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行政檢查與令狀原則之界限探討

陳文貴 *

要目

壹、前言貳、行政調查與檢查概念一、行政調查二、行政檢查

參、行政調查與檢查之類型一、行政調查二、行政檢查

肆、行政檢查與令狀原則之關係

一、行政檢查與刑事搜索之

關聯性

二、令狀原則適用之例外三、特殊性質行政檢查

伍、行政檢查之界限一、非工商場所無令狀檢查之

禁止二、人身自由檢查之禁止三、辦公廳舍檢查之禁止四、公職人員辦公室之檢查

陸、行政搜索權建構之芻議柒、結語

關鍵字：搜索、行政調查、行政檢查、行政搜索、證據排除

法則、法律保留原則

投稿日期：106年02月22日；接受刊登日期：106年12月06日 * 司法院刑事廳調辦事法官、玄奘大學法律學系兼任助理教授，國立

臺北大學法學博士。

2 中原財經法學 2017年12月

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壹、前言

行政院研究發展考核委員會於1996年委託學者法治斌教授主

持研究之「行政檢查之研究」，以行政檢查之概念泛指行政調查

與行政檢查，認為行政檢查乃行政機關為實現行政法規內容，督

促人民遵守法令，並確保行政機關合法適當行使各項職權，必須

向特定行政客體進行查察蒐集資料活動。行政法學上稱為「資訊

取得」（Acquisition of Information），「行政調查」（Administrative Investigation）或「行政檢查」（Administrative Inspection） 1。

1998年再委託學者林子儀教授主持之「行政檢查業務委託民間辦

理法制之研究」亦以行政檢查概念為主，將行政檢查定義為，行

政主體以蒐集、查察、檢驗相關事實與資料為目的，就個別具體

事件，針對特定人民，行使公權力之事實行為；並限於係屬針對

個別事件所為之事實調查或驗證，但並不包括為行政計畫之擬

定、法規命令或行政規則之訂定、行政成效之一般性評估、國情

之調查與瞭解等所為之資料蒐集活動，例如戶口普查便不屬於行

政檢查2。在金融監理領域，學者亦有將金融檢查權與行政調查權

加以區分之概念提出，認為主管機關藉由金融檢查權與行政調查

權之行使，可主動發現金融機構是否遵守法令經營，是為進行事

後監督之重要行政手段3。其將檢查與調查並列，似亦採取嚴謹的

區別見解。更為嚴謹的區別則認為，「調查」通常係屬於任意

性、平和性，且不具有物理上之強制性與侵入性之行政行為，在

1 法治斌等，行政檢查之研究，行政院研究發展考核委員會委託之成

果報告書，頁14，行政院研究發展考核委員會編印（1996）。 2 林子儀等，行政檢查業務委託民間辦理法制之研究，行政院研究發

展考核委員會委託之計畫發展報告書，頁9，行政院研究發展考核

委員會編印（1998）。 3 王志誠，現代金融法，頁 5，新學林出版股份有限公司， 2版

（2013）。

第三十九期行政檢查與令狀原則之界限探討 3

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通常情形下端賴當事人的配合；而「檢查」則係普遍具有物理上

之強制性、侵入性與干預性的行政行為，且相關法規通常對此種

行政行為，賦予行政機關有對於拒絕「檢查」之行政客體以強制

手段實施檢查，或以裁處行政罰或刑罰作為擔保之手段，亦有以

犯罪取證為目的而實施之檢查措施，其對於人民基本權利之干涉

程度，遠遠較於「調查」手段為高4。

學理上多數則係將行政調查與行政檢查概念等同視之，舉凡

行政機關所為之訪視、查詢、查察、檢驗、蒐集資料、檢查措

施、事實調查或驗證、勘驗、採樣等各種行政行為，概括以行政

調查或行政檢查稱之。少數見解如「行政檢查業務委託民間辦理

法制之研究」則認為，行政主體為一般目的，例如行政計畫之擬

定、法規命令或行政規則之訂定、行政成效之一般性評估、國情

之調查與瞭解等，所為之資料蒐集活動，並不包括在行政檢查之

概念內。然不論係由行政機關之公務員所實施之行政調查或行政

檢查行為，與由檢警所實施之調查或搜索行為，同樣有可能涉及

4 陳文貴，行政調查與行政檢查及行政搜索之法律關係，法令月刊，

第60卷第3期，頁70（2009）；其他學者亦有認為，行政調查是上

位概念，行政檢查及蒐集資料屬其方法或手段，參見李震山，行政

法導論，頁480，三民書局股份有限公司，修訂10版（2014）；亦

有認為，行政檢查係行政機關為達成行政上之目的，依法令規定對

人、處所或物件所為之訪視、查詢、查察或檢驗等行為的總稱，參

見吳庚，行政法之理論與實用，頁463-464，三民書局股份有限公

司，增訂14版（2016）；或認為諸如審查、檢查、查驗、訊問、勘

查、檢驗……等行政活動，均稱為行政調查，參見洪文玲，論行政

調查，收錄於行政法爭議問題研究（上），頁724，五南圖書出版

股份有限公司（2000）；或謂行政調查係行政機關為達成特定行政

目的，所從事之各種資料蒐集活動，其手段有任意性或強制性，對

象不論對人、對事、對處所，亦不論是否涉及制裁目的皆屬之，參

見洪家殷，行政調查與刑事偵查之界限，東吳法律學報，第25卷第

1期，頁4（2013）。


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等同於住居之營業處所5、財產權與隱私權的侵害問題；況且，行

政調查或行政檢查所獲得之證據資料，在目前甚多行政法規中訂

定有刑罰條款之情形下，常兼具有行政罰與刑事罰之「雙重證據

性格」，刑事訴訟實務上亦被作為認定犯罪事實之證據使用。然

而，對於人民住居權、財產權與隱私權之干涉，憲法並未區別係

屬行政性質或刑事性質之干涉，而應否受到基本權利之保障，依

據憲法第7條平等原則及第23條比例原則之精神，毋寧只是受保

障之密度不同而已。因此，若謂由檢警所進行的搜索、扣押等強

制處分，有嚴格令狀原則之適用，但由行政機關以所謂行政調查

或行政檢查之名義，進行類似搜索、扣押性質之行政行為，例如

人身檢查、商品之抽查或檢查、對工廠排放水或氣體之勘驗、採

樣等，各種類似刑事搜索、扣押之行為，則毋須受令狀原則之拘

束，即有「刑事搜索隱藏於行政檢查」，導致行政調查或行政檢

查迴避憲法令狀原則要求之隱憂，毋寧值得深省之。

關於令狀原則之問題，國內文獻上大多集中於刑事搜索的犯

罪偵查議題上，相對的關於行政調查、行政檢查與令狀原則之議

題，相關論述甚少；相反的美國聯邦最高法院在此一議題上，因

為聯邦憲法第4增補條文之規定，已累積了相當多的案例可供參

考。本文乃以我國法制上行政調查與行政檢查之類型、性質加以

分析。再者，由於行政調查或行政檢查所獲得之證據資料，有可

能供作為行政罰或刑事罰之證據使用，具有雙重之證據問題，則

行政調查或行政檢查行為，在正當行政法律程序與法律保留的要

5 營業處所與住宅概念相當，主要理由在於遵循基本權利最大有效性

原則（Grundsatzgroßtmöglicher Grundrechtseffektivität），否則若將

居住自由排除營業場所，將導致法人與法人團體之活動，無法享有

居住自由之基本權保障。參見董保城，德國行政檢查法制──以工

商業為例並兼論我國工商業檢查，政大法學評論，第53期，頁93（1995）。


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求下，是否亦應與刑事搜索、扣押等同，受憲法令狀原則之拘

束？行政調查或行政檢查所獲得之證據資料，是否有證據排除法

則之適用？參考美國聯邦最高法院歷年來之相關判決見解，針對

目前我國法制與實務現況予以分析檢討，最後並提出立法建議，

俾供行政機關、司法實務與將來立法之參考。

貳、行政調查與檢查概念

行政調查與行政檢查是否屬於同一概念，或者說，兩者是否

有所謂上下位概念，從下述我國目前實定法中之規定分析可見，

行政調查在行政程序法有其一般性規定，因此可區分為一般性規

定與特別規定；但行政程序法欠缺有關行政檢查之一般性規定，

僅在各別行政法規中有特別之檢查規定。再者，屬於所謂「行政

調查」概念之範疇者，通常較不具等同刑事搜索、扣押之性質，

但屬於「行政檢查」概念者，則與刑事搜索、扣押之性質相當，

兩者迥然不同。因此，行政調查權與行政檢查權，可謂係在不同

目的下賦予行政機關不同性質之權限6。

一、行政調查

（一）一般性規定行政調查之一般性規定可見於行政程序法第1章總則第6節關

於調查事實及證據部分，第36條至第43條總計共8條的原則性之

規定。

行政程序法所規定之一般性行政調查規定，均不涉及居住自

由權、財產權與隱私權的侵害問題，尚無令狀原則之適用餘地。

6 林國全，證券主管機關之行政調查權，月旦法學雜誌，第39期，頁

34（1998）。


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此與行政檢查大多涉及居住自由權、財產權與隱私權之侵害者有

別。行政程序法所定之一般性行政調查概括規定，可謂係抽象的

一般調查規定，與下述具體的特別行政調查規定，亦有差異。

（二）特別規定行政調查之特別規定，散見於各種行政法規，例如依消費者

保護法第33條之規定，向企業經營者或關係人查詢；通知企業經

營者或關係人到場陳述意見；派員前往企業經營者之事務所、營

業所或其他有關場所進行調查。又如依公平交易法第26條、第27條之規定，公平交易委員會為調查時，得通知當事人及關係人到

場陳述意見。通知有關機關、團體、事業或個人提出帳冊、文件

及其他必要之資料或證物。派員前往有關團體或事業之事務所、

營業所或其他場所為必要之調查等是。

不論是上開消費者保護法第33條之調查、公平交易法第27條

之調查，或者依稅捐稽徵法第30條第1項之調查、關稅法第13條

第2項規定之備詢或調查、空氣汙染防制法第43條規定之命提供

有關資料等，各種散見於行政法規中之調查行為，均屬針對具體

事實之調查規定，與行政調查之一般性規定有別。然此種針對具

體事實行為之調查規定，亦未涉與刑事搜索、扣押相當的令狀原

則要求問題。

二、行政檢查我國實定法上與「行政檢查」概念相當之用語甚多，有直接

用檢查或類似用語如現場查核或抽樣，亦有使用類似刑事訴訟之

搜查或搜索用語者。此外，此類概念尚有檢驗、勘查、查證、鑑

定、檢定、採取樣品、臨檢等等7，類此均屬於「行政檢查」之範

疇。因是類行政行為具有與刑事搜索、扣押相同之性質，除了主

7 陳文貴，前揭註4。


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要在確保受檢查人能履行行政法規所課予之行政義務外，同樣也

涉及相對人的居住自由、財產與隱私權之侵害問題，與行政調查

之手段，原則上不具有類此效果者，有所差異。此外，學者亦有

認為，依證券交易法第38條、第38條之1、第39條規定所實施之

檢查財務、業務狀況及有關書表、狀冊等，均歸屬於行政檢查8，

並非行政調查。

比較法上，美國聯邦最高法院在 1959 年審理 Frank v. Maryland乙案時，將此種由行政官員實施類似刑事搜索的行為，

稱為行政檢查（inspection）9，以別傳統由警察針對犯罪嫌疑所

實施的搜索（search）。因為此種行政檢查行為，本質上係一種

對居住自由與隱私權干涉的搜索行為，僅因係由一般行政機關之

公務人員為之，與刑事犯罪之搜索係由檢警實施者，主體上有所

不同而已。在我國行政法規中，多有對於人民違反行政法上之作

為或不作為義務者，以刑事罰之手段加以制裁之規定10。因此，

行政檢查所獲得之證據資料，亦常成為刑事訴訟上認定犯罪事實

的證據資料，具有行政罰與刑事罰證據之雙重證據性格，更足證

行政檢查性質上與刑事搜索無異，稱行政檢查不過係實施主體有

所不同而已，以「行政搜索」（administrative searches）稱之，

無疑的更名副其實，這也與美國聯邦最高法院宣示聯邦憲法第4增補條文亦適用於行政搜索之旨趣相符11。

8 林國全，證券交易法，收錄於金融法，頁141，元照出版有限公

司，9版（2016）。 9 Frank v. Maryland, 359 U.S. 360, 361 (1959). 10 行政罰與刑事罰之交錯關係，詳細可參考陳文貴，行政罰競合理論

與實務──雙重處罰禁止論，頁57以下之分析，自版（2012）。 11 Kevin I. MacKenzie, Administrative Searches and the Fourth

Amendment: An Alternative to the Warrant Requirement, 64 CORNELL L. REV. 856, 861 (1979).


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不過應注意的是，由於行政法規中關於調查或檢查之用語種

類繁多，並無一致性，不能單純以其用語係「調查」，即率認均

屬於行政調查而非行政檢查，仍應視該種行政行為，是否涉及與

刑事搜索性質相同的實質內涵，加以分別判斷，不能拘泥於其用

語而僅作文義上之解讀。例如消費者保護法第33條第1項規定，

直轄市或縣（市）政府認為企業經營者提供之商品或服務有損害

消費者生命、身體、健康或財產之虞者，應即進行調查。第2項

復規定，前項人員為調查時，應出示有關證件，其調查得依下列

方式進行：……。依上開法條之用語「調查」乙詞以觀，主管機

關所實施之行政行為，似僅屬行政調查行為，然細究同條第2項

第5款所規定之「必要時，就地抽樣商品，加以檢驗。」明顯與

刑事搜索之性質相同，自不因該條第1項、第2項係使用「調查」

之用語，而以辭害意，率認為此款之抽樣檢驗商品僅屬行政調查

行為。

參、行政調查與檢查之類型

一、行政調查廣義的行政調查，可謂係行政機關為取得行政立法、形成政

策之基礎資料，或作成行政處分之資訊蒐集活動。狹義的行政調

查係行政機關為達成行政法規之特定行政目的，依法所實施之調

查行為，調查結果可能成為行政機關對相對人或第三人作成罰

鍰、沒入或其他種類行政罰12裁處時之證據資料。因此，行政調

查行為，依對於受調查之相對人是否有拘束力、強制力之不同，

在現行法上可區分為任意性調查與強制性調查兩大類，茲分述如

下：

12 行政罰法第2條規定參照。


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（一）任意性調查任意性調查通常係屬於一般性規定，且不具有物理上之強制

性、侵入性與干預性，如查察、訪視、資料蒐集等各種資訊取得

行為，在通常情形下端賴當事人的配合，又稱為「一般性調查」

（general investigation）、「資訊調查」（informational investing-ation）或「立法調查」（legislative investigation）13。例如國家為

掌握國民人口結構，作為施政的參考，由行政院主計處每10年進

行1次的人口普查；為了衡量施政成果及規劃工商產業政策，依

統計法之規定每5年舉辦1次之工商及服務業普查。此外，依行政

程序法第39條第1項、第40條規定所為之調查，亦屬於任意性調

查。

任意性調查對於調查的客體通常不具有強制性、侵入性或干

涉性質，係以相對人自動配合調查為原則。是以，縱然相對人消

極的不願意配合或拒絕調查，行政機關也不能對之科處行政罰之

制裁，自亦不得實施違反相對人意願之強制調查行為。

（二）強制性調查強制性調查係指，受調查之相對人負有法律上協助調查之義

務，若受調查人無正當理由不予配合，除了可能生不利益影響

外，為確保當事人忠實履行其協力義務，立法者亦可能設置不同

的強制手段14。強制性調查之協力義務或協力負擔15，在行政程

13 洪文玲，論美國行政調查制度，中央警察大學學報，第43期，頁

152（2006）。 14 蕭文生，行政執行制度中之當事人協力義務，收錄於當事人協力義

務／行政調查／國家賠償，頁89，元照出版有限公司（2006）。 15 協力義務亦有認為應稱之為「協力負擔」者，相關論述參見，陳愛

娥，行政程序制度中之當事人協力義務，考銓季刊，第44期，頁

169以下（2005）；蕭文生，論當事人協力義務──以行政執行制

度為例，政大法學評論，第95期，頁144（2007）；陳敏，租稅稽


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序法第40條雖有明文，惟該法並無強制當事人或第三人履行協力

義務之法律效果規定，具有強制履行協力義務之作用者，仍散見

於各種行政法規中。最常見的是以行政罰作為擔保，通常為得科

處行政罰之規定，例如稅捐稽徵法第46條第2項規定，拒絕財政

部賦稅署指定之調查人員通知到達備詢，如無正當理由者，得處

以新臺幣3千元以下罰鍰。此外，強制性調查之對象，並不限於

行政機關所欲作為行政處分之相對人，尚包括第三人。此種由法

規課予「第三人協力調查之義務」，該第三人如無正當理由而拒

絕協力調查，主管機關亦得處以一定數額之罰鍰。例如依稅捐稽

徵法第30條第1項之規定，稅捐稽徵機關或財政部賦稅署指定之

調查人員，為調查課稅資料，得向有關機關、團體或個人進行調

查，要求提示帳簿、對象或其他有關文件。此時，有關之機關、

團體或個人並非稅捐稽徵機關所欲課徵稅捐之相對人，惟因第三

人之機關、團體或個人，掌握有課稅之資料或相關憑證，稅捐稽

徵機關亦得要求第三人配合接受調查。此種對第三人之調查，亦

屬強制調查，若受調查人拒絕接受調查者，亦得處以一定數額之

罰鍰，如同法第46條第1項之規定是。

然強制性調查之法律效果非但與任意性調查有所不同，且與

下面所論述的行政檢查亦屬有間。因為強制性調查不具有等同於

刑事搜索、扣押之性質，僅相對人負有提供資料、證言或到場說

明之義務，如有違反應受行政罰之裁處，其干涉人民基本權利之

嚴重性，遠較行政檢查係直接對人民之身體、物件、場所實施類

似於刑事搜索、扣押之性質不同。因此，行政調查不論是任意調

查或強制性調查，均與美國聯邦憲法第4增補條文的令狀原則要

徵程序之協力義務，政大法學評論，第37期，頁37-78（1988）；

將協力義務限縮於調查事實及證據者，參見吳志光，行政程序中當

事人之協力義務，月旦法學教室，第6期，頁20-21（2003）。


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求，明顯有所不同。從而其概念與內涵，與行政檢查自當有所區

別。

二、行政檢查行政檢查通常係屬具有物理上之強制性、侵入性與干預性的

行政行為，與刑事搜索、扣押之性質相當，且相關法規通常對此

種行政行為，賦予行政機關有對於拒絕檢查之行政客體，得選擇

以強制手段實施檢查，以刑罰制裁或至少可以選擇裁處行政罰作

為擔保，確保行政檢查權得以實現。此類行政檢查措施，依法律

作用之型態，大致可區分為以下三大類：

（一）得逕行裁處行政罰之檢查例如依食品安全衛生管理法第41條第1項第1款之規定，主管

機關得進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執

行現場查核及抽樣檢驗，業者不得規避、妨礙或拒絕；違反者依

同法第47條之規定，可處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰。又

如依建築法第77條第2項規定，主管建築機關對於建築物得隨時

派員檢查其有關公共安全與公共衛生之構造與設備。規避、妨礙

或拒絕檢查者，依同法第91條第3款之規定，處建築物所有權

人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以

下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼

續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供

水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除。

（二）得選擇逕行實施強制檢查例如依水汙染防治法第26條規定，主管機關得派員攜帶證明

文件，進入事業、汙水下水道系統或建築物汙水處理設施之場

所，為檢查汙染物來源及廢（汙）水處理、排放情形之查證工

作。對於上開查證，業者不得規避、妨礙或拒絕。如有規避、妨


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礙或拒絕主管機關之查證工作者，依同法第50條之規定，除得選

擇裁處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰，並得按次處罰之外，

尚得「強制執行查證工作」；水利法第93條之6第1項之「強制進

入」檢查亦同。又如消防法第6條第2項規定，消防機關得依前項

所定各類場所之危險程度，分類列管檢查及複查。如有規避、妨

礙或拒絕第6條第2項之檢查、複查者，依同法第37條第2項之規

定，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰，並按次處罰及「強

制執行檢查、複查」。

（三）採取刑罰制裁之強制檢查以刑罰手段作為行政檢查權實施之擔保者，例如國家安全法

第6條規定：「無正當理由拒絕或逃避依第四條規定所實施之檢

查者，處六月以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣一萬五千元

以下罰金。」

上述所舉，不論是依據食品安全衛生管理法第41條第1款規

定、建築法第77條第2項規定，得逕行裁處行政罰之行政檢查；

或者依據水汙染防治法第26條所實施之「強制執行查證工作」，

依消防法第37條第2項規定所執行之「強制執行檢查、複查」等

強制檢查，均係由法律授權行政機關，在無須取得搜索票

（search warrant）之情形下，即得實施與刑事搜索、扣押性質相

同之「強制檢查權」。然憲法對於人民隱私權、住居所與財產權

之保障，並未區別係屬行政性質或刑事性質之干涉，而應否受到

基本權利之保障，已如上述。這裡就發生二個值得令人省思的問

題。首先是，何以依刑事訴訟法由檢警所實施的搜索，原則上均

須取得法官所簽發之搜索票始得為之，但是由一般行政官員所實

施與刑事搜索性質相同的行政檢查，卻不須事先取得法官簽發之

搜索票，甚至得執行強制檢查？第二個問題是，行政法規中之制

裁規定，除了違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政


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罰之處罰者外，亦有違反行政法上義務而應受刑事罰者。那麼，

同樣是針對犯罪所實施之取證行為，何以由檢警實施時稱為搜

索，原則上須事先取得法官所簽發之搜索票，但如由行政機關之

公務員所實施時，則稱為行政檢查，而且無須事先取得由法官簽

發之搜索票。惟兩者所獲得之證據資料，均可做為刑事認定犯罪

事實之證據，其合憲性以及證據能力之適格性，均值得深思。關

於上開二個問題，將在下文中予以檢討。

肆、行政檢查與令狀原則之關係

一、行政檢查與刑事搜索之關聯性國家機關在實施有侵害人民受憲法保障的居住自由、財產與

隱私權等基本權利之行為前，必須事先取得法官簽發之搜索、扣

押許可狀，始得合法實施搜索與扣押，此又稱為強制處分之令狀

原則。美國聯邦憲法第4增補條文規定：「人民有保護其身體、

住所、文件與財產之權，不受無正當理由之搜索與扣押，並不得

非法侵害；非有正當理由，經宣言或代誓宣言，並詳載搜索之地

點、拘捕或扣押之物外，不得簽發搜索票、拘票或扣押狀。」其

主要理由在於，人民依憲法所定之基本權利條款，有保障其身

體、住所、文件與財產之權，不受無正當理由之搜索、扣押及非

法侵害，藉以防止國家機關無相當理由的拘提、逮捕、搜索、扣

押，致侵害人民受憲法保障之基本權利16。同理，我國搜索之所

以採令狀原則，主要亦係在加強憲法所賦予的居住自由權與隱私

16 令狀原則的其他理由尚有：檢警不能作出正確判斷、預防無實質理

由的強制處分、避免事後判斷的偏頗、警察偽證（說謊）的防止、

書面紀錄的建立，以及以聲請程序篩減無必要的強制處分等等，詳

細分析請參閱王兆鵬等，刑事訴訟法（上），頁162-166，瑞興圖

書股份有限公司，3版（2015）。


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權（司法院釋字第293號解釋）保障17。美國聯邦最高法院在1951年審理United States v. Jeffers乙案中即闡明，本院一再強調聯邦憲

法第4增補條文的命令要求堅守司法程序（judicial processes）18，

因此條文內容涉及兩種人民期待利益之保障，即搜索與扣押行

為。搜索行為發生在執法人員侵害社會大眾合理的隱私權期待；

扣押行為則發生在執法人員對私人財產權所作出的重大侵害19。

與刑事搜索性質相同之行政檢查，既然同屬於干涉居住自

由、財產與隱私權保障之範疇，則此種行政檢查行為依據上述法

理，似亦應取得法官簽發之搜索票，始得為之？蓋以，行政檢查

所獲得之證據資料，在牽涉到行為人違反行政法上之義務，而被

課予刑事罰責任時，刑事搜索與行政檢查兩者，本質上均同屬對

於犯罪證據之取得。例如食品安全衛生管理法第15條第1項第10款規定，食品或食品添加物，不得添加未經中央主管機關許可之

添加物，違反者依同法第49條第1項規定，處7年以下有期徒刑，

得併科新臺幣8千萬元以下罰金。情節輕微者，處5年以下有期徒

刑、拘役或科或併科新臺幣8百萬元以下罰金。而依同法第41條

第1項之規定，直轄市、縣（市）主管機關為確保食品、食品添

加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規

定，得依該條第1項第1款、第2款之規定，實施抽樣檢驗與扣

留。依上開規定可知，在這種違反行政法上之義務，而被科予刑

事罰之規定中，刑事搜索、扣押，原則上適用令狀原則之規定，

即被轉化為行政上的「檢查」與「扣留」20，似乎巧妙的迴避了

17 黃惠婷，同意搜索與違反令狀原則之法律效果──台灣高等法院八

十八年度上訴字第二九七五號判決評釋，台灣本土法學雜誌，第27期，頁76（2001）。

18 United States v. Jeffers, 342 U.S. 48, 51 (1951). 19 United States v. Jacobsen, 466 U.S. 109, 113 (1984). 20 刑事關於得沒收或可為證據之物的取得，稱為「扣押」；行政罰關


143

憲法令狀原則之要求，致有「刑事搜索、扣押遁入行政檢查、扣

留」之疑慮，兩者間之關聯性如何？是否有其界限，即值得深入

探討！

關於檢警針對犯罪之搜索、扣押，各民主法治國家均有令狀

原則之適用，並無爭執。但如由行政機關之一般公務員，以行政

檢查之名義實施時，是否亦有令狀原則之適用，並非無疑。

早期美國聯邦最高法院在1959年審理Frank v. Maryland乙案

時認為，行政機關對於人民住宅之檢查措施，係屬行政檢查，並

非以追訴犯罪嫌疑人為目的之刑事搜索，因此主管機關毋須持有

法院核發之令狀，即可要求進入人民家宅檢查。並認為不須令狀

的檢查，作為一種輔助監管制度，係為社會的整體福利，而不是

強制執行刑法的手段，在美國具有深厚的前因歷史21。但此一見

解在1967年的Camara v. Municipal Court乙案中已被推翻，多數意

見均認為，聯邦憲法第4增補條文之意旨，係在禁止不合理的搜

索與扣押，其目的在防止政府的恣意與專擅行為侵害個人之安全

與隱私，該條權利之主體為全體國民，並非只有刑事被告始得享

有此一憲法上之基本權利。行政檢查之目的雖然不是為了蒐集犯

罪之證據，但人民享有聯邦憲法第4增補條文所保障之基本權

利，並無不同22。因為，要求檢查人員須有法官簽發之令狀始可

於得沒入之物與可為證據之物的取得，則使用「扣留」之用語，參

考行政罰法第36條第1項規定：「得沒入或可為證據之物，得扣留

之。」 21 Frank v. Maryland, 359 U.S. 360, 367 (1959). 22

此一案例，係行政機關依住宅法之規定，每年得對於公寓為例行性

之檢查，主管機關毋須依據任何懷疑受檢查相對人所有之公寓，有

違反住宅法之事實或理由，亦無須法院核發搜索令狀，即得進入公

寓住宅為檢查，相對人如果拒絕，依當時法律規定，尚會因為違反

住宅法而被起訴。See Camara v. Municipal Court, 387 U.S. 523, 526 (1967).


144

進入住宅檢查，並不會妨害檢查之目的，而且這些行政檢查多數

並無刑事搜索之急迫性，人民受住居隱私之憲法保障，在行政檢

查之範疇，並無不同。況且人民如拒絕檢查尚可能因此被處以刑

事罰或民事罰鍰，是以行政機關欲為行政檢查時，自亦應詳列檢

查之處所、項目以及其所依據之理由後向法院提出聲請，由法院

審核是否確有實施檢查之「合理性」（reasonableness）要件，並

取得法院核發之令狀始可為之23。由上以觀，美國法上亦認為，

行政檢查性質上與刑事搜索、扣押無異，亦有令狀原則之適用。

然同年聯邦最高法院所作出之Katz v. United States乙案判決，除

重複宣示United States v. Jeffers乙案所表示，聯邦最高法院一再強

調的聯邦憲法第4增補條文的命令強制要求遵守司法程序之意旨

外，卻也補充說明：「在司法程序以外，未取得法官或治安法官

事先允許的搜索，依據增補條文第4條之規定，本質上就是不合

理－僅有少數特別劃定且界線分明的例外情形。」（... and that searches conducted outside the judicial process, without prior approval by judge or magistrate, are per se unreasonable under the Fourth Amendment -- subject only to a few specifically established and well delineated exceptions.）24在本案判決理由中，聯邦最高法

院判決除表明行政檢查與刑事搜索無異，均有聯邦憲法第4增補

條文之適用外，另一方面也承認，在司法程序以外，有少數特別

劃定且界限分明之情況，容許有令狀原則適用之例外存在，在毋

庸取得法官所簽發令狀的情況下，政府官員得對相對人或處所實

施類似刑事搜索性質的行政檢查，但關於何種情況係屬於「司法

程序以外的少數特別劃定且界線分明的例外情形」，在本案判決

理由中並未進一步予以說明。

23 詳請參閱王兆鵬，臨檢與行政搜索，月旦法學雜誌，第85期，頁

154-155（2002）。 24 Katz v. United States, 389 U.S. 347, 357 (1967).


145

雖然憲法對於居住自由、財產與隱私權之保障，最初係基於

限制國家不當之犯罪偵查手段而來，但憲法令狀原則保障之旨

趣，並未區分實施之主體係檢警或一般公務員而有所差異，人民

受憲法基本權利保障之要求，理應無分軒輊的同受保障。例如警

察機關所規劃對於旅社、賓館、汽車旅館等公眾得出入之場所實

施之臨檢，其中屬於旅客所租賃之房間，係私人居住之空間，應

受住宅同等之保障25，警察機關未經取得法官簽發之搜索票，或

經旅客之同意，即不得擅自進入旅客房間假行政檢查之臨檢為

名，進行實質之刑事搜索。在我國經由行政檢查所獲得之證據資

料，除了可以作為裁處行政罰之證據外，因附屬刑罰條款的日益

增加，行政檢查與刑事犯罪的搜索、扣押，也具有相當之關聯

性，刑事訴訟上亦將之作為認定犯罪事實之證據，法院判決實務

對此亦少有置喙。然由行政機關公務員所實施之行政檢查、扣

留，如果性質上與刑事搜索、扣押無異，那麼是否亦應有令狀原

則之適用，即非無疑？論者有認為，強制調查因為對調查相對方

憲法基本權利的實質影響關係，應當適用令狀主義；而任意性調

查由於需要取得相對方的同意方能進行，在適用令狀主義的問題

上，無需苛責26；亦有認為，行政機關為調查事實時，所採取之

勘驗方法，必須實地勘查與檢驗，衍生的問題係得否因此進入住

宅與營業處所？得否取走標的物？在此，基於憲法基本權利之保

障，仍應遵循令狀主義，必須取得法院之命令始得為之27。不過

25 司法院釋字第535號解釋：「……除法律另有規定外，警察人員執

行場所之臨檢勤務，應限於已發生危害或依客觀、合理判斷易生危

害之處所、交通工具或公共場所為之，其中處所為私人居住之空間

者，並應受住宅相同之保障。」 26 汤俪瑾，论行政调查正当程序中的令状主义原则，政法论坛，第30

卷第1期，頁156（2012）。 27 胡博硯，金融監理與行政調查──證券交易法中當事人之協力義

務，台灣法學雜誌，第168期，頁73（2011）。


146

可以確認的前提事實是，行政檢查涉及人民多項憲法上所保障基

本權利之干預，除人身自由依憲法第8條規定，係屬於法官保留

之事項外，其中涉及其他基本權利亦有法官保留之適用者，主管

機關於行使行政檢查權時，遇有對基本權之限制時，須經法院依

法定程序始得為之者，即不得逾越，否則即有違憲之虞，應屬無

疑28。但參照本文上開概念之分析，令狀原則在行政檢查領域的

適用問題，似仍應視其態樣為更細緻之探討？且美國聯邦最高法

院上開所謂「司法程序以外的少數特別劃定且界線分明的例外情

形」，即令狀原則之例外究何所指？下文即針對當前我國行政調

查與檢查之不同法效果，分別從法理與實務面，予以檢討分述

之。

二、令狀原則適用之例外由於與刑事搜索、扣押性質相同的行政檢查，與行政調查基

本上並不涉及搜索、扣押問題者有別。從而，行政檢查在法律保

留要求的密度上，顯然與行政調查有所不同。在上述 Katz v. United States乙案中，聯邦最高法院表示，在少數特別劃定且界

線分明的例外情形，可以實施無令狀之行政檢查。那麼究竟在哪

些情況下，可容許實施無令狀的行政檢查或扣留，以下即區分行

政調查（一般性調查、強制性調查）、行政檢查（工商檢查）之

各種態樣，加以分析之。

（一）一般性調查一般性調查如前所述之任意性調查，端賴受調查者之協助與

配合，且通常係屬非強制性之行政行為，故在管轄機關組織職掌

範圍內即可採行，而不須有法律上之授權依據29。因為一般性調

28 郭介恒，行政檢查與基本權保障，法學叢刊，第59卷第2期，頁55

（2014）。 29 李震山，前揭註4，頁482。


147

查原則上非關人民實體權利義務，不屬於法律保留事項，得由行

政機關依職權為之30，其法律保留要求之密度最低，乃「最低密

度的法律保留事項」，且非令狀原則所適用之範圍。例如稅捐機

關不必待有人檢舉逃漏稅，即得主動調查課稅之事實基礎，而採

取以實地站崗查核納稅義務人實際營業額之方式為之。又如政府

為瞭解民意趨向以便作為施政之參考，即得委託公民營機構對特

定或不特定人實施電話訪問或問卷調查，並以此民意調查結果，

供作施政之參考是。由於一般性行政調查，並未涉及對人民身

體、住所、文件與財產權的侵害，傳統上即非屬令狀原則所要規

範的效力範圍，自無令狀原則之適用，乃屬當然。

（二）強制性調查強制性調查係以違反人民意願之方式，且取得調查所需要資

訊之過程，亦有行政罰之手段作為擔保，從而依法治國家之法律

保留原則，強制性調查必須有法律明文規定賦予行政機關執行之

權限，始可為之31。但強制性調查在通常情狀下，只要行政機關

所要調查之事項，係基於組織法上之職權並有法律之依據，調查

之內容與目的之間，亦具有相當關聯性，並且表明所要調查之事

項，調查之理由係基於「合理」（reasonableness）的要求即可實

施，毋須達到如刑事搜索所必須具備之「正當理由」（probable cause）標準。蓋以，依上文之分析歸類，強制性調查並不涉及對

於人民身體自由、住宅、財產權與隱私權之侵害。比較法上，美

國聯邦最高法院自1943年審理Endicott Johnson Co. v. Perkins乙案

以來，亦採此同一之審查標準，認為只要行政機關所欲調查之內

容符合法律之目的並且適當，即可簽發傳票，毋須達到「正當理

30 李惠宗，行政法要義，頁292，元照出版有限公司，7版（2016）。 31 李震山，前揭註4，頁482。


148

由」之標準32。因為，強制性調查也僅是為了強化行政的公共目

的，與刑事搜索、扣押二者，並不須具備同樣的法律要件。

由上文分析可知，強制性調查雖具有以行政罰作為執行擔保

之手段，但因為並未直接涉及對人民之身體、住所、文件與財產

權之侵害，其法律保留之密度雖較任意性調查為高，屬於「中等

密度的法律保留事項」，但仍非屬傳統令狀原則所要規範之效力

範圍，自亦無令狀原則之適用。

（三）工商檢查行政機關對於經營工商行業者，依據該工商業主管法規所實

施之檢查，乃工商業檢查。行政檢查不論是「得逕行裁處行政罰

之檢查」或「得選擇逕行實施強制檢查」，都是普遍具有物理上

之強制性、侵入性與干預性的行政行為，且相關法規通常對此種

行政行為，都賦予行政機關有對於拒絕檢查之行政客體，施以強

制手段實施檢查或裁處行政罰之法律效果，亦同時常兼具有以蒐

集犯罪證據為目的之檢查行為，已如上述，對於人民基本權利之

干涉程度，遠較行政調查為高，理論上應屬於「最高密度的法律

保留事項」。況且在為數甚多的行政法規中，對於行政機關實施

行政檢查所獲得之證據資料，涉及到刑事責任的犯罪證據取得問

題。再者，行政檢查直接涉及的是對人民之身體、住所、文件與

財產權，實施與刑事搜索、扣押等同性質之檢查與扣留，屬於典

型令狀原則所欲規範之事項，理論上似應有令狀原則之適用，但

實則並非全然。理由可以從以下幾點加以說明：

1. 營業有應接受檢查之法律上義務工商檢查雖然涉及人民受憲法保障之工作權以及財產權保障

32 Endicott Johnson Co. v. Perkins, 317 U.S. 501, 509 (1943); Oklahoma

Press Publishing Co. v. Walling, 327 U.S. 186, 187 (1946).


149

之營業自由（Unternehmensfreiheit）33內涵。基於憲法工作權之

保障，人民得自由選擇從事一定之營業為其職業，而有開業、停

業與否及從事營業之時間、地點、對象及方式之自由；基於憲法

上財產權之保障，人民並有營業活動之自由，例如對其商品之生

產、交易或處分均得自由為之。惟人民之營業自由權固為憲法第

15條所明文保障，但國家為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、

維持社會秩序，或增進公共利益，如有必要時，依憲法第23條之

規定，對於涉及營業自由之事項，諸如許可營業之條件、營業須

遵守之義務及違反義務應受之制裁等等，只要符合比例原則，自

非不得以法律限制之。若營業自由之限制在性質上，亦得由法律

授權以命令補充規定者，只要授權之目的、內容及範圍，符合授

權明確性之原則，亦得由法律授權以發布法規命令之方式予以規

範34，依大法官向來解釋之見解，此亦為憲法之所許35。因為工

商行為通常涉及公共利益，甚至須經許可始得設立工廠、營業、

製造商品或銷售，受政府高度管理，在符合憲法第23條的比例原

則之下，國家自得對營業自由權予以一定程度之限制，如設定應

容許行政機關無令狀實施檢查之義務。而相對人之所以負有接受

主管機關檢查之容忍義務，主要係基於憲法第23條為增進公共利

益所必要，而課予之公法上義務，即大法官釋字第514號解釋文

所闡釋之：「有關營業許可之條件、營業應遵守之義務」。

2. 營業自由與一般隱私權保障有別工商業之行政檢查原則上無令狀原則之適用，比較法上美國

33 營業自由（Unternehmensfreiheit）之概念，可參考釋字第719號解

釋蘇大法官永欽協同意見書。 34 司法院釋字第514號解釋理由書參照。 35 參照司法院釋字第313號、第390號、第394號、第443號、第510號

解釋意旨。


150

聯邦最高法院1967年在See v. City of Seattle乙案36，判決中認為，

該案西雅圖之消防人員依據法規得無須令狀進入商業建築物內檢

查消防安全，係屬違憲，因為商業財產受聯邦憲法第4增補條文

對住宅同等的隱私保障，主管機關無法院之令狀且未經相對人同

意，亦不得為行政進入（administrative entry）37商業建築物內檢

查。然聯邦最高法院嗣後在1970年Colonnade Catering Corp. v. United States乙案38，及1972年United States v. Biswell案中39，已

確定的改變See v. City of Seattle乙案所表示之見解。認為經政府法

令許可始得經營之商業，當業者自行選擇經營該項商業時，即已

知悉其關於商業上之營業事項，將會受到政府的管制及檢查，因

為這些行業係屬於「嚴密規範行業」（The Closely Regulated Business ）或稱普遍受監管的商業（ Pervasively Regulated Businesses）40，政府對此類行業為檢查，係貫徹法規之目的且有

顯著之公共利益，主管機關毋須令狀即得進入檢查，且係執行法

規所授予權限之必要方法，但相對人拒絕時僅得處以刑事罰，不

得無令狀進入強制實施檢查。在此一領域，法院認為強烈的聯邦

利益在調節極端危險行業如採礦，無令狀檢查的必要性在擔保法

36 See v. City of Seattle, 387 U.S. 541, 541 (1967). 37 Alan D. Copsey & Michael K. Hall, Legal Background, in: ROBERT M.

MCKENNA, ACCESS TO PRIVATE PROPERTY BY ADMINISTRATIVE

AGENCIES DESKBOOK 3 (2009). 38 本案係主管機關依據聯邦法律規定，毋須法院核發令狀即可進入酒

商之營業場所檢查，依當時之聯邦法律規定，拒絕接受檢查者得處

以罰金。See Colonnade Catering Corp. v. United States, 397 U.S. 72, 74 (1970).

39 本案係主管機關依當時聯邦槍械管制法（Gun Control Act）之規

定，檢查人員無須法院核發之令狀，即可進入槍店檢查相關文件及

槍彈。See United States v. Biswell, 406 U.S. 311, 311 (1972). 40 Laura J. Watson, Pervasively Regulated Businesses, in: ROBERT M.

MCKENNA, ACCESS TO PRIVATE PROPERTY BY ADMINISTRATIVE

AGENCIES DESKBOOK 20 (2009).


151

規的全面並有效的被執行41。在此行政檢查與刑事搜查不同的

是，行政檢查通過設計，在力求維護市法規的被遵守，以促進市

民健康和安全42。因此，如果係受到政府嚴密規範之行業，執法

人員即毋須持有法官簽發之令狀，僅須依據法律之明確授權，即

得進入該等場所實施行政檢查。

關於工商檢查所獲得之證據資料，在某些行政法規中可能同

時兼具有對於違反行政法上義務，得科處刑事罰之刑事證據使

用，是否規避了憲法令狀原則之要求而構成違憲問題？聯邦最高

法院1987年在著名的伯格案New York v. Burger判決中 43，提供了

重要的理論參考依據。本案中被申請人約瑟夫•伯格（Joseph Burger）是一家廢棄汽車處理場的老闆，兼營車輛改裝與車輛零

組件之銷售業務。紐約市警察局汽車犯罪調查科的警察到伯格的

廢棄汽車處理場，根據「紐約州車輛與交通法」第415條第a項第

5款的規定，進行例行的行政檢查。警察循例在汽車處理場內記

下了一些車輛及其零組件的識別碼，在與警察局的電子數據資料

庫進行比對之後，發現了伯格所擁有的車輛與車輛零組件，有屬

於被竊盜的贓物，因此逮捕了伯格，並指控伯格構成五項非法持

有被竊盜之贓物罪，以及違反第415條第a項第1款的無證經營廢

棄舊汽車處理場罪。

在國王郡（Kings County）的初審法院，伯格提出了異議要

求排除此次檢查所獲得之證據，理由是：第415條第a項第5款的

規定違反了聯邦憲法第4增補條文的規定，但法院駁回了伯格關

41 Thomas A. Roberts, Fourth Amendment--Warrantless Administrative

Inspections of Commercial Property, 72 J. CRIM. L. & CRIMINOLOGY. 4 ISSUE. 1222, 1240 (1981).

42 Ryan Nasim, Administrative Inspections: The Loophole in the Fourth Amendment, 31 TOURO. L. REV. 828, 838 (2015).

43 New York v. Burger, 482 U.S. 691, 694 (1987).


152

於此項證據能力之異議，理由是：廢棄汽車處理場經營業務是一

項受到嚴密規範的行業，無令狀實施行政檢查是適當的，該法令

嚴格限制了檢查的時間、地點與範圍，一旦警察具有合理的根

據，相信某些車輛與零組件屬於被竊盜物品，就可以逮捕伯格，

並且無須令狀即可扣押這些物品。然而在該案經提起上訴後，紐

約州上訴法院卻撤銷了原判決，理由是：第415條第a項第5款的

規定，違反了聯邦憲法第4增補條文中禁止不合理的搜索與扣押

規定，上開規定的根本缺陷在於所授權的搜查只是為了發現犯罪

證據，而不是為了實施一項全面性的管制方案，實際上這個行政

方案是為了向警察提供一種便捷的手段，藉以幫助警察對非法持

有竊盜物犯罪實施刑事制裁。但是，聯邦最高法院最終撤銷了紐

約州上訴法院的判決，在由大法官布萊克曼（Blackman J.）主筆

的判決意見中，本文歸納出下列幾點主要的理由：（1）企業經

營者對於商業財產享有隱私期待，這種隱私期待的合理性被社會

所承認，在執行管制法規的行政檢查中，也存在這種隱私期待。

對於商業場所的隱私期待尚有不同，並且也確實無法達到與私人

住宅相同的隱私期待程度，尤其是在受到嚴密規範的行業中，這

種對於商業隱私期待受到了加倍的削弱。（2）由於從事受到嚴

密規範行業的經營者或所有者，對隱私權僅享有有限的期待，在

這種情況之下，司法令狀與合理根據的要求－符合傳統聯邦憲法

第4增補條文下政府搜查的合理性標準，也就減少了適用44。這如

同在政府具有「特殊需要」（ special need）的其他情況下一樣45，所有者享有的隱私期待利益受到削弱，而政府的利益在管

理這些特殊的行業時隨之增大，對商業場所實施的無證檢查，也

符合聯邦憲法第4增補條文下的合理性標準。（3）根據第415條

第a項第5款規定所實施的搜查，顯然係屬於對受到嚴密規範的行

44 O’Connor v. Ortega, 480 U.S. 709, 712, 741 (1987). 45 New Jersey v. T.L.O., 469 U.S. 325, 353 (1985).


153

業，進行行政檢查所需的令狀要求之例外。因為，任何人除非獲

得許可資格，否則不得從事此類行業。根據第415條第a項之規

定，經營者必需製作一份記載車輛及車輛零組件購買與銷情況的

管制帳簿，並提供紀錄與存貨清單，俾供警察或者機動車輛管理

局的工作人員檢查；如果不遵守以上規定，從事該行業的人將會

受到刑事制裁（criminal penalties），並被吊銷營業執照或者處以

民事罰款（civil fines）。第415條第a項第5款的規定提供了一個

「在憲法意義上足以替代司法令狀的相應措施」（provides a constitutionally adequate substitute for a warrant）；在進行此類檢

查時，汽車拆裝業者知道：這是根據制定法進行的檢查，而不是

政府執法官員任意所作出的決定。（4）行政法規透過詳細列舉

的方式指導經營者行為的規則，以及允許政府官員確保此類規則

得以獲得遵守的方式，確定了應當如何經營某一受到嚴密規範的

行業。不能認為，僅僅由於檢查人員在實施檢查的過程中除了違

反方案本身以外，還可能發現犯罪證據，該行政方案就違反了憲

法。在正當的行政檢查過程中發現犯罪證據，並不能致令搜查變

成違法，或者致使行政方案看起來可疑。

綜觀本案判決理由，由於聯邦憲法第4增補條文所要求的不

合理的搜索與扣押禁止條款，只禁止政府的「非法」以及「不合

理的搜索或扣押」（unreasonable searches and seizures）。對於須

經政府許可始得營業，且受政府法令嚴密規範之行業，並不享有

與一般人民相同的隱私期待與財產權利益，只要有法律之明確授

權為依據，行政機關即得實施檢查或扣留。因為，這種行政上的

檢查與扣留並非聯邦憲法第4增補條文所禁止的不法行為，乃令

狀原則之例外。

3. 許可或特許行業之管制憲法關於人民基本權利之保障，並非無分軒輊的受到相同程


154

度的保障，第15條保障人民工作權之職業選擇自由，其中雖包含

營業自由。但基於公共利益，立法者仍得對營業自由加以限制，

其限制則有各種態樣，例如報備、許可與特許。許可（又稱警察

許可制），乃人民於憲法上所保障固有權利之回復，若申請條件

齊備，行政機關就應給予許可，無裁量權限；限制須合乎法律保

留與授權明確性原則。特許（又稱公企業特許制），乃為公益目

的，主管機關所創設賦予人民之權利，人民即使申請條件齊備，

行政機關仍得裁量是否給予許可；限制原則上只須法律概括授權

即可46。一般人民的人身自由、財產與隱私權之保障，乃現代法

治國家之基本人權，除有刑事訴訟法所規定之例外情形外，原則

上未經取得法官簽發之搜索票，檢警不得實施無令狀之搜索、扣

押。此乃係因人身自由、居住、財產與隱私權，毋庸經國家之許

可或特許，即當然享有之。然工作權與財產權雖同受憲法基本權

利之保障，但工作權與財產權涉及營業自由權之事項者，基於公

共利益之考量，立法者自非不得對營業自由加以適當之限制，例

如限制必須經主管機關許可或特許始得營業（有關營業許可之條

件），營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁（有關營業之義

務），並單方面的強制規定，只要法律規定之內容，符合憲法第

23條比例原則之要件，即難謂與憲法第15條工作權與財產權保障

之意旨有違47。此乃係由於，一般自由與商業自由權，在憲法上

並非受到相同程度之保障，在行政搜索的領域，聯邦最高法院也

承認這個令狀要求的具體除外情形，這個令狀原則的例外，因此

被稱為「嚴密規範商業的例外」（the closely regulated business exception）48。

46 陳大法官春生司法院釋字第678號解釋協同意見書參照。 47 司法院釋字第514號參照。 48 Dyan L. Gershman, The Widening Exception to the Warrant

Requirement in the Area of Administrative Searches: New York v.


155

工商行業或所謂的「特種行業49」大都受到政府法律不同程

度的管制，然經營一般商業通常係屬於「許可制」（一般許可制50），例如依商業登記法第4條規定，商業除有同法第5條各款

所列舉之小規模商業之外，非經商業所在地主管機關登記，不得

成立，即屬於一般許可制，只須經向商業所在地之主管機關登

記，即得成立。但另須經各該事業主管機關許可始得經營者，則

屬於「特許制」，如依同法第6條第1項規定，商業業務，依法律

或法規命令，須經各該目的事業主管機關許可者，於領得許可文

件後，方得申請商業登記。此類「特許商業」例如依電子遊戲場

業管理條例第11條第1項規定：「電子遊戲場業經依法辦妥公司

或商業登記後，應填具申請書，並檢附其營業場所合於第8條第1款及第2款規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請

核發電子遊戲場業營業級別證及辦理下列事項之登記，始得營

業：」。特許制通常會以法律或法規命令向業者徵收「許可費」

或「特許費」，例如依電信法第70條規定，受理申請特許、許

可、審查、認證、審驗、登記及核發證照作業，應向申請者收取

特許費、許可費、審查費、認證費、審驗費、登記費及證照費。

又如依菸酒管理法第23條第1項規定授權訂定之「菸酒業審查費

Burger, 29 B. C. L. REV. 1008, 1009 (1988).

49 我國行政傳統上在「特許」之下，尚有所謂警察管制「特種行業」

之概念，即俗稱「八大行業」，法規稱為「特種工商業」。依1992年6月26日內政部（81）台內警字第818157號公告訂頒之「特種工

商業範圍表」所定，目前計有：1.爆竹煙火業；2.委託寄售及舊貨

業；3.汽機車修配保管業；4.公共危險物品及高壓氣體業；5.旅宿

業；6.理髮業；7.當舖業；8.沐浴業；9.酒家業；10.酒吧業；11.特種咖啡茶室業；12.舞廳業；13.舞場業；14.歌廳、戲劇院業；15.視聽歌唱業；16.隔間式錄影節目帶播映場業；17.電動玩具類遊藝場

業；18.按摩業；19.妓女戶；20.警械業等共計20種類。 50 「許可」係相對於「特許」而言，因此，許可亦可稱為「一般許可

制」。


156

證照費及許可費收費標準」第4條第1項第1款規定，菸製造業者

應按年，按實收資本額千分之一計收繳納許可年費。

不論一般許可或特許之商業，均受到法律所課予不同程度之

應受檢查之行政法上義務。如屬「一般許可」，商業登記法第34條即定有商業受規範之義務，規定商業負責人或其從業人員如有

違反第9條第2項規定，規避、妨礙或拒絕商業所在地主管機關人

員抽查者，其商業負責人處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰；如

屬於「特許」則係依其他目的事業主管之法律定之，例如依菸酒

管理法第39條第1項規定，衛生主管機關應抽查菸酒製造業者之

作業衛生及紀錄；必要時，並得取樣檢驗及查扣紀錄，業者不得

拒絕、規避或妨礙。同法第40條第1項前段規定，主管機關對於

涉嫌之私菸、私酒、劣菸或劣酒，得命業者暫停作業，並得予以

封存或扣留。受到法律嚴密規範之工商業，政府為了維護更為重

大的公共利益，即得依據法律之授權無須取得法官簽發之令狀，

即可進入該等場所實施檢查51。許多行政法規的起草，基於保護

公眾免受健康和安全風險，必須對企業進行突擊與無令狀的檢查52。而這些經過政府許可或特許始得經營的行業，經營者在設

立之始，即已明知主管機關將會依據法律之規定，實施定期或不

定期的檢查，因此顯然並不具有如同家宅一般之合理隱私期待，

行政機關所實施相當於刑事搜索、扣押之行政檢查或扣留，無令

狀原則之適用。 51 我國法上所謂的「特種工商業」，即本文前揭註49所引內政部公告

之「特種工商業範圍表」，尚無法直接推論認為均屬本文所介紹之

美國法上的嚴密規範行業，仍須逐一檢視判斷之，因限於篇幅關

係，暫且置而不論，待日後另為文分析檢討。 52 Jennifer D. Sheehan, Limiting the Closely Regulated Business

Exception to the Warrant Requirement, V-1 Oil Co. v. Wyoming, Department of Environmental Quality, 902 F.2d 1482, 39 WASH. U. J. URB. & CONTEMP. L. 276, 281 note 26 (1991).


157

4. 行政檢查之程序要件關於行政檢查亦應遵守正當法律程序之要件，其實質內容如

何，行政程序法並無相關規定，僅在第34條概括規定了行政程序

之開啟，由行政機關依職權定之。至於行政機關實施對人或物之

行政檢查時，司法院釋字第535號解釋所宣示之實質要件與程序

要件為何？均付之闕如。

比較法上，美國聯邦最高法院在Donovan v. Dewey乙案中，

建立了實施無令狀行政檢查的三個實質與程序要件可供參考。在

本案中，聯邦最高法院補充了對受嚴密規範行業實施無令狀檢查

的程序要件，宣示並非受嚴密規範之行業，政府機關即得不問任

何理由、不須遵守任何程序要求，均得實施行政檢查。亦即，僅

屬受嚴密規範之行業，尚不足以構成正當化無令狀行政檢查之理

由。該案判決理由認為，首先，無令狀檢查必須具有實質的聯邦

利益（the substantial federal interest），如在本案中具有改善煤礦

工人健康與礦場安全的必要性，因為採礦業是最危險的，而且這

個行業的健康狀況與安全紀錄不佳；第二，無令狀行政檢查必須

是有效貫徹法律的方式。最後法規的檢查依據，必須提供一個憲

法上充分的替代令狀的方案（a constitutionally adequate substitute for a warrant）53。所謂的替代方案，係指法律必須對檢查標準、

時間、地點、範圍有明確的規定，以有效約束檢查人員裁量權之

行使。

根據聯邦最高法院判決所建立的三個無令狀行政檢查的審查

標準，所謂的實質的政府利益，以及有效貫徹法律的管制規範，

乃實施無令狀行政檢查之實質要件，與司法院釋字第535號解釋

宣示臨檢之要件相當；第三個要件所指的提供憲法上充分的替代

方案，與釋字第535號解釋所宣示的程序要件相當。亦即，法律

53 Watson, supra note 40.


158

所授權的無令狀行政檢查，必須是實質而且具有正當的理由。此

外，法律授權行政機關實施無令狀行政檢查，必須有更進一步關

於實施檢查之程序規定，這些要件是行政程序法所付之闕如的，

也是行政調查所不須具備的實質與程序要求。由此可知，行政調

查與行政檢查兩者顯然是有所區別的，行政程序法僅概括的規定

行政調查之程序，至於行政檢查之實質要件自應求諸於個別實體

法規的授權規定，行政檢查之程序要件，行政程序法既亦有所欠

缺，亦只能再檢視個別的行政法規，是否有明確的檢查程序規

定，在司法審查上進一步的加以檢視。

三、特殊性質行政檢查

（一）事物本質之特殊性檢查人民身體之自由應予保障，固為憲法第8條所明定。惟國家

以法律明確規定限制人民之身體自由者，倘與憲法第23條之比例

原則無違，並踐行必要之司法程序或其他正當法律程序，即難謂

其牴觸憲法第8條之規定54。行政檢查若係基於事物本質之特殊

性，而由國家以法律明確規定限制或剝奪人民之身體自由者，依

司法院釋字第602號、第677號解釋之意旨，即與憲法第8條之規

定無違。例如為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，依傳染病防治

法第48條規定，主管機關對於曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染

者，得予以留驗；必要時，並得令遷入指定之處所檢查、施行預

防接種、投藥、指定特定區域實施管制或隔離等必要之處置。又

依同法第58條規定，主管機關對入、出國（境）之人員，得施行

檢疫措施；為防止傳染病傳入、出國（境），依同法第59條規

定，尚得商請相關機關對入、出國（境）之人員、運輸工具及其

所載物品，採行必要防疫、檢疫措施，並得徵收費用。

54 司法院釋字第602號、第677號解釋意旨參照。


159

這種基於事物本質之特殊性檢查或剝奪人身自由之隔離措

施，即係鑒於各種傳染病之發生、傳染及蔓延，危害人民生命與

身體之健康，政府自應採行適當之防治措施以為因應。乃為杜絕

傳染病之傳染及蔓延所為之必要處置，其目的並非直接出於拘束

上開受隔離者之人身自由，而係面對新型傳染病之突然爆發，或

各種法定、指定傳染病之快速蔓延，已（或將）造成全國各地多

人受感染死亡或重大傷害之嚴重疫情（例如2003年3月間爆發之

嚴重急性呼吸道症候群，Severe Acute Respiratory Syndrome，簡

稱SARS），為阻絕疫情之蔓延，使疫情迅速獲得控制，降低社

會之恐懼不安等重大公共利益，將曾與傳染病病人接觸或疑似被

傳染者令遷入指定之處所施行適當期間之必要強制隔離處置，進

而予以觀察、檢查、預防接種及治療，除可維護受隔離者個人之

生命與身體健康外，且因無其他侵害較小之方法，自屬必要且有

效控制疫情之手段55。此種限制或剝奪人身自由之行政行為，係

因具有特別情狀或由法律基於事物本質之特殊性所賦予之行政機

關權限，雖然直接剝奪相對人之人身自由權，或係具有侵入性質

之行政檢查，然亦屬令狀原則之例外。

（二）臨接入出國境檢查臨接入出國境檢查係指，國家對於領海內、出入國境、通商

口岸之人員，與其所攜帶之物件（包括電子產品）、入出境之交

通工具、貨物、郵件所實施之檢查。臨接入出國境檢查與上文所

討論之行政檢查，性質上雖亦涉及人身自由、財產與隱私權之保

障，與刑事搜索、扣押本質上無異，但與關於營業自由限制的嚴

密規範行業不同，無上開理論之適用，然是否亦有令狀原則之適

用？亦非無疑。

55 司法院釋字第690號解釋理由書參照。


160

針對臨接入出國境檢查是否有聯邦憲法第4增補條文之適用

問題，聯邦最高法院在United States v. Ramsey乙案56，建立了邊

境搜索除外原則（Border search exception）57，該案判決表示：

根據長期以來形成的國家主權理論，為了保護本國免受個人或物

品可能的入侵威脅，在國家邊境或其他「具有類似功能的區

域」，例如國際航班到達的機場，即使沒有令狀的授權以及關於

違法行為的具體懷疑，仍然可以對個人實施攔停（扣押），並對

個人及其行李進行搜索。易言之，相對短暫的、無嫌疑根據

（suspicionless）的無證搜索、扣押，僅僅因為是發生在國界的邊

境地帶，就可以因此是合理的（reasonable），這不是基於「緊急

情況」，而是一個長期以來歷史上公認的聯邦憲法第4增補條文

的例外。本案聯邦最高法院在判決理由中亦指出，邊境搜索不受

限於聯邦憲法第4增補條文的令狀規定，一直以來是該院所忠實

堅持的解釋，其理論基礎是透過主權承認的權利（the recognized right of the sovereign）加以控制，決定「誰」以及「什麼」可以

進入國境內；海關官員不須具有相當理由（ without probable cause），不用持有搜索狀（without a warrant），即可以對旅客進

行個人或行李的搜索，包括國際郵件。除了基於國家主權理論之

外，臨接入出國境的搜索、扣押不受聯邦憲法第4增補條文的限

制，聯邦最高法院在1985年United States v. Montoya de Hernandez乙案58，也提出另一個，在Carroll v. United States乙案中所表示的

見解認為：基於人民在國界之隱私期待，較在國境內為少（the expectation of privacy less at the border than in the interior）的理

56 United States v. Ramsey, 431 U.S. 606, 607 (1977). 57 Larry Cunningham, The Border Search Exception as Applied to Exit

and Export Searches: A Global Conceptualization, 26 QUINNIPIAC L. REV. 1, 1 (2007).

58 United States v. Montoya de Hernandez, 473 U.S. 531, 540 (1985).


161

由59，因為人民可以預期並知悉，在出入國境將會遭到海關例行

性的搜索。因此，基於國家主權與國家自我保護原則，海關人員

在港口、邊境、機場等處所，得由法律明文授權在無須取得法官

所簽發令狀的情形下，逕行對入出國境旅客之人身、所攜帶之物

件或進出口貨物、入出境船隻、航空器、郵件，實施刑事搜索性

質之行政檢查。

此外，關於「邊境電子產品搜索」（ Border Searches of Electronic Devices），法院判決承認的邊界搜索範圍，擴及於所

有旅客的財物，包括電子設備，以及在這種設備內的信息60。在

已刪除電磁紀錄的情形下，海關人員試圖回復已刪除的資訊，起

初，大多數聯邦法院駁回了當事人根據聯邦憲法第4增補條文上

訴的挑戰，在數位邊境搜索（digital border searches）的情況下，

邊防人員不需要任何級別的懷疑（any level of suspicion）61。但

是，最近的案例顯示有第二個趨勢的出現。2013年聯邦第九巡迴

上訴法院在United States v. Cotterman這個案件中，根據聯邦憲法

第4增補條文要求邊防人員開展有關的數位搜索（a “forensic” digital search），以顯示當事人已刪除的電磁紀錄之前，必須有

顯示其犯罪活動的合理懷疑，才能揭示其筆記型電腦中已刪除的

資料62，這個關於聯邦憲法第4增補條文在數位邊境搜索情況下見

解的修正，值得注意。

59 Carroll v. United States, 267 U.S. 132, 156 (1925). 60 United States v. Arnold, 523 F.3d 941 (9th Cir. 2008); United States v.

Ickes, 393 F.3d 501 (4th Cir. 2005); United States v. Romm, 455 F.3d 990 (9th Cir. 2006); United States v. Roberts, 274 F.3d 1007 (5th Cir. 2001).

61 Thomas Mann Miller, Didital Border Searches after Riley v. California, 90 WASH. L. REV. 1943, 1945 (2015).

62 Id. at 1945; United States v. Cotterman (9th Cir. en banc 2013).


162

臨接入出國境檢查適用國家主權理論與國家自我保護原則，

以及人民在國界之隱私期待，較在國境內為少之理由，政府官員

在臨接入出國境範圍內實施之行政檢查，無令狀原則之適用，在

我國法亦有相同之規定。例如依國家安全法第4條第1項或海岸巡

防法第5條規定所實施之檢查，依海關緝私條例第9條、第10條、

第11條等相關規定所實施之入出國境檢查，均屬臨接入出國境檢

查，無令狀原則之適用。參考美國聯邦最高法院之實務見解，即

令海關人員未經同意，逕對入境旅客所攜帶之數位電子產品內所

儲存之電磁紀錄予以檢查，因此取得有關犯罪或違反行政法規之

證據資料，因為此種情況係屬令狀原則之例外，不論行政罰或刑

事罰，均無違法搜索、扣押與違法檢查、扣留之問題。

伍、行政檢查之界限

在美國法上，聯邦憲法第4增補條文之規定，不僅限制檢警

對於實施犯罪偵查的憲法界限，同樣也是行政機關實施行政調查

或行政檢查的憲法界限63。對於人民之身體、住居所以及所持有

之物實施刑事搜索、扣押，或行政檢查、扣留，均係一種對個人

身體自由、財產權與隱私權之侵害。人民受憲法保障之基本權

利，不應區分係刑事搜索或行政檢查而有差異。因此，行政機關

如依據相關行政法規欲對人民之身體、住宅、財物為檢查時，除

係屬上述工商檢查、基於事物本質之特殊性檢查以及臨接入出國

境檢查之例外，原則上檢查之處所，應僅限於法律授權之範圍，

即上述令狀原則例外之通知相關人員到場詢問、調查；製造、加

工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行現場查核及抽樣檢

驗；公共場所建築安全與機械遊樂設施之安全檢查；汙染物來源

63 洪文玲，前揭註13，頁146。


163

及廢（汙）水處理、排放情形之查證工作；公私場所或交通工具

空氣汙染物排放狀況、空氣汙染收集設施、防制設施、監測設施

或產製、儲存、使用油燃料品質之檢查或鑑定等等，且不涉及下

列有關營業自由、居住處所、辦公廳舍之調查或檢查之限制事

項。對此，聯邦最高法院亦認為，聯邦憲法第4增補條文的主要

目的，在於保障人民免於受到政府不合理侵擾其合理期待的隱私

權益，而不是僅限於保障人民在住居所中的隱私權益64。因此，

非屬上述令狀原則例外之行政檢查，在下述各種場所、物件，均

屬行政檢查之界限，政府官員在未取得法官所簽發搜索票之情形

下，即不得實施無令狀之行政檢查，否則應構成違法之搜索與行

政檢查，因此所取得之證據，應有證據排除法則（Exclusionary Rule of evidence）之適用，原則上均不得作為行政罰或刑事罰之

證據使用。

一、非工商場所無令狀檢查之禁止行政機關得經法律之概括授權，毋需取得法官簽發之搜索

票，即可對應經許可始得經營之工商場所實施行政檢查，對於拒

絕接受檢查者，得課予罰鍰，甚至可執行強制檢查。依上述分

析，檢查之適用對象，僅限於應經許可始得經營之工商場所，至

於私人住宅是否亦得以法律為概括授權主管機關以行政檢查之名

義，毋庸取得法官簽發之搜索票而進入私人住宅實施行政檢查，

並對於拒絕接受檢查者，課予罰鍰，甚至強制實施檢查，則不在

上文所討論之範圍內。

關於非屬工商場所，主管機關得否依照建築法規、消防法規

或衛生法規之授權規定，對於非屬工商檢查範圍之私人住宅、建

築物，實施無令狀之侵入性檢查？例如建築法第25條第2項規

64 U.S. v. Chadwick, 433 U.S. 1, 6 (1977).


164

定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關為處理擅自建造或

使用或拆除之建築物，得派員攜帶證明文件，進入公私有土地或

建築物內勘查。」經發現所有人有違反第25條第1項規定擅自建

造或使用或拆除者，並依同法第86條規定予以裁罰？舉例來說，

目前臺灣建築物挑高大樓多有私設夾層，或公寓搭建等違建情

事，建築主管機關依據上開建築法第25條第2項之授權進入私有

建築物內勘查，是否與令狀原則有違？

上述非工商場所得否以法律授權主管機關以行政檢查之名

義，進行無令狀之行政檢查問題，美國聯邦最高法院在1959年審

理Frank v. Maryland乙案65時，曾表示肯定之見解。在該案中，馬

里蘭州的巴爾的摩市的衛生檢查官員在找尋鼠患的來源時，依證

據發現上訴人住家後面有老鼠出沒的跡象。根據該市法律授權，

衛生主管機關得不須持有法官簽發之搜索票，即可進入住宅實施

行政檢查，並可對於拒絕接受檢查者，處以20美元的罰款。因為

上訴人拒絕接受檢查，而被定罪並處罰款。判決理由表示，無令

狀的行政檢查作為一種輔助監管制度（an adjunct to a regulatory scheme），是為了社會的整體福利，而不是執行刑法的手段，在

美國具有深厚的前因歷史，超過二百年來，馬里蘭州的法律即已

授權其官員得為了公共福利，對船舶、車輛、商店以及住宅進行

檢查。而且巴爾的摩市的法規賦予衛生官員的檢查權限，遠比其

他城市的法規更為嚴格，必須限於有正當理由，以及必須在日間

（ in the daytime）進入檢查，也只能對拒絕接受檢查者處以罰

款，不得強制進入檢查。因此，在本案中，聯邦最高法院宣告巴

爾的摩市上開授權衛生主管機關官員，在白天無須取得令狀即得

要求進入上訴人之住宅，進行衛生檢查，並對拒絕衛生主管官員

檢查之上訴人處以罰款，並無違反憲法第4增補條文的正當程序

65 Frank v. Maryland, 359 U.S. 360, 361 (1959).


165

條款規定，規範刑事搜索的聯邦憲法第4增補條文也不適用於一

般住宅檢查66。

但上述Frank v. Maryland乙案之見解，卻被1967年的卡莫拉

（Camara v. Muncicipal Court）67以及席（See v. City of Seattle）68

案件的見解推翻。在卡莫拉案中，舊金山市的公共衛生部門，為

了對當地的住宅進行常規性檢查，以確定住戶是否違反相關建築

法規，而試圖在沒有令狀授權也未經當事人同意之下進入卡莫拉

的公寓進行檢查，因為卡莫拉拒絕市政府官員進入檢查，而被起

訴違反市住宅法規。在席案中，西雅圖市消防部門的官員根據當

地的市政法規授權，得在未經取得法官簽發的令狀情形下，進入

私人倉庫檢查所有人是否有違反消防法規的行為，席因拒絕市政

府消防官員進入檢查，因而被逮捕並起訴違反西雅圖市消防法

規。在這兩個案例中發生的爭議是，聯邦憲法第4增補條文的令

狀原則是否適用於針對私人住宅的衛生檢查或消防安全檢查？最

後這兩案的聯邦最高法院判決認為，個人以及他的私人財產完全

地受到聯邦憲法第4增補條文的保護；沒有理由認為，因為受制

於合理搜查與令狀要求，有關消防、衛生與住居法規的檢查項

目，就無法如期圓滿的進行。在這兩個案例中，聯邦最高法院都

認為，除非遇有緊急情狀，或已經徵得相對人的同意，否則為實

施此類行政檢查而進入私人住宅，必須持有令狀。

聯邦最高法院要求，如果所有人對房產有合理的隱私期待，

除了在例外情況下，對私人之住宅進行任何行政搜索（ any administrative search），就必須要有令狀69，雖然許多檢查程序只

66 Nasim, supra note 42, at 834. 67 Supra note 22. 68 Supra note 36. 69 Copsey & Hall, supra note 37, at 4.


166

影響商業企業而不是個人直接，聯邦憲法第4增補條文同樣適用

於這兩種類型的搜索70在席案這個判決中，此一觀點（the holding of Camera）擴大到了商業企業71。

場（處）所為私人居住管理之空間，且非供公眾所使用者，

其財產權與隱私權之保障與住宅相同72。在犯罪偵查上，對於人

民受憲法保障之居住自由、財產與隱私權之干涉，如無急迫程

度，依刑事訴訟法第128條之規定，原則上均應取得法官所簽發

之搜索票始得為之。基於事物本質之特性相同，在相同之事物應

為相同處理的法律原則下，行政調查或行政檢查在干涉人民受憲

法保障之居住自由、財產與隱私權保障之同一領域中，除係受嚴

密規範行業之工商檢查，或是基於事物本質之特性與臨接出入國

境檢查等不同之特殊情形外，自應為相同之處理，始與憲法第7條平等原則及第23條之比例原則無違。參照上開說明以及比較法

上聯邦最高法院之見解，本文認為，私人之住宅如非屬供營業使

用或公眾使用，既同受憲法居住、財產與隱私權之保障，自不因

非屬於犯罪搜索之領域，而得排除令狀原則之適用。行政檢查與

刑事搜索本質上均屬對於人民居住、財產與隱私權之侵害，憲法

保障人民居住、財產與隱私權之本旨，自不因行使國家公權力之

機關主體係檢警或行政機關，以執行刑事搜索或行政檢查之名義

進行，而有不同之差異。因此，法規若授權行政機關得以行政檢

查之名義，不須取得法官簽發之搜索票，即可進入私人住宅或非

工商場所實施行政檢查，乃係侵害人民受憲法保障之居住、財產

與隱私權之保障，應屬違憲之行政檢查。依此，上開建築法第25條第2項授權直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，為處理擅

70 MacKenzie, supra note 11, at 857. 71 Roberts, supra note 41, at 1224. 72 司法院釋字第535號解釋理由書參照。


167

自建造或使用或拆除之建築物，不須取得法官簽發之搜索票，即

得派員攜帶證明文件，進入公私有土地或建築物內勘查之規定，

其中屬非工商檢查領域之私人住居所（例如勘查私人住宅是否有

增建夾層），應屬違憲。如因此發現私人住宅確有擅自建造夾層

或加蓋之證據，基於此乃係執行違憲法律所取得之證據，自應適

用證據排除法則予以排除，不得作為適用同法第86條裁罰之證

據。

基於此一觀點，上開建築法及相關行政法規，如有類此規定

者，實有必要重新予以檢討，始符憲法保障人民居住、財產與隱

私權之本旨。關於建築法第25條第2項規定，本文建議修正條文

如下：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關為處理擅自建造

或使用或拆除之建築物，得派員攜帶證明文件，進入公私有土地

或供公眾使用及營業中之建築物內勘查。」此乃基於非供公眾使

用或非營業中之建築物，其隱私權之保障與住宅相同。非經所有

人或管理人之同意，或取得法官簽發之搜索票，不得以任何理由

進入私人管領之建築物內實施勘查。現行條文未予區分建築物是

否供公眾使用或營業使用，一概授權主管機關之公務員得攜帶證

明文件進入他人建築物內實施勘查，有侵害人民財產權及隱私權

之虞，應予修正。至於我國現行法並無行政搜索票之制度，主管

機關在無從取得行政搜索票的情況下，勢必發生無法進入私人住

宅實施檢查之漏洞，惟此乃屬下文「陸」行政搜索權建構之問

題。此外，非供公眾使用或營業中之建築物，若有發生危害或為

避免急迫危險，而有即時處置之必要時，依行政執行法第36條第

1項、第2項第3款之規定，主管機關仍得進入私人之住宅、建築

物或其他處所實施即時強制，附此敘明。

二、人身自由檢查之禁止行政檢查於有法律明確授權而受嚴密規範行業之工商檢查，


168

有令狀原則例外之適用，惟執行法律授權之工商檢查，亦僅限於

與該工商業有關之事務，例如法律所授權對商品之抽樣檢查、對

放流水之採樣檢查等等，但不包括場所內之個人身體自由部分，

例如個人身上所持有之銷售文件、帳冊等資料，亦不得檢查相關

人之身體，以及其所使用之交通工具、隨身攜帶之物品、手提包

等物件。蓋以，此等對人身自由之干涉措施，不問其名稱為調

查、檢查或搜索，均屬對人身自由權、財產權與隱私權之侵害，

原則上均須取得法官簽發之搜索令狀，始得實施對人及其所持有

之物件實施檢查或搜索。良以，人民身體之自由屬於憲法第8條

之憲法保留事項，除有令狀原則例外之情形下，縱令立法機關亦

不得透過以制定法律之方式，授權行政機關可以在未經取得法官

所簽發搜索票之情形下，逕行對人民之身體實施行政檢查行為73。因此，在通常情形下，實施受嚴密規範行業之工商檢查

時，雖無須取得法官簽發之搜索票，但不得對營業場所、商品以

外之個人實施「附帶檢查」74，否則僅有法律上明定之調查或檢

查依據，但無法官簽發之搜索票而對人實施附帶檢查，係屬違法

之搜索。

73 司法院釋字第443號解釋理由書：「憲法所定人民之自由及權利範

圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自

由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自

由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項

者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三

九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十

一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之

條件下，得以法律限制之。」 74 刑事訴訟法第130條有執行「附帶搜索」無須搜索票之明文規定，

類此在行政檢查中可稱之為「附帶檢查」，惟行政法規中，除了臨

接入出國境檢查之外，尚乏此種可能涉及人身自由權侵害的附帶檢

查規定。


169

三、辦公廳舍檢查之禁止

執行行政檢查，除工廠或營業處所之抽樣檢查、查驗、採

樣、監測、鑑定、查核、查證等等措施，依上所述，可以適用令

狀原則之例外，只須有法律之授權規定，不須取得法官簽發之搜

索票，即可進入實施行政檢查。但私人住宅或建築物如非供營業

或工廠使用，即不屬於令狀原則例外情形，自不得未經取得法官

簽發之搜索票，而逕以行政檢查之名義強制進入檢查，致侵害個

人受憲法保障之住居隱私權，已如上述。除此之外，工廠或營業

場所內之辦公處所、辦公桌之抽屜、電腦、住商混合之私人居住

空間、私人之車輛、包裹、物件等等，如無搜索票，除非經當事

人「同意接受檢查」，例外可依「同意阻卻違法」75之同一法

理，將相對人同意檢查之意旨記載於筆錄外，均不得實施無令狀

檢查。

四、公職人員辦公室之檢查行政檢查也可能會發生在機關內政風人員，針對公職人員辦

公室個人所掌管使用之辦公桌、文件櫃、電腦的檢查問題。如機

關內的政風人員根據檢舉或其他理由，認為公務員涉有違反刑事

法律之情事，而欲對公務員個人所掌管使用之辦公桌抽屜、文件

櫃、電腦進行檢查時，是否有令狀原則之適用？亦即，政風人員

得否依據執行法定職掌之名義，以行政檢查為名，而不須取得法

官簽發搜索票之情形下，逕行對公務員掌管使用之辦公桌、公文

櫃或電腦實施檢查、蒐證？據此檢查或蒐證所取得之證據資料，

其證據能力如何？即非無疑。

75 刑事訴訟法第131條之1：「搜索，經受搜索人出於自願性同意者，

得不使用搜索票。但執行人員應出示證件，並將其同意之意旨記載

於筆錄。」


170

（一）O’Connor v. Ortega案76 針對機關內公職人員所掌管辦公桌、公文櫃的檢查問題，美

國聯邦最高法院在1987年著名的O’Connor v. Ortega提供的重要的

參考見解。在本案中，州立醫院的主管官員懷疑某職員利用職務

之便侵占了公共財產，而對該職員的辦公桌以及文件櫃實施搜查

活動。此案受到注意的是，公職人員所掌管使用之辦公室、文件

櫃，在某種程度上是否亦受到聯邦憲法第4增補條文的合理隱私

期待保障。首先，多數意見引用Mancusi v. DeForte乙案之見解意

識到，在工作場所中，對於警察的非法侵入，公職人員或許仍享

有合理的隱私期待（a reasonable expectation of privacy）77，一個

人在其工作場所的隱私期待，就如同在自己家裡一樣，這是奠基

於修正案歷史所根深柢固的社會期待（ “based upon societal expectations that have deep roots in the history of the Amendment.”）78。但是在涉及關於令狀要求的問題時，多數意見

卻認為，當公職官員因為工作上的原因（a work-related purpose）

欲進入公職人員的辦公室打開他的辦公桌或文件櫃時，如果要求

公職官員必須持有司法令狀的授權，那麼無疑的會嚴重干擾日常

工作的順利進行，並成為一種不勝其擾的沉重負擔。因此，多數

意見認為，這是基於「特殊需要」（special needs）。審查標準是

根據利益權衡的合理性標準（a standard of reasonableness）來加

以確定，既不會造成政府部門的過度負擔，可以確保工作場所的

效率與正常運作，也沒有授權對於公部門職員隱私權的任意侵

害。根據合理性標準，這種搜查就必須符合以下的條件：公職官

員在開啟搜查行為時，必須具有合理根據（reasonable grounds）

相信，搜查活動將會發現證明該公職人員有與工作相關不法行為

76 O’Connor v. Ortega, 480 U.S. 709, 709 (1987). 77 Mancusi v. DeForte, 392 U.S. 364, 368 (1968). 78 Oliver v. United States, 466 U.S. 170, 178 (1984).


171

之證據，或者搜查是出於工作上、非偵查性目的（例如取回一份

必須的文件）必須進行此類搜查活動。在本案中考慮了兩個不同

的區分，即有關「因工作上的原因而實施的非偵查性搜查」，或

者「因懷疑公職人員有與工作相關的不法行為，為了發現相關證

據而實施的偵查性搜查」問題。至於搜查範圍，必須與搜查目的

具有合理的關聯性，而且根據該不法行為之性質，搜查活動並沒

有造成過度的侵害。

本文認為，公職人員對其私人所掌管使用的辦公桌、文件

櫃、電腦，享有合理的隱私期待。對公職人員所掌管的辦公桌、

文件櫃、電腦進行搜查活動時，首先必須考量的是檢查活動的合

理根據，這裡應該區分是，檢查活動是基於工作上之檢查，例如

取回該公職人員所承辦之文件、物品；或者係基於偵查目的之搜

索，例如取得該公職人員犯罪證據來加以區分。針對非偵查犯罪

行為性質之檢查，因該公職人員所掌管之公務上文件或物品、電

腦，仍屬機關所有，如果是因為工作上的原因必須取回或使用，

若要求檢查人員必須持有法官簽發之搜索票始可為之，無疑的是

一種過度的負擔，而且過度的干擾公務的正常運作，此時基於特

殊需要的考量，可視為是令狀原則之例外。反之，若係基於犯罪

偵查目的之搜索或檢查，例如是為了蒐集該公務員可能涉嫌刑事

犯罪之證據，而搜索或檢查該公務員所掌管之辦公桌、文件櫃、

電腦，不論係由有偵查犯罪權限之檢警為之，或係由該公務員之

主管或監督之政風人員為之，本質上均屬刑事搜索，自須取得法

官所簽發之搜索票始得為之，不得假藉行政檢查或行政調查之

名，而行刑事搜索之蒐集犯罪證據，否則除係經該公務員同意搜

索之外，乃屬違法搜索。為蒐集犯罪證據而假藉行政檢查之名，

係違法託詞的行政檢查，據此所取得之證據，原則上應有非法證

據排除法則之適用，庶免刑事搜索遁入行政檢查，規避了刑事搜

索之令狀原則要求。


172

（二）最高法院98年度台上字第7216號刑事判決簡評關於對公職人員辦公室之搜查，實務上最高法院98年度台上

字第7216號刑事判決理由認為：「所謂『行政檢查』（或稱『行

政調查』），係指行政機關為達成行政上目的，依法令規定對

人、處所或物件所為之訪視、查詢、勘驗、查察或檢驗等行為。

政府機關之政風人員依政風機構人員設置條例第5條第3款及政風

機構人員設置條例施行細則第6條第2、3項規定，對於發掘本機

關員工貪瀆不法事項及處理檢舉事項所為之查察、稽核、調查等

相關作為，性質上屬於行政檢查之範圍，與實施刑事訴訟程序之

公務員為查明犯罪事實，取得犯罪證據為目的而實施之搜索、扣

押、勘驗、調查、訊（詢）問等不同。」

然就本案發見之事實以觀，北檢所所長係懷疑被告涉有偽造

文書等犯罪嫌疑，而指示副所長及機關內之政風人員等人，未經

被告之同意而開啟被告辦公室之個人使用電腦，檢查電腦中所存

放之資料，而取得被告之犯罪證據。此種侵入性之手段，並非屬

平和性的調查行為，亦非以取回公有文件、物品為目的之行政檢

查，而是以取得犯罪證據為目的之刑事搜索。在U.S. v. Chadwick乙案中，聯邦最高法院闡明聯邦憲法第4增補條文的主要目的，

在於保障人民免於受到政府不合理侵擾其合理期待的隱私權益，

而不是僅限於保障人民在住所中的隱私權益。在Mapp v. Ohio乙

案中也改變Wolf v. Colorado乙案79中之見解認為，違反聯邦憲法

之搜索、扣押所取得之證據，在州法院之刑事審判程序中，均不

得採為證據，Wolf v. Colorado乙案判決與此相反的主張，應不再

援用80。行政搜索的令狀要求，是基於回應政府與個人利益間平

衡（ balancing governmental and individual interests）的微妙關

79 Wolf v. Colorado, 338 U.S. 25, 26 (1949). 80 Mapp v. Ohio, 367 U.S. 634, 645 (1961).


173

係81。公職人員在辦公處所的辦公桌、文件櫃、電腦等物品，雖

屬於機關所有，但同受憲法隱私權之保障，只有當對公職人員辦

公處所之檢查，是為了取回屬於公務上的文件或物品，始有令狀

原則除外之適用，為了犯罪偵查取得公職人員犯罪證據之需要，

假藉行政檢查或行政調查之名義，而行刑事搜索之扣押、取證，

本質上就是一種以行政檢查掩飾刑事搜索的非法搜索、扣押，其

因此所取得之證據，當然有非法證據排除法則之適用。再者，政

風機構人員設置管理條例係有關政風機構之設置及其人員管理之

組織法82，並非有關行政檢查之作用法，政風人員亦不具有司法

警察身分，而且立法者也未在政風機構人員設置管理條例中，授

權政風人員為了發現公職人員犯罪證據，可以例外擁有無令狀檢

查、扣留之權限。此觀，上開條例並無有關政風人員執行行政檢

查之實質要件以及程序要件規定，而且欠缺對具體事務的檢查客

體規定可知。

本件判決認為，政風人員依政風機構人員設置管理條例及政

風機構人員設置條例施行細則之規定，對於發掘本機關員工貪瀆

不法事項及處理檢舉事項所為之查察、稽核、調查等相關作為，

性質上屬於行政檢查之範圍，與實施刑事訴訟程序之公務員為查

明犯罪事實，取得犯罪證據為目的而實施之搜索、扣押、勘驗、

調查、訊（詢）問等不同云云，理論上似有誤會。蓋以，此案並

不涉及工商檢查與臨接入出國境檢查，亦非屬基於事物本質之特

殊性檢查，而是針對犯罪行為之搜索、扣押。上開所謂「查察、

稽核、調查」均屬行政調查性質，並非具有類似搜索、扣押性質

的行政檢查依據，且對於公職人員辦公桌、電腦所為侵入性質之

81 Anthony G. Amsterdam, Perspectives on the Fourth Amendment, 58

MINN. L. REV. 349, 461 (1974). 82 政風機構人員設置管理條例第1條：「政風機構之設置及其人員之

管理，依本條例之規定。」


174

檢查，若係基於犯罪證據取得之目的，自應適用刑事訴訟法搜

索、扣押之令狀原則規定。令狀原則的要求，並非僅在保障個人

身體自由、私人住宅與處所的隱私權利而已，行政檢查在例外的

情形下不適用令狀原則，係基於其特殊性之目的考量，而非在方

便或創設刑事搜索的令狀原則之例外。因此，以行政檢查為名掩

飾刑事搜索，應構成違法的搜索、扣押，因此所取得之證據，因

違反令狀原則構成非法搜索、扣押，自有非法證據排除法則之適

用，原則上應無證據能力。

陸、行政搜索權建構之芻議

現行我國行政調查與行政檢查並未區分干涉人民基本權利之

強弱程度，以及係為獲取行政裁罰之證據或行政刑罰之證據，一

概經由法律授權得由行政機關以行政調查或行政檢查之方式，取

得行政裁罰與刑事罰之證據資料，一律不適用令狀原則，很顯然

的在取得刑事罰證據之部分，刑事搜索有遁入行政調查或行政檢

查的嚴重問題，也巧妙的規避了刑事搜索的令狀原則要求；在取

得行政罰證據部分，是否全然符合憲法比例原則的要求，亦非無

疑。行政檢查與刑事搜索兩者既然均涉及憲法所保障之居住自

由、財產與隱私權的保障問題，理論上憲法對於人民基本權利之

保障，並未區分干涉行為係以行政或刑事名義發動，而有差別之

對待。但目前我國法制上，除法律所授權實施之部分工商檢查、

事物本質的特殊性檢查以及臨接入出國境檢查，與美國法制相

同，適用令狀原則之例外，主管機關得依法律之授權實施與刑事

搜索性質相同之行政檢查外，因我國尚無行政搜索票制度，致使

行政機關在調查有關單純構成行政罰之事實或者兼具有刑事罰性

質之事實行為時，因為無向法院聲請搜索票之權利可資運用，在

證據取得方面，屢屢捉襟見肘，行政罰最後常被行政法院以證據


175

不足為由撤銷。

雖然目前在個別行政法規中，亦有報請檢察官向法院聲請搜

索票之規定，例如稅捐稽徵法第31條第1項前段：「稅捐稽徵機

關對逃漏所得稅及營業稅涉有犯罪嫌疑之案件，得敘明事由，聲

請當地司法機關簽發搜索票後，會同當地警察或自治人員，進入

藏置帳簿、文件或證物之處所，實施搜查；……。」金融監督管

理委員會組織法第5條第4項規定：「本會及所屬機關對涉有金融

犯罪嫌疑之案件，得敘明事由，報請檢察官許可，向該管法院聲

請核發搜索票後，會同司法警察，進入疑為藏置帳簿、文件、電

子資料檔等資料或證物之處所，實施搜索；……。」但上開規定

仍均受限於犯罪嫌疑之案件，不包括僅構成行政裁罰之案件，且

僅屬教示條文性質，而非實質的搜索聲請權。

基於干涉人民居住自由、財產與隱私權，須符合令狀原則之

憲法要求，而且行政機關對於構成行政罰之事實需負積極的舉證

責任，但相關證據均在相對人所掌握之中，又因未涉及刑事責任

之問題，亦非屬上述令狀原則之例外情形，例如違反公平交易法

聯合行為之調查或檢查，即不得在未取得搜索票之情形下，進入

住宅搜索，亦不得未取得監聽票，監聽相關聯合行為之犯意聯

絡，從而導致行政調查或檢查之目的無法達成83，實有將構成行

政罰之事實，亦納入得聲請行政搜索票之必要84，也可避免以行

政調查或行政檢查之名義，執行調查或檢查行為時所取得之刑事

證據資料，有規避搜索令狀原則要求之疑慮，可謂一舉兩得。且

此種行政搜索之規定，德國限制競爭防止法（ Gesetz gegen

83 郭介恒，前揭註28，頁46。 84 不同意見認為，應擴大法律中之刑罰規定，透過刑事訴訟法之規定

實施刑事搜索，參見王立達，我國行政調查制度之法制化，憲政時

代，第24卷第4期，頁74（1999）。


176

Wettbewerbsbeschränkungen, GWB）第59條第4項第1句也有搜索

僅得基於卡特爾當局所在地區法院法官之命令為之規定可茲參考85。針對上述問題，行政院院會曾於101年12月6日通過「公平

交易法」修正草案，在修正條文第28條對限制競爭案件增訂搜索

及扣押權86，函請立法院審議。立法院經濟委員會並於103年5月

26日審查通過公平法修正草案87，針對限制競爭案件增訂「行政

搜索、扣押權」，報請檢察官許可後，可以向地方法院聲請核發

搜索票後，會同司法警察實施搜索。但該修正案一讀通過後在朝

野協商時受阻，公平會事後讓步而拿掉搜索扣押權條文88。然上

開草案條文與稅捐稽徵法第31條之規定同其旨趣，理論上仍非屬

實質意義的行政搜索權，而係刑事搜索。

美國聯邦憲法第4增補條文擔保個人免受非法搜查目的之取

得犯罪證據，同樣適用於個人的住家以及商業財產89，美國法上

不論刑事或行政案件，均得向治安法官聲請搜索票搜索，法院認

為，實際上沒有任何一定程度的行政保障，可以超過屬於搜索的

侵入範疇（category）90，在行政檢查與刑事搜索競合之領域，令

85 GWB § 59 (4) Durchsuchungen können nur auf Anordnung des

Amtsrichters, in dessen Bezirk die Kartellbehörde ihren Sitz hat, vorgenommen werden.

86 行政院院會通過「公平交易法」修正草案，行政院網站，2012年11月 6 日， http://www.ey.gov.tw/News_Content.aspx?n=F8BAEBE9491 FC830&s=83D84CA12E83BED8（2017/01/02，造訪）。

87 中時電子報網站， http://www.chinatimes.com/newspapers/2014052 7000131-260205（2017/01/02，造訪）。

88 廖千瑩、謝文華，公平法翻修拿掉搜索扣押權挨轟自廢武功，

2014年11月29日，自由時報，http://news.ltn.com.tw/news/life/paper /834470（2017/01/27，造訪）。

89 Sheehan, supra note 52, at 280. 90 Ronald J. Bacigal, Some Observations and Proposals on the Nature of

the Fourth Amendment, 46 WASH. L. REV. 568-573 (1978).


177

狀原則的適用，都同時擔保了行政檢查與刑事搜索取證的合法

性。但我國現行法屬於搜索性質的行政檢查，卻完全不適用搜索

票規定，顯然與民主法治國家之令狀原則有違。又搜索仍僅限於

違反刑事之犯罪行為，始得根據刑事訴訟法之規定，向法院聲請

搜索票，造成行政罰證據取得之法制上漏洞，間接導致行政效率

不彰，國家公權力的行使大受打折。本文認為，為兼顧行政罰證

據之蒐集，且在現代法治國家普遍要求，干涉人民自由權利須取

得法官簽發令狀的法官保留原則要求，以及現行各地方法院均設

有行政訴訟庭之基礎下，立法上可以考慮在行政訴訟法或行政特

別法中制定行政搜索票制度，以求取兩者之間的平衡。至於行政

訴訟案件如第一審屬於高等行政法院管轄之案件，亦可參照刑事訴

訟法之相關規定，規定向管轄之高等行政法院聲請行政搜索票。

具體條文建議，本文試擬如下：

第○○條對於涉嫌違反行政法義務之工廠、營業場所、物件

或電磁紀錄及其他處所，必要時，得以書面記載第二項第一

款、第二款事由，向地方法院行政訴訟庭聲請搜索票，搜索

之。搜索票，應記載下列事項：一、案由。二、應加搜索之工廠、營業場所、物件、電磁紀錄及其他處

所或應扣留之物。三、有效期間，逾期不得執行搜索及搜索後應將搜索票交還

之意旨。搜索票，由法官簽名。法官並得於搜索票上，對執行人員為

適當之指示。核發搜索票之程序，不公開之。


178

依上開建議條文，即可解決美國聯邦最高法院在上述

Colonnade Catering Corp. v. United States，及 United States v. Biswell判決中所宣示，實施行政檢查如果相對人拒絕時僅得處

罰，不得無令狀進入強制實施檢查，以及我國法上行政檢查在經

相對人拒絕或規避檢查，與屬於行政檢查界限事項，無法強制實

施行政檢查之困境，亦符合侵害人民居住、財產與隱私權，應遵

循法官保留原則與正當法律程序之憲法意旨。此外，也同時解決

了以行政調查或行政檢查名義實施調查或檢查行為，但發現構成

刑事裁罰之證據資料時，關於刑事證據取得之適法性問題，可謂

一舉數得。

柒、結語

行政調查可區分為一般性規定調查與特別規定調查；其類型

又可區分為任意性調查與強制性調查。然不論何者，行政調查在

手段上係屬平和性、非侵入性的行政事實行為，與憲法令狀原則

要求所要保障的居住自由權、財產權與隱私權並無直接關涉。行

政檢查可區分為得逕行裁處行政罰之檢查、得選擇逕行實施強制

檢查，以及可採取刑罰制裁之強制檢查三大類。檢查行為係具有

干涉性與侵入性的行政行為，與刑事搜索、扣押之性質並無不

同，涉及的都是憲法關於居住自由權、財產權與隱私權保障的令

狀原則要求問題。因此，行政調查與行政檢查兩者，關於法律保

留要求的密度亦有不同。

憲法保障居住自由權、財產權與隱私權之本旨，並未區分侵

害行為係由政府一般公職人員為之，或係由警察、檢察官等具有

偵查犯罪權限之公務員為之，而有所不同。因此，行政檢查除了

係屬於受政府嚴密規範行業之工商檢查、基於事物本質的特殊性

檢查與臨接入出國境檢查之例外情形下，亦應有憲法令狀原則之


179

適用。合法的行政檢查亦有其界限。因此，假藉行政檢查為名，

而行犯罪的刑事搜索、扣押，因違反了憲法令狀原則之要求，構

成違法之搜索、扣押，因此所取得之證據，有非法證據排除法則

之適用，原則上應無證據能力。

目前我國行政法制缺乏行政搜索票之制度，造成許多違反行

政法規之行為，因為行政機關無法經由搜索權取得相關違反行政

法規之證據，導致行政機關因為舉證不足而遭行政法院撤銷裁罰

之案例屢見不鮮，國家公權力之行使效率不彰。行政機關對於構

成行政罰之事實，既負有舉證責任，而認定行政罰之證據又在行

為人掌握之中，自有賦予行政機關透過行政搜索取得證據之必要

性，並由公正客觀之法官擔任審查行政搜索之要件與必要性的中

立角色，以兼顧人權之保障。


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究發展考核委員會委託之成果報告書，行政院研究發展考核委員

會編印（1996）。林子儀、蔡茂寅、黃昭元，行政檢查業務委託民間辦理法制之研

究，行政院研究發展考核委員會委託之成果報告書，行政院研究

發展考核委員會編印（1998）。


184

摘要

行政調查與行政檢查性質不同。由行政官員所實施類似刑事

搜索的行政檢查，與針對犯罪嫌疑所實施的搜索，本質上均係一

種對人身自由、居住自由與隱私權的侵害。行政檢查既係一種對

人民身體、文件、住宅或其他處所之搜索，且因此所獲得之證

據，亦具有刑事與行政證據的雙重性格，顯然已與刑事搜索無

異。準此，行政官員欲進入人民住宅或對人民身體、文件與財物

為檢查時，在通常情形下，亦應取得法官簽發之搜索票。但受政

府管制的「嚴密規範行業」，執法人員毋須持有法官簽發之令

狀，僅須依據法律之明確授權，即得進入該等場所實施行政檢

查。以行政檢查掩飾刑事搜索，構成違法的搜索、扣押，因此所

取得之證據因違反令狀原則，應無證據能力。


185

Boundary between Administrative Inspection and Warrant Requirement

Wen-Kuei Chen

Abstract

Administrative inspection differs from administrative investigation in nature. Administrative inspection conducted by administrative officials is essentially similar to the criminal search on crime suspects because both are violations against physical freedom, freedom of residence, and right to privacy. Administrative inspection is a procedure by which law enforcements can search a person’s body, documents, residence, and other places, and the acquired evidence possesses a dual criminal and administrative nature; thus, administrative inspection can be regarded as the same with criminal search. Accordingly, when administrative officials intend to enter a person’s residence or inspect his or her body, documents or properties, they must obtain a search warrant issued by judges in a general situation. However, for the strictly regulated industries, law enforcement officers are not required to obtain the search warrant; they are allowed to conduct administrative inspection only according to the clear authorization bequeathed by the law.

The criminal search disguised by administrative inspection constitutes illegal search and seizure. Thus, the acquired evidence should not be admissible because of its violation against the warrant requirement.


186

Keywords: search, administrative investigation, administrative inspection, exclusionary rule, principle of legal reservation

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