El ABC de Los Subsidios Al Transporte, Castro y Szenkman, 2012

7/30/2019 El ABC de Los Subsidios Al Transporte, Castro y Szenkman, 2012

1/14

DOC

DOCUMENTODE POLTICASPBLICAS

RESUMENEJECUTIVO

Centro de Implementacinde Polticas Pblicas parala Equidad y el Crecimiento

E l explosivo crecimiento del gasto en sub-sidios al transporte (entre 2003 y 2010aument cuatro veces como porcentajedel Producto Interno Bruto PIB-) y su crecienteinequidad distributiva e ineficiencia sugieren lanecesidad de explorar alternativas de ocaliza-cin que permitan hacer un uso ms eficientede estos aportes entre los segmentos de la po-

blacin que ms lo necesitan. En este sentido, elgobierno nacional anunci recientemente unaserie de medidas asociadas a una revisin inte-gral del sistema de subsidios al sector transpor-te vigente.

Pero qu son los subsidios al transporte?y por qu es necesario subsidiar el transportepblico? CIPPEC considera que es importanteproveer inormacin y argumentos para enri-quecer el debate actual. Por eso, en este docu-mento se repasa qu se entiende por subsidios yse examina la razonabilidad de los argumentosutilizados habitualmente para justificar su im-

plementacin.Adems, y sobre la base de la experiencia in-

ternacional, se presenta un anlisis de los cos-tos y beneficios asociados a los principales tiposde subsidio al transporte existentes. A su vez, se

analizan en detalle las caractersticas y evolu-cin reciente de estos subsidios en la Argentina,con particular atencin al transporte pblicode pasajeros en el rea Metropolitana de Bue-nos Aires (AMBA). Finalmente, el documentoincluye una presentacin sobre qu es y cmose utiliza el Fondo Fiduciario del Sistema de In-raestructura del Transporte (FFSIT).

De este documento se desprenden las si-guientes conclusiones:

La necesidad de subsidiar al sectortransporte dista de ser un asuntoirrebatible.

La salida del laberinto de los subsidios escompleja.

El uso del SUBE como mecanismo detarias segmentadas presenta riesgos.

La creacin de un sistema integradoe inteligente de transporte urbanode pasajeros debera ser el objetivo a

mediano plazo. Es preciso normalizar los marcos

regulatorios para mejorar la calidad delservicio.

El ABC de los subsidios al transporte

Lucio Castro | Paula Szenkman

REA DE DESARROLLO ECONMICO

Programa de IntegracinGlobal y Desarrollo Productivoenero 2012 Anlisis

102


2/14

D C2 Introduccin

El gobierno nacional anunci recientementeque revisar la poltica de subsidios al sectortransporte. En este contexto, es importante co-nocer qu son estos beneficios y entender suseectos econmicos y sociales. En particular, escrucial comprender cules son sus impactos so-bre la calidad del servicio y la accesibilidad delas personas de menores ingresos al transportepblico de pasajeros.

El objetivo de este documento, en ese senti-do, es proveer un anlisis claro y sencillo de lossubsidios al transporte de pasajeros, como uninsumo a la actual discusin. Con ese fin, repa-samos, primero, qu entendemos en general por

subsidios. Luego, examinamos la razonabilidadde los argumentos utilizados habitualmentepara justificar la implementacin de subsidiosen el sector transporte.

A continuacin, y sobre la base de la expe-riencia internacional, presentamos un anlisisde los costos y beneficios asociados a los princi-pales tipos de subsidio al transporte existentes.Finalmente, analizamos en detalle las caracte-rsticas y evolucin reciente de estos subsidiosen la Argentina entre 2002 y 2010, con particularatencin al transporte pblico de pasajeros en

el rea Metropolitana de Buenos Aires (AMBA).

Qu son los subsidios altransporte?1

Los subsidios son polticas que reducenlos costos o complementan los ingresos

de los consumidores y productores.De acuerdo a la Organizacin para la

Cooperacin y el Desarrollo EconmicosOCDE- (2005), los subsidios puedendefinirse como el resultado de una accinde gobierno que confiere una ventaja alos consumidores o productores con elobjetivo de complementar sus ingresoso reducir sus costos en un mercadodeterminado.

Existen mltiples formas de subsidios:entre ellas, herramientas de poltica tandismiles como exenciones y rebajasimpositivas, el acceso preerencial amercados, exoneraciones selectivas deestndares regulatorios o transerenciasmonetarias directas (tanto a usuarioscomo a empresas prestatarias).

1 Esta seccin y la siguiente estn basadas en Estupian et l.(2007).

En este documento nos ocalizamos exclu-sivamente en las transerencias destinadas afinanciar el gasto operativo de los prestatarios,especficamente, en las transerencias moneta-rias corrientes del gobierno nacional que estndestinadas a financiar a las empresas proveedo-ras de servicios de transporte.

Por qu subsidiar al transportepblico?

El uso de los subsidios al transporte es ha-

bitualmente justificado a partir de conside-

raciones de eficiencia econmica y equidad

distributiva. A continuacin, repasamos la ra-zonabilidad de ambos criterios.

Eficiencia econmica

Los argumentos que justifican el uso de lossubsidios al transporte pblico sobre la basede consideraciones vinculadas con la eficien-cia econmica se undan en dos explicacionescomplementarias:

Subvaluacin de medios de transportealternativos al transporte pblico.

Desde un punto de vista estrictamenteeconmico, los usuarios de automvilesprivados estn siendo, de algunamanera, subsidiados ya que no pagan,por ejemplo a travs de impuestos,todos los costos que imponen a lasociedad en trminos de contaminacinmedioambiental, congestin, accidentesy utilizacin de la inraestructura demovilidad.Por estos motivos, se considera que lossubsidios al transporte pblico permiten

restablecer la competencia entre distintosmedios de transporte y mejorar, deesta manera, la eficiencia general de lossistemas de movilidad.Este argumento presenta, sin embargo,dos alencias principales. Primero, esposible mejorar la eficiencia del sistemade transporte aumentando el costodel uso del automvil privado (porejemplo, a travs de mayores impuestos),sin necesidad de reducir el precio deltransporte pblico a travs de subsidios.

Segundo, el transporte pblico causalos mismos, o an mayores, problemasde congestin, contaminacin y trnsitoque el uso del automvil privado. En estesentido, es probable que el costo social del


3/14

D C3transporte pblico sea tan subestimadocomo el del transporte privado.

Externalidades. Para los usuarios, elcosto total del transporte no slo incluyeel precio del boleto sino tambin eltiempo insumido en el viaje. En estesentido, un incremento en la oerta deservicios de transporte pblico generaraun beneficio social de mayor magnitudque las ganancias recibidas por lasempresas prestatarias a travs de la tariay justificara el uso de subsidios. Comoresultado, y en ausencia de regulacin departe del Estado, las empresas privadastenderan a proveer servicios por debajode la demanda social. En consecuencia,el uso de subsidios se justificara comoun medio de aproximar la oerta detransporte a su nivel ptimo social. Sinembargo, la evidencia emprica disponibleindica que la magnitud de este eecto es

relativamente reducida (Gmez-Ibaez,1999).

Equidad social

El transporte como necesidad social.El uso de subsidios suele justificarsetambin teniendo en cuenta la equidadsocial: el transporte es un servicio

necesario para garantizar el bienestarde las personas. Como proveedorde movilidad, es un insumo para elacceso a otros derechos sociales comola educacin, la salud y el empleo.Sin embargo, el transporte no es lanica necesidad de la sociedad. Enconsecuencia, no es posible justificar laimplementacin de subsidios al sectorsolamente por su rol social.

Existen medios ms eficaces que lossubsidios para mejorar el bienestar de

las personas. En la mayora de los casos,un aumento en los ingresos equivalente almonto del subsidio sera un medio eficazpara mejorar el bienestar. En particular,porque permitira a las personas elegirlibremente los bienes y/o serviciosque desean consumir de acuerdo a susnecesidades. En contraste, un subsidioespecfico al transporte slo avorece elconsumo de dicho servicio.

Sin embargo, el uso de subsidios altransporte se justifica en algunos casos.Ms all de estas consideraciones, en la

prctica existen casos que justifican lautilizacin de subsidios sectoriales. Porejemplo, si existiera un inters socialporque ciertos grupos de personas como residentes de hogares de menores

ingresos con problemas de accesibilidad-consuman un nivel mnimo de serviciosde transporte, un subsidio especficoposibilitara canalizar el consumo socialhacia ese servicio.Otro ejemplo se desprende de situacionesen las que la persona que provee sustentoa la amilia no distribuye los bienesequitativamente. En este contexto,la provisin directa de un servicio atravs de subsidios podra incrementarla capacidad de consumo de algunosmiembros de la amilia (mujeres, nios yancianos) que de otra manera no podranacceder al transporte.

La experiencia internacionalcon los subsidios al transporte

Una revisin de la experiencia internacional(Estupian et l., 2007; Cervero, 2011) nos per-mite identificar siete modalidades principalesde subsidio al transporte de pasajeros. A conti-nuacin, presentamos una breve descripcin decada una. Adems, incluimos algunos ejemplosy analizamos sus costos y beneficios.

1. Transferencias monetarias directas:este subsidio a la demanda es decir, alos usuarios- consiste en el otorgamiento

de montos de dinero para compensaraumentos en el costo del servicio detransporte a usuarios de menoresingresos. Usualmente, los beneficiariosde las transerencias son identificadosa partir de determinados criterios deelegibilidad, basados en indicadoressocioeconmicos. Un caso exitoso deesta modalidad ue el utilizado enChile a mediados de esta dcada, y queser analizado ms adelante en estedocumento.

2. Tarifas diferenciales: este tipo demedidas segmentan la taria conel objetivo de beneficiar a los msdesavorecidos. Sus eectos no sonnecesariamente progresivos dado quela asignacin suele estar basada encategoras generales no asociadas alnivel socioeconmico (como estudianteso jubilados, por ejemplo), y, por lotanto, pueden incluir a personas que nonecesariamente requieren el subsidio.Tanto Mxico y Madrid como algunasciudades del Reino Unido cuentan ya coneste tipo de esquemas tariarios.

3. Vales de transporte: son otro tipo desubsidio a la demanda en el que partedel salario de los trabajadores ormaleses pagado por las empresas privadas en


4/14

D C4orma de vales o vouchers destinadosa abonar el transporte pblico. Brasiladopt este sistema en 1985. En lasiguiente seccin del documento,analizamos este caso en proundidad.

4. Subsidios cruzados con mecanismos

de autoseleccin: son otro modo desubsidiar al transporte que usualmentese aplica cuando coexisten servicios dedistinta calidad (por ejemplo, el servicioregular y el servicio dierencial decolectivos). Asumiendo que los usuariosde ingresos ms altos prefieren pagar porun servicio de mejor calidad por ejemplo,por mayor recuencia y conort-, se fijauna taria para ese segmento de mercadopor encima del costo. De esta manera,se genera un beneficio extraordinariopara los prestatarios que les permitesubsidiar a la taria del servicio regular.Este tipo de beneficio se conoce como

subsidio cruzado porque se financia atravs de transerencias de la capacidadde consumo de distintas categoras deusuarios, sin necesidad de recurrir a otrasuentes. En Bogot, antes de la creacindel TransMilenio, se implement unmecanismo de este tipo.

5. Tarifa plana: es otra orma de subsidiocruzado a la demanda. Los pasajerosque viajan distancias cortas pagan unataria promedio y cubren as los costosexcedentes de los pasajeros que viajan

distancias ms largas. La ciudad deMxico, por ejemplo, utiliza una tariaplana en todos los medios de transportepblico, con la excepcin de las combis.

6. Subsidios condicionados a la oferta:en estos beneficios a las empresasprestatarias la condicionalidad consisteen la vinculacin, parcial o total, del niveldel subsidio a indicadores de desempeo pero no necesariamente de calidad- comola cantidad de pasajeros transportadoso los kilmetros recorridos. Un ejemplode este tipo de subsidios es el sistema

aplicado actualmente en el AMBA.7. Subsidios no condicionados a la oferta:

suelen ser los beneficios ms nocivosy distorsivos dado que a la tpica bajaocalizacin de los subsidios a la oertase suma la ausencia de incentivosadecuados para la mejora del servicio.El otorgamiento del subsidio no estatado a estndares de desempeo (comoaumentos de productividad, contencinde costos, cantidad de pasajerostransportados, etc.), ni a ningn otro

objetivo econmico, social o ambiental. Elgasoil en la Argentina recibe este tipo desubsidio.

Los casos de Chile y Brasil

En esta seccin analizamos dos experienciasrecientes relevantes para el caso de la Argenti-na: el uso de las transerencias monetarias enChile y los vales al transporte en Brasil.

Transferencias monetarias directas enChile. Entre 2003 y 2006, las tarias delos colectivos en Chile aumentaron un31%, como consecuencia del incrementoen el costo del combustible. Durante elmismo perodo, la variacin del ndice deprecios al consumidor (IPC) ue de slo7,5%. De esta manera, el precio relativodel transporte pblico experiment unincremento significativo.Como respuesta, el Gobierno decidiaumentar el monto de las transerenciasmonetarias a los hogares que recibenplanes sociales para compensarlos porlos crecientes precios del transporte y elcombustible. La medida benefici a 2,2millones de personas, equivalentes a un40% de los hogares chilenos. El programase extendi, con algunas modificaciones,hasta 2006 y todos los gastos ueronfinanciados con ondos del Presupuesto,que ascendieron en 2005 a US$ 63 millones.Segn un estudio de Gmez-Lobo(2007), en la ciudad de Santiago de Chilelas transerencias probaron ser ms

progresivas y mejor ocalizadas en lossectores ms pobres, en comparacin consubsidios especficos como la reduccinde las tarias o del precio del combustible.

El Vale Transporte en Brasil. En 1985,se cre en Brasil el Vale Transporte, unmecanismo de subsidio a la demanda enel que el empleador retiene un 6% delsalario a cambio de entregar al trabajadorvales (con vencimiento mensual) por unmonto equivalente a ser utilizados en eltransporte pblico.

Teniendo en cuenta que la adhesin alprograma es voluntaria, los empleados demayores ingresos se ven incentivados ano participar dado que el monto retenidode su ingreso es usualmente superior algasto que realizan en transporte pblico.De esta manera, el diseo del programatiende a reducir potenciales filtracionesdel subsidio hacia los sectores de mayoresingresos.En contraste, el Vale Transporteadolece de importantes problemas deexclusin. De acuerdo a Gomide, Leite

y Rebelo (2004), los desempleados y lostrabajadores de bajos ingresos en el sectorinormal representan alrededor del 50%de los usuarios del transporte pblico enlas reas metropolitanas de Brasil pero no

Transportepblico

Accesibilidad

Tarifas

Equidad

Subsidios

SUBE


5/14

D C5pueden acceder al subsidio.Al mismo tiempo, el Vale Transportegener un mercado secundario de valesque deriv en problemas de filtracindel subsidio hacia los sectores de ingresomedios. Algunos beneficiarios vendan losvales y utilizaban medios alternativos detransporte, como viajes a pie o bicicleta(Gomide, Leite y Rebelo, 2004).

Los subsidios al transporte en laArgentina

En esta seccin, analizamos las caractersticas,evolucin reciente y eectos sobre la equidadsocial de los subsidios al transporte en la Ar-gentina, con particular atencin en el transpor-te de pasajeros.

Caractersticas y evolucinreciente

Explosivo aumento de los subsidios altransporte, que alcanzaron los $17 mil

millones en 2011. De acuerdo a clculosde CIPPEC, los subsidios al transporteascendieron a $17.000 millones de pesosen 2011, lo que equivale a alrededor del1% del PIB y del 30% del gasto totalen subsidios del Estado nacional. Estosignifica que el gasto en subsidios

aument ms de cuatro veces (415%)como porcentaje del PIB entre 2005 y 2012(Grfico 1).

Grfico 1.Subsidios totales al transporte del Estadonacional como porcentaje del PIB, 2005-2012

* Estimado a partir del Presupuesto Nacional 2012.

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base deASAP (2011) e INDEC (2011).

Redireccionamiento progresivo defondos de promocin de la inversin a

financiamiento de gastos corrientes.El Fondo Fiduciario al Sistema de

Inraestructura del Transporte (FFSIT)ue creado en 2001 como un ondoextrapresupuestario financiado porla tasa al gasoil y dirigido a promoverla inversin en inraestructura detransporte. Sin embargo, los ondosdel FFSIT han sido crecientementeredireccionados para compensar a losprincipales concesionarios viales y a lasempresas operarias del transporte urbanode pasajeros por el congelamiento detarias (Ver Anexo).

El setenta por ciento de los subsidiosse dirige al transporte urbano e

interurbano de pasajeros. Los ltimosdatos disponibles para 2010 revelan quelos principales destinos de los subsidiosson el Fondo FFSIT (43% del total),seguido por los concesionarios de trenes ysubterrneos del AMBA (22%), AerolneasArgentinas S.A. (17%), Ferrocarril General

Manuel Belgrano (8%), la AdministradoraFerroviaria S.E. (2%) y otras transerencias(7%), (ASAP, 2010).

Subsidios impulsados por elcongelamiento de las tarifas, que

cayeron un 50% en trminos reales

entre 2003 y 2010. El rpido crecimientode los subsidios ue impulsado porel congelamiento de las tarias y laconsecuente necesidad de compensar alas empresas prestatarias para cubrir suscostos operativos. Por ejemplo, el Grfico

2 muestra que la taria promedio para eltransporte automotor de pasajeros cayms de un 50% en trminos reales esdecir, teniendo en cuenta el eecto de lainflacin- entre 2002 y 2010, con una leverecuperacin a partir de 2008.

Grfico 2.Composicin de los ingresos deltransporte automotor urbano ysuburbano de pasajeros en AMBA: totalpor pasajero y subtotales por subsidio ypor tarifa promedio (en pesos constantes

de 2004)

Nota: Los ingresos y subsidios por pasajero y latarifa fueron deflactados por el promedio del ndice

de precios mayorista (IPIM) del transporte y el ndicede precios al consumidor (IPC), para calcularlos enpesos constantes de 2004.Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base deinformacin provista por la Secretara de Transportede la Nacin y el INDEC (2011).


6/14

D C6 En el transporte automotor, los

subsidios por pasajero crecieron 30

veces en slo ocho aos. El Grfico 2indica tambin que, en ese mismo perodo,el subsidio por pasajero al transporteautomotor salt de $30 a $939 en pesosconstantes de 2004, es decir, creci entrminos reales 30 veces en slo ochoaos. Similares tendencias se observan enel transporte aerocomercial de pasajerosy en el transporte urbano y suburbano detrenes.

Subsidios a la oferta. Las asignacionesdel Estado nacional han tomado la ormade un subsidio a la oerta: se transfierenrecursos a las empresas privadas, a ttulode resarcimiento tariario, como ormaindirecta de compensar a los usuarios.Pero el subsidio se otorga sin garantasde que la oerta sea eficiente y con elriesgo de que se estn generando rentas

extraordinarias a los operadores. Es decir,sin corroborar que los subsidios llegueneectivamente a quienes se quiere ayudar.

El peso significativo y creciente de lossubsidios en los ingresos de las empresas

prestatarias ascendi a casi 80% en

2010. Como se observa en el Grfico 3, larecaudacin por tarias cay en ormadramtica del 93% al 23% en 8 aos.Como contrapartida, los subsidios, queslo representaban en 2002 el 7% de losingresos de las empresas prestatarias, en

2010 alcanzaron el 77%.

Grfico 3.Composicin de los ingresos de lasempresas de transporte urbano ysuburbano de pasajeros en el AMBA,como porcentaje del total

Subsidios elevados en comparacin conla regin. De acuerdo a la CorporacinAndina de Fomento (CAF, 2011), el

transporte de colectivos del AMBA recibelos subsidios ms elevados de AmricaLatina. Por ejemplo, en San Pablo lossubsidios slo explican un 17% de losingresos de las empresas de transportecolectivo.

Efectos sobre la equidad socialy la calidad del servicio

Fuerte concentracin de los subsidiosen el AMBA. Como mencionamosanteriormente, y segn datos de laSecretara de Transporte de la Nacin, ladistribucin geogrfica de los subsidiosrevela una uerte concentracin en elAMBA. Esta regin centraliz alrededor

del 70% de los subsidios al sectoracumulados entre 2002 y 2010 (Barbero etl., 2011).

Inequitativa distribucin geogrfica.Mientras el gasto en subsidios altransporte supera los $500 por habitanteen el AMBA, y en algunas provinciasdel Noroeste argentino (NOA) fluctaalrededor de los $100, en la provincia deBuenos Aires alcanza apenas los $60 y enel resto de las provincias no supera los $50en promedio (Grfico 4).

Grfico 4.Gasto en subsidios por habitante en

jurisdicciones seleccionadas, 2010. Enpesos corrientes

As, los subsidios benefician en mayormedida a la poblacin del AMBA que a

jurisdicciones de menor ingreso, comopor ejemplo, las ubicadas en el NOA,aun cuando el gasto de los hogares enservicios de transporte en esa regin seauno de los ms elevados del pas, junto

Fuente: elaboracin de CIPPEC sobre la basede Secretara de Transporte de la Nacin y CNRT(2011).

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base deSecretara de Transporte de la Nacin (2011) eINDEC (2011).


7/14

D C7con el Gran Buenos Aires (GBA)2.

Subsidios regresivos. Esto indica lapresencia de importantes errores deinclusin, es decir, la filtracin delsubsidio a hogares que no lo necesitany, en particular, a hogares de ingresosmedios. De hecho, un estudio del BancoMundial muestra que entre 2002 y 2006los subsidios al transporte de pasajerosaumentaron su regresividad beneficiandoms a los hogares de ingreso medio que alos de menores ingresos (Estupian et l.,2007).

Subsidios no condicionados en unentorno de baja calidad regulatoria.Al recibir la mayora de los ingresosa travs de subsidios sin o con bajacontraprestacin, y en un contexto dedeterioro del marco regulatorio, lasempresas prestatarias tienen escasosincentivos para mejorar el servicio

(Barbero, Castro, Abad y Szenkman, 2011). Aumento de los subsidios sin mejora

en la calidad del servicio. A pesardel significativo gasto que el Estadonacional destina a subsidiar el sistema detransporte de pasajeros, los indicadores deoerta y calidad del servicio empeoraronen los ltimos diez aos. Disminuy lacobertura, medida por la cantidad devehculos por kilmetro recorrido, y seredujo la oerta al disminuir la cantidadtotal de asientos. Como contraparte, la

calidad del servicio se deterior: aumentla cantidad de pasajeros por vehculoy la antigedad del parque automotor(Grfico 5).

Grfico 5.Calidad y cobertura del servicio deltransporte urbano e interurbano depasajeros en el AMBA. Tasa de variacin %2001-2010

2 Ver Barbero, Castro, Abad y Szenkman (2011).

El SUBE como mecanismode subsidio focalizado a lademanda

Una estrategia, actualmente en discusin, paramejorar la asignacin de subsidios al transpor-te consiste en redirigirlos a los usuarios en lu-gar de otorgarlos a las empresas, ocalizando a

las personas que reciben el subsidio a travs delSistema nico de Boleto Electrnico (SUBE).

SUBE: una tarjeta inteligente paraabonar viajes en la red de transporte

del AMBA. El SUBE es un sistema quepermite abonar con una sola tarjetainteligente viajes en colectivos, subtesy estaciones de trenes adheridas a laRed de transporte pblico del AMBA.Este sistema se asemeja a otras redesimplementadas en grandes ciudades

como Hong Kong, Sel, Londres, Pars,Madrid, San Pablo o Montevideo. Cadatarjeta posee un cdigo asociado a laidentidad del portador, quien debipresentar su documento nacional deidentidad (DNI) para solicitarla porprimera vez. Este cdigo permite conocerlos movimientos de carga y saldo y losviajes pagados con la tarjeta3.

El SUBE como mecanismo de tarifasdiferenciales. La propuesta del gobiernonacional se basa en que la portacin de latarjeta SUBE, combinada con inormacinde la seguridad social e ingresos delas personas, permitira identificar alos usuarios que se desea compensar.Por ejemplo, a los que son parte de unprograma de proteccin social o cuentancon escasos ingresos. De esta manera, elSUBE acilitara la ocalizacin del subsidioal asignar un costo inerior al de la tariaplena que pagara el resto de los usuarios.

El alcance limitado del SUBE. Estosobjetivos difcilmente se logren en uncorto plazo, ms an considerando que el

SUBE no unciona an en toda la red detransporte pblico en el AMBA. Segn losltimos datos disponibles para diciembrede 2011, solo el 40% de los viajes del AMBAse abonaron con el SUBE. Adems, sualcance no es homogneo en todos losmedios de transporte: mientras que en elsubte el 60% de los viajes se paga con latarjeta, en los colectivos slo se abona un33% y en los trenes, un 10%4.

Convivencia con otros sistemas depagos. En la actualidad, el SUBE coexiste con

sistemas de pago no personalizados (como3 http://www.sube.gob.ar/4 La nica informacin disponible sobre la implementacin delSUBE es a travs de declaraciones del secretario de Transportede la Nacin. Los datos mencionados en el texto surgen del sigu-iente artculo: http://www.diariobae.com/diario/2011/11/24/4482-schiavi-adelanto-que-el-sube-detectara-a-usuarios-con-menos-recursos-y-les-cobrara-menos.html

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base deSecretara de Transporte de la Nacin (2011).


8/14

D C8Monedero y el uso de eectivo), por lo quepodran generarse problemas de inclusiny exclusin importantes. La correctaidentificacin de las personas que necesitanel subsidio constituye una caractersticacrucial para los sistemas de ocalizacin delos subsidios al transporte pblico.

La coordinacin entre jurisdiccioneses fundamental para asegurar la

accesibilidad de los que ms lo

necesitan. La experiencia internacional,por ejemplo en Alemania (Cervero,2011), indica que el uncionamientoadecuado de sistemas integrados einteligentes de transporte pblico enpases ederales como la Argentinarequiere, como condicin esencial, de unaadecuada coordinacin entre distintas

jurisdicciones subnacionales. Slo unaclara articulacin entre sistemas detransporte locales garantiza la aplicacin

de tarias subsidiadas para los ms pobresentre distintas localidades y medios detransporte. Esta experiencia es relevanteen relacin con la eventual articulacinentre la red de subterrneos de la CiudadAutnoma de Buenos Aires (CABA) yun mecanismo de tarias dierenciales atravs del SUBE.

La eliminacin de los subsidios a losusuarios sin SUBE podra generar errores

de exclusin. El reciente anuncio delgobierno nacional plantea que, a partir de

ebrero de 2012, la taria subsidiada seraretirada a los usuarios sin tarjeta SUBE.Esto no garantiza necesariamente quelos que ms lo necesitan sean quieneseectivamente reciban el subsidio. Losusuarios de menores ingresos sin tarjetaSUBE podran arontar un eventualaumento en la taria mientras queusuarios de ingresos medios y altoscontinuaran pagando el boleto subsidiado.

La financiacin de la tarifa segmentadapresenta interrogantes. La experienciainternacional indica que, usualmente,

los mecanismos de tarias segmentadasse financian a travs de mayorestarias para los usuarios de mayoresingresos. El sistema genera as ingresosextraordinarios que permiten mantener elboleto a bajo costo a categoras especficasde pasajeros. De todas maneras, la tariasubsidiada suele financiarse tambin conaportes directos del Estado, al menos enorma parcial (Estupian et l., 2007).

La segmentacin horaria o pordistancias tampoco garantiza una

adecuada focalizacin del subsidio.La dierenciacin de tarias por ranjashorarias y distancias tampoco garantizauna identificacin certera de los usuariospobres. De acuerdo a la experiencia

internacional (Estupian et al., 2007;Cervero, 2011), la ocalizacin es mseectiva cuando se basa en criteriossocioeconmicos que garantizanminimizar los potenciales errores deexclusin e inclusin.

El direccionamiento del subsidio alos que ms lo necesitan sobre la base

de criterios socioeconmicos no est

exenta de complejidades. Las mejoresprcticas internacionales sugieren que elcriterio ms adecuado para la asignacinde los subsidios es la capacidad delhogar para hacer rente a los gastosdel transporte pblico o asequibilidad.En general, los hogares para los cualeslos servicios de transporte pblicorepresentan ms del 10% del gasto oingresos totales deberan recibir subsidioso medidas similares de compensacin(Estupian et l, 2007; Cervero, 2011).

Aplicar el criterio de asequibilidad paraasignar una taria dierencial a travsdel SUBE requerira de inormacindetallada y actualizada acerca delos gastos e ingresos de los usuariosque, habitualmente, no se encuentradisponible y que, en caso de estarlo,presenta importantes desafos desde elpunto de vista de la confidencialidad de lainormacin.

Errores de exclusin potencialmentesignificativos. La implementacin de una

taria dierencial a travs de un SUBE anincompleto y con interrogantes sobre sudiseo y modalidades de implementacinpodra crear errores de exclusinpotencialmente importantes. De acuerdo ala ltima inormacin disponible (Secretarade Transporte, INTRUPUBA, 2007), untercio de los pasajeros de colectivos y trenesdel AMBA pertenece a hogares de nivelsocioeconmico bajo. En contraste, sloel 12% de los usuarios del subte se ubicadentro de ese segmento (Grfico 6).

Grfico 6.Nivel socioeconmico de los usuarios pormedio de transporte. Porcentaje del total

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base deSecretara de Transporte de la Nacin (2011) eINDEC (2011).


9/14

D C9Conclusiones

El explosivo crecimiento del gasto en subsidiosal transporte (entre 2003 y 2010 aument cuatroveces como porcentaje del PIB) y su crecienteinequidad distributiva e ineficiencia sugierenla necesidad de explorar alternativas de oca-lizacin que permitan dirigir el beneficio a los

segmentos de la poblacin que ms lo necesitan.

La necesidad de subsidiar al sectortransporte dista de ser un asunto

irrebatible. Ms bien, la presencia deargumentos tan diversos y divergentesllama a la reflexin y a examinar elcontexto social, institucional y econmicoen el que se desarrollan las actividadesy las vidas de las personas, para revisarlos objetivos detrs de las polticas yevaluar la posibilidad de sustituir o

combinar los mecanismos existentes coninstrumentos alternativos, incluido el usode transerencias monetarias por ueradel sector transporte.

La salida del laberinto de los subsidioses compleja. El gobierno nacional hamaniestado la necesidad de virardesde el actual sistema de subsidios ala oerta hacia un esquema dirigido a lademanda. Pero un diseo de polticaspblicas en esa direccin no estaraexento de complejidades. El carctermvil (no domiciliario) de los usuarios

del transporte hace que la ocalizacingeogrfica de quienes realmente lonecesitan sea ms difcil de implementaren la prctica que, por ejemplo, lossubsidios a servicios como el gas, laelectricidad y el agua.

El uso del SUBE como mecanismo detarifas segmentadas presenta riesgos.El sistema an no est completo, existeuna gran disparidad en la utilizacin dela tarjeta segn el medio de transporte,convive con sistemas de pago no

personalizado, la intranseribilidad de latarjeta no est asegurada y los criteriosde asignacin del subsidio ocalizado no

estn an claramente definidos. La experiencia internacional sugiere

alternativas. Por un lado, la experienciade Brasil sugiere que de no realizarselas articulaciones necesarias entresistemas de inormacin, la propuestade ocalizacin a travs del SUBE podraquedar a mitad de camino y generareectos no deseados. La evidenciainternacional (por ejemplo el casochileno entre 2003 y 2006) indica que unaalternativa posible, ms eficaz, equitativay menos compleja administrativamente,al menos en el corto plazo, seracompensar -a travs de los programasde proteccin social ya existentes- a losusuarios de menor ingreso relativo conun incremento en las transerenciasmonetarias equivalente al monto delsubsidio.

La creacin de un sistema integrado

e inteligente de transporte urbanode pasajeros debera ser el objetivo

a mediano plazo. Los sistemas detransporte de pasajeros del mundo seestn moviendo cada vez ms haciala creacin de sistemas integrados einteligentes de transporte que acilitan lamovilidad de las personas entre distintosmedios a travs de una nica tarjetay esquemas tariarios unificados quepermiten una identificacin eficaz de lospasajeros. La creacin de un sistema de

estas caractersticas debera ser, entreotros objetivos, la meta a mediano plazo. Es preciso normalizar los marcos

regulatorios para mejorar la calidad

del servicio. La presencia de subsidiosescasamente condicionados, combinadacon un entorno regulatorio insuficiente(ver Barbero et al., 2011), ha generadoincentivos para un notorio deterioro enla calidad del transporte de pasajerosen el AMBA. Urge recomponer el marcoregulatorio del sector para mejorarel servicio brindado por las empresas

prestatarias.


10/14

D C10 AnexoEl Fondo Fiduciario del Sistemade Infraestructura del Transporte

Dada la importancia del Fondo Fiduciario delSistema de Inraestructura del Transporte(FFSIT) como destino de los subsidios estatales

al transporte, este anexo analiza en detalle susprincipales caractersticas y evolucin.

El FFSIT se cre en 2001, a travs del Decre-to 976/01. Es un ondo de carcter extrapresu-puestario que busca promover la inversin eninraestructura de transporte. Originalmente,estaba compuesto por el Sistema Vial Integrado(SISVIAL) y el Sistema Ferroviario Integrado(SIFER). El SISVIAL era el principal destino delFFSIT y estaba dirigido a financiar obras de in-raestructura en la red vial nacional y provincial.

Sin embargo, luego de la crisis econmicade 2002 los ondos del FFSIT ueron gradual-mente reencausados al Sistema Integrado de

Transporte Automotor (SISTAU). El SISTAU uecreado con el objetivo de compensar a los con-cesionarios por el congelamiento de las tarias,principalmente en los corredores viales msimportantes. Adems, el SISTAU se utiliz enorma creciente para subsidiar gastos corrien-tes de empresas operarias del transporte.

Junto con el SIFER, el SISTAU se integr auna nueva divisin del FFSIT: el Sistema Inte-grado de Transporte Terrestre (SITRANS), quepas a ser el encargado de organizar las asigna-ciones a las empresas proveedoras de serviciosen transporte automotor y erroviario y ue ga-nando terreno gradualmente rente al SISVIALcomo destino principal del Fondo.

Como resultado de los cambios experimen-tados, el FSSIT tiene en la actualidad una com-pleja estructura de ingresos y destino de losondos. El Diagrama 1 presenta en orma es-quemtica la estructura laberntica de la prin-cipal uente de subsidios al sector transporte,

sobre la base de los ltimos datos anuales dis-ponibles para 2010.

Diagrama 1. El laberinto de los subsidios del transporte. Distribucin efectiva de losrecursos del FFSIT, 2010

Referencias: FFCC (ferrocarriles) - MEyFP (Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de la Nacin) - ATN(Aportes del Tesoro Nacional) - AFIP (Administracin Federal de Ingresos Pblicos) - COMP.CONC. VIAL(compensacin de la concesiones viales) - RMBA (Regin Metropolitana de Buenos Aires).

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de UCOFIN - Unidad de Coordinacin de Fideicomisos de In-fraestructura- (2011).

Por el lado de los ingresos, el FFSIT se fi-nancia mediante recursos del Tesoro nacional(47,4% de los ingresos totales), el Banco de la Na-cin de la Argentina (BNA) (35%), ingresos ge-

nerados por la emisin de deuda del BNA -auto-rizados por Resolucin 26/09 del Ministerio deEconoma y Finanzas Pblicas (MEyFP)- (17,4%),e intereses y multas (0.3%).

A su vez, y tal como se observa en el Grfi-

co 7, los recursos destinados al FFSIT por partedel Estado nacional han experimentado un cre-cimiento exponencial, aumentando seis vecesentre 2002 y 2010 en trminos reales. En cuanto

a la composicin de los recursos, la tendenciams destacable es la creciente importancia delos recursos del Tesoro nacional. En paralelo, elpeso relativo de los ingresos provenientes delBNA se redujo en orma significativa.


11/14

D C11Grfico 7. Evolucin de los recursos del FFSIT en millones de pesos corrientes, 2002-2010

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de UCOFIN (2011).

En cuanto a los egresos, el SITRANS es elprincipal destino de los ondos del FFSIT, conms del 60% del total. A su vez, casi un 80% delos recursos del SITRANS se dirige al SISTAUPasajeros, principalmente para subsidiar a las

empresas de transporte urbano de pasajerosdel AMBA. De menor relevancia, se ubican el SI-FER y el Sistema de Compensaciones al Trans-porte (SISCOTA)5. Finalmente, encontramos alSISTAU Emergencia, un ondo especial creadopara asistir al transporte automotor de SantaFe despus de las inundaciones suridas por laprovincia en 2005.

Luego del SITRANS aparecen por orden deimportancia el SISVIAL, con casi 36% de losrecursos del FFSIT. Alrededor del 60% de losondos dirigidos al SISVIAL se destinan a obrasviales y una porcin relativamente menor(5,4%) al SISTAU Cargas, que subsidia a empre-sas de transporte automotor de cargas.

Una mirada a la evolucin del destino delos ondos del FFSIT muestra la creciente re-duccin de las asignaciones para inversionesviales a travs del SISVIAL. Adems, se observaun aumento de los ondos dirigidos a subsidiarcostos operativos de las empresas de transpor-te urbano en el AMBA mediante el SISTAU Pa-sajeros (ver Grfico 8).

5 El SISTAU est compuesto tambin por el SISTAU Cargas parael transporte de cargas, por el Sistema de Compensaciones alTransporte (SISCOTA) y por el Rgimen de Fomento de la Profe-sionalizacin del Transporte de Cargas (REFOP), que subsidian laprofesionalizacin de las empresas de transporte automotor decargas. Cabe destacar que los datos de la UCOFIN no permitendistinguir entre los recursos destinados a estos dos ltimosfondos.

Grfico 8. Evolucin de los destinos delFFSIT y SITRANS como porcentaje deltotal, 2002-2010

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base deUCOFIN (2011).

(a) FFSIT

(b) SITRANS


12/14

D C12

Bibliografa

Barbero, Jos; Castro, Lucio; Abad, Julieta y Szenkman, Paula: Un transporte para la equidad y elcrecimiento. Aportes para una estrategia nacional de movilidad y logstica para la Argentina delBicentenario, Documento de Trabajo N 79, CIPPEC, Buenos Aires, diciembre de 2011.

Cervero, Robert: State Roles in Providing Affordable Mass Transport Services or Low-IncomeResidents, en Discussion Paper N 2011-17, International Transport Forum, mayo de 2011.

Estupian, Nicols; Gomz-Lobo, Andrs; Muoz-Raskin, Ramn; y Serebrisky, Toms:

Affordability and Subsidies in Public Urban Transport: What do We Mean, What Can Be Done?,en Policy Research Working Paper 4440, The World Bank, Latin America and the CaribbeanRegion, Sustainable Development Department, diciembre de 2007.

Gomez Ibez, Jos Antonio: Pricing, en Gomez Ibnez, Jos Antonio; Tye William B. y WinstonClifford: Essays in Transportation Economics and Policy: Handbook in Honor of John R. Meyer,Brookings Institution Press, Washington, DC., 1999.

Gmez-Lobo, Andrs: A New Look at the Incidence o Public Transport Subsidies: A Case Study oSantiago, Chile, en Documento de Trabajo N 253, Universidad de Chile, Santiago de Chile, Chile,2007.

Gomide, Alexandre; Leite, Sabinla y Rebelo, Jorge: Public Transport and Urban Poverty: ASynthetic Index of Adequate Service, Banco Mundial, Washington, DC., 2004.

Secretara de Transporte de la Nacin: Intrupuba. Investigacin de Transporte Urbano Pblico deBuenos Aires, Ministerio de Planificacin Federal, Inversin y Servicios Pblicos, Buenos Aires,2007.


13/14


14/14

CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad yel Crecimiento) es una organizacin independiente, apartidaria y sin fines delucro que trabaja por un Estado justo, democrtico y eficiente que mejore lavida de las personas. Para ello concentra sus esuerzos en analizar y promoverpolticas pblicas que omenten la equidad y el crecimiento en la Argentina.Su desafo es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjanen las reas de Desarrollo Social, Desarrollo Econmico, e Instituciones yGestin Pblica a travs de los programas de Educacin, Salud, ProteccinSocial, Poltica Fiscal, Integracin Global, Justicia, Transparencia, DesarrolloLocal, y Poltica y Gestin de Gobierno.

[email protected]

Con los Documentos de Anlisis de Polticas Pblicas, CIPPEC acerca auncionarios, legisladores, periodistas, miembros de organizaciones de lasociedad civil y a la ciudadana en general un anlisis que sintetiza los prin-cipales diagnsticos y tomas de posicin pblica sobre un problema o unasituacin que aecta al pas.

Estos documentos buscan mejorar el proceso de toma de decisiones en

aquellos temas que ya orman parte de la agenda pblica o bien lograr queproblemas hasta el momento dejados de lado sean visibilizados y considera-dos por los tomadores de decisiones.

Por medio de sus publicaciones, CIPPEC aspira a enriquecer el debate pbli-co en la Argentina con el objetivo de mejorar el diseo, la implementaciny el impacto de las polticas pblicas, promover el dilogo democrtico yortalecer las instituciones.

DOCUMENTOS DEANLISIS

DE POLTICASPBLICAS

El ABC de Los Subsidios Al Transporte, Castro y Szenkman, 2012

Documents

Transcript of El ABC de Los Subsidios Al Transporte, Castro y Szenkman, 2012