El Futuro del Estado Capitalista

R06ERT JESSOP

(EspingAndersen 1997; Jones 1993; Kwon 1997). La creciente complejidad de las formas de integracin regional y transfronteriza en el hemisferio america-no, particularmente en las diferentes jerarquas concntricas o excntricas en las economas regionales y locales en Latinoamrica, constituye igualrr1ente un rico campo de estudio (Gmgel y Hout 1999; Hettne et lii Schulz et lii

Vellinga En cuarto lugar, y en sentido contrario, existen propuestas de establecer

bloques comerciales 11eomercantilistas. Una buena ilustracin de las mismas aparece en la idea de resucitar el CAEM como organizacin macroeconmica multilateral en forma de Unin Fronteriza con una regulacin comn de las fronteras exteriores, y de una Unin de Pagos Centroeuropea que liquidara los balances comerciales de forma bi o multilateral (Andreff y Andreff 1995; Smyslov 199'.4). En una escala ms baja, pero todava supranacional, han apare-cido propuestas de integracin de las economas locales entre diferentes sub-grupos de las antiguas economas postsocialistas. El caso ms conocido (y respaldado inicialmente por las fuerzas capitalistas occidentales) trat de esta-blecer una Asociacin de Libre Comercio Centroeuropea entre Hungra, Polonia y Checoslovaquia, propuesta oscurecida por sus candidaturas de incor-poracin a la Unin Europea. Proposiciones similares se refieren a un bloque de comercio en yenes en Asia Oriental, como base de profundizacin de la divi-sin regional del trabajo, de reduccin de la superdependencia del mercado norteamericano (y tambin del dlar), de obtencin de un espacio en el que consolidar los valores del capitalismo confuciano y asitico frente a la ofensiva neoliberal, y como medio para reducir la futura oposicin a las voltiles fuerzas mundiales (Frankel 1994; Gong 1999; Sum Vellinga

En quinto lugar, se han preser1tado diferentes propuestas internacionales de cooperacin entre las economas capitalistas y postsocialistas para crear nuevas formaciones econmicas. Entre ellas: (1) un Proyecto de Cooperacin Econmica del Mar Negro; ;) la Organizacin de Cooperacin Econmica para el Asia Central; (3) la cooperacin en el Mar Bltico; (4) la resurreccin de la Confederacin del Danubio; y (5) la Zona Econmica Riberea del "Mar del Japn". Estas propuestas tratan de aprovechar los histricos intercambios regionales, las crecientes vinculaciones econmicas y las capacidades comple-mentarias de los diferentes socios, y poseen adems una gran variedad de bases geopolticas, tnicas, religiosas, culturales y de otro tipo, que cambian caso por caso. El papel cada vez mayor de los EE UU desde los ataques al World Trade Center y al Pentgono, en las repblicas trquicas meridionales de la antigua Unin Sovitica, puede servir como ejemplo adicional de esta opcin.

El FUTURO DEL ESTADO CAPtTAUSTA

En sexto se han propuesto diferentes pactos regionales transfronte-rizos para asociar a ms de dos economas subnacionales en nuevas entidades regionales con la esperanza de que puedan profundizar sus actuales comple-mentariedades. Entre ellas se incluyen las propuestas de relacin dentro de la Europa postsocialista y entre economas de la UE y de fuera de ella (tales como la INTERREG Grecia, INTERREG Viadrina, INTERREG Italia Eslovenia y otras muchas) (vanse Comunidades Europeas 1994, '.4001; Perk:mann '.40oo); y, nuevamente, fuera de la esfera europea. er1 el delta del Mutankiang, entre Liberia y las repblicas del extremo oriente de la CES, las provincias del noreste chino y Corea del Norte, con el apoyo de Japn (vase Comunidades Europeas,

Existen tambin regiones virtuales que comprenden redes econmicas de conexin entre ciudades y regiones no adyacentes. La ms famosa de stas es la Regin de los Cuatro Motores en Europa que une cuatro regiones no adya-centes de alto crecimiento, a saber, Baden-Wrttemberg, Rhne-Alpes, Lombardiay Catalua; si bien existen otras regiones de este tipo y redes de ciu-dades europeas formalizadas o no (Camhis y Fox Interreg 2001; Scott

Vellinga 2000).

CIUDADES

Existe otra escala de accin que tambin est haciendo su aparicin (o ms correctamente. reapareciendo en diferentes formas) por encima de las jerar-quas geoeconmicas y geopolticas convencionales: la escala urbana. En este campo se han tres importantes cambios: (1) la enorme expansin del tamao y escala de las principales ciudades dentro de las jerarquas urba-nas, hasta el punto de que se han convertido en enormes entidades metropoli-tanas o regionales con varios centros (sobre las regiones metropolitanas extendidas y los corredores urbanos en el Pacifico asitico, vase Forbes 1997); (:;;::)una creciente integracin estructural y orientacin estratgica de las activi-dades de las ciudades ms all del espacio nacional, orientacin que puede crear potenciales conflictos con los Estados nacionales en la medida en que ciertas ciudades se convierten en potenciales "Estados regionales", menos orientados a sus respectivas territorios interiores que a sus relaciones con las ciudades y espacios econmicos extranjeros (lo que se manifiesta en el cada vez ms extendido uso de las metforas de la "puerta", el "eje" y la "red"); y, para djicamente, (3) ur1 mayor uso de ciertas ciudades principales (en lugar de, como se haca antes, de ciertas empresas o sectores) como campeones patroci-nados y protegidos por el Estado frente a la intensa competencia internacional.

ROBERT JESSOP

Harding ha definido el contenido de estas polticas empresariales a partir de su creciente preocupacin por:

el estado de la economa local; la suerte de los negocios de base local; la capacidad de atraer nuevas empresas y/o la promocin del crecimiento entre las empresas locales; la promocin de la creacin de empleos y de medidas formativas en respuesta al acelerado desempleo urbano; la modemizacin de las infraestructuras y activos de las regiones urbanas (comunicaciones, instituciones culturales, fortalezas y capacidades de la educacin superior) para atraer visil;antes e inversin y sostener las activ dades econmicas existentes; y la necesidad de hacer cesar la huida haca los barrios pudientes de las afueras y de conservar la poblacin (en espe-cial, a las familias de ingresos medios y altos) y los puestos de trabajo para crear ciudades cohesionadas y agradables para vivir [1995: '2.7].

El anlisis de Storper sobre la ciudad reflexiva afirma que el riesgo y la incertidumbre se estn modificando en un perodo en el que las fuerzas del mercado y el entorno extraeconmco de los agentes econmicos resultan cada vez ms turbulentos, ms dependientes de los clculos estratgicos de los dems actores y ms abiertos a la influencia de una amplia gama de escalas espaciales. Ahora bien, no todas las ciudades empresariales escogen la misma forma de competitividad. En algunos casos, las innovaciones en sus polticas suponen poco ms que los intentos de garantizar sus ventajas comparativas bsicamente estticas, atrayendo inversiones del capital mvil a expensas de otras zonas, mediante medidas tales como los recortes tributarios, los subsi-dios y la desregulacin, o mediante la creacin de imagen a travs de la propa-ganda cvica. En otros casos, las ciudades introducen innovaciones econmicas, polticas y sociales para mejorar la productividad y el resto de condiciones que afectan a la competitividad estructur?-1 y sistrnica, tanto del capital local como del mvil. Lo que se ve reforzado cuando existe un espacio socialmente compacto e institucionalmente denso para la reflexibilidad eco-nmica, y para mancomunar los riesgos e incertidumbres en un entorno nacio-nal, regional y mundial cada vez ms agitado (vanse Storper i997; Veltz i996).

ALIANZAS ESTRATGICAS

Toda esta complejidad apunta a la posibilidad de estrategias de alianza entre Estados situados en similares o diferentes escalas regionales (por ejemplo, la UE, ya sea como organizacin intergubernamental de Estados-nacin o como

EL FUTURO DEL ES'fAOO CAPITALISTA

"Europa de las regiones"), para garantizar las bases de la supervivencia econ-mica y poltica uria vez 'que se dejan sentir los imperativos de competitividad estructural en la escala global. Se han propuesto u organizado tambin otras formas de proteccionismo en diferentes escalas, conforme los diferentes modelos de crecimiento local o regional se han visto alterados (y que van desde la "Europa Fortaleza" a los "nuevos localismos", del Foro de Sao Paulo al Plan del Pueblo para el Siglo XXI (PP'2,1), o a la autoorganizacin econmica infor-mal de los poblados chabolistas). Con todo, tal como seala Mittelman, "no deberamos consderar al regionalismo de los noventa como un movimiento hacia la autarqua de base territorial, como lo fue en los aos treinta. Por el contrario, supone una concentracir1 de poder poltico y econmico en compe-tencia dentro de la economa global, con mltiples flujos nter e intrarregiona-les (1996, i90; vase tambin Keating i998).

4. ESCAl.AS DE COMPETENCIA

El anlisis anterirmente realizado nos indica que la competencia se produce no slo entre actores econmicos (por ejemplo, entre empresas, alianzas estratgicas o redes), sino tambin entre entidades polticas que representan espacios y lugares (como las ciudades, las regiones, las naciones o las tradas). Por ello, resulta justificado tratar a las ciudades, las regiones y las naciones como "unidades" o "sujetos" de la competencia, adems de como condiciones, capacidades y cualidades econmicas. Lo cual implica que la competencia apa-rece mediada por algo ms que las simples fuerzas del mercado, y suscita la cuestin de si las condiciones de xito para la competencia en una ciudad, regin o nacin son las mismas que para una empresa individual. Son las ciu-dades, las regiones o las naciones capaces de lograr la competitividad de forma similar a como lo hacen las empresas? Y, si no lo son, persiguen al menos la competitividad econmica en la misma forma unas que otras? La respuesta, como es obvio, depende de la amplitud con la que consideremos la competen-cia, la competitividad y las capacidades de accin (sobre las naciones, vanse IMD :zoo1; Porter 1990; Porter et lii :zooo; Warr 1994; sobre las ciudades y las regiones urbanas, vanse Brenner ~ooo; Ohmae i991, 1995; Porter 1995; Scott 1998, '2,001; Storper 1997). La competencia aparece mediada por la mano invi-sible del mercado y, en esta medida, se producira con independe:ncia de que los actores orientaran o no sus actividades econmicas a la mejora de su com-petitividad. En este sentido, las fuerzas del mercado sitan ciertas actividades

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en determinados espacios y lugares con independencia de que se realicen esfuerzos para atraer (o repeler) ciertas actividades econmicas en niveles superiores a los agentes individuales del mercado. Las ciudades, regiones y naciones, por otra parte, pueden tambin competir en un nivel ms explcito, estratgico y reflexivo, poniendo en prctica planes y proyectos para atraer la inversin y el empleo y para mejorar sus resultados en competencia con otros espacios y lugares. Si estas estrategias competitivas se hacen explcitas y son susceptibles de ser realizadas, entonces se hace evidente que las ciudades, regiones y naciones son realmente -y no slo se definen como- actores "emprendedores". A continuacin tratar de defender que un importante rasgo distintivo del posfrdismo en comparacin con el frdismo es la cre-ciente importancia de las estrategias empresariales reflexivas por parte de actores no econmicos.

Par'tiendo del anlisis de Schumpeter del emprendimiento (vase el cap-tulo 3), podemos decir que existen cinco campos de innovacin susceptibles de ser impulsados por los actores escalares en representacin de las localidades, ciudades, regiones, naciones o bloques tridicos6 :

i. La introduccin de nuevos tipos de espacios y lugares para vivir, traba-jar, producir, consumir, prestar servicios, etc. Entre los ejemplos, se encontraran las ciudades multiculturales, las ciudades organizadas en torno a sistemas integrads de transporte y desarrollo sustentable, y los centros de distribucin y puertas regionales transfronterizos.

~. Nuevos mtodos de produccin de espacios o ubicaciones para crear ventajas especficas, asociadas a la ubicacin, para la produccin de bienes y servicios y para otras actividades urbanas. Entre los ejemplos se incluiran las nuevas infraestructuras fsicas, sociales y cibernticas, la promocin de las economas de aglomeracin, los polos tecnolgicos, la desregulacin y la recualificacin.

3. La apertura de nuevos mercados, ya sea mediante la comercializacin de localidades, ciudades o regiones especficas en nuevas reas, o median-te la modificacin de la divisin espacial del consumo mejorando la calidad de vida de los residentes, de quienes estn de paso, o de quier1es las visitan (por ejemplo, con cultura. entretenimiento, espectculos, nuevos paisajes urbanos, barrios gay, gentrificacin).

4. La bsqueda de nuevas fuentes de oferta para mejorar las ventajas com-petitivas. Entre los ejemplos se incluiran las nuevas fuentes o patror1es de inmigracin, la codificacin de la cesta cultural de las ciudades, la

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El FUTURO DEL ESTADO CAPITALISTA

bsqueda ~e nuevas fuentes de financiacin por parte del Estado cen-tra} (o, en la UE, delos fondos europeos) o la recualificacin de la mano de obra.

5. La reconfiguracin o redefinicin de las jerarquas locales, urbanas o regionales y la alteracin del lugar correspondiente a un espacio econ-mico concreto dentro de ellas. Entre los ejemplos se incluiran el logro de una posicin como ciudad mundial o global, las puertas regionales, las regiones transfronterizas y las "regiones virtuales" basadas en la cooperacin interregional entre espacios no adyacentes.

Existe un riesgo evidente de trivializacin de las actividades empresaria-les, al reducirlas a las actividades rutinarias que resultan directamente econ-micas o econmicamente relevantes; y tambin al considerar la imagen empresarial o el marketing como pruebas del carcter emprendedor schumpe-teriano. Algunas localidades podran estar simplemente administrando o ges-tionando de forma eficaz un clima favorable a los negocios, ms que estar dedicndose de forma activa a la innovacin. Que ello pueda bastar para con-servar ciertas condiciones extraeconmicas para la acumulacin de capital, no quiere decir que dicho lugar sea emprendedor. Lo que resulta verdaderamente esencial desde un punto de vista estructural. es si dicha localidad "emprende-dora" posee rasgos institucionales y organizativos que puedan dar soporte a un flujo de innovaciones. De lo que se trata aqu es de un complejo especializado de instituciones, normas, convenciones, redes, organizaciones, procedimien-tos y modos de clculo econmico y social, que estimulen el emprendirrliento. Considerada estratgicamente, una localidad "emprendedora" es la que ha desarrollado la capacidad de actuar empresarialmente. Ya sea que se involucre de forma ms directa en alguno o algunos de los cinco campos de innovacin citados como empresario econmico propiamente dicho, o si promueve condi-ciones institucionales y organizativas favorables al emprendimiento econmi-co por parte de otras fuerzas. Dichas fuerzas pueden incluir todo tipo de actores locales, localmente dependientes o exteriores que den apoyo a un determina-do proyecto emprendedor.

Como consecuencia del cada vez mayor inters en las ventajas de la com-petitividad dinmica y en las bases de la competitividad estructural o sistmi-ca, los rasgos extraeconmicos de los lugares y ubicaciones resultan progresivamente ms significativos para el diseo y ejecucin de estrategias empresariales. De este modo, la dotacin en los as llamados factores econ-micos naturales es cada vez menos importante (pese a los aspectos dependientes

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de su trayectoria que estn vinculados a la posicin que tienen los diferentes lugares dentro de las jerarquas urbanas); mientras los factores socialmente construidos, regulados e incrustados se hacen cada vez ms importantes para la competitividad. Las ciudades ( localidades) emprendedoras, por tanto, no slo deben ubicarse econmicamente sino tambin dentro de las esferas extraeconmicas que, en la actualidad, son fundamentales para una eficaz competencia estructural o sistmica. Podemos referirnos aqu a la "glurbani-zacin" como una tendencia anloga a la "glocalizacin" (vase la tabla 5.~). Mientras que este ltimo trmino hace referencia a las estrategias de las empresas para crear ventajas competitivas mundiales explotando las diferencias locales, el primero alude a las estrategias locales, regionales o nacionales destinadas a construir ventajas mundiales reestructurando los espacios urba-nos con el fin de mejorar su competitividad internacional. Ello puede conducir a la reproduccin de diferencias locales y/ o ubicuidades que permitan a las empresas multinacionales poner en marcha sus propias estrategias de "gloca-lizacin". Podemos encontrar estrategias anlogas en escalas diferentes, regio-nales o transfronterizas.

TABLA 5.2

GLURBANIZACIN FRENTE A GLOCALIZACIN

Actores estratgicos

Estrategias

Nuevas escalas de actividades y temporalidades

Gobemanza cronotpica

GLURBAN!ZAC!N

Ciudades (puede que como campeones nacionales).

Estrategias basadas en el lugar y en et espacio.

Crea diferencias locales para capturar flujos e incrustar el capital mvil.

Rearticula el tiempo y et espacio para lograr ventajas competitivas sistmicas o estructurales.

GLOCAUZACIN

Empresas (puede que en alianzas estratgicas).

Estrategias basadas en la empresa o en el sector.

Desarrolla nuevas formas de divisin escalar y/o espacial del trabajo.

Rearticula lo global y lo loca! para lograr ventajas competitivas dinmicas.

F\JENTE, JESSOP Y SUM 2000.

Existen modalidades fuertes y dbiles dentro de las estrategias de glurba-nizacin. Mientras que las primeras son tpicas de las ciudades o regiones que lideran las jerarquas urbanas o regionales, las ltimas son propias de las ciu-dades y regiones" corrientes" (Amin y Graham i997). Estas estrategias difieren al menos en tres aspectos: sus respectivos discursos y conceptos de competiti-vidad, los l1orizontes espaciales sobre los que pretenden actuar, y su asociacin

1 EL FUTURO DEL ESTADO CAPITALISTA con los di.versos contextos y posiciones locales dentro de las jerarquas escala-res predominantes. Lo que comparten es el papel clave de las autoridades pol-ticas en su diseo y promulgacin globales. Podemos distinguir siete opciones fundamentales en el nivel de las ciudades y regiones 7:

I. La primera opcin es la de ampliar o profundizar la divisin del trabajo dentro de un conjunto integrado y verticalmente concntrico de esca-las. Ello implica la bsqueda de alguna forma de "compleroentariedad estructurada" mediante la creacin de lazos favorables con la economa en general, en un conjunto cada vez mayor de escalas ms amplias de accin econmica y poltica. Dichas estrategias pueden haber sido pro-movidas desde arriba o surgir desde abajo. En el plano discursivo, ello se refleja en los intentos de "posicionar a los lugares de forma central en los' escenarios' de las diferentes escalas espaciales: regional, nacio-nal, internacional, mundial" (Hall y Hubbard i996, i63-+). En la prc-tica, suele implicar la promocin del desarrollo econmico dentro de una escala dada, explotando las dinmicas de crecimiento en escalas espaciales progresivamente ascendentes desde lo local a lo supranacio-nal, pasando por lo regional y lo nacional.

~- La segunda opcin es construir lazs horizontales en la misma esca-la dentro de un conjunto integrado y verticalmente concntrico de escalas. Existe una amplia gama de este tipo de estrategias, que van desde la escala local a la tridica. Numerosas regiones transfronteri-zas sirven para identificarla, como tambin lo hacen las alianzas translocales y las regiones virtuales. Estas ltimas surgen para unir espacios no adyacentes con intereses compartidos o complementa-rios, como la cooperacin dentro de la llamada Regin Europea de los Cuatro Motores, que incluye Baden-Wurttemberg, Rhnes-Alpes, Lombarda y Cataluiia, cada una de las cuales es una ciudad-regin dinmica asociada a una ciudad importante no capital. Por lo general, esta estrategia parte de los intereses e identidades territoriales comu-nes y trata de explotar los recursos y capacidades conjuntos o comple-mentarios. Su objetivo es el desarrollo de una masa crtica mediante la simple aglomeracin de economas, o bien lograr una divisin del trabajo dentro de la misma escala en lugar de hacerlo entre escalas diferentes. Esta estrategia horizontal puede surgir localmerlte desde abajo o ser promovida por los rganos situados en los niveles o escalas inferiores y superiores. La promocin de las regiones transfronterizas

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europeas corresponde tanto a los ayuntamientos locales como a la

Unin Europea. 3. La tercera opcin supone la construccin de lo que podran denominar-

se vnculos "transversales"; es decir, puentear una o ms escalas inme-diatamente contiguas para buscar una integracin ms estrecha con los procesos de otras escalas. Lo cual resulta particularmente significativo all donde aparece la inversin extranjera directa (IED) y la produccin para la exportacin, casos en los que los vnculos con el resto de su territorio nacional inmediato o incluso con la economa nacional, pue-den resultar mucho menos importantes que las conexiones entre las escalas locales y supranacionales. Algunas regiones transfror1terizas de Asia constituyen buenos ejemplos de esta estrategia, en concreto, los tringulos y poligonos .de crecimiento (Parsonage 199~; Smith 1997; Thant et lii i 998). Ejemplos adicionales seran las zonas de procesa-miento para la exportacin, los puertos francos y las puertas regionales, si bien estos ltimos tienden a estar localizados dentro de un territorio nacional y a orientarse hacia el exterior (vase Chen i995 sobre la evo-lucin de las zonas de crecimiento transnacionales; Ohmae i995 sobre los Estados Tegin contemporneos).

4. Otra estrategia de desarrollo habitual entre las localidades dbiles o marginales, tales como las ciudades interiores, las regiones industria-les o costeras en declive, etc., es el acopio de recursos. Se trata de una respuesta comprensible, por ejemplo, en el caso de las ciudades inte-riores que padecen la decadencia urbana, la falta de vivienda, una dbil base fiscal y la ausencia de terrenos para los planes de desarrollo urba-no, as como la fragmentacin poltica e institucional. Las autoridades locales en Europa pueden dirigirse a la Unin Europea para solicitar fondos (entre otros, los diferentes fondos estructurales), y en los Estados federales multinivel pueden dirigiJ;se a las autoridades federa-les adems de a los Estados. Sin embargo, lo normal es que el xito en las estrategias de acopio de recursos se vea acompaado de ciertas imposiciones. Ello limita la gama de iniciativas econmicas posibl~s y amenaza la coherencia del plan de desarrollo econmico global (!-lay

1994). 4. Las localidades pueden igualmente tratar de promover el marketing de

su propio espacio mediante la desregulacin, los" concursos de belleza" internacionales para atraer inversiones y los "concursos de patito feo'' en busca de los fondos estructurales y otros fondos de reestructuracin

EL FUTURO DEL ESTADO CAPITALISTA

o compensa.cin para regiones en declive. Los destinatarios evidentes de dichas actividades son el capital mvil y las agencias de financiacin; aunque, con frecuencia, los Estados centrales ofrecen ayuda y estimu-lan a las autoridades locales y regionales para que intenten atraer inver-siones y fondos de reestructuracin. La desregulacin, sin embargo, es una estrategia contraproducente, ya que genera mpleos en reas en declive econmico y puede estimular una carrera a la baja en la desre-gulacin. Desde este punto de vista, las estrategias competitivas fuertes suelen ser mucho mejores, aunque :tambin las ventajas competitivas resultantes pueden ser mejoradas por otros competidores (vase el captulo 3).

6. Una sexta opcin es tratar de escapar de las restricciones ligadas a la escala o a la ubicacin, situando las actividades en un espacio de flujos sin fronteras o pasando al ciberespacio. Aunque ello no evita la necesi-dad de algn tipo de coyuntura espacial (islas offshore, paraisos fiscales, etc.) (vanse Hudson ~ooo; Leyshon y Thrift 1999; Palan 1998).

7. Una sptima opcin es un desacoplamiento parcial o total de una deter-minada escala respecto de la divisin del trabajo y del mercado mun-dial, opcin que suele asociarse a proyectos polticos, econmicos y de socializacin anticapitalistas (vase el captulo i).

Un aspecto importante de la mayora de estas diferentes estrategias espa-ciales es su preocupacin por limitar la competencia dentro de la propia regin (coherencia estructurada) mediante la cooperacin orientada al mercado, como base de una competencia ms eficaz y ms all de la correspondiente escala espacial, La escala espacial en la que se alcanzan estos compromisos depende en parte de la naturaleza de las cadenas de mercancas y de los grupos econmicos, de las correspondientes externalidades espaciales (incluyendo aspectos sobre divisin administrativa, proxirnidad y sinergia de las economas de aglomeracin) y de las formas existentes de incrustacin social de las.relacio-nes econmicas y de los procesos de aprendizaje (Camagni i995; Messner 1998; vanse Porter 1990; Smith 1988).

La existencia de este tipo de proyectos emprendedores no garantiza, natu-ralmente, que los espacios econmicos reales dotados de "coherencia estruc-turada" y ventajas competitivas sostenibles lleguen a consolidarse. Existe un buen nmero de dificultades a la hora de lanzar y consolidar estas estrategias empresariales, no slo como consecuencia de la incertidurnbre inherente a la competencia como proceso continuo, sino tambin por las dificultades de

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coordinacin econmicas y extraeconmicas dentro de los espacios econmi-cos identificados como objeto de las estrategias empresariales. Tampoco hay razn alguna para suponer que todos los factores necesarios para una estrate-gia local o regional de xito aparezcan dentro de los lmites del espacio econ-mico que le sirva de localizacin primaria.

5- TENDENCIAS EN EL ESTADO

Los cambios en el papel del Estado en la acumulacin de capital y en la repro-duccin social suponen cambios en la articulacin formal y en la autonoma operativa de los Estados nacionales. En ocasiones, se hace referencia a este hecho en trminos de declive del Estado nacional frente a la globalizacin. Pero ello resulta considerablemente engaoso. Y es que no estamos asistiendo al surgimiento de una sola economa globa,lizadora basada en flujos que acta en una relacin de suma cero con una pluralidad de Estados naconal.es territoriales tradicionales. Adoptar una perspectiva de este tipo, supondran tratar la crisis del Estado territorial nacional parcialmente inducida por la globalizacin -ya sea en su forma de fordismo atlntico de posguerra, de Estado desarrollista, de Estado de seguridad nacional u otras- como si implicara la imposibilidad pre-sente y futura de cualesquiera otras formas de territorializacin del poder pol-tico. Por el contrario, el enfoque aqu empleado indica que se producirn intentos de reconstituir el Estado territorial nacional en respuesta a la globali -zacin, o de establecer nuevas escalas territoriales como puntos dominantes o nodales en la institucionalizacin del poder poltico. Esta expectativa se ve reforzada si tenemos en cuenta que el Estado westfaliano nunca fue tan rgido o completo como la "fetichizacin del espacio al servicio del Estado [nacional]" podra hacernos creer (Lefebvre i978; vase i991: -z8o--z; vase Osiander 'Z001). Ms an, una vez que se acepte que la delimitacin del Estado como conjunto institucional es a la vez interna al sistema poltico y contingente, podremos valorar si las formas no territorializadas de gobierno-gobemanza podrn adquirir una mayor significacin en el ejercicio del poder poltico. Estas observaciones adquieren mayor plausibilidad si recordamos la incompletud constitutiva de la economa capitalista y su dependencia de factores extraeco-nmicos. Todo esto sugiere que la globalizacin econmica exigir importantes cambios en las formas institucionales, en las actividades principales y en las escalas primarias, en y a travs de las cuales se garantizan dichos apoyos extrae-conmicos.


Para valorar el_ margen de des y reterritorializacin de las formas de poder estatal o su sustitucin por formas no territoriales de poder poltico, debemos reconsiderar el supuesto desafo que para los Estados nacionales implica la globalizacin. Las posibilidades de un mayor dominio ecolgico de la economa globalizadora dependen de la capacidad de las principales fuerzas econmicas de distanciarse o comprimir el espacio-tiempo, de forma que quede fuera del al~ance ~~ las capacidades de control de la mayor parte de las fuerzas de base y or1entac1on estatales. Puesto que existen muy pocos, s es que existe alguno, que posea individualmente el alcance y la capacidad globales efectivos, como para comprimir sus rutinas adaptndolas al espacio-tiempo del acelerado capital hipermvil. Ello crea una separacin cada vez mayor entre los 11orizon-tes Y rutinas espaciotemporales de este ltimo y los de la mayora de los Estados contemporneos y, como consecuencia de su impacto sobre la dinmica global de la economa capitalista, una creciente separacin entre un espacio de flujos potencialmente mundial y la limitacin fronteriza de un sistema poltico terri-torialmente segmentado. Desde el punto de vista temporal, ello limita la capa-cidad de un Estado tpico para reaccionar siguiendo sus propias rutinas y formas de clculo, razn por la cual muchos gestores estatales experimentan la presin de la globalizacin y creen que han perdido su autonoma operativa. Igualmente, desde el punto de vista espacial, dada la porosidad de las fronteras a muchos tipos distintos de flujos y la cada vez mayor movilidad del capital en toda una gama de escalas transnacionales, a los Estados les resulta progresiva-mente ms difcil, en el caso de que lo deseen, contener los procesos econmi-cos, polticos y sociales dentro de sus propias fronteras, o controlar los flujos que las atraviesan. Estos cambios se relacionan a su vez con una progresiva fragmentacin del sistema de Estados de Westfalia hasta el punto de que, de hecho, algunos estudiosos han propuesto que est siendo reemplazado por un sistema neomedieval (por ejemplo, Anderson i996; Cerny :4000; Ruggie i993). Sin embargo, aunque existen tendencias detectables hacia la fragmen-tacin en algunos campos especficos, ello no impugna necesariamente el papel ms general del Estado nacional como punto nodal clave dentro de la articulacin interescalar (vanse pp. :448-~49).

Con todo, parece evidente que los cambios asociados a la economa globa-lizadora basada en el conocimiento poseen importantes repercusiones en todas las formas de representacin, intervencin, jerarquas internas, bases sociales y proyectos estatales en todos los niveles de la organizacin del Estado. En parte, ello supone cambios fundamentales en las relaciones dentro del mismo nivel organizativo. Por ejemplo, adems de los desplazamientos en

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el poder relativo del ejecutivo, legislativo y judicial, hay tambin desplaza-mientos en el peso relativo de los rganos financieros, educativos, tecnolgi-cos, ambientales, de seguridad social, etc. Ahora bien, esta reorganizacin se extiende tambin a la reordenacir1 de las relaciones entre los diferentes nive-les polticos, a la articulacin de gobierno y gobernanza y a la reconfiguracin de las fronteras de los sistemas polticos. Estos aspectos de la reorganiza-cin pueden resumirse en trminos de tres conjuntos de cambios o tendencias generales en la organizacin del Estado y la poltica. Cada una de estas amplias tendencias aparece asociada, adems, a una contratendencia que modifica Y transforma su significado para la dominacin poltica de clase y la acumula-cin, y ms especficamente, para la forma del Estado y de sus polticas econ-micas y sociales. Estas contratendencias pueden interpretarse, en primera instancia, como reacciones especficas frente a estas nuevas tendencias, ms que como supervivencias de los patrones anteriores. Ello explica por qu es preferible considerarlas contratendencias de las citadas tendencias, y no al revs. Por tanto, presentar en primer lugar las tendencias y discutir despus

sus respectivas contratendencias. Sin embargo, antes de pasar a la exposicin de estas tendencias y contra-

tendencias, es necesario tomar precauciones frente a la consideracin de los Estados como unidades verticales idnticas. Esto se debe a que la soberana formal otorgada a los Estados territoriales nacionales en el sistema de Westfalia no implica una identidad sustantiva o la igualdad entre ellos, en lo relativo a su capcidad de ejercer el poder interna o internacionalmente. A cada uno se le presentan diferentes problemas por parte de los procesos multiescalares, mul -titemporales y pluricntricos que ger1eran globalizacin; y cada uno tiene una capacidad diferente para hacer frente a estos problemas y para reorganizarse en respuesta a los mismos. Adems, mientras que la condensacin de fuerzas -deterrrnada por la forma- ha llevado en ciertos pases a los gestores estatales a resistirse a la globalizacin, otros Estados aparecen claramente co:rq.prometi-dos con su promocin en una u otra forma. Ya me he referido antes a las dife-rentes estrategias escalares relativas a este punto, por lo que no las repetir aqu. Bastar con decir que los Estados lderes aparecen asociados a diferentes proyectos de globalizacin, mientras que los Estados menos poderosos suelen tratar de colocar sus espacios y actores econmicos de la forma ms favorable dentro de nichos locales, tegionales o funcionales especficos, en la emergen-te divisin mundial del trabajo. Al ha.cerio, algunos Estados reforzarn su hegemona o dominacin dentro del sistema interestatal, mientras que otros descendern en esta jerarqua. Ms concretamente, desde que se hicieron


pblicas las preoc.upaciones en torno al declive de su hegemona en el momen-to de aparicin de la crisis del fordismo atlntico, los EE UU han venido cier-tamente incrementando su influencia mundial en los ltimos aos. gracias a su ident~ficacin con la promocin de una globalizacin hecha a su imagen y semejanza.

!ADESNACIONALIZACIN DEL ESTADO

La primera de estas tendencias es la desnacionalizacin del Estado (o, mejor dicho, de la estatalidad). Ello se refleja empricamente en el "vaciamiento" del aparato del Estado nacional, en la medida en que las nuevas y las viejas capaci-dades estatales estn siendo reorganizadas territorial y funcionalmente en los niveles supranacional, nacional, subnacional y translocal, como consecuencia de los esfuerzos de los gestores estatales, en las diferentes escalas territoriales, por mejorar sus respectivas autonomas operativas y capacidades estratgicas. De esta forma, algunas de las funciones tcnico-econrnicas ms estrictamen-te polticas e ideolgicas se han visto resituadas en los Estados o en los organismos intergubernamentales escalados panregional, plurinacional o internacionalfilen-te; otras han sido devueltas a los niveles regional o local en el interior del Estado nacional; por ltimo, otras han sido asumidas por las emergentes redes hori-zontales de poder -regionales o locales- que puentean a los Estados centrales y unen regiones o localidades de diferentes sociedades, dando lugar al desa-rrollo de los regmenes de implementacin de polticas llamados frecuente-mente "intermsticos" (o interlocales pero transnacionalizados) 8. Este desplazamiento lateral conlleva la creacin de alianzas trasnacionales relativa-mente autnomas entre Estados locales con intereses complementarios, yapa-rece especialmente asociada a la europeizacin de los gobiernos locales y sus correspondientes formas de colaboracin (Andersen y Eliassen ~001; Benington i995; Benington y Harvey i994,; Jonsson et lii ~ooo; Keil i998; Tommel 99~. i994, i998).

En primer lugar, el papel de los sistemas estatales supranacionales est creciendo. Estos cuerpos internacionales, transnacionales y panregionales no son, por s mismos, nuevos, sino que poseen una larga historia. Lo que resulta significativo en la actualidad, es el impresionante aumento en su nmero, el ensanchamiento de su mbito territorial y la adquisicin de nuevas e importantes funciones. Ello se refleja en la emergencia sostenida de una sociedad mundial enraizada en un nmero cada vez mayor de sistemas funcionales mundiales (econmicos, cientficos, legales, polticos,. militares, etc.) y en un mayor

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reconocimiento del alcance mundial de los viejos y los nuevos riesgos. Una de las principales reas para esta expansin funcional es la preocupacin de los organismos supranacionales por la competitividad estructural o sistmica dentro de los territorios que tratan de gobernar. Preocupacin que va mucho m.s all de la gestin de las relaciones monetarias internacionales, de la inver-sin o el comercio exterior, para abarcar una amplia gama de factores en el lado de la oferta, de naturaleza tanto econmica como supraeconmica.

Este desplazamiento hacia arriba aparece especialmente ligado a la dele-gacin de poderes a los organismos supranacionales, y al resurgimiento de un revitalizado y relativamente no impugnado "Superestado" norteamericano, con sus renovadas capacidades de proyeccin de su poder en la escala global (Shaw 2,000). Como veremos ms adelante, ello crea una tensin entre unidad y particularism.o en los organismos supranacionales, con los EE UU principal-mente oscilando entre sus intentos de unificar dichos organismos bajo su hegemona, y su pretensin de utilizarlos para imponer su percepcin actual de sus propios intereses inmediatos. Este mismo desplazamiento haca arriba, en una escala menor y con dinmicas diferentes, aparece tambin en la UE. Hooghe y Marks, actualizando los clculos de Schmitter, demuestran que exis-te un incremento en la cesin de poderes haca el nivel de la UE en z8 reas politicas, entre i950 y ~ooo. En particular, en el campo de la poltica econmi-ca, de las relaciones internacionales y de la poltica econmica y de seguridad exterior. Y menos marcadamente, en la poltica social e industrial con un nivel tambin relativamente bajo en lo relativo a las politicas legal-constitucionales (Hooghe y Marks ~001: 47-8; vase Wessels 2,000; vase tambin infra la sec-cin 8).

Sin embargo, estos movimientos no equivalen al surgimiento de un "Estado global" -al menos, si pretendemos que el concepto de Estado conser-ve su significado mnimo de territorialzacin de una autoridad poltica centra-lizada-, en el sentido de un Estado global equivalente a un solo "Estado mundial". Habitualmente con lo que nos encontramos, como indica Poulantzas (1974b, i975). es con una delegacin parcial y condicionada de dichas funcio-nes con el fin de mejorar la coordinacin de la poltica econmica entre los diferentes Estados, como parte integral de las nuevas responsabilidades de cada Estado nacional de gestionar el proceso de la internacionalizacin. Ms an, incluso s se estableciera un Estado mundial, se vera inevitablemente sometido a una tensin entre su pretensin jurdico-politca de unidad (la soberana) y la tozuda realidad de la pluralidad (competencia particularista entre Estados en otras escalas por la capacidad de influir en sus planes y por la

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1

El FUTURO DEL ESTADO CAPITALISTA

implementacin. deliberadamente selectiva de sus decisiones). Esta tensin entre unidad y pluralidad es justamente lo que encontramos en el caso euro-peo, complicada adems por su carcter multinivel. Es por esta razn por la que las polticas interestatales en la escala global aparecen con frecuencia marca-das por la hegemona internacional de un Estado nacional que trata de desa-rr~llar una estrategia poltica hegemnica en el sistema mundial, hegemona blindada na~uralmente mediante diferentes formas de sancin y apoyada en una compleja articulacin de poderes gubern.amentales con otras formas de ~obernanza. Ello se hizo evidente en el periodo de posguerra en las cambiantes formas de la continuada hegemona de los EE UU dentro del bloque capitalis-ta, especialmente tras el final de la guerra fra cuando los EE UU se convirte-ron en la ~c~ superpotenca y comenzaron a extender su influencia al antiguo bloque sovitico y a su esfera de intervencin. Ahora bien, incluso dentro de este periodo, debemos aclarar hasta qu punto los designios norteamericanos conf~~ran los diferentes campos de las polticas (distinguiendo, por ejemplo, la militar de la social). En trminos ms generales, la tensin entre unidad pluralismo es igualmente evidente en las crecientes disputas entre unil~tera ~ lismo y multilateralismo norteamericano, en una amplia gama de regmenes internacionales.

. En ~egundo lugar, en tndem con el aumento de los aparatos estatales internacionales, se detecta un papel mayor de los Estados regionales y locales. Durante la era fordista, los Estados locales actuaron como extensiones del ENBK, Y la poltica regional se orientaba fundamentalmente a la (re)ubcacin ~e la ~ndus:ria con vistas al pleno empleo y a la reduccin de las presiones inflacionarias provocadas por el recalentamiento local. Estos Estados ofre-can infraestructura local a la produccin en masa fordsta, promovan el con-sumo ~olectivo y las polticas estatales de bienestar local y, en algunos casos (especialmente al hacer su aparicin la crisis del fordismo), concedan subsi-dios competitivos para atraer nuevos empleos o para evitar la prdida de los existentes. Al comienzo de la crisis fordista, sin embargo, las actividades eco-~.~cas locales se concentraron en la regeneracin econmica y en la compe-~it1~da~. Su preocupacin principal ha pasado a ser cmo lograr que las instituciones estatales mejoren la competitividad de las economias regionales o locales en la emergente economa mundial. Existe un inters cada vez mayor en las polticas regionales del mercado laboral, en la educacin y la formacin, la transferencia tecnolgica, el capital riesgo local, los centros de innova-cin, los parques cientficos, etc. (vase el captulo 3)_ La decreciente eficacia Y legitimidad del Estado nacional frente a la crisis fordista haba conducido a

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finales de los aos setenta a la ampliacin del papel de los Estados regionales y locales, conforme se adoptaban nuevas actividades tanto para compensar la crisis como para buscar nuevas salidas (Moulaert et lii i988; van Hoogstraten 1983). Ello resulta todavia ms claro en la actualidad. De hecho, mientras los Estados nacionales e internacionales se retiran de algunas funciones econmi-cas clave, encontramos polticas ms intervencionistas en los niveles regiona-les, urbano y local (Brenner 1998, l999b, ~ooo; Gough y Eisenschitz 1996), al tiempo que el propio capital recurre cada vez con ms frecuencia a las redes y otras formas de colaboracin para satisfacer dichas exigencias. Esta transfe-rencia de poderes hacia abajo no se limita a la intervencin econmica, sino que afecta a una amplia gama de polticas. Por ejemplo, Hooghe y Marks (~001) informan de que ningn Estado miembro de la UE se ha vuelto ms centraliza-do despus de i980, mientras que muchos han descentralizado competencias hacia el escaln regional de gobierno.

En tercer lugar, y estrechamente relacionado con los dos cambios anterio-res, cada vez existen mayores vnculos entre los Estados locales. Esta tendencia se ve reforzada por la incapacidad del Estado central de desarrollar programas lo suficientemente diferenciados y sensibles como para hacer frente a los pro-blemas concretos de cada localidad. Razn por la cual devuelve tales tareas a los Estados locales y les ofrece recursos y un apoyo general. De hecho, "uno de los desarrollos politicos ms interesantes desde los aos setenta ha sido el despla-zamiento errtico pero gradual de un nmero creciente de autoridades locales, de una concepcin de su papel er1 trminos puramente locales hacia un nove-doso inters en las relaciones transnacionales" (Dyson 1989: i). En Europa, ello implica tanto vnculos verticales con las instituciones de la UE, especial-rr1ente con la Comisin Europea, como vnculos directos entre las autoridades locales y regionales de los Estados miembros. Esta bsqueda de apoyo trans-fronterizo se ve reforzada en la medida en que el Estado central emprende una estrategia ms neoliberal, pero puede encontrarse tambin en otros pases (Jnsson et lii ~ooo; Perkmann y Sum ~oo~). Tendencias similares se dan en Asia Oriental (en especial, en los vnculos entre }long Kong, Macao y Guangdong, y en el llamado tringulo de crecimiento formado por Singapur, Johore y Riau). Esta tercera tendencia tambin se desarrolla en Amrica del Norte con importantes ejemplos de la expansin de la cooperacin transfron-teriza entre ciudades vinculadas a lo largo de la frontera de EE UU y Mxico, con la promocin de Cascadia como regin transfronteriza multiestatal y multipro-vincial que abarca un pasillo en la costa de Amrica N oroccidental que se extier1de desde Vancouver hasta Seattle y Portland, y con una integracin ms

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amplia de las ciudades y regiones en la frontera de EE UU y Canad (Blatter ~001; Sparkes ~oo~). Este fenmeno general ha llevado a Duchacek (1990) a hablar de la difusin de la "soberana perforada" en la medida en que las naciones se abren a unos mayores contactos transoberanos en el nivel local y regional.

1ADESESTA11\LIZACINDELSISTEMAPOLTICO

Existe tambin una tendencia a la desestatalizacin del sistema poltico. Mientras que la desnacionalizacin se refiere a la dispersin territorial de las actividades del Estado nacional (es decir, a la desterritorializacin y reterrito-rializacin), la desestatalizacin supone la redefinicin de la divisin pblico-privado, reasignando las tareas y rearticulando la relacin entre organizaciones y tareas a lo largo de esta divisin en cualquiera de las escalaS en las que acte el Estado en cuestin. En otras palabras, algunas de las funciones particulares tcnico-econmicas, fuertemente polticas e ideolgicas, anteriores o recien-temente desarrolladas por los Estados (en cualquiera de sus niveles), se han visto o bien enteramente transferidas o compartidas a otros actores (es decir, actores paraestatales, no gubernamentales, privados o mercantiles), a arreglos institucionales y a regmenes. De lo que se trata aqu es de la creciente impor-tancia de las muy variadas formas (y niveles) de cooperacin entre organiza-ciones oficiales, paraestatalesy ONG en la gestin de las relaciones econmicas y sociales, en las que el Estado con frecuencia no es ms que el primero entre sus iguales. Ello ha conducido a una difuminacin de la divisin entre lo pbli-co y lo privado, al desarrollo deliberado del principio de subsidiariedad, a un mayor papel del sector informal y de la empresa privada (especialmente en la provisin del bienestar y en el consumo colectivo) y a una creciente confianza en mecanismos tales como la "autorregulacin regulada" y el "gobierno de los intereses privados" aprobado oficialmente (Streeck y Schmitter 1985). Se rela-ciona, adems, con la implicacin cada vez mayor del Estado en las estrategias descentradas de orientacin social, ms que en el ejercicio de sus poderes soberanos de coordinacin coactiva centralizada (Matzner 1994; Willke 199~). En este sentido, supone un creciente reconocimiento de la interdependencia, de la divisin del conocimiento y la necesidad de aprendizaje mutuo, de la reflexividad y de la coordinacin negociada. Esta tendencia se da en diferentes escalas territoriales y en distintos dominios funcionales, habiendo sido des-crita con frecuencia como el paso del gobierno a la gobernanza (vase el cap-tulo 6).

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Los gobiernos siempre han confiado en la ayuda de otros agentes para la realizacin de los objetivos estatales o para la proyeccin del poder estatal ms all de su aparato formal. No existe novedad alguna en la existencia de redes paralelas de poder que atraviesan y unifican el aparato estatal, conectndolo con otras fuerzas sociales. Ahora bien, esta confianza ha aumentado y se ha reorganizado. El peso relativo de la gobernanza ha aumentado en todos los niveles, incluyendo no slo el nivel supranacional, local y regional, sino tam-bin los mbitos transterritoriales e interlocales. Esto, sin embargo, no impli-ca necesariamente una prdida de poder por parte del gobierno, como si el poder fuera un recurso de suma cero ms que una relacin social. As, pues, el recurso a la gobernanza podra incrementar la capacidad del Estado de pro-yectar su influencia y de asegurar sus objetivos, movilizando recursos de poder y conocimientos correspondientes a socios o actores no gubernamentales. Ms an, a la luz de los desplazamientos en el equilibrio de fuerzas de clase, el giro hacia la gobernanza podra ser parte tambin de una lucha de poder ms com-pleja destinada a proteger las decisiones clave frente al control popular-demo-crtico (vase Poulantzas i978) y para socializar los riesgos en favor del capital privado.

Esta reorientacin estratgica del gobierno a la gobemanza es especial-mente obvia en el caso de la UE y se refleja en un concepto habitual que inclu-ye tanto sta como la anterior tendencia: la gobernanza multinivel. Tanto las dificultades en la construccin del Estado europeo como los cambios en la economa europea han impulsado esta reorientacin. Por ello, el actual desa-rrollo de la gobernanza europea supranacional supone mucho ms que la emergencia de un aparato federal, confederal o intergubernamental. Supone tambin la constitucin activa ,de otros socios econmicos y sociales -funcio-nales o territoriales- supranacionalmente organizados u orientados, y su integracin en redes de acoplamiento dbil e implementacin flexible de polticas, mediante canales especficos de comunicacin, negociacin y adop-cin de decisiones (vase Tmmel i994: i4). De hecho, "la Comisir Europea otorga un nfasis primario a la formacin de redes como mecanismo para estimular el difcil objetivo de la integracin y [ ... ] cohesin europeas" (Cooke y Morgan i993: 554.). Resulta especialmente interesante en este caso la preferencia por las redes multinivel que agrupan actores tanto territoriales como funcionales.

Esta misma tendencia hacia la gobernanza aparece en otros niveles nacionales, regional-locales y translocales (o "intermsticos"). Ahora bien, una vez enunciado el caso general y habindolo ilustrado en el nivel europeo,


me limitar a hacer referencia a la amplia bibliografa sobre la gobernanza regional y local, y sobre su papel en la promocin de la "produccin conjunta" del desarrollo econmico endgeno basado en una mejor competitividad estructural (vanse tambin pp. ~33-~34 sobre las ciudades). El fortaleci-miento de la gobernanzalocal y regional est relacionado con la reorganizacin del Estado local conforme van apareciendo nuevas formas de colaboracin tambin local para guiar y promover el desarrollo de sus recursos. En este sentido, los sindicatos, las cmaras de comercio, el capital riesgo, los organismos educa-tivos, los centros de investigacin y los Estados locales pueden ponerse de acuerdo para regenerar la economa en este nivel.

LA INTERNACIONALIZACIN DE LOS REGMENES DE POLTICAS PBLICAS

Una tercera y compleja tendencia en la organizacin del Estado y sus polti-cas es la que tiende a la internacionalizacin de los regmenes de polticas. El contexto internacional de la accin interior de los Estados (nacionales, regionales o locales) se ha expandido hasta incluir una amplia gama de fac-tores y procesos extraterritoriales o transnacionales; al tiempo, se ha vuelto ms significativa desde un punto de vista estratgico para las polticas inter-nas. Los actores clave en los regmenes de polticas tambin se han expandi-do para incluir a diferentes agentes e instituciones extranjeros como fuente de ideas, diseo e implementacin de polticas (vanse Gourevitch i978; Doren et lii i996). Esta tendencia se refleja .en las polticas econmicas y sociales en la medida en que el Estado manifiesta una mayor preocupacin por la competitividad internacional en su sentido ms amplio. TambiI afecta a los Estados locales y regionales por debajo del nivel nacional, as como al desarrollo de formaciones estatales supranacionales y al desarrollo de los regmenes internacionales.- Resulta igualmente evidente en el des.,-arrollo de vnculos interregionales y transfronterizos entre autoridades locales y regionales, y regmenes de go_bernanza en diferentes formaciones nacionales. Por ltimo, esta tendencia se re'fleja en un nuevo campo de investigacin que

abarca no slo el asesoramiento ofrecido a los gobiernos nacionales por las agencias supranacionales, sino la capacidad de dichas agencias para regula,r la activdad econmica en la bsqueda de la proteccin social; para redistribuir los recursos de un pas a otro para lograr objetivos de benestar, y en ciertos casos, para subvenir a las necesdades sociales en el nivel supranacional [Deacon y Hulse 1997' 44].

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Aunque Deacon y Hulse se refieren slo al campo de la poltica social, el mismo razonamiento podra aplicarse a mucho~ otros mbitos de las polticas

pblicas.

6. CONTRATENDENCIAS DENTRO DEL ESTADO

Las anteriores tendencias han sido deliberadamente presentadas de forma unilateral y no dialctica. Lo que aqu est en juego es algo ms que la mera referencia a lo que Poulantzas llamaba el complejo de efectos "conservacin-disolucin" asociado a las sucesivas fases del desarrollo del capitalismo. Dichos efectos, sin duda, existen en la medida en que las anteriores formas y funciones del Estado se conservan o disuelven cor1forme el Estado se va trans-formando. Por ejemplo, la tendencia a la aparicin del Rgimen Posnacional de Trabajo Schumpeteriano va asociada con diferentes efectos "conservacin-disolucin" sobre el ENBK en las diferentes esferas de intervencin estatal y en las diferentes socie_9.ades nacionales (vanse pp. 31:.z-316). Ya hemos des-tacado algunos de estos efectos en los captulos anteriores. Me gustara ahora, en cambio, presentar brevemente las citadas contratendencias (vase el cua-

dro 5.i).

CUADRO 5.1

TENDENCIAS Y CONTRATENDENCIAS EN LA REESTRUCTURACIN ESTATAL

Tendencias

desnacionatlzacin del Estado:

- desestatalizacin de las polticas:

- internacionalizacin de los reg(menes de polfticas pblicas.

Contratendencias

- mayor capacidad del Estado para la articulacin interescalar:

- mayor papel del Estado en La metagobemanza:

- impugnacin de las formas e implementacin de los reglmenes internacionales.

Frente a la desnacionalizacin de la estatalidad, aparecen los intentos de los Estados nacionales de conservar el control sobre la articulacin de las dife-rentes escalas espaciales. Aur1que podra pensarse que nos encontramos ante una mera continuacin de estas funciones, me gustara sostener que se ha introducido una importante solucin de continuidad como consecuencia de la


actual relativizacin de escala. Pese a todo, en ausencia de un Estado suprana-cional con poderes equivalerltes a los del Estado nacional, la desnacionaliza-cin de la estatalidad se relaciona tambin con los intentos por parte de los Estados nacionales de reclamar el poder, gestionando las relaciones entre las diferentes escalas de organizacin econmica y poltica. La prdida de autono-ma genera tanto la necesidad de coordinacin supranacional como la posibili-dad de un resurgimiento subnacional, pero tambin aumenta las posibilidades del Estado nacional de mediar entre es~e mayor nmero de escalas de accin significativas de carcter supra y suhnacional. En este contexto, haciendo uso de una distincin elaborada por Collinge (1999) entre escalas de organizacin dominantes y nodales, podramos decir que mientras que las instituciones supranacionales pueden haberse vuelto ms comprensivas e inclusivas en cuanto a la gama de actividades que emprenden o tratan de influir, y mientras que un mayor nmero de actividades estatales pueden haber sido delegadas hacia abajo o hacia los lados, ninguna de estas tendencias hacia una mayor dominacin del nivel supranacional tiene por qu reducir el papel nodal del Estado nacional en la creciente telaraa de poderes estatales. En resumen, mientras que el Estado puede haber perdido parte de su soberana formal, podra haber conservado un papel clave en la articulacin interescalar.

Frente a la tendencia hacia la gobernanza est el papel cada vez mayor del Estado en la metagobernanza. Ello resulta especialmente evidente en el fun-cionamiento de la UE y en sus intentos de superar la trampa de la decisin con-junta y el bloqueo institucional ocasionados por el desacuerdo entre sus Estados miembros. Ello demuestra en qu medida la gobernanza acta a la sombra del gobierno. El gobierno (en sus diferentes escalas) se muestra cada vez ms activo en la organizacin de la autoorganizacin de los socios, redes y regmenes de gobernanza (o metagobernanza, vase el captulo 6). Lo cual no debera confundirse con la supervivencia de la soberana estatal como instan-cia ms alta del gobierno, ni con el surgimiento de algunas formas de "mega-partenariado" a las que se subordinaran en cierto sentido todos los dems actores. Por el contrario, hace referencia a un desplazamiento desde las orga-nizaciones polticas verticalmente jerarquizadas tpicas de los Estados sobera-nos, hacia el guiado de mltiples agencias, instituciones y sistemas que operan tanto con autonomia operativa, como con acoplamiento estructural mediante diferentes formas de interdependencia recproca. Corresponde al Estado faci-litar el aprendizaje colectivo acerca de los vnculos funcionales y las interde-pendencias materiales entre los diferentes lugares y esferas de accin. Y corresponde a los polticos -:locales y nacionales- participar en el desarrol.lo de

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las visiones compartidas capaces de vincular estas formas complementarias de gobernanza y de maximizar su eficacia. El Estado realiza dichas tareas no slo como contribucin a funciones estatales concretas, sino por su implicacin para la dominacin poltica de clase y la cohesin social.

Este tendencial desplazamiento desde el gobierno a la gobernanza no tiene por qu debilitar el aparato estatal en su conjunto, ni minar su capaci-dad de llevar adelante proyectos estatales concretos. Depender de la forma en que estos nuevos mecanismos de gobernanza se relacionen con el logro de los nuevos objetivos estatales en los nuevos contextos, y de la capacidad del Estado de proyectar su poder sobre la sociedad en su conjunto. Ello se refle-ja desde el punto de vista ideolgico en la afirmacin neoliberal de que un Estado sobreampliado es un Estado dbil, lo que supone que slo restrin-giendo sus actividades a aquellas que el aparato estatal puede (y debe) ejer-cer, podr garantizarse la realizacin de forma efectiva al menos ~e stas. En ambos aspectos, es importante resistirse a la impresin idealista y errnea de que la expansin de regmenes no-gubernamentales implica que el Estado haya dejado de ser necesario. De hecho, el Estado sigue teniendo un mpor-tante papel precisamente como consecuencia del desarrollo de tales regme-nes, pues no slo es un actor importante en muchos mecanismos individuales de gobernanza, sno que conserva la responsabilidad de su supervisi6n a la luz del equilibro general de fuerzas de clase y con el fin de conservar la cohe-sn social.

La creciente importancia de los Estados nacionales en las luchas por definir el desarrollo de los regmenes de polticas pblicas y las formas en las que actan en inters de sus capitales y electorados nacionales posee una ambigua influencia que contrarresta y al tiempo refuerza la internacionaliza-cin de los regmenes de polticas. Es preciso realizar este reconocimiento como consecuencia de la amplitud con la que los Estados nacionales gesto-naban anteriormente la insercin del espacio econmico nacional en la eco-noma en su conjunto. Sin embargo, no deberamos minimizar las discontinuidades reales coll las actuales preocupaciones del Estado en torno a la competitividad estructural de los capitales de base nacional en el interior y en el exterior, consecuenca de las nuevas formas de regionalizacin-glo-balizacn. De hecho, las economas pequefas y abiertas dentro de este sis-tema plurinacional ya trataban de mantener la coherencia estructurada de sus economas nacionales pese a su dependencia de las exportaciones. Y parecan haber logrado gestionar sus economas nacionales, asegurando la unidad del bloque de poder y de la poblacin, pese a contar con unos niveles


de internacionalizacin que en la actualidad seran considerados como pr-dida de soberana. Lo cual sugiere que el poder de los Estados nacionales frente a la internacionalizacin depende esencialmente de la cohesin del establishment poltico o bloque de poder. Dicho lo cual, tambin el poder estatal quedar naturalmente configurado a este respecto por las din~micas de hegemona econmica y por la dominacin econmica y ecolgica seala-da en el captulo i.

Esta exposicin resumida de las tres tendencias y contratendencias no ha tomado en consideracin sus concretas combinaciones individuales en cada caso. Por tanto, mis comentarios sobre la desnacionalizacin han pasado por alto importantes diferencias entre los Estados federales, con poderes constitucionales claramente asignados a los niveles nacional y regional de la organizacin estatal, y los Estados unitarios como Gran Bretaa en los que el Estado local ejerce tan slo aquellas competencias impuestas o toleradas por el Estado central en cada momento. Del mismo modo, al hablar del desplazamiento del gobierno a la gobernanza, he pasado por alto en qu medida ciertos regmenes de ENBK poseen una gobernanza macroeconmica tripartita basada en el Estado, las empresas y los sindica-tos, o han adoptado formas de autorregulacin regulada para la provisin del bienestar. Pese a todo, creo que tambin aqu el papel de la gobernanza se ha fortalecido en la medida en que la lista de actores ha cambiado (vase el capitulo 6). Tampoco he tomado en consideracin la importancia dife-rencial de los mecanismos de gobernanza (por ejemplo, la diferencia entre el fortalecimiento de la "economa negociada" neocorporativista en Dinamarca y el auge de la organizacin paraestatal neoliberal en Gran Bretaa). Por lti -mo, al referirme a la nternacionalizacin, he ignorado las diferencias entre los distintos Regmenes Posnacionales de Trabajo Schumpeteriano, en qu .medida pueden ser descritos como "posnacionales", su combinacin en casos concretos, y en qu medida los diferentes Estados son ms o menos hege-mnicos o dominantes a la hora de definir sus regmenes de polticas inter-nacionales. Es evidente que un estudio ms detallado de la reestructuracin y reorientacin de los Estados nacionales debera considerar cada una de estas tendencias en trminos ms concretos y tambin ms complejos. Asimismo, debera resultar evidente que, si cada una de estas tendencias puede variar, la forma y el grado de su interaccin deben resultar todava ms variables. En este sentido, es importante analizar las tres tendencias en su interaccin en lugar de concentrarse slo en una o considerar cada ten-dencia por separado.

~OBERT JESSOP

7. REESCALADO Y ENBK EL CASO DE EUROPA

Cada una de estas tendencias se refleja en la reestructuracin de los ENBK. As. las politicas econmicas y sociales se definen y ejecutan en la actualidad en diferentes niveles, en lugar de quedar configuradas de manera primordial por el Estado nacional (baste considerar la dimensin social, adems de econmi-ca, de la UE, la importancia de las polticas regionales y la cooperacin trans-nacional); existe un nfasis creciente en la colaboracin pblico-privada, el cuidado dentro de la comunidad, la autoayuda, la cooperacin, etc., y una lucha internacional cada vez ms intensa por disef1ar los regmenes de bienestar (vanse las actividades de la OCDE, UE, Banco Mundial, FMI, OMC, etc., as como las de las fundaciones internacionales y las organizaciones filantrpi-cas). Podemos ejemplificar esta idea con la UE, como la forma actualmente ms avanzada de formacin de un Estado y/o gobernanza multinivel.

En primer lugar, parece evidente que la poltica econmica global de la UE se ha visto reorientada hacia una estrategia de competencia schumpeteriana en comparacin con el perodo anterior ~s enfocado al fordismo atlntico. Los orgenes de la integracin europea pueden situarse en la reconstruccin de posguerra que prepar el terreno para el fordismo atlntico en Europa (para conocer los detalles, vase van der Pijl 1984). De este modo. las comunidades europeas, adems de su papel inicial de posguerra en la reestructuracin del hierro, el acero y el carbn, tambin se concentraron en la creacin de un mer-cado integrado en el que las empresas pudieran realizar ptimas economas de escala. Lo cual implicaba un Ordnungspolitik esencialmente liberal para la crea-cin de un mercado nico que actuaba como complemento fundamental en la realizacin de las polticas nacionales keynesianas. particularmente desde que el Tratado de Roma hizo permanecer la responsabilidad oficial sobre las polti-cas de desempleo en el nivel nacional. Efectivamente, como seala Sbragia, la estructura constitucional bsica de la UE favorece estructuralmente las estra-tegias econmicas liberales: "la norma de liberalizacin econmica,insertada en el Tratado de Roma, se vio reforzada y reelaborada en el Acta nica Europea y en el Tratado de Maastricht" (~ooo, ~~4). De esta forma, incluso cuando la UE comenz bajo la presidencia de Delors (1985-95) a desarrollar una poltica de empleo ms activa y un plan para una Europa Social e intent institucionalizar estas responsabilidades gemelas por primera vez en el Tratado de Mastrcht (1991), ello se produjo en un contexto institucional que estaba de antemano inclinado en favor del liberalismo y en un clima ideolgico dominado por el neoliberalismo (vanse pp. ~07-~08).


Conviene destacar que los seis miembros iniciales de la entonces denomi-nada CEE, poseari modos de crecimiento y de regulacin que pertenecan a alguna de las variantes reguladas o coordinadas de capitalisn10, y que o bien posean alguna forma de rgimen de bienestar conservador corporativista o, en el caso de Italia, posean un rgimen de bienestar clientelista mediterrneo (vanse Hantrais ~ooo; Rugrok y van Tulder i996). Esto sugiere que el com-promiso institucionalizado con el liberalismo econmico podra haber servido de base inicial para la integracin y consolidacin de un capitalismo regulado en una escala ms amplia, ms que como medio para impulsar un programa liberal de largo alcance. Sin embargo, la situacin se fue modificando confor-me nuevos miembros con diferentes modos de crecimiento, regulacin y reg-rnenes de bienestar se incorporaban a la Comunidad Europea. De esta forma, se introdujo una mayor heterogeneidad econmica y social en la economa europea, lo que facilit el desplazamiento del equilibro de fuerzas en direccin neoliberal. Consecuentemente, se ha hecho ms difcil establecer las condicio-nes para el reescalado de la planificacin estatal del nivel nacional al nivel europeo, o para establecer el eurocorporativismo (sobre eurocorporativismo, vanse Falkner 1998 y Vobruba i995; sobre sus lmites, Streeck 1995). Del mismo modo, la poltica social dentro de la Unin adopta la forma de regula-cin social ms que la de reescalado ascendente del Estado de bienestar hasta la UE. Ya que, como seala Majone,

Las medidas propuestas por la Comisin en el campo social deben resultar compatibles c?n la "conS"ttucin econmica" de la Comunidad, es decir, con el principio de un orden econmico liberal. Este requisito crea un clima ideolgico bastante distinto del que permiti el desarrollo de los Estados de bienestar en los Estados miembros [ ... ]El liberalismo econmi.-co que destilan el Tratado Fundacional y sus ulteriores revisiones otorga prioridad a la asignacin de las polticas pblicas por encima de los obje-tivos de redistribucin. Por ello, la mejor justificacin para las iniciativas sociales en el nivel comunitario es la que enfatiza los aspectos de mejora de la eficiencia de las medidas ptopuestas [1993, i56].

Estas dificultades se han visto reforzadas por la forma en la que se ha ins-titucionalizado la Unin Monetar~a Europea (UME). Los criterios de conver-gencia establecidos en el Tratado de Maastricht han hecho que resulte mucho ms difcil que los Estados miembros se salgan de este marco neoliberal, al tiempo que el limitado presupuesto de la UE le impide financiar una expansin importante del rgimen de bienestar europeo. De hecho, en ciertos aspectos, la

R06ERT JESSOP

UME acta como un nuevo "patrn oro", que irr1pone la conformidad con nor-mas de conducta econmica y poltica relativamente rgidas y favorables a una concepcin liberal (monetaria) de la estabilidad y el crecimiento econmicos. Ms concretamente, el cumplimiento de los criterios de Maastricht ha exigido recortes o restricciones en el gasto pblico, reformas a la seguridad social y al bienestar, privatizaciones ms o menos significativas de empresas de propie-dad estatal y la comercializacin de los servicios pblicos. Sin embargo, inclu-so en este contexto, es posible detectar una preocupacin cada vez mayor por la implicacin activa en la promocin de la competitividad, la innovacin y el espritu emprendedor, en lnea con las perspectivas schumpeteranas. Aunque la idea fundamental de este compromiso concuerda bien con la estrategia neo-liberal, aparece sin embargo flanqueada por estrategias neoestatistas y neocor-porativistas ejemplificadas, respectivamente, por los rasgos fundamentales de las polticas tecnolgicas de la UE y por su poltica social (vanse pp. 3193>,?,). Una de las evoluciones ms interesantes en esta rea es, por supuesto, el resur-gimiento del corporativismo bajo una nueva apariencia: como pactos sociales orientados a la moderacin salarial, a la reforma de la seguridad social, a la competitividad del lado de la oferta y a una conformidad general con la lgica del nuevo sistema monetario (vanse Deppe et li '.4000; Regini '.4000; Grote y Schmitter 1999; Rhodes 1998; vase tambin el capitulo 6).

En segundo lugar, la poltica social y de bienestar sigui siendo una com-petencia nacional en los tratados fundacionales de la CE, por lo que las polti-cas en estos campos en el nivel europeo han ido sistemticamente a la zaga de las polticas macroeconmcas, industriales y tecnolgicas. As, como seala Kuhnle, "a da de hoy no existe todava un derecho social europeo a partir del cual los ciudadanos particulares pudan reclamar prestaciones de Bruselas; ningn impuesto directo o contribucin social a la UE que pueda financiar el bienestar social, y apenas s existe una burocracia del bienestar en la UE" (Kuhnle 1999' 6). Pese a todo, cada vez hay ms indicios de una compleja y enrevesada reorientacin de las polticas de bienestar en el nivel europeo, en la que aparecen implicadas dos tendencias aparentemer1te contradictorias. De un lado, algunas polticas del bienestar (como la igualdad salarial, la igualdad de oportunidades, la portabilidad de las prestaciones de bienestar, los estndares mnimos de seguridad e higiene en el trabajo, o las normas sobre la jornada laboral) se han do reescalando gradualmente hasta el nivel de la UE para com-plementar las medidas de bienestar tradicionales a escala nacional; y ciertas polticas estructurales tambin han ascendido a un nivel europeo para facilitar la reconversin industrial, para compensar el desarrollo regional desigual,

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para apoyar la agricultura o para ayudar a regenerar las comunidades en decli-ve. Por otro lado, l~ emergencia de polticas sociales en el nivel europeo suele asumir una orientacin trabajista ms que de bienestar. De este modo, "el punto de referencia poltico [de tales iniciativas econmicas y polticas] no es tanto la integracin social como la instrumentalizacin de la poltica como recurso para un cambio estructural orientado hacia la competencia" (Deppe et li '.4000: ~o). En resumen, se est produciendo una mezcla crecente de estra-tegias trabajistas y de bienestar en el nivel europeo, que se ven unificadas por la preocupacin por crear las condiciones para un mercado nico eficaz en con-diciones posfordistas ms que fordistas.

Uno de los primeros sntomas de esta reorientacin aparece en el Libro Blanco de la Comisin Europea Crecimiento, Competitividad, Empleo (1993). En l se pasa revista a un gran nmero de factores que afectan a la competitividad de la economa europea y a su capacidad de generar buenos empleos y un cre-cimiento econmico sostenido; tambin recomendaba una gama igualmente amplia de iniciativas transeuropeas macroeconmicas, ambientales, infraes-tructurales, tecnolgicas, educativas, profesionales y de poltica social que pudieran hacer frente -al menos retricamente- a los desafos del siguiente siglo. En el campo de la poltica del mercado laboral, por ejemplo, la Comisin abogaba por una amplia ''ofensiva de formacin avanzada" y por otras medidas para mejorar la flexibilidad del mercado de trabajo. Esta reorentacin fue lle-vada un paso adelante en la cumbre de la UE de 1994 en Essen, en la que final-mente se reconoci que ya no era posible gestionar polticas de empleo eficaces exclusivamente en el nivel nacional, bajo las condiciones de globalizacin e integracin europea (Hoffman y Hoffman 1997' ~~). El Tratado de msterdam incluy, por ltimo, un compromiso con el pleno empleo como "materia de preocupacin comn" para la UE, lo que se tradujo en el objetivo de lograr un" alto nivel de ocupacin" sin minar la competitividad, y en la creacin de un Comit de Empleo para discutir la poltica ms adecuada en esta rea y para verificar sus progresos. En lnea con esta inclinacin de la UE haca la metago-bernanza ms que hacia la intervencin vertical, la responsabilidad de la Unin se complementara, sin embargo, con las actividades de los Estados miembros para desarrollar una "estrategia coordinada", para .formar directrices comu-nes, para establecer las certificaciones y "buenas prcticas", y para vigilar los planes nacionales de accin para el em.pleo.

Si examinamos las prcticas que han ido surgiendo en esta rea desde i999 hasta el momento de escribir estas lneas, podremos comprobar tanto el grado en el que esta. reorientacin trabajista de la poltica social ha penetrado

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en el nivel \le la UE, como hasta qu punto est relacionada con la expansin del campo de lo "econmico?' a otras reas consideradas anteriormente como no econmicas. Uno de sus aspectos, como seala Deppe et lii ('..~ooo: 15-16) es que, por primera vez, la envergadura de las directrices sobre el mercado labo-ral de la UE ha obligado a los ministros de Economa, Cultura, Hacienda, Bienestar y Trabajo a presentar un plan conjunto para relacionar cada una de estas polticas independientes con las dems. Ello puede interpretarse como la extensin de la lgica de la mercanca, o cuando menos del clculo econmico, a la sociedad en su conjunto. Dichas presiones, aderns, van en aumento, ascendiendo de forma irreversible con cada ciclo sucesivo de pactos naciona-les de empleo.

En tercer lugar, casi por defin_icin, la poltica econmica y social europea ilustra la naturaleza posnacional de los regmenes de bienestar emergentes. Sin embargo, antes de considerar el papel de la UE, debemos constatar que no es sino parte de una ms compleja internacionalizacin de la poltica econmi -ca y social. Efectivamente, sus polticas se mueven dentro de un marco ms general de implicacin creciente de las instituciones internacionales, aparatos supranacionales, organizaciones y foros internacionales, think-tanks trasna-cionales, grupos de inters y movimientos sociales trasnacionales, en la fija-cin de las agendas y en la realizacin de polticas (vase Deacon i996; sobre la transferencia de politicas, vanse Dolowitz y Marsh i 996; Peck y Theodore ~001; Stella ~ooo). Es importante reconocer con Deacon (1996; 45-58) que existen algunos desacuerdos reales entre estos diferentes organismos pblicos en lo relativo a sus recomendaciones sobre cada poltica; pero ello no debe exa-gerarse, ya que los organismos alineados con el "Consenso de Washington" suelen ser los ms influyentes en la internacionalizacin de la poltica econ-mica y social. As, Deacon y Hulse 997' 47) han destacado algunas conver-gencias entre las polticas de la UE y la OCDE, en la medida en que la UE ha descubierto el impacto negativo sobre la competitividad de las polticas socia-les del ENBK y la Direccin de Educacin, Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales de la OCDE ha venido a reconocer los beneficios econmicos de los programas ms arnplios de complemento a los ingresos. Su desarrollo, mediado por una cada vez ms densa telaraa de redes de poder paralelas, es reflejo de la cre-ciente formacin de una clase capitalista trasnacional preocupada por asegurar las condiciones de la acumulacin de capital en la escala mundial. Todo lo cual aparece asociado con un "nuevo constitucionalismo" (Gill i995, :;;:001); es decir, con la pretensin de establecer una nueva articulacin entre lo econ-mico y lo poltico en una escala mundial, antes que en la mera escala nacional.


Aunque tambin se asocia, como ya se ha dicho, con los intentos de rearticular la relacin entre laS condiciones econmicas y extraeconmicas de la acumula-cin de capital, en una economa globalizadora posfordista basada en el cono-cimiento.

La UE desempea un papel vital en este nuevo arreglo constitucional. No sorprende, por tanto, que su carcter an emergente como actor de la arena poltica se vea sometido a presiones desde mucho ms all de sus fronteras (en especial, por parte de los EE UU), ni que aparezca cada vez ms involucrada en fo-ros internacionales de diferentes escalas para reestabilizar las condiciones de crecirrliento y estabilidad econmicos en el comienzo de la crisis de primacia de la escala nacional, en el marco del acuerdo internacional de posguerra "incrustadamente liberal". Al mismo tiempo, esta europeizacin tendencial de la poltica econmica y social est estrechamente relacionada, siguiendo el principio de subsidiariedad, con el papel cada vez mayor de las agencias sub-nacionales y transnacionales de forma territorial y/o funcional, y con su for-mulacin y puesta en rnarcha. A este respecto, existe una interesante divisin escalar del trabajo entre la UE, los Estados miembros y los escalones subnacio-nales de gobierno. Mientras que los Estados nacionales conservan importantes competencias en las esferas tradicionales del Estado soberano (militar, poli-cial) y en la poltica de bienestar (para la que el limitado presupuesto de la UE le impide desempear un papel principal en la redistribucin social general, incluso si hubiera adquirido tal competencia), la UE posee una influencia cada vez mayor sobre la poltica econmica.

En cuarto lugar, aunque la UE nunca ha llegado a poseer las caractersticas de un Estado soberano supranacional, ni siquiera de una confederacin de Estados, y por tanto no puede afirmarse que haya sufrido un desplazamiento de gobiemo supranacional a gobemanza supranacional, s ha desarrollado una batera cada vez ms amplia y poderosa de capacidades de gobernanza y meta-gohernanza que le permiten influir en la poltica social y econmica en la mayora de las reas y escalas. Cuatro rasgos especficos de la Unin Europea tienen aqu una especial influencia: el papel de los jueces y la litigiosidad (que permite a la UE pasar por encima-de las leyes nacionales y "constitucionalizar" los tratados); su ubicacin en el corazn de los flujos de informacin (que le permite un monopolio relativo de la inteligencia organizativa); su pobreza fis-cal (que limita su vulnerabilidad ante las reclamaciones de gasto pblico y, consecuenternente, restringe su agenda poltica; vase Sbragia :;;:ooo); y lacre-ciente adopcin de proyectos y directrices europeas que permiten a la UE con-trolar las actividades y partenariado estatales nacionales y regionales en un

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cada vez ms interconexo conjunto de reas de la poltica, obteniendo de este modo un mecanismo para pilotar la poltica nacional y dotarla de mayor cohe-rencia (Deppe et lii ~ooo; Majone i993; Wallace '.4000). La forma distintiva de la metagobernanza en la UE, que invalida cualquier intento de valorarla en tr-minos de los criterios tradicionales asociados con el Estado nacional soberano, aparece adecuadamente descrita por Sbragia del siguiente modo:

La Unin Europea gobierna en el sentido de "digir", ya que est estructuralm,ente diseada para [mantener] ciertos asuntos fuera de la mesa, al tiempo en que insiste en conservar otros sobre la misma. El uso de los tratados en lugar de una constitucin, la institucionalizacin de la nonna de lberalizacn econmica en los mismos, la creacin de un pode-roso tribunal, su inusual acceso a la infonnacin y la falta de fondos pblicos son toda,s contribuciones para que la Unin dirf:ja ['.4000: '.436].

Del mismo modo, Tommel -tras destacar el papel fundamental de las autoridades locales y regionales y de las diferentes asociaciones pblico-priva-das en el ejercicio de las funciones gubernamentales en una compleja telaraa de redes cooperativas organizadas en jerarquas intercruzadas (o, lo que es an ms paradjico, desjerarquizadas)- seala que la Europa de las regiones se est convirtiendo

en un elemento indispensable de un nuevo sstema emergente y flexi-ble en el que la CE -o la Unin en su conjunt"O- estimular el comporta-miento competitivo y cooperativo y el rendimiento de los agentes e instituciones -pblicos y privados- mediante mecanismos de pilotaje orientados al mercado y mediante la institucionalizacin de procedimien-tos ms complejos de adopcin de decisiones y construccin del consenso [T6mmel i998, 75].

En resumen, la metadireccin es una de las reas ms significativas en las que la UE participa en la reestructuracin, reorientacin y reescalado del bienes-tar. El propio hecho de que estas actividades no se correspondan con la nocin tradicional de ejercicio del poder estatal ha dificultado la comprensin de su significacin para la dinmica global de formacin del Estado en el nivel europeo. Aunque, sin embargo, hayan desempeado un papel clave en el aumento gradual de un programa de bienestar en la UE para promover el pleno empleo mediante la mejora de la flexibilidad y la capacidad de empleo de los trabajadores en aras de una mayor competitividad y emprendilniento en la transicin al posfordismo. Lo cual sigue dejando espacio para las diferentes

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interpretaciones nacionales o regionales de la flexibilidad y la capacidad de empleo, y que van desde el modelo neoli.beral defendido por el thatcherismo y preservado por el Nuevo Laborismo (New Labor), pasando por el modelo neq-estatista francs, a los patrones ms neocorporativistas asociados con las eco-nomas escandinavas y del Rin. La Estrategia Europea de Empleo es un ejemplo particularmente adecuado de ello y, como sealan Leibfried y Pierson, se ha convertido en un elemento clave del emergente sistema multinivel europeo en poltica social (~ooo' ~88).

8. SIGUE HABIENDO UN PAPEL PARA EL ESTADO NACIONAL?

Implican las tendencias y contratendencias antes estudiadas la erosin del Estado nacional? Mi respuesta resumida, basada tanto en consideraciones te-ricas como en el anlisis de la Unin Europea, es "no". La rearticulacin del Estado no implica ni un desvanecimiento gradual del Estado nacional ni un simple desplazamiento hacia "ms mercado, menos Estado". Por el contrario, es el ENBK el que se ha visto erosionado. Ahora bien, no deberamos confun-dir la erosin de una forma de Estado nacional con su retirada general. Muy al contrario, mientras que las fronteras del ENBK (especialmente las que se ampliaron durante la gestin de la crisis) estn retrocediendo, los lmites del Estado nacional se estn expandiendo en otros aspectos y otras formas de pol-tica que se han vuelto ms significativas.

As, pese a las tres tendencias generales antes indicadas (desnacionaliza-cin, desestatalizacin e internacionalizacin), el Estado nacional sigue con-servando un papel Clave. Esta idea puede clarificarse acudiendo a la distincin entre funciones estatales particulares y la funcin genrica (o "global") del Estado. Poulantzas (1973) distingue tres grupos particulares de actividades' funciones tecnoeconmicas relativas a las fuerzas .Y relaciones de pro-duccin; funciones polticas (por ejemplo, los impuesicis, la poliCa, la defen-sa, la legislacin o la auditoria oficial) relativas al mantenimiento de las actividades medulares del Estado (defensa, polica y administracin); y funciones ideolgicas (por ejemplo, la educacin, los rituales patriticos y nacionales, la comunicacin de masas). No es necesario aceptar esta clasificacin de las fun-ciones particulares para estar de acuerdo con la idea general. Poulantzas tam-bin define la funcin genrica (o "global") del tipo capitalista de Estado como "asegurar la cohesin social de una sociedad dividida en clases". Deberamos aadir una clusula adicional a esta definicin de la fun.cin genrica, a saber,

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''y atravesada por otras fracturas sociales, divisiones y conflictos" (vase el captulo i). En estos trminos, a lo que estamos asistiendo es a la erosin de funciones clave "particulares" asociadas al proyecto estatal del ENBK, y su sus-titucin por funciones clave "particulares" asociadas al Estado competitivo posnacional emergente, que ejerce funciones trabajistas schumpeterianas. Esta reorganizacin no supone el fin del papel clave del Estado en el ejercicio de su funcin poltica genrica. Ya que el Estado nacional sigue siendo el mbito prima-rio de esta f'uncin genrica crucial, y no hay duda de que los gestores estatales nacionales siguen defendiendo celosamente este papel mientras ceden sus otras funciones ms especficas. En este sentido, la "desnaconalizacin" debera considerarse como un proceso parcial e irregular que nos deja un "Estado nacional" rearticulado que sigue ejerciendo la funcin genrica del tipo capitalista de Estado. Esto, ciertamente, no significa que ya haya surgdo un Estado "supranacional" plenamente desarrollado para mantener la integra-cin institucional y la cohesin social en una formacin social supranacional ampliada, dividida en clases.

De este modo, el Estado nacional sigue siendo el principal lugar de lucha entre las fuerzas globales, tridicas, supranacionales, nacionales, regionales y locales en competencia. sta es la realidad que subyace a la metfora del vacia-miento, que remite deliberadamente a las "empresas vacas" (hollow corpora-tion), es decir, a las que mantienen sus oficinas centrales en un pas aunque operan fundamentalmente fuera de L La empresa vaca conserva, sin embar-go, sus funciones centrales de direccin, control, comunicacin e inteligencia dentro de la economia local, aunque transfiriera sus diferentes actividades productivas al extranjero. Anlogamente, la metfora del "Estado vaco'' sea-la dos tendencias: la primera, que el Estado nacional conserva muchas de sus funciones de "oficina central" (o funciones polticas cruciales), incluyendo los atributos exteriores de la autoridad ejecutiva central y de la soberana nacional, as como los discursos que los mantienen, y la responsabilidad global de man-tener la cohesin social; y, segunda, que sus capacidades para traducir esta soberana y esta autoridad en control efectivo se estn viendo limitadas por un complejo desplazarrliento de poderes hacia arriba, haca abajo y hacia fuera. Ello no quiere decir que el Estado nacional pierda toda su importancia, ni mucho menos. De hecho, sigue siendo fundamental como espacio institucional y marco discursivo para las luchas polticas, y conserva una buena parte de su soberana aunque bsicamente como una ficcin jurdica reproducida mediante el reconocimiento mutuo en la corr1unidad poltica internacional. Ahora bien, con todo, subsiste una cierta prdida de soberana legal formal en

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los Estados nacionales, en la medida en que las competencias nor:mativas y/ o de decisin se transfieren haca arriba a organismos supranacionales, y en la medida en que las correspondientes normas y decisiones pasan a ser vinculan-tes para los Estados r1aconales. Conserva, en cambio, su papel en la gestin de los vnculos polticos entre las diferentes escalas territoriales, y su legitimidad depende precisamente de su capacidad de hacerlo conforme a lo

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