독일 출산지원정책의 젠더적...

<국문초록>

출산지원정책은 독일사회의 저출산 및 고령화현상에 직면한 독일사회의 핵심의제 중 하나이며, 이는 국가의 경쟁력 강화와 직결된 문제로 가족문제의 정치적 이슈화 과정과 가족복지정책의 공적 담론의 핵심적인 부분을 차지하고 있다. 특히 독일의 출산지원정책 가운데 2007년부터 시행된 부모휴직수당제도는 지속가능한 가족정책을 기반으로 독일사회가 남성생계부양자모델에서 이인소득자모델로 전환되는 과정에 있어 중요한 이정표 역할을 수행하고 있다. 낮은 출산율을 기록하고 있는 독일에서 부모휴직수당제도의 시행으로 인한 다양한 사회적 변화는 인구통계학적 문제로 인한 저출산 및 고령화문제의 해결과 함께, 자녀양육에 대한 남녀 공동책임에 대한 사회적 관심과 국가의 적극적인 개입의 필요성에 대한 인식을 전환하는 계기를 마련하였다는 점에서 젠더적 함의를 지니며, 그 시사점이 크다. 이에 본 논문에서는 독일의 출산지원정책의 젠더적 함의를 보다 구체적으로 알아보고자 한다. 우선 지속가능한 성장과 복지를 위한 가족정책을 수행하는 과정에서 독일사회가 부모휴직수당제도를 출산지원정책으로 시행하고 있음을 살펴보고,

이 과정에서 국가차원의 적극적인 개입을 통한 출산지원정책이 얼마나 젠더정책의 방향과 성격의 변화에 영향을 주었는지 출산지원정책의 패러다임에 변화에 대해 살펴보고자 한다.

주제어: 독일, 출산지원정책, 이인소득자모델, 부모휴직수당제도, 젠더, 이주

독일 출산지원정책의 젠더적 함의*

박 채 복**

* 이 논문은 2017년 대한민국 교육부와 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임 (NRF-2017S1A5A2A01024460).

** 숙명여자대학교 글로벌거버넌스연구소

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차 례Ⅰ. 서론

Ⅱ. 이론적 논의

Ⅲ. 독일 출산지원정책의 변천과정

Ⅳ. 독일 출산지원정책의 현황 및 내용

1. 모성보호 및 출산지원정책

2. 양육 및 자녀교육정책:

아동수당 및 양육수당

3. 육아휴직제도: 부모휴직수당제도

4. 아동보육서비스

Ⅴ. 결론: 가족정책 패러다임의 변화 및

젠더적 함의

Ⅰ. 서론

인구통계학적 관점에서 보자면 저출산문제는 사회의 고령화현상과 맞물려 국가의 경쟁력 강화와 직결된 문제이며, 이에 대한 효율적인 해결방안이 요구된다. 출산지원정책은 독일 내 가족문제의 정치적 이슈화 과정에서 공적 담론의 대상이 되어온 영역으로 가족복지정책의 핵심적인 부분을 차지하고 있다. 특히 독일의 출산지원정책 가운데 2007년부터 시행된 부모휴직수당제도(Elterngeld)는 지속가능한 가족정책에 기반 한 정책으로, 독일사회가 남성생계부양자모델(the man breadwinner model)에서 이인소득자모델(the dual

earner model)로 전환되는 과정에 있어 중요한 이정표 역할을 수행하고 있다.

유럽 내에서 비교적 낮은 출산율을 기록하고 있는 독일에서 부모휴직수당제도의 시행이 야기한 사회적 변화는 인구통계학적 문제로 인한 저출산 및 고령화문제의 해결을 지향하고 있으며, 동시에 자녀양육에 대한 남녀 공동책임에 대한 사회적 관심과 국가의 적극적인 개입의 필요성에 대한 인식을 전환하는 계기를 마련하였다는 점에서 젠더적 함의가 크다.

부모휴직수당제도는 출산과 자녀양육의 부담을 완화하기 위한 정책인 아동수당 및 양육수당제도만으로는 출산율을 높이는데 기여하지 못한다는 문제의식에서 출발한다. 기존 남성생계부양자모델에 기반 하여 남성은 전일제,

여성은 시간제노동에 종사하고 아동수당 및 양육수당을 통한 가족지원정책으로 출산을 장려하려 했던 정책과는 달리, 부모휴직수당제도는 남성과 여

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성의 동등한 노동권의 보장과 이에 근거한 이인소득자모델로의 전환이라는 지향점을 가지고 있다. 부모휴직수당제도는 자녀의 출산과 양육으로 인한 노동시장에서의 경력단절을 완화하고 직장으로의 복귀를 지원하여 경력단절 여성의 노동시장으로의 재진입을 원활하게 하며, 여성을 가족의 돌봄을 책임지는 어머니로서 부차적인 노동자가 아닌 독립된 노동자, 소득자로서 인식하여 출산과 자녀양육에도 불구하고 경력을 지속할 수 있도록 하는데 주안점을 두고 시행되었다.1)

부모휴직수당제도는 기존 소득의 67%를 지급해 임금대체효과가 있어 가족의 재정적 지원문제와 여성의 일과 가족의 양립이라는 두 가지 상충되는 문제를 해결하는데 기여하고 있다. 부모휴직수당제도에서는 기존 3년의 육아휴직기간을 1년으로 단축하여 출산 이후 직장으로의 복귀시간을 최대한 줄여 기혼여성의 경력단절을 줄였으며, 휴직기간 중에도 일할 수 있도록 시간제 근로 허용시간을 확대하여 가족의 재정적 부담을 경감하였다. 특히 남성의 양육책임을 강화하고 이를 정책적으로 지원하여 남녀 모두가 자녀 양육에 적극적으로 참여하게 하였다. 이와 같은 변화는 독일의 가족구조의 다양화로 인한 여성의 노동시장으로의 참여 확대와 국가의 적극적인 개입을 통한 일 가족양립정책을 통해 출산율과 경제활동참여율을 높이려는 정책이라는 점에서 이전 가족정책과는 다른 변화양상을 보이고 있다.

부모휴직수당제도는 여성의 경제활동참여의 증대에 따른 일-가족양립문제를 국가의 적극적인 정책적 지원을 통해 해결하여 지속가능한 경쟁력을 확보하고 동시에 다양한 인센티브와 제도적 지원을 통해 출산율을 향상시키는데 긍정적이라는 평가를 받고 있다. 이와 같은 독일사회의 노력은 지속가능한 성장과 복지를 달성하기 위한 단순한 남녀의 법적‧제도적 차원의 평등을 넘어서 젠더평등과 성주류화를 구현하려는 노력으로 이해될 수 있다. 높은 수준의 사회보장정책을 보장하는 독일사회에서 저출산문제 해결과 여성의 일과 가족을 병행하는 문제는 복지정책의 새로운 의제로 주목받고 있다.

이에 본 논문에서는 독일의 출산지원정책의 젠더적 함의를 보다 구체적

1) 박채복, 「시민권에 따른 독일 젠더평등정책의 변화」, 『유럽연구』, 제 33권 2호 (2005), pp.143-167.

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으로 알아보고자 한다. 우선 지속가능한 성장과 복지를 위한 가족정책을 수행하는 과정에서 독일사회가 부모휴직수당제도를 출산지원정책으로 시행하고 있음을 살펴보고, 이 과정에서 국가차원의 적극적인 개입을 통한 출산지원정책이 젠더정책의 방향과 성격의 변화에 얼마나 영향을 주었는지 출산지원정책의 패러다임에 변화에 대해 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 이론적 논의

독일은 유럽 국가들 중에서도 강한 가부장적인 전통을 가진 국가로 대변된다. 유럽연합의 젠더레짐 중 전통적인 성별분업에 의한 남성부양자모델을 대변하는 보수적 유럽대륙모델에 속하는 독일은 ‘남성생계부양자-여성전업주부모델’에서 ‘남성생계부양자-여성시간제노동자모델’로 변화되었으며, 최근 ‘이인소득자모델’로의 전환과정에 있다.2) 이 과정에서 독일의 출산지원정책은 오랫동안 남성생계부양자모델에 근거한 성별분업을 유지하는데 기여하였다. 즉 남성은 부양자로, 여성은 가족 내 돌봄을 담당하는 어머니로 남녀의 성별분업이 유지되면서, 아이는 여성이 키워야 한다는 여성의 어머니로서 역할은 지속적으로 강조되었다. 모성역할의 강조와 가족을 중시하는 가족정책은 국가차원에서 양육을 지원하는 수당제도와 가족의 경제적 부담을 줄이는 현금급여정책을 통해 추진되었다.3)

2) 박채복, 「EU 젠더레짐의 형성 및 정책결정과정」, 『정치·정보연구』, 16권 1호 (2013), pp.33-58; J. Lewis, “Gender and the development of welfare regime?” Journal of European Social Policy, vol. 2, no. 3 (1992), pp.159-73; A. Leira, Working Parents and the Welfare State-Family Change and Policy Reform in Scandinavia (Cambridge: Cambridge University Press, 2002).

3) Angelika von Wahl, “From Family to Reconciliation Policy: How the Grand Coalition Reforms the German Welfare State,” German Politics and Society, vol. 26, no. 13 (2008), pp.25-49; Martin Seeleib-Kaiser, “A Dual Transformation of German Welfare State?” West European Politics, vol. 25, no. 4 (2002), pp.25-48; Sigrid Leitner, Illona Ostner and Schimitt Christoph, “Family Policies in Germany,” Illona Ostner and Schimitt Christoph, eds., Family Policies in the Context of Family Change: The Nordic Countries in Comparative Perspective (Wiesbaden: VS Verlag für


이와 같은 가족정책은 일하는 여성의 고용확대에 집중되어 공적영역에서 아동보육시설의 확대나 육아휴직과 같은 제도적 혜택을 적극적으로 제공하는 문제에 대해서는 소홀하게 다루었을 뿐만 아니라 여성의 노동시장에서의 지위가 노동자이며 동시에 어머니로서 인식되는 이인소득자모델과는 거리가 있는 정책이라 할 수 있다. 노동시장의 구조의 변화와 가족유형의 다양화, 여성의 노동권과 돌봄의 사회권의 보호 및 확대, 남성의 공동 양육책임 및 부모권이라는 측면에서 보자면, 기존 가족중심의 가족정책은 여성의 입장과 이해관계를 대변할 수 없었고, 여성이 출산을 선택하지 않는 결과를 가져와 출산율에도 영향을 미쳤다. 따라서 독일의 출산지원정책은 이와 같은 독일 가족정책 패러다임 및 가족 유형의 변화에 따라 남성생계부양자모델로부터 일하는 여성에 대한 지원을 확대하고 가족의 다양성에 대한 정책을 수용하는 과정으로 발전하게 된 것이다.4)

최근 독일의 경우 가족의 개념에 대한 전통적인 의미와 가치가 변화되었으며, 다양한 가족의 형태가 존재한다. 지난 몇 년간 금융위기 이후 경제위기 상황이 계속됨에 따라 경제적 기반이 마련되지 않은 상태에서 결혼 또는 출산을 미루는 현상이 더욱 두드러지게 나타났다. 가족에 대한 사회적 인식의 변화에서 개인의 가치관 변화도 한 몫을 하고 있는 바, 가부장적 질서 속에서 소외되고 배제되었던 여성과 아동에 대한 새로운 인식을 언급할 수 있

Sozialwissenschaften, 2008). 4) 독일의 가족정책에 대한 다양한 국내연구가 진행되었다. 대표적으로 이진숙, 「독일 가족정책의 현황과 젠더적 성격」, 『한국사회복지학』, 제58권 4호(2006), p.93-118; 이진숙, 「독일의 일-가족 양립정책에 대한 연구: 보육지원을 중심으로」, 『한･독사회과학논총』, 제18권 3호(2008), pp.165-190; 임종헌･한형서, 「메르켈 정부 수립 이후의 복지정책 변화와 방향 – 가족복지정책을 중심으로」, 『한･독사회과학논총』, 제21권 2호(2011), pp.189-216; 정재훈･박은정, 「가족정책 유형에 따른 독일 가족정책 변화 분석」, 『가족과 문화』, 제24권 1호(2012), pp.1-30; 조성혜, 「독일의 양육 관련 법제와 출산지원정책」, 『공법학 연구』, 제8권 제3호 (2008), pp.561-592; 한경헌･어윤덕, 「대연정 시기의 독일 가족정책 변화와 정책 아이디어 역할에 관한 연구」, 『한･독사회과학논총』, 제21권 4호(2011), pp.135-160; 이미화, 「남성생계부양자모델에서 이인소득자모델로의 이행-독일의 양육휴가제도」, 『한국정책학회보』, 제25권 1호(2016), pp.195-219 참조.

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다. 자유주의적 가치관이 확산되고 생활구조가 복잡해지면서 결혼의 의미가 쇠퇴하고 있다. 혼인연령이 늦어지고 이혼율이 증가함에 따라 가족의 구속력이 약화되고 있는 상황이다. 또한 여성이 일과 가족을 양립하는 과정에서 부부 공동의 책임에 대한 인식의 강화에 따라 보육과 양육과정에 남성의 참여가 두드러지고 있다.

이에 남성의 자녀양육 기회의 확대와 임신과 출산으로 인한 여성의 불이익과 불평등을 조정하기 위해 다양한 정책이 도입되었다. 그 배경에는 출산지원정책의 목표가 출산율을 확대하기 위한 단순한 시혜적 지원정책이 아닌, 공적영역에서 보육시설의 확대, 적절한 육아휴직 기간과 수당지급, 육아휴직 이후 직장으로의 복귀 보장 및 지원정책 등 여성의 차이와 가족의 다양성을 인정하는 가족친화적인 더 나아가 여성친화적인 정책이 필요하다는 점이 분명해졌기 때문이다. 출산 및 양육과정, 노동시장으로의 편입과 재진입과정에 국가의 적극적인 개입은 필수적이며, 노동시장에서 발생하는 다양한 문제들을 적극적으로 해결하는 과정에서 정책적 지원이 필요하다는 인식이 확대되었다. 그 결과 독일에서 부모휴직수당제도가 시행된 이래 여성의 경제활동참가율이 증가하였으며, 일과 가족양립과정에서 여성의 경력단절 문제도 일정정도 완화되는 결과를 가져왔다.

독일은 지속가능한 가족정책5)으로의 패러다임을 근간으로 하여 여성의 경제활동참여율을 높이고 노동시장으로 진입을 확대하기 위하여 돌봄의 사회화를 적극적으로 추진하고 있다. 특히 여성의 경제활동참여율의 확대는 국가의 가족정책뿐만 아니라 노동시장의 구조와 고용정책과 밀접한 관련이 있다. 따라서 사회적 권리로서 여성의 노동권을 보장하고 확대하기 위해서 돌봄의 사회화 및 탈가족화 문제는 국가의 젠더정책안에서 논의되어야 하는 핵심 사안이다. 독일은 스웨덴이나 프랑스와 같이 출산율의 증가라는 뚜렷한 성과를 거두지는 못하였지만, 여성의 노동권과 돌봄의 사회권을 보장하는 일-가족양립정책을 통해 부분적인 이인소득자모델에서 완전한 이인소득5) 가족·여성·청소년부는 활발한 인구성장을 위한 지속가능한 가족정책을 통해 낮

은 출산율을 1.7명까지 높이고, 일-가족양립정책을 적극적으로 추지하여 여성의 취업률과 출산율을 향상시킬 수 있다고 보았다. 이와 함께 절대빈곤에 처해있는 아동과 가족의 빈곤문제에 적극 대응하고, 교육에 대한 투자를 강조하고 있다.


자모델로의 전환을 추구하고 있다.6) 이인소득자모델로의 전환과정에서 남성의 양육 참여에 따른 돌봄의 젠더체계의 변화와 국가-시장-가족 사이에 돌봄과 관련된 책임분화문제를 국가의 개입을 통해 적극적으로 해결하는 과정에서 여성의 경제활동참여율이 증가하였다. 일-가족양립과정에서 젠더정책의 제도화는 가족의 역할과 기능에 대한 인식의 변화와 함께 남녀의 성역할분업체계의 변화를 가져왔다.

돌봄을 둘러싼 젠더체계가 가족의 범위를 넘어 탈가족화되어 사회적인 책임으로 인식되고 국가의 개입을 통해 젠더관계가 변화되었다는 논의는 출산 장려를 위해 단순하게 출산율을 확대하는 정책뿐만 아니라 공적 아동보육서비스의 증대, 적절한 기간과 재정적 지원을 통한 모성휴가 및 육아휴직의 확대, 아동 및 양육수당 지급 등과 같이 일과 가족을 양립하는 문제가 해결되어야 함을 강조한다. 또한 낮은 출산율과 인구 고령화, 여성의 노동시장 참여 증가, 노동시장과 가족구조의 불안정성, 복지재정의 제약 등 사회구조적인 문제들이 새로운 사회적 위험으로 부각되는 상황에서 출산지원정책은 지속가능한 경제성장과 복지시스템을 유지하기 위해 우선적으로 다뤄져야 하는 새로운 사회적 의제로 등장하고 있음을 지적한다.7)

따라서 출산지원정책과 일-가족양립정책은 단지 여성들만의 문제를 해결하기 위한 여성정책이 아니라 독일사회의 민주주의와 정당성 확보를 위한 중요한 사회적 이슈과제라 할 수 있다. 특히 출산을 장려하고 일-가족양립정책을 공동으로 추진하는 과정에서 유럽연합차원의 보육서비스 확대, 부모육아휴직제도 개혁, 노동시간 유연성 확보 등 공동체 결정에 대한 수용과정은 독일의 젠더관계의 변화를 가져왔다. 유럽연합의 젠더정책은 회원국의 정치·경제적 상황과 젠더적 맥락에 따라 다르게 전개되지만, 독일의 경우 ‘젠6) Daniel Erler, “Germany: Taking a Nordic Turn?” Sheila B. Kamerman and Peter Moss,

eds., The Politics of Parental Leave Policies – Children, Parenting, Gender and the Labour Market (Bristol: The Policy Press, 2009), p.119.

7) J. C. Gornick and M. K. Meyers, Families that Work: Policies for Reconciling Parenthood and Employment (New York: The Russell Sage Foundation, 2003); J. Lewis, Work-Family Balance, Gender and Policy (Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2010); B. Pfau-Effinger and T. Rostgaard, Care Between Work and Welfare in European Societies (London: Palgrave Macmillan, 2011).

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더정책의 유럽화’8)에 민감하게 반응하였고, 출산지원정책과 일과 가족양립지원정책을 지속가능한 성장과 복지를 통한 가족정책 패러다임의 변화를 경험하고 있다.

Ⅲ. 독일 출산지원정책의 변천과정

독일의 출산지원정책은 남성생계부양자모델로부터 일하는 여성에 대한 일-가족양립정책의 지원을 확대하고 가족의 다양성에 대한 정책을 수용하는 방향으로 발전하였다. 이와 같은 변화는 독일의 젠더정책 패러다임의 전환을 의미할 정도로 큰 사회적인 반향을 불러일으켰다. 젠더관계 및 여성의 노동시장에서의 역할과 지위의 변화는 성장과 복지를 창출하기 위한 국가의 개입과 관련된 것으로, 다시 말하면 출산지원정책을 수행함에 따라 얼마나 젠더정책의 방향과 성격의 변화를 가져왔는가에 대한 논의와 연결된다.9)

제2차 세계대전 이후 독일은 전후 경제복구와 국가 경쟁력 강화를 위해 적극적인 가족정책을 수행하였다. 다른 유럽국가와 마찬가지로 독일의 경우도 1950년대와 1960년대 출산율이 폭발적으로 증가했다. 독일은 이 과정에서 전통적인 성역할분업에 기반 하여 남성이 가족을 부양하는 남성부양자모델을 확립하였다. 이는 가족의 사회적 역할과 기능을 강조하고, 가족의 재정적 8) 젠더정책의 유럽화에 대해서는 Gabriel Abels and Joyce Marie Mushaben, Gendering

the European Union: New Approaches to Old Democratic Deficits (New York: Palgrave Macmillan, 2012); James Caporaso and Joseph Jupille, “The Europeanization of Gender Equality Policy and Domestic Structural Change.” Maria Green Cowles, James Caporaso and Thomas Risse, eds., Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change (Ithaca and London: Cornell University Press, 2001); Johanna Kantola, Gender and the European Union (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2010) 참조.

9) Thusnelda Tivig, Golo Henseke, Matthias Czechl, Wohlstand ohne Kinder?: Sozioökonomische Rahmenbedingungen und Geburtenentwicklung im internationalen Vergleich (Berlin/ Heidelberg: Springer, 2011); Wiebke Kolbe, Elternschaft im Wohlfahrtstaat. Sweden und die Bundesrepublik im Vergleich 1945-2000 (Frankfurt a. M./ New York: Campus, 2002).


부담을 완화하기 위해 아동 및 양육수당과 세금공제제도정책이 함께 이루어졌다.10) 1960년대 후반 여성의 취업이 증대하고 새로운 가족구조와 양육에 대한 사회적 책임이 공론화되면서 대연정시기에는 일하는 여성의 이중부담을 경감시키는 방안이 논의되었다. 1969년 집권한 사민당은 본격적으로 일하는 여성을 적극적으로 지원하기 위해 아동수당의 개혁을 통해 수혜의 형평성을 유도하였고, 기혼여성의 출산과 취업을 지원하기 위해 1979년 모성휴가제도(Mutterschaftsurlaub)를 도입하였다.11) 그러나 이 시기 출산지원정책은 일하는 취업여성을 대상으로 했으며, 여성을 전업주부로서 돌봄 노동을 전담하기 위해 가정에 머물게 하는 정책이 대부분이었다. 가족의 자율성을 보장하기 위해 아동수당의 지급을 통한 양육지원과 가족단위의 사회보장시스템의 작동을 근간으로 전통적인 남성생계부양자모델이 유지되었다.

1970년대 말 1980년대 초 독일여성의 직업에 대한 인식과 태도가 급변하기 시작하여 생계라는 이유만이 아닌 더 풍요롭게 살고 싶다는 욕구가 직업을 선택하는 가장 중요한 이유가 되었다. 직업을 통해서 자기 세계를 갖고 독립적인 자기결정권을 행사할 수 있다는 점에서 여성에게 직업생활이 더욱 중요해졌다. 또한 결혼하지 않는 동거부부와 한 부모 가족의 수가 지속적으로 증가하여 가족의 형태의 다양화와 이에 따른 가족의 구조 및 역할도 변화됐다. 가족정책을 위한 제도적 개선도 이루어졌다. 우선 1982년 양육비선급제도(Unterhaltsvorschuss)가 도입되어 양육비 지급의무가 있는 부모가 양육비를 지급하지 않을 시 먼저 지급하고 이에 대한 구상권을 추후에 행사할 수 있도록 국가의 개입이 강화됐다. 1983년에는 1955년 도입된 아동수당(Kindergeld)제도를 개혁하여 아동수당 외 아동세금공제(Kinderfreibetrag)제도가 시행되어 아동수당이 이원화되었으며, 주택아동수당제도(Baukindergeld)도 도입됐다. 1985년에는 주부연금제의 시행으로 남녀 모두 자녀양육기간을 노령연금 산정 시 인정받을 수 있게 되었다.

1986년에는 양육수당법(Bundeserziehungsgeldgesetz)이 제정되었다. 부모 중

10) Sigrid Leitner, Illona Ostner, and Schimitt Christoph, “Family Policies in Germany,” p.180.

11) Thusnelda Tivig, Golo Henseke, Matthias Czechl, Wohlstand ohne Kinder? pp.50-51.

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한 사람이 주 30시간을 넘지 않는 한도에서 일할 경우 출산 후 10개월 동안 매달 600마르크를 지원받을 수 있는 양육수당제도(Erziehungsgeld)가 도입되었으며, 1988년에는 12개월, 1989년에는 15개월, 1990년에는 18개월, 1990년부터 2000년까지는 24개월까지 양육수당이 지원되었다.12) 양육수당과 함께 10

개월의 양육휴가제도(Erziehungsurlaub)가 도입되었으며, 고용보호를 위해 주당 19시간의 시간제 근로가 허용되었다.13) 양육휴가제도는 1988년 1년, 1990

년에는 18개월, 1992년에는 3년으로 지속적으로 확대되었다. 특히 독일통일 이후 출산율의 감소와 인구의 고령화가 빠른 속도로 진행됨에 따라 새로운 사회적 위험으로 저출산문제는 가족정책을 통해 더욱 적극적으로 대응해야하는 이슈로 인식되었다. 체제전환과정에서 구 동독지역에서의 노동시장의 불안성과 여성의 경제활동참가율의 감소로 출산율이 급격하게 떨어져 출산과 양육문제의 해결을 위한 더욱 강력한 대안 마련이 필요하였으며, 이에 대한 사회적 관심은 더욱더 커졌다.

양육휴가가 3년으로 확대되어 시행된 초기에는 여성의 52%가 규정보다 더 길게 양육휴가를 사용하였으며, 20%는 30개월의 양육휴가를 사용하였다.

그러나 2000년에는 여성의 12%만이 3년 이상 양육휴가를 사용하였고, 66%에 이르는 여성은 3년보다 적은 2-3년의 양육휴가를 사용하였다. 또한 2000년 양육휴가를 사용한 여성 중 구서독지역은 69%, 구동독지역은 79%가 이전 동일한 직장으로 혹은 더 나은 조건의 직장으로 복귀한 것으로 나타났다.14)

그럼에도 불구하고 짧은 시간제 노동허용과 보육시설의 미비로 여전히 남성은 전일제에 종사하며 생계를 부양하는 부양자로, 양육을 책임지고 시간제노동에 종사는 여성이라는 ‘남성생계부양자-여성시간제노동자모델’이

12) 양육수당은 1986년 1월 1일부터 2006년 12월 31일까지 태어난 자녀를 양육하는 부모에게 지급된 수당으로, 2007년 1월 이후 출생한 자녀의 부모는 부모휴직수당을 지원받는다. Axel Schmidt, “Innere Entwicklung der Bundesrepublik bis 1989,” http://www.bpb.de/izpb/9744/innere-entwicklung-der-bundesrepublik-bis-1989 (검색일자: 2018. 01. 31).

13) Christiane Eckstein, Geschlechtergerechte Familienpolitik. Wahlfreiheit als Leitbild für die Arbeitsteilung in der Familie (Stuttgart: Verlag W. Kohlammer, 2009), pp.44-45.

14) 이미화, 「남성생계부양자모델에서 이인소득자모델로의 이행-독일의 양육휴가제도」, p.202.


유지됐으며, 여성의 노동은 여전히 부차적인 것으로 여겨졌다. 남성의 양육참여를 법적으로 보장하고는 있지만, 양육수당이 적고 상대적으로 소득이 낮은 여성이 양육휴가를 실시하는 구조는 남성의 양육휴가의 참여를 유인해내지 못하였다는 점에서 여성과 가족의 일-가족양립정책이나 젠더관계의 변화를 추구하기 어려웠다.

이와 같은 문제점과 한계에 대한 대응으로 2001년 기존의 양육휴가제도가 부모시간제(Elternzeit)로 개칭됐으며, 부모가 동시에 자녀양육을 위해 휴가제도를 사용할 수 있도록 아버지의 공동 양육책임이 강화되었다. 부모시간제는 육아에 대한 공동 책임뿐만 아니라 가족의 다양성에 따라 일과 가족양립을 위해 부부의 역할을 유연하게 분담하고 조정할 수 있도록 제도적 환경을 구축하는데 중점을 두었다.15) 부모시간제의 가장 중요한 변화는 출산 후 부모시간제를 사용하는 동안 주 30시간의 시간제 근로가 허용된 점과 부모시간 후 직장복귀가 법적으로 보장되었다는 점이다. 그 결과 주 19시간 동안 시간제 근로가 보장된 이전의 정책과는 달리 부모시간제를 사용하는 동안 시간제 근로를 하는 여성의 비율이 높아졌다. 시간제 근로비율은 1996년과 2002년을 비교 시 자녀가 3세 미만의 여성의 종일제 비율은 13.6%에서 19.7%

로 큰 변화가 없으나, 3-6세는 18.9%에서 40.8%, 6-10세는 33.7%에서 46.0%로 나타나 3세부터 10세 사이에 자녀를 둔 여성들의 시간제 근로사이에 자녀를 둔 여성들의 시간제 근로참여율이 크게 상승하였다.16)

부모시간제는 2007년 부모휴직수당제도 즉 ‘부모수당 및 자녀양육시간에 관한 연방법률’의 시행으로 더욱 견고화되었는데, 이 제도는 출산을 장려하는데 목적을 둔 정책이라 할 수 있다. 남성의 부모휴직 참여는 여성과는 달리 책임보다는 권리 측면이 더 강조되었으며, 강제적이기 보다는 자발적으로 선택할 경우 인센티브로 휴직기간을 연장해주는 형식을 취하고 있다. 또한 부모휴직수당제도는 돌봄 노동에 대한 부모권을 강화하여 비록 아버지의 돌봄 노력의 분담 효과는 적지만, 부성애에 대한 새로운 접근과 상징으로서 15) Angelika von Wahl, “From Family to Reconciliation Policy: How the Grand Coalition

Reforms the German Welfare State,” pp.26-27.16) 이미화, 「남성생계부양자모델에서 이인소득자모델로의 이행-독일의 양육휴가

제도」, p.206.

200 제9권 1집(통권 제16호, 2018년 3월)

보다 큰 의미를 갖고 있다는 점에서 새롭다. 더 나아가 부모휴직수당제도는 공동육아에 대한 아버지의 책임을 강조하여 남성생부양자 원칙을 약화시키고 여성의 동등한 노동권을 보장하는 젠더평등에 대한 새로운 정책적 지향점을 제시하였으며, 이를 통한 실질적인 젠더관계의 변화를 가져오는데 기여하였다는 점에서 시사점이 크다.

Ⅳ. 독일 출산지원정책의 현황 및 내용

독일의 출산지원정책의 현황 및 내용을 구체적으로 살펴보기 위해 모성보호 및 출산지원정책, 양육 및 교육정책으로 아동수당 및 육아수당정책, 육아휴직제도인 부모휴직수당제도를 살펴보고자 한다.

1. 모성보호 및 출산지원정책

독일은 기본법 제6조에 모성에 대한 보호를 규정하고 있다. 기본법 외 1952년 제정된 성보호법에 의해 임신사실을 고지해야 하며, 고지된 임산부의 경우 임신기간 동안 그리고 출산 후 4개월까지 해고가 제한되어 있다. 또한 모성보호법에 의해 위험한 작업에서의 취업이 금지되며, 야간근로 및 휴일근로뿐만 아니라 연장근로도 금지된다. 임산부의 경우 모성보호법에 입각하여 모성수당(Mutterschaftsgeld)의 지급을 요청할 수 있다.17)

모성보호휴가제도는 산전후휴가와 육아휴직으로 구분된다. 먼저 산전후휴가는 출산 전후 각각 6주와 8주의 모성휴가를 법으로 보장하고 있다. 단 조산이나 쌍생아의 경우는 12주의 모성보호기간이 보장된다. 육아휴직제도는 2001년 이후 출생한 자녀를 양육하는 부모의 경우 자녀가 3세에 도달할 때까지 부모시간제도를 사용할 수 있다. 부모시간동안 부모는 주당 30시간까지 시간제 노동을 할 수 있다. 모성보호정책의 일환으로 소득에 따라 출산17) Sigrid Leitner, Illona Ostner, and Schimitt Christoph, “Family Policies in Germany,”

p.197.


비가 지급되고, 이사비용 및 교육지원, 그리고 세금면세해택도 주어진다.

2007년부터 부모시간제도는 부모휴직수당제도로 대체되었다.

모성보호정책 외 임신 및 출산지원정책으로는 크게 세금공제와 주거비지원으로 나눠 살펴볼 수 있다. 먼저 세금공제는 자녀양육공제와 가족세금공제를 중심으로 구성된다. 일반적으로 소득세 감면이나 세금공제는 실제로 양육비용을 대체하기 어렵지만 아동수당보다는 비용이 적게 들어 선호되는 방식이다. 독일의 경우 자녀양육공제와 가족세금공제의 형식으로 소득을 지원해주고 있으나, 경제적 지원은 수당지급으로 이루어지기 때문에 세금공제정책은 큰 의미를 찾기 어렵다. 즉 아동수당과 육아수당을 중심으로 가정 내 모성 역할을 지원하는 정책이 주를 이루고 있다. 세금공제 외 주거비지원정책을 통해 주거안정을 도모하고 있다. 소득의 수준에 따라 차별적으로 주거비 지원이 이루어짐에 따라 아동수당과 같은 현금 급여방식은 아니지만, 가족의 소득을 간접적으로 지원해줌으로써 주거비가 차지하는 부담을 경감시켜주는 정책을 소득지원정책의 일환으로 시행하고 있다.

2. 양육 및 자녀교육정책: 아동수당 및 양육수당

양육 및 교육정책으로, 독일은 아동의 양육 및 교육에 대한 사회적 책임을 강조하고 지속적인 가족정책을 추진하고 있다. 여기에는 아동수당과 양육수당은 대표적인 정책의 예라 할 수 있다.

먼저, 아동을 위한 직접적인 현금지급수당의 종류로는 아동수당(Kindergeld), 아동수당보조금(Kinderzuschlag), 아동세금공제(Kinderfreibetrag)로 구분해서 살펴볼 수 있다. 아동수당은 자녀가 18세가 될 때 까지 지급되는 수당으로 소득수준에 따라 25세까지 연장해서 지급이 가능하다. 아동수당은 자녀를 둔 가정의 재정적 부담을 완화시키기 위한 정책으로, 경제적 지원을 목적으로 자녀양육 비용의 일부를 현금으로 지원하는 정책이다. 또한 아동수당은 아동에 대한 양육 및 교육에 대한 사회적 책임을 강조하여 부모의 소득과 무관에게 모두에게 지급되는 수당이다.

반면 아동수당보조금(Kinderzuschlag)은 아동수당 외 자녀의 양육이 곤란한

202 제9권 1집(통권 제16호, 2018년 3월)

저소득층과 빈곤층에 지급되는 보조금 형식의 지원금이다. 아동수당보조금은 아동수당과는 달리 소득이 너무 높거나 낮아도 청구권이 없으며, 지급 여부는 복잡한 절차를 통해 결정된다. 2005년 1월 1일부터 가정의 소득이 생계를 유지할 정도는 되지만 자녀양육으로 재정적 어려움과 생활에 곤란을 겪고 있는 가정 중 실업급여Ⅱ에 의존하지 않는 경우에도 아동수당보조금이 지급되고 있다.

아동수당보조금은 총 3년 간 지급된다. 또한 아동세금공제(Kinderfreibetrag)

는 소득이 높은 사람과 가족에게 아동수당을 지급하는 대신 아동세금공제 형식으로 세금공제혜택을 주는 것이다. 아동수당의 세금감면혜택이 거의 없는 고소득자의 경우 아동수당 대신 아동세금공제를 받는 경우가 많으며, 연간 소득세를 따져 결정할 수 있도록 하고 있다.

다음으로, 양육수당으로, 자녀의 영육과 관련 사적영역으로 여기던 자녀양육에 대한 국가의 개입을 통해 자녀의 양육과 보육에 대한 사회적 책임이 강화되었다. 양육수당은 2001년 이후 출생한 자녀를 직접 양육하고 있는 부모에게 소득에 따라 차등적으로 양육비가 지급되며, 주당 30시간미만의 취업이 허용된다. 양육수당으로 가족의 소득대체효과는 미비하지만, 양육휴가의 기간이 3년으로 확대되면서 자녀양육을 위한 부모의 양육휴가의 제도화를 통해 여성의 노동시장 진입, 출산과 자녀양육을 위한 양육휴가 사용, 직장복귀 및 재취업이 선순환적으로 이루어질수록 있게 되었다. 양육휴가동안 여성 시간제 근로 보장과 양육휴가 사용 이후 직장복귀가 원활하게 이루어져 여성의 경제활동참가율이 높아졌다.

3. 육아휴직제도: 부모휴직수당제도

부모휴직수당제도는 자녀양육을 위해 육아휴직을 보장하고 휴직하는 부모에게 수당을 지급하는 제도로, 여성의 일과 가족양립을 지원하기 위한 조치이다. 앞서 논의한 바와 같이 독일의 육아휴직제도는 양육휴가제도에서 부모시간제, 그리고 부모휴직수당제도로 개혁되면서 이인소득자모델로의 전환과정에 있다. 부모휴직수당제도는 성평등정책을 근간으로 자녀의 양육을


부모 공동책임으로 하여 아버지의 육아휴직을 적극적으로 권장하도록 하고,

가족의 소득을 보장하여 출산과 양육에 대한 사회적 인식 및 고정관념을 바꾸는데 기여하고 있다. 또한 육아와 노동의 조화 및 양립을 통해 출산과정에서도 여성이 일을 계속할 수 있는 시스템을 마련하고 출산 후 빠른 시간 내에 직장복귀를 가능하게 지원하여 경력단절을 완화하고 여성의 일과 가족양립을 가능하게 하여 출산율을 높이려는 정책이라 할 수 있다.18)

부모휴가수당제도는 12개월 이외 2개월이 추가되는 12+2months 방식으로 운영된다.19) 부모휴직수당은 자녀의 출산 후 최대 14개월까지 지급된다(부모휴직수당법 제4조). 부모 중 일방은 통상적으로 12개월까지만 부모휴직수당을 지급받을 수 있으며, 지난 1년간 평균 순임금소득의 67% 수준의 수당이 지급되는데, 소득에 따라 최소 월 300유로에서 최대 월 1.800유로 까지 지급된다(부모휴직수당법 제2조 제1항). 평균임금이 400유로 이하인 경우 지급률은 67% 대신 97%가 적용된다. 또한 쌍생아의 경우는 둘째 아이에 대하여 300유로가 더 지급된다. 추가되는 2개월은 아버지 할당제(daddy months)로 아버지가 사용하지 않으면 소멸되는 방식을 취하고 있다. 14개월 동안 부모휴직수당을 사용하고자 하는 경우는 부모가 교대로 자녀를 양육해야 한다. 부모 중 한 사람이 자녀 양육 시 24개월까지, 부모 공동 양육의 경우는 28개월까지 부모휴직수당의 반액을 지급받을 수 있다.

이러한 노력의 결과 2006년에 3.3%에 불과했던 아버지 부모휴가 사용률이 2009년에는 19.5%로 증가했으며, 2013년에는 24.6%로 증가했다(<표 1> 참조).

남성의 부모휴직수당제도 참여는 평균 28%, 3개월 3일이고, 2012년 기준 1,140유로의 수당을 지급받았으며, 10명 중 9명은 전일제 노동에 종사하는 것으로 나타났다. 자녀양육에 남성의 참여를 독려한 결과 47%의 남성은 가사노동에 대한 분업과 동등한 파트너십을 찬성하였고, 58%의 남성은 아버지의 자녀양육 공동책임에 찬성하였으며, 79%의 남성은 보다 많은 시간을 가족과 보내기를 원하였다. 특히 부모휴직수당제도는 젊은 부모의 출산형태에 긍정

18) Angelika von Wahl, “From Family to Reconciliation Policy: How the Grand Coalition Reforms the German Welfare State,” pp. 25-49.

19) Daniel Erler, “Germany: Taking a Nordic Turn?,” p.128-129.

204 제9권 1집(통권 제16호, 2018년 3월)

적인 영향을 미치고 있다.20)

<표 1> 남녀의 부모휴직수당제도 활용(명/비율)2009 2010 2011 2012 2013

남성 153.141(19.5) 167.659(20.7) 176.719(22.1) 194.275(23.3) 217.545(24.6)여성 630.906(80.5) 642.572(79.3) 623.454(77.9) 640.084(76.7) 657.033(75.4)전체 784.047 810.231 800.173 834.359 874.578

출처: Bundesminsterium für Familien, Senioren, Fraun und Jugend(BMFSFJ), Dossier. Väter und Familie - Erste Bilanz einer neuen Dynamic, p.8.

경제위기를 거치면서 가족의 중요성이 부각되고 자녀들의 육아에 참여하여 일상을 함께 하고자 하는 남성들이 증가하여 부모휴직수당제도가 시작된 이래 남성들의 참여가 늘었다는 점은 주목할 만하다. 남성들은 자녀양육에 참여하여 일과 가족의 조화와 양립을 가능하게 하고, 자녀의 공동 양육을 통해 아이들과 더 많은 시간을 함께 보내는 것을 중요하게 생각하고 있으며,

부모 중 79%는 일과 가족의 양립성을 가족정책의 가장 중요 과제라 보고 있다. 남성 61%는 가족정책이 부모 모두가 동등하게 경제활동을 할 수 있도록 맞벌이 가구를 적극적으로 지원해야 한다고 생각하고 있다.21) 대학교육종사자, 나이 많은 부모, 한명의 자녀를 둔 부모가 이 제도를 통해 수혜를 받은 것으로 나타났으며, 제도 시행 후 대학졸업자들의 첫 아이의 수가 30% 증가 한 것으로 나타났다. 그러나 결혼을 안 한 미혼모, 어린 나이에 아이를 가진 여성의 경우 성과가 높게 나타나지 않았다. 또한 직업이 없는 전업주부의 경우 월 300유로씩 총 3600유로를 받을 수 있어 이전 육아휴직수당보다 적게 수당을 지급받은 것으로 나타났다.22)

20) Bundesminsterium für Familien, Senioren, Fraun und Jugend(BMFSFJ), Dossier. Väter und Familie - Erste Bilanz einer neuen Dynamic,https://www.bmfsfj.de/blob/95454/54a00f4dd26664aae799f76fcee1fd4e/vaeter-und-familie-dossier-data.pdf (검색일자: 2018.01.31.), p.7-9.

21) Ibid., p.8.22) Ibid., p.33.


부모휴직수당과 함께 부모휴직제도가 운영되고 있는데, 부모휴직제도는 자녀를 양육하기 위한 목적으로 남녀 모두가 신청할 수 있는 무급 휴가청구권이다. 부모가 자녀와 함께 동거하면서 직접 양육하는 경우 청구할 수 있다. 부모휴직제도는 일부 기간만 혹은 전 기간을 선택하여 유연하게 사용 할 수 있다. 즉 부모 중 한 사람만 사용하기도 하고, 동시에 사용하기도 하며,

부모가 교대로 사용할 수도 있다. 이와 같은 부모휴직은 자녀가 3세가 되는 날까지만 부여되며, 산전후휴가 역시 부모휴직에 삽입되어 적용된다. 또한 다자녀의 경우 매 자녀에 대하여 부모휴직을 청구할 수 있다.

4. 아동보육서비스

저출산 문제의 원인과 배경 그리고 이를 해결하는 과정은 국가마다 젠더관계의 상이성과 처해진 사회·경제적 상황에 영향을 받아 국가마다 차이가 존재한다. 그러나 출산지원정책을 수행하는 과정에서 국가가 여성친화적인가 아닌가는 매우 중요한 문제를 제공한다. 출산율이 높은 국가일수록 보육과 양육에 대한 국가의 개입이 높은 것으로 나타났으며, 사회전반의 젠더인식과 감수성이 낮은 단계에 머물러 있는 경우 출산율이 저조한 것으로 나타났다.23) 여성의 사회적 역할에 대한 인정과 성역할분리에 입각한 젠더평등정책을 국가가 개입하여 적극적으로 수행하는 경우 출산율이 높게 나타났으며, 국가에 의해 지원되는 보육시설의 여부는 출산율에 영향을 미친다.24)

독일의 출산율은 2015년 기준 1.50명으로, 유럽국가 중 낮은 편에 속한다.

출산율의 경우 1994년의 1.24명으로 최저치를 기록한 이래 증가하고 있지만,

증가추세가 독일경제의 경쟁력을 확보하고 인구통계학적 문제들을 해결하23) R. Guerrina, Mothering the Union: Gender Politics in the EU (Manchester: Manchester

University Press, 2005); L. Hantrais, ed., Gendered Policies in Europe: Reconciling Employment and Family Life (London: Macmillan, 2000); M. Stratigaki, “The Cooptation of Gender Concepts in EU Policies: The Case of Reconciliation of Work and Family,” Social Politics, vol. 11, no. 1 (2004), pp.30-56.

24) J. C. Gornick, and M. K. Meyers, “Lesson-Drawing in Family Policy: Media Reports and Empirical Evidence about European Developments,” Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, vol. 3 (2001), pp.31-57.

206 제9권 1집(통권 제16호, 2018년 3월)

기에는 충분하지 않은 상황이다(<그림 1> 출산율 변화(1990-2015) 참조). 독일여성은 평균 29.6세에 첫 아이를 갖고, 독일의 많은 가구는 1명(53%)에서 2명(36%)의 아이를 가진 경우가 대부분이며, 3명 이상의 경우는 17%이다. 아이가 없는 가구는 2015년 20%에 달한다. 교육수준이 높은 여성은 평균 1.9명을, 교육수준이 낮은 여성은 평균 2.3명의 아이를 낳는 것으로 나타났다.25)

.<그림 1> 출산율 변화(1990-2015)

출처: Statistisches Bundesamt (2017): Statistik der Geburten\

2015년 기준 73만 7575명이 출생했으며, 이는 가장 많은 신생아가 태어난 1964년 약 140만 명의 절반에 불과하지만, 2014년에 비해 22,650명이 더 출생한 것으로 나타났다. 2015년 미성년자를 둔 가족은 800만 명이며, 결혼하여 자녀를 둔 가족형태가 여전히 가장 많아 약 550만 명에 이르고 있지만, 비혼 가구도 84만 3천 가구로 최근 20년 동안 두 배로 대폭 증가하였다. 편부모의 수는 90년대 초반보다 훨씬 증가하여 약 160만 명에 달하며, 이중 엄마가 아이를 키우는 수가 150만 명으로 나타났다. 이혼 건수가 줄고 결혼 수는 증가

25) Bundesminsterium für Familien, Senioren, Fraun und Jugend(BMFSFJ), Familenreport 2017 - Leistungen, Wirkungen und Trends,

https://www.bmfsfj.de/blob/119524/f51728a14e3c91c3d8ea657bb01bbab0/familienreport-2017-data.pdf (검색일자: 2018. 1. 31). p.31-32.


하였으며, 3가주 중 한 가구는 미성년자녀를 둔 이주배경을 가진 가족으로 나타났다.26)

여성의 경제활동참여율을 높이고 출산을 장려하기 위해 독일정부는 3세 이상 아동에 대한 공적영역에서 보육서비스를 확대하고, 일하는 여성을 위한 반일제·전일제 운영을 추진하여 아동보육서비스의 확대정책을 추진하고 있다. 2006년과 2015년 사이 15세-65세 여성의 경제활동참여율이 60%에서 67%로 증가했다. 특히 2세 및 3세 아이를 둔 여성의 경우 2015년 경제활동참여율이 각각 43%, 58%로 2006년의 32%, 41%에 비래 크게 증가하였다. 이는 주당 20시간에서 36시간 사이의 시간제 근무가 증가한 결과라 할 수 있다.27)

아이를 가진 여성의 경우 평균 주당 26시간을 일하였고, 구 서독지역의 경우는 평균 24.5시간, 구동독의 경우 32.5시간 시간제 노동에 종사하였으며, 교육수준이 높을수록 구 동독지역의 여성일수록 노동시간이 길었다.28) 그러나 1

세-2세 사이의 아이를 둔 엄마의 경제활동참여율은 2006년 14%에서 2015년 11%로 감소한 것을 보면,29) 2세 이하의 아이를 둔 여성의 경우 여전히 시간제 근무를 하기 어려운 상황이며 휴직기간동안 일과 육아를 병행하는 일이 어렵다는 것을 반증한다.

공공보육에 대한 서비스 및 인프라 확대를 통해 2030년까지 여성의 경제활동참여율을 78%까지 끌어올리고 여성의 일-가족양립정책을 적극적으로 지원하는 가족정책은 독일 경제성장의 동력으로 지속되고 있다. <표 2> 1-6

세 아이의 아동보육서비스 이용비율을 보면, 여성의 노동권 확대와 출산을 장려하는 정책의 일환으로 공공보육에 대한 보육서비스의 확대를 추진한 결과 3세 미만 아동의 보육서비스 이용비율이 2009년 24.8%에서 2015년 38%로 꾸준히 증가하였음을 알 수 있다. 특히 이주배경을 가진 가족의 경우 1-3세 아이의 21%만이 탁아시설을 이용하여 독일인 가족 38%의 절반이 이르고 있으며, 3-6세의 경우 독일인 가족의 경우 거의 100% 탁아시설을 이용하고 있는 반면, 이주배경을 가지고의 경우 88%만이 이용하는 것으로 나타났다.

26) Ibid., p.12.27) Ibid., p.66.28) Ibid., p.67.29) Ibid., p.12.

208 제9권 1집(통권 제16호, 2018년 3월)

<표 2> 아동보육서비스 이용비율(1-6세)독일인 가족 이주배경을 가진 가족

2009 2011 2013 2015 2009 2011 2013 20153세미만 24.8 30.1 34.6 38 10.5 14.0 17.1 213-6세 95.6 96.6 97.7 96 83.6 84.9 84.7 88

출처: Die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration 2014, p.56 & 57; Bundesminsterium für Familien, Senioren, Fraun und Jugend(BMFSFJ), Familenreport 2017 - Leistungen, Wirkungen und Trends, p.68.

여성의 일-가족양립을 위해 아동보육서비스를 확충하고자 하는 독일정부의 노력은 2002년 ‘Agenda 2010’에서 저출산 및 경제위기의 상황을 개선하기 위하여 가족에 대한 재정지원을 약속한 이래 지속되고 있다. 특히 0세부터 3세까지 영유아동에 대한 공적 보육시설의 확대는 여성 특히 기혼여성의 노동권과 긴밀하게 연계되어 지원되어야 한다는 인식하에 2005년부터 공적영역에서 아동보육서비스 확충을 위해 매년 15억 유로가 투입되었다.30) 더 나아가 3세 미만의 영유아동에 대한 보육시설 확충을 목적으로 하는 보육법의 제정은 교육‧돌봄·사회화라는 3개의 큰 주제가 조화를 이루며 통합되어 시행될 수 있는 기반을 마련하였다.31) 보육법의 시행 결과 2002년 8.6%였던 공적 아동보육시설 사용비율이 2005년에는 13.7%로 증가하였으며, 2007년에는 15.5%로 그리고 2015년에는 33%로 증가하여 여성의 일-가족양립정책을 지원하기 위한 공적영역에서 아동보육서비스 확대가 이루어졌음을 알 수 있다.32)

30) 박채복, 「시민권에 따른 독일 젠더평등정책의 변화」, pp.155-156.31) 2005년 기민련/기사련과 사민당의 대연정하에 ‘3세 미만 아동의 보육시설 확충

에 대한 법률’에 따라 2013년까지 0세부터 3세까지 아동의 35%인 약 750,000명이 이용할 수 있는 보육시설을 제공한다는 것을 목표로 세웠는데, 이는 2005년 보육시설의 3배에 해당되는 것으로 보육 및 육아에 대한 국가의 지원을 획기적으로 확대하고자 한 것이다. Daniel Erler, “Germany: Taking a Nordic Turn?” p.210.

32) Kompetenzbüro Wirksame Familienpolitik, Zukunftsreport Familie 2030, https://www.prognos.com/uploads/tx_atwpubdb/160928_Langfassung_Zukunftsreport_Fa


Ⅴ. 결론: 가족정책 패러다임의 변화 및 젠더적 함의

독일은 메르켈 정부에 들어와 보육과 양육에 대한 국가의 책임을 강화하여 공공영역의 보육시설 및 서비스의 확충에 주력하고 있다. 여성 경제활동참가율, 출산율, 국가의 성장과의 상관관계가 존재하는가를 하는가를 보면,

국가의 공공정책은 여성의 실질적인 삶과 노동에 지대한 영향을 미친다는 것을 알 수 있다. 출산과 양육에 대한 국가적 개입과 함께 남녀의 양육의 공동책임 강화는 돌봄의 사회화와 부모권의 강화라는 측면에서 매우 중요하다. 노동시장으로의 진입 이후 임신에서 출산 그리고 양육, 다시금 노동시장으로의 재진입과정에서 여성의 일과 가족의 조화 및 양립문제가 해결되지 않으면 노동시장에서 여성 특히 기혼여성의 경력단절은 계속될 수밖에 없다 자녀양육과 돌봄 영역이 여전히 여성의 몫으로 남아 있고, 일과 가족 중 하나를 선택해야하는 상황이 계속된다면 여성의 일과 가족 양립은 여성의 사회권으로서 노동권의 보장만으로는 가능하지 않을 것이다.

이와 같은 맥락에서 2007년에 시행된 독일의 부모휴직수당제도는 지속가능한 가족정책이라는 틀 속에서 독일사회의 젠더정책의 패러다임을 변화시키고 독일의 사회경제적 발전과 지속적인 성장에 기여하였다. 아이를 낳아 잘 키울 수 있는 사회, 그리고 여성이 일과가족을 양립하는데 어려움이 없는 사회를 만들어 가기 위해 국가와 사회가 적극적으로 개입하여 공적서비스와 인프라를 확충하려는 개혁조치가 최근 독일의 출산지원정책이 일정정도 성공할 수 있었던 요인임에 틀림없다. 따라서 여성의 출산을 장려하기 위해서는 출산으로 인한 자녀의 양육에 대한 재정적 부담을 완화하기 위한 단순한 현금급여나 수당의 지급을 통한 제도적 차원에서의 보완만으로는 부족하며,

여성들이 출산을 선택할 수 있도록 여성들의 일과 가족의 양립과정에서 발생하는 다양한 문제에 대한 젠더적 접근이 필요하다.

독일의 출산지원정책에 대한 논의에서 젠더정책의 패러다임이 모든 영역의 차별철폐정책과 성주류화정책으로 그 중심이 옮겨가고 있음을 알 수 있다. 국가의 출산 및 양육에 대한 책임을 강화하고 부모의 노동권과 부모권을

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보장하여 여성의 일-가족양립정책을 통한 가족의 재생산기능이 강화되도록 하는 정책이 실질적인 출산율의 변화를 가져온다는 점에서 독일의 사례는 젠더적 함의와 시사점을 갖는다. 독일사회의 출산장려를 위한 정책적 대응과정을 살펴보면, 몇 가지 중요한 변화를 통해 독일 가족정책 패러다임이 변화되고 있음을 알 수 있다.

첫째, 기존의 가족 중심적 가족복지정책에서 탈피하여 인구통계상 변화와 가족유형의 다양성을 반영하는 정책으로 전환되었다. 이와 같은 정책의 변화 배경으로는 저출산 및 고령화라는 인구통계학적 상황의 변화가 주요한 원인을 제공하였다 출산을 장려하는 정책은 사회적 권리로서 여성의 노동권과 부모권이 어떻게 구성되며, 돌봄노동을 둘러싼 책임이 국가, 시장, 가족 중 누가 무엇을 어떻게 분담하고 있는가에 따라 변화되고 있음을 알 수 있다.

둘째, 독일의 가족정책에서 중요한 변화는 남성생계부양자모델에서 이인소득자모델로 전환되었다는 점이다. 가족을 중시하는 가족정책에서 여성과 가족의 차이와 다양성을 인정하는 지속가능한 가족정책으로의 전환과정에서 여성을 노동자로서 인식하는 이인소득자모델이 정립되었으며, 출산과 관련된 다양한 이슈들이 국가적 개입을 통해 사회적으로 해결해야하는 젠더이슈가 되었다는 점에서 중요한 젠더적 함의를 갖는다. 독일의 출산지원정책은 자녀양육에 대한 남성의 역할 및 책임의 강화와 국가의 적극적인 개입을 강조하고 있으며 가족복지정책의 사회적 개입을 강화하여 부부 모두를 지원하는 방향으로 진행되었다 이 과정에서 독일사회 내 존재하는 전통적인 성별분업원칙이나 남성생계부양자모델의 성격 변화가 함께 수반되었으며 국가 주도적인 출산지원정책의 필요성이 강조되었던 것이다

셋째, 여성의 양육책임에서 남녀 공동양육책임으로 가족 내 여성의 역할과 지위의 향상 및 평등성을 보장하는 방향으로 가족정책이 변화된 점을 지적할 수 있다 즉 단순한 여성과 가족에 대한 지원정책만으로는 독일의 인구통계학적 문제를 해결할 수 없다는 사회적인 인식이 확산되었고, 출산지원정책을 국가가 주도적인 수행하는 과정에서 여성의 노동에 대한 사회적 인식의 전환이 이루어졌다.


넷째, 가족유형의 다양성에 대한 인정과 이에 따른 개인의 개별적인 복지욕구를 충족시킬 수 있는 방향으로의 변화가 추진되고 있다. 즉 가족의 다양성을 인정하고 가족에서 여성과 남성의 역할과 지위에 대한 평등한 접근을 통한 지속가능한 성장과 복지를 지향하는 방향으로 가족정책이 변화되고 있다. 자녀양육에 대한 남녀 공동책임과 국가의 적극적인 개입의 필요성에 대한 인식의 전환을 마련하였다는 점에서 그 의의가 크다. 또한 여성의 일과 가정의 양립문제가 지속가능한 경제성장과 복지시스템을 유지하고 젠더평등을 실현하는 과정에서 새로운 사회적 이슈로 인식되면서 단순한 정책의 수준과 도구의 변화를 넘어 젠더정책의 방향과 성격, 더 나아가 독일사회의 젠더관계의 변화를 가져오는데 기여하였다는 점에서 중요한 젠더적 함의와 시사점을 찾을 수 있다.

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<Abstract>

The German Childbirth Policy and Gender Implications*33)

Park, Chae-Bok**

The childbirth support policy has become the subject of public discourse in the

process of political issue of family matters in Germany and is a core part of the

family welfare policy, because it is directly connected with the strengthening of

national competitiveness in line with the phenomenon of low fertility and aging of

German society. In particular, the parental leave policy, which has been

implemented since 2007 in Germany, is an important milestone in the transition

from the male breadwinner model to the dual earner model based on sustainable

family policies. The various social changes resulting from the implementation of the

parental leave system in Germany are aimed at solving the problem of low fertility

and aging due to demographic problems. And that it provided the opportunity to

shift social awareness of gender responsibilities for child rearing and awareness of

the need for active intervention by the state. This paper examines the gender

implications of childbirth policy in Germany. In the process of carrying out family

policies for sustainable growth and welfare, this paper focuses on the characters of

the changes of the German childbirth policy from the gender perspective. The

character of the important reforms and their result of german childbirth policy have

been analyzed. In addition, This paper also examines the changes in the direction

and characteristics of gender policies and the paradigm of fertility policies as a result

of the government’s active intervention.

* This work was supported by the Ministry of Education of the Republic of Korea and the National Research Foundation of Korea (NRF-2017S1A5A2A01024460).

** Sookmyung Women's University Institute of Global Governance

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Key words: Germany, childbirth policy, the dual earner model, the parental leave

policy, gender implications, migration

원고접수일: 2018. 2. 15. 심사마감일: 2018. 3. 10.게재확정일: 2018. 3. 11.

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