국민임대, 공공임대,

재개발임대, 주거환경임대 등으로 분류되며, 주요수요계층은 최저소득계층을

제외한 공공임대주택 수혜계층으로 약 8만7천호가 공급되었다. 공공임대Ⅲ은

장기전세 등 공공임대주택 유형 중 신규유형들로, 공급량은 크게 나타나지 않

고 있다.

이 중 특이한 점은 최저소득계층을 대상으로 한 공공임대Ⅰ유형의 공급이

16

1995년 이후 답보상태라는 점이다. 이는 공공에서 건설하는 임대주택의 공급

이 한계에 이르렀다는 것을 나타는 것이라 할 수 있다. 공공임대Ⅱ 또한 건설

형 공공임대주택 공급여건의 한계와 더불어 정비사업의 침체로 인해 공급량의

둔화가 나타날 것으로 예측된다.

2.2 공급주체별 임대주택 공급현황

서울시의 임대주택을 공급하는 주체는 크게 세 가지로 구분된다. 첫째는 서

울시의 건설형 임대주택과 매입형 임대주택의 일부를 공급 및 운영하는 SH공

사이다. 둘째는 국가에서 건설, 매입하여 공급하는 임대주택을 담당하는 LH공

사이다. 셋째는 주택정비사업의 시행 시 의무적으로 임대주택을 건설하여 공

급하는 정비사업조합이다. 이 경우 조합이 건설하는 임대주택을 시에서 매입

하여 SH공사에 위탁운영하는 방식을 사용하고 있다.

2012년 서울시 공급주체별 임대주택 공급현황

합계 LH공사 지방자치단체 정비사업조합

182,841 46,802 83,540 52,499

자료 : 2012년 서울시 내부자료

2011년 서울시 주택유형별 비율

17

2012년 서울시 내부자료에 따르면 공급되는 임대주택의 약 3/4정도를 SH공사

와 정비사업조합에서 공급하고 있다. 이는 임대주택공급의 많은 부분을 두 주

체에서 공급하고 있다는 것인데, 앞으로 공공이 건설하여 공급할 수 있는 토지

자원이 이미 한계 상황인 것과 재개발, 재건축 등 주택정비사업의 시행이 줄어

들고 있는 상황을 고려할 시 향후 임대주택공급의 차질이 우려된다.

2.3 공공임대주택 유형별 공급현황

서울시의 공공임대주택의 유형은 크게 여덟 가지로 구분된다. 이는 각각,

영구임대주택, 공공임대주택, 국민임대주택, 주거환경정비사업을 통해 공급

된 임대주택, 재개발사업을 통해 공급된 임대주택, 장기전세주택, 다가구 임

대주택, 전세임대 등 이다.

2012년 서울시 유형별 임대주택 공급현황

　 합 계 영 구 공 공 국 민주거환경

재개발장기전세

다가구등

전세임대 등

소계 182,841 45,998 20,331 16,628 1,963 52,592 19,415 12,382 13,532

SH 136,039 22,370 17,432 16,033 1,963 52,499 19,415 4,782 1,545

LH 46,802 23,628 2,899 595 - 93 - 7,600 11,987

자료 : 2012년 서울시 내부자료

2011년 서울시 주택유형별 비율

18

2012년 서울시 지역별 공공임대주택 공급현황

이 중 가장 큰 비중을 차지하고 있는 것은 재개발 정비사업을 통해 공급되는

임대주택이며, 두 번째로 큰 비중을 차지하는 것은 영구임대주택이다. 그러나

이 두 가지 유형은 공공의 토지자원의 한계와 정비사업의 침체로 인해 향후 공

공임대주택 공급유형으로서 큰 비중을 차지하는 것에 한계가 나타날 것으로

예측된다.

2.4 공공임대주택 지역별 공급현황

2012년 서울시 내부자료에 따르면 서울시 공공임대주택의 공급은 주로 도시

중심부보다 외각 지역의 자치구에 더 집중되어 있다. 절대적인 공급량을 기준

으로 가장 많은 공공임대주택이 공급된 자치구는 노원구와 강서구이다. 가장

적은 공공임대주택이 공급된 자치구는 종로구와 광진구이다. 가장 많은 공급

이 이루어진 강서구와 가장 적은 공급이 이루어진 종로구를 비교할 시 약 26배

이상 차이가 나고 있으며 이는 임대주택 공급의 지역편중화가 심화되어 있음

을 나타낸다.

19

이러한 지역적 편중의 차이는 두 가지 요인으로 분석될 수 있다. 첫 번째로

주택 수의 차이이다. 노원구와 강서구 등 공공임대주택의 공급량이 높게 나타

난 구는 공공임대주택 뿐만 아니라 일반주택의 수도 높게 나타나는 구이다. 일

반적으로 주택공급이 다수 일어났기에 공공의 임대주택 공급 또한 자연스럽게

집중되된 것으로 보인다. 두 번째로는 건설형 공공임대주택의 편중된 공급에

그 이유가 있다. 공공에서 임대주택을 건설하기에 도심부는 토지자원 및 재원

측면에서 어려움이 컸다. 이에 따라 공급 가능한 토지자원이 있으며 재원측면

에서도 도심부 건설보다 부담이 덜한 도시 외각 지역에 공공이 임대주택을 편

중적으로 건설하게 되었으며 이러한 사실을 기반으로 현재의 지역적 편중이

일어난 것으로 파악된다.

구분 임대주택 SH LH 비율(%)

계 182,841 136,039 46,802 100.0%

종로구 854 606 248 0.5%

중구 4,568 4,392 176 2.5%

용산구 1,481 1,118 363 0.8%

성동구 6,938 6,544 394 3.8%

광진구 911 178 733 0.5%

동대문구 5,766 5,042 724 3.2%

중랑구 5,546 4,746 800 3.0%

성북구 7,768 6,781 987 4.2%

강북구 9,240 4,179 5,061 5.1%

도봉구 2,777 1,612 1,165 1.5%

노원구 22,985 14,721 8,264 12.6%

은평구 9,442 8,306 1,136 5.2%

서대문구 3,874 3,225 649 2.1%

마포구 9,871 8,975 896 5.4%

양천구 11,039 10,150 889 6.0%

강서구 24,122 13,993 10,129 13.2%

구로구 4,609 3,907 702 2.5%

금천구 2,617 2,035 582 1.4%

영등포구 1,263 827 436 0.7%

동작구 5,563 3,993 1,570 3.0%

관악구 9,951 5,942 4,009 5.4%

서초구 4,665 3,073 1,592 2.6%

강남구 10,501 7,058 3,443 5.7%

송파구 6,619 5,679 940 3.6%

강동구 8,619 7,705 914 4.7%

기타(의정부시) 1,252 1,252 - 0.7%

자료 : 2012년 서울시 내부자료

2012년 서울시 지역별 공공임대주택 공급현황

20

2012년 서울시 지역별 주택재고 대비 공공임대주택 비율

자치구 주택재고 대비 임대주택의 비율은 공공임대주택 공급량 기준으로 할

때와는 다른 결과로 나타난다. 공급비율이 높았던 노원구, 강서구의 주택재고

대비 임대주택 비율은 높게 나타났으며 앞서 임대주택 공급량이 낮게 나타났

던 중구의 주택재고 대비 임대주택 비율은 세 번째로 높은 것으로 나타났다.

주택재고 대비 임대주택 비율이 가장 낮은 자치구는 광진구, 영등포구로 나타

났다.

서울시 지역별 주택재고 대비 공공임대주택 비율이 위 지역별 공공임대주택

공급현황과 상이한 결과를 나타낸 사유로 크게 두 가지를 들 수 있다. 첫 번째

로 자치구의 특성이 반영된 것으로 볼 수 있다. 공공임대주택의 절대적인 공급

량이 적었던 중구가 주택재고 대비 공공임대주택 비율이 높았던 것은 중구는

주택수가 적은 자치구이지만 서울의 중심지역으로서 도심부에 직장을 가진 서

민 근로자의 주거문제 해결을 위하여 공공의 임대주택공급이 비교적 다수 이

루어졌기 때문에 높은 비율을 나타낸 것으로 볼 수 있다. 이와 비슷한 이유로

서 마포구와 성동구 또한 주택재고 대비 공공임대주택 비율이 높게 나타난 것

21

을 알 수 있다. 두 번째 이유로 들 수 있는 것은 2000년대 초반 활성화된 재개

발, 재건축 등 정비사업을 통한 공공임대주택 매입이다. 정비사업을 통한 공

공임대주택 매입은 공공의 토지자원 및 재원에 큰 영향을 받지 않는 공급방식

으로 이는 가능한 지역을 찾는 방식이 아닌 정비사업이 일어나는 자치구에 따

라 매입 가능한 지역과 수량이 정해지기 때문에 앞의 결과와 상이한 결과를 가

져온 것으로 볼 수 있다.

구분 전체주택 임대주택 비율(%)

계 3,449,176 182,841 5.3%

종로구 54,623 854 1.6%

중구 45,205 4,568 10.1%

용산구 89,633 1,481 1.7%

성동구 104,987 6,938 6.6%

광진구 130,641 911 0.7%

동대문구 125,166 5,766 4.6%

중랑구 141,955 5,546 3.9%

성북구 161,956 7,768 4.8%

강북구 117,081 9,240 7.9%

도봉구 117,425 2,777 2.4%

노원구 197,586 22,985 11.6%

은평구 164,129 9,442 5.8%

서대문구 108,940 3,874 3.6%

마포구 137,036 9,871 7.2%

양천구 154,964 11,039 7.1%

강서구 186,972 24,122 12.9%

구로구 143,197 4,609 3.2%

금천구 83,814 2,617 3.1%

영등포구 131,119 1,263 1.0%

동작구 141,836 5,563 3.9%

관악구 198,157 9,951 5.0%

서초구 136,616 4,665 3.4%

강남구 197,592 10,501 5.3%

송파구 220,872 6,619 3.0%

강동구 157,674 8,619 5.5%

기타(의정부시) - 1,252 -

자료 : 2012년 서울시 내부자료

2012년 서울시 지역별 주택재고 대비 공공임대주택 비율

22

서울시 관리 임대주택 중 SH공사에서 관리하는 13만호를 대상으로 한 자치

구별 공급유형을 살펴보면 다음과 같다.

구분 총 계택지개발 장기전세

(Shift)영구임대 공공임대 국민임대

총 계 137,825 22,370 17,432 16,029 19,617

종로구 7,084 4,115 1,230 674 954

중구 7,759 - - 3,104 3,822

용산구 4,238 - - - -

성동구 14,091 7,441 2,870 1,974 903

광진구 6,000 - - - 2

동대문구 222 - - - 3

중랑구 3,958 - - 1,125 1,813

성북구 2,072 - - - 9

강북구 14,787 6,196 5,492 - -

도봉구 1,798 - - - -

노원구 5,067 - - - 43

은평구 4,029 - - - 23

서대문구 9,039 1,807 820 1,738 1,317

마포구 3,254 - - - 22

양천구 3,391 - - 906 2,012

강서구 6,647 - - 400 108

구로구 6,813 - - 254 61

금천구 5,800 - 1,258 2,503 1,504

영등포구 10,218 - 4,706 703 1,559

동작구 860 - 195 - 11

관악구 1,133 - - - -

서초구 8,417 - - 1,760 4,016

강남구 608 - - - -

송파구 4,314 - - - -

강동구 4,974 2,811 861 26 1,045

기타(의정부시) 1,252 - - 862 390

자료 : SH공사 2012. 11 수취자료-시점, 구분기준 차이로 앞부분 수치와 다소 상이

2012년 서울시 자치구별 공공임대주택 공급유형 분석(SH공사 관리 13만호 대상)

23

주거환경 재개발임대다가구 등

다가구 다가구형희망하우징 전세임대 장기안심 기타

1,963    52,582   4,340        297     1,129     1,393     673 - - 23 18 43 27 -

- 575 123 13 36 86 -

- 3,641 439 26 67 65 -

- - 650 8 87 83 75

330 5,386 126 13 51 92 -

- - 93 15 39 72 -

- 805 126 - 40 49 -

105 1,852 25 - 36 45 -

- 2,775 85 6 113 105 15

779 - 870 49 38 62 -

- 4,934 10 - 43 37 -

218 3,652 43 11 37 45 -

178 2,821 56 14 39 44 205

- 3,047 109 6 34 36 -

- 81 45 - 19 35 293

- 6,046 22 - 40 31 -

- 5,995 289 56 49 55 54

25 153 158 6 38 124 31

- 2,811 327 - 52 60 -

175 387 3 - 42 47 -

- 1,065 16 - 32 20 -

153 1,722 588 30 67 81 -

- 550 37 1 15 5 -

- 4,284 10 - 12 8 -

- - 67 25 60 79 -

- - - - - 　 -

24

2012년 서울시 자치구별 공공임대주택 공급유형 분석 그래프(SH공사 관리 13만호 대상)

앞서 서울시 공공임대주택의 지역별 공급현황을 분석한 것과 유사하게 SH공사

관리 임대주택 13만호 또한 자치구별 공급이 편중되어 있다. 특히 자치구별로

임대주택 공급유형의 편중이 나타나는 것을 알 수 있는데, 영구임대주택은 강

남구, 강서구, 노원구 등에 편중되어 공급되어 있으며 재개발 임대주택의 경

우 강북구, 관악구, 성동구, 성북구 등에 다량으로 공급된 것을 알 수 있다.

또한 장기전세주택의 경우 은평구, 강동구, 서초구 등 재건축 정비사업이 많

이 시행된 지역과 신규로 개발된 지역 등에 많은 공급이 일어났다. 이러한 공

급유형별 지역편중현상을 해결하기 위해서는 정주성을 고려한 신규 공급 물량

의 고른 배분이 필요로 하다. 또한 재개발, 재건축 등 정비사업을 통해 공급되

었던 임대주택이 정비사업 시행의 축소에 따라 동반 축소될 것에 대한 대처 방

안 모색이 필요하다.

25

3. 서울시 공공임대주택 건축물 현황

3.1 공공임대주택 유형별 노후 현황

2012년 기준 SH공사 관리 임대주택 13만호의 유형별 노후도를 살펴보면 기

존에 공급되었던 건설형 임대주택의 노후화가 시작되었다는 것을 알 수 있다.

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 노후 현황(SH공사 관리 13만호 대상)

구  분 공공임대

국민임대

기타 다가구매입임대

영구임대

장기전세

재개발임대

전세임대

주거임대

경과개월수

200.9 43.0 4.5 - 122.7 239.5 32.4 129.7 - 175.6

자료 : 2012년 SH공사 내부자료[다가구 및 전세임대 유형] - 경과개월수 파악 불가[기타] - 강일지구, 장암지구, 은평뉴타운, 보금자리 등 건설형 중 미분류 - 공공원룸, 기숙사 등 신유형

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 노후 현황(SH공사 관리 13만호 대상)

영구임대주택의 경우 평균적으로 건축된 지 약 20년이 지난 것으로 나타났고,

공공임대주택의 경우 평균적으로 건축된 지 약 16년이 지난 것으로 나타난다.

임대주택 입주자들의 책임의식 미흡과 반달리즘 등으로 인하여 일반 주택보다

노후화가 더 빠르고 심하게 일어나는 경향을 고려할 때 재건축, 리모델링 등을

통해 노후화 된 주택 성능을 개선하고, 편의시설을 추가적으로 확충하며, 추

가적인 임대주택의 공급을 검토하여야 한다.

26

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 평균전용면적(SH공사 관리 13만호 대상)

3.2 공공임대주택 유형별 평균전용면적 현황

2012년 기준 SH공사 관리 임대주택 13만호의 유형별 평균전용면적을 살펴보

면, 공급유형별로 평균전용면적의 편차가 발생하는 것을 알 수 있다. 가장 적

은 전용면적을 가진 유형은 영구임대로서 약 28.74㎡로 나타났으며 가장 높은

것은 수치상으로는 매입임대주택이 80.42㎡로 가장 높으나 이 수치는 북촌대

행한옥(시범사업)지구가 포함되어 있어 그 데이터의 수가 많지 않음으로 실질

적으로 가장 넓은 전용면적을 가진 공공임대주택 유형은 74.67㎡의 장기전세

주택이라 볼 수 있다.

구  분 공공임대

국민임대

기타 다가구매입임대

영구임대

장기전세

재개발임대

전세임대

주거임대

평균전용면적(㎡)

40.09 46.47 49.98 42.96 80.42 28.74 74.67 32.30 48.65 28.61

자료 : 2012년 SH공사 내부자료[매입임대 유형의 평균전용면적]- 북촌대행한옥(시범사업)지구가 포함되어 있고 데이터 수가 많지 않음

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 평균전용면적(SH공사 관리 13만호 대상)

영구임대주택 등 최하위계층을 대상으로 한 유형일수록 전용면적이 좁게 나타

나는 것으로 보이며 건설형 보다는 장기전세, 전세임대 등 지원형 임대주택에

서 넓은 전용면적을 가지는 것으로 보인다. 향후 임대주택 공급 시에는 임대주

택의 입주대상의 여건을 고려한 공급이 필요할 것이다.

27

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 월임대료(SH공사 관리 13만호 대상)

4. 서울시 공공임대주택 운용 현황

4.1 공공임대주택 유형별 월임대료 현황

2012년 기준 SH공사 관리 임대주택 13만호의 유형별 월임대료를 알아보았

다. 전세유형의 경우 전월세전환을 통해 월임대료를 구하였다. 가장 저렴한

월임대료를 지불하는 유형은 영구임대로서 약 월 83,000원을 지불하는 것으로

나타났으며, 가장 높은 월임대료를 지불하는 유형은 장기전세주택으로서 약

월 858,000원을 지불하는 것으로 분석되었다.

구  분 공공임대

국민임대

기타 다가구매입임대

영구임대

장기전세

재개발임대

전세임대

주거임대

월임대료

(원)216,097 460,680 195,263 170,450 478,516 831,32 858,281 200,475 125,238 137,650

자료 : 2012년 SH공사 내부자료

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 월임대료(SH공사 관리 13만호 대상)

대부분 유형의 경우 공공에서 공급하는 임대주택으로서 합당하게 저렴한 임대

료를 지불하고 있으나 국민임대주택, 매입임대주택, 장기전세주택의 경우 공

공임대주택으로서 높은 임대료를 지불하고 있다. 이러한 유형들의 경우 공공

에서 제공하는 임대주택으로서 입주민들이 부담 가능한 수준으로 임대료를 낮

출 수 있는 방안의 모색이 필요하다.

28

4.2 공공임대주택 유형별 공가 현황

2012년 기준 SH공사 관리 임대주택 13만호의 유형별 공가 현황을 알아보았

다. 가장 낮은 공가율을 보이는 유형은 영구임대주택으로서 전체 공급량 대비

약 1.8%의 공가율이 나타나며 가장 높은 공가율을 보이는 것은 기타 유형으로

서 약 89.9%의 공가율을 보이고 있다.

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 공가현황(SH공사 관리 13만호 대상)

구  분 공공임대

국민임대

기타 다가구매입임대

영구임대

장기전세

재개발임대

전세임대

주거임대

공  가 578 224 1,042 1,655 25 311 259 3,681 291 220 미입주 152 441 21 139 - 102 638 1,026 - 25 입  주 16,733 15,337 96 3,502 19 21,970 18,529 47,595 1,007 1,866 전  체 17,463 16,002 1,159 5,296 44 22,383 19,426 52,302 1,298 2,111

자료 : 2012년 SH공사 내부자료

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 공가현황(SH공사 관리 13만호 대상)

SH공사가 관리하는 13만호의 공공임대주택의 전체 공가율은 약 6%이며 영구임

대, 국민임대 등 건설형 임대주택 유형보다 매입형, 임차형 임대주택에서 높

게 나타난다. 이는 건설형 임대주택은 기존유형으로서 대부분 입주가 완료된

상태인 반면, 매입형, 임차형 임대주택은 신규유형으로서 이 중 일부가 입주

자 미선정 상태이기 때문인 것으로 파악된다.

29

4.3 공공임대주택 유형별 가구수 현황

2012년 기준 SH공사 관리 임대주택 13만호의 유형별 가구수 현황을 살펴보

면 대부분의 유형에서 1~2인 가구의 비율이 높게 나타나는 것을 알 수 있다.

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 가구수 현황(SH공사 관리 13만호 대상)>

구  분 공공임대

국민임대

기타 다가구매입임대

영구임대

장기전세

재개발임대

전세임대

주거임대

1-2인 8,283 8,189 2 1,571 6 11,853 6,348 24,322 426 773

3-4인 4,187 4,856 - 613 7 3,354 11,510 9,444 230 263

5-6인 314 236 - 41 - 247 1,042 489 19 11

7인이상 29 7 - 5 - 21 21 31 2 -

미상 4,650 2,714 1,157 3,066 31 6,908 505 18,016 621 1,064

계　 17,463 16,002 1,159 5,296 44 22,383 19,426 52,302 1,298 2,111

자료 : 2012년 SH공사 내부자료

2012년 서울시 공공임대주택 유형별 공가현황(SH공사 관리 13만호 대상)

특히 국민임대주택, 공공임대주택 등 기존에 공급된 건설형 임대주택 유형보

다 매입형, 임차형 등 신규로 공급된 임대주택 유형에서 1~2인 가구에 편중되

는 경향이 나타난다. 향후 임대주택 공급은 소형가구의 비중이 점차 더 높아질

것으로 예상되는 서울시 가구추이를 고려하는 것이 필요할 것으로 보인다.

30

5. 서울시 공공임대주택 공급 여건

5.1 주요 임대주택제도의 변천과정

1971년 최초의 임대주택이 등장하였지만 임대주택에 대한 제도가 발표된 것은

1982년 ｢임대주택육성방안｣이 최초이다. 이후 84년 ｢임대주택건설촉진법｣이 제정되었으며 88년 주택 200만호 건설계획과 더불어 최초의 영구임대주택의 공급

이 시작되었다. 93년 말 ｢임대주택법｣이 제정되고 98년 국민의 정부의 출범 이후 국민임대주택 및 민간건설 중형 임대주택의 공급이 시작되었다.

서울시 주요 임대주택제도의 변천과정

31

2000년대에 들어서 임차인의 권리에 대한 인식이 높아졌으며 이에 따라 임대

주택 거주 임차인대표회를 구성하게 되었다. 그와 같은 시기 공공은 폭등하는

전월세 대한 대책으로 국민임대주택 공급의 확대 시행을 발표하였고, 02년에

국민임대주택 100만호 공급과 국민임대주택의 임대기간을 30년으로 변경하는

등의 노력을 경주하였다. 이후 공공임대주택의 활성화 및 공급확대를 위한 공

공의 움직임이 지속적으로 일어났다. 03년 말 ｢국민임대주택 건설 등에 관한 특별 조치법｣을 제정하여 국민임대주택 공급을 확대할 수 있도록 하였다. 이후 04년에는 기존 건설위주의 임대주택공급방식에 추가적으로 다가구 주택의

매입을 통한 임대주택을 공급하는 방침을 발표하였다. 또한 공공임대주택 임

차인에 대한 여러 가지 제도도 보완하였다. 06년 ｢부도공공임대주택임차인보호특별법｣을 제정하여 국민임대주택 뿐만 아닌 민간이 건설한 기존의 공공임대아파트에도 적용하였다. 07년에는 1.31 대책발표를 통해 임대주택정책의

수해계층을 중산층까지 확산하였고 그 이후부터 지금까지 ｢보금자리주택 건설등에 관한 특별법｣ 제정 및 ｢토지임대부 분양주택 공급촉진을 위한 특별조치법｣ 제정을 통해 임대주택 수혜계층의 주거수준의 향상과 부족한 토지자원에 대한 해결책을 찾기 위해 노력하고 있다.

과거 공공임대주택의 공급은 도시의 발전에 따라 늘어나는 인구의 주거문제

를 해소하기 위해 양적 공급에 치중해 왔으며 임대주택제도 및 정책의 방향 또

한 그것에 맞추어 있었다. 이 후 급속한 도시의 발전이 둔화되고 임차인의 권

리에 대한 인식이 높아지면서 점차 질과 주거복지의 증대를 목적으로 제도 및

정책이 변화해왔다.

향후 공공임대주택제도 및 정책은 지속적으로 변화하는 도시에 맞추어 양적

인 측면과, 질적인 측면을 충족시켜야 할 것이며 그와 더불어 임대주택 거주민

의 주거복지를 실현할 수 있는 방안에 대한 방향 설정 또한 필요로 할 것으로

예상된다.

32

5.2 서울시 거주가주 소득분위별 RIR

한 가구의 월 소득에서 주거비로 지출되는 비용의 비율은 RIR(Rent Income

Ratio)로서 이는 임대주택 공급에 있어 전세금, 월 임대료 등에 관한 유용한

지표로 사용될 수 있다. 이에 따라 서울시 거주가구의 월소득 및 월임대료를

통해 소득분위별로 소득대비 주거임대료를 알아보았다.

구   분 1 · 2분위 3 · 4분위 5 · 6분위 7 · 8분위 9 · 10분위 전   체

월소득 77.4 182.8 282.0 392.7 614.6 295.4

임대료 36.5 52.7 75.3 102.9 175.7 76.7

RIR 41.9% 25.1% 22.9% 22.0% 27.4% 26.1%

자료 : 국토해양부 · 국토연구원, 2008 주거실태조사(서울)

서울시 거주가구 소득분위별 RIR (단위 : 만원)

서울시 거주가구 소득분위별 RIR (2008년 주거실태조사 기준)

33

2008 주거실태조사 중 서울에 거주하는 비자가가구의 소득분위를 10분위로

나누어 2개 분위씩 살펴보니 1~2분위 계층의 월 소득은 약 77만 4천원이며 월

임대료는 약 35만 5천원이었다. 이에 따라 서울시 무주택가구 중 소득분위 1~2

분위 계층의 RIR은 41.9%이며 이는 소득분위 계층 중 가장 높은 수치로 나타났

다. 3~4분위의 RIR수치는 25.1% 이었으며, 분위 중 가장 낮은 RIR수치는 소득

7~8분위로서 22.0%로 분석되었다.

서울시 무주택가구 중 소득 1~2분위 계층의 RIR이 41.9%라는 것은 저소득 서민

계층이 주거비로 지출하는 비용이 매우 크며 이는 서민생활의 큰 부담으로서

주거불안의 큰 요인이 되고 있다고 볼 수 있다. 또 다른 자료로서 2011년 해외

주요도시 RIR을 비교한 결과를 살펴보면 뉴욕, 런던, 북경 등의 도시의 RIR이

25% 내외이고 이 중 특히 뉴욕의 도시 평균 RIR이 17.6%로서 주거비용이 소득

에 비해 적은 부담이 되고 있는 것으로 파악되었다. 이에 비해 서울, 파리,

동경 등의 도시는 소득의 35%가 넘는 비율을 주거비로 지출하고 있는 것으로

분석되고 있다. 이는 서울이 주거비용에 과다한 지출을 하고 있다는 것이며,

이러한 과다한 주거비용 부담은 서민들의 주거안정에 큰 방해요인으로 작용

할 것으로 보인다.

해외 주요도시 RIR 비교 (2011) Horseback riding pictograms

34

5.3 서울시 2012년 공공임대주택 경쟁률

서울시에 공급되는 공공임대주택은 입주 시 대체적으로 높은 경쟁률을 보인

다. 특별공급의 경우에는 비교적 낮은 경쟁률을 보이지만 일반 공급의 경우에

는 약 25:1 내외의 경쟁률이 나타나는 것으로 분석되었다. 높은 경쟁률을 보이

는 유형과 낮은 경쟁률을 보이는 유형의 차이가 약 25배 가까이 차이가 나고

있는데, 높은 경쟁률과 경쟁률의 불균형은 서울시 공공임대주택의 절대적인

공급량 부족과 유형별 공급대상의 편중이 그 이유인 것으로 보인다.

구   분 공급현황 신청현황 경쟁율영구임대주택

LH 540 7,661 14.2

SH 760 19,991 26.3

국민임대주택 994 13,783 13.87

기존주택 매입임대(LH) 48 325 6.77

기존주택 전세임대LH 1,540 9,096 5.91

SH 300 2,496 8.32

신혼부부 전세임대(LH) 1,010 1,311 1.30

장기안심주택상반기 1,000 5,752 5.75

하반기 700 4,860 6.94

장기전세주택 788 20,029 25.42

대학생 희망하우징 664 2,011 3.03

자료 : 2012년 서울시 내부자료

서울시 2012년 공공임대주택 경쟁률

서울시 2012년 공공임대주택 경쟁률

35

02. 관련계획 및 사례조사

1. 상위계획 및 관련계획검토

1.1 임대주택 관련 법규 및 지침 검토

1) 『임대주택법』제4조(임대주택의 우선건설)

임대주택의 건설에 관련하여 『임대주택법』에서는 아래와 같이 명시하고 있다.

① 국토해양부장관은 「주택법」 제7조에 따른 주택종합계획을 수립할 때에는

임대주택의 건설에 관한 사항을 포함시켜야 한다.

② 지방자치단체와 한국토지주택공사가 주택을 건설할 때에는 임대주택을 우선

건설하여야 한다.

국가에서 수립하는 주택종합계획은 임대주택 공급을 반드시 포함함으로써 임

대주택의 공급여건을 마련한 것이며, 지방자치단체와 한국토지주택공사가 주

택을 공급할 시 임대주택을 우선 공급하도록 하여 공급의 활성화 또한 유도하

는 것이라 볼 수 있다.

2) 『도시재정비 촉진을 위한 특별법』제31조(임대주택 건설)

『도시재정비 촉진을 위한 특별법』에서 임대주택의 건설에 관련하여 아래와

같이 명시하고 있다.

① 사업시행자는 세입자의 주거안정과 개발이익의 조정을 위하여 해당 재정비촉

진사업으로 증가되는 용적률의 75퍼센트 범위에서 대통령령으로 정하는 비율

을 임대주택으로 공급하여야 한다. 이 경우 해당 재정비촉진사업으로 증가되

는 용적률은 재정비촉진지구 지정 당시의 용도지역을 기준으로 제19조에 따라

증가되는 용적률을 말하며, 제11조제3항에 따라 기반시설에 대한 부지 제공의

대가로 증가된 용적률은 그 산정대상에서 제외한다.

② 제1항에 따라 건설되는 임대주택 중 주거전용면적이 85제곱미터를 초과하는

주택의 비율은 50퍼센트 이하의 범위에서 대통령령으로 정한다.

③ 사업시행자는 제1항에 따라 건설되는 임대주택을 대통령령으로 정하는 바에

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따라 국토해양부장관, 시·도지사, 한국토지주택공사 또는 지방공사에 공급하

여야 한다. 이 경우 임대주택의 공급가격은 그 임대주택의 건설에 투입되는 건

축비를 기준으로 국토해양부장관이 고시하는 금액으로 하고, 그 부속토지는

인수자에게 기부채납(寄附採納)한 것으로 본다.

④ 사업시행자는 사업시행인가를 신청하기 전에 미리 임대주택의 규모 등 제1항

에 따라 건설되는 임대주택 건설에 관한 사항을 인수자와 협의하여 사업시행

계획서에 반영하여야 한다.

⑤ 사업시행자는 재정비촉진사업의 준공인가를 받으면 지체 없이 인수자에게 제1

항에 따라 건설되는 임대주택의 등기를 촉탁(囑託)하거나 신청하여야 한다.

이 경우 사업시행자가 해당 등기의 촉탁 또는 신청을 거부하거나 지체하는 경

우에는 인수자가 등기를 촉탁하거나 신청할 수 있다.

⑥ 제1항에 따라 건설되는 임대주택의 임차인 자격, 임대료 수준 등에 관하여는

대통령령으로 정한다.

재정비촉진사업을 시행 시에 개발되는 용적률의 일정 범위를 임대주택으로 건

설하도록 하는 것이며 건설되는 임대주택의 면적 또한 관리하도록 하는 것 이

다. 이 법규를 통해 재정비촉진사업의 시행 시 임대주택을 반드시 공급하도록

되었고 임대주택에 맞지 않는 과도하게 넓은 주택공급 또한 제재할 수 있게 되

었다.

3) 『보금자리주택건설 등에 관한 특별법』제45조(임대주택의 인수)

보금자리주택건설 시의 공급되는 임대주택의 인수에 관련하여 『보금자리주택

건설 등에 관한 특별법』에서는 아래와 같이 명시하고 있다.

① 시행자는 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 제31조제3항 및 「도시 및 주거

환경정비법」 제50조제3항에 따른 임대주택의 인수자가 인수를 하지 아니하는

경우에는 해당 임대주택을 인수할 수 있다. 이 경우 국가 또는 지방자치단체는

재정이나 국민주택기금에 따른 보금자리주택 건설자금지원 수준을 감안하여

시행자를 지원할 수 있다.

② 제1항에 따라 시행자가 인수한 임대주택은 보금자리주택으로 공급하여야 한다.

이는 재정비사업 및 도시 및 주거환경정비사업을 통해 건설되는 임대주택의

인수자가 부득이한 사정으로 인해 임대주택의 인수가 불가하여 문제가 발생하

는 경우 국가 또는 지방자치단체에서 재정지원을 통해 임대주택을 원활히 공

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급할 수 있도록 하는 것으로서 이 법규 또한 임대주택 공급의 활성화를 유도하

는 것이라 볼 수 있다.

4) 『토지임대부 분양주택 공급촉진을 위한 특별조치법』

토지임대부 분양주택의 공급에 관련하여『토지임대부 분양주택 공급촉진을

위한 특별조치법』에서는 아래와 같이 명시하고 있다.

∘ 제2조(정의) : "토지임대부 분양주택이란 토지의 소유권은 토지임대주택 건설사업의 시행자가 가지고, 주택 및 공공복리시설 등에 대한 구분소유권은 주택

을 분양받은 자가 가지는 주택

∘ 제5조(주택종합계획 및 자금 지원 등) : 국가 및 지방자치단체는 주택종합계획 및 시·도 주택종합계획에 포함된 토지임대주택의 우선 건설을 위하여 필요한

재정 또는 국민주택기금이 지원되도록 노력하여야 함.

토지임대부 분양주택은 공공에서 공급하는 임대주택으로 분류되지는 않지만

서민주거 안정을 위한 일환으로 공급에 자금 등의 지원을 통해 활성화를 유도

한다.

5) 「역세권 장기전세주택 건립관련 지구단위계획 수립 및 운영 기준」

장기전세주택 건설에 관련하여「역세권 장기전세주택 건립관련 지구단위계획

수립 및 운영 기준」에서는 아래와 같이 명시하고 있다.

∘ 장기전세주택이란 임대주택법 제2조 제3호의2에 의한 임대주택을 말함∘ 장기전세주택 건립 용적률은 장기전세주택 건립에 따라 완화된 용적률의

50/100 이상.

∘ 사업주체가 건설하는 장기전세주택의 규모별 건설 비율은 전용 60제곱미터 이하 주택을 과반 이상 계획하여야 함

장기전세주택은 임대주택법에 의한 임대주택으로서 장기전세주택을 건설할 시

용적률에 인센티브를 주는 방식으로 공급 활성화를 도모하고 있다. 또한 소형

규모의 주택 공급의 확대를 위해 전용 60㎡ 이하 주택의 건설비율을 설정하여

규제하고 있다.

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1.2 임대주택 관련 상위계획 검토

1) 2030 서울시 도시기본계획(안)

“2030 서울시 도시기본계획”은 『국토의 계획 및 이용에 관한 법률』 제18

조에 근거한 최상위 법정계획으로서 2030년의 서울의 미래상과 발전방향을 제

시하는 장기계획이다. “2030 서울시 도시기본계획”에서는 서민주거 안정을

위한 정책으로 공간의 불균형과 주거의 불안정 해소를 언급하고 있다.

구체적으로 임대주택 및 서민주거에 관련된 사항을 살펴보면 “함께 사는

행복 서울”이라는 핵심이슈를 바탕으로 한“서민주거 안정과 주택 공급 다양

화”와 “사회·경제적 약자 공공지원 확대”를 들 수 있다.

“서민주거 안정과 주택 공급 다양화”의 실현화 방안으로 세 가지를 제시하고

있으며 이 세 가지 방안은 다음과 같다.

∘ 부담가능한 주택 공급 확대∘ 공공임대주택 공급 및 맞춤형 주거복지 서비스 확대∘ 주택 커뮤니티 활성화

“사회·경제적 약자 공공지원 확대”의 실현화 방안은 두 가지를 제시하고

있으며 이 두 가지 방안은 다음과 같다.

∘ 지속가능한 서울형 복지공동체 구축∘ 생활권 단위의 공공보육시설, 노인복지시설 등 복지인프라 구축

2) 2020 서울시 주택종합계획

“2020 서울시 주택종합계획”은 『주택법』 제8조,「주택법시행령」 제9조,

「서울특별시 주택조례」 제5조에 따라 2011~2020년까지 서울시에서 수행할

주택정택의 기본 목표와 방향을 제시하는 계획이다.

“2020 서울시 주택종합계획”에서 주태점유형태의 변화에 대해 언급하며 임대

차 형태의 변화를 전망하고 있다. 서울시 전체가구 중 임차가구의 비율은 감소

추세에 있으나 여전히 전체가구의 50% 이상을 차지하고 있으며 소득수준별로

는 소득이 높을수록 자가와 전세가 증가하고 소득이 낮을수록 월세가 증가하

는 경향을 나타난다고 분석하고 있다.

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금융위기 이후 주택가격이 안정되고 저금리가 지속으로 전세주택에서 월세주

택으로 전환되는 사례가 증가하고 �