澳門醫療政策的評估和建议

澳門大學 劉伯龍 龐欣新

澳門是迄今爲止世界上少數的幾個被世界衛生組織（WHO）認

可的健康人口地區中的一個，這對於地小人多的澳門來講的確是件值

得驕傲的事。世界上發達國家的醫療保險制度分為三大類。第一類是

全民健保國家，主要實施國為英國、瑞典等。第二類為國家保險和私

人保險相結合的國家，在這些國家裏，國家和雇主共同承擔國民醫療

保險政策，主要代表為法國和英國。第三類為國家保險為輔，主要是

私人保險為主的國家。主要受惠國為美國和澳大利亞等。從公共政策

的角度來進行評估，由於醫療政策的特殊性和重要性，以私人保險為

主的國家基本失敗了。以美國為例，醫療費用全世界最貴，美國中下

階層有 4000 萬人基本沒有醫療保險。而前兩類醫療保險政策基本是

可行的，保證了國民對於健康保障的需求。澳門由葡萄牙統治了四百

多年，葡萄牙在澳門實行的是法國為主的第二類健保政策。但澳門由

於毗鄰香港，在很大程度上受到香港醫療政策的影響。而香港是實行

英國採用的全民醫保制度。所以在回歸以前，澳門基本上採用的是的

全民醫療和混合醫療的結合物。從總的來看，澳門的醫療制度基本保

證了市民普通病症的診斷和治療。特區政府成立後，積極提升和優化

醫療保健素質，以保障全民健康為長期的工作目標，加強與內地醫療

部門的合作，使得澳門的醫療水準全面提升。可是，澳門也有無法回

避的地域狹小、人口相對較少的缺陷。這種高密度的人口分佈不僅嚴

重影響了本地居民的居住條件和生活環境，同時也給市政管理和醫療

衛生工作的實施帶來了巨大的壓力。由於澳門人口過少，重大疑難病

症數量不多，所以留不下水準很高的專科醫生。所以，專科醫療的水

準較低，對於重大疾病的治療較爲落後也是澳門醫療界的一個重大缺

陷。這説到底主要是澳門缺乏高水準的醫療人才和培訓機構，沒有一

個穩定的醫務人員培訓隊伍。因此，本文主要是從公平與效益的角度

分析澳門現有的醫療系統，指出其優勢和缺陷所在，並提出相關的建

議和改革方向，希望澳門醫療服務可以進一步提升，使澳門在醫療保

险方面可以和香港、新加坡等先進地區看齊，成為休閒旅遊和養老的

好地方。醫療水準的高低是居民考慮养老居住地的重要參考指標之

一。

I 澳門醫療系統簡介

澳門醫療衛生的具體事務由澳門政府衛生局、醫藥管理局和政府

1

化驗所負責。澳門政府社會工作局參與由慈善團體舉辦的公立醫院的

心理諮詢。其中衛生局是澳門政府的衛生主管部門，負責與衛生有關

的所有事項，並向政府首長提供意見，同時它也是執行健康護理政策

和法定職務的機構。衛生局通過促進健康，疾病預防、治療和康復服

務，保障澳門市民的健康。醫院管理局負責管理澳門所有華人和葡人

辦的公立醫院。1

1. 醫療機構 澳門的醫療機構主要可分政府(公立)、私立和民間團體組織三大

類，屬於政府的醫療系統由澳門衛生局負責。

① 仁伯爵綜合醫院(俗稱山頂醫院)

仁伯爵綜合醫院是澳門唯一一家政府辦的綜合性醫院，坐落于仁

伯爵山山頂，創立於 1874 年，負責急診服務、住院及專科門診。截

至 1999 年，該院擁有病床 436 张，佔用率為 67。93%。工作人員 1300

多人，其中有醫生 225 人，護士 397 人，診斷和治療助理技術人員 68

人，衛生服務护理人员 315 人，以及行政和其他技術人員。2 到 2004

年，病床增至 471 張。（具體數位請參見圖表１、2。）山頂醫院目前

的情況是澳門公職人員、貧困家庭、中小學生、65 岁以上老人、惡

性腫瘤患者都可以享受免費醫療，但一般居民就醫仍要付費。

圖表 1、仁伯爵綜合醫院之服務數目

資料來源：2006 年度統計年刊，澳門特別行政區政府衛生局，ISSN1605-9328，2007 年 8

月。

1 今日澳門的醫療衛生事業，周燿華，健康廣角，1999/10。 2 澳門主要醫療機構介紹，中國醫院，1999 年第 3 卷第 6 期。

2

圖表 2、仁伯爵綜合醫院之醫務活動

資料來源：2006 年度統計年刊，澳門特別行政區政府衛生局，ISSN1605-9328，2007 年 8

月。

② 全科衛生護理部門

包括分佈在全澳各處的衛生中心、捐血中心、公共衛生化驗所、

藥物事務辦公室等。

i. 衛生中心：澳門現有 9 個衛生中心（澳門半島 7 個，氹仔島和路環島各一個），遍佈全澳門，為居民提供醫療衛生保健服務。衛

生中心現有服務專案為：疫苗接種、兒童醫療保健、成人醫療保

健及婦女衛生保健。

ii. 捐血中心：成立於 1988 年，其目的是讓澳門人免費輸用經過捐血中心科學處理的澳門居民捐獻的血液，避免受血者被輸入不明情

況的外地血液。

iii. 公共衛生化驗所：成立於 1985 年，是在衛生司管轄下，專門對藥物、血液、食品、飲用水等進行抽樣、化驗的部門。

iv. 藥物事務廳：主要負責藥物的進出口、牌照發放及品質檢測。 ③ 私立醫院

鏡湖醫院是澳門唯一的私立醫院，創建於清代同治十年(西元

1871 年)。醫院設有院長室, 下設院務部、醫務部、護理部、並設有醫

療質量保證委員會及感染控制組。醫院設立不同等級收費的病房, 以

3

滿足不同經濟水準、不同層次的澳門市民的需求。住院部設施齊備,

配備中央空調系統, 共有床位 466 張。院員工 867 人, 其中醫生 160

人, 護士 262 人, 技術人員 116 人。3

④ 民間社團

澳門民間社團、慈善團體設立的醫療機構為數不少，其中較具規

模者有工人醫療所、同善堂診所、街坊會醫療所、澳門歸僑總會診療

所、協同醫務所等。

⑤ 私人診所

截至 2006 年，全澳門共有西醫診所 302 個，中醫診所 182 個，

牙醫診所 113 個，綜合診所 84 個，共計註冊在案的私人診所 681 個。4

關於澳門醫療機構的具體數字我們可以參考附錄 1。5

2. 醫務人員 澳門衛生司及鏡湖醫院均設有護士學校，培養全科及專科護士為

澳門醫療機構服務。由於澳門沒有醫學院，所有由中國內地、葡萄牙

以至其他地區醫學專業院校畢業者(如具有澳門居留權)均可申請在澳

門註冊行醫。截至 2006 年澳門現有註冊醫生如下：（見圖表 3）

圖表 3、2006 年現有牌照和診所

資料來源：2006 年度統計年刊，澳門特別行政區政府衛生局，ISSN1605-9328，2007 年 8

月。 3 鏡湖醫院，http://www.kwh.org.mo/Introduc.htm。 4 澳门特别行政区政府卫生局，技术协调室，2007 年 8 月。 5 2004 年-2006 年澳門統計暨普查侷的統計資料。

4

http://www.kwh.org.mo/Introduc.htm

II 澳門醫療體系評估

1. 澳門醫療系統的優勢： ① 重視基層衛生保健，醫療機構覆蓋率高：

澳門政府以基層衛生保健和綜合醫院相結合的方式，發展醫療衛

生事業。在基層衛生保健方面，採取以仁伯爵綜合醫院為中心，在全

澳 9 個區分設 9 個衛生中心，提供婦幼保健、成人保健等免費醫療。

按照政府的規定，澳門居民攜帶身份證（包括永久和臨時身份證）可

以前往所屬區域的衛生中心求診。患有重、急、疑、難病或者需作詳

細檢察院查者，才到仁伯爵綜合醫院治療。所以，澳門市民憑一張身

份證就可以去分佈于各區的醫療中心免費就醫，包括醫生診斷和取藥

費用。澳門居民的一般性疾病治療得到了保證，如傷風感冒等，基本

上不用花錢。除非不願排隊，或者嫌醫療素質不夠，才會去鏡湖醫院

和私人診所就醫。澳門的這一政策使得澳門醫療保險幾乎達到全民醫

保的水準。詳情參見附錄 1。

② 重視公平性，享受免費醫療的群體普及率高：

在澳門，醫療體系還是非常重視公平性的原則，各年齡層的男女

分佈還比較均衡。（見圖表 4）根據 1986 年的法令，澳門衛生局規定

在一定條件下，政府醫院（仁伯爵綜合醫院）向本地公職人員、待產

期婦女、處於貧困狀況的個人和家庭、兒童和中小學生、65 歲以上

老人、傳染病可能患者、惡性腫瘤和精神病患者，以及囚犯、吸毒者

提供醫療免費服務。衛生中心向全澳居民（不分年齡、職業）提供免

費服務，主要專案有：醫療、保健、藥品、診斷和治療等輔助服務。

圖表 4、2007 年按性別及歲組統計之醫院門診求診人次

資料來源：澳門統計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。

③ 重視健康教育工作：

在醫療系統中，保健教育占了很大的比例，這不僅可以提高全民

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的醫療保健知識，而且可以提高小病的預防和大病的及早判斷，對提

高全民健康水準有著極大的推動作用。（見圖表 5）

圖表 5、衛生中心團體健康教育工作

資料來源：2006 年度統計年刊，澳門特別行政區政府衛生局，ISSN1605-9328，2007 年 8

月。 2. 澳門醫療系統的不足： ① 專科醫療水準較低，重大疾病治療不太可靠：

大多數的澳門居民可能都會不約而同地感覺到，雖然澳門的公共

醫療大多是免費的，但是一旦發生重大疾病，如心腦血管疾病、癌症

等，稍有經濟條件的人都會選擇去廣州或香港等大醫院救治。大家普

遍覺得在澳門普通內科和外科還算不錯，但對於重大疾病的診斷和醫

治都不太讓人信得過。由圖表 6、7 可見，2007 年普通門診的求診人

數占當年總數的 9.44%，而心臟科和腫瘤科的求診人數占當年總數的

1.20%和 1.90%，但心腦血管疾病和腫瘤則是導致澳門居民死亡的主要

6

病症。

圖表 6、2007 年按專科統計之醫院門診求診人次

資料來源：澳門統計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。

圖表 7、2007 年按病重及專科統計之外科手術宗數

資料來源：澳門統計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。

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② 衛生系統投入不斷增加，但用於醫療研究的支出卻十分有限：

澳門政府十分重視對醫療衛生系統的財政投入，而且逐年遞增

（見圖表 8），其中大部分都用於基礎設施建設，但用於醫學研究的

卻只占極少部分（見圖表 9）。

圖表 8、衛生局實際開支

資料來源：2006 年度統計年刊，澳門特別行政區政府衛生局，ISSN1605-9328，2007 年 8

月。

圖表 9、2006 年“行政當局投資與發展開支計畫＂完成的開支

資料來源：2006 年度統計年刊，澳門特別行政區政府衛生局，ISSN1605-9328，2007 年 8

月。

8

③ 醫生及護士數目增長緩慢，趕不上人口的增長：

自 1997 年至 2006 年，全澳醫生及護士人數增長緩慢，十年間西

醫、中醫、牙醫和護士分別僅增加了 319、231、63 和 307 人，而這與

十年間全澳人口增加近 9 萬 2 千人6 的速度相比還相差甚遠，人均醫

生、護士數在不斷下降，詳情見圖表 10、11。

圖表 10、全澳主要以戶人力資源

資料來源：2006 年度統計年刊，澳門特別行政區政府衛生局，ISSN1605-9328，2007 年 8

月。

圖表 11、人口與醫療指標

資料來源：澳門統計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。

④ 具有高學歷的專科醫生很少：

澳門人口五十萬，人口較少使得水準很高的專科醫生在澳門保持

水準比較困難。澳門又靠近香港，香港的專科醫療水準亞洲聞名，所

6 资料来源：澳门统计暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。

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以，澳門的重症患者一般都設法去香港看病，治療，住院。所以，澳

門的專科醫生少、醫護人員學歷低是一個不爭的事實，這也是導致本

澳醫療機構對重大疾病的診斷和治療不利的一個重要原因，見圖表

12、13。

圖表 12、2007 年專科統計之初級衛生護理服務醫生數目

資料來源：澳門統計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。

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圖表 13、2007 年專科統計之特技衛生護理服務醫生數目

資料來源：澳門統計暨普查局，http://www.dsec.gov.mo。

⑤ 缺乏本澳自己的醫療教育機構：

澳門沒有高等醫學教育機構，西醫基本上畢業於葡萄牙和內地醫

學院校。雖然澳門衛生局設有技術學校，但主要任務是進行護士和診

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斷治療技術人員的基本培訓以及專業技術人員或行政人員的進修培

訓。鏡湖慈善會下屬的鏡湖護理學員也只是培養本地護理人才的一個

中等專業學校。2000 年成立的澳門科技大學設有中醫學院，但也僅僅

是中醫醫護人員的教育。因此，澳門的專科醫生，尤其是西醫，大多

來自內地和葡萄牙，人員相對不夠穩定。所以，如果可以在澳門大學

成立一個醫學院，邀請內地和世界具有專科水準的優秀醫學專家、教

授在此任教，一方面可以到醫院定期坐診，對醫護人員進行臨床指

導；另一方面，又可以培養澳門本地的專科醫學人才，使得澳門擁有

自己高水準的、穩定的醫療隊伍，無疑是一個一舉兩得事情。

結論：

澳門的醫療保險政策相當接近香港的水準，遍佈澳門的各區的醫

療中心著重向市民提供普通科門診和就醫，使澳門的廣大市民，特別

是中下層市民，得到基本的醫療治理，健康有一定的保證。但澳門和

香港仍有一定的差距，澳門市民去政府醫院（山頂醫院）和鏡湖醫院

看病仍要自己掏腰包，這無疑是對中下層市民的沉重負擔。由於澳門

人口基數較小，專科醫生很難留下來，所以澳門的醫療水準不高，市

民有重大疾病都要去鄰近的香港和廣州治療，這無疑也是澳門醫療制

度的缺陷，作者的建議是：在澳門大學成立醫學院，從祖國內地和世

界各地招聘學者、教授，讓他們一方面在澳門教書，一方面在山頂醫

院擔任專科的顧問醫生，這樣就可以保證專科醫生可以在澳門有用武

之地。這一政策是許多城市都行之有效的方法。香港的香港大學就設

有醫學院，他的教授專家都成為政府醫院（主要是瑪麗醫院）的各科

主任醫生，使香港的醫療水準達到國際先進水準。而內地的主要城

市，例如廣州和上海，都是實行這一政策。如果澳門走這一步改革，

相信對澳門居民的醫療保證有巨大的推動力，澳門可以成為老人退休

頤養天年的理想居住地。對於經濟在高速發展的澳門，這一政策也將

顯著改善澳門投資的軟環境，使投資者、專業人士在澳門可以安心工

作。

2004 2005 2006

地點及性質

總數 政府 私營 總數 政府 私營 總數 政府 私營

總數 628 16 612 638 16 622 651 17 634

特級衛生護理服務 2 1 1 2 1 1 3 1 2

初級衛生護理服務 415 13 402 425 13 412 434 13 421

中醫及治療服務 211 2 209 211 2 209 214 3 211

澳門半島 603 11 592 607 11 596 616 13 603

特級衛生護理服務 2 1 1 2 1 1 2 1 1

醫院 2 1 1 2 1 1 2 1 1

初級衛生護理服務 395 9 386 403 9 394 408 10 398

衛生中心 6 6 - 6 6 - 6 6 -

醫院門診 3 - 3 3 - 3 3 - 3

私家診所 361 - 361 370 - 370 356 - 356

輔助診斷檢查服務 9 - 9 9 - 9 7 - 7

其他提供衛生護理服務場所 16 3 13 15 3 12 36 4 32

中醫及治療服務 206 1 205 202 1 201 206 2 204

氹仔 21 3 18 26 3 23 30 2 28

特級衛生護理服務 - - - - - - 1 - 1

醫院 - - - - - - 1 - 1

初級衛生護理服務 16 2 14 17 2 15 21 1 20

衛生中心 1 1 - 1 1 - 1 1 -

醫院門診 - - - 1 - 1 2 - 2

私家診所 11 - 11 10 - 10 12 - 12

其他提供衛生護理服務場所 4 1 3 5 1 4 6 - 6

中醫及治療服務 5 1 4 9 1 8 8 1 7

路環 4 2 2 5 2 3 5 2 3

初級衛生護理服務 4 2 2 5 2 3 5 2 3

衛生中心 1 1 - 1 1 - 1 1 -

私家診所 1 - 1 1 - 1 1 - 1

其他提供衛生護理服務場所 2 1 1 3 1 2 3 1 2

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