環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑...
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環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 －美國法的發展與啟示 林春元 目次 壹、前言 貳、氣候變遷與環境影響評估 一、前所未有的環境威脅 二、法律因應的遲滯 三、環評制度因應氣候變遷？ 參、美國環評制度與納入氣候變遷的困難 一、美國環評制度的建立 二、美國環評的制度設計 三、環境影響評估制度因應氣候變遷的困難 肆、法院審查氣候變遷案件的質疑與突破 一、法院審查氣候變遷案件的質疑 二、早期判決的立場 三、氣候變遷訴訟的持續發展 伍、法院將氣候變遷納入環境影響評估的方式 一、氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色 投稿日期：104 年 04 月 13 日；接受刊登日期：104 年 06 月 16 日。 中原大學財經法律學系助理教授，國立台灣大學法學博士。
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環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑
－美國法的發展與啟示
林春元
目次
壹前言
貳氣候變遷與環境影響評估
一前所未有的環境威脅
二法律因應的遲滯
三環評制度因應氣候變遷
參美國環評制度與納入氣候變遷的困難
一美國環評制度的建立
二美國環評的制度設計
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
一法院審查氣候變遷案件的質疑
二早期判決的立場
三氣候變遷訴訟的持續發展
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估的方式
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
投稿日期104 年 04 月 13 日接受刊登日期104 年 06 月 16 日
中原大學財經法律學系助理教授國立台灣大學法學博士
2 中原財經法學 2015 年 12 月
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二氣候變遷不確定性的回應
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
五司法途徑的侷限
陸美國經驗的台灣啟示
柒結論
關鍵字氣候變遷環境影響評估法院訴訟美國國家環境政
策法累積性影響
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 3
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壹前言
為了調節雲林地區的用水行政院 2001 年通過湖山水庫興建的
計畫卻引起環保團體與居民的抗爭環保團體質疑湖山水庫規避環
境影響評估（以下簡稱「環評」）過於草率理由之一是「未考慮興建
水庫對於溫室氣體增加並造成全球氣候變遷之影響」1然而氣候變
遷應該納入環評嗎環評能承載氣候變遷的大尺度與不確定性嗎被
告機關與法院均未對此議題有進一步回應無獨有偶在中科四期二
林園區開發與徵收案民眾與環境團體質疑開發許可決定違反區域計
畫法而提起訴訟也強調全球暖化的糧食危機使得重要農業區開發成
科學園區的國土規劃欠缺公益也不合理2台北高等行政法院接受此
一觀點認為該許可未審酌審查委員針對農業影響及地層下陷所提的
專業意見開發使用大面積公有耕地未考量我國糧食安全及永續發展
違反區域計劃法對於國土利用應適當合理的要求據此撤銷中科四期
的開發許可然而同樣針對中科四期一案提出對環評程序違法質疑
的訴訟中全球暖化的理由卻未受到充分的考量兩個案件都觸及氣
候變遷時代重要法律議題的機會亦即溫室氣體的增加與對全球氣
候變遷的影響是否應該納入環評的範圍呢如果應該納入法院又
1 其他主要理由包括未提及八色鳥等珍貴保育類動物的生態區可能因為水庫
而被切割與未在九二一地震後重新評估即動工台北高等行政法院 97 年度
訴字第 1170 號判決參照
2 2008 年 10 月國科會（現為科技部）籌設中部科學工業園區第四期（以下
簡稱中科四期）國科會為了加速計劃進行同時進行區域計劃與環評的程
序質疑的民眾與團體分別提起訴訟一則質疑中科四期的環評程序違法
二則依據區域計畫法挑戰開發許可的合法性其中區域計畫法開發許可的案
件中原告提出全球暖化與糧食危機為理由認為開發許可決定為符合公益
性台北高等行政法院 99 年度訴字第 1856 號判決參照
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是否在訴訟中扮演角色促成環評制度功能的擴張
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅如何調整既有制度
因應使政府重要決策納入氣候變遷的考量以減緩氣候變遷與強化
社會調適氣候變遷的能力也早就成為當代法律的重要議題3當人們
尚未能創造出有效而全面的氣候變遷法律制度時兩個既有的法律制
度被期待可以促成氣候變遷的法律改革一個是透過環評制度要求
政府在重大決策時將氣候變遷的衝擊納入「環境衝擊」的分析與評估
另一個則是透過司法訴訟要求政府為其忽略氣候變遷因素的決策所
造成的損害負責然而兩個制度各自遇到現實或制度上的障礙環
評納入氣候變遷的障礙來自於政治制度目的與技術工具的困難司
法訴訟則受到司法性質的限制期待環評擴張其功能或法院透過個案
因應氣候變遷都不甚樂觀有趣的是在全世界許多國家一些環
保團體與地方政府嘗試將二者結合透過司法訴訟的途徑要求行政機
關在環評中納入氣候變遷的因素法院能否因為環評規範的基礎突
破司法本身的限制而回應氣候變遷的問題法院又是否透過個案審
理強化環評的制度功能使其具備回應氣候變遷挑戰的量能司法
途徑是否有其侷限這些問題不僅有助於看見兩種不同制度交互作用
3 國內已經有許多學者注意到氣候變遷的法律議題如葉俊榮主編氣候變
遷的制度因應決策財務與規範國立臺灣大學出版中心（2014）湯德宗
因應氣候變遷的法律對策－新世代環境法展望台灣本土法學雜誌第二一
三期頁 43-68（2012）王毓正氣候變遷議題下之法學變遷－以氣候變遷
與巨災風險之預防與調適為中心月旦法學雜誌第一九九期頁 62-95
（2011）陳慈陽從二十一世紀環境國家之國家保護義務論中央與地方在氣
候變遷調適立法的憲法權限劃分依據與界限台灣環境與土地法學雜誌第
二期頁 133-149（2012）廖宗聖台灣氣候變遷調適法制的建構－從英國
調適法制談起法學新論第三十八期頁 85-103（2012）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 5
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激盪的制度量能亦能提供氣候變遷時代法律制度調適的參考
台灣湖山水庫與中科四期的案件已經揭露了氣候變遷納入環評
的重要性以及法院在此議題中的關鍵角色卻可惜未能引起充分的討
論限於國內實際案例的缺乏本文以美國的發展為研究基礎除了
美國創建環評制度並且成功施行之外其近年來較為豐富的訴訟發展
提供重要的研究基礎本文期待透過美國訴訟發展的研究釐清以司
法途徑將氣候變遷納入環評的問題突破與侷限並以此為基礎提出
制度建議
貳氣候變遷與環境影響評估
氣候變遷已經被認為是人類集體安全的重大威脅4然而目前的
法律制度難以有效回應氣候變遷的特殊性而國際社會與國家政府囿
於氣候公共財的性質與國內外政治的現實遲遲未能制訂有效而全面
的國際或國內法制當此之時許多學者思考到利用既有制度回應氣
候變遷的可能性其中被認為最有潛力的即為環評既有環境法何以
不易因應氣候變遷環評又何以被認為可以回應氣候變遷的挑戰氣
候變遷與環評二者的關連何在
4 Eg generally Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate
Change Human Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL LINK amp
JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN SECURITY AND VIOLENT
CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL STABILITY 3 3-40 (2012)
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一前所未有的環境威脅
氣候變遷所產生的環境威脅不直接來自個別的溫室氣體排放行
為氣候變遷固然與人類排放溫室氣體有關然而此種「環境威脅行
為」是來自過去一百多年工業發展至今全球全人類的各種行為排放
溫室氣體所導致全球的人類行為無論是工業發展畜牧開車
建築空調都會製造溫室氣體個別的溫室氣體排放於大氣中累積
產生溫室效應提高地球溫度不斷地創造「有史以來最熱的一年」
依據聯合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on
Climate Change IPCC）於 2007 年發表的第四次評估報告指出從
1906 年到 2005 年地表溫度上升攝氏 074 度且 20 世紀下半葉的
上升幅度是平均值的兩倍5而且過去 50 年每 10 年暖化的速度是過
去 100 年的兩倍從 1976 年到 2007 年氣候變遷的速率是過去 100 年
的 3 倍日本氣象廳 2010 年 12 月 21 日發表年平均氣溫統計速報指
出全球平均氣溫則創下 1891 年開始統計以來的第二高紀錄若只就
陸地的年平均氣溫而言則 2010 年前 11 個月全球平均氣溫升高攝氏
068 度創下 1891 年以來的最高紀錄6「有史以來最熱的一年」的新
紀錄不斷被打破聯合國世界氣象組織（ World Meteorological
5 Intergovernmental Panel on Climate Change Climate Change 2007 Impacts
Adaptation and Vulnerability app at 724 727 (ML Perry et al eds 2007) http wwwipccchpdfassessment -report ar4wg2ar4-wg2-apppdf
(last visited Mar 31 2015)
6 張芳明全球今年平均氣溫 史上第 2 高中央社httpstwnewsyahoo
comE585A8E79083E4BB8AE5B9B4E5B9B3E
59D87E6B0A3E6BAAB-E58FB2E4B88AE7AC
AC2E9AB98-20101221-011435-349html（20141223造訪）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 7
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Organization WMO）指出剛過去的 2014 年創下史上最熱的新紀錄7
溫度的上升連結各種自然系統社會系統經過人類未能完整理
解的過程產生複雜的連鎖效應帶來廣泛而深遠的影響IPCC 報告指
出氣候變遷已經造成在海平面水資源生態系海岸安全巨災等
各方面嚴重的影響這些對自然系統變化也以各種難以預測的方式衝
擊人類社會除了暖化直接導致的改變之外降雨的改變影響農作的
收成與用水安全海平面上升增加海水倒灌機率巨災的損害頻繁地
侵害各地環境與人們的生命財產各種疾病產生變異與散佈人類各
種社會經濟系統面臨各種挑戰至今為止科學界還無法掌握氣候變
異帶來的環境與對人類社會的衝擊
目前的環境法所處理的議題多是污染防制與生態維護過去認
為環境的主要威脅來自於人類直接的污染行為因此環境法可以藉由
管制行為達到環境保護的目的其方式大致可以區分成兩種一種是
針對污染物與污染行為的管制另一種則是直接保護動物與自然環
境以減少人為干擾以台灣法規為例前者如毒性化學物質管理法
管制毒性化學物質以避免其不當使用破壞環境又如空氣污染防制法
與水污染防治法透過管制人類排放污染物以達到維持空氣與水品質
之目的後者如禁止人們任意獵捕保育動物的野生動物保育法設定
自然保留區的文化資產保存法設立國家公園減少人為開發的國家公
園法然而氣候變遷是前所未有的大規模系統性環境威脅加上
高度不確定性使得既有環境法的污染防治或保護的模式都捉襟見肘
7 World Meteorological Organization Warming Trend Continues in 2014 httpswwwwmointmediaq=contentwarming-trend-continues-2014 (last
visited May 24 2015)
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氣候變遷不僅是可能造成大規模而不可逆環境破壞的威脅更超越人
類過去經驗與既有制度量能挑戰人類透過政策與法律因應的能力8
二法律因應的遲滯
儘管全球已經確認人類溫室氣體排放是氣候變遷主因全球法律
界至今未能發展出有效的法律因應主要原因包括氣候的公共財特性
國際政治的對立與國內經濟考量的阻礙
首先由於人們排放溫室氣體時不用對其造成的地球暖化付出
成本容易造成集體過度使用的公共財悲劇9更糟的是各國政府即
使認識到管制溫室氣體的重要也不願意承擔管制溫室氣體可能帶來
的經濟不利益或讓其他國家坐享自己努力的成果結果是各國都在
等待他國率先行動形成沒有國家願意率先行動的「集體行動困境」
沒有國家積極立法回應氣候變遷的挑戰10
8 一些學者已經探討現行環境法因應氣候變遷的不足See generally Ajeandro
Camacho Assisted Migration Defining Nature and Natural Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171 (2010)
9 所謂公共財悲劇是指當人們可以免費的取用有限的資源他們會傾向過
度使用雖然人們濫用資源會造成他人的成本這個成本卻因為自己免費使
用資源而不會被納入考量更糟的是即使考量到此一成本而想要自身節制
資源的使用也無法防止他人過度使用資源最後結果是造成資源的競爭濫
用See ERIC A POSNER amp DAVID WEISBACH CLIMATE CHANGE JUSTICE 43 (2010)
See also Lisa M Schenck Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling for Worldwide Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 328 328-379 (2008)
10 See POSNER amp WEISBACH id BS Fisher et al An Economic Assessment of
Policy Instruments for Combatting Climate Change in JAMES P BRUCE HOESUNG
LEE ERIK F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE 424-425 (1996)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 9
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一直到 1980 年代末國際社會才決定以國際條約的方式解決集
體行動的問題 111992 年各國協商通過聯合國氣候變化綱要公約
（United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC）
首次形成因應氣候變遷的法律機制透過要求所有國家的合作來解決
集體行動的困境UNFCCC 確立減緩與調適兩個因應氣候變遷的途
徑前者著重在控制溫室氣體的排放以減緩地球溫度的上升後者著
眼於調整人類的社會經濟系統以適應變遷的氣候1997 年衍生的京都
議定書首次形成全球性的溫室氣體管制規範規範已開發國家的溫室
氣體排放義務並且發展清潔發展機制等彈性機制然而已開發國
家與開發中國家的對立阻礙了 UNFCCC 與京都議定書進一步發展成
更為全面而有效的氣候變遷規範12至今為止UNFCCC 每年的締約
國大會持續僵持在已開發國家與開發中國家關於減量義務與資金義務
11 聯合國大會在 1988 年 3 月通過 4353 號決議要求世界氣象組織與聯合
國環境署提出國際條約的綱要「大氣污染與氣候變遷環境首長會議」則是
1989 年於荷蘭那德威克舉行形成首次的國際宣言呼籲各國應該於 1992
年之前簽訂國際公約因應氣候變遷
12 南北對抗的原因主要來自歷史和權力結構所產生的不信任和意識型態對
抗從工業革命及殖民歷史的經驗下已開發國家主宰了生產資源和資本
形成國際經濟上開發中國家對於已開發國家的依賴關係隨著去殖民以及全
球化的開展開發中國家漸漸意識到國際間的權力不平等關係傾向不信任
已開發國家質疑已開發國家主導各種國際環境議題及規範在溫室氣體減
量的議題上開發中國家指摘已開發國家所發展的資本主義才是氣候變遷的
罪魁禍首或者將國際環境規範的限制解讀為已開發國家用來宰制資源維
持其競爭優勢的手段傾向不信任與抗拒參見葉俊榮全球環境議題台
灣觀點頁 122-124巨流圖書有限公司（2000）目前國際協商的最大困境
即在於已開發國家要求溫室氣體排放量逐漸提升的開發中國家共同承擔減
量義務以此為自身進一步承諾的前提開發中國家卻指謫已開發國家未盡
義務要求已開發國家投注更多資金為自己承諾的前提詳細說明請見林春
元超越國際法與內國行政法氣候變遷全球行政法的演變形貌與影響
臺灣大學法律學研究所博士論文（2012）
10 中原財經法學 2015 年 12 月
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的對立中國際條約帶動的發展被認為未能有效減緩地球溫度的上升
也未能回應越來越顯著的負面衝擊
各國國內的立法與政策行動也同樣遲滯無論是溫室氣體的管制
或是調適各國的立法與政策都被認為是太慢且不足除了歐盟國家
有較為實質的進展之外絕大多數的國家都礙於政治動機的不足或考
量到管制溫室氣體對經濟發展的可能衝擊尚未制定有效的法律與政
策氣候變遷急需有效的法律因應現實上卻遲遲無法制訂有效法律
如何突破限制使國家決策與人們行為嚴肅考量氣候變遷以有效減緩
並強化調適是目前最重要卻困難的法律議題
三環評制度因應氣候變遷
一些學者與決策者注意到既有制度的量能將焦點放在如何透過
既有制度的調整與修改提供人類社會在創造有效法律之前暫時性地
因應目前挑戰或提供未來制度建立的基礎其中環評制度被認為是
最具有潛在量能的制度之一儘管存在制度的差異各國的環評制度
提供了決策機關超越個別損害而「事先」將環境衝擊納入政府決策的
制度基礎因此能協調經濟與環境價值的衝突避免環境價值在政府
決策過程中邊緣化而產生不可逆或過大的環境損害這種事先將環境
考量納入決策基礎的制度被認為具有減緩氣候變遷或強化氣候變遷
調適能力的功能美國環境品質委員會（The Council of Environment
Quality以下簡稱 CEQ）於 1997 年草擬的指示中即指出「NEPA 的程
序提供考量氣候變遷的絕佳機制」13學界亦不乏類似看法例如 Jeff
13 See Madeline June Kass A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases Into Account in Threshold Signficance Determinations 42 IND L REV 47 48
n7 (2009) COUNCIL ON ENVTL QUALITY CONSIDERING CUMULATIVE
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 11
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Smith 以澳洲法院的 Anvil Hill case 決定為例主張重要的開發決定應
考量對於氣候變遷的環境影響14美國的 Amy Stein 認為將氣候變遷
納入環評是「無可避免的」15國內學者張文貞主張環評納入氣候變
遷的考量是可行且有可欲的16我國學者傅玲靜指出「在時間面向上
環評為事前所為之評估取向於未來在事物面向上基於環境破壞
往往具有不可逆不可回復不可確定的特性環評著眼於開發行為
或政府政策對於環境可能產生影響之程度及範圍具有計劃性的風險
預防特質」17亦暗示了環評回應氣候變遷的制度潛力透過將氣候變
遷納入環評可能使政府決策即時避免加劇氣候變遷的傷害或者採
取措施強化社會調適能力
EFFECTS UNDER THE NATIONAL ENVIRONMENTAL POLICY ACT (1997)
httpenergygovsitesprodfilesnepapubnepa_documentsRedDontG-CEQ-ConsidCumulEffectspdf (last visited Mar 31 2015)
14 Anvil Hill 案是指由澳洲新南威爾斯法院做成的 Gray v Minister for
Planning 判決法院在該判決中認為開採煤礦決定應考量溫室氣體排放對
氣候的影響See Gray v The Minister for Planning Director-General of the
Department of Planning and Centennial Hunter Pty Ltd [2006] NSWLEC 720
(lsquoAnvil Hill Casersquo) See also Quentin Dempster Interview with Jeff Smith CEO Environment Defenders Office NSW ABC Television lsquoCoal to Burnrsquo Stateline
httpwwwabcnetaustatelinenswcontent2006s1802963htm (last visited Mar 31 2015)
15 Amy L Stein Climate Change under NEPA Avoiding Cursory Consideration
of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 476 485-486 (2010)
16 張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應－
決策財務與規範頁 50-55國立臺灣大學出版中心（2014）
17 傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財經
法學第二十三期頁 45-46（2009）
12 中原財經法學 2015 年 12 月
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參美國環評制度與納入氣候變遷的困難
環評究竟如何可能回應氣候變遷實際的發展如何是否遇到
瓶頸由於各國環評制度具體內容與社會脈絡各異這些問題必須要
在具體的制度脈絡中才能清楚地分析本文以下以環評制度創始的美
國為例探討美國環評的制度基礎與納入氣候變遷的發展歷程
一美國環評制度的建立
美國環評制度早於 1970 年透過「國家環境政策法」（National
Environmental Policy Act NEPA）第 102 條建立要求聯邦機關進行重
大決策時必須將環境因素納入考量
環評制度的誕生主要歸功於 Lynton Keith Caldwell 教授其看到
環境廣泛而複雜的特性認為人與環境的複雜議題不應該受到政府部
門分工而割裂成邊緣議題而是應該穿透所有機關執掌成為所有政
策整體考量不可缺的一環NEPA 建立的國家政策是「鼓勵人與其環
境間有生產性的和諧關係企圖減少或消除環境的傷害與促進瞭解
對美國重要的生態系統與自然資源」18Caldwell 教授的建議催生了環
評制度國會通過 NEPA 要求所有立法提議草案與重要聯邦行為
如果對人類環境品質有實質影響時都必須由主管機關提出環境影響
說明書（Environmental Impact Statements EISs）19為了協助總統形
成環境政策與審查對環境有影響的政府計劃NEPA 也建立 CEQ
18 Department of Transportation v Public Citizen 541 US 752 756 124 S Ct 2204 159 L Ed 2d 60 (2004) (quoting 42 USC sect4321)
19 National Environmental Policy Act (NEPA) 42 USC sectsect4321-4347 (1994)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 13
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這樣的制度設計與當前氣候變遷所強調的預警原則精神不完全
相同預警原則早見於 1992 年聯合國發表的「里約環境與發展宣
言」其第 15 項原則指出「為保護環境若人類行為會帶來嚴重後果
或不可逆的傷害各國政府應廣泛採取預警行動不該以科學證據未
確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」其關鍵在於要求國家
應就可能帶來嚴重環境後果的行為不能以科學不確定性為藉口怠於
積極管制20儘管看似與預警原則相仿的環評其重點不在要求政府
於科學不確定時積極管制而在於透過將決策時容易忽略的環境成本
納入考量以使決策能真正符合成本效益換言之環評制度目的在
於補強原本成本效益分析模式的不足強制要求聯邦機關考量環境成
本21NEPA 第 1502 條第 23 項即指出「系爭行動如果有不同的方案
涉及環境而需要進行成本效益分析則必須參考環境影響說明書以衡
量環境的後果」該條文也指出「評估說明書是否充分符合本法第 102
條第 2 項第 B 款的要求應該探討成本效益分析以及無法量化的環境
衝擊價值helliphellip的分析helliphellip在任何情狀下環境影響說明書應至少
指出這些考量包括與環境品質無關卻對於決定而言是相關而重要
的」22環評制度在此一層面上是對於過去成本效益分析欠缺的環境
成本予以納入考量反映在制度設計上環評的資訊只供決策機關選
20 1992 年聯合國發表「里約環境與發展宣言」其第 15 項原則指出「為保
護環境若人類行為會帶來嚴重後果或傷害無法回復各國政府應廣泛採取
預警行動不該以科學證據未確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」
（ United Nations Conference on Environment and Development UNCED
(1992)）
21 See eg CASS R SUNSTEIN THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF
REGULATORY PROTECTION (2002)
22 sect150223 Cost-benefit analysis
14 中原財經法學 2015 年 12 月
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擇方案的成本效益分析的參考並不左右決策也沒有否決的效果
二美國環評的制度設計
在美國透過 NEPA 與 CEQ 後續制訂的規則建立了環評制度其
內容國內已經有不少精彩的介紹分析23以下僅就評估的主體對象與
程序簡述之
（一）評估主體
NEPA 環評制度不以特定機關評估聯邦行為的環境衝擊也不以
私人開發者為評估主體而是要求所有聯邦機關就其可能實質影響人
類環境的提議自為評估環境衝擊決策單位即為評估單位目的是使
各個聯邦機關推動自身政策或決定時內化環境考量24
23 請參閱如湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國
環境法論集頁 23三民書局股份有限公司（1990）葉俊榮環境影響評估
的公共參與－法規範的要求與現實的考慮收錄於環境政策與法律頁 208-
209元照出版有限公司二版（2010）田蒙潔美國環境影響評估制度介
析全國律師第十五卷第三期頁 24（2011）傅玲靜前揭註 17頁 37
55-56王曦美國環境保護法頁 279-319漢興書局有限公司（1995）康
文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第十一期
頁 382-408（2012）
24 此種要求機關自我評估的機制被稱為「內化原則」（ Internalizing
Principle）是使環境價值內化於機關與成員心中使每一個重要決策的過程
中都必須思考環境議題參閱張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評
司法審查之發展－一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析頁 128-
129臺灣大學法律研究所博士論文（2009）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 15
183
（二）評估對象
NEPA 要求進行環境衝擊評估的對象是「實質影響人類環境的重
大聯邦行為」包含立法提議政策計畫以及具體個案之決定25評
估的範圍則廣泛地包括直接環境影響可合理預期的間接影響與可能
的替代方案「重大行為」的定義包括主要而可能受到聯邦控制與責
任的行為26
（三）評估方法
NEPA 未規定詳細的環評程序與方法在 CEQ 的命令規定下環
評具體的施行步驟分為三個階段篩選範圍界定與環境審查27
第一個階段是篩選主管機關先具體界定提議行為的內容然後
初步分析是否對環境有顯著影響此即第一階段的環境評估
（Environmental Assessment EA）若無影響則僅需提供無顯著衝擊
的結論說明（Finding of No Significant Impact）如果認定有顯著影響
則進入第二個程序「範圍界定」主管機關應該公告其提議計畫的目
25 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
26 Stein supra note 15 27 CHRISTOPHER WOOD ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTA COMPARATIVE
REVIEW 21-27 (1995) 卡特總統以 11991 號行政命令授權 CEQ 制定「環境影
響執行規則」並於 1979 年 7 月 30 日正式生效統一各機關之環評作業程
序有關應否進行聽證之問題依據美國行政程序法之規定正式行政裁決與
正式規則制定必須舉行聽證而 CEQ 進一步具體化與強化程序如下行政機
關應「盡力使公共參與環評程序之準備與進行」（40 CFR s 15034）「機關
應於適當之時機依據準據法律舉行或協助聽證或公共集會」（40 CFR
sect1506(c)）
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
Consideration Of Global Climatic Change In Environmental Documents
Prepared Pursuant To The National Environmental Policy Act 4 (1997) httpwwwboemgovuploadedFilesBOEMEnvironmental_StewardshipEnviro
nmental_Assessmentceqmemopdf (last visited Mar 31 2015)
34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
-guidancepdf (last visited Mar 31 2015)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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經法學第二十三期頁 37-105（2009）
湯德宗因應氣候變遷的法律對策mdash新世代環境法展望台灣本土法學
雜誌第二一三期頁 43-68（2012）
廖宗聖台灣氣候變遷調適法制的建構mdash從英國調適法制談起法學新
論第三十八期頁 85-103（2012）
Allen Craig R Joseph J Fontaine Kevin L Pope amp Ahjond S Garmestani
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64 中原財經法學 2015 年 12 月
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 65
233
專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
mdash決策財務與規範頁 45-70國立臺灣大學出版中心（2014）
湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
論集頁 21-32三民書局股份有限公司（1990）
葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
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Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate Change Human
Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL
LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
SECURITY AND VIOLENT CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
2 中原財經法學 2015 年 12 月
170
二氣候變遷不確定性的回應
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
五司法途徑的侷限
陸美國經驗的台灣啟示
柒結論
關鍵字氣候變遷環境影響評估法院訴訟美國國家環境政
策法累積性影響
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 3
171
壹前言
為了調節雲林地區的用水行政院 2001 年通過湖山水庫興建的
計畫卻引起環保團體與居民的抗爭環保團體質疑湖山水庫規避環
境影響評估（以下簡稱「環評」）過於草率理由之一是「未考慮興建
水庫對於溫室氣體增加並造成全球氣候變遷之影響」1然而氣候變
遷應該納入環評嗎環評能承載氣候變遷的大尺度與不確定性嗎被
告機關與法院均未對此議題有進一步回應無獨有偶在中科四期二
林園區開發與徵收案民眾與環境團體質疑開發許可決定違反區域計
畫法而提起訴訟也強調全球暖化的糧食危機使得重要農業區開發成
科學園區的國土規劃欠缺公益也不合理2台北高等行政法院接受此
一觀點認為該許可未審酌審查委員針對農業影響及地層下陷所提的
專業意見開發使用大面積公有耕地未考量我國糧食安全及永續發展
違反區域計劃法對於國土利用應適當合理的要求據此撤銷中科四期
的開發許可然而同樣針對中科四期一案提出對環評程序違法質疑
的訴訟中全球暖化的理由卻未受到充分的考量兩個案件都觸及氣
候變遷時代重要法律議題的機會亦即溫室氣體的增加與對全球氣
候變遷的影響是否應該納入環評的範圍呢如果應該納入法院又
1 其他主要理由包括未提及八色鳥等珍貴保育類動物的生態區可能因為水庫
而被切割與未在九二一地震後重新評估即動工台北高等行政法院 97 年度
訴字第 1170 號判決參照
2 2008 年 10 月國科會（現為科技部）籌設中部科學工業園區第四期（以下
簡稱中科四期）國科會為了加速計劃進行同時進行區域計劃與環評的程
序質疑的民眾與團體分別提起訴訟一則質疑中科四期的環評程序違法
二則依據區域計畫法挑戰開發許可的合法性其中區域計畫法開發許可的案
件中原告提出全球暖化與糧食危機為理由認為開發許可決定為符合公益
性台北高等行政法院 99 年度訴字第 1856 號判決參照
4 中原財經法學 2015 年 12 月
172
是否在訴訟中扮演角色促成環評制度功能的擴張
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅如何調整既有制度
因應使政府重要決策納入氣候變遷的考量以減緩氣候變遷與強化
社會調適氣候變遷的能力也早就成為當代法律的重要議題3當人們
尚未能創造出有效而全面的氣候變遷法律制度時兩個既有的法律制
度被期待可以促成氣候變遷的法律改革一個是透過環評制度要求
政府在重大決策時將氣候變遷的衝擊納入「環境衝擊」的分析與評估
另一個則是透過司法訴訟要求政府為其忽略氣候變遷因素的決策所
造成的損害負責然而兩個制度各自遇到現實或制度上的障礙環
評納入氣候變遷的障礙來自於政治制度目的與技術工具的困難司
法訴訟則受到司法性質的限制期待環評擴張其功能或法院透過個案
因應氣候變遷都不甚樂觀有趣的是在全世界許多國家一些環
保團體與地方政府嘗試將二者結合透過司法訴訟的途徑要求行政機
關在環評中納入氣候變遷的因素法院能否因為環評規範的基礎突
破司法本身的限制而回應氣候變遷的問題法院又是否透過個案審
理強化環評的制度功能使其具備回應氣候變遷挑戰的量能司法
途徑是否有其侷限這些問題不僅有助於看見兩種不同制度交互作用
3 國內已經有許多學者注意到氣候變遷的法律議題如葉俊榮主編氣候變
遷的制度因應決策財務與規範國立臺灣大學出版中心（2014）湯德宗
因應氣候變遷的法律對策－新世代環境法展望台灣本土法學雜誌第二一
三期頁 43-68（2012）王毓正氣候變遷議題下之法學變遷－以氣候變遷
與巨災風險之預防與調適為中心月旦法學雜誌第一九九期頁 62-95
（2011）陳慈陽從二十一世紀環境國家之國家保護義務論中央與地方在氣
候變遷調適立法的憲法權限劃分依據與界限台灣環境與土地法學雜誌第
二期頁 133-149（2012）廖宗聖台灣氣候變遷調適法制的建構－從英國
調適法制談起法學新論第三十八期頁 85-103（2012）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 5
173
激盪的制度量能亦能提供氣候變遷時代法律制度調適的參考
台灣湖山水庫與中科四期的案件已經揭露了氣候變遷納入環評
的重要性以及法院在此議題中的關鍵角色卻可惜未能引起充分的討
論限於國內實際案例的缺乏本文以美國的發展為研究基礎除了
美國創建環評制度並且成功施行之外其近年來較為豐富的訴訟發展
提供重要的研究基礎本文期待透過美國訴訟發展的研究釐清以司
法途徑將氣候變遷納入環評的問題突破與侷限並以此為基礎提出
制度建議
貳氣候變遷與環境影響評估
氣候變遷已經被認為是人類集體安全的重大威脅4然而目前的
法律制度難以有效回應氣候變遷的特殊性而國際社會與國家政府囿
於氣候公共財的性質與國內外政治的現實遲遲未能制訂有效而全面
的國際或國內法制當此之時許多學者思考到利用既有制度回應氣
候變遷的可能性其中被認為最有潛力的即為環評既有環境法何以
不易因應氣候變遷環評又何以被認為可以回應氣候變遷的挑戰氣
候變遷與環評二者的關連何在
4 Eg generally Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate
Change Human Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL LINK amp
JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN SECURITY AND VIOLENT
CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL STABILITY 3 3-40 (2012)
6 中原財經法學 2015 年 12 月
174
一前所未有的環境威脅
氣候變遷所產生的環境威脅不直接來自個別的溫室氣體排放行
為氣候變遷固然與人類排放溫室氣體有關然而此種「環境威脅行
為」是來自過去一百多年工業發展至今全球全人類的各種行為排放
溫室氣體所導致全球的人類行為無論是工業發展畜牧開車
建築空調都會製造溫室氣體個別的溫室氣體排放於大氣中累積
產生溫室效應提高地球溫度不斷地創造「有史以來最熱的一年」
依據聯合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on
Climate Change IPCC）於 2007 年發表的第四次評估報告指出從
1906 年到 2005 年地表溫度上升攝氏 074 度且 20 世紀下半葉的
上升幅度是平均值的兩倍5而且過去 50 年每 10 年暖化的速度是過
去 100 年的兩倍從 1976 年到 2007 年氣候變遷的速率是過去 100 年
的 3 倍日本氣象廳 2010 年 12 月 21 日發表年平均氣溫統計速報指
出全球平均氣溫則創下 1891 年開始統計以來的第二高紀錄若只就
陸地的年平均氣溫而言則 2010 年前 11 個月全球平均氣溫升高攝氏
068 度創下 1891 年以來的最高紀錄6「有史以來最熱的一年」的新
紀錄不斷被打破聯合國世界氣象組織（ World Meteorological
5 Intergovernmental Panel on Climate Change Climate Change 2007 Impacts
Adaptation and Vulnerability app at 724 727 (ML Perry et al eds 2007) http wwwipccchpdfassessment -report ar4wg2ar4-wg2-apppdf
(last visited Mar 31 2015)
6 張芳明全球今年平均氣溫 史上第 2 高中央社httpstwnewsyahoo
comE585A8E79083E4BB8AE5B9B4E5B9B3E
59D87E6B0A3E6BAAB-E58FB2E4B88AE7AC
AC2E9AB98-20101221-011435-349html（20141223造訪）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 7
175
Organization WMO）指出剛過去的 2014 年創下史上最熱的新紀錄7
溫度的上升連結各種自然系統社會系統經過人類未能完整理
解的過程產生複雜的連鎖效應帶來廣泛而深遠的影響IPCC 報告指
出氣候變遷已經造成在海平面水資源生態系海岸安全巨災等
各方面嚴重的影響這些對自然系統變化也以各種難以預測的方式衝
擊人類社會除了暖化直接導致的改變之外降雨的改變影響農作的
收成與用水安全海平面上升增加海水倒灌機率巨災的損害頻繁地
侵害各地環境與人們的生命財產各種疾病產生變異與散佈人類各
種社會經濟系統面臨各種挑戰至今為止科學界還無法掌握氣候變
異帶來的環境與對人類社會的衝擊
目前的環境法所處理的議題多是污染防制與生態維護過去認
為環境的主要威脅來自於人類直接的污染行為因此環境法可以藉由
管制行為達到環境保護的目的其方式大致可以區分成兩種一種是
針對污染物與污染行為的管制另一種則是直接保護動物與自然環
境以減少人為干擾以台灣法規為例前者如毒性化學物質管理法
管制毒性化學物質以避免其不當使用破壞環境又如空氣污染防制法
與水污染防治法透過管制人類排放污染物以達到維持空氣與水品質
之目的後者如禁止人們任意獵捕保育動物的野生動物保育法設定
自然保留區的文化資產保存法設立國家公園減少人為開發的國家公
園法然而氣候變遷是前所未有的大規模系統性環境威脅加上
高度不確定性使得既有環境法的污染防治或保護的模式都捉襟見肘
7 World Meteorological Organization Warming Trend Continues in 2014 httpswwwwmointmediaq=contentwarming-trend-continues-2014 (last
visited May 24 2015)
8 中原財經法學 2015 年 12 月
176
氣候變遷不僅是可能造成大規模而不可逆環境破壞的威脅更超越人
類過去經驗與既有制度量能挑戰人類透過政策與法律因應的能力8
二法律因應的遲滯
儘管全球已經確認人類溫室氣體排放是氣候變遷主因全球法律
界至今未能發展出有效的法律因應主要原因包括氣候的公共財特性
國際政治的對立與國內經濟考量的阻礙
首先由於人們排放溫室氣體時不用對其造成的地球暖化付出
成本容易造成集體過度使用的公共財悲劇9更糟的是各國政府即
使認識到管制溫室氣體的重要也不願意承擔管制溫室氣體可能帶來
的經濟不利益或讓其他國家坐享自己努力的成果結果是各國都在
等待他國率先行動形成沒有國家願意率先行動的「集體行動困境」
沒有國家積極立法回應氣候變遷的挑戰10
8 一些學者已經探討現行環境法因應氣候變遷的不足See generally Ajeandro
Camacho Assisted Migration Defining Nature and Natural Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171 (2010)
9 所謂公共財悲劇是指當人們可以免費的取用有限的資源他們會傾向過
度使用雖然人們濫用資源會造成他人的成本這個成本卻因為自己免費使
用資源而不會被納入考量更糟的是即使考量到此一成本而想要自身節制
資源的使用也無法防止他人過度使用資源最後結果是造成資源的競爭濫
用See ERIC A POSNER amp DAVID WEISBACH CLIMATE CHANGE JUSTICE 43 (2010)
See also Lisa M Schenck Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling for Worldwide Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 328 328-379 (2008)
10 See POSNER amp WEISBACH id BS Fisher et al An Economic Assessment of
Policy Instruments for Combatting Climate Change in JAMES P BRUCE HOESUNG
LEE ERIK F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE 424-425 (1996)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 9
177
一直到 1980 年代末國際社會才決定以國際條約的方式解決集
體行動的問題 111992 年各國協商通過聯合國氣候變化綱要公約
（United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC）
首次形成因應氣候變遷的法律機制透過要求所有國家的合作來解決
集體行動的困境UNFCCC 確立減緩與調適兩個因應氣候變遷的途
徑前者著重在控制溫室氣體的排放以減緩地球溫度的上升後者著
眼於調整人類的社會經濟系統以適應變遷的氣候1997 年衍生的京都
議定書首次形成全球性的溫室氣體管制規範規範已開發國家的溫室
氣體排放義務並且發展清潔發展機制等彈性機制然而已開發國
家與開發中國家的對立阻礙了 UNFCCC 與京都議定書進一步發展成
更為全面而有效的氣候變遷規範12至今為止UNFCCC 每年的締約
國大會持續僵持在已開發國家與開發中國家關於減量義務與資金義務
11 聯合國大會在 1988 年 3 月通過 4353 號決議要求世界氣象組織與聯合
國環境署提出國際條約的綱要「大氣污染與氣候變遷環境首長會議」則是
1989 年於荷蘭那德威克舉行形成首次的國際宣言呼籲各國應該於 1992
年之前簽訂國際公約因應氣候變遷
12 南北對抗的原因主要來自歷史和權力結構所產生的不信任和意識型態對
抗從工業革命及殖民歷史的經驗下已開發國家主宰了生產資源和資本
形成國際經濟上開發中國家對於已開發國家的依賴關係隨著去殖民以及全
球化的開展開發中國家漸漸意識到國際間的權力不平等關係傾向不信任
已開發國家質疑已開發國家主導各種國際環境議題及規範在溫室氣體減
量的議題上開發中國家指摘已開發國家所發展的資本主義才是氣候變遷的
罪魁禍首或者將國際環境規範的限制解讀為已開發國家用來宰制資源維
持其競爭優勢的手段傾向不信任與抗拒參見葉俊榮全球環境議題台
灣觀點頁 122-124巨流圖書有限公司（2000）目前國際協商的最大困境
即在於已開發國家要求溫室氣體排放量逐漸提升的開發中國家共同承擔減
量義務以此為自身進一步承諾的前提開發中國家卻指謫已開發國家未盡
義務要求已開發國家投注更多資金為自己承諾的前提詳細說明請見林春
元超越國際法與內國行政法氣候變遷全球行政法的演變形貌與影響
臺灣大學法律學研究所博士論文（2012）
10 中原財經法學 2015 年 12 月
178
的對立中國際條約帶動的發展被認為未能有效減緩地球溫度的上升
也未能回應越來越顯著的負面衝擊
各國國內的立法與政策行動也同樣遲滯無論是溫室氣體的管制
或是調適各國的立法與政策都被認為是太慢且不足除了歐盟國家
有較為實質的進展之外絕大多數的國家都礙於政治動機的不足或考
量到管制溫室氣體對經濟發展的可能衝擊尚未制定有效的法律與政
策氣候變遷急需有效的法律因應現實上卻遲遲無法制訂有效法律
如何突破限制使國家決策與人們行為嚴肅考量氣候變遷以有效減緩
並強化調適是目前最重要卻困難的法律議題
三環評制度因應氣候變遷
一些學者與決策者注意到既有制度的量能將焦點放在如何透過
既有制度的調整與修改提供人類社會在創造有效法律之前暫時性地
因應目前挑戰或提供未來制度建立的基礎其中環評制度被認為是
最具有潛在量能的制度之一儘管存在制度的差異各國的環評制度
提供了決策機關超越個別損害而「事先」將環境衝擊納入政府決策的
制度基礎因此能協調經濟與環境價值的衝突避免環境價值在政府
決策過程中邊緣化而產生不可逆或過大的環境損害這種事先將環境
考量納入決策基礎的制度被認為具有減緩氣候變遷或強化氣候變遷
調適能力的功能美國環境品質委員會（The Council of Environment
Quality以下簡稱 CEQ）於 1997 年草擬的指示中即指出「NEPA 的程
序提供考量氣候變遷的絕佳機制」13學界亦不乏類似看法例如 Jeff
13 See Madeline June Kass A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases Into Account in Threshold Signficance Determinations 42 IND L REV 47 48
n7 (2009) COUNCIL ON ENVTL QUALITY CONSIDERING CUMULATIVE
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 11
179
Smith 以澳洲法院的 Anvil Hill case 決定為例主張重要的開發決定應
考量對於氣候變遷的環境影響14美國的 Amy Stein 認為將氣候變遷
納入環評是「無可避免的」15國內學者張文貞主張環評納入氣候變
遷的考量是可行且有可欲的16我國學者傅玲靜指出「在時間面向上
環評為事前所為之評估取向於未來在事物面向上基於環境破壞
往往具有不可逆不可回復不可確定的特性環評著眼於開發行為
或政府政策對於環境可能產生影響之程度及範圍具有計劃性的風險
預防特質」17亦暗示了環評回應氣候變遷的制度潛力透過將氣候變
遷納入環評可能使政府決策即時避免加劇氣候變遷的傷害或者採
取措施強化社會調適能力
EFFECTS UNDER THE NATIONAL ENVIRONMENTAL POLICY ACT (1997)
httpenergygovsitesprodfilesnepapubnepa_documentsRedDontG-CEQ-ConsidCumulEffectspdf (last visited Mar 31 2015)
14 Anvil Hill 案是指由澳洲新南威爾斯法院做成的 Gray v Minister for
Planning 判決法院在該判決中認為開採煤礦決定應考量溫室氣體排放對
氣候的影響See Gray v The Minister for Planning Director-General of the
Department of Planning and Centennial Hunter Pty Ltd [2006] NSWLEC 720
(lsquoAnvil Hill Casersquo) See also Quentin Dempster Interview with Jeff Smith CEO Environment Defenders Office NSW ABC Television lsquoCoal to Burnrsquo Stateline
httpwwwabcnetaustatelinenswcontent2006s1802963htm (last visited Mar 31 2015)
15 Amy L Stein Climate Change under NEPA Avoiding Cursory Consideration
of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 476 485-486 (2010)
16 張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應－
決策財務與規範頁 50-55國立臺灣大學出版中心（2014）
17 傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財經
法學第二十三期頁 45-46（2009）
12 中原財經法學 2015 年 12 月
180
參美國環評制度與納入氣候變遷的困難
環評究竟如何可能回應氣候變遷實際的發展如何是否遇到
瓶頸由於各國環評制度具體內容與社會脈絡各異這些問題必須要
在具體的制度脈絡中才能清楚地分析本文以下以環評制度創始的美
國為例探討美國環評的制度基礎與納入氣候變遷的發展歷程
一美國環評制度的建立
美國環評制度早於 1970 年透過「國家環境政策法」（National
Environmental Policy Act NEPA）第 102 條建立要求聯邦機關進行重
大決策時必須將環境因素納入考量
環評制度的誕生主要歸功於 Lynton Keith Caldwell 教授其看到
環境廣泛而複雜的特性認為人與環境的複雜議題不應該受到政府部
門分工而割裂成邊緣議題而是應該穿透所有機關執掌成為所有政
策整體考量不可缺的一環NEPA 建立的國家政策是「鼓勵人與其環
境間有生產性的和諧關係企圖減少或消除環境的傷害與促進瞭解
對美國重要的生態系統與自然資源」18Caldwell 教授的建議催生了環
評制度國會通過 NEPA 要求所有立法提議草案與重要聯邦行為
如果對人類環境品質有實質影響時都必須由主管機關提出環境影響
說明書（Environmental Impact Statements EISs）19為了協助總統形
成環境政策與審查對環境有影響的政府計劃NEPA 也建立 CEQ
18 Department of Transportation v Public Citizen 541 US 752 756 124 S Ct 2204 159 L Ed 2d 60 (2004) (quoting 42 USC sect4321)
19 National Environmental Policy Act (NEPA) 42 USC sectsect4321-4347 (1994)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 13
181
這樣的制度設計與當前氣候變遷所強調的預警原則精神不完全
相同預警原則早見於 1992 年聯合國發表的「里約環境與發展宣
言」其第 15 項原則指出「為保護環境若人類行為會帶來嚴重後果
或不可逆的傷害各國政府應廣泛採取預警行動不該以科學證據未
確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」其關鍵在於要求國家
應就可能帶來嚴重環境後果的行為不能以科學不確定性為藉口怠於
積極管制20儘管看似與預警原則相仿的環評其重點不在要求政府
於科學不確定時積極管制而在於透過將決策時容易忽略的環境成本
納入考量以使決策能真正符合成本效益換言之環評制度目的在
於補強原本成本效益分析模式的不足強制要求聯邦機關考量環境成
本21NEPA 第 1502 條第 23 項即指出「系爭行動如果有不同的方案
涉及環境而需要進行成本效益分析則必須參考環境影響說明書以衡
量環境的後果」該條文也指出「評估說明書是否充分符合本法第 102
條第 2 項第 B 款的要求應該探討成本效益分析以及無法量化的環境
衝擊價值helliphellip的分析helliphellip在任何情狀下環境影響說明書應至少
指出這些考量包括與環境品質無關卻對於決定而言是相關而重要
的」22環評制度在此一層面上是對於過去成本效益分析欠缺的環境
成本予以納入考量反映在制度設計上環評的資訊只供決策機關選
20 1992 年聯合國發表「里約環境與發展宣言」其第 15 項原則指出「為保
護環境若人類行為會帶來嚴重後果或傷害無法回復各國政府應廣泛採取
預警行動不該以科學證據未確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」
（ United Nations Conference on Environment and Development UNCED
(1992)）
21 See eg CASS R SUNSTEIN THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF
REGULATORY PROTECTION (2002)
22 sect150223 Cost-benefit analysis
14 中原財經法學 2015 年 12 月
182
擇方案的成本效益分析的參考並不左右決策也沒有否決的效果
二美國環評的制度設計
在美國透過 NEPA 與 CEQ 後續制訂的規則建立了環評制度其
內容國內已經有不少精彩的介紹分析23以下僅就評估的主體對象與
程序簡述之
（一）評估主體
NEPA 環評制度不以特定機關評估聯邦行為的環境衝擊也不以
私人開發者為評估主體而是要求所有聯邦機關就其可能實質影響人
類環境的提議自為評估環境衝擊決策單位即為評估單位目的是使
各個聯邦機關推動自身政策或決定時內化環境考量24
23 請參閱如湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國
環境法論集頁 23三民書局股份有限公司（1990）葉俊榮環境影響評估
的公共參與－法規範的要求與現實的考慮收錄於環境政策與法律頁 208-
209元照出版有限公司二版（2010）田蒙潔美國環境影響評估制度介
析全國律師第十五卷第三期頁 24（2011）傅玲靜前揭註 17頁 37
55-56王曦美國環境保護法頁 279-319漢興書局有限公司（1995）康
文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第十一期
頁 382-408（2012）
24 此種要求機關自我評估的機制被稱為「內化原則」（ Internalizing
Principle）是使環境價值內化於機關與成員心中使每一個重要決策的過程
中都必須思考環境議題參閱張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評
司法審查之發展－一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析頁 128-
129臺灣大學法律研究所博士論文（2009）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 15
183
（二）評估對象
NEPA 要求進行環境衝擊評估的對象是「實質影響人類環境的重
大聯邦行為」包含立法提議政策計畫以及具體個案之決定25評
估的範圍則廣泛地包括直接環境影響可合理預期的間接影響與可能
的替代方案「重大行為」的定義包括主要而可能受到聯邦控制與責
任的行為26
（三）評估方法
NEPA 未規定詳細的環評程序與方法在 CEQ 的命令規定下環
評具體的施行步驟分為三個階段篩選範圍界定與環境審查27
第一個階段是篩選主管機關先具體界定提議行為的內容然後
初步分析是否對環境有顯著影響此即第一階段的環境評估
（Environmental Assessment EA）若無影響則僅需提供無顯著衝擊
的結論說明（Finding of No Significant Impact）如果認定有顯著影響
則進入第二個程序「範圍界定」主管機關應該公告其提議計畫的目
25 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
26 Stein supra note 15 27 CHRISTOPHER WOOD ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTA COMPARATIVE
REVIEW 21-27 (1995) 卡特總統以 11991 號行政命令授權 CEQ 制定「環境影
響執行規則」並於 1979 年 7 月 30 日正式生效統一各機關之環評作業程
序有關應否進行聽證之問題依據美國行政程序法之規定正式行政裁決與
正式規則制定必須舉行聽證而 CEQ 進一步具體化與強化程序如下行政機
關應「盡力使公共參與環評程序之準備與進行」（40 CFR s 15034）「機關
應於適當之時機依據準據法律舉行或協助聽證或公共集會」（40 CFR
sect1506(c)）
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
Consideration Of Global Climatic Change In Environmental Documents
Prepared Pursuant To The National Environmental Policy Act 4 (1997) httpwwwboemgovuploadedFilesBOEMEnvironmental_StewardshipEnviro
nmental_Assessmentceqmemopdf (last visited Mar 31 2015)
34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
-guidancepdf (last visited Mar 31 2015)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 3
171
壹前言
為了調節雲林地區的用水行政院 2001 年通過湖山水庫興建的
計畫卻引起環保團體與居民的抗爭環保團體質疑湖山水庫規避環
境影響評估（以下簡稱「環評」）過於草率理由之一是「未考慮興建
水庫對於溫室氣體增加並造成全球氣候變遷之影響」1然而氣候變
遷應該納入環評嗎環評能承載氣候變遷的大尺度與不確定性嗎被
告機關與法院均未對此議題有進一步回應無獨有偶在中科四期二
林園區開發與徵收案民眾與環境團體質疑開發許可決定違反區域計
畫法而提起訴訟也強調全球暖化的糧食危機使得重要農業區開發成
科學園區的國土規劃欠缺公益也不合理2台北高等行政法院接受此
一觀點認為該許可未審酌審查委員針對農業影響及地層下陷所提的
專業意見開發使用大面積公有耕地未考量我國糧食安全及永續發展
違反區域計劃法對於國土利用應適當合理的要求據此撤銷中科四期
的開發許可然而同樣針對中科四期一案提出對環評程序違法質疑
的訴訟中全球暖化的理由卻未受到充分的考量兩個案件都觸及氣
候變遷時代重要法律議題的機會亦即溫室氣體的增加與對全球氣
候變遷的影響是否應該納入環評的範圍呢如果應該納入法院又
1 其他主要理由包括未提及八色鳥等珍貴保育類動物的生態區可能因為水庫
而被切割與未在九二一地震後重新評估即動工台北高等行政法院 97 年度
訴字第 1170 號判決參照
2 2008 年 10 月國科會（現為科技部）籌設中部科學工業園區第四期（以下
簡稱中科四期）國科會為了加速計劃進行同時進行區域計劃與環評的程
序質疑的民眾與團體分別提起訴訟一則質疑中科四期的環評程序違法
二則依據區域計畫法挑戰開發許可的合法性其中區域計畫法開發許可的案
件中原告提出全球暖化與糧食危機為理由認為開發許可決定為符合公益
性台北高等行政法院 99 年度訴字第 1856 號判決參照
4 中原財經法學 2015 年 12 月
172
是否在訴訟中扮演角色促成環評制度功能的擴張
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅如何調整既有制度
因應使政府重要決策納入氣候變遷的考量以減緩氣候變遷與強化
社會調適氣候變遷的能力也早就成為當代法律的重要議題3當人們
尚未能創造出有效而全面的氣候變遷法律制度時兩個既有的法律制
度被期待可以促成氣候變遷的法律改革一個是透過環評制度要求
政府在重大決策時將氣候變遷的衝擊納入「環境衝擊」的分析與評估
另一個則是透過司法訴訟要求政府為其忽略氣候變遷因素的決策所
造成的損害負責然而兩個制度各自遇到現實或制度上的障礙環
評納入氣候變遷的障礙來自於政治制度目的與技術工具的困難司
法訴訟則受到司法性質的限制期待環評擴張其功能或法院透過個案
因應氣候變遷都不甚樂觀有趣的是在全世界許多國家一些環
保團體與地方政府嘗試將二者結合透過司法訴訟的途徑要求行政機
關在環評中納入氣候變遷的因素法院能否因為環評規範的基礎突
破司法本身的限制而回應氣候變遷的問題法院又是否透過個案審
理強化環評的制度功能使其具備回應氣候變遷挑戰的量能司法
途徑是否有其侷限這些問題不僅有助於看見兩種不同制度交互作用
3 國內已經有許多學者注意到氣候變遷的法律議題如葉俊榮主編氣候變
遷的制度因應決策財務與規範國立臺灣大學出版中心（2014）湯德宗
因應氣候變遷的法律對策－新世代環境法展望台灣本土法學雜誌第二一
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調適法制談起法學新論第三十八期頁 85-103（2012）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 5
173
激盪的制度量能亦能提供氣候變遷時代法律制度調適的參考
台灣湖山水庫與中科四期的案件已經揭露了氣候變遷納入環評
的重要性以及法院在此議題中的關鍵角色卻可惜未能引起充分的討
論限於國內實際案例的缺乏本文以美國的發展為研究基礎除了
美國創建環評制度並且成功施行之外其近年來較為豐富的訴訟發展
提供重要的研究基礎本文期待透過美國訴訟發展的研究釐清以司
法途徑將氣候變遷納入環評的問題突破與侷限並以此為基礎提出
制度建議
貳氣候變遷與環境影響評估
氣候變遷已經被認為是人類集體安全的重大威脅4然而目前的
法律制度難以有效回應氣候變遷的特殊性而國際社會與國家政府囿
於氣候公共財的性質與國內外政治的現實遲遲未能制訂有效而全面
的國際或國內法制當此之時許多學者思考到利用既有制度回應氣
候變遷的可能性其中被認為最有潛力的即為環評既有環境法何以
不易因應氣候變遷環評又何以被認為可以回應氣候變遷的挑戰氣
候變遷與環評二者的關連何在
4 Eg generally Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate
Change Human Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL LINK amp
JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN SECURITY AND VIOLENT
CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL STABILITY 3 3-40 (2012)
6 中原財經法學 2015 年 12 月
174
一前所未有的環境威脅
氣候變遷所產生的環境威脅不直接來自個別的溫室氣體排放行
為氣候變遷固然與人類排放溫室氣體有關然而此種「環境威脅行
為」是來自過去一百多年工業發展至今全球全人類的各種行為排放
溫室氣體所導致全球的人類行為無論是工業發展畜牧開車
建築空調都會製造溫室氣體個別的溫室氣體排放於大氣中累積
產生溫室效應提高地球溫度不斷地創造「有史以來最熱的一年」
依據聯合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on
Climate Change IPCC）於 2007 年發表的第四次評估報告指出從
1906 年到 2005 年地表溫度上升攝氏 074 度且 20 世紀下半葉的
上升幅度是平均值的兩倍5而且過去 50 年每 10 年暖化的速度是過
去 100 年的兩倍從 1976 年到 2007 年氣候變遷的速率是過去 100 年
的 3 倍日本氣象廳 2010 年 12 月 21 日發表年平均氣溫統計速報指
出全球平均氣溫則創下 1891 年開始統計以來的第二高紀錄若只就
陸地的年平均氣溫而言則 2010 年前 11 個月全球平均氣溫升高攝氏
068 度創下 1891 年以來的最高紀錄6「有史以來最熱的一年」的新
紀錄不斷被打破聯合國世界氣象組織（ World Meteorological
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 7
175
Organization WMO）指出剛過去的 2014 年創下史上最熱的新紀錄7
溫度的上升連結各種自然系統社會系統經過人類未能完整理
解的過程產生複雜的連鎖效應帶來廣泛而深遠的影響IPCC 報告指
出氣候變遷已經造成在海平面水資源生態系海岸安全巨災等
各方面嚴重的影響這些對自然系統變化也以各種難以預測的方式衝
擊人類社會除了暖化直接導致的改變之外降雨的改變影響農作的
收成與用水安全海平面上升增加海水倒灌機率巨災的損害頻繁地
侵害各地環境與人們的生命財產各種疾病產生變異與散佈人類各
種社會經濟系統面臨各種挑戰至今為止科學界還無法掌握氣候變
異帶來的環境與對人類社會的衝擊
目前的環境法所處理的議題多是污染防制與生態維護過去認
為環境的主要威脅來自於人類直接的污染行為因此環境法可以藉由
管制行為達到環境保護的目的其方式大致可以區分成兩種一種是
針對污染物與污染行為的管制另一種則是直接保護動物與自然環
境以減少人為干擾以台灣法規為例前者如毒性化學物質管理法
管制毒性化學物質以避免其不當使用破壞環境又如空氣污染防制法
與水污染防治法透過管制人類排放污染物以達到維持空氣與水品質
之目的後者如禁止人們任意獵捕保育動物的野生動物保育法設定
自然保留區的文化資產保存法設立國家公園減少人為開發的國家公
園法然而氣候變遷是前所未有的大規模系統性環境威脅加上
高度不確定性使得既有環境法的污染防治或保護的模式都捉襟見肘
7 World Meteorological Organization Warming Trend Continues in 2014 httpswwwwmointmediaq=contentwarming-trend-continues-2014 (last
visited May 24 2015)
8 中原財經法學 2015 年 12 月
176
氣候變遷不僅是可能造成大規模而不可逆環境破壞的威脅更超越人
類過去經驗與既有制度量能挑戰人類透過政策與法律因應的能力8
二法律因應的遲滯
儘管全球已經確認人類溫室氣體排放是氣候變遷主因全球法律
界至今未能發展出有效的法律因應主要原因包括氣候的公共財特性
國際政治的對立與國內經濟考量的阻礙
首先由於人們排放溫室氣體時不用對其造成的地球暖化付出
成本容易造成集體過度使用的公共財悲劇9更糟的是各國政府即
使認識到管制溫室氣體的重要也不願意承擔管制溫室氣體可能帶來
的經濟不利益或讓其他國家坐享自己努力的成果結果是各國都在
等待他國率先行動形成沒有國家願意率先行動的「集體行動困境」
沒有國家積極立法回應氣候變遷的挑戰10
8 一些學者已經探討現行環境法因應氣候變遷的不足See generally Ajeandro
Camacho Assisted Migration Defining Nature and Natural Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171 (2010)
9 所謂公共財悲劇是指當人們可以免費的取用有限的資源他們會傾向過
度使用雖然人們濫用資源會造成他人的成本這個成本卻因為自己免費使
用資源而不會被納入考量更糟的是即使考量到此一成本而想要自身節制
資源的使用也無法防止他人過度使用資源最後結果是造成資源的競爭濫
用See ERIC A POSNER amp DAVID WEISBACH CLIMATE CHANGE JUSTICE 43 (2010)
See also Lisa M Schenck Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling for Worldwide Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 328 328-379 (2008)
10 See POSNER amp WEISBACH id BS Fisher et al An Economic Assessment of
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 9
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一直到 1980 年代末國際社會才決定以國際條約的方式解決集
體行動的問題 111992 年各國協商通過聯合國氣候變化綱要公約
（United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC）
首次形成因應氣候變遷的法律機制透過要求所有國家的合作來解決
集體行動的困境UNFCCC 確立減緩與調適兩個因應氣候變遷的途
徑前者著重在控制溫室氣體的排放以減緩地球溫度的上升後者著
眼於調整人類的社會經濟系統以適應變遷的氣候1997 年衍生的京都
議定書首次形成全球性的溫室氣體管制規範規範已開發國家的溫室
氣體排放義務並且發展清潔發展機制等彈性機制然而已開發國
家與開發中國家的對立阻礙了 UNFCCC 與京都議定書進一步發展成
更為全面而有效的氣候變遷規範12至今為止UNFCCC 每年的締約
國大會持續僵持在已開發國家與開發中國家關於減量義務與資金義務
11 聯合國大會在 1988 年 3 月通過 4353 號決議要求世界氣象組織與聯合
國環境署提出國際條約的綱要「大氣污染與氣候變遷環境首長會議」則是
1989 年於荷蘭那德威克舉行形成首次的國際宣言呼籲各國應該於 1992
年之前簽訂國際公約因應氣候變遷
12 南北對抗的原因主要來自歷史和權力結構所產生的不信任和意識型態對
抗從工業革命及殖民歷史的經驗下已開發國家主宰了生產資源和資本
形成國際經濟上開發中國家對於已開發國家的依賴關係隨著去殖民以及全
球化的開展開發中國家漸漸意識到國際間的權力不平等關係傾向不信任
已開發國家質疑已開發國家主導各種國際環境議題及規範在溫室氣體減
量的議題上開發中國家指摘已開發國家所發展的資本主義才是氣候變遷的
罪魁禍首或者將國際環境規範的限制解讀為已開發國家用來宰制資源維
持其競爭優勢的手段傾向不信任與抗拒參見葉俊榮全球環境議題台
灣觀點頁 122-124巨流圖書有限公司（2000）目前國際協商的最大困境
即在於已開發國家要求溫室氣體排放量逐漸提升的開發中國家共同承擔減
量義務以此為自身進一步承諾的前提開發中國家卻指謫已開發國家未盡
義務要求已開發國家投注更多資金為自己承諾的前提詳細說明請見林春
元超越國際法與內國行政法氣候變遷全球行政法的演變形貌與影響
臺灣大學法律學研究所博士論文（2012）
10 中原財經法學 2015 年 12 月
178
的對立中國際條約帶動的發展被認為未能有效減緩地球溫度的上升
也未能回應越來越顯著的負面衝擊
各國國內的立法與政策行動也同樣遲滯無論是溫室氣體的管制
或是調適各國的立法與政策都被認為是太慢且不足除了歐盟國家
有較為實質的進展之外絕大多數的國家都礙於政治動機的不足或考
量到管制溫室氣體對經濟發展的可能衝擊尚未制定有效的法律與政
策氣候變遷急需有效的法律因應現實上卻遲遲無法制訂有效法律
如何突破限制使國家決策與人們行為嚴肅考量氣候變遷以有效減緩
並強化調適是目前最重要卻困難的法律議題
三環評制度因應氣候變遷
一些學者與決策者注意到既有制度的量能將焦點放在如何透過
既有制度的調整與修改提供人類社會在創造有效法律之前暫時性地
因應目前挑戰或提供未來制度建立的基礎其中環評制度被認為是
最具有潛在量能的制度之一儘管存在制度的差異各國的環評制度
提供了決策機關超越個別損害而「事先」將環境衝擊納入政府決策的
制度基礎因此能協調經濟與環境價值的衝突避免環境價值在政府
決策過程中邊緣化而產生不可逆或過大的環境損害這種事先將環境
考量納入決策基礎的制度被認為具有減緩氣候變遷或強化氣候變遷
調適能力的功能美國環境品質委員會（The Council of Environment
Quality以下簡稱 CEQ）於 1997 年草擬的指示中即指出「NEPA 的程
序提供考量氣候變遷的絕佳機制」13學界亦不乏類似看法例如 Jeff
13 See Madeline June Kass A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases Into Account in Threshold Signficance Determinations 42 IND L REV 47 48
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 11
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Smith 以澳洲法院的 Anvil Hill case 決定為例主張重要的開發決定應
考量對於氣候變遷的環境影響14美國的 Amy Stein 認為將氣候變遷
納入環評是「無可避免的」15國內學者張文貞主張環評納入氣候變
遷的考量是可行且有可欲的16我國學者傅玲靜指出「在時間面向上
環評為事前所為之評估取向於未來在事物面向上基於環境破壞
往往具有不可逆不可回復不可確定的特性環評著眼於開發行為
或政府政策對於環境可能產生影響之程度及範圍具有計劃性的風險
預防特質」17亦暗示了環評回應氣候變遷的制度潛力透過將氣候變
遷納入環評可能使政府決策即時避免加劇氣候變遷的傷害或者採
取措施強化社會調適能力
EFFECTS UNDER THE NATIONAL ENVIRONMENTAL POLICY ACT (1997)
httpenergygovsitesprodfilesnepapubnepa_documentsRedDontG-CEQ-ConsidCumulEffectspdf (last visited Mar 31 2015)
14 Anvil Hill 案是指由澳洲新南威爾斯法院做成的 Gray v Minister for
Planning 判決法院在該判決中認為開採煤礦決定應考量溫室氣體排放對
氣候的影響See Gray v The Minister for Planning Director-General of the
Department of Planning and Centennial Hunter Pty Ltd [2006] NSWLEC 720
(lsquoAnvil Hill Casersquo) See also Quentin Dempster Interview with Jeff Smith CEO Environment Defenders Office NSW ABC Television lsquoCoal to Burnrsquo Stateline
httpwwwabcnetaustatelinenswcontent2006s1802963htm (last visited Mar 31 2015)
15 Amy L Stein Climate Change under NEPA Avoiding Cursory Consideration
of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 476 485-486 (2010)
16 張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應－
決策財務與規範頁 50-55國立臺灣大學出版中心（2014）
17 傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財經
法學第二十三期頁 45-46（2009）
12 中原財經法學 2015 年 12 月
180
參美國環評制度與納入氣候變遷的困難
環評究竟如何可能回應氣候變遷實際的發展如何是否遇到
瓶頸由於各國環評制度具體內容與社會脈絡各異這些問題必須要
在具體的制度脈絡中才能清楚地分析本文以下以環評制度創始的美
國為例探討美國環評的制度基礎與納入氣候變遷的發展歷程
一美國環評制度的建立
美國環評制度早於 1970 年透過「國家環境政策法」（National
Environmental Policy Act NEPA）第 102 條建立要求聯邦機關進行重
大決策時必須將環境因素納入考量
環評制度的誕生主要歸功於 Lynton Keith Caldwell 教授其看到
環境廣泛而複雜的特性認為人與環境的複雜議題不應該受到政府部
門分工而割裂成邊緣議題而是應該穿透所有機關執掌成為所有政
策整體考量不可缺的一環NEPA 建立的國家政策是「鼓勵人與其環
境間有生產性的和諧關係企圖減少或消除環境的傷害與促進瞭解
對美國重要的生態系統與自然資源」18Caldwell 教授的建議催生了環
評制度國會通過 NEPA 要求所有立法提議草案與重要聯邦行為
如果對人類環境品質有實質影響時都必須由主管機關提出環境影響
說明書（Environmental Impact Statements EISs）19為了協助總統形
成環境政策與審查對環境有影響的政府計劃NEPA 也建立 CEQ
18 Department of Transportation v Public Citizen 541 US 752 756 124 S Ct 2204 159 L Ed 2d 60 (2004) (quoting 42 USC sect4321)
19 National Environmental Policy Act (NEPA) 42 USC sectsect4321-4347 (1994)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 13
181
這樣的制度設計與當前氣候變遷所強調的預警原則精神不完全
相同預警原則早見於 1992 年聯合國發表的「里約環境與發展宣
言」其第 15 項原則指出「為保護環境若人類行為會帶來嚴重後果
或不可逆的傷害各國政府應廣泛採取預警行動不該以科學證據未
確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」其關鍵在於要求國家
應就可能帶來嚴重環境後果的行為不能以科學不確定性為藉口怠於
積極管制20儘管看似與預警原則相仿的環評其重點不在要求政府
於科學不確定時積極管制而在於透過將決策時容易忽略的環境成本
納入考量以使決策能真正符合成本效益換言之環評制度目的在
於補強原本成本效益分析模式的不足強制要求聯邦機關考量環境成
本21NEPA 第 1502 條第 23 項即指出「系爭行動如果有不同的方案
涉及環境而需要進行成本效益分析則必須參考環境影響說明書以衡
量環境的後果」該條文也指出「評估說明書是否充分符合本法第 102
條第 2 項第 B 款的要求應該探討成本效益分析以及無法量化的環境
衝擊價值helliphellip的分析helliphellip在任何情狀下環境影響說明書應至少
指出這些考量包括與環境品質無關卻對於決定而言是相關而重要
的」22環評制度在此一層面上是對於過去成本效益分析欠缺的環境
成本予以納入考量反映在制度設計上環評的資訊只供決策機關選
20 1992 年聯合國發表「里約環境與發展宣言」其第 15 項原則指出「為保
護環境若人類行為會帶來嚴重後果或傷害無法回復各國政府應廣泛採取
預警行動不該以科學證據未確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」
（ United Nations Conference on Environment and Development UNCED
(1992)）
21 See eg CASS R SUNSTEIN THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF
REGULATORY PROTECTION (2002)
22 sect150223 Cost-benefit analysis
14 中原財經法學 2015 年 12 月
182
擇方案的成本效益分析的參考並不左右決策也沒有否決的效果
二美國環評的制度設計
在美國透過 NEPA 與 CEQ 後續制訂的規則建立了環評制度其
內容國內已經有不少精彩的介紹分析23以下僅就評估的主體對象與
程序簡述之
（一）評估主體
NEPA 環評制度不以特定機關評估聯邦行為的環境衝擊也不以
私人開發者為評估主體而是要求所有聯邦機關就其可能實質影響人
類環境的提議自為評估環境衝擊決策單位即為評估單位目的是使
各個聯邦機關推動自身政策或決定時內化環境考量24
23 請參閱如湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國
環境法論集頁 23三民書局股份有限公司（1990）葉俊榮環境影響評估
的公共參與－法規範的要求與現實的考慮收錄於環境政策與法律頁 208-
209元照出版有限公司二版（2010）田蒙潔美國環境影響評估制度介
析全國律師第十五卷第三期頁 24（2011）傅玲靜前揭註 17頁 37
55-56王曦美國環境保護法頁 279-319漢興書局有限公司（1995）康
文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第十一期
頁 382-408（2012）
24 此種要求機關自我評估的機制被稱為「內化原則」（ Internalizing
Principle）是使環境價值內化於機關與成員心中使每一個重要決策的過程
中都必須思考環境議題參閱張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評
司法審查之發展－一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析頁 128-
129臺灣大學法律研究所博士論文（2009）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 15
183
（二）評估對象
NEPA 要求進行環境衝擊評估的對象是「實質影響人類環境的重
大聯邦行為」包含立法提議政策計畫以及具體個案之決定25評
估的範圍則廣泛地包括直接環境影響可合理預期的間接影響與可能
的替代方案「重大行為」的定義包括主要而可能受到聯邦控制與責
任的行為26
（三）評估方法
NEPA 未規定詳細的環評程序與方法在 CEQ 的命令規定下環
評具體的施行步驟分為三個階段篩選範圍界定與環境審查27
第一個階段是篩選主管機關先具體界定提議行為的內容然後
初步分析是否對環境有顯著影響此即第一階段的環境評估
（Environmental Assessment EA）若無影響則僅需提供無顯著衝擊
的結論說明（Finding of No Significant Impact）如果認定有顯著影響
則進入第二個程序「範圍界定」主管機關應該公告其提議計畫的目
25 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
26 Stein supra note 15 27 CHRISTOPHER WOOD ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTA COMPARATIVE
REVIEW 21-27 (1995) 卡特總統以 11991 號行政命令授權 CEQ 制定「環境影
響執行規則」並於 1979 年 7 月 30 日正式生效統一各機關之環評作業程
序有關應否進行聽證之問題依據美國行政程序法之規定正式行政裁決與
正式規則制定必須舉行聽證而 CEQ 進一步具體化與強化程序如下行政機
關應「盡力使公共參與環評程序之準備與進行」（40 CFR s 15034）「機關
應於適當之時機依據準據法律舉行或協助聽證或公共集會」（40 CFR
sect1506(c)）
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
Consideration Of Global Climatic Change In Environmental Documents
Prepared Pursuant To The National Environmental Policy Act 4 (1997) httpwwwboemgovuploadedFilesBOEMEnvironmental_StewardshipEnviro
nmental_Assessmentceqmemopdf (last visited Mar 31 2015)
34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
-guidancepdf (last visited Mar 31 2015)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
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配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
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196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
4 中原財經法學 2015 年 12 月
172
是否在訴訟中扮演角色促成環評制度功能的擴張
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅如何調整既有制度
因應使政府重要決策納入氣候變遷的考量以減緩氣候變遷與強化
社會調適氣候變遷的能力也早就成為當代法律的重要議題3當人們
尚未能創造出有效而全面的氣候變遷法律制度時兩個既有的法律制
度被期待可以促成氣候變遷的法律改革一個是透過環評制度要求
政府在重大決策時將氣候變遷的衝擊納入「環境衝擊」的分析與評估
另一個則是透過司法訴訟要求政府為其忽略氣候變遷因素的決策所
造成的損害負責然而兩個制度各自遇到現實或制度上的障礙環
評納入氣候變遷的障礙來自於政治制度目的與技術工具的困難司
法訴訟則受到司法性質的限制期待環評擴張其功能或法院透過個案
因應氣候變遷都不甚樂觀有趣的是在全世界許多國家一些環
保團體與地方政府嘗試將二者結合透過司法訴訟的途徑要求行政機
關在環評中納入氣候變遷的因素法院能否因為環評規範的基礎突
破司法本身的限制而回應氣候變遷的問題法院又是否透過個案審
理強化環評的制度功能使其具備回應氣候變遷挑戰的量能司法
途徑是否有其侷限這些問題不僅有助於看見兩種不同制度交互作用
3 國內已經有許多學者注意到氣候變遷的法律議題如葉俊榮主編氣候變
遷的制度因應決策財務與規範國立臺灣大學出版中心（2014）湯德宗
因應氣候變遷的法律對策－新世代環境法展望台灣本土法學雜誌第二一
三期頁 43-68（2012）王毓正氣候變遷議題下之法學變遷－以氣候變遷
與巨災風險之預防與調適為中心月旦法學雜誌第一九九期頁 62-95
（2011）陳慈陽從二十一世紀環境國家之國家保護義務論中央與地方在氣
候變遷調適立法的憲法權限劃分依據與界限台灣環境與土地法學雜誌第
二期頁 133-149（2012）廖宗聖台灣氣候變遷調適法制的建構－從英國
調適法制談起法學新論第三十八期頁 85-103（2012）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 5
173
激盪的制度量能亦能提供氣候變遷時代法律制度調適的參考
台灣湖山水庫與中科四期的案件已經揭露了氣候變遷納入環評
的重要性以及法院在此議題中的關鍵角色卻可惜未能引起充分的討
論限於國內實際案例的缺乏本文以美國的發展為研究基礎除了
美國創建環評制度並且成功施行之外其近年來較為豐富的訴訟發展
提供重要的研究基礎本文期待透過美國訴訟發展的研究釐清以司
法途徑將氣候變遷納入環評的問題突破與侷限並以此為基礎提出
制度建議
貳氣候變遷與環境影響評估
氣候變遷已經被認為是人類集體安全的重大威脅4然而目前的
法律制度難以有效回應氣候變遷的特殊性而國際社會與國家政府囿
於氣候公共財的性質與國內外政治的現實遲遲未能制訂有效而全面
的國際或國內法制當此之時許多學者思考到利用既有制度回應氣
候變遷的可能性其中被認為最有潛力的即為環評既有環境法何以
不易因應氣候變遷環評又何以被認為可以回應氣候變遷的挑戰氣
候變遷與環評二者的關連何在
4 Eg generally Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate
Change Human Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL LINK amp
JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN SECURITY AND VIOLENT
CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL STABILITY 3 3-40 (2012)
6 中原財經法學 2015 年 12 月
174
一前所未有的環境威脅
氣候變遷所產生的環境威脅不直接來自個別的溫室氣體排放行
為氣候變遷固然與人類排放溫室氣體有關然而此種「環境威脅行
為」是來自過去一百多年工業發展至今全球全人類的各種行為排放
溫室氣體所導致全球的人類行為無論是工業發展畜牧開車
建築空調都會製造溫室氣體個別的溫室氣體排放於大氣中累積
產生溫室效應提高地球溫度不斷地創造「有史以來最熱的一年」
依據聯合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on
Climate Change IPCC）於 2007 年發表的第四次評估報告指出從
1906 年到 2005 年地表溫度上升攝氏 074 度且 20 世紀下半葉的
上升幅度是平均值的兩倍5而且過去 50 年每 10 年暖化的速度是過
去 100 年的兩倍從 1976 年到 2007 年氣候變遷的速率是過去 100 年
的 3 倍日本氣象廳 2010 年 12 月 21 日發表年平均氣溫統計速報指
出全球平均氣溫則創下 1891 年開始統計以來的第二高紀錄若只就
陸地的年平均氣溫而言則 2010 年前 11 個月全球平均氣溫升高攝氏
068 度創下 1891 年以來的最高紀錄6「有史以來最熱的一年」的新
紀錄不斷被打破聯合國世界氣象組織（ World Meteorological
5 Intergovernmental Panel on Climate Change Climate Change 2007 Impacts
Adaptation and Vulnerability app at 724 727 (ML Perry et al eds 2007) http wwwipccchpdfassessment -report ar4wg2ar4-wg2-apppdf
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6 張芳明全球今年平均氣溫 史上第 2 高中央社httpstwnewsyahoo
comE585A8E79083E4BB8AE5B9B4E5B9B3E
59D87E6B0A3E6BAAB-E58FB2E4B88AE7AC
AC2E9AB98-20101221-011435-349html（20141223造訪）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 7
175
Organization WMO）指出剛過去的 2014 年創下史上最熱的新紀錄7
溫度的上升連結各種自然系統社會系統經過人類未能完整理
解的過程產生複雜的連鎖效應帶來廣泛而深遠的影響IPCC 報告指
出氣候變遷已經造成在海平面水資源生態系海岸安全巨災等
各方面嚴重的影響這些對自然系統變化也以各種難以預測的方式衝
擊人類社會除了暖化直接導致的改變之外降雨的改變影響農作的
收成與用水安全海平面上升增加海水倒灌機率巨災的損害頻繁地
侵害各地環境與人們的生命財產各種疾病產生變異與散佈人類各
種社會經濟系統面臨各種挑戰至今為止科學界還無法掌握氣候變
異帶來的環境與對人類社會的衝擊
目前的環境法所處理的議題多是污染防制與生態維護過去認
為環境的主要威脅來自於人類直接的污染行為因此環境法可以藉由
管制行為達到環境保護的目的其方式大致可以區分成兩種一種是
針對污染物與污染行為的管制另一種則是直接保護動物與自然環
境以減少人為干擾以台灣法規為例前者如毒性化學物質管理法
管制毒性化學物質以避免其不當使用破壞環境又如空氣污染防制法
與水污染防治法透過管制人類排放污染物以達到維持空氣與水品質
之目的後者如禁止人們任意獵捕保育動物的野生動物保育法設定
自然保留區的文化資產保存法設立國家公園減少人為開發的國家公
園法然而氣候變遷是前所未有的大規模系統性環境威脅加上
高度不確定性使得既有環境法的污染防治或保護的模式都捉襟見肘
7 World Meteorological Organization Warming Trend Continues in 2014 httpswwwwmointmediaq=contentwarming-trend-continues-2014 (last
visited May 24 2015)
8 中原財經法學 2015 年 12 月
176
氣候變遷不僅是可能造成大規模而不可逆環境破壞的威脅更超越人
類過去經驗與既有制度量能挑戰人類透過政策與法律因應的能力8
二法律因應的遲滯
儘管全球已經確認人類溫室氣體排放是氣候變遷主因全球法律
界至今未能發展出有效的法律因應主要原因包括氣候的公共財特性
國際政治的對立與國內經濟考量的阻礙
首先由於人們排放溫室氣體時不用對其造成的地球暖化付出
成本容易造成集體過度使用的公共財悲劇9更糟的是各國政府即
使認識到管制溫室氣體的重要也不願意承擔管制溫室氣體可能帶來
的經濟不利益或讓其他國家坐享自己努力的成果結果是各國都在
等待他國率先行動形成沒有國家願意率先行動的「集體行動困境」
沒有國家積極立法回應氣候變遷的挑戰10
8 一些學者已經探討現行環境法因應氣候變遷的不足See generally Ajeandro
Camacho Assisted Migration Defining Nature and Natural Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171 (2010)
9 所謂公共財悲劇是指當人們可以免費的取用有限的資源他們會傾向過
度使用雖然人們濫用資源會造成他人的成本這個成本卻因為自己免費使
用資源而不會被納入考量更糟的是即使考量到此一成本而想要自身節制
資源的使用也無法防止他人過度使用資源最後結果是造成資源的競爭濫
用See ERIC A POSNER amp DAVID WEISBACH CLIMATE CHANGE JUSTICE 43 (2010)
See also Lisa M Schenck Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling for Worldwide Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 328 328-379 (2008)
10 See POSNER amp WEISBACH id BS Fisher et al An Economic Assessment of
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 9
177
一直到 1980 年代末國際社會才決定以國際條約的方式解決集
體行動的問題 111992 年各國協商通過聯合國氣候變化綱要公約
（United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC）
首次形成因應氣候變遷的法律機制透過要求所有國家的合作來解決
集體行動的困境UNFCCC 確立減緩與調適兩個因應氣候變遷的途
徑前者著重在控制溫室氣體的排放以減緩地球溫度的上升後者著
眼於調整人類的社會經濟系統以適應變遷的氣候1997 年衍生的京都
議定書首次形成全球性的溫室氣體管制規範規範已開發國家的溫室
氣體排放義務並且發展清潔發展機制等彈性機制然而已開發國
家與開發中國家的對立阻礙了 UNFCCC 與京都議定書進一步發展成
更為全面而有效的氣候變遷規範12至今為止UNFCCC 每年的締約
國大會持續僵持在已開發國家與開發中國家關於減量義務與資金義務
11 聯合國大會在 1988 年 3 月通過 4353 號決議要求世界氣象組織與聯合
國環境署提出國際條約的綱要「大氣污染與氣候變遷環境首長會議」則是
1989 年於荷蘭那德威克舉行形成首次的國際宣言呼籲各國應該於 1992
年之前簽訂國際公約因應氣候變遷
12 南北對抗的原因主要來自歷史和權力結構所產生的不信任和意識型態對
抗從工業革命及殖民歷史的經驗下已開發國家主宰了生產資源和資本
形成國際經濟上開發中國家對於已開發國家的依賴關係隨著去殖民以及全
球化的開展開發中國家漸漸意識到國際間的權力不平等關係傾向不信任
已開發國家質疑已開發國家主導各種國際環境議題及規範在溫室氣體減
量的議題上開發中國家指摘已開發國家所發展的資本主義才是氣候變遷的
罪魁禍首或者將國際環境規範的限制解讀為已開發國家用來宰制資源維
持其競爭優勢的手段傾向不信任與抗拒參見葉俊榮全球環境議題台
灣觀點頁 122-124巨流圖書有限公司（2000）目前國際協商的最大困境
即在於已開發國家要求溫室氣體排放量逐漸提升的開發中國家共同承擔減
量義務以此為自身進一步承諾的前提開發中國家卻指謫已開發國家未盡
義務要求已開發國家投注更多資金為自己承諾的前提詳細說明請見林春
元超越國際法與內國行政法氣候變遷全球行政法的演變形貌與影響
臺灣大學法律學研究所博士論文（2012）
10 中原財經法學 2015 年 12 月
178
的對立中國際條約帶動的發展被認為未能有效減緩地球溫度的上升
也未能回應越來越顯著的負面衝擊
各國國內的立法與政策行動也同樣遲滯無論是溫室氣體的管制
或是調適各國的立法與政策都被認為是太慢且不足除了歐盟國家
有較為實質的進展之外絕大多數的國家都礙於政治動機的不足或考
量到管制溫室氣體對經濟發展的可能衝擊尚未制定有效的法律與政
策氣候變遷急需有效的法律因應現實上卻遲遲無法制訂有效法律
如何突破限制使國家決策與人們行為嚴肅考量氣候變遷以有效減緩
並強化調適是目前最重要卻困難的法律議題
三環評制度因應氣候變遷
一些學者與決策者注意到既有制度的量能將焦點放在如何透過
既有制度的調整與修改提供人類社會在創造有效法律之前暫時性地
因應目前挑戰或提供未來制度建立的基礎其中環評制度被認為是
最具有潛在量能的制度之一儘管存在制度的差異各國的環評制度
提供了決策機關超越個別損害而「事先」將環境衝擊納入政府決策的
制度基礎因此能協調經濟與環境價值的衝突避免環境價值在政府
決策過程中邊緣化而產生不可逆或過大的環境損害這種事先將環境
考量納入決策基礎的制度被認為具有減緩氣候變遷或強化氣候變遷
調適能力的功能美國環境品質委員會（The Council of Environment
Quality以下簡稱 CEQ）於 1997 年草擬的指示中即指出「NEPA 的程
序提供考量氣候變遷的絕佳機制」13學界亦不乏類似看法例如 Jeff
13 See Madeline June Kass A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases Into Account in Threshold Signficance Determinations 42 IND L REV 47 48
n7 (2009) COUNCIL ON ENVTL QUALITY CONSIDERING CUMULATIVE
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 11
179
Smith 以澳洲法院的 Anvil Hill case 決定為例主張重要的開發決定應
考量對於氣候變遷的環境影響14美國的 Amy Stein 認為將氣候變遷
納入環評是「無可避免的」15國內學者張文貞主張環評納入氣候變
遷的考量是可行且有可欲的16我國學者傅玲靜指出「在時間面向上
環評為事前所為之評估取向於未來在事物面向上基於環境破壞
往往具有不可逆不可回復不可確定的特性環評著眼於開發行為
或政府政策對於環境可能產生影響之程度及範圍具有計劃性的風險
預防特質」17亦暗示了環評回應氣候變遷的制度潛力透過將氣候變
遷納入環評可能使政府決策即時避免加劇氣候變遷的傷害或者採
取措施強化社會調適能力
EFFECTS UNDER THE NATIONAL ENVIRONMENTAL POLICY ACT (1997)
httpenergygovsitesprodfilesnepapubnepa_documentsRedDontG-CEQ-ConsidCumulEffectspdf (last visited Mar 31 2015)
14 Anvil Hill 案是指由澳洲新南威爾斯法院做成的 Gray v Minister for
Planning 判決法院在該判決中認為開採煤礦決定應考量溫室氣體排放對
氣候的影響See Gray v The Minister for Planning Director-General of the
Department of Planning and Centennial Hunter Pty Ltd [2006] NSWLEC 720
(lsquoAnvil Hill Casersquo) See also Quentin Dempster Interview with Jeff Smith CEO Environment Defenders Office NSW ABC Television lsquoCoal to Burnrsquo Stateline
httpwwwabcnetaustatelinenswcontent2006s1802963htm (last visited Mar 31 2015)
15 Amy L Stein Climate Change under NEPA Avoiding Cursory Consideration
of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 476 485-486 (2010)
16 張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應－
決策財務與規範頁 50-55國立臺灣大學出版中心（2014）
17 傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財經
法學第二十三期頁 45-46（2009）
12 中原財經法學 2015 年 12 月
180
參美國環評制度與納入氣候變遷的困難
環評究竟如何可能回應氣候變遷實際的發展如何是否遇到
瓶頸由於各國環評制度具體內容與社會脈絡各異這些問題必須要
在具體的制度脈絡中才能清楚地分析本文以下以環評制度創始的美
國為例探討美國環評的制度基礎與納入氣候變遷的發展歷程
一美國環評制度的建立
美國環評制度早於 1970 年透過「國家環境政策法」（National
Environmental Policy Act NEPA）第 102 條建立要求聯邦機關進行重
大決策時必須將環境因素納入考量
環評制度的誕生主要歸功於 Lynton Keith Caldwell 教授其看到
環境廣泛而複雜的特性認為人與環境的複雜議題不應該受到政府部
門分工而割裂成邊緣議題而是應該穿透所有機關執掌成為所有政
策整體考量不可缺的一環NEPA 建立的國家政策是「鼓勵人與其環
境間有生產性的和諧關係企圖減少或消除環境的傷害與促進瞭解
對美國重要的生態系統與自然資源」18Caldwell 教授的建議催生了環
評制度國會通過 NEPA 要求所有立法提議草案與重要聯邦行為
如果對人類環境品質有實質影響時都必須由主管機關提出環境影響
說明書（Environmental Impact Statements EISs）19為了協助總統形
成環境政策與審查對環境有影響的政府計劃NEPA 也建立 CEQ
18 Department of Transportation v Public Citizen 541 US 752 756 124 S Ct 2204 159 L Ed 2d 60 (2004) (quoting 42 USC sect4321)
19 National Environmental Policy Act (NEPA) 42 USC sectsect4321-4347 (1994)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 13
181
這樣的制度設計與當前氣候變遷所強調的預警原則精神不完全
相同預警原則早見於 1992 年聯合國發表的「里約環境與發展宣
言」其第 15 項原則指出「為保護環境若人類行為會帶來嚴重後果
或不可逆的傷害各國政府應廣泛採取預警行動不該以科學證據未
確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」其關鍵在於要求國家
應就可能帶來嚴重環境後果的行為不能以科學不確定性為藉口怠於
積極管制20儘管看似與預警原則相仿的環評其重點不在要求政府
於科學不確定時積極管制而在於透過將決策時容易忽略的環境成本
納入考量以使決策能真正符合成本效益換言之環評制度目的在
於補強原本成本效益分析模式的不足強制要求聯邦機關考量環境成
本21NEPA 第 1502 條第 23 項即指出「系爭行動如果有不同的方案
涉及環境而需要進行成本效益分析則必須參考環境影響說明書以衡
量環境的後果」該條文也指出「評估說明書是否充分符合本法第 102
條第 2 項第 B 款的要求應該探討成本效益分析以及無法量化的環境
衝擊價值helliphellip的分析helliphellip在任何情狀下環境影響說明書應至少
指出這些考量包括與環境品質無關卻對於決定而言是相關而重要
的」22環評制度在此一層面上是對於過去成本效益分析欠缺的環境
成本予以納入考量反映在制度設計上環評的資訊只供決策機關選
20 1992 年聯合國發表「里約環境與發展宣言」其第 15 項原則指出「為保
護環境若人類行為會帶來嚴重後果或傷害無法回復各國政府應廣泛採取
預警行動不該以科學證據未確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」
（ United Nations Conference on Environment and Development UNCED
(1992)）
21 See eg CASS R SUNSTEIN THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF
REGULATORY PROTECTION (2002)
22 sect150223 Cost-benefit analysis
14 中原財經法學 2015 年 12 月
182
擇方案的成本效益分析的參考並不左右決策也沒有否決的效果
二美國環評的制度設計
在美國透過 NEPA 與 CEQ 後續制訂的規則建立了環評制度其
內容國內已經有不少精彩的介紹分析23以下僅就評估的主體對象與
程序簡述之
（一）評估主體
NEPA 環評制度不以特定機關評估聯邦行為的環境衝擊也不以
私人開發者為評估主體而是要求所有聯邦機關就其可能實質影響人
類環境的提議自為評估環境衝擊決策單位即為評估單位目的是使
各個聯邦機關推動自身政策或決定時內化環境考量24
23 請參閱如湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國
環境法論集頁 23三民書局股份有限公司（1990）葉俊榮環境影響評估
的公共參與－法規範的要求與現實的考慮收錄於環境政策與法律頁 208-
209元照出版有限公司二版（2010）田蒙潔美國環境影響評估制度介
析全國律師第十五卷第三期頁 24（2011）傅玲靜前揭註 17頁 37
55-56王曦美國環境保護法頁 279-319漢興書局有限公司（1995）康
文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第十一期
頁 382-408（2012）
24 此種要求機關自我評估的機制被稱為「內化原則」（ Internalizing
Principle）是使環境價值內化於機關與成員心中使每一個重要決策的過程
中都必須思考環境議題參閱張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評
司法審查之發展－一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析頁 128-
129臺灣大學法律研究所博士論文（2009）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 15
183
（二）評估對象
NEPA 要求進行環境衝擊評估的對象是「實質影響人類環境的重
大聯邦行為」包含立法提議政策計畫以及具體個案之決定25評
估的範圍則廣泛地包括直接環境影響可合理預期的間接影響與可能
的替代方案「重大行為」的定義包括主要而可能受到聯邦控制與責
任的行為26
（三）評估方法
NEPA 未規定詳細的環評程序與方法在 CEQ 的命令規定下環
評具體的施行步驟分為三個階段篩選範圍界定與環境審查27
第一個階段是篩選主管機關先具體界定提議行為的內容然後
初步分析是否對環境有顯著影響此即第一階段的環境評估
（Environmental Assessment EA）若無影響則僅需提供無顯著衝擊
的結論說明（Finding of No Significant Impact）如果認定有顯著影響
則進入第二個程序「範圍界定」主管機關應該公告其提議計畫的目
25 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
26 Stein supra note 15 27 CHRISTOPHER WOOD ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTA COMPARATIVE
REVIEW 21-27 (1995) 卡特總統以 11991 號行政命令授權 CEQ 制定「環境影
響執行規則」並於 1979 年 7 月 30 日正式生效統一各機關之環評作業程
序有關應否進行聽證之問題依據美國行政程序法之規定正式行政裁決與
正式規則制定必須舉行聽證而 CEQ 進一步具體化與強化程序如下行政機
關應「盡力使公共參與環評程序之準備與進行」（40 CFR s 15034）「機關
應於適當之時機依據準據法律舉行或協助聽證或公共集會」（40 CFR
sect1506(c)）
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
Consideration Of Global Climatic Change In Environmental Documents
Prepared Pursuant To The National Environmental Policy Act 4 (1997) httpwwwboemgovuploadedFilesBOEMEnvironmental_StewardshipEnviro
nmental_Assessmentceqmemopdf (last visited Mar 31 2015)
34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
-guidancepdf (last visited Mar 31 2015)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 5
173
激盪的制度量能亦能提供氣候變遷時代法律制度調適的參考
台灣湖山水庫與中科四期的案件已經揭露了氣候變遷納入環評
的重要性以及法院在此議題中的關鍵角色卻可惜未能引起充分的討
論限於國內實際案例的缺乏本文以美國的發展為研究基礎除了
美國創建環評制度並且成功施行之外其近年來較為豐富的訴訟發展
提供重要的研究基礎本文期待透過美國訴訟發展的研究釐清以司
法途徑將氣候變遷納入環評的問題突破與侷限並以此為基礎提出
制度建議
貳氣候變遷與環境影響評估
氣候變遷已經被認為是人類集體安全的重大威脅4然而目前的
法律制度難以有效回應氣候變遷的特殊性而國際社會與國家政府囿
於氣候公共財的性質與國內外政治的現實遲遲未能制訂有效而全面
的國際或國內法制當此之時許多學者思考到利用既有制度回應氣
候變遷的可能性其中被認為最有潛力的即為環評既有環境法何以
不易因應氣候變遷環評又何以被認為可以回應氣候變遷的挑戰氣
候變遷與環評二者的關連何在
4 Eg generally Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate
Change Human Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL LINK amp
JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN SECURITY AND VIOLENT
CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL STABILITY 3 3-40 (2012)
6 中原財經法學 2015 年 12 月
174
一前所未有的環境威脅
氣候變遷所產生的環境威脅不直接來自個別的溫室氣體排放行
為氣候變遷固然與人類排放溫室氣體有關然而此種「環境威脅行
為」是來自過去一百多年工業發展至今全球全人類的各種行為排放
溫室氣體所導致全球的人類行為無論是工業發展畜牧開車
建築空調都會製造溫室氣體個別的溫室氣體排放於大氣中累積
產生溫室效應提高地球溫度不斷地創造「有史以來最熱的一年」
依據聯合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on
Climate Change IPCC）於 2007 年發表的第四次評估報告指出從
1906 年到 2005 年地表溫度上升攝氏 074 度且 20 世紀下半葉的
上升幅度是平均值的兩倍5而且過去 50 年每 10 年暖化的速度是過
去 100 年的兩倍從 1976 年到 2007 年氣候變遷的速率是過去 100 年
的 3 倍日本氣象廳 2010 年 12 月 21 日發表年平均氣溫統計速報指
出全球平均氣溫則創下 1891 年開始統計以來的第二高紀錄若只就
陸地的年平均氣溫而言則 2010 年前 11 個月全球平均氣溫升高攝氏
068 度創下 1891 年以來的最高紀錄6「有史以來最熱的一年」的新
紀錄不斷被打破聯合國世界氣象組織（ World Meteorological
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comE585A8E79083E4BB8AE5B9B4E5B9B3E
59D87E6B0A3E6BAAB-E58FB2E4B88AE7AC
AC2E9AB98-20101221-011435-349html（20141223造訪）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 7
175
Organization WMO）指出剛過去的 2014 年創下史上最熱的新紀錄7
溫度的上升連結各種自然系統社會系統經過人類未能完整理
解的過程產生複雜的連鎖效應帶來廣泛而深遠的影響IPCC 報告指
出氣候變遷已經造成在海平面水資源生態系海岸安全巨災等
各方面嚴重的影響這些對自然系統變化也以各種難以預測的方式衝
擊人類社會除了暖化直接導致的改變之外降雨的改變影響農作的
收成與用水安全海平面上升增加海水倒灌機率巨災的損害頻繁地
侵害各地環境與人們的生命財產各種疾病產生變異與散佈人類各
種社會經濟系統面臨各種挑戰至今為止科學界還無法掌握氣候變
異帶來的環境與對人類社會的衝擊
目前的環境法所處理的議題多是污染防制與生態維護過去認
為環境的主要威脅來自於人類直接的污染行為因此環境法可以藉由
管制行為達到環境保護的目的其方式大致可以區分成兩種一種是
針對污染物與污染行為的管制另一種則是直接保護動物與自然環
境以減少人為干擾以台灣法規為例前者如毒性化學物質管理法
管制毒性化學物質以避免其不當使用破壞環境又如空氣污染防制法
與水污染防治法透過管制人類排放污染物以達到維持空氣與水品質
之目的後者如禁止人們任意獵捕保育動物的野生動物保育法設定
自然保留區的文化資產保存法設立國家公園減少人為開發的國家公
園法然而氣候變遷是前所未有的大規模系統性環境威脅加上
高度不確定性使得既有環境法的污染防治或保護的模式都捉襟見肘
7 World Meteorological Organization Warming Trend Continues in 2014 httpswwwwmointmediaq=contentwarming-trend-continues-2014 (last
visited May 24 2015)
8 中原財經法學 2015 年 12 月
176
氣候變遷不僅是可能造成大規模而不可逆環境破壞的威脅更超越人
類過去經驗與既有制度量能挑戰人類透過政策與法律因應的能力8
二法律因應的遲滯
儘管全球已經確認人類溫室氣體排放是氣候變遷主因全球法律
界至今未能發展出有效的法律因應主要原因包括氣候的公共財特性
國際政治的對立與國內經濟考量的阻礙
首先由於人們排放溫室氣體時不用對其造成的地球暖化付出
成本容易造成集體過度使用的公共財悲劇9更糟的是各國政府即
使認識到管制溫室氣體的重要也不願意承擔管制溫室氣體可能帶來
的經濟不利益或讓其他國家坐享自己努力的成果結果是各國都在
等待他國率先行動形成沒有國家願意率先行動的「集體行動困境」
沒有國家積極立法回應氣候變遷的挑戰10
8 一些學者已經探討現行環境法因應氣候變遷的不足See generally Ajeandro
Camacho Assisted Migration Defining Nature and Natural Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171 (2010)
9 所謂公共財悲劇是指當人們可以免費的取用有限的資源他們會傾向過
度使用雖然人們濫用資源會造成他人的成本這個成本卻因為自己免費使
用資源而不會被納入考量更糟的是即使考量到此一成本而想要自身節制
資源的使用也無法防止他人過度使用資源最後結果是造成資源的競爭濫
用See ERIC A POSNER amp DAVID WEISBACH CLIMATE CHANGE JUSTICE 43 (2010)
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 9
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一直到 1980 年代末國際社會才決定以國際條約的方式解決集
體行動的問題 111992 年各國協商通過聯合國氣候變化綱要公約
（United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC）
首次形成因應氣候變遷的法律機制透過要求所有國家的合作來解決
集體行動的困境UNFCCC 確立減緩與調適兩個因應氣候變遷的途
徑前者著重在控制溫室氣體的排放以減緩地球溫度的上升後者著
眼於調整人類的社會經濟系統以適應變遷的氣候1997 年衍生的京都
議定書首次形成全球性的溫室氣體管制規範規範已開發國家的溫室
氣體排放義務並且發展清潔發展機制等彈性機制然而已開發國
家與開發中國家的對立阻礙了 UNFCCC 與京都議定書進一步發展成
更為全面而有效的氣候變遷規範12至今為止UNFCCC 每年的締約
國大會持續僵持在已開發國家與開發中國家關於減量義務與資金義務
11 聯合國大會在 1988 年 3 月通過 4353 號決議要求世界氣象組織與聯合
國環境署提出國際條約的綱要「大氣污染與氣候變遷環境首長會議」則是
1989 年於荷蘭那德威克舉行形成首次的國際宣言呼籲各國應該於 1992
年之前簽訂國際公約因應氣候變遷
12 南北對抗的原因主要來自歷史和權力結構所產生的不信任和意識型態對
抗從工業革命及殖民歷史的經驗下已開發國家主宰了生產資源和資本
形成國際經濟上開發中國家對於已開發國家的依賴關係隨著去殖民以及全
球化的開展開發中國家漸漸意識到國際間的權力不平等關係傾向不信任
已開發國家質疑已開發國家主導各種國際環境議題及規範在溫室氣體減
量的議題上開發中國家指摘已開發國家所發展的資本主義才是氣候變遷的
罪魁禍首或者將國際環境規範的限制解讀為已開發國家用來宰制資源維
持其競爭優勢的手段傾向不信任與抗拒參見葉俊榮全球環境議題台
灣觀點頁 122-124巨流圖書有限公司（2000）目前國際協商的最大困境
即在於已開發國家要求溫室氣體排放量逐漸提升的開發中國家共同承擔減
量義務以此為自身進一步承諾的前提開發中國家卻指謫已開發國家未盡
義務要求已開發國家投注更多資金為自己承諾的前提詳細說明請見林春
元超越國際法與內國行政法氣候變遷全球行政法的演變形貌與影響
臺灣大學法律學研究所博士論文（2012）
10 中原財經法學 2015 年 12 月
178
的對立中國際條約帶動的發展被認為未能有效減緩地球溫度的上升
也未能回應越來越顯著的負面衝擊
各國國內的立法與政策行動也同樣遲滯無論是溫室氣體的管制
或是調適各國的立法與政策都被認為是太慢且不足除了歐盟國家
有較為實質的進展之外絕大多數的國家都礙於政治動機的不足或考
量到管制溫室氣體對經濟發展的可能衝擊尚未制定有效的法律與政
策氣候變遷急需有效的法律因應現實上卻遲遲無法制訂有效法律
如何突破限制使國家決策與人們行為嚴肅考量氣候變遷以有效減緩
並強化調適是目前最重要卻困難的法律議題
三環評制度因應氣候變遷
一些學者與決策者注意到既有制度的量能將焦點放在如何透過
既有制度的調整與修改提供人類社會在創造有效法律之前暫時性地
因應目前挑戰或提供未來制度建立的基礎其中環評制度被認為是
最具有潛在量能的制度之一儘管存在制度的差異各國的環評制度
提供了決策機關超越個別損害而「事先」將環境衝擊納入政府決策的
制度基礎因此能協調經濟與環境價值的衝突避免環境價值在政府
決策過程中邊緣化而產生不可逆或過大的環境損害這種事先將環境
考量納入決策基礎的制度被認為具有減緩氣候變遷或強化氣候變遷
調適能力的功能美國環境品質委員會（The Council of Environment
Quality以下簡稱 CEQ）於 1997 年草擬的指示中即指出「NEPA 的程
序提供考量氣候變遷的絕佳機制」13學界亦不乏類似看法例如 Jeff
13 See Madeline June Kass A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases Into Account in Threshold Signficance Determinations 42 IND L REV 47 48
n7 (2009) COUNCIL ON ENVTL QUALITY CONSIDERING CUMULATIVE
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 11
179
Smith 以澳洲法院的 Anvil Hill case 決定為例主張重要的開發決定應
考量對於氣候變遷的環境影響14美國的 Amy Stein 認為將氣候變遷
納入環評是「無可避免的」15國內學者張文貞主張環評納入氣候變
遷的考量是可行且有可欲的16我國學者傅玲靜指出「在時間面向上
環評為事前所為之評估取向於未來在事物面向上基於環境破壞
往往具有不可逆不可回復不可確定的特性環評著眼於開發行為
或政府政策對於環境可能產生影響之程度及範圍具有計劃性的風險
預防特質」17亦暗示了環評回應氣候變遷的制度潛力透過將氣候變
遷納入環評可能使政府決策即時避免加劇氣候變遷的傷害或者採
取措施強化社會調適能力
EFFECTS UNDER THE NATIONAL ENVIRONMENTAL POLICY ACT (1997)
httpenergygovsitesprodfilesnepapubnepa_documentsRedDontG-CEQ-ConsidCumulEffectspdf (last visited Mar 31 2015)
14 Anvil Hill 案是指由澳洲新南威爾斯法院做成的 Gray v Minister for
Planning 判決法院在該判決中認為開採煤礦決定應考量溫室氣體排放對
氣候的影響See Gray v The Minister for Planning Director-General of the
Department of Planning and Centennial Hunter Pty Ltd [2006] NSWLEC 720
(lsquoAnvil Hill Casersquo) See also Quentin Dempster Interview with Jeff Smith CEO Environment Defenders Office NSW ABC Television lsquoCoal to Burnrsquo Stateline
httpwwwabcnetaustatelinenswcontent2006s1802963htm (last visited Mar 31 2015)
15 Amy L Stein Climate Change under NEPA Avoiding Cursory Consideration
of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 476 485-486 (2010)
16 張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應－
決策財務與規範頁 50-55國立臺灣大學出版中心（2014）
17 傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財經
法學第二十三期頁 45-46（2009）
12 中原財經法學 2015 年 12 月
180
參美國環評制度與納入氣候變遷的困難
環評究竟如何可能回應氣候變遷實際的發展如何是否遇到
瓶頸由於各國環評制度具體內容與社會脈絡各異這些問題必須要
在具體的制度脈絡中才能清楚地分析本文以下以環評制度創始的美
國為例探討美國環評的制度基礎與納入氣候變遷的發展歷程
一美國環評制度的建立
美國環評制度早於 1970 年透過「國家環境政策法」（National
Environmental Policy Act NEPA）第 102 條建立要求聯邦機關進行重
大決策時必須將環境因素納入考量
環評制度的誕生主要歸功於 Lynton Keith Caldwell 教授其看到
環境廣泛而複雜的特性認為人與環境的複雜議題不應該受到政府部
門分工而割裂成邊緣議題而是應該穿透所有機關執掌成為所有政
策整體考量不可缺的一環NEPA 建立的國家政策是「鼓勵人與其環
境間有生產性的和諧關係企圖減少或消除環境的傷害與促進瞭解
對美國重要的生態系統與自然資源」18Caldwell 教授的建議催生了環
評制度國會通過 NEPA 要求所有立法提議草案與重要聯邦行為
如果對人類環境品質有實質影響時都必須由主管機關提出環境影響
說明書（Environmental Impact Statements EISs）19為了協助總統形
成環境政策與審查對環境有影響的政府計劃NEPA 也建立 CEQ
18 Department of Transportation v Public Citizen 541 US 752 756 124 S Ct 2204 159 L Ed 2d 60 (2004) (quoting 42 USC sect4321)
19 National Environmental Policy Act (NEPA) 42 USC sectsect4321-4347 (1994)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 13
181
這樣的制度設計與當前氣候變遷所強調的預警原則精神不完全
相同預警原則早見於 1992 年聯合國發表的「里約環境與發展宣
言」其第 15 項原則指出「為保護環境若人類行為會帶來嚴重後果
或不可逆的傷害各國政府應廣泛採取預警行動不該以科學證據未
確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」其關鍵在於要求國家
應就可能帶來嚴重環境後果的行為不能以科學不確定性為藉口怠於
積極管制20儘管看似與預警原則相仿的環評其重點不在要求政府
於科學不確定時積極管制而在於透過將決策時容易忽略的環境成本
納入考量以使決策能真正符合成本效益換言之環評制度目的在
於補強原本成本效益分析模式的不足強制要求聯邦機關考量環境成
本21NEPA 第 1502 條第 23 項即指出「系爭行動如果有不同的方案
涉及環境而需要進行成本效益分析則必須參考環境影響說明書以衡
量環境的後果」該條文也指出「評估說明書是否充分符合本法第 102
條第 2 項第 B 款的要求應該探討成本效益分析以及無法量化的環境
衝擊價值helliphellip的分析helliphellip在任何情狀下環境影響說明書應至少
指出這些考量包括與環境品質無關卻對於決定而言是相關而重要
的」22環評制度在此一層面上是對於過去成本效益分析欠缺的環境
成本予以納入考量反映在制度設計上環評的資訊只供決策機關選
20 1992 年聯合國發表「里約環境與發展宣言」其第 15 項原則指出「為保
護環境若人類行為會帶來嚴重後果或傷害無法回復各國政府應廣泛採取
預警行動不該以科學證據未確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」
（ United Nations Conference on Environment and Development UNCED
(1992)）
21 See eg CASS R SUNSTEIN THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF
REGULATORY PROTECTION (2002)
22 sect150223 Cost-benefit analysis
14 中原財經法學 2015 年 12 月
182
擇方案的成本效益分析的參考並不左右決策也沒有否決的效果
二美國環評的制度設計
在美國透過 NEPA 與 CEQ 後續制訂的規則建立了環評制度其
內容國內已經有不少精彩的介紹分析23以下僅就評估的主體對象與
程序簡述之
（一）評估主體
NEPA 環評制度不以特定機關評估聯邦行為的環境衝擊也不以
私人開發者為評估主體而是要求所有聯邦機關就其可能實質影響人
類環境的提議自為評估環境衝擊決策單位即為評估單位目的是使
各個聯邦機關推動自身政策或決定時內化環境考量24
23 請參閱如湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國
環境法論集頁 23三民書局股份有限公司（1990）葉俊榮環境影響評估
的公共參與－法規範的要求與現實的考慮收錄於環境政策與法律頁 208-
209元照出版有限公司二版（2010）田蒙潔美國環境影響評估制度介
析全國律師第十五卷第三期頁 24（2011）傅玲靜前揭註 17頁 37
55-56王曦美國環境保護法頁 279-319漢興書局有限公司（1995）康
文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第十一期
頁 382-408（2012）
24 此種要求機關自我評估的機制被稱為「內化原則」（ Internalizing
Principle）是使環境價值內化於機關與成員心中使每一個重要決策的過程
中都必須思考環境議題參閱張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評
司法審查之發展－一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析頁 128-
129臺灣大學法律研究所博士論文（2009）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 15
183
（二）評估對象
NEPA 要求進行環境衝擊評估的對象是「實質影響人類環境的重
大聯邦行為」包含立法提議政策計畫以及具體個案之決定25評
估的範圍則廣泛地包括直接環境影響可合理預期的間接影響與可能
的替代方案「重大行為」的定義包括主要而可能受到聯邦控制與責
任的行為26
（三）評估方法
NEPA 未規定詳細的環評程序與方法在 CEQ 的命令規定下環
評具體的施行步驟分為三個階段篩選範圍界定與環境審查27
第一個階段是篩選主管機關先具體界定提議行為的內容然後
初步分析是否對環境有顯著影響此即第一階段的環境評估
（Environmental Assessment EA）若無影響則僅需提供無顯著衝擊
的結論說明（Finding of No Significant Impact）如果認定有顯著影響
則進入第二個程序「範圍界定」主管機關應該公告其提議計畫的目
25 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
26 Stein supra note 15 27 CHRISTOPHER WOOD ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTA COMPARATIVE
REVIEW 21-27 (1995) 卡特總統以 11991 號行政命令授權 CEQ 制定「環境影
響執行規則」並於 1979 年 7 月 30 日正式生效統一各機關之環評作業程
序有關應否進行聽證之問題依據美國行政程序法之規定正式行政裁決與
正式規則制定必須舉行聽證而 CEQ 進一步具體化與強化程序如下行政機
關應「盡力使公共參與環評程序之準備與進行」（40 CFR s 15034）「機關
應於適當之時機依據準據法律舉行或協助聽證或公共集會」（40 CFR
sect1506(c)）
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
Consideration Of Global Climatic Change In Environmental Documents
Prepared Pursuant To The National Environmental Policy Act 4 (1997) httpwwwboemgovuploadedFilesBOEMEnvironmental_StewardshipEnviro
nmental_Assessmentceqmemopdf (last visited Mar 31 2015)
34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
-guidancepdf (last visited Mar 31 2015)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
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214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
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（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
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NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
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222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
6 中原財經法學 2015 年 12 月
174
一前所未有的環境威脅
氣候變遷所產生的環境威脅不直接來自個別的溫室氣體排放行
為氣候變遷固然與人類排放溫室氣體有關然而此種「環境威脅行
為」是來自過去一百多年工業發展至今全球全人類的各種行為排放
溫室氣體所導致全球的人類行為無論是工業發展畜牧開車
建築空調都會製造溫室氣體個別的溫室氣體排放於大氣中累積
產生溫室效應提高地球溫度不斷地創造「有史以來最熱的一年」
依據聯合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on
Climate Change IPCC）於 2007 年發表的第四次評估報告指出從
1906 年到 2005 年地表溫度上升攝氏 074 度且 20 世紀下半葉的
上升幅度是平均值的兩倍5而且過去 50 年每 10 年暖化的速度是過
去 100 年的兩倍從 1976 年到 2007 年氣候變遷的速率是過去 100 年
的 3 倍日本氣象廳 2010 年 12 月 21 日發表年平均氣溫統計速報指
出全球平均氣溫則創下 1891 年開始統計以來的第二高紀錄若只就
陸地的年平均氣溫而言則 2010 年前 11 個月全球平均氣溫升高攝氏
068 度創下 1891 年以來的最高紀錄6「有史以來最熱的一年」的新
紀錄不斷被打破聯合國世界氣象組織（ World Meteorological
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 7
175
Organization WMO）指出剛過去的 2014 年創下史上最熱的新紀錄7
溫度的上升連結各種自然系統社會系統經過人類未能完整理
解的過程產生複雜的連鎖效應帶來廣泛而深遠的影響IPCC 報告指
出氣候變遷已經造成在海平面水資源生態系海岸安全巨災等
各方面嚴重的影響這些對自然系統變化也以各種難以預測的方式衝
擊人類社會除了暖化直接導致的改變之外降雨的改變影響農作的
收成與用水安全海平面上升增加海水倒灌機率巨災的損害頻繁地
侵害各地環境與人們的生命財產各種疾病產生變異與散佈人類各
種社會經濟系統面臨各種挑戰至今為止科學界還無法掌握氣候變
異帶來的環境與對人類社會的衝擊
目前的環境法所處理的議題多是污染防制與生態維護過去認
為環境的主要威脅來自於人類直接的污染行為因此環境法可以藉由
管制行為達到環境保護的目的其方式大致可以區分成兩種一種是
針對污染物與污染行為的管制另一種則是直接保護動物與自然環
境以減少人為干擾以台灣法規為例前者如毒性化學物質管理法
管制毒性化學物質以避免其不當使用破壞環境又如空氣污染防制法
與水污染防治法透過管制人類排放污染物以達到維持空氣與水品質
之目的後者如禁止人們任意獵捕保育動物的野生動物保育法設定
自然保留區的文化資產保存法設立國家公園減少人為開發的國家公
園法然而氣候變遷是前所未有的大規模系統性環境威脅加上
高度不確定性使得既有環境法的污染防治或保護的模式都捉襟見肘
7 World Meteorological Organization Warming Trend Continues in 2014 httpswwwwmointmediaq=contentwarming-trend-continues-2014 (last
visited May 24 2015)
8 中原財經法學 2015 年 12 月
176
氣候變遷不僅是可能造成大規模而不可逆環境破壞的威脅更超越人
類過去經驗與既有制度量能挑戰人類透過政策與法律因應的能力8
二法律因應的遲滯
儘管全球已經確認人類溫室氣體排放是氣候變遷主因全球法律
界至今未能發展出有效的法律因應主要原因包括氣候的公共財特性
國際政治的對立與國內經濟考量的阻礙
首先由於人們排放溫室氣體時不用對其造成的地球暖化付出
成本容易造成集體過度使用的公共財悲劇9更糟的是各國政府即
使認識到管制溫室氣體的重要也不願意承擔管制溫室氣體可能帶來
的經濟不利益或讓其他國家坐享自己努力的成果結果是各國都在
等待他國率先行動形成沒有國家願意率先行動的「集體行動困境」
沒有國家積極立法回應氣候變遷的挑戰10
8 一些學者已經探討現行環境法因應氣候變遷的不足See generally Ajeandro
Camacho Assisted Migration Defining Nature and Natural Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171 (2010)
9 所謂公共財悲劇是指當人們可以免費的取用有限的資源他們會傾向過
度使用雖然人們濫用資源會造成他人的成本這個成本卻因為自己免費使
用資源而不會被納入考量更糟的是即使考量到此一成本而想要自身節制
資源的使用也無法防止他人過度使用資源最後結果是造成資源的競爭濫
用See ERIC A POSNER amp DAVID WEISBACH CLIMATE CHANGE JUSTICE 43 (2010)
See also Lisa M Schenck Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling for Worldwide Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 328 328-379 (2008)
10 See POSNER amp WEISBACH id BS Fisher et al An Economic Assessment of
Policy Instruments for Combatting Climate Change in JAMES P BRUCE HOESUNG
LEE ERIK F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE 424-425 (1996)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 9
177
一直到 1980 年代末國際社會才決定以國際條約的方式解決集
體行動的問題 111992 年各國協商通過聯合國氣候變化綱要公約
（United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC）
首次形成因應氣候變遷的法律機制透過要求所有國家的合作來解決
集體行動的困境UNFCCC 確立減緩與調適兩個因應氣候變遷的途
徑前者著重在控制溫室氣體的排放以減緩地球溫度的上升後者著
眼於調整人類的社會經濟系統以適應變遷的氣候1997 年衍生的京都
議定書首次形成全球性的溫室氣體管制規範規範已開發國家的溫室
氣體排放義務並且發展清潔發展機制等彈性機制然而已開發國
家與開發中國家的對立阻礙了 UNFCCC 與京都議定書進一步發展成
更為全面而有效的氣候變遷規範12至今為止UNFCCC 每年的締約
國大會持續僵持在已開發國家與開發中國家關於減量義務與資金義務
11 聯合國大會在 1988 年 3 月通過 4353 號決議要求世界氣象組織與聯合
國環境署提出國際條約的綱要「大氣污染與氣候變遷環境首長會議」則是
1989 年於荷蘭那德威克舉行形成首次的國際宣言呼籲各國應該於 1992
年之前簽訂國際公約因應氣候變遷
12 南北對抗的原因主要來自歷史和權力結構所產生的不信任和意識型態對
抗從工業革命及殖民歷史的經驗下已開發國家主宰了生產資源和資本
形成國際經濟上開發中國家對於已開發國家的依賴關係隨著去殖民以及全
球化的開展開發中國家漸漸意識到國際間的權力不平等關係傾向不信任
已開發國家質疑已開發國家主導各種國際環境議題及規範在溫室氣體減
量的議題上開發中國家指摘已開發國家所發展的資本主義才是氣候變遷的
罪魁禍首或者將國際環境規範的限制解讀為已開發國家用來宰制資源維
持其競爭優勢的手段傾向不信任與抗拒參見葉俊榮全球環境議題台
灣觀點頁 122-124巨流圖書有限公司（2000）目前國際協商的最大困境
即在於已開發國家要求溫室氣體排放量逐漸提升的開發中國家共同承擔減
量義務以此為自身進一步承諾的前提開發中國家卻指謫已開發國家未盡
義務要求已開發國家投注更多資金為自己承諾的前提詳細說明請見林春
元超越國際法與內國行政法氣候變遷全球行政法的演變形貌與影響
臺灣大學法律學研究所博士論文（2012）
10 中原財經法學 2015 年 12 月
178
的對立中國際條約帶動的發展被認為未能有效減緩地球溫度的上升
也未能回應越來越顯著的負面衝擊
各國國內的立法與政策行動也同樣遲滯無論是溫室氣體的管制
或是調適各國的立法與政策都被認為是太慢且不足除了歐盟國家
有較為實質的進展之外絕大多數的國家都礙於政治動機的不足或考
量到管制溫室氣體對經濟發展的可能衝擊尚未制定有效的法律與政
策氣候變遷急需有效的法律因應現實上卻遲遲無法制訂有效法律
如何突破限制使國家決策與人們行為嚴肅考量氣候變遷以有效減緩
並強化調適是目前最重要卻困難的法律議題
三環評制度因應氣候變遷
一些學者與決策者注意到既有制度的量能將焦點放在如何透過
既有制度的調整與修改提供人類社會在創造有效法律之前暫時性地
因應目前挑戰或提供未來制度建立的基礎其中環評制度被認為是
最具有潛在量能的制度之一儘管存在制度的差異各國的環評制度
提供了決策機關超越個別損害而「事先」將環境衝擊納入政府決策的
制度基礎因此能協調經濟與環境價值的衝突避免環境價值在政府
決策過程中邊緣化而產生不可逆或過大的環境損害這種事先將環境
考量納入決策基礎的制度被認為具有減緩氣候變遷或強化氣候變遷
調適能力的功能美國環境品質委員會（The Council of Environment
Quality以下簡稱 CEQ）於 1997 年草擬的指示中即指出「NEPA 的程
序提供考量氣候變遷的絕佳機制」13學界亦不乏類似看法例如 Jeff
13 See Madeline June Kass A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases Into Account in Threshold Signficance Determinations 42 IND L REV 47 48
n7 (2009) COUNCIL ON ENVTL QUALITY CONSIDERING CUMULATIVE
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 11
179
Smith 以澳洲法院的 Anvil Hill case 決定為例主張重要的開發決定應
考量對於氣候變遷的環境影響14美國的 Amy Stein 認為將氣候變遷
納入環評是「無可避免的」15國內學者張文貞主張環評納入氣候變
遷的考量是可行且有可欲的16我國學者傅玲靜指出「在時間面向上
環評為事前所為之評估取向於未來在事物面向上基於環境破壞
往往具有不可逆不可回復不可確定的特性環評著眼於開發行為
或政府政策對於環境可能產生影響之程度及範圍具有計劃性的風險
預防特質」17亦暗示了環評回應氣候變遷的制度潛力透過將氣候變
遷納入環評可能使政府決策即時避免加劇氣候變遷的傷害或者採
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14 Anvil Hill 案是指由澳洲新南威爾斯法院做成的 Gray v Minister for
Planning 判決法院在該判決中認為開採煤礦決定應考量溫室氣體排放對
氣候的影響See Gray v The Minister for Planning Director-General of the
Department of Planning and Centennial Hunter Pty Ltd [2006] NSWLEC 720
(lsquoAnvil Hill Casersquo) See also Quentin Dempster Interview with Jeff Smith CEO Environment Defenders Office NSW ABC Television lsquoCoal to Burnrsquo Stateline
httpwwwabcnetaustatelinenswcontent2006s1802963htm (last visited Mar 31 2015)
15 Amy L Stein Climate Change under NEPA Avoiding Cursory Consideration
of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 476 485-486 (2010)
16 張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應－
決策財務與規範頁 50-55國立臺灣大學出版中心（2014）
17 傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財經
法學第二十三期頁 45-46（2009）
12 中原財經法學 2015 年 12 月
180
參美國環評制度與納入氣候變遷的困難
環評究竟如何可能回應氣候變遷實際的發展如何是否遇到
瓶頸由於各國環評制度具體內容與社會脈絡各異這些問題必須要
在具體的制度脈絡中才能清楚地分析本文以下以環評制度創始的美
國為例探討美國環評的制度基礎與納入氣候變遷的發展歷程
一美國環評制度的建立
美國環評制度早於 1970 年透過「國家環境政策法」（National
Environmental Policy Act NEPA）第 102 條建立要求聯邦機關進行重
大決策時必須將環境因素納入考量
環評制度的誕生主要歸功於 Lynton Keith Caldwell 教授其看到
環境廣泛而複雜的特性認為人與環境的複雜議題不應該受到政府部
門分工而割裂成邊緣議題而是應該穿透所有機關執掌成為所有政
策整體考量不可缺的一環NEPA 建立的國家政策是「鼓勵人與其環
境間有生產性的和諧關係企圖減少或消除環境的傷害與促進瞭解
對美國重要的生態系統與自然資源」18Caldwell 教授的建議催生了環
評制度國會通過 NEPA 要求所有立法提議草案與重要聯邦行為
如果對人類環境品質有實質影響時都必須由主管機關提出環境影響
說明書（Environmental Impact Statements EISs）19為了協助總統形
成環境政策與審查對環境有影響的政府計劃NEPA 也建立 CEQ
18 Department of Transportation v Public Citizen 541 US 752 756 124 S Ct 2204 159 L Ed 2d 60 (2004) (quoting 42 USC sect4321)
19 National Environmental Policy Act (NEPA) 42 USC sectsect4321-4347 (1994)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 13
181
這樣的制度設計與當前氣候變遷所強調的預警原則精神不完全
相同預警原則早見於 1992 年聯合國發表的「里約環境與發展宣
言」其第 15 項原則指出「為保護環境若人類行為會帶來嚴重後果
或不可逆的傷害各國政府應廣泛採取預警行動不該以科學證據未
確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」其關鍵在於要求國家
應就可能帶來嚴重環境後果的行為不能以科學不確定性為藉口怠於
積極管制20儘管看似與預警原則相仿的環評其重點不在要求政府
於科學不確定時積極管制而在於透過將決策時容易忽略的環境成本
納入考量以使決策能真正符合成本效益換言之環評制度目的在
於補強原本成本效益分析模式的不足強制要求聯邦機關考量環境成
本21NEPA 第 1502 條第 23 項即指出「系爭行動如果有不同的方案
涉及環境而需要進行成本效益分析則必須參考環境影響說明書以衡
量環境的後果」該條文也指出「評估說明書是否充分符合本法第 102
條第 2 項第 B 款的要求應該探討成本效益分析以及無法量化的環境
衝擊價值helliphellip的分析helliphellip在任何情狀下環境影響說明書應至少
指出這些考量包括與環境品質無關卻對於決定而言是相關而重要
的」22環評制度在此一層面上是對於過去成本效益分析欠缺的環境
成本予以納入考量反映在制度設計上環評的資訊只供決策機關選
20 1992 年聯合國發表「里約環境與發展宣言」其第 15 項原則指出「為保
護環境若人類行為會帶來嚴重後果或傷害無法回復各國政府應廣泛採取
預警行動不該以科學證據未確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」
（ United Nations Conference on Environment and Development UNCED
(1992)）
21 See eg CASS R SUNSTEIN THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF
REGULATORY PROTECTION (2002)
22 sect150223 Cost-benefit analysis
14 中原財經法學 2015 年 12 月
182
擇方案的成本效益分析的參考並不左右決策也沒有否決的效果
二美國環評的制度設計
在美國透過 NEPA 與 CEQ 後續制訂的規則建立了環評制度其
內容國內已經有不少精彩的介紹分析23以下僅就評估的主體對象與
程序簡述之
（一）評估主體
NEPA 環評制度不以特定機關評估聯邦行為的環境衝擊也不以
私人開發者為評估主體而是要求所有聯邦機關就其可能實質影響人
類環境的提議自為評估環境衝擊決策單位即為評估單位目的是使
各個聯邦機關推動自身政策或決定時內化環境考量24
23 請參閱如湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國
環境法論集頁 23三民書局股份有限公司（1990）葉俊榮環境影響評估
的公共參與－法規範的要求與現實的考慮收錄於環境政策與法律頁 208-
209元照出版有限公司二版（2010）田蒙潔美國環境影響評估制度介
析全國律師第十五卷第三期頁 24（2011）傅玲靜前揭註 17頁 37
55-56王曦美國環境保護法頁 279-319漢興書局有限公司（1995）康
文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第十一期
頁 382-408（2012）
24 此種要求機關自我評估的機制被稱為「內化原則」（ Internalizing
Principle）是使環境價值內化於機關與成員心中使每一個重要決策的過程
中都必須思考環境議題參閱張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評
司法審查之發展－一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析頁 128-
129臺灣大學法律研究所博士論文（2009）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 15
183
（二）評估對象
NEPA 要求進行環境衝擊評估的對象是「實質影響人類環境的重
大聯邦行為」包含立法提議政策計畫以及具體個案之決定25評
估的範圍則廣泛地包括直接環境影響可合理預期的間接影響與可能
的替代方案「重大行為」的定義包括主要而可能受到聯邦控制與責
任的行為26
（三）評估方法
NEPA 未規定詳細的環評程序與方法在 CEQ 的命令規定下環
評具體的施行步驟分為三個階段篩選範圍界定與環境審查27
第一個階段是篩選主管機關先具體界定提議行為的內容然後
初步分析是否對環境有顯著影響此即第一階段的環境評估
（Environmental Assessment EA）若無影響則僅需提供無顯著衝擊
的結論說明（Finding of No Significant Impact）如果認定有顯著影響
則進入第二個程序「範圍界定」主管機關應該公告其提議計畫的目
25 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
26 Stein supra note 15 27 CHRISTOPHER WOOD ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTA COMPARATIVE
REVIEW 21-27 (1995) 卡特總統以 11991 號行政命令授權 CEQ 制定「環境影
響執行規則」並於 1979 年 7 月 30 日正式生效統一各機關之環評作業程
序有關應否進行聽證之問題依據美國行政程序法之規定正式行政裁決與
正式規則制定必須舉行聽證而 CEQ 進一步具體化與強化程序如下行政機
關應「盡力使公共參與環評程序之準備與進行」（40 CFR s 15034）「機關
應於適當之時機依據準據法律舉行或協助聽證或公共集會」（40 CFR
sect1506(c)）
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
Consideration Of Global Climatic Change In Environmental Documents
Prepared Pursuant To The National Environmental Policy Act 4 (1997) httpwwwboemgovuploadedFilesBOEMEnvironmental_StewardshipEnviro
nmental_Assessmentceqmemopdf (last visited Mar 31 2015)
34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
-guidancepdf (last visited Mar 31 2015)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 7
175
Organization WMO）指出剛過去的 2014 年創下史上最熱的新紀錄7
溫度的上升連結各種自然系統社會系統經過人類未能完整理
解的過程產生複雜的連鎖效應帶來廣泛而深遠的影響IPCC 報告指
出氣候變遷已經造成在海平面水資源生態系海岸安全巨災等
各方面嚴重的影響這些對自然系統變化也以各種難以預測的方式衝
擊人類社會除了暖化直接導致的改變之外降雨的改變影響農作的
收成與用水安全海平面上升增加海水倒灌機率巨災的損害頻繁地
侵害各地環境與人們的生命財產各種疾病產生變異與散佈人類各
種社會經濟系統面臨各種挑戰至今為止科學界還無法掌握氣候變
異帶來的環境與對人類社會的衝擊
目前的環境法所處理的議題多是污染防制與生態維護過去認
為環境的主要威脅來自於人類直接的污染行為因此環境法可以藉由
管制行為達到環境保護的目的其方式大致可以區分成兩種一種是
針對污染物與污染行為的管制另一種則是直接保護動物與自然環
境以減少人為干擾以台灣法規為例前者如毒性化學物質管理法
管制毒性化學物質以避免其不當使用破壞環境又如空氣污染防制法
與水污染防治法透過管制人類排放污染物以達到維持空氣與水品質
之目的後者如禁止人們任意獵捕保育動物的野生動物保育法設定
自然保留區的文化資產保存法設立國家公園減少人為開發的國家公
園法然而氣候變遷是前所未有的大規模系統性環境威脅加上
高度不確定性使得既有環境法的污染防治或保護的模式都捉襟見肘
7 World Meteorological Organization Warming Trend Continues in 2014 httpswwwwmointmediaq=contentwarming-trend-continues-2014 (last
visited May 24 2015)
8 中原財經法學 2015 年 12 月
176
氣候變遷不僅是可能造成大規模而不可逆環境破壞的威脅更超越人
類過去經驗與既有制度量能挑戰人類透過政策與法律因應的能力8
二法律因應的遲滯
儘管全球已經確認人類溫室氣體排放是氣候變遷主因全球法律
界至今未能發展出有效的法律因應主要原因包括氣候的公共財特性
國際政治的對立與國內經濟考量的阻礙
首先由於人們排放溫室氣體時不用對其造成的地球暖化付出
成本容易造成集體過度使用的公共財悲劇9更糟的是各國政府即
使認識到管制溫室氣體的重要也不願意承擔管制溫室氣體可能帶來
的經濟不利益或讓其他國家坐享自己努力的成果結果是各國都在
等待他國率先行動形成沒有國家願意率先行動的「集體行動困境」
沒有國家積極立法回應氣候變遷的挑戰10
8 一些學者已經探討現行環境法因應氣候變遷的不足See generally Ajeandro
Camacho Assisted Migration Defining Nature and Natural Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171 (2010)
9 所謂公共財悲劇是指當人們可以免費的取用有限的資源他們會傾向過
度使用雖然人們濫用資源會造成他人的成本這個成本卻因為自己免費使
用資源而不會被納入考量更糟的是即使考量到此一成本而想要自身節制
資源的使用也無法防止他人過度使用資源最後結果是造成資源的競爭濫
用See ERIC A POSNER amp DAVID WEISBACH CLIMATE CHANGE JUSTICE 43 (2010)
See also Lisa M Schenck Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling for Worldwide Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 328 328-379 (2008)
10 See POSNER amp WEISBACH id BS Fisher et al An Economic Assessment of
Policy Instruments for Combatting Climate Change in JAMES P BRUCE HOESUNG
LEE ERIK F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE 424-425 (1996)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 9
177
一直到 1980 年代末國際社會才決定以國際條約的方式解決集
體行動的問題 111992 年各國協商通過聯合國氣候變化綱要公約
（United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC）
首次形成因應氣候變遷的法律機制透過要求所有國家的合作來解決
集體行動的困境UNFCCC 確立減緩與調適兩個因應氣候變遷的途
徑前者著重在控制溫室氣體的排放以減緩地球溫度的上升後者著
眼於調整人類的社會經濟系統以適應變遷的氣候1997 年衍生的京都
議定書首次形成全球性的溫室氣體管制規範規範已開發國家的溫室
氣體排放義務並且發展清潔發展機制等彈性機制然而已開發國
家與開發中國家的對立阻礙了 UNFCCC 與京都議定書進一步發展成
更為全面而有效的氣候變遷規範12至今為止UNFCCC 每年的締約
國大會持續僵持在已開發國家與開發中國家關於減量義務與資金義務
11 聯合國大會在 1988 年 3 月通過 4353 號決議要求世界氣象組織與聯合
國環境署提出國際條約的綱要「大氣污染與氣候變遷環境首長會議」則是
1989 年於荷蘭那德威克舉行形成首次的國際宣言呼籲各國應該於 1992
年之前簽訂國際公約因應氣候變遷
12 南北對抗的原因主要來自歷史和權力結構所產生的不信任和意識型態對
抗從工業革命及殖民歷史的經驗下已開發國家主宰了生產資源和資本
形成國際經濟上開發中國家對於已開發國家的依賴關係隨著去殖民以及全
球化的開展開發中國家漸漸意識到國際間的權力不平等關係傾向不信任
已開發國家質疑已開發國家主導各種國際環境議題及規範在溫室氣體減
量的議題上開發中國家指摘已開發國家所發展的資本主義才是氣候變遷的
罪魁禍首或者將國際環境規範的限制解讀為已開發國家用來宰制資源維
持其競爭優勢的手段傾向不信任與抗拒參見葉俊榮全球環境議題台
灣觀點頁 122-124巨流圖書有限公司（2000）目前國際協商的最大困境
即在於已開發國家要求溫室氣體排放量逐漸提升的開發中國家共同承擔減
量義務以此為自身進一步承諾的前提開發中國家卻指謫已開發國家未盡
義務要求已開發國家投注更多資金為自己承諾的前提詳細說明請見林春
元超越國際法與內國行政法氣候變遷全球行政法的演變形貌與影響
臺灣大學法律學研究所博士論文（2012）
10 中原財經法學 2015 年 12 月
178
的對立中國際條約帶動的發展被認為未能有效減緩地球溫度的上升
也未能回應越來越顯著的負面衝擊
各國國內的立法與政策行動也同樣遲滯無論是溫室氣體的管制
或是調適各國的立法與政策都被認為是太慢且不足除了歐盟國家
有較為實質的進展之外絕大多數的國家都礙於政治動機的不足或考
量到管制溫室氣體對經濟發展的可能衝擊尚未制定有效的法律與政
策氣候變遷急需有效的法律因應現實上卻遲遲無法制訂有效法律
如何突破限制使國家決策與人們行為嚴肅考量氣候變遷以有效減緩
並強化調適是目前最重要卻困難的法律議題
三環評制度因應氣候變遷
一些學者與決策者注意到既有制度的量能將焦點放在如何透過
既有制度的調整與修改提供人類社會在創造有效法律之前暫時性地
因應目前挑戰或提供未來制度建立的基礎其中環評制度被認為是
最具有潛在量能的制度之一儘管存在制度的差異各國的環評制度
提供了決策機關超越個別損害而「事先」將環境衝擊納入政府決策的
制度基礎因此能協調經濟與環境價值的衝突避免環境價值在政府
決策過程中邊緣化而產生不可逆或過大的環境損害這種事先將環境
考量納入決策基礎的制度被認為具有減緩氣候變遷或強化氣候變遷
調適能力的功能美國環境品質委員會（The Council of Environment
Quality以下簡稱 CEQ）於 1997 年草擬的指示中即指出「NEPA 的程
序提供考量氣候變遷的絕佳機制」13學界亦不乏類似看法例如 Jeff
13 See Madeline June Kass A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases Into Account in Threshold Signficance Determinations 42 IND L REV 47 48
n7 (2009) COUNCIL ON ENVTL QUALITY CONSIDERING CUMULATIVE
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 11
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Smith 以澳洲法院的 Anvil Hill case 決定為例主張重要的開發決定應
考量對於氣候變遷的環境影響14美國的 Amy Stein 認為將氣候變遷
納入環評是「無可避免的」15國內學者張文貞主張環評納入氣候變
遷的考量是可行且有可欲的16我國學者傅玲靜指出「在時間面向上
環評為事前所為之評估取向於未來在事物面向上基於環境破壞
往往具有不可逆不可回復不可確定的特性環評著眼於開發行為
或政府政策對於環境可能產生影響之程度及範圍具有計劃性的風險
預防特質」17亦暗示了環評回應氣候變遷的制度潛力透過將氣候變
遷納入環評可能使政府決策即時避免加劇氣候變遷的傷害或者採
取措施強化社會調適能力
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14 Anvil Hill 案是指由澳洲新南威爾斯法院做成的 Gray v Minister for
Planning 判決法院在該判決中認為開採煤礦決定應考量溫室氣體排放對
氣候的影響See Gray v The Minister for Planning Director-General of the
Department of Planning and Centennial Hunter Pty Ltd [2006] NSWLEC 720
(lsquoAnvil Hill Casersquo) See also Quentin Dempster Interview with Jeff Smith CEO Environment Defenders Office NSW ABC Television lsquoCoal to Burnrsquo Stateline
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15 Amy L Stein Climate Change under NEPA Avoiding Cursory Consideration
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17 傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財經
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12 中原財經法學 2015 年 12 月
180
參美國環評制度與納入氣候變遷的困難
環評究竟如何可能回應氣候變遷實際的發展如何是否遇到
瓶頸由於各國環評制度具體內容與社會脈絡各異這些問題必須要
在具體的制度脈絡中才能清楚地分析本文以下以環評制度創始的美
國為例探討美國環評的制度基礎與納入氣候變遷的發展歷程
一美國環評制度的建立
美國環評制度早於 1970 年透過「國家環境政策法」（National
Environmental Policy Act NEPA）第 102 條建立要求聯邦機關進行重
大決策時必須將環境因素納入考量
環評制度的誕生主要歸功於 Lynton Keith Caldwell 教授其看到
環境廣泛而複雜的特性認為人與環境的複雜議題不應該受到政府部
門分工而割裂成邊緣議題而是應該穿透所有機關執掌成為所有政
策整體考量不可缺的一環NEPA 建立的國家政策是「鼓勵人與其環
境間有生產性的和諧關係企圖減少或消除環境的傷害與促進瞭解
對美國重要的生態系統與自然資源」18Caldwell 教授的建議催生了環
評制度國會通過 NEPA 要求所有立法提議草案與重要聯邦行為
如果對人類環境品質有實質影響時都必須由主管機關提出環境影響
說明書（Environmental Impact Statements EISs）19為了協助總統形
成環境政策與審查對環境有影響的政府計劃NEPA 也建立 CEQ
18 Department of Transportation v Public Citizen 541 US 752 756 124 S Ct 2204 159 L Ed 2d 60 (2004) (quoting 42 USC sect4321)
19 National Environmental Policy Act (NEPA) 42 USC sectsect4321-4347 (1994)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 13
181
這樣的制度設計與當前氣候變遷所強調的預警原則精神不完全
相同預警原則早見於 1992 年聯合國發表的「里約環境與發展宣
言」其第 15 項原則指出「為保護環境若人類行為會帶來嚴重後果
或不可逆的傷害各國政府應廣泛採取預警行動不該以科學證據未
確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」其關鍵在於要求國家
應就可能帶來嚴重環境後果的行為不能以科學不確定性為藉口怠於
積極管制20儘管看似與預警原則相仿的環評其重點不在要求政府
於科學不確定時積極管制而在於透過將決策時容易忽略的環境成本
納入考量以使決策能真正符合成本效益換言之環評制度目的在
於補強原本成本效益分析模式的不足強制要求聯邦機關考量環境成
本21NEPA 第 1502 條第 23 項即指出「系爭行動如果有不同的方案
涉及環境而需要進行成本效益分析則必須參考環境影響說明書以衡
量環境的後果」該條文也指出「評估說明書是否充分符合本法第 102
條第 2 項第 B 款的要求應該探討成本效益分析以及無法量化的環境
衝擊價值helliphellip的分析helliphellip在任何情狀下環境影響說明書應至少
指出這些考量包括與環境品質無關卻對於決定而言是相關而重要
的」22環評制度在此一層面上是對於過去成本效益分析欠缺的環境
成本予以納入考量反映在制度設計上環評的資訊只供決策機關選
20 1992 年聯合國發表「里約環境與發展宣言」其第 15 項原則指出「為保
護環境若人類行為會帶來嚴重後果或傷害無法回復各國政府應廣泛採取
預警行動不該以科學證據未確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」
（ United Nations Conference on Environment and Development UNCED
(1992)）
21 See eg CASS R SUNSTEIN THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF
REGULATORY PROTECTION (2002)
22 sect150223 Cost-benefit analysis
14 中原財經法學 2015 年 12 月
182
擇方案的成本效益分析的參考並不左右決策也沒有否決的效果
二美國環評的制度設計
在美國透過 NEPA 與 CEQ 後續制訂的規則建立了環評制度其
內容國內已經有不少精彩的介紹分析23以下僅就評估的主體對象與
程序簡述之
（一）評估主體
NEPA 環評制度不以特定機關評估聯邦行為的環境衝擊也不以
私人開發者為評估主體而是要求所有聯邦機關就其可能實質影響人
類環境的提議自為評估環境衝擊決策單位即為評估單位目的是使
各個聯邦機關推動自身政策或決定時內化環境考量24
23 請參閱如湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國
環境法論集頁 23三民書局股份有限公司（1990）葉俊榮環境影響評估
的公共參與－法規範的要求與現實的考慮收錄於環境政策與法律頁 208-
209元照出版有限公司二版（2010）田蒙潔美國環境影響評估制度介
析全國律師第十五卷第三期頁 24（2011）傅玲靜前揭註 17頁 37
55-56王曦美國環境保護法頁 279-319漢興書局有限公司（1995）康
文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第十一期
頁 382-408（2012）
24 此種要求機關自我評估的機制被稱為「內化原則」（ Internalizing
Principle）是使環境價值內化於機關與成員心中使每一個重要決策的過程
中都必須思考環境議題參閱張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評
司法審查之發展－一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析頁 128-
129臺灣大學法律研究所博士論文（2009）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 15
183
（二）評估對象
NEPA 要求進行環境衝擊評估的對象是「實質影響人類環境的重
大聯邦行為」包含立法提議政策計畫以及具體個案之決定25評
估的範圍則廣泛地包括直接環境影響可合理預期的間接影響與可能
的替代方案「重大行為」的定義包括主要而可能受到聯邦控制與責
任的行為26
（三）評估方法
NEPA 未規定詳細的環評程序與方法在 CEQ 的命令規定下環
評具體的施行步驟分為三個階段篩選範圍界定與環境審查27
第一個階段是篩選主管機關先具體界定提議行為的內容然後
初步分析是否對環境有顯著影響此即第一階段的環境評估
（Environmental Assessment EA）若無影響則僅需提供無顯著衝擊
的結論說明（Finding of No Significant Impact）如果認定有顯著影響
則進入第二個程序「範圍界定」主管機關應該公告其提議計畫的目
25 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
26 Stein supra note 15 27 CHRISTOPHER WOOD ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTA COMPARATIVE
REVIEW 21-27 (1995) 卡特總統以 11991 號行政命令授權 CEQ 制定「環境影
響執行規則」並於 1979 年 7 月 30 日正式生效統一各機關之環評作業程
序有關應否進行聽證之問題依據美國行政程序法之規定正式行政裁決與
正式規則制定必須舉行聽證而 CEQ 進一步具體化與強化程序如下行政機
關應「盡力使公共參與環評程序之準備與進行」（40 CFR s 15034）「機關
應於適當之時機依據準據法律舉行或協助聽證或公共集會」（40 CFR
sect1506(c)）
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
Consideration Of Global Climatic Change In Environmental Documents
Prepared Pursuant To The National Environmental Policy Act 4 (1997) httpwwwboemgovuploadedFilesBOEMEnvironmental_StewardshipEnviro
nmental_Assessmentceqmemopdf (last visited Mar 31 2015)
34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
-guidancepdf (last visited Mar 31 2015)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
8 中原財經法學 2015 年 12 月
176
氣候變遷不僅是可能造成大規模而不可逆環境破壞的威脅更超越人
類過去經驗與既有制度量能挑戰人類透過政策與法律因應的能力8
二法律因應的遲滯
儘管全球已經確認人類溫室氣體排放是氣候變遷主因全球法律
界至今未能發展出有效的法律因應主要原因包括氣候的公共財特性
國際政治的對立與國內經濟考量的阻礙
首先由於人們排放溫室氣體時不用對其造成的地球暖化付出
成本容易造成集體過度使用的公共財悲劇9更糟的是各國政府即
使認識到管制溫室氣體的重要也不願意承擔管制溫室氣體可能帶來
的經濟不利益或讓其他國家坐享自己努力的成果結果是各國都在
等待他國率先行動形成沒有國家願意率先行動的「集體行動困境」
沒有國家積極立法回應氣候變遷的挑戰10
8 一些學者已經探討現行環境法因應氣候變遷的不足See generally Ajeandro
Camacho Assisted Migration Defining Nature and Natural Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171 (2010)
9 所謂公共財悲劇是指當人們可以免費的取用有限的資源他們會傾向過
度使用雖然人們濫用資源會造成他人的成本這個成本卻因為自己免費使
用資源而不會被納入考量更糟的是即使考量到此一成本而想要自身節制
資源的使用也無法防止他人過度使用資源最後結果是造成資源的競爭濫
用See ERIC A POSNER amp DAVID WEISBACH CLIMATE CHANGE JUSTICE 43 (2010)
See also Lisa M Schenck Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling for Worldwide Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 328 328-379 (2008)
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 9
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一直到 1980 年代末國際社會才決定以國際條約的方式解決集
體行動的問題 111992 年各國協商通過聯合國氣候變化綱要公約
（United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC）
首次形成因應氣候變遷的法律機制透過要求所有國家的合作來解決
集體行動的困境UNFCCC 確立減緩與調適兩個因應氣候變遷的途
徑前者著重在控制溫室氣體的排放以減緩地球溫度的上升後者著
眼於調整人類的社會經濟系統以適應變遷的氣候1997 年衍生的京都
議定書首次形成全球性的溫室氣體管制規範規範已開發國家的溫室
氣體排放義務並且發展清潔發展機制等彈性機制然而已開發國
家與開發中國家的對立阻礙了 UNFCCC 與京都議定書進一步發展成
更為全面而有效的氣候變遷規範12至今為止UNFCCC 每年的締約
國大會持續僵持在已開發國家與開發中國家關於減量義務與資金義務
11 聯合國大會在 1988 年 3 月通過 4353 號決議要求世界氣象組織與聯合
國環境署提出國際條約的綱要「大氣污染與氣候變遷環境首長會議」則是
1989 年於荷蘭那德威克舉行形成首次的國際宣言呼籲各國應該於 1992
年之前簽訂國際公約因應氣候變遷
12 南北對抗的原因主要來自歷史和權力結構所產生的不信任和意識型態對
抗從工業革命及殖民歷史的經驗下已開發國家主宰了生產資源和資本
形成國際經濟上開發中國家對於已開發國家的依賴關係隨著去殖民以及全
球化的開展開發中國家漸漸意識到國際間的權力不平等關係傾向不信任
已開發國家質疑已開發國家主導各種國際環境議題及規範在溫室氣體減
量的議題上開發中國家指摘已開發國家所發展的資本主義才是氣候變遷的
罪魁禍首或者將國際環境規範的限制解讀為已開發國家用來宰制資源維
持其競爭優勢的手段傾向不信任與抗拒參見葉俊榮全球環境議題台
灣觀點頁 122-124巨流圖書有限公司（2000）目前國際協商的最大困境
即在於已開發國家要求溫室氣體排放量逐漸提升的開發中國家共同承擔減
量義務以此為自身進一步承諾的前提開發中國家卻指謫已開發國家未盡
義務要求已開發國家投注更多資金為自己承諾的前提詳細說明請見林春
元超越國際法與內國行政法氣候變遷全球行政法的演變形貌與影響
臺灣大學法律學研究所博士論文（2012）
10 中原財經法學 2015 年 12 月
178
的對立中國際條約帶動的發展被認為未能有效減緩地球溫度的上升
也未能回應越來越顯著的負面衝擊
各國國內的立法與政策行動也同樣遲滯無論是溫室氣體的管制
或是調適各國的立法與政策都被認為是太慢且不足除了歐盟國家
有較為實質的進展之外絕大多數的國家都礙於政治動機的不足或考
量到管制溫室氣體對經濟發展的可能衝擊尚未制定有效的法律與政
策氣候變遷急需有效的法律因應現實上卻遲遲無法制訂有效法律
如何突破限制使國家決策與人們行為嚴肅考量氣候變遷以有效減緩
並強化調適是目前最重要卻困難的法律議題
三環評制度因應氣候變遷
一些學者與決策者注意到既有制度的量能將焦點放在如何透過
既有制度的調整與修改提供人類社會在創造有效法律之前暫時性地
因應目前挑戰或提供未來制度建立的基礎其中環評制度被認為是
最具有潛在量能的制度之一儘管存在制度的差異各國的環評制度
提供了決策機關超越個別損害而「事先」將環境衝擊納入政府決策的
制度基礎因此能協調經濟與環境價值的衝突避免環境價值在政府
決策過程中邊緣化而產生不可逆或過大的環境損害這種事先將環境
考量納入決策基礎的制度被認為具有減緩氣候變遷或強化氣候變遷
調適能力的功能美國環境品質委員會（The Council of Environment
Quality以下簡稱 CEQ）於 1997 年草擬的指示中即指出「NEPA 的程
序提供考量氣候變遷的絕佳機制」13學界亦不乏類似看法例如 Jeff
13 See Madeline June Kass A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases Into Account in Threshold Signficance Determinations 42 IND L REV 47 48
n7 (2009) COUNCIL ON ENVTL QUALITY CONSIDERING CUMULATIVE
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 11
179
Smith 以澳洲法院的 Anvil Hill case 決定為例主張重要的開發決定應
考量對於氣候變遷的環境影響14美國的 Amy Stein 認為將氣候變遷
納入環評是「無可避免的」15國內學者張文貞主張環評納入氣候變
遷的考量是可行且有可欲的16我國學者傅玲靜指出「在時間面向上
環評為事前所為之評估取向於未來在事物面向上基於環境破壞
往往具有不可逆不可回復不可確定的特性環評著眼於開發行為
或政府政策對於環境可能產生影響之程度及範圍具有計劃性的風險
預防特質」17亦暗示了環評回應氣候變遷的制度潛力透過將氣候變
遷納入環評可能使政府決策即時避免加劇氣候變遷的傷害或者採
取措施強化社會調適能力
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httpenergygovsitesprodfilesnepapubnepa_documentsRedDontG-CEQ-ConsidCumulEffectspdf (last visited Mar 31 2015)
14 Anvil Hill 案是指由澳洲新南威爾斯法院做成的 Gray v Minister for
Planning 判決法院在該判決中認為開採煤礦決定應考量溫室氣體排放對
氣候的影響See Gray v The Minister for Planning Director-General of the
Department of Planning and Centennial Hunter Pty Ltd [2006] NSWLEC 720
(lsquoAnvil Hill Casersquo) See also Quentin Dempster Interview with Jeff Smith CEO Environment Defenders Office NSW ABC Television lsquoCoal to Burnrsquo Stateline
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15 Amy L Stein Climate Change under NEPA Avoiding Cursory Consideration
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16 張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應－
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17 傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財經
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12 中原財經法學 2015 年 12 月
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參美國環評制度與納入氣候變遷的困難
環評究竟如何可能回應氣候變遷實際的發展如何是否遇到
瓶頸由於各國環評制度具體內容與社會脈絡各異這些問題必須要
在具體的制度脈絡中才能清楚地分析本文以下以環評制度創始的美
國為例探討美國環評的制度基礎與納入氣候變遷的發展歷程
一美國環評制度的建立
美國環評制度早於 1970 年透過「國家環境政策法」（National
Environmental Policy Act NEPA）第 102 條建立要求聯邦機關進行重
大決策時必須將環境因素納入考量
環評制度的誕生主要歸功於 Lynton Keith Caldwell 教授其看到
環境廣泛而複雜的特性認為人與環境的複雜議題不應該受到政府部
門分工而割裂成邊緣議題而是應該穿透所有機關執掌成為所有政
策整體考量不可缺的一環NEPA 建立的國家政策是「鼓勵人與其環
境間有生產性的和諧關係企圖減少或消除環境的傷害與促進瞭解
對美國重要的生態系統與自然資源」18Caldwell 教授的建議催生了環
評制度國會通過 NEPA 要求所有立法提議草案與重要聯邦行為
如果對人類環境品質有實質影響時都必須由主管機關提出環境影響
說明書（Environmental Impact Statements EISs）19為了協助總統形
成環境政策與審查對環境有影響的政府計劃NEPA 也建立 CEQ
18 Department of Transportation v Public Citizen 541 US 752 756 124 S Ct 2204 159 L Ed 2d 60 (2004) (quoting 42 USC sect4321)
19 National Environmental Policy Act (NEPA) 42 USC sectsect4321-4347 (1994)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 13
181
這樣的制度設計與當前氣候變遷所強調的預警原則精神不完全
相同預警原則早見於 1992 年聯合國發表的「里約環境與發展宣
言」其第 15 項原則指出「為保護環境若人類行為會帶來嚴重後果
或不可逆的傷害各國政府應廣泛採取預警行動不該以科學證據未
確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」其關鍵在於要求國家
應就可能帶來嚴重環境後果的行為不能以科學不確定性為藉口怠於
積極管制20儘管看似與預警原則相仿的環評其重點不在要求政府
於科學不確定時積極管制而在於透過將決策時容易忽略的環境成本
納入考量以使決策能真正符合成本效益換言之環評制度目的在
於補強原本成本效益分析模式的不足強制要求聯邦機關考量環境成
本21NEPA 第 1502 條第 23 項即指出「系爭行動如果有不同的方案
涉及環境而需要進行成本效益分析則必須參考環境影響說明書以衡
量環境的後果」該條文也指出「評估說明書是否充分符合本法第 102
條第 2 項第 B 款的要求應該探討成本效益分析以及無法量化的環境
衝擊價值helliphellip的分析helliphellip在任何情狀下環境影響說明書應至少
指出這些考量包括與環境品質無關卻對於決定而言是相關而重要
的」22環評制度在此一層面上是對於過去成本效益分析欠缺的環境
成本予以納入考量反映在制度設計上環評的資訊只供決策機關選
20 1992 年聯合國發表「里約環境與發展宣言」其第 15 項原則指出「為保
護環境若人類行為會帶來嚴重後果或傷害無法回復各國政府應廣泛採取
預警行動不該以科學證據未確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」
（ United Nations Conference on Environment and Development UNCED
(1992)）
21 See eg CASS R SUNSTEIN THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF
REGULATORY PROTECTION (2002)
22 sect150223 Cost-benefit analysis
14 中原財經法學 2015 年 12 月
182
擇方案的成本效益分析的參考並不左右決策也沒有否決的效果
二美國環評的制度設計
在美國透過 NEPA 與 CEQ 後續制訂的規則建立了環評制度其
內容國內已經有不少精彩的介紹分析23以下僅就評估的主體對象與
程序簡述之
（一）評估主體
NEPA 環評制度不以特定機關評估聯邦行為的環境衝擊也不以
私人開發者為評估主體而是要求所有聯邦機關就其可能實質影響人
類環境的提議自為評估環境衝擊決策單位即為評估單位目的是使
各個聯邦機關推動自身政策或決定時內化環境考量24
23 請參閱如湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國
環境法論集頁 23三民書局股份有限公司（1990）葉俊榮環境影響評估
的公共參與－法規範的要求與現實的考慮收錄於環境政策與法律頁 208-
209元照出版有限公司二版（2010）田蒙潔美國環境影響評估制度介
析全國律師第十五卷第三期頁 24（2011）傅玲靜前揭註 17頁 37
55-56王曦美國環境保護法頁 279-319漢興書局有限公司（1995）康
文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第十一期
頁 382-408（2012）
24 此種要求機關自我評估的機制被稱為「內化原則」（ Internalizing
Principle）是使環境價值內化於機關與成員心中使每一個重要決策的過程
中都必須思考環境議題參閱張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評
司法審查之發展－一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析頁 128-
129臺灣大學法律研究所博士論文（2009）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 15
183
（二）評估對象
NEPA 要求進行環境衝擊評估的對象是「實質影響人類環境的重
大聯邦行為」包含立法提議政策計畫以及具體個案之決定25評
估的範圍則廣泛地包括直接環境影響可合理預期的間接影響與可能
的替代方案「重大行為」的定義包括主要而可能受到聯邦控制與責
任的行為26
（三）評估方法
NEPA 未規定詳細的環評程序與方法在 CEQ 的命令規定下環
評具體的施行步驟分為三個階段篩選範圍界定與環境審查27
第一個階段是篩選主管機關先具體界定提議行為的內容然後
初步分析是否對環境有顯著影響此即第一階段的環境評估
（Environmental Assessment EA）若無影響則僅需提供無顯著衝擊
的結論說明（Finding of No Significant Impact）如果認定有顯著影響
則進入第二個程序「範圍界定」主管機關應該公告其提議計畫的目
25 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
26 Stein supra note 15 27 CHRISTOPHER WOOD ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTA COMPARATIVE
REVIEW 21-27 (1995) 卡特總統以 11991 號行政命令授權 CEQ 制定「環境影
響執行規則」並於 1979 年 7 月 30 日正式生效統一各機關之環評作業程
序有關應否進行聽證之問題依據美國行政程序法之規定正式行政裁決與
正式規則制定必須舉行聽證而 CEQ 進一步具體化與強化程序如下行政機
關應「盡力使公共參與環評程序之準備與進行」（40 CFR s 15034）「機關
應於適當之時機依據準據法律舉行或協助聽證或公共集會」（40 CFR
sect1506(c)）
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
Consideration Of Global Climatic Change In Environmental Documents
Prepared Pursuant To The National Environmental Policy Act 4 (1997) httpwwwboemgovuploadedFilesBOEMEnvironmental_StewardshipEnviro
nmental_Assessmentceqmemopdf (last visited Mar 31 2015)
34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
-guidancepdf (last visited Mar 31 2015)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
mdash決策財務與規範頁 45-70國立臺灣大學出版中心（2014）
湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
論集頁 21-32三民書局股份有限公司（1990）
葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
於環境政策與法律頁 200-233元照出版有限公司二版（2010）
Fisher BS S Barrett P Bohm M Kuroda JKE Mubazi A Shah RN
Stavins An Economic Assessment of Policy Instruments for
combatting climate change in JAMES P BRUCE HOESUNG LEE ERIK
F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE (1996)
Kniveton Dominic Christopher Smith Richard Black Kerstin Schmidt -
Verkerk Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM
EDS MIGRATION ENVIRONMENT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING
THE EVIDENCE (2009)
Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate Change Human
Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL
LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
SECURITY AND VIOLENT CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 9
177
一直到 1980 年代末國際社會才決定以國際條約的方式解決集
體行動的問題 111992 年各國協商通過聯合國氣候變化綱要公約
（United Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC）
首次形成因應氣候變遷的法律機制透過要求所有國家的合作來解決
集體行動的困境UNFCCC 確立減緩與調適兩個因應氣候變遷的途
徑前者著重在控制溫室氣體的排放以減緩地球溫度的上升後者著
眼於調整人類的社會經濟系統以適應變遷的氣候1997 年衍生的京都
議定書首次形成全球性的溫室氣體管制規範規範已開發國家的溫室
氣體排放義務並且發展清潔發展機制等彈性機制然而已開發國
家與開發中國家的對立阻礙了 UNFCCC 與京都議定書進一步發展成
更為全面而有效的氣候變遷規範12至今為止UNFCCC 每年的締約
國大會持續僵持在已開發國家與開發中國家關於減量義務與資金義務
11 聯合國大會在 1988 年 3 月通過 4353 號決議要求世界氣象組織與聯合
國環境署提出國際條約的綱要「大氣污染與氣候變遷環境首長會議」則是
1989 年於荷蘭那德威克舉行形成首次的國際宣言呼籲各國應該於 1992
年之前簽訂國際公約因應氣候變遷
12 南北對抗的原因主要來自歷史和權力結構所產生的不信任和意識型態對
抗從工業革命及殖民歷史的經驗下已開發國家主宰了生產資源和資本
形成國際經濟上開發中國家對於已開發國家的依賴關係隨著去殖民以及全
球化的開展開發中國家漸漸意識到國際間的權力不平等關係傾向不信任
已開發國家質疑已開發國家主導各種國際環境議題及規範在溫室氣體減
量的議題上開發中國家指摘已開發國家所發展的資本主義才是氣候變遷的
罪魁禍首或者將國際環境規範的限制解讀為已開發國家用來宰制資源維
持其競爭優勢的手段傾向不信任與抗拒參見葉俊榮全球環境議題台
灣觀點頁 122-124巨流圖書有限公司（2000）目前國際協商的最大困境
即在於已開發國家要求溫室氣體排放量逐漸提升的開發中國家共同承擔減
量義務以此為自身進一步承諾的前提開發中國家卻指謫已開發國家未盡
義務要求已開發國家投注更多資金為自己承諾的前提詳細說明請見林春
元超越國際法與內國行政法氣候變遷全球行政法的演變形貌與影響
臺灣大學法律學研究所博士論文（2012）
10 中原財經法學 2015 年 12 月
178
的對立中國際條約帶動的發展被認為未能有效減緩地球溫度的上升
也未能回應越來越顯著的負面衝擊
各國國內的立法與政策行動也同樣遲滯無論是溫室氣體的管制
或是調適各國的立法與政策都被認為是太慢且不足除了歐盟國家
有較為實質的進展之外絕大多數的國家都礙於政治動機的不足或考
量到管制溫室氣體對經濟發展的可能衝擊尚未制定有效的法律與政
策氣候變遷急需有效的法律因應現實上卻遲遲無法制訂有效法律
如何突破限制使國家決策與人們行為嚴肅考量氣候變遷以有效減緩
並強化調適是目前最重要卻困難的法律議題
三環評制度因應氣候變遷
一些學者與決策者注意到既有制度的量能將焦點放在如何透過
既有制度的調整與修改提供人類社會在創造有效法律之前暫時性地
因應目前挑戰或提供未來制度建立的基礎其中環評制度被認為是
最具有潛在量能的制度之一儘管存在制度的差異各國的環評制度
提供了決策機關超越個別損害而「事先」將環境衝擊納入政府決策的
制度基礎因此能協調經濟與環境價值的衝突避免環境價值在政府
決策過程中邊緣化而產生不可逆或過大的環境損害這種事先將環境
考量納入決策基礎的制度被認為具有減緩氣候變遷或強化氣候變遷
調適能力的功能美國環境品質委員會（The Council of Environment
Quality以下簡稱 CEQ）於 1997 年草擬的指示中即指出「NEPA 的程
序提供考量氣候變遷的絕佳機制」13學界亦不乏類似看法例如 Jeff
13 See Madeline June Kass A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases Into Account in Threshold Signficance Determinations 42 IND L REV 47 48
n7 (2009) COUNCIL ON ENVTL QUALITY CONSIDERING CUMULATIVE
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 11
179
Smith 以澳洲法院的 Anvil Hill case 決定為例主張重要的開發決定應
考量對於氣候變遷的環境影響14美國的 Amy Stein 認為將氣候變遷
納入環評是「無可避免的」15國內學者張文貞主張環評納入氣候變
遷的考量是可行且有可欲的16我國學者傅玲靜指出「在時間面向上
環評為事前所為之評估取向於未來在事物面向上基於環境破壞
往往具有不可逆不可回復不可確定的特性環評著眼於開發行為
或政府政策對於環境可能產生影響之程度及範圍具有計劃性的風險
預防特質」17亦暗示了環評回應氣候變遷的制度潛力透過將氣候變
遷納入環評可能使政府決策即時避免加劇氣候變遷的傷害或者採
取措施強化社會調適能力
EFFECTS UNDER THE NATIONAL ENVIRONMENTAL POLICY ACT (1997)
httpenergygovsitesprodfilesnepapubnepa_documentsRedDontG-CEQ-ConsidCumulEffectspdf (last visited Mar 31 2015)
14 Anvil Hill 案是指由澳洲新南威爾斯法院做成的 Gray v Minister for
Planning 判決法院在該判決中認為開採煤礦決定應考量溫室氣體排放對
氣候的影響See Gray v The Minister for Planning Director-General of the
Department of Planning and Centennial Hunter Pty Ltd [2006] NSWLEC 720
(lsquoAnvil Hill Casersquo) See also Quentin Dempster Interview with Jeff Smith CEO Environment Defenders Office NSW ABC Television lsquoCoal to Burnrsquo Stateline
httpwwwabcnetaustatelinenswcontent2006s1802963htm (last visited Mar 31 2015)
15 Amy L Stein Climate Change under NEPA Avoiding Cursory Consideration
of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 476 485-486 (2010)
16 張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應－
決策財務與規範頁 50-55國立臺灣大學出版中心（2014）
17 傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財經
法學第二十三期頁 45-46（2009）
12 中原財經法學 2015 年 12 月
180
參美國環評制度與納入氣候變遷的困難
環評究竟如何可能回應氣候變遷實際的發展如何是否遇到
瓶頸由於各國環評制度具體內容與社會脈絡各異這些問題必須要
在具體的制度脈絡中才能清楚地分析本文以下以環評制度創始的美
國為例探討美國環評的制度基礎與納入氣候變遷的發展歷程
一美國環評制度的建立
美國環評制度早於 1970 年透過「國家環境政策法」（National
Environmental Policy Act NEPA）第 102 條建立要求聯邦機關進行重
大決策時必須將環境因素納入考量
環評制度的誕生主要歸功於 Lynton Keith Caldwell 教授其看到
環境廣泛而複雜的特性認為人與環境的複雜議題不應該受到政府部
門分工而割裂成邊緣議題而是應該穿透所有機關執掌成為所有政
策整體考量不可缺的一環NEPA 建立的國家政策是「鼓勵人與其環
境間有生產性的和諧關係企圖減少或消除環境的傷害與促進瞭解
對美國重要的生態系統與自然資源」18Caldwell 教授的建議催生了環
評制度國會通過 NEPA 要求所有立法提議草案與重要聯邦行為
如果對人類環境品質有實質影響時都必須由主管機關提出環境影響
說明書（Environmental Impact Statements EISs）19為了協助總統形
成環境政策與審查對環境有影響的政府計劃NEPA 也建立 CEQ
18 Department of Transportation v Public Citizen 541 US 752 756 124 S Ct 2204 159 L Ed 2d 60 (2004) (quoting 42 USC sect4321)
19 National Environmental Policy Act (NEPA) 42 USC sectsect4321-4347 (1994)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 13
181
這樣的制度設計與當前氣候變遷所強調的預警原則精神不完全
相同預警原則早見於 1992 年聯合國發表的「里約環境與發展宣
言」其第 15 項原則指出「為保護環境若人類行為會帶來嚴重後果
或不可逆的傷害各國政府應廣泛採取預警行動不該以科學證據未
確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」其關鍵在於要求國家
應就可能帶來嚴重環境後果的行為不能以科學不確定性為藉口怠於
積極管制20儘管看似與預警原則相仿的環評其重點不在要求政府
於科學不確定時積極管制而在於透過將決策時容易忽略的環境成本
納入考量以使決策能真正符合成本效益換言之環評制度目的在
於補強原本成本效益分析模式的不足強制要求聯邦機關考量環境成
本21NEPA 第 1502 條第 23 項即指出「系爭行動如果有不同的方案
涉及環境而需要進行成本效益分析則必須參考環境影響說明書以衡
量環境的後果」該條文也指出「評估說明書是否充分符合本法第 102
條第 2 項第 B 款的要求應該探討成本效益分析以及無法量化的環境
衝擊價值helliphellip的分析helliphellip在任何情狀下環境影響說明書應至少
指出這些考量包括與環境品質無關卻對於決定而言是相關而重要
的」22環評制度在此一層面上是對於過去成本效益分析欠缺的環境
成本予以納入考量反映在制度設計上環評的資訊只供決策機關選
20 1992 年聯合國發表「里約環境與發展宣言」其第 15 項原則指出「為保
護環境若人類行為會帶來嚴重後果或傷害無法回復各國政府應廣泛採取
預警行動不該以科學證據未確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」
（ United Nations Conference on Environment and Development UNCED
(1992)）
21 See eg CASS R SUNSTEIN THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF
REGULATORY PROTECTION (2002)
22 sect150223 Cost-benefit analysis
14 中原財經法學 2015 年 12 月
182
擇方案的成本效益分析的參考並不左右決策也沒有否決的效果
二美國環評的制度設計
在美國透過 NEPA 與 CEQ 後續制訂的規則建立了環評制度其
內容國內已經有不少精彩的介紹分析23以下僅就評估的主體對象與
程序簡述之
（一）評估主體
NEPA 環評制度不以特定機關評估聯邦行為的環境衝擊也不以
私人開發者為評估主體而是要求所有聯邦機關就其可能實質影響人
類環境的提議自為評估環境衝擊決策單位即為評估單位目的是使
各個聯邦機關推動自身政策或決定時內化環境考量24
23 請參閱如湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國
環境法論集頁 23三民書局股份有限公司（1990）葉俊榮環境影響評估
的公共參與－法規範的要求與現實的考慮收錄於環境政策與法律頁 208-
209元照出版有限公司二版（2010）田蒙潔美國環境影響評估制度介
析全國律師第十五卷第三期頁 24（2011）傅玲靜前揭註 17頁 37
55-56王曦美國環境保護法頁 279-319漢興書局有限公司（1995）康
文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第十一期
頁 382-408（2012）
24 此種要求機關自我評估的機制被稱為「內化原則」（ Internalizing
Principle）是使環境價值內化於機關與成員心中使每一個重要決策的過程
中都必須思考環境議題參閱張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評
司法審查之發展－一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析頁 128-
129臺灣大學法律研究所博士論文（2009）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 15
183
（二）評估對象
NEPA 要求進行環境衝擊評估的對象是「實質影響人類環境的重
大聯邦行為」包含立法提議政策計畫以及具體個案之決定25評
估的範圍則廣泛地包括直接環境影響可合理預期的間接影響與可能
的替代方案「重大行為」的定義包括主要而可能受到聯邦控制與責
任的行為26
（三）評估方法
NEPA 未規定詳細的環評程序與方法在 CEQ 的命令規定下環
評具體的施行步驟分為三個階段篩選範圍界定與環境審查27
第一個階段是篩選主管機關先具體界定提議行為的內容然後
初步分析是否對環境有顯著影響此即第一階段的環境評估
（Environmental Assessment EA）若無影響則僅需提供無顯著衝擊
的結論說明（Finding of No Significant Impact）如果認定有顯著影響
則進入第二個程序「範圍界定」主管機關應該公告其提議計畫的目
25 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
26 Stein supra note 15 27 CHRISTOPHER WOOD ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTA COMPARATIVE
REVIEW 21-27 (1995) 卡特總統以 11991 號行政命令授權 CEQ 制定「環境影
響執行規則」並於 1979 年 7 月 30 日正式生效統一各機關之環評作業程
序有關應否進行聽證之問題依據美國行政程序法之規定正式行政裁決與
正式規則制定必須舉行聽證而 CEQ 進一步具體化與強化程序如下行政機
關應「盡力使公共參與環評程序之準備與進行」（40 CFR s 15034）「機關
應於適當之時機依據準據法律舉行或協助聽證或公共集會」（40 CFR
sect1506(c)）
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
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186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
Consideration Of Global Climatic Change In Environmental Documents
Prepared Pursuant To The National Environmental Policy Act 4 (1997) httpwwwboemgovuploadedFilesBOEMEnvironmental_StewardshipEnviro
nmental_Assessmentceqmemopdf (last visited Mar 31 2015)
34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
-guidancepdf (last visited Mar 31 2015)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
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J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
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NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
10 中原財經法學 2015 年 12 月
178
的對立中國際條約帶動的發展被認為未能有效減緩地球溫度的上升
也未能回應越來越顯著的負面衝擊
各國國內的立法與政策行動也同樣遲滯無論是溫室氣體的管制
或是調適各國的立法與政策都被認為是太慢且不足除了歐盟國家
有較為實質的進展之外絕大多數的國家都礙於政治動機的不足或考
量到管制溫室氣體對經濟發展的可能衝擊尚未制定有效的法律與政
策氣候變遷急需有效的法律因應現實上卻遲遲無法制訂有效法律
如何突破限制使國家決策與人們行為嚴肅考量氣候變遷以有效減緩
並強化調適是目前最重要卻困難的法律議題
三環評制度因應氣候變遷
一些學者與決策者注意到既有制度的量能將焦點放在如何透過
既有制度的調整與修改提供人類社會在創造有效法律之前暫時性地
因應目前挑戰或提供未來制度建立的基礎其中環評制度被認為是
最具有潛在量能的制度之一儘管存在制度的差異各國的環評制度
提供了決策機關超越個別損害而「事先」將環境衝擊納入政府決策的
制度基礎因此能協調經濟與環境價值的衝突避免環境價值在政府
決策過程中邊緣化而產生不可逆或過大的環境損害這種事先將環境
考量納入決策基礎的制度被認為具有減緩氣候變遷或強化氣候變遷
調適能力的功能美國環境品質委員會（The Council of Environment
Quality以下簡稱 CEQ）於 1997 年草擬的指示中即指出「NEPA 的程
序提供考量氣候變遷的絕佳機制」13學界亦不乏類似看法例如 Jeff
13 See Madeline June Kass A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases Into Account in Threshold Signficance Determinations 42 IND L REV 47 48
n7 (2009) COUNCIL ON ENVTL QUALITY CONSIDERING CUMULATIVE
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 11
179
Smith 以澳洲法院的 Anvil Hill case 決定為例主張重要的開發決定應
考量對於氣候變遷的環境影響14美國的 Amy Stein 認為將氣候變遷
納入環評是「無可避免的」15國內學者張文貞主張環評納入氣候變
遷的考量是可行且有可欲的16我國學者傅玲靜指出「在時間面向上
環評為事前所為之評估取向於未來在事物面向上基於環境破壞
往往具有不可逆不可回復不可確定的特性環評著眼於開發行為
或政府政策對於環境可能產生影響之程度及範圍具有計劃性的風險
預防特質」17亦暗示了環評回應氣候變遷的制度潛力透過將氣候變
遷納入環評可能使政府決策即時避免加劇氣候變遷的傷害或者採
取措施強化社會調適能力
EFFECTS UNDER THE NATIONAL ENVIRONMENTAL POLICY ACT (1997)
httpenergygovsitesprodfilesnepapubnepa_documentsRedDontG-CEQ-ConsidCumulEffectspdf (last visited Mar 31 2015)
14 Anvil Hill 案是指由澳洲新南威爾斯法院做成的 Gray v Minister for
Planning 判決法院在該判決中認為開採煤礦決定應考量溫室氣體排放對
氣候的影響See Gray v The Minister for Planning Director-General of the
Department of Planning and Centennial Hunter Pty Ltd [2006] NSWLEC 720
(lsquoAnvil Hill Casersquo) See also Quentin Dempster Interview with Jeff Smith CEO Environment Defenders Office NSW ABC Television lsquoCoal to Burnrsquo Stateline
httpwwwabcnetaustatelinenswcontent2006s1802963htm (last visited Mar 31 2015)
15 Amy L Stein Climate Change under NEPA Avoiding Cursory Consideration
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16 張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應－
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17 傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財經
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12 中原財經法學 2015 年 12 月
180
參美國環評制度與納入氣候變遷的困難
環評究竟如何可能回應氣候變遷實際的發展如何是否遇到
瓶頸由於各國環評制度具體內容與社會脈絡各異這些問題必須要
在具體的制度脈絡中才能清楚地分析本文以下以環評制度創始的美
國為例探討美國環評的制度基礎與納入氣候變遷的發展歷程
一美國環評制度的建立
美國環評制度早於 1970 年透過「國家環境政策法」（National
Environmental Policy Act NEPA）第 102 條建立要求聯邦機關進行重
大決策時必須將環境因素納入考量
環評制度的誕生主要歸功於 Lynton Keith Caldwell 教授其看到
環境廣泛而複雜的特性認為人與環境的複雜議題不應該受到政府部
門分工而割裂成邊緣議題而是應該穿透所有機關執掌成為所有政
策整體考量不可缺的一環NEPA 建立的國家政策是「鼓勵人與其環
境間有生產性的和諧關係企圖減少或消除環境的傷害與促進瞭解
對美國重要的生態系統與自然資源」18Caldwell 教授的建議催生了環
評制度國會通過 NEPA 要求所有立法提議草案與重要聯邦行為
如果對人類環境品質有實質影響時都必須由主管機關提出環境影響
說明書（Environmental Impact Statements EISs）19為了協助總統形
成環境政策與審查對環境有影響的政府計劃NEPA 也建立 CEQ
18 Department of Transportation v Public Citizen 541 US 752 756 124 S Ct 2204 159 L Ed 2d 60 (2004) (quoting 42 USC sect4321)
19 National Environmental Policy Act (NEPA) 42 USC sectsect4321-4347 (1994)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 13
181
這樣的制度設計與當前氣候變遷所強調的預警原則精神不完全
相同預警原則早見於 1992 年聯合國發表的「里約環境與發展宣
言」其第 15 項原則指出「為保護環境若人類行為會帶來嚴重後果
或不可逆的傷害各國政府應廣泛採取預警行動不該以科學證據未
確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」其關鍵在於要求國家
應就可能帶來嚴重環境後果的行為不能以科學不確定性為藉口怠於
積極管制20儘管看似與預警原則相仿的環評其重點不在要求政府
於科學不確定時積極管制而在於透過將決策時容易忽略的環境成本
納入考量以使決策能真正符合成本效益換言之環評制度目的在
於補強原本成本效益分析模式的不足強制要求聯邦機關考量環境成
本21NEPA 第 1502 條第 23 項即指出「系爭行動如果有不同的方案
涉及環境而需要進行成本效益分析則必須參考環境影響說明書以衡
量環境的後果」該條文也指出「評估說明書是否充分符合本法第 102
條第 2 項第 B 款的要求應該探討成本效益分析以及無法量化的環境
衝擊價值helliphellip的分析helliphellip在任何情狀下環境影響說明書應至少
指出這些考量包括與環境品質無關卻對於決定而言是相關而重要
的」22環評制度在此一層面上是對於過去成本效益分析欠缺的環境
成本予以納入考量反映在制度設計上環評的資訊只供決策機關選
20 1992 年聯合國發表「里約環境與發展宣言」其第 15 項原則指出「為保
護環境若人類行為會帶來嚴重後果或傷害無法回復各國政府應廣泛採取
預警行動不該以科學證據未確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」
（ United Nations Conference on Environment and Development UNCED
(1992)）
21 See eg CASS R SUNSTEIN THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF
REGULATORY PROTECTION (2002)
22 sect150223 Cost-benefit analysis
14 中原財經法學 2015 年 12 月
182
擇方案的成本效益分析的參考並不左右決策也沒有否決的效果
二美國環評的制度設計
在美國透過 NEPA 與 CEQ 後續制訂的規則建立了環評制度其
內容國內已經有不少精彩的介紹分析23以下僅就評估的主體對象與
程序簡述之
（一）評估主體
NEPA 環評制度不以特定機關評估聯邦行為的環境衝擊也不以
私人開發者為評估主體而是要求所有聯邦機關就其可能實質影響人
類環境的提議自為評估環境衝擊決策單位即為評估單位目的是使
各個聯邦機關推動自身政策或決定時內化環境考量24
23 請參閱如湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國
環境法論集頁 23三民書局股份有限公司（1990）葉俊榮環境影響評估
的公共參與－法規範的要求與現實的考慮收錄於環境政策與法律頁 208-
209元照出版有限公司二版（2010）田蒙潔美國環境影響評估制度介
析全國律師第十五卷第三期頁 24（2011）傅玲靜前揭註 17頁 37
55-56王曦美國環境保護法頁 279-319漢興書局有限公司（1995）康
文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第十一期
頁 382-408（2012）
24 此種要求機關自我評估的機制被稱為「內化原則」（ Internalizing
Principle）是使環境價值內化於機關與成員心中使每一個重要決策的過程
中都必須思考環境議題參閱張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評
司法審查之發展－一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析頁 128-
129臺灣大學法律研究所博士論文（2009）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 15
183
（二）評估對象
NEPA 要求進行環境衝擊評估的對象是「實質影響人類環境的重
大聯邦行為」包含立法提議政策計畫以及具體個案之決定25評
估的範圍則廣泛地包括直接環境影響可合理預期的間接影響與可能
的替代方案「重大行為」的定義包括主要而可能受到聯邦控制與責
任的行為26
（三）評估方法
NEPA 未規定詳細的環評程序與方法在 CEQ 的命令規定下環
評具體的施行步驟分為三個階段篩選範圍界定與環境審查27
第一個階段是篩選主管機關先具體界定提議行為的內容然後
初步分析是否對環境有顯著影響此即第一階段的環境評估
（Environmental Assessment EA）若無影響則僅需提供無顯著衝擊
的結論說明（Finding of No Significant Impact）如果認定有顯著影響
則進入第二個程序「範圍界定」主管機關應該公告其提議計畫的目
25 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
26 Stein supra note 15 27 CHRISTOPHER WOOD ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTA COMPARATIVE
REVIEW 21-27 (1995) 卡特總統以 11991 號行政命令授權 CEQ 制定「環境影
響執行規則」並於 1979 年 7 月 30 日正式生效統一各機關之環評作業程
序有關應否進行聽證之問題依據美國行政程序法之規定正式行政裁決與
正式規則制定必須舉行聽證而 CEQ 進一步具體化與強化程序如下行政機
關應「盡力使公共參與環評程序之準備與進行」（40 CFR s 15034）「機關
應於適當之時機依據準據法律舉行或協助聽證或公共集會」（40 CFR
sect1506(c)）
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
Consideration Of Global Climatic Change In Environmental Documents
Prepared Pursuant To The National Environmental Policy Act 4 (1997) httpwwwboemgovuploadedFilesBOEMEnvironmental_StewardshipEnviro
nmental_Assessmentceqmemopdf (last visited Mar 31 2015)
34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
-guidancepdf (last visited Mar 31 2015)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 11
179
Smith 以澳洲法院的 Anvil Hill case 決定為例主張重要的開發決定應
考量對於氣候變遷的環境影響14美國的 Amy Stein 認為將氣候變遷
納入環評是「無可避免的」15國內學者張文貞主張環評納入氣候變
遷的考量是可行且有可欲的16我國學者傅玲靜指出「在時間面向上
環評為事前所為之評估取向於未來在事物面向上基於環境破壞
往往具有不可逆不可回復不可確定的特性環評著眼於開發行為
或政府政策對於環境可能產生影響之程度及範圍具有計劃性的風險
預防特質」17亦暗示了環評回應氣候變遷的制度潛力透過將氣候變
遷納入環評可能使政府決策即時避免加劇氣候變遷的傷害或者採
取措施強化社會調適能力
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httpenergygovsitesprodfilesnepapubnepa_documentsRedDontG-CEQ-ConsidCumulEffectspdf (last visited Mar 31 2015)
14 Anvil Hill 案是指由澳洲新南威爾斯法院做成的 Gray v Minister for
Planning 判決法院在該判決中認為開採煤礦決定應考量溫室氣體排放對
氣候的影響See Gray v The Minister for Planning Director-General of the
Department of Planning and Centennial Hunter Pty Ltd [2006] NSWLEC 720
(lsquoAnvil Hill Casersquo) See also Quentin Dempster Interview with Jeff Smith CEO Environment Defenders Office NSW ABC Television lsquoCoal to Burnrsquo Stateline
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15 Amy L Stein Climate Change under NEPA Avoiding Cursory Consideration
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16 張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應－
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17 傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財經
法學第二十三期頁 45-46（2009）
12 中原財經法學 2015 年 12 月
180
參美國環評制度與納入氣候變遷的困難
環評究竟如何可能回應氣候變遷實際的發展如何是否遇到
瓶頸由於各國環評制度具體內容與社會脈絡各異這些問題必須要
在具體的制度脈絡中才能清楚地分析本文以下以環評制度創始的美
國為例探討美國環評的制度基礎與納入氣候變遷的發展歷程
一美國環評制度的建立
美國環評制度早於 1970 年透過「國家環境政策法」（National
Environmental Policy Act NEPA）第 102 條建立要求聯邦機關進行重
大決策時必須將環境因素納入考量
環評制度的誕生主要歸功於 Lynton Keith Caldwell 教授其看到
環境廣泛而複雜的特性認為人與環境的複雜議題不應該受到政府部
門分工而割裂成邊緣議題而是應該穿透所有機關執掌成為所有政
策整體考量不可缺的一環NEPA 建立的國家政策是「鼓勵人與其環
境間有生產性的和諧關係企圖減少或消除環境的傷害與促進瞭解
對美國重要的生態系統與自然資源」18Caldwell 教授的建議催生了環
評制度國會通過 NEPA 要求所有立法提議草案與重要聯邦行為
如果對人類環境品質有實質影響時都必須由主管機關提出環境影響
說明書（Environmental Impact Statements EISs）19為了協助總統形
成環境政策與審查對環境有影響的政府計劃NEPA 也建立 CEQ
18 Department of Transportation v Public Citizen 541 US 752 756 124 S Ct 2204 159 L Ed 2d 60 (2004) (quoting 42 USC sect4321)
19 National Environmental Policy Act (NEPA) 42 USC sectsect4321-4347 (1994)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 13
181
這樣的制度設計與當前氣候變遷所強調的預警原則精神不完全
相同預警原則早見於 1992 年聯合國發表的「里約環境與發展宣
言」其第 15 項原則指出「為保護環境若人類行為會帶來嚴重後果
或不可逆的傷害各國政府應廣泛採取預警行動不該以科學證據未
確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」其關鍵在於要求國家
應就可能帶來嚴重環境後果的行為不能以科學不確定性為藉口怠於
積極管制20儘管看似與預警原則相仿的環評其重點不在要求政府
於科學不確定時積極管制而在於透過將決策時容易忽略的環境成本
納入考量以使決策能真正符合成本效益換言之環評制度目的在
於補強原本成本效益分析模式的不足強制要求聯邦機關考量環境成
本21NEPA 第 1502 條第 23 項即指出「系爭行動如果有不同的方案
涉及環境而需要進行成本效益分析則必須參考環境影響說明書以衡
量環境的後果」該條文也指出「評估說明書是否充分符合本法第 102
條第 2 項第 B 款的要求應該探討成本效益分析以及無法量化的環境
衝擊價值helliphellip的分析helliphellip在任何情狀下環境影響說明書應至少
指出這些考量包括與環境品質無關卻對於決定而言是相關而重要
的」22環評制度在此一層面上是對於過去成本效益分析欠缺的環境
成本予以納入考量反映在制度設計上環評的資訊只供決策機關選
20 1992 年聯合國發表「里約環境與發展宣言」其第 15 項原則指出「為保
護環境若人類行為會帶來嚴重後果或傷害無法回復各國政府應廣泛採取
預警行動不該以科學證據未確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」
（ United Nations Conference on Environment and Development UNCED
(1992)）
21 See eg CASS R SUNSTEIN THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF
REGULATORY PROTECTION (2002)
22 sect150223 Cost-benefit analysis
14 中原財經法學 2015 年 12 月
182
擇方案的成本效益分析的參考並不左右決策也沒有否決的效果
二美國環評的制度設計
在美國透過 NEPA 與 CEQ 後續制訂的規則建立了環評制度其
內容國內已經有不少精彩的介紹分析23以下僅就評估的主體對象與
程序簡述之
（一）評估主體
NEPA 環評制度不以特定機關評估聯邦行為的環境衝擊也不以
私人開發者為評估主體而是要求所有聯邦機關就其可能實質影響人
類環境的提議自為評估環境衝擊決策單位即為評估單位目的是使
各個聯邦機關推動自身政策或決定時內化環境考量24
23 請參閱如湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國
環境法論集頁 23三民書局股份有限公司（1990）葉俊榮環境影響評估
的公共參與－法規範的要求與現實的考慮收錄於環境政策與法律頁 208-
209元照出版有限公司二版（2010）田蒙潔美國環境影響評估制度介
析全國律師第十五卷第三期頁 24（2011）傅玲靜前揭註 17頁 37
55-56王曦美國環境保護法頁 279-319漢興書局有限公司（1995）康
文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第十一期
頁 382-408（2012）
24 此種要求機關自我評估的機制被稱為「內化原則」（ Internalizing
Principle）是使環境價值內化於機關與成員心中使每一個重要決策的過程
中都必須思考環境議題參閱張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評
司法審查之發展－一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析頁 128-
129臺灣大學法律研究所博士論文（2009）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 15
183
（二）評估對象
NEPA 要求進行環境衝擊評估的對象是「實質影響人類環境的重
大聯邦行為」包含立法提議政策計畫以及具體個案之決定25評
估的範圍則廣泛地包括直接環境影響可合理預期的間接影響與可能
的替代方案「重大行為」的定義包括主要而可能受到聯邦控制與責
任的行為26
（三）評估方法
NEPA 未規定詳細的環評程序與方法在 CEQ 的命令規定下環
評具體的施行步驟分為三個階段篩選範圍界定與環境審查27
第一個階段是篩選主管機關先具體界定提議行為的內容然後
初步分析是否對環境有顯著影響此即第一階段的環境評估
（Environmental Assessment EA）若無影響則僅需提供無顯著衝擊
的結論說明（Finding of No Significant Impact）如果認定有顯著影響
則進入第二個程序「範圍界定」主管機關應該公告其提議計畫的目
25 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
26 Stein supra note 15 27 CHRISTOPHER WOOD ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTA COMPARATIVE
REVIEW 21-27 (1995) 卡特總統以 11991 號行政命令授權 CEQ 制定「環境影
響執行規則」並於 1979 年 7 月 30 日正式生效統一各機關之環評作業程
序有關應否進行聽證之問題依據美國行政程序法之規定正式行政裁決與
正式規則制定必須舉行聽證而 CEQ 進一步具體化與強化程序如下行政機
關應「盡力使公共參與環評程序之準備與進行」（40 CFR s 15034）「機關
應於適當之時機依據準據法律舉行或協助聽證或公共集會」（40 CFR
sect1506(c)）
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
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務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
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216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
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NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
12 中原財經法學 2015 年 12 月
180
參美國環評制度與納入氣候變遷的困難
環評究竟如何可能回應氣候變遷實際的發展如何是否遇到
瓶頸由於各國環評制度具體內容與社會脈絡各異這些問題必須要
在具體的制度脈絡中才能清楚地分析本文以下以環評制度創始的美
國為例探討美國環評的制度基礎與納入氣候變遷的發展歷程
一美國環評制度的建立
美國環評制度早於 1970 年透過「國家環境政策法」（National
Environmental Policy Act NEPA）第 102 條建立要求聯邦機關進行重
大決策時必須將環境因素納入考量
環評制度的誕生主要歸功於 Lynton Keith Caldwell 教授其看到
環境廣泛而複雜的特性認為人與環境的複雜議題不應該受到政府部
門分工而割裂成邊緣議題而是應該穿透所有機關執掌成為所有政
策整體考量不可缺的一環NEPA 建立的國家政策是「鼓勵人與其環
境間有生產性的和諧關係企圖減少或消除環境的傷害與促進瞭解
對美國重要的生態系統與自然資源」18Caldwell 教授的建議催生了環
評制度國會通過 NEPA 要求所有立法提議草案與重要聯邦行為
如果對人類環境品質有實質影響時都必須由主管機關提出環境影響
說明書（Environmental Impact Statements EISs）19為了協助總統形
成環境政策與審查對環境有影響的政府計劃NEPA 也建立 CEQ
18 Department of Transportation v Public Citizen 541 US 752 756 124 S Ct 2204 159 L Ed 2d 60 (2004) (quoting 42 USC sect4321)
19 National Environmental Policy Act (NEPA) 42 USC sectsect4321-4347 (1994)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 13
181
這樣的制度設計與當前氣候變遷所強調的預警原則精神不完全
相同預警原則早見於 1992 年聯合國發表的「里約環境與發展宣
言」其第 15 項原則指出「為保護環境若人類行為會帶來嚴重後果
或不可逆的傷害各國政府應廣泛採取預警行動不該以科學證據未
確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」其關鍵在於要求國家
應就可能帶來嚴重環境後果的行為不能以科學不確定性為藉口怠於
積極管制20儘管看似與預警原則相仿的環評其重點不在要求政府
於科學不確定時積極管制而在於透過將決策時容易忽略的環境成本
納入考量以使決策能真正符合成本效益換言之環評制度目的在
於補強原本成本效益分析模式的不足強制要求聯邦機關考量環境成
本21NEPA 第 1502 條第 23 項即指出「系爭行動如果有不同的方案
涉及環境而需要進行成本效益分析則必須參考環境影響說明書以衡
量環境的後果」該條文也指出「評估說明書是否充分符合本法第 102
條第 2 項第 B 款的要求應該探討成本效益分析以及無法量化的環境
衝擊價值helliphellip的分析helliphellip在任何情狀下環境影響說明書應至少
指出這些考量包括與環境品質無關卻對於決定而言是相關而重要
的」22環評制度在此一層面上是對於過去成本效益分析欠缺的環境
成本予以納入考量反映在制度設計上環評的資訊只供決策機關選
20 1992 年聯合國發表「里約環境與發展宣言」其第 15 項原則指出「為保
護環境若人類行為會帶來嚴重後果或傷害無法回復各國政府應廣泛採取
預警行動不該以科學證據未確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」
（ United Nations Conference on Environment and Development UNCED
(1992)）
21 See eg CASS R SUNSTEIN THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF
REGULATORY PROTECTION (2002)
22 sect150223 Cost-benefit analysis
14 中原財經法學 2015 年 12 月
182
擇方案的成本效益分析的參考並不左右決策也沒有否決的效果
二美國環評的制度設計
在美國透過 NEPA 與 CEQ 後續制訂的規則建立了環評制度其
內容國內已經有不少精彩的介紹分析23以下僅就評估的主體對象與
程序簡述之
（一）評估主體
NEPA 環評制度不以特定機關評估聯邦行為的環境衝擊也不以
私人開發者為評估主體而是要求所有聯邦機關就其可能實質影響人
類環境的提議自為評估環境衝擊決策單位即為評估單位目的是使
各個聯邦機關推動自身政策或決定時內化環境考量24
23 請參閱如湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國
環境法論集頁 23三民書局股份有限公司（1990）葉俊榮環境影響評估
的公共參與－法規範的要求與現實的考慮收錄於環境政策與法律頁 208-
209元照出版有限公司二版（2010）田蒙潔美國環境影響評估制度介
析全國律師第十五卷第三期頁 24（2011）傅玲靜前揭註 17頁 37
55-56王曦美國環境保護法頁 279-319漢興書局有限公司（1995）康
文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第十一期
頁 382-408（2012）
24 此種要求機關自我評估的機制被稱為「內化原則」（ Internalizing
Principle）是使環境價值內化於機關與成員心中使每一個重要決策的過程
中都必須思考環境議題參閱張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評
司法審查之發展－一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析頁 128-
129臺灣大學法律研究所博士論文（2009）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 15
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（二）評估對象
NEPA 要求進行環境衝擊評估的對象是「實質影響人類環境的重
大聯邦行為」包含立法提議政策計畫以及具體個案之決定25評
估的範圍則廣泛地包括直接環境影響可合理預期的間接影響與可能
的替代方案「重大行為」的定義包括主要而可能受到聯邦控制與責
任的行為26
（三）評估方法
NEPA 未規定詳細的環評程序與方法在 CEQ 的命令規定下環
評具體的施行步驟分為三個階段篩選範圍界定與環境審查27
第一個階段是篩選主管機關先具體界定提議行為的內容然後
初步分析是否對環境有顯著影響此即第一階段的環境評估
（Environmental Assessment EA）若無影響則僅需提供無顯著衝擊
的結論說明（Finding of No Significant Impact）如果認定有顯著影響
則進入第二個程序「範圍界定」主管機關應該公告其提議計畫的目
25 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
26 Stein supra note 15 27 CHRISTOPHER WOOD ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTA COMPARATIVE
REVIEW 21-27 (1995) 卡特總統以 11991 號行政命令授權 CEQ 制定「環境影
響執行規則」並於 1979 年 7 月 30 日正式生效統一各機關之環評作業程
序有關應否進行聽證之問題依據美國行政程序法之規定正式行政裁決與
正式規則制定必須舉行聽證而 CEQ 進一步具體化與強化程序如下行政機
關應「盡力使公共參與環評程序之準備與進行」（40 CFR s 15034）「機關
應於適當之時機依據準據法律舉行或協助聽證或公共集會」（40 CFR
sect1506(c)）
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
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說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
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與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
Consideration Of Global Climatic Change In Environmental Documents
Prepared Pursuant To The National Environmental Policy Act 4 (1997) httpwwwboemgovuploadedFilesBOEMEnvironmental_StewardshipEnviro
nmental_Assessmentceqmemopdf (last visited Mar 31 2015)
34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
-guidancepdf (last visited Mar 31 2015)
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（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
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J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
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（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
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配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
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球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 13
181
這樣的制度設計與當前氣候變遷所強調的預警原則精神不完全
相同預警原則早見於 1992 年聯合國發表的「里約環境與發展宣
言」其第 15 項原則指出「為保護環境若人類行為會帶來嚴重後果
或不可逆的傷害各國政府應廣泛採取預警行動不該以科學證據未
確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」其關鍵在於要求國家
應就可能帶來嚴重環境後果的行為不能以科學不確定性為藉口怠於
積極管制20儘管看似與預警原則相仿的環評其重點不在要求政府
於科學不確定時積極管制而在於透過將決策時容易忽略的環境成本
納入考量以使決策能真正符合成本效益換言之環評制度目的在
於補強原本成本效益分析模式的不足強制要求聯邦機關考量環境成
本21NEPA 第 1502 條第 23 項即指出「系爭行動如果有不同的方案
涉及環境而需要進行成本效益分析則必須參考環境影響說明書以衡
量環境的後果」該條文也指出「評估說明書是否充分符合本法第 102
條第 2 項第 B 款的要求應該探討成本效益分析以及無法量化的環境
衝擊價值helliphellip的分析helliphellip在任何情狀下環境影響說明書應至少
指出這些考量包括與環境品質無關卻對於決定而言是相關而重要
的」22環評制度在此一層面上是對於過去成本效益分析欠缺的環境
成本予以納入考量反映在制度設計上環評的資訊只供決策機關選
20 1992 年聯合國發表「里約環境與發展宣言」其第 15 項原則指出「為保
護環境若人類行為會帶來嚴重後果或傷害無法回復各國政府應廣泛採取
預警行動不該以科學證據未確鑿為由延緩採行符合成本效益的介入行動」
（ United Nations Conference on Environment and Development UNCED
(1992)）
21 See eg CASS R SUNSTEIN THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF
REGULATORY PROTECTION (2002)
22 sect150223 Cost-benefit analysis
14 中原財經法學 2015 年 12 月
182
擇方案的成本效益分析的參考並不左右決策也沒有否決的效果
二美國環評的制度設計
在美國透過 NEPA 與 CEQ 後續制訂的規則建立了環評制度其
內容國內已經有不少精彩的介紹分析23以下僅就評估的主體對象與
程序簡述之
（一）評估主體
NEPA 環評制度不以特定機關評估聯邦行為的環境衝擊也不以
私人開發者為評估主體而是要求所有聯邦機關就其可能實質影響人
類環境的提議自為評估環境衝擊決策單位即為評估單位目的是使
各個聯邦機關推動自身政策或決定時內化環境考量24
23 請參閱如湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國
環境法論集頁 23三民書局股份有限公司（1990）葉俊榮環境影響評估
的公共參與－法規範的要求與現實的考慮收錄於環境政策與法律頁 208-
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析全國律師第十五卷第三期頁 24（2011）傅玲靜前揭註 17頁 37
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文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第十一期
頁 382-408（2012）
24 此種要求機關自我評估的機制被稱為「內化原則」（ Internalizing
Principle）是使環境價值內化於機關與成員心中使每一個重要決策的過程
中都必須思考環境議題參閱張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評
司法審查之發展－一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析頁 128-
129臺灣大學法律研究所博士論文（2009）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 15
183
（二）評估對象
NEPA 要求進行環境衝擊評估的對象是「實質影響人類環境的重
大聯邦行為」包含立法提議政策計畫以及具體個案之決定25評
估的範圍則廣泛地包括直接環境影響可合理預期的間接影響與可能
的替代方案「重大行為」的定義包括主要而可能受到聯邦控制與責
任的行為26
（三）評估方法
NEPA 未規定詳細的環評程序與方法在 CEQ 的命令規定下環
評具體的施行步驟分為三個階段篩選範圍界定與環境審查27
第一個階段是篩選主管機關先具體界定提議行為的內容然後
初步分析是否對環境有顯著影響此即第一階段的環境評估
（Environmental Assessment EA）若無影響則僅需提供無顯著衝擊
的結論說明（Finding of No Significant Impact）如果認定有顯著影響
則進入第二個程序「範圍界定」主管機關應該公告其提議計畫的目
25 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
26 Stein supra note 15 27 CHRISTOPHER WOOD ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTA COMPARATIVE
REVIEW 21-27 (1995) 卡特總統以 11991 號行政命令授權 CEQ 制定「環境影
響執行規則」並於 1979 年 7 月 30 日正式生效統一各機關之環評作業程
序有關應否進行聽證之問題依據美國行政程序法之規定正式行政裁決與
正式規則制定必須舉行聽證而 CEQ 進一步具體化與強化程序如下行政機
關應「盡力使公共參與環評程序之準備與進行」（40 CFR s 15034）「機關
應於適當之時機依據準據法律舉行或協助聽證或公共集會」（40 CFR
sect1506(c)）
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
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務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
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216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
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NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
14 中原財經法學 2015 年 12 月
182
擇方案的成本效益分析的參考並不左右決策也沒有否決的效果
二美國環評的制度設計
在美國透過 NEPA 與 CEQ 後續制訂的規則建立了環評制度其
內容國內已經有不少精彩的介紹分析23以下僅就評估的主體對象與
程序簡述之
（一）評估主體
NEPA 環評制度不以特定機關評估聯邦行為的環境衝擊也不以
私人開發者為評估主體而是要求所有聯邦機關就其可能實質影響人
類環境的提議自為評估環境衝擊決策單位即為評估單位目的是使
各個聯邦機關推動自身政策或決定時內化環境考量24
23 請參閱如湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國
環境法論集頁 23三民書局股份有限公司（1990）葉俊榮環境影響評估
的公共參與－法規範的要求與現實的考慮收錄於環境政策與法律頁 208-
209元照出版有限公司二版（2010）田蒙潔美國環境影響評估制度介
析全國律師第十五卷第三期頁 24（2011）傅玲靜前揭註 17頁 37
55-56王曦美國環境保護法頁 279-319漢興書局有限公司（1995）康
文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第十一期
頁 382-408（2012）
24 此種要求機關自我評估的機制被稱為「內化原則」（ Internalizing
Principle）是使環境價值內化於機關與成員心中使每一個重要決策的過程
中都必須思考環境議題參閱張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評
司法審查之發展－一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析頁 128-
129臺灣大學法律研究所博士論文（2009）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 15
183
（二）評估對象
NEPA 要求進行環境衝擊評估的對象是「實質影響人類環境的重
大聯邦行為」包含立法提議政策計畫以及具體個案之決定25評
估的範圍則廣泛地包括直接環境影響可合理預期的間接影響與可能
的替代方案「重大行為」的定義包括主要而可能受到聯邦控制與責
任的行為26
（三）評估方法
NEPA 未規定詳細的環評程序與方法在 CEQ 的命令規定下環
評具體的施行步驟分為三個階段篩選範圍界定與環境審查27
第一個階段是篩選主管機關先具體界定提議行為的內容然後
初步分析是否對環境有顯著影響此即第一階段的環境評估
（Environmental Assessment EA）若無影響則僅需提供無顯著衝擊
的結論說明（Finding of No Significant Impact）如果認定有顯著影響
則進入第二個程序「範圍界定」主管機關應該公告其提議計畫的目
25 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
26 Stein supra note 15 27 CHRISTOPHER WOOD ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTA COMPARATIVE
REVIEW 21-27 (1995) 卡特總統以 11991 號行政命令授權 CEQ 制定「環境影
響執行規則」並於 1979 年 7 月 30 日正式生效統一各機關之環評作業程
序有關應否進行聽證之問題依據美國行政程序法之規定正式行政裁決與
正式規則制定必須舉行聽證而 CEQ 進一步具體化與強化程序如下行政機
關應「盡力使公共參與環評程序之準備與進行」（40 CFR s 15034）「機關
應於適當之時機依據準據法律舉行或協助聽證或公共集會」（40 CFR
sect1506(c)）
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
Consideration Of Global Climatic Change In Environmental Documents
Prepared Pursuant To The National Environmental Policy Act 4 (1997) httpwwwboemgovuploadedFilesBOEMEnvironmental_StewardshipEnviro
nmental_Assessmentceqmemopdf (last visited Mar 31 2015)
34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
-guidancepdf (last visited Mar 31 2015)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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64 中原財經法學 2015 年 12 月
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Vinuales Jorge E Legal Techniques for Dealing with Scientific Uncertainty
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 65
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專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
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湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
論集頁 21-32三民書局股份有限公司（1990）
葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
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LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
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66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 15
183
（二）評估對象
NEPA 要求進行環境衝擊評估的對象是「實質影響人類環境的重
大聯邦行為」包含立法提議政策計畫以及具體個案之決定25評
估的範圍則廣泛地包括直接環境影響可合理預期的間接影響與可能
的替代方案「重大行為」的定義包括主要而可能受到聯邦控制與責
任的行為26
（三）評估方法
NEPA 未規定詳細的環評程序與方法在 CEQ 的命令規定下環
評具體的施行步驟分為三個階段篩選範圍界定與環境審查27
第一個階段是篩選主管機關先具體界定提議行為的內容然後
初步分析是否對環境有顯著影響此即第一階段的環境評估
（Environmental Assessment EA）若無影響則僅需提供無顯著衝擊
的結論說明（Finding of No Significant Impact）如果認定有顯著影響
則進入第二個程序「範圍界定」主管機關應該公告其提議計畫的目
25 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
26 Stein supra note 15 27 CHRISTOPHER WOOD ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENTA COMPARATIVE
REVIEW 21-27 (1995) 卡特總統以 11991 號行政命令授權 CEQ 制定「環境影
響執行規則」並於 1979 年 7 月 30 日正式生效統一各機關之環評作業程
序有關應否進行聽證之問題依據美國行政程序法之規定正式行政裁決與
正式規則制定必須舉行聽證而 CEQ 進一步具體化與強化程序如下行政機
關應「盡力使公共參與環評程序之準備與進行」（40 CFR s 15034）「機關
應於適當之時機依據準據法律舉行或協助聽證或公共集會」（40 CFR
sect1506(c)）
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
Consideration Of Global Climatic Change In Environmental Documents
Prepared Pursuant To The National Environmental Policy Act 4 (1997) httpwwwboemgovuploadedFilesBOEMEnvironmental_StewardshipEnviro
nmental_Assessmentceqmemopdf (last visited Mar 31 2015)
34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
-guidancepdf (last visited Mar 31 2015)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
16 中原財經法學 2015 年 12 月
184
的說明並且設定議題範圍接受公眾評論公眾評論之後進入第三
個階段即真正的環境審查程序主管機關必須先公告草擬的環評
於 45 天之內接受公眾評論並且舉行至少一次聽證主管機關必須依
據評論修改環境影響說明書並且回應評論28經歷 3 個階段之後
聯邦決策機關的決策必須參考環境影響說明書的結論不僅須公告其
決定結果還需要說明各替代方案與最後決策間之關聯以及是否已
採取一切可以減輕對環境損害之措施等
（四）評估的程度
在「篩選」與「環境審查」階段皆要求環評的報告但在內容嚴
謹與詳細度的要求有所不同依據 CEQ 的 NEPA 規則篩選階段的環
評是簡要的文件主要功能有三1針對是否準備環境影響說明書簡
要地提供證據與分析2在不需要進行環境影響說明書的情況下協
助機關界定替代方案與減緩措施以符合 NEPA 的要求3當需要準
備環境影響說明書時可以協助機關準備環境影響說明書由於環評
是簡要文件僅需簡單說明提議行為的必要性替代方案與可能的環
境衝擊等不需要詳細說明
認定有實質環境影響而進行的「環境影響說明書」則要求更嚴謹
而詳細的分析以確保 NEPA 的政策目標得以被聯邦行為與計畫充分
考量當機關認定其行為可能有實質環境衝擊則需要準備環境影響
28 NEPA 第 102 條規定環境影響說明書的內容應該包括「（1）所提議行為
對於環境之影響（2）任何所提議之行為一旦被施行對於環境所造成不可避
免之損害（3）所提議行為之替代方案（4）有關人類環境之短期使用與長
期生產力之維護與強化之間的關係（5）所提議之行為一旦被施行所產生任
何無法逆轉與彌補的資源耗用」
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
Consideration Of Global Climatic Change In Environmental Documents
Prepared Pursuant To The National Environmental Policy Act 4 (1997) httpwwwboemgovuploadedFilesBOEMEnvironmental_StewardshipEnviro
nmental_Assessmentceqmemopdf (last visited Mar 31 2015)
34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
-guidancepdf (last visited Mar 31 2015)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
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39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
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訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
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合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
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（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
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務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
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216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
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NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 17
185
說明書環境影響說明書是美國環評制度的核心聯邦機關必須說明
1提議行動的環境衝擊2提議若實施會對環境造成的不可避免的負
面影響3提議行為的替代方案4人類環境的短期使用與長期生產力
維持及強化間的關係5系爭行動對資源的不可逆衝擊29
（五）對評估決定的審查
在 NEPA 的規範之下未履行環境評估義務的機關不會直接有責
任需要透過法院的審查來確定人民可以依據行政程序法質疑機
關的環評決定「恣意無基礎」30法院也因此可以透過訴訟審理審查
環評機關的報告以及基於環評所做的決策是否符合 NEPA 的要求
三環境影響評估制度因應氣候變遷的困難
NEPA 創造環評制度之時尚未重視氣候變遷的議題幸而美國
環評制度的精神與條文文字開放性可能將氣候變遷因素納入環評的
範圍從制度目的言氣候變遷納入環評有助於減少政府決策加劇氣
候變遷及其負面效益並且增進對於氣候系統的瞭解此外條文文字
的開放性也容許法院與行政機關調整嘗試的空間國內學者張文貞
主張環評在氣候變遷減緩與調適皆有適用的可能在減緩方面抑
制溫室氣體排放是減緩氣候變遷的主要方式因此評估溫室氣體排放
對環境的衝擊與影響是重要的工作面對溫室氣體累積性跨境飄移
29 42 USC sect4332(2)(C) (1994)
30 法院在形成環評制度內容的功用例如 CEQ 於 1978 年制訂的 NEPA 規
則實際上被認為是普通法對環境影響制度判決的成文化目的是要釐清且
強化司法解釋中關於聯邦機關在 NEPA 下的義務
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
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34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
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39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
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208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
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合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
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（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
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務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
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216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
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NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
18 中原財經法學 2015 年 12 月
186
與因果關係不確定等特性張文貞教授認為環評即使不能詳細量化溫
室氣體累積排放的影響「仍可透過其他質化或經驗的分析提供決策
者做相關氣候變遷影響的比較而在不同方案中做出選擇」31此外
環評制度中的專家與公民參與程序有助於在程序中納入科學數據與
各種利益價值的對話是氣候變遷減緩的重要平台環評的意義因
此在於「提早納入相關資訊並提出更多元之替代方案」32
美國的 CEQ 也注意到此一可能性1997 年形成的指示草稿中
CEQ 明白指出「氣候變遷是溫室氣體排放合理預期的衝擊應納入
NEPA 分析的範圍」33該指示要求聯邦機關應評估其行為是否貢獻於
溫室氣體的累積以及全球氣候變遷的環境對於聯邦計畫的可能影響
CEQ 的指示還建議對溫室氣體的累積影響進行系統性評估然而該
指示從未形成正式文件2010 年 CEQ 又再度提出一份草擬指示提供
各機關將溫室氣體排放納入環評的參考但至今仍停留在草案層次34
美國未能形成具體的立法或行政命令使環評納入氣候變遷的考量主
要的障礙包括政治動機的缺乏制度精神的侷限與技術工具的門檻
31 張文貞前揭註 16
32 前揭註
33 Kathleen A Mcginty Council On Envtl Quality Guidance Regarding
Consideration Of Global Climatic Change In Environmental Documents
Prepared Pursuant To The National Environmental Policy Act 4 (1997) httpwwwboemgovuploadedFilesBOEMEnvironmental_StewardshipEnviro
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34 Memorandum from Nancy H Sutley Chair of the Council on Envtl
Quality Draft NEPA Guidance on Consideration of the Effects of Climate
Change and Greenhouse Gas Emissions httpswwwwhitehousegovsitesdefaultfilesmicrositesceq20100218-nepa-consideration-effects-ghg-draft
-guidancepdf (last visited Mar 31 2015)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
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NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 19
187
（一）政治動機的欠缺
首先國會與行政機關都欠缺足夠政治動機將氣候變遷納入環
評氣候變遷不像其他環境污染的惡果容易即時被察覺因此公民社
會容易忽略或低估其嚴重性即不容易形成催促國會立法與機關行動
的民意壓力氣候變遷納入環評甚至會對政治機關產生反誘因立法
機關會受到經濟發展與企業競爭的壓力傾向抗拒增加企業成本的提
案聯邦行政機關為美國 NEPA 直接要求的環評義務對象當環評已
經成為行政機關政治決策的重大負擔時氣候變遷納入環評無疑更增
加行政機關額外的成本聯邦機關欠缺意願此外氣候變遷大尺度
又不確定幾乎不可能進行「完整」的環境評估一旦納入環評容易
使得環評結論與內容動輒遭受不完整或恣意的批評使得有心的聯邦
機關也可能因為考量成本與後果而放棄
（二）制度精神的落差
由於氣候變遷存在高度不確定性若要將氣候變遷納入環評不
僅需考量人類活動對氣候的衝擊還必須「向未來」預測未來的氣候
變動軌跡未來人類社會的因應可能以及人類因應所產生的環境衝
擊然而以成本效率為核心的美國環評制度要求將通常決策過程中
所忽略的環境成本納入計算則必須仰賴過去經驗與累積的科學知
識才能評估個別計畫或行動的環境影響提供決策成本效益分析的
基礎35因此以成本效益分析為主要精神的環評制度重視人類對環
境的衝擊卻少將「未來」自然環境的變動以及人類因應環境變動的
35 See eg SUNSTEIN supra note 21
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
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NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
20 中原財經法學 2015 年 12 月
188
衝擊納入考量將未來具有高度不確定的氣候變遷因素納入環評不
僅範圍上難以掌握甚至可能影響成本效益分析的可信度與科學性
侵蝕政府決策的正當性基礎此外評估所使用的成本效益分析方法
也難以處理大尺度而高度不確定的氣候變遷IPCC 的報告結論即指
出關於氣候變遷減緩與調適的成本效益分析的研究仍非常侷限而
且顯得片段36
（三）技術與工具的困難
成本效益的方法成效仰賴於機關對該計畫整體成本效益的預測
與評估能力也因此可能侷限了環評納入氣候變遷的可能性在 NEPA
的要求下預測氣候變遷的衝擊至少涉及 3 種層面特定計畫對氣候
暖化的直接影響氣候變遷對於環境的影響以及人類調適的環境影響
每個層面都涉及太多人類目前未可知的科學與知識氣候影響環境的
動態複雜環境本身的彈性與變化以及社會與環境變遷的互動等等
幾乎都難以藉由過去的經驗提供任何有效的評估方式參考僅就累積
性影響而言美國 CEQ 在 1997 年提供機關評估累積性影響的指示中
提及「決定一個行為的累積環境後果需要在多種行為與資源生態
系統與人類社群的考量間形成線性化因果關係分析者必須梳理可能
影響資源複雜互動網絡」37換言之機關如果要認定一個計畫的累積
影響是否嚴重衝擊環境必須事先預測未來累積性影響卻可能因為
累積性影響的評估涉及過多不確定因素難有客觀有效的方法此外
氣候變遷的跨國與大尺度特性也暴露出以往環評範圍的限制
36 Intergovernmental Panel on Climate Change Supra note 5
37 Sutley supra note 34 at VI
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
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39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
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22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 21
189
J B Ruhl 無奈指出「我們就是沒有適用於氣候變遷調適的工具
與方法無法產出預先完整卻經得起時間考驗的環評」38美國學者
Daniel Farber 針對氣候變遷的調適指出「環評適用在氣候評估的主要
缺陷即在於欠缺動態的學習NEPA 沒有要求機關在初步的環境影
響說明書預測後進行後續的確認而機關通常也怠為helliphellip欠缺回饋
的確認容易導致過度樂觀的預測」39如果環評與成本效益分析方法
都有侷限將氣候變遷納入環評報告的主張即會受到有效性與可行
性的挑戰
基於前述政治制度與工具上的障礙美國至今未能透過修法或
正式的行政規範建立氣候變遷納入環評的規範基礎
肆法院審查氣候變遷案件的質疑與突破
NEPA 雖然沒有公民訴訟條款美國人民卻可以依據美國行政程
序法（Administrative Procedures Act APA）主張其權益受到聯邦行動
傷害而提出訴訟法院因此可以檢視機關決定是否「恣意而無基礎」
（arbitrary or capricious）包括機關行動是否超過其權限有無顯然偏
頗評估的內容是否基於事實或有顯然錯誤是否有漏未考量的重要
事實或替代方案等既然立法或行政等途徑受挫一些地方政府或環
境團體人民嘗試由下而上地透過訴訟改變環評的實質內涵然而
38 JB Ruhl Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363 418 (2010)
39 Daniel A Farber Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605 10610 (2009)
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
22 中原財經法學 2015 年 12 月
190
法院處理氣候變遷議題的能力與正當性卻是受到質疑的許多學者
與早期法院判決都主張司法不適於處理氣候變遷議題有趣的是從
近年來的發展來看美國法院越來越願意受理氣候變遷的環評訴訟
甚至常作成原告勝訴的判決要求機關將氣候變遷納入環評
一法院審查氣候變遷案件的質疑
司法介入氣候變遷議題的正當性與能力受到質疑主要理由是因
為氣候變遷的政治性科學不確定性與跨國性未來性等特性無法
適應司法依法審判仰賴科學的事實證明領土管轄權及事後救濟等
制度基礎40
（一）依法審判與氣候變遷政治性
質疑司法介入氣候變遷案件最常見的理由是認為氣候變遷涉及
國際與政治議題在政治部門尚未形成共識而制訂規範時法院欠缺
審理氣候變遷爭議的規範依據因此欠缺回應問題的能力與正當性
政治角力一直伴隨著氣候變遷議題的發展發生在不同經濟開發
程度的國家間不同氣候影響的地區間也發生在經濟發展與環境保
護的價值選擇間41從 1992 年的聯合國氣候變化綱要公約制訂之時
已開發國家與開發中國家就在「誰應該負責」的問題上有不同立場
40 國內葉俊榮教授以「司法不適」來描繪對法院處理氣候變遷議題的質疑
請見葉俊榮氣候變遷治理與法律頁 386-387國立臺灣大學出版中心
（2015）
41 林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲法
院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷第四期頁 1147-
1202（2013）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
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global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
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climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
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26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 23
191
當時以「共同但差異責任原則」（ The Principle of Common but
differentiated responsibility）暫時地形成妥協方案要求附件一國家－
即已開發國家承擔優先的減量責任然而隨著開發中國家持續攀升
的溫室氣體排放量卻使得共同但差異責任成為國際氣候變遷談判的
爭議核心42之後每年締約國大會也都是各方政治角力的場域主要議
題包括歐盟國家與加拿大日本等國家對減量機制的歧異小島國家
對溫室氣體排放大國的抗議基金資源投注與分配人權與性別的議
題等等都引發國際政治的角力在內國氣候變遷立法的問題也拉
扯在經濟與環境價值不同產業政策與能源政策的競爭利益團體的
角力之間等如美國氣候變遷的相關立法提案始終在國會遭遇阻撓
澳洲氣候政策隨著政黨輪替搖擺不定台灣氣候變遷的立法也持續因
為經濟發展與環境保護的權衡再生能源與核能政策減量方法等議
題上有重大的政治角力
法院向來被認為應該依據法律處理法律議題對於欠缺明確法
律依據的政治問題論者以為法院欠缺介入的正當性與能力應該留
給政治部門解決43
42 開發中國家認為當代氣候變遷是源自於已開發國家過去工業發展的結
果應由已開發國家負責已開發國家則傾向認為氣候變遷是全球環境議
題開發中國家也製造溫室氣體應該共同負責相關發展請見林春元前
揭註 12
43 相關討論請見 Oliver P Field The Doctrine of Political Question in the
Federal Courts 8 MINN L REV 485 (1924) Kenneth S Tollett Political
Question and the Law 42 U DET L J 439 (1965) Martin H Redish Judicial
Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U L REV 1031 (1984-1985)
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
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球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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Gordon Jessica Inter-American Commission on Human Rights to Hold
Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7
64 中原財經法學 2015 年 12 月
232
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Environmental Law 40 ENVTL L 363-431(2010)
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Schenck Lisa M Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling For Worldwide
Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 319-379
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Stein Amy L Climate Change under NEPA Avoiding Cursory
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Tollet Kenneth S Political Question and the Law 42 U DET LJ 439 -466
(1965)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 65
233
專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
mdash決策財務與規範頁 45-70國立臺灣大學出版中心（2014）
湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
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葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
於環境政策與法律頁 200-233元照出版有限公司二版（2010）
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Kniveton Dominic Christopher Smith Richard Black Kerstin Schmidt -
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Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM
EDS MIGRATION ENVIRONMENT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING
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Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate Change Human
Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL
LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
SECURITY AND VIOLENT CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
24 中原財經法學 2015 年 12 月
192
（二）舉證責任與氣候變遷不確定性
司法程序舉證仰賴科學證據的特性也被質疑與氣候變遷科學不
確定性的現實不相符合
至今為止氣候變遷仍是一個充滿科學不確定性的領域44人們對
於溫室氣體排放導致氣候變遷的具體連結氣候變遷的衝擊以及全球
氣候的未來預測所知仍非常有限科學的不確定性展現在許多面向
首先即使氣候變遷的現象已經被認為與人類溫室氣體排放有正向關
連溫室氣體的排放透過氣候系統導致的暖化在何時何地發生多
少的排放將導致不可逆的嚴重後果暖化將有多嚴重等等問題科學
界仍沒有確切的答案其次氣候暖化與各地氣候現象變異的關連也
充滿不確定科學界儘管掌握氣候變遷的趨勢現象卻無法準確預測
其衝擊的型態時點與程度範圍菲律賓經歷海燕颱風的災難台
灣小林村因為莫拉克颱風滅村但至今為止沒有方法可以瞭解暖化將
如何導致氣候變異的具體衝擊更欠缺準確預測的能力再者人類
對於暖化即將導致的自然系統變化並不清楚上升的大氣溫度經由
複雜多變的大氣系統產生各種天氣變異接著觸動海洋森林與生態
系統人類社會系統與自然系統等各自有複雜而多元的動態結構
不同系統之間又可能彼此影響帶動難以預測的連鎖效應科學界承認
目前為止以任何模式推估未來氣候變遷都具有不確定性45例如台大
44 關於氣候變遷科學不確定性的分析See Jorge E Vinuales Legal Techniques
for Dealing with Scientific Uncertainty in Environmental Law 43 VAND J
TRANSNATrsquoL L 437 485-496 (2010)
45 許晃雄等台灣氣候變遷科學報告 2011行政院國家科學委員會委託之計
畫成果報告頁 11-12（2011）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339 1380 1383 (2011)
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
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務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
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216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
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NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 25
193
的許晃雄教授直言「以目前人類對大自然的瞭解與知識仍不足以用
來準確的預測 21 世紀的氣候」46此外氣候變遷所導致的衝擊還
取決於自然系統本身的彈性與因應能力以及人類社會的因應與發展
氣候變異對自然系統的衝擊更會連帶地衝擊到人類社會與自然的互
動包括自然資源的使用農業居住地等47也與經濟貿易政治連
帶48人類社會是否有效減少溫室氣體排放能否發展有效的替代能
源有無發展出調適策略與科技是否根本改變發展的型態等等都
與氣候變遷相互影響49
氣候變遷的科學不確定性挑戰法院舉證要求與對科學證據的仰
賴儘管不同訴訟類型有不同的程序設計證據都是司法認定責任的
基礎以民事的侵權行為來說原告必須提出充分證據證明其受到
損害被告不當行為以及被告不當行為與其損害之間的因果關係當
事實無法透過經驗或常識認定時法院往往仰賴科學證據作為認定基
礎如果科學研究無法充分證明原告的主張則原告受到舉證責任分
46 許晃雄人為的全球暖化與氣候變遷The 4th International Conference
of Atmospheric Action Network East Asia httpwwwsciscapeorgarticles
global_warning1（20150606造訪）
47 關於氣候變遷可能引起的流離失所也充滿不確定See generally Dominic
Kniveton et al Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM EDS MIGRATION ENVrsquoT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING THE EVIDENCE 41 43 (2009)
48 Ans Kolk amp Jonatan Pinkse Business and Climate Change Key Challenges in
the Face of Policy Uncertainty and Economic Recession MGMT ONLINE REV httpssrncomabstract=1433037 (exploring the implications of the ldquoeconomy-
climate-policy nexusrdquo on the business sector) (last visited Mar 31 2015)
49 人類回應氣候變遷的政策尤其是調適政策也充滿不確定性See Craig
R Allen et al Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
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26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
26 中原財經法學 2015 年 12 月
194
配的不利益會受到敗訴判決50然而科學不確定性難以符合司法程
序的證據要求也使得氣候變遷相關責任的主張難以實現如同伊努
特人（Inuit）向美洲人權事務委員會訴美國一案所顯示的即便伊努
特人已經明顯受到暖化之後生存環境的惡化也難以提出科學證據確
認其損害與特定溫室氣體排放源之間的因果關係51法院若堅持傳統
的舉證要求科學不確定性將阻礙氣候變遷的責任主張導致責任無
從歸屬若放寬舉證要求卻也可能使得責任過於容易成立從而影
響判決的正當性在科學有更為充分的證據之前司法介入氣候變遷
責任的認定可能欠缺足夠基礎甚至阻礙正義的實現
（三）領土管轄與氣候變遷跨國性
司法在因應氣候變遷議題的第三個障礙是空間性的司法必須在
領土管轄權的限制下回應氣候變遷的跨國性
相較於其他的環境問題氣候變遷是極端大尺度的跨國議題溫
室氣體排放源與影響都是跨國而無所不在的導致氣候變異的溫室氣
體的排放本身即是全球性的無論處在何地區何國家溫室氣體都
會排放到大氣層而影響全球氣候系統沒有人可以宣稱自己對氣候的
變遷沒有責任氣候變遷對人類社會產生的影響也是及於全球各地
各角落所有人儘管各地影響是否正面程度與樣態各有差異地
50 相關討論請見邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統
面對風險社會的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 251（2011）
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業污染訴訟案談起科技醫
療與社會第十二期頁 177（2011）
51 See generally Jessica Gordon Inter-American Commission on Human Rights to Hold Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7 SUSTAINABLE
DEV L amp POLrsquoY 55 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
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216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 27
195
球上沒有一個角落可以免於氣候變遷的影響
司法權的行使範圍以管轄權為界在傳統國際法架構下法院原
則上依據內國法律審判管轄權侷限於領土之內判決的效力也僅發
生於領土之內領土構成了法院的空間界限氣候變遷卻不沿著領土
疆界而發生面對逸出領土的溫室氣體排放與氣候變遷衝擊受制於
領土管轄權限制的法院難以要求領土外無可計數的責任主體為內國
人民損害負責也難以回應氣候變遷在全球各地型態程度各異的損害
法院的空間預設侷限了其因應氣候變遷議題的能力
（四）事後救濟與氣候變遷未來性
司法事後救濟的特性也可能限制其因應氣候變遷的能力氣候變
遷有其特殊的時間特性兼具過去歷史與未來世代面向一方面溫
室氣體具有長時間累積的特性有別於大部分空氣污染物只會影響大
氣數小時或數日溫室氣體長時間累積並且作用於大氣系統例如二
氧化碳估計可以在大氣中持續 120 年而部分的溫室氣體甚至可以存在
400 年換言之當今氣候變遷現象是百年來人類工業發展過程中排放
溫室氣體不斷在大氣中累積所導致的因此氣候變遷處理的行為不
是近期的甚至不是當代的而是歷史的是過去世代的產物另方面
氣候變遷卻也是向未來的議題目前氣候變遷的衝擊固然已經逐漸受
到注意但當代人們並不立即承受其溫室氣體排放的後果導致的是
未來世代不可逆系統性的災害氣候變遷因此被認為是跨世代的環
境資源與正義問題必須處理過去的歷史也必須預測未來的景況52
52 Eg Edward Page Intergenerational Justice and Climate Change 47
POLITICAL STUDIES 53 53-66 (1999) see also generally UNICEF A BRIGHTER
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
28 中原財經法學 2015 年 12 月
196
司法事後救濟的特性必須檢視個案過去發生的事實尋找損害
可歸責的原因責任歸屬也僅針對個人行為法院不易處理過去世代
的責任問題也可能根本欠缺因應未來環境變化的能力
二早期判決的立場
美國早期司法實踐也反對法院介入氣候變遷案件例如早期的
Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al一
案53法院即認為氣候變遷是欠缺可司法性（ judiciability）的政治問
題應該由國會等政治部門進行政策的廣泛辯論與價值決定從而拒
絕實質審理氣候變遷的訴訟
本案涉及住在 Kivalina 的愛斯基摩人因為暖化破壞居住環境必須
遷徙從而主張被告這些石油能源和公共事業必須對其排放的二氧
化碳負賠償責任法院引用其司法先例發展的 6 個判斷政治問題的標
準認定氣候變遷議題符合「沒有政治部門的初步政策形成」和「欠
缺司法可操作標準」兩個指標屬於法院不應介入的政治問題54法院
認為氣候變遷責任分配與暖化成本的決定性質上屬於行政或立法部門
的政治問題不適合由法院審理55Kivalina 一案也反映出氣候變遷不
TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND INTERGENERATIONAL JUSTICE
(2008)
53 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al 663 F Supp 2d 863 (ND Cal 2009)
54 Id 美國法院在 Baker v Carr 一案中發展出判斷政治問題的 6 個標準分
別是 1憲法明文託付給政治部門的任務2缺乏司法可發現且可操作的標準
3欠缺初步政策決定無法提供司法裁量4由法院獨斷會不尊重政治部門5
特別需要無異議地遵循既定政策6可能導致不同部門就同一事項做出多次
矛盾決定者See also Baker v Carr 369 US 186 (1962)
55 Native village of Kivalina and City of Kivalina v Exxonmobil et al supra
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
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合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
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務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
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216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
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NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
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降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 29
197
確定性所造成責任認定的困難法院認為原告難以證明其損害與被告
溫室氣體排放之間的因果關係也無法說服法官要求少數幾個排放者
賠償或減少排放可以救濟其損害在空間與時間的面向上法院在
判決中指出溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性難以
將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織氣
候變遷影響的範疇是整個世界而無法確定特定領域這些因素加起
來使得法院認定「系爭行為和宣稱的損害之間的因果關係太弱以
至於無法支持原告的起訴資格」56
美國早期的判決多半認為司法無法回應氣候變遷的時間空間特
性也難以在仰賴科學證據與規範依據的司法程序中回應氣候變遷的
科學不確定性與政治性美國學說與實務對法院的質疑主要是來自
於早期氣候變遷的「受害人」嘗試透過侵權行為主張要求主要溫室
氣體排放者賠償之訴訟的回應不過在其他類型的訴訟也可能產生同
樣的質疑就本文所探討的環評訴訟而言法院若在判決中要求行政
機關應該將氣候變遷納入環境影響評估可能被認為是剝奪政治部門
政策決定空間且欠缺司法可操作的標準在舉證上科學不確定性
也使法院不易在科學證據不明確的條件下確定行政機關的法律責任
在空間面向上環評訴訟當然也受限於法律適用範圍與管轄權的限
制欠缺對海外或跨國的影響出判決的堅實法律基礎在時間的面向
上法院即便可以在事前審查環評決定法院欠缺預測未來不確定的
環境變化的能力若超越個案利益考量未來世代也可能招致司法恣意
的批評上述的質疑傾向認為法院應該避免涉入氣候變遷的爭議
note 53
56 Id
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
30 中原財經法學 2015 年 12 月
198
包括環境影響評估決定的審查
三氣候變遷訴訟的持續發展
儘管學說與實務都提出質疑環評納入氣候變遷考量的訴訟嘗試
並未停止至今為止本文能蒐集到直接針對氣候因素納入環評議題
的聯邦法院判決數目共有 7 個其中 2005 年的 Friends of the Earth v
Peter Watson 與 2007 年的 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 是基
於同一案件57
1990 年的 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 一案 58中環境團體主張國家公路交通安全管理局
（National Highway Traffic Safety Administration NHTSA）於 1989 年
所通過的平均燃料效能（Corporate Average Fuel Economy CAFE）標
準設定每加侖石油 265 哩的標準低於「能源政策與節約法」（the
Energy Policy and Conservation Act EPCA）每加侖石油 275 公哩的標
準應該準備環境影響說明書評估增加石油燃料消耗對於氣候變遷
的可能負面影響被告機關漏未準備環境影響說明書以評估增加石油
燃料消耗對於氣候變遷的負面影響是恣意的判斷法院認定該標準
的變動輕微不必然造成實質的環境影響為理由認定 NHTSA 做成無
須準備環境影響說明書的決定不構成恣意 592007 年 Center for
57 美國聯邦層次涉及氣候變遷的訴訟多半涉及侵權的求償主張本文僅探討
以環評為主要訴求的訴訟
58 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
912 F 2d 478 (US App DC 1990)
59 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 31
199
biological diversity v NHTSA 一案60同是關於平均燃料效能標準的修
訂由 11 個州政府紐約市與 4 個公益團體為原告認為 NHTSA 在
規則制訂的延長程序中提供的環評認定該標準調整不會對環境產生
實質衝擊而沒有充分準備環境影響說明書是恣意的第九上訴法院
判定原告勝訴
2003 年有兩個相關案件一個是 Border Power Plant Working
Group v Department of Energy 案61涉及 Sempra Energy Resources 與
Baja California Power 分別向能源部申請許可建造從墨西哥電廠到南
加州的電力傳輸線設置能源部對兩個許可進行環評於 2001 年 12
月做成無重大影響無須準備環境影響說明書的結論原告起訴主張能
源部的決定違反國家環境政策法與行政程序法認為輸電管的聯結美
國領土與墨西哥聯邦機關應該評估其許可可能增加的二氧化碳排放
量法院接受原告此一主張另一個為第八上訴法院做出 Mid States
Coalition for Progress v Surface Transportation Board 一案62涉及一鐵
路公司向 Surface Transportation Board 申請建造從懷俄明到明尼蘇達
州與南達柯達（South Dakota）用來運送煤礦的鐵路雖然主管機關已
經要求鐵路公司準備製作 5000 頁的環境影響說明書檢視鐵道修建
60 舊的 CAFE 對輕型貨車的規範包括接送車小型廂型車（minivans）運動
車輛等適用全國一致的標準修正的 CAFE 依據車輛的大小設定標準對輕
型貨車要求更高的效能標準使製造商不能任意轉換車輛的大小及重量來取
巧通過 CAFE 的標準Center for biological diversity v NHTSA 508 F 3d 508
552-558 (9th Cir 2007)
61 Border Power Plant Working Group v Department of Energy 260 F Supp 2d
997 1006 (SD Cal 2003)
62 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 345 F 3d 520 (8th Cir 2003)
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
32 中原財經法學 2015 年 12 月
200
的環境影響但由多個地方政府與環境團體組成的原告仍然主張被
告機關準備的環境影響說明書漏未考量鐵路建造後增加低硫碳發電對
於空氣品質的影響導致其許可的決定無效63法院接受原告主張
2005 年的聯邦法院北加州地方法院（United States District Court
Northern District of California San Francisco Division）的 Friends of the
Earth v Peter Watson 一案由地球之友綠色和平等公益團體與市政府
為原告主張 Overseas Private Investment Corporation（OPIC）64與
Export-Import Bank of the United States（Ex-Im）65提供海外能源計畫
的融資應該就其可能造成的溫室氣體排放進行環評66法院先是認為
原告具備當事人適格且本案受到 NEPA 規範67卻在後來 2007 年做成
Friends of the Earth Inc v Mosbacher 判決68判定原告未能證明被告
的能源計劃「實質重要」而應進行完整環境評估案件的發生時間
名稱當事人結構與爭議對象整理如下表
63 Id 原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵道線的設置會降低運輸成本從而
改變電廠原料選擇估計增加每年十億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與
其他燃料在發電過程中的比例導致氣候變遷的加劇被告機關所製作的環
境影響說明書漏未考量增加低硫碳發電對於空氣品質的影響即構成恣意
64 OPIC 是美國創造的行政機關功能適用來動員與協助美國私人投資與技
術以參與低度開發國家與轉型國家的經濟社會發展
65 Ex-Im 是獨立而政府獨資的公司提供美國出口所需要的財務協助
66 原告的地方政府包括 City of BoulderCity of OaklandCity of Arcata 和
City of Santa Monica
67 Friends of the Earth v Peter Watson F Supp 2d 2005 WL 2035596 (ND Cal
2005)
68 OPIC 是美國政府設立的機構目的在於動員與協助美國私人資本與技術
參與較低度開發國家地區與轉型國家Friends of the Earth Inc v Mosbacher
488 F Supp 2d (ND Cal Mar 20 2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 33
201
表一美國氣候變遷環評訴訟概覽
年代 判決 訴訟當事人性質 爭議聯邦行為與
環評決定
1990 City of Los
Angeles v
National
Highway Traffic
Safety
Administration
原告地方政府
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
敗訴
2003 Border power
plant working
group v
Department of
energy
原告環境團體
被告聯邦能源
部
電纜興建開發計
畫
環評做成無須準
備環境影響說明
書的結論恣意
勝訴
2003 Mid states
coalition for
progress v
surface
transportation
board
原告公民與環
境團體
被告地面運輸
委員會
鐵道興建及改善
計畫
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
34 中原財經法學 2015 年 12 月
202
2005 Friends of the
Earth v Peter
Watson
原告環境團體
被告OPIC and
Ex-Im
資助的海外能源
計劃
未適用 NEPA 恣
意
駁回
簡易
判決
主張
2007 Friends of the
Earth Inc v
Mosbacher
敗訴
2007 Center for
biological
diversity v
National
highway traffic
safety
administration
原告地方政府
與環境團體
被告國家高速
公路管理局
平均燃料效能標
準（CAFE）
環評做成無須準
備環境影響說明
書結論恣意
勝訴
2009 Center for
biological
diversity v
united states
department of
the interior
原告環境團體
被告內政部
阿拉斯加地區外
部大陸棚出租計
畫許可
環境影響說明書
內容不充分
勝訴
資料來源（作者自行繪製整理）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
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208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
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210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
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（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
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務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
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216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
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NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
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降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 35
203
（一）從當事人結構上來看在被告方面由於 NEPA 的環境評
估義務不是對於環境主管機關的要求而是針對做成重大政策或行為
的聯邦機關因此被告不限於環保署而是各個聯邦機關包括能源
局高速公路管理局林務局等等
原告部分可以看到環保團體和地方政府的重要角色所有案件
都是在全球性或地方性的環境團體努力下發動的其中 Friends of
EarthCenter for Biological DiversitySierra Club 等全國性環境團體
持續地關注環評與氣候變遷的議題地方性團體則是針對引起該地環
境衝擊顧慮的開發案或政策決定才有所行動例如 Alaska Wilderness
League 和 Pacific Environment
值得注意的是在聯邦主義的架構下地方政府在上述訴訟中挑
戰聯邦政府決定不遺餘力例如在 Mid States Coalition For Progress v
Surface Transportation Board 一案中地方政府包括 Minnesota 的 City
of Skyline在 Center for biological diversity v National highway traffic
safety administration一案中原告包含了 11個州政府與紐約市Friends
of the Earth v Peter Watson 的原告也包括 BoulderOaklandArcata
Santa Monica 等市政府2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson
一案69除了地球之友綠色和平等公益團體之外也有數個市政府同
樣居於原告的地位提出訴訟從上述的分析來看地方政府與非政府
組織對氣候變遷環評訴訟的發展功不可沒
69 該案原告主張被告海外私人投資公司與進出口銀行對海外之特定計畫進
行資助與協助然而該計畫將造成大量溫室氣體排放進而導致氣候變遷被
告卻未依據美國國家環境政策法（NEPA）進行環評且違反行政程序法之要
求該案仍未做成最終決定因此本文關於該案的討論僅及於當事人適格部
分
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
36 中原財經法學 2015 年 12 月
204
（二）從案件指謫的對象來看7 個環評訴訟所指謫違法的聯邦
「重大行為」中有兩個案件針對行政機關的規則制訂其餘案件都
是針對聯邦機關核發開發許可的決定許可的內容分別關於鐵路設
置煤礦開採境外電廠的設置與海外石化燃料計畫的資助許可具
體指謫的內容都聚焦於被告機關履行 NEPA 規定法律義務有「恣意而
無基礎」的缺失其中兩件主張資助境外計畫的決定未進行環評違法
3 件主張環評做成無須進行環境影響說明書的結論違法兩件主張已
經進行的環境影響說明書內容不充分
（三）從判決的結果而言7 個案件中真正敗訴的判決只有兩個
即 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration
與 Friends of the Earth Inc v Mosbacher 兩個案子法院駁回原告的
主張另外 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院做出駁回被
告簡易判決的主張有 5 個案件法院判決原告勝訴要求被告機關進
行或補充氣候變遷的環評尤其應該注意的是在美國最高法院做出
指標性判決 Mass v EPA 案70確認溫室氣體屬於潔淨空氣法所稱的
「空氣污染物」之後所有案件都是勝訴的
前述氣候變遷環評司法案件的分析顯示法院不僅受理相關案件
的審查甚至越來越傾向接受原告主張要求聯邦機關應慎重考量將
氣候變遷納入環評範圍法院成為調整環評制度以調適氣候變遷挑戰
的重要途徑挑戰早期反對司法介入氣候變遷議題的觀點
70 Massachusetts v Environmental Protection Agency 549 US 497 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
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務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 37
205
伍法院將氣候變遷納入環境影響評估制度之方式
在美國的脈絡中法院持續受理並且積極回應將氣候變遷納入環
評的訴求值得探討的是法院如何面對司法不適的質疑法院如何
面對政治問題不審查的疑慮又如何處理氣候變遷科學不確定性以及
空間與時間面向等特性而能透過訴訟擴張環評制度的量能以回應當
代氣候變遷的挑戰
一氣候變遷政治性的回應－環評審查的司法角色
法院在審理氣候變遷環評案件時似乎沒有反映出因為顧慮氣候
變遷的政治性而節制的態度事實上美國聯邦法院在其他的氣候變
遷案件中也越來越多傾向嚴格解釋「政治問題不審查原則」的標準
不認為法院應該禁絕於介入氣候變遷的案件71
在環評相關的案件中美國行政程序法中對於機關決定不得「恣
意而無基礎」的規範要求與 NEPA 相關規定提供了法院介入氣候變
遷環評案件的正當理由72法院的先例指出法院在環評階段的角色不
71 Supra note 49 at 309 在氣候變遷相關訴訟中被告經常主張氣候變遷是
法院不適合處理的政治問題但近年來法院傾向認定氣候變遷不是法院應該
放手的政治問題例如在前述 Kivalina 案中被告主張氣候變遷政策仰賴政
治部門與其他國家的政治協商是憲法分配給政治部門的權力法院不應凌
駕政治部門的外交政策判斷法院在本案中認為憲法沒有將此議題分配給特
定部門在 2005 年美國第二上訴法院 Connecticut v American Electric Power
Company Inc一案原告主張氣候變遷欠缺司法可操作的標準受理會不尊
重政治部門屬法院先指出氣候變遷的科學性和複雜性不必然造成法院無
法審理接著認為當政治部門對於溫室效應漠不關心使得原告的權利難以
及時救濟法院此時介入並非對政治部門的不尊重
72 美國行政程序法規定行政行為不得「恣意而無基礎」否則違反行政程序
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
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（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
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務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
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（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
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NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
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機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
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美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
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台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
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3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
38 中原財經法學 2015 年 12 月
206
是以法院的判斷取代機關的判斷而是去檢視機關的結論是否受到相
關紀錄與資訊的支持73
「法院的適當角色是確保（機關）已經『嚴格檢視』（hard look）
其行為可能導致的環境後果端詳（機關）是否已經考量相關領域的
環境議題以及去評估機關的『沒有實質衝擊』決定是否有文件紀錄
支持」74
先例確認了法院得以介入環評審查並且以「確保機關以嚴格檢
視其行為的環境後果」為審查的標準在面對氣候變遷環評案件時
法院即透過先例設定的角色與標準建立自身的審理正當性在 High
Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 案子中法院同樣指出「如果機關的決
定不是恣意或欠缺基礎的則法院應該予以尊重不得以法院判斷取
代機關的判斷」75法院意識到在環評案件中應該尊重機關的判斷
尤其是涉及科學與技術的專業領域卻不因此使環評的決定排除司法
審查在 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation
Board 一案法院認定自己在環評中的角色不是以自己的判斷取代機
關的評估而是確認機關是否依據 NEPA 充分考量與揭露其行為的環
境衝擊以及最終的決定是否是恣意無基礎的法院先解釋 NEPA 的
法USC sect706(2)(A) (2009)
73 See Valley Citizens For A Safe Environment v Aldridge 886 F2d 458 460 (1st
Cir 1989) See also Hughes River Watershed Conservancy v Glickman 81 F3d 437 (4th Cir l996)
74 Town of Orangetown v Gorsuch 718 F2d 29 35 (2d Cir 1983) cert denied
465 US 1099 (1984)
75 High Country Conservation Advocates v US Forest Service 2014 WL
2922751 (D Colo June 27 2014)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
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林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲
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陳慈陽從二十一世紀環境國家之國家保護義務論中央與地方在氣候變
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湯德宗因應氣候變遷的法律對策mdash新世代環境法展望台灣本土法學
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 39
207
規範要求說明 NEPA 要求機關在採取重大行動之前應該「嚴格檢
視」其環境後果機關必須依據 NEPA 準備「環境影響說明書」法院
因此得以決定機關是否盡力追求 NEPA 想保護的價值76換言之法
院不處理專業判斷與政治的問題而是以行政程序法的「恣意無基礎」
為標準審查聯邦機關對於是否進行環境影響說明書的決定與評估方
法內容因為有法律基礎且限定審查範圍法院建立其介入氣候變遷
環評審查的正當性基礎除去可司法性或政治問題的質疑
二氣候變遷不確定性的回應
氣候變遷的科學不確定性在環評案件的挑戰主要呈現在當事人
適格與被告機關責任的兩個面向在當事人適格方面提起訴訟的原
告必須證明其有具體損害損害與被告行為間具有因果關係且法院
的救濟可能減輕或停止原告的損害氣候變遷的科學不確定性在過去
的案件中經常成為原告建立當事人適格的障礙氣候變遷環評訴訟中
法院也仰賴科學基礎認定被告機關關於環評的決定與報告內容是否構
成恣意前述相關判決顯示法院沒有僵化地套用過去的原則與解釋
而是因應氣候變遷科學不確定性而調整相關法律解釋與適用法院一
方面基於科學不確定性的理由減輕原告舉證責任高度另方面卻要
求環評機關必須隨著科學的發展而逐漸提升其環評的內容與深度
（一）以科學不確定性減輕原告說明義務
過去氣候變遷的訴訟法院經常以科學無法證明損害因果關係
76 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 532 536
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
40 中原財經法學 2015 年 12 月
208
或無法救濟為由否定當事人的訴訟適格77然而在環評相關的案件
中法院放寬認定標準並減輕原告的說明義務賦予受害者與環境團
體提起訴訟的資格78其方法有兩個一個是以「合理可能性」檢視當
事人適格另一個是區分出科學已經確認的部分並將之當成事實前提
1 「合理可能性」認定當事人適格
在美國聯邦法院近年的氣候變遷環評訴訟中法院放寬原告對損
害與因果關係的證明程度要求原告說明損害與行為之間有「合理可
能性」即為已足
合理可能性標準的提出早見於 1990 年的 City of Los Angeles v
National Highway Traffic Safety Administration 一案當時被告質疑環
境團體的當事人適格主張環境團體沒有科學證據說明暖化的傷害與
系爭行為之間的因果連結以及法院的判決如何可能減輕其損害被
告也主張氣候變遷的不確定性使法院救濟不可能強調系爭的標準
調整可能增加的二氧化碳排放對暖化而言作用甚小即使原告獲得勝
77 例如在 Foundation on Economic Trends v Watkins 案中原告主張聯邦的機
構未能就許多事項包括全球暖化的行動提供充分的評估和資訊而違法法
院認為原告所主張之「資訊性損害」太過擴張利益範疇且無法與其主觀對
於全球暖化的意識型態進行區分損害並不具體特定其所主張的權利與被
告的不作為間亦缺乏充分關連而無相當因果關係否定本案原告之當事人
適格Foundation on Economic Trends et al v Watkins 794 F Supp 395 (DDC
1992) 又如 Kivalina 一案焦點集中在溫室氣體排放與氣候變遷間因果關係
的認定法院認為因為溫室氣體來源的無差別性以及長時間累積的特性
難以將暖化的任何後果歸責於任何地點的任何具體個人團體和組織Supra
note 53 at 863
78 相同看法請見AMSTERDAM INTERNATIONAL LAW CLINIC AND MICHAEL G
FAURE amp ANDREacute NOLKAEMPER ANALYSES OF ISSUE TO BE ADDRESSED－CLIMATE
CHANGE LITIGATION CASES 57-58 (2007)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
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216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
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218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 41
209
訴判決也難以減輕其損害79
法院多數意見持相反看法其主張原告適格不需要證明系爭效能
標準的調整會導致全球暖化後果的直接因果關係法院將因果關係的
認定區分成兩部分（1）原告潛在損害與系爭規則決定的後果有實質
連結（2）主管機關準備環評可能會對於該效能標準規則的結論有影
響原告只需就兩個部分各自合理說明即足夠法院因此認定本案中
環境團體已經說明氣候變遷可能對於其位於加州的成員因為系爭規則
決定的環境後果而承受災害的可能並且指出準備環評能確保系爭規
則對於全球暖化的影響不會被錯誤評估環境團體對於效能標準制訂
的影響評估有當事人適格80易言之法院在氣候變遷環評案件的當事
人適格認定上不強調原告必須證明具體損害與環評決定間的因果關
係只需分別證明環評決定可能對聯邦重大行為有影響而聯邦重大
行為可能導致原告的潛在損害即足以建立原告起訴的基礎
在 2005 年的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院更清
楚地說明合理可能性標準的理論基礎81法院強調環評訴訟是對於「程
序瑕疵」的指謫因此當事人需要說明的「損害」不需要是立即或即
將發生的特定損害而是「行政機關在評估上缺少或忽略某環境衝擊
而言」82法院認為即使原告無法證明其主張是否得促使許可執照被撤
銷或修正之間具有因果必然性仍不影響原告擁有當事人適格延續
前例的論理法院認為原告僅需證明被告之行動有侵害其具體利益之
79 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
80 Id
81 Friends of the Earth v Peter Watson supra note 67
82 Id
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
42 中原財經法學 2015 年 12 月
210
合理可能性即可亦即被告機關的環評有合理可能影響機關的重大行
為決策而原告的利益有合理可能受到機關重大決策影響
2 以科學共識為事實前提的因果認定
法院在相關訴訟中也嘗試回應氣候變遷科學不確定性在因果認
定上的困難法院承認氣候變遷科學不確定的特性卻區分出科學界
已經具有共識的部分－包括氣候變遷的現象以及人為溫室氣體排放的
影響以此作為事實前提建立原告主張的因果關係
在前述的 Friends of the Earth v Peter Watson 一案法院沒有要求
原告說明多少的溫室氣體排放能夠認定責任或具體損害是什麼等等當
今科學難以證明的事實83判決中直言「雖然必須承認 OPIC 與 Ex-Im
所支持計畫的溫室氣體排放到底會產生多少衝擊無法絕對確定但不
能確定的只是關於後果將會多大而不是會不會產生實質的後果」84
法院承認單一計畫的溫室氣體排放是否及如何導致損害的不確定性
卻以當前科學共識為基礎認定溫室氣體排放必然導致損害
法院更以科學共識減輕原告的說理義務法院認為當原告已提
出證據說明被告所支持之開發計畫將直接或間接產生 1911 百萬噸之
二氧化碳與甲烷之排放相當於美國 2003 年之碳放排量的三分之一
已經足以證明下列事實與因果關係（1）溫室氣體排放是二十世紀暖
化的主因（2）且暖化已經造成了重要之環境後果（3）而被告持續
性的溫室氣體排放將加劇暖化並引發大範圍之環境衝擊（4）這衝擊
將影響原告所在或所使用之區域儘管這衝擊有多大仍存在不確定性
83 Id
84 Id
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 43
211
但已經足以可確定被告之行動將對環境產生重大衝擊85法院面對氣
候變遷的科學不確定承認系爭計畫的溫室氣體排放的衝擊無法確知
但卻接受原告所提出的證據認為被告支持的計畫所製造的溫室氣體
會加劇地球暖化已經對原告形成負面衝擊的風險
後來的判決如 High Country Conservation Advocates Wildearth
Guardians and Sierra Club v United States Forest Service 一案86也延續
此種論理本案被告認為原告對未能將溫室氣體排放納入環評的質疑
與其所稱的「傷害」無關亦即無損於原告在該地區的休閒價值沒
有當事人適格法院援引先例指出「如同法院的其他決定本院認為
要求原告提出超過傷害因果關係與救濟性的證明是不恰當也欠缺先
例支持的本院認為原告有當事人適格helliphellip即使其主張的未能充分評
估氣候變遷衝擊與其具體的休閒利益沒有在理由中充分說明」87
面對氣候變遷的不確定性法院並不要求原告負擔科學無法證明
的損害與因果關係而是將「溫室氣體排放導致氣候變遷進而產生負
面衝擊與損害」的當前科學共識從氣候變遷的科學不確定性中區分
出來認定氣候變遷的傷害不僅是科學預測而是事實從而原告只需
要證明系爭計畫會產出相當的溫室氣體即已盡合理可能的說明義務
而有當事人適格88
85 Id
86 High Country Conservation Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club
v United States Forest Service 52 F Supp 3d 1174 (D Colo 2014)
87 Id 88 Id
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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專書論文
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研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
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葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
44 中原財經法學 2015 年 12 月
212
（二）以科學進展調整機關環評義務
面對科學不確定性法院減輕原告說明義務的同時卻要求機關
環境影響說明義務的必須隨科學進展而調整以此認定機關的環境影
響說明是否構成恣意City of Los Angeles v NHTSA 以及 Center for
Biological Diversity v NHTSA 兩個背景類似卻間隔 10 年的變化可以
說明科學進展對法院要求的影響
1997 年 City of Los Angeles v NHTSA 一案法院認定該標準的調
整對環境衝擊輕微而無須進行環評8910 年後 Center for biological
diversity v NHTSA 一案針對主管機關以減少探排放為目的而採取對
輕型貨車更高的效能標準而主管機關也提出環評的情況下認定環
評「不需進行環境影響說明書」的結論是恣意的本案原告不爭執修
正後的 CAFE 有助於減緩溫室氣體排放卻認為被告機關如果適當進
行環評應該會顯示該計畫對溫室氣體排放有「實質」影響而必須
進行環境影響說明書因此環評結論是「恣意善變而違背能源政策
與節約法」的90被告主張如果效能標準不會增加溫室氣體的排放而
最後的環評已經提供足夠資訊機關不需做環境影響說明書的結論不
是恣意第九上訴法院無異議決定該效能標準規則的環境評估沒有
納入二氧化碳排放對氣候變遷造成的成本構成恣意
89 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration Center
supra note 58 at 478
90 Id 原告認為恣意的原因包括1其並未在成本效益分析下採用最大可能
性的標準來設定此效能標準未考量到國家節省能源的政策2其對於替代
燃料效能標準的成本效益計算沒有充分考量減少二氧化碳排放的價值3對
替代燃料效能標準的本益分析未適當衡量車輛減重的價值等等
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 45
213
本案推翻先例 City of Los Angeles v NHTSA 的見解最主要的基
礎即是科學知識的進展法院指出現在對於氣候變遷的知識遠超過以
往已確知氣候變遷的嚴重性與人為溫室氣體的貢獻因此認定溫室
氣體排放對氣候變遷的衝擊正是 NEPA 要求機關進行的「累積性衝
擊」91因此被告機關對系爭規則不會對環境造成實質影響的決定是以
2003 年資料做成是不足的此外法院進一步以氣候變遷的不確定性
提高機關評估的義務要求法院認為氣候變遷的全球特性與本案行
為的影響已經超出 NHTSA 的控制不由得其任意迴避考量規則的
影響儘管被告機關主張其修正的效能標準有助於減少碳排放而無
須進行詳細環境評估法院也予以駁斥認為該標準只能減少新車的
排碳率且 NHTSA 必須提供足夠的分析以支持其環境評估「沒有實
質環境衝擊」的結論法院最後要求 NHTSA 儘速規劃新的標準並且
準備充分的環境影響說明書
當科學已經確認溫室氣體排放對氣候變遷的影響時法院即認定
未納入二氧化碳對氣候變遷的成本使得機關的環評構成「恣意而無
基礎」不僅如此氣候變遷的不確定更提高機關的環評義務因為法
院認為氣候變遷已經超出系爭機關決定可以控制的程度機關即有提
供詳細分析以做成結論的義務
面對科學不確定法院可以因此認定原告無法提出實質證明即敗
訴也可以主張機關沒有評估不確定氣候因素的責任然而美國訴
訟的發展顯示法院採取相反的立場法院一方面調整原告的說明義
91 另一個重要的理由是因為最高法院做出 Massachusetts v Environmental
Protection Agency 判決確認二氧化碳為潔淨空氣法（Clean Air Act）所規範
的空氣污染物法院亦指出如果 EPA 認定汽車的二氧化碳排放可能導致氣
候變遷其有管制的權限
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
46 中原財經法學 2015 年 12 月
214
務使原告僅需說明機關環評的決定有合理可能侵害原告利益即可
另一方面卻隨著科學發展逐漸強化機關環評的說明義務要求機關提
供具體的證據與充分的分析減少氣候變遷科學不確定性對司法程序
的障礙
三氣候變遷跨國性的回應－管線的連結
當溫室氣體排放與氣候變遷的影響相互脫離而跨越國界時氣候
變遷納入環評的首要挑戰即是機關如何評估內國行為對外國氣候變遷
的影響又如何要求將影響內國氣候的外國行為納入評估範圍美國
相關案件顯示法院嘗試正當化跨國環評的決定其方法是透過管線
與運輸的連結
面對境外計畫以往因為欠缺直接的內國影響而可能被環評忽
略法院在 2003 年的 Border Power Plant Working Group v Department
of Energy 一案透過傳輸管線與運送的連結建立起境外計畫與內國
環境的關係以要求境外計畫的內國影響評估92本案的重要爭議之一
在於NEPA 所要求的環評義務是否及於境外的墨西哥電廠法院將
本案的環評對象區分成「電廠與傳輸的設置」以及「境外電廠的運作」
兩部分而有不同的結論法院認定電廠與傳輸線設置的公共利益大
過於原告所能夠證明的環境損害因而不要求能源局進行更嚴格的環
境影響說明書卻以「管線連結」為理由的認定境外電廠運作的環境
衝擊應該納入環評範圍法院認為跨國境的輸送管線應該被視為電
力供應的連結應該同等看待「美國向墨西哥購買電力的電廠」與「美
國自己設在邊境的電廠」並適用同樣的環境標準法院指出「因為渦
92 Border Power Plant Working Group v Department of Energy supra note 61
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 47
215
輪機與傳輸線是同一供應鏈的兩個連結電廠渦輪機運作導致的溫室
氣體排放是傳輸線設置在 NEPA 之下應該分析的『影響』機關應該
將電廠渦輪機運作的環境衝擊納入環評包括二氧化碳的排放」93法
院因此認定能源局的環境評估漏未考量傳輸線與電廠的衝擊與未
能完整分析二氧化碳排放的衝擊構成「恣意」而有違 NEPA 的要求
除了管線之外部分的環保團體嘗試以「氣候系統的連結」為基
礎要求對境外活動進行環評例如在 Friends of Earth v Mosbacher
一案中原告主張被告機關所資助的海外石化燃料計畫會排放溫室氣
體並且透過氣候系統的連結對國內環境造成衝擊應該納入環
評94法院雖然未明確肯認此觀點卻重述原告關於境外計畫有可能
衝擊美國境內環境95
四氣候變遷未來性的回應－累積性影響與市場
法院也嘗試延伸環評的時間面向以回應氣候變遷的時間特性主
要方法之一則是透過 NEPA「累積性影響」的文字將溫室氣體排放
對未來氣候變遷的影響納入範圍另一則是透過 NEPA 中「人類環境」
的開放定義要求將聯邦行為對市場的影響及其連帶對溫室氣體的衝
擊納入評估
93 Id
94 Friends of the Earth Inc v Mosbacher supra note 68 at 892
95 Id 本案法院最後卻認定原告未能證明被告的能源計劃是 NEPA 要求進行
完整環境評估的能源計劃
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
48 中原財經法學 2015 年 12 月
216
（一）透過「累積性影響」擴張評估範圍
時間方面聯邦行為所造成的環境影響即便沒有立即實質的衝
擊但其可能因為時間而形成的「累積性影響」（cumulative impacts）
也應該被納入評估CEQ 對累積性影響的定義為「行為所導致漸進的
環境衝擊加入其他過去現在與未來合理可預見的行為無論此等
行為是由哪個機關或個人實施累積性影響可能是個人微小而集體採
行的行為經過一定時間實踐所導致的」96如果機關欠缺足夠資訊評估
未來可能的影響其必須要在報告中指明97
Center of Biodiversity v NHTSA 一案中第九巡迴法院強調溫室氣
體排放對氣候變遷的影響正是 NEPA 所要求機關納入分析的「累積性
影響」98法院澄清即使規則制訂本身只有些微的影響但一般性的
規範將長時間引導行為改變集結起來可能導致更大的影響法院引
用 Wald 法官在 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety
Administration 的不同意見書指出「我們無法承擔忽略些微對地球暖
化的結果如果氣候暖化是多種些微來源累積貢獻的結果我們忽略
個別的一棵一棵樹倒下不正是冒著失去整個森林的危險嗎」99
法院於本案中對於氣候變遷的累積性影響有 3 個重要的論述首
先是法院確認溫室氣體減量應屬於政府決策成本效益分析的一部份
法院指出儘管對於減少溫室氣體的價值有不同認定但其不是沒有價
96 40 CFR sect15087 (2002)
97 Id sect150222
98 Center of Biodiversity v NHTSA 538 F3d 1172 (9th Cir 2008)
99 City of Los Angeles v National Highway Traffic Safety Administration supra
note 58 at 501
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
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摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 49
217
值的被告機關如果未能將減少溫室氣體排放的效益納入成本效益分
析以決定法規要求的「燃料最大可行經濟規模」則機關的評估是恣
意的其次法院澄清 NEPA 所要求的不僅止於對於溫室氣體排放的
量化即使 NHTSA 已經在環評報告中量化排放法院仍認為環評的
累積性影響評估是不足的因為其未能討論「排放所導致的真實環境
影響或將排放量置於 CAFE 規則制訂的脈絡中」100換言之對於
溫室氣體排放的評估不能抽象約略的估算而必須以具體脈絡為基礎
單是量化排放量而進行與基線的比較是不足的必須要評估該計畫排
放量排放量對於未來可預測行為與對於氣候變遷的衝擊再者法
院認為機關若認定系爭行為對全球暖化沒有實質影響應該解釋並提
出充分理由不應大膽認定只有大量的百分比增加才使其有進行徹底
調查的義務法院承認「氣候變遷是全球現象且包含機關無法控制的
行為helliphellip卻不能減輕機關對自身行為導致全球暖化的評估義務」101
（二）透過「人類環境」涵蓋市場的未來衝擊
法院因為事後救濟的特性原本不易回應人類社會與自然系統相
連帶的未來變動NEPA 使用「人類環境」（human environment）的文
字使得法院可以強化環境影評估「向未來看」的功能從最高法院
的先例來看單純對經濟或社會的影響是不足以構成挑戰聯邦行為
環評的基礎102然而如果社會經濟的利益與物理的環境衝擊相連結
100 Id at 1216
101 Id
102 See eg Mall Properties Inc v Marsh 672 F Supp 561 (D Mass 1987) 例
如在 Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration 一案中
聯邦的德州地區法院認為聯邦法院的先例顯示單純的經濟損失不是 NEPA
所保護的利益Hurd Urban Development LC v Federal Highway Administration
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
50 中原財經法學 2015 年 12 月
218
NEPA 是否要求將此等「人類環境」的「影響」納入則尚有討論空間103
在氣候變遷環評的案件中法院開始將聯邦行為可能觸動的社會與經
濟系統的回應納入考量範圍要求機關環評說明更強的義務法院考
量到系爭聯邦重大行為對於「市場」的未來影響及其連帶導致對氣候
變遷的衝擊要求機關環評必須納入對市場的分析
Center for biological diversity v NHTSA 即是一例該判決特別將
平均效能標準調整對於「市場的影響」納入考量指出該標準區別車
輛的大小而放寬較大型車輛的效能標準可能創造車輛製造商生產大
型車輛的動機反而可能導致更多的溫室氣體排放法院基於此理由
認為被告機關逕行認為沒有實質影響而不準備環境影響說明書的決定
是恣意的標準調整可能未必直接導致溫室氣體排放的增加卻可能
因為長時間反覆施行帶來市場中生產動機改變而影響氣候變遷104
2003 年第八上訴法院做出的 Mid States Coalition for Progress v
Surface Transportation Board 判決更清楚地展現法院將自然環境衝擊
與市場機能連結的企圖105本案原告之一的 Sierra Club 指出本案鐵
道線的設置會降低運輸成本從而改變電廠原料選擇估計增加每年 10
億噸的低硫煤礦發電因而改變煤礦與其他燃料在發電過程中的比例
導致氣候變遷的加劇而被告機關的環境影響說明書因為漏未考量前
述影響即構成恣意法院接受原告的主張認定鐵路興建所引發成本
33 F Supp 2d 570 (SD Tex 1998)
103 最高法院逐漸有判決肯定此連結例如認為限水導致的經濟損失可以構成
原告的訴訟基礎Bennett v Spear 520 US 154 (1997)
104 Center for biological diversity v NHTSA supra note 60
105 Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board supra note
62 at 558
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 51
219
降低與煤炭消費型態改變都可能影響溫室氣體排放而屬於環境影響
評估的義務範圍法院指出雖然煤炭消費的影響是推測性的而難以
確切分析但影響的本質卻是可以合理預見的「當影響的本質可預
見只是其範圍不確定我們認為機關不能忽視這些影響」106法院
因此判定機關許可此種規模的計畫卻怠於事先檢驗其煤炭消費增加
的可預見結果是不負責任的107
前述連結市場消費行為對環境影響的觀點被後續法院引用例
如 2014 年科羅拉多州地方法院在 High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest
Service 一案也回應市場影響的觀點108法院檢視系爭計畫的環境衝
擊納入「價格」對於消費市場的考量指出該開路計畫會增加廉價
低硫煤礦的供給從而提高開採煤礦的動機109法院進而指出如果
土地管理局拒絕釋放礦權而減少市場煤礦的供給即會增加煤礦的成
本長期而言就會減少煤礦的使用進而減少碳排放基於這樣的邏
輯法院認為土地管理局的決定實際上對氣候有實質重要的衝擊並
且指謫機關的決定「詳細提供計劃的預期利益卻忽略可能的實際成
本是恣意的」法院並且指出溫室氣體排放的量化並非不可能而是
106 Id at 549-550
107 主管機關後來補充環境影響報告書之後納入氣候變遷衝擊的評估該報
告書雖然仍受原告質疑但法院認為報告的內容已經充分
108 由 Sierra Club 與 EarthjusticeWildEarth Guardians 等公益組織為原告控
告林務局農業部與土地管理局核准 Arch 煤礦公司（Arch Coal）在科羅拉
多州的擴張採礦工程主張煤礦擴張計畫會增加火力發電廠的二氧化碳排
放環境影響評估不應漏掉法院接受原告的主張High Country Conservation
Advocates Wildearth Guardians and Sierra Club v United States Forest Service supra note 75
109 Id at 30
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
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3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
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同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
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法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
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可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
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氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
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張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
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政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
參考文獻
書籍
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66 中原財經法學 2015 年 12 月
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研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
52 中原財經法學 2015 年 12 月
220
機關刻意忽略可得的工具110
透過環評制度的「累積性影響」以及「人類環境」的開放性文字
法院得以在相關案件中回應氣候變遷的長時間累積與未來人類與自然
系統複雜互動的特性同時擴張環評的制度容量
五司法途徑的侷限
在思考氣候變遷因應的法律制度時法院與環評是兩個最受期待
的制度環評制度事前納入環境價值的評估制度被認為能使機關決策
及早思考氣候變遷卻因為現實上政治動機與技術困難等因素至今未
能形成完整有效的制度另一方面人們期待在相關法律制度未能妥
善建置之前法院可以回應氣候變遷的議題卻發現司法的諸多特質
可能與氣候變遷問題的特性相衝突因而不適合因應氣候變遷
美國近年來地方政府與民間持續嘗試結合二者透過訴訟要求環
評納入氣候變遷的因素原本被認為不適合因應氣候變遷的司法因
為有環評的制度媒介逐一回應外界質疑而得以處理回應氣候變遷議
題環評制度也在沒有修法與制訂新規則的情況下擴張其制度內涵
可以要求聯邦重大行為在決策之前考量氣候變遷因素環評制度與司
法各自單獨難以回應氣候變遷的兩個制度因為訴訟的結合而開展
新的可能然而這樣的可能性是否可以樂觀期待呢以個案脈絡為
基礎的司法途徑可以形成個案具體要求卻欠缺整體政策與一致規
則考量容易形成零碎卻不切實際的環評義務要求
110 Id at 16 法院指出其中一種工具為 social cost of carbon protocol將全球
暖化所造成的乾旱洪水暴風火災與疾病都設定價格
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
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229
參考文獻
書籍
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REV 47-96 (2009)
Page Edward Intergenerational Justice and Climate Change 47 POLITICAL
STUDIES 53ndash66 (1999)
Redish Martin H Judicial Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U
L REV 1031-1061 (1984-1985)
Ruhl JB Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363-431(2010)
Vinuales Jorge E Legal Techniques for Dealing with Scientific Uncertainty
in Environmental Law 43 VAND J TRANSNATrsquoL L 437-503 (2010)
Schenck Lisa M Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling For Worldwide
Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 319-379
(2008)
Stein Amy L Climate Change under NEPA Avoiding Cursory
Consideration of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 473-
544 (2010)
Tollet Kenneth S Political Question and the Law 42 U DET LJ 439 -466
(1965)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 65
233
專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
mdash決策財務與規範頁 45-70國立臺灣大學出版中心（2014）
湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
論集頁 21-32三民書局股份有限公司（1990）
葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
於環境政策與法律頁 200-233元照出版有限公司二版（2010）
Fisher BS S Barrett P Bohm M Kuroda JKE Mubazi A Shah RN
Stavins An Economic Assessment of Policy Instruments for
combatting climate change in JAMES P BRUCE HOESUNG LEE ERIK
F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE (1996)
Kniveton Dominic Christopher Smith Richard Black Kerstin Schmidt -
Verkerk Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM
EDS MIGRATION ENVIRONMENT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING
THE EVIDENCE (2009)
Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate Change Human
Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL
LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
SECURITY AND VIOLENT CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 53
221
就應納入氣候變遷環評的政府行為而言法院的見解綜合起來等
同於要求所有聯邦重大行為的環評都必須考量氣候變遷的因素以法
院在 Center for biological diversity v NHTSA 判決見解而言認為機關
因為無法控制其行為對氣候變遷的影響而必須將氣候變遷納入環境評
估延伸解釋的話形同要求所有可能排放溫室氣體的聯邦行為都必須
進行氣候變遷影響評估考量到溫室氣體來源的多樣性與氣候變遷高
度的不確定性法院幾乎等同於要求所有聯邦重大行為都必須進行氣
候變遷環評
就評估的內容與範圍而言前述判決提出的判準包括累積性影響
以及間接的市場影響等也可能使得環評義務的內容過於廣泛而消耗
成本Center for biological diversity v NHTSA 主張因為溫室氣體有長
期累積的特性因而是環評應進行的「累積性影響」評估此種看法
等同於要求機關就提出其計畫或決定全部壽命間可能排放的溫室氣體
分析甚至包含計畫壽命之後累積於大氣中的溫室氣體可能造成的影
響Mid States Coalition for Progress v Surface Transportation Board 等
案提出的「間接市場影響」觀點要求環評應考量聯邦行為對於市場
影響及後續連帶產生對溫室氣體排放與地球暖化的衝擊加總起來
法院等於要求聯邦政府評估所有潛在的環境衝擊並且考量環境保護
的其他方案是否形成對機關「不可能的任務」不無疑問綜合而論
法院對機關提出高度要求卻又未能發展出明確的範圍界定使得法
院可以輕易指謫機關環評程序與內容的不足未來機關可能因為害怕
被法院指謫違反 NEPA 而疲於奔命不是想辦法規避環評的責任就
是盡可能擴張氣候變遷的評估內容最後是導致極為耗時耗費成本
卻未必有意義的環評
54 中原財經法學 2015 年 12 月
222
美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
的在透過將容易忽略的環境成本納入考量避免機關決策造成嚴重的
環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
國最耗時耗成本的行政程序之一氣候變遷大尺度又欠缺科學確定性
可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
參考文獻
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Abstract
Climate change has become the most important environmental
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This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
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this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
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美國的環評制度原本是用來輔助機關決策的成本效益分析目
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環境成本隨著環境意識與科學研究的發展環評實際上已經成為美
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可能使得環評範圍可能無限擴張一方面擠壓其他環境因素的適度評
估另方面使環評本身成為無止境的黑洞消耗機關的成本與能量
將氣候變遷納入環評的司法途徑若無限上綱而欠缺整體制度的配套
可能使原本用來強化成本效益的環評程序成為最不符合成本效益的
程序
另一方面目前為止的法院判決完全聚焦於系爭行為對溫室氣體
排放的影響評估至於未來氣候變遷可能對系爭計畫造成的衝擊系
爭計畫對於環境脆弱性的影響以及因應氣候變遷的調適措施可以說
完全忽略此外法院創造機關環評的不可能任務之餘對於相關的
程序與具體標準隻字未提留任機關自力更生司法途徑透過個案嘗
試將氣候變遷納入環評的結果是創造了極高度而近乎不可能的機關
環評義務卻不均衡地忽略重要的面向與任何有意義的程序與標準
美國經驗顯示司法途徑有助於擴張環評的制度量能以因應氣候
變遷的挑戰但也逐漸呈顯其侷限整體制度仍仰賴立法與行政機關
進一步考量氣候變遷的特性與機關的能力就評估的對象程序方
法與範圍提出完整規劃才能提供回應未來氣候變遷挑戰的有效制度
例如美國 CEQ 的草擬指示在環評的對象與內容範圍有初步的規劃
避免過大或過小的義務內容CEQ 建議預期直接產出每年 25000 公
噸以上二氧化碳當量的計畫應該進行質量的分析一旦認定應分析
CEQ 建議機關設定溫室氣體分析的範圍「聚焦於可能會導致衝擊
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
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第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 55
223
永續性脆弱性與預計行動設計的變化面向」如果計畫的直接排放應
進行環境影響說明書機關應 1量化該計畫壽命結束前的累積排放量
2探討減少溫室氣體排放的措施包括合理替代方案3溫室氣體排
放與氣候變遷之間質的分析111
儘管如此氣候變遷納入環評的司法途徑仍有重要的意義一方
面法院積極面對與調整環境影響評估的制度量能有助於改變社會
與政治氛圍提供政策推動與立法的動能另方面法院可以參酌行政
機關或立法草案的建議調整判決的要求或者透過判決個案的判決
檢驗既有草案的不足或實用性以逐步建立更完整的制度
陸美國經驗的台灣啟示
在台灣已經有環境團體嘗試透過訴訟要求將氣候變遷納入環
評實務上已經有部分案件將氣候變遷因素納入環評112不過目前為
止尚未進展出整體的政策方向本文透過美國法的發展經驗嘗試提供
台灣面對此一問題的可能參考
111 Sutley supra note 34 美國 CEQ 主席 Nancy H Sutley 在 2010 年草擬指
示指導機關如何依據 NEPA 考量溫室氣體排放的影響該指示開宗明義指
出溫室氣體排放是 NEPA 分析所相關的就溫室氣體納入環評的單一項目提
供建議包括建議每年 25000 公噸以上二氧化碳當量的計畫納入環評劃定
氣候變遷環評的範圍與累積性影響的重要等等截至目前為止尚未形成正式
規範
112 例如國光石化環評「不予通過」的理由之一便是環評委員會認為其營運
後的溫室氣體排放將高達每年 729 萬噸二氧化碳當量請見國光石化開發專
案小組第五次審查會結論另請見葉俊榮前揭註 40頁 183-186
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
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指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
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229
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張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展－一個以
回應本土發展脈絡為目的之比較法分析臺灣大學法律研究所博
士論文（2009）
葉俊榮全球環境議題台灣觀點巨流圖書有限公司（2000）
葉俊榮主編氣候變遷的制度因應決策財務與規範國立臺灣大學
出版中心（2014）
葉俊榮氣候變遷治理與法律國立臺灣大學出版中心（2015）
POSNER ERIC A amp DAVID WEISBACH CLIMATE CHANGE JUSTICE (Princeton
University Press NJ 2010)
SUNSTEIN CASS R THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF REGULATORY
PROTECTION (American Bar Association 2002)
UNICEF A BRIGHTER TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND
INTERGENERATIONAL JUSTICE (UNICEF 2008)
62 中原財經法學 2015 年 12 月
230
WOOD CHRISTOPHER ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT A
COMPARATIVE REVIEW (Routledge UK 1995)
期刊論文
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業汙染訴訟案談起科技
醫療與社會第十二期頁 159-204（2011）
王毓正氣候變遷議題下之法學變遷mdash以氣候變遷與巨災風險之預防與
調適為中心月旦法學雜誌第一九九期頁 62-95（2011）
田蒙潔美國環境影響評估制度介析全國律師第十五卷第三期頁
19-47（2011）
邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統面對風險社會
的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 227-263（2011）
林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲
法院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷
第四期頁 1147-1202（2013）
陳慈陽從二十一世紀環境國家之國家保護義務論中央與地方在氣候變
遷調適立法的憲法權限劃分依據與界限台灣環境與土地法學雜
誌第二期頁 133-149（2012）
康文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第
十一期頁 371-429（2012）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 63
231
傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財
經法學第二十三期頁 37-105（2009）
湯德宗因應氣候變遷的法律對策mdash新世代環境法展望台灣本土法學
雜誌第二一三期頁 43-68（2012）
廖宗聖台灣氣候變遷調適法制的建構mdash從英國調適法制談起法學新
論第三十八期頁 85-103（2012）
Allen Craig R Joseph J Fontaine Kevin L Pope amp Ahjond S Garmestani
Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339-1345 (2011)
Barron J Evolving impact of environmental laws on cross-border power
between Mexico and the United States 13 ENERGY STUDIES REVIEW
110-127 (2005)
Camacho Ajeandro Assisted Migration Defining Nature and Natural
Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171-255
(2010)
Farber Daniel A Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605-10614 (2009)
Field Oliver P The Doctrine of Political Question in the Federal Courts 8
MINN L REV 485-513 (1924)
Gordon Jessica Inter-American Commission on Human Rights to Hold
Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7
64 中原財經法學 2015 年 12 月
232
SUSTAINABLE DEV L amp POLrsquoY 55-55 (2007)
Kass Madeline June A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases
into Account in Threshold Significance Determinations 42 IND L
REV 47-96 (2009)
Page Edward Intergenerational Justice and Climate Change 47 POLITICAL
STUDIES 53ndash66 (1999)
Redish Martin H Judicial Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U
L REV 1031-1061 (1984-1985)
Ruhl JB Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363-431(2010)
Vinuales Jorge E Legal Techniques for Dealing with Scientific Uncertainty
in Environmental Law 43 VAND J TRANSNATrsquoL L 437-503 (2010)
Schenck Lisa M Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling For Worldwide
Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 319-379
(2008)
Stein Amy L Climate Change under NEPA Avoiding Cursory
Consideration of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 473-
544 (2010)
Tollet Kenneth S Political Question and the Law 42 U DET LJ 439 -466
(1965)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 65
233
專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
mdash決策財務與規範頁 45-70國立臺灣大學出版中心（2014）
湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
論集頁 21-32三民書局股份有限公司（1990）
葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
於環境政策與法律頁 200-233元照出版有限公司二版（2010）
Fisher BS S Barrett P Bohm M Kuroda JKE Mubazi A Shah RN
Stavins An Economic Assessment of Policy Instruments for
combatting climate change in JAMES P BRUCE HOESUNG LEE ERIK
F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE (1996)
Kniveton Dominic Christopher Smith Richard Black Kerstin Schmidt -
Verkerk Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM
EDS MIGRATION ENVIRONMENT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING
THE EVIDENCE (2009)
Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate Change Human
Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL
LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
SECURITY AND VIOLENT CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
56 中原財經法學 2015 年 12 月
224
台灣環境影響評估制度採取集中否決權的設計並且以開發單位
為提出環境影響評估報告之機關與美國的制度原型不同113儘管如
此著眼於未來政策的發展在目前的制度下美國經驗仍可以提供
以下五點參考
1 法院應積極面對氣候變遷議題
美國經驗顯示當立法與行政遲遲無法積極回應氣候變遷納入環評
的議題司法途徑提供漸進微調的可能性法院不應該以政治問題
將責任推給政治部門也不應該對當代關鍵問題視而不見而應該
積極思考如何在個案中納入氣候變遷的思考以避免立法遲滯造成
的制度失能法院是氣候變遷制度調適的重要機制可以透過個案
關於氣候變遷的議題在既有制度中尋求部分的突破與調整尤其
台灣採用與美國不同的環評制度法院在個案中的詮釋思考是本
土制度成長適應的關鍵
2 環境團體與地方政府的關鍵角色
美國司法之所以能逐步將氣候變遷納入環評環境團體與地方政府
的角色至為關鍵台灣環境團體與地方政府對氣候變遷的重視有
限目前只有非常稀少個案中可以看到氣候變遷的觀點如果司法
途徑可以促成氣候變遷納入環評的發展環境團體與地方政府必須
正視氣候變遷議題並且不斷嘗試在個案中要求將氣候變遷納入環
評始能開創法院督促與回應的空間
113 請見葉俊榮環境影響評估制度問題之探討頁 12-14行政院研究發展
考核委員會委託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
參考文獻
書籍
王曦美國環境保護法漢興書局有限公司（1995）
林春元超越國際法與內國行政法氣候變遷全球行政法的演變形貌
與影響臺灣大學法律學研究所博士論文（2012）
張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展－一個以
回應本土發展脈絡為目的之比較法分析臺灣大學法律研究所博
士論文（2009）
葉俊榮全球環境議題台灣觀點巨流圖書有限公司（2000）
葉俊榮主編氣候變遷的制度因應決策財務與規範國立臺灣大學
出版中心（2014）
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University Press NJ 2010)
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INTERGENERATIONAL JUSTICE (UNICEF 2008)
62 中原財經法學 2015 年 12 月
230
WOOD CHRISTOPHER ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT A
COMPARATIVE REVIEW (Routledge UK 1995)
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醫療與社會第十二期頁 159-204（2011）
王毓正氣候變遷議題下之法學變遷mdash以氣候變遷與巨災風險之預防與
調適為中心月旦法學雜誌第一九九期頁 62-95（2011）
田蒙潔美國環境影響評估制度介析全國律師第十五卷第三期頁
19-47（2011）
邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統面對風險社會
的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 227-263（2011）
林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲
法院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷
第四期頁 1147-1202（2013）
陳慈陽從二十一世紀環境國家之國家保護義務論中央與地方在氣候變
遷調適立法的憲法權限劃分依據與界限台灣環境與土地法學雜
誌第二期頁 133-149（2012）
康文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第
十一期頁 371-429（2012）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 63
231
傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財
經法學第二十三期頁 37-105（2009）
湯德宗因應氣候變遷的法律對策mdash新世代環境法展望台灣本土法學
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廖宗聖台灣氣候變遷調適法制的建構mdash從英國調適法制談起法學新
論第三十八期頁 85-103（2012）
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1339-1345 (2011)
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110-127 (2005)
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Farber Daniel A Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605-10614 (2009)
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MINN L REV 485-513 (1924)
Gordon Jessica Inter-American Commission on Human Rights to Hold
Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7
64 中原財經法學 2015 年 12 月
232
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into Account in Threshold Significance Determinations 42 IND L
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Page Edward Intergenerational Justice and Climate Change 47 POLITICAL
STUDIES 53ndash66 (1999)
Redish Martin H Judicial Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U
L REV 1031-1061 (1984-1985)
Ruhl JB Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363-431(2010)
Vinuales Jorge E Legal Techniques for Dealing with Scientific Uncertainty
in Environmental Law 43 VAND J TRANSNATrsquoL L 437-503 (2010)
Schenck Lisa M Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling For Worldwide
Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 319-379
(2008)
Stein Amy L Climate Change under NEPA Avoiding Cursory
Consideration of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 473-
544 (2010)
Tollet Kenneth S Political Question and the Law 42 U DET LJ 439 -466
(1965)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 65
233
專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
mdash決策財務與規範頁 45-70國立臺灣大學出版中心（2014）
湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
論集頁 21-32三民書局股份有限公司（1990）
葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
於環境政策與法律頁 200-233元照出版有限公司二版（2010）
Fisher BS S Barrett P Bohm M Kuroda JKE Mubazi A Shah RN
Stavins An Economic Assessment of Policy Instruments for
combatting climate change in JAMES P BRUCE HOESUNG LEE ERIK
F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE (1996)
Kniveton Dominic Christopher Smith Richard Black Kerstin Schmidt -
Verkerk Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM
EDS MIGRATION ENVIRONMENT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING
THE EVIDENCE (2009)
Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate Change Human
Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL
LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
SECURITY AND VIOLENT CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 57
225
3 法院應回應氣候變遷特性以調整既有制度內涵
從美國的經驗來看法院可以因氣候變遷的科學不確定性與時間
空間特性而調整既有法律的適用包括訴訟制度與環評制度美
國法院透過減輕原告舉證與說明義務以及因應科學進展調整環評
機關說明義務兩個方法回應氣候變遷的科學不確定性在司法環評
訴訟中的障礙其次法院透過管線的連結與溫室氣體排放的特性
要求境外計畫進行環境影響評估以回應法院在既有制度僵固的空
間管轄限制再者法院透過「累積性影響」以及法規中「人類環
境」的詮釋延伸環評的時間範疇回應氣候變遷「向未來看」的
時間特性這些方法都是在台灣現行環境影響評估制度中可能的方
法
4 台灣制度脈絡的重視
台灣環境影響評估制度包括對於開發行為的「個案環評」與對政府
政策的「政策環評」114前者要求開發單位於規劃開發行為時進行
環境影響評估並提交環評主管機關審查如果評估結論是對環境
有重大影響之虞則必須進行詳細的第二階段環評環評主管機關
如果認定「不應開發」除開發單位另行提出「替代方案」重新送請
環評主管機關審查否則目的事業主管機關不得為開發之許可115
此種「集中否決權式」的設計使得開發單位負擔提出環評的責任
而使環評主管機關承擔環評審查的責任至於「政策環評」是以政
府機關為要求對象法院要求將氣候變遷納入評估應考量環評責
任的分配與不同義務主體的能力形成合理可操作的環評義務尤
114 葉俊榮前揭註 40頁 179-180
115 參照環境影響評估法第 14 條
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
參考文獻
書籍
王曦美國環境保護法漢興書局有限公司（1995）
林春元超越國際法與內國行政法氣候變遷全球行政法的演變形貌
與影響臺灣大學法律學研究所博士論文（2012）
張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展－一個以
回應本土發展脈絡為目的之比較法分析臺灣大學法律研究所博
士論文（2009）
葉俊榮全球環境議題台灣觀點巨流圖書有限公司（2000）
葉俊榮主編氣候變遷的制度因應決策財務與規範國立臺灣大學
出版中心（2014）
葉俊榮氣候變遷治理與法律國立臺灣大學出版中心（2015）
POSNER ERIC A amp DAVID WEISBACH CLIMATE CHANGE JUSTICE (Princeton
University Press NJ 2010)
SUNSTEIN CASS R THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF REGULATORY
PROTECTION (American Bar Association 2002)
UNICEF A BRIGHTER TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND
INTERGENERATIONAL JUSTICE (UNICEF 2008)
62 中原財經法學 2015 年 12 月
230
WOOD CHRISTOPHER ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT A
COMPARATIVE REVIEW (Routledge UK 1995)
期刊論文
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業汙染訴訟案談起科技
醫療與社會第十二期頁 159-204（2011）
王毓正氣候變遷議題下之法學變遷mdash以氣候變遷與巨災風險之預防與
調適為中心月旦法學雜誌第一九九期頁 62-95（2011）
田蒙潔美國環境影響評估制度介析全國律師第十五卷第三期頁
19-47（2011）
邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統面對風險社會
的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 227-263（2011）
林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲
法院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷
第四期頁 1147-1202（2013）
陳慈陽從二十一世紀環境國家之國家保護義務論中央與地方在氣候變
遷調適立法的憲法權限劃分依據與界限台灣環境與土地法學雜
誌第二期頁 133-149（2012）
康文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第
十一期頁 371-429（2012）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 63
231
傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財
經法學第二十三期頁 37-105（2009）
湯德宗因應氣候變遷的法律對策mdash新世代環境法展望台灣本土法學
雜誌第二一三期頁 43-68（2012）
廖宗聖台灣氣候變遷調適法制的建構mdash從英國調適法制談起法學新
論第三十八期頁 85-103（2012）
Allen Craig R Joseph J Fontaine Kevin L Pope amp Ahjond S Garmestani
Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339-1345 (2011)
Barron J Evolving impact of environmental laws on cross-border power
between Mexico and the United States 13 ENERGY STUDIES REVIEW
110-127 (2005)
Camacho Ajeandro Assisted Migration Defining Nature and Natural
Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171-255
(2010)
Farber Daniel A Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605-10614 (2009)
Field Oliver P The Doctrine of Political Question in the Federal Courts 8
MINN L REV 485-513 (1924)
Gordon Jessica Inter-American Commission on Human Rights to Hold
Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7
64 中原財經法學 2015 年 12 月
232
SUSTAINABLE DEV L amp POLrsquoY 55-55 (2007)
Kass Madeline June A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases
into Account in Threshold Significance Determinations 42 IND L
REV 47-96 (2009)
Page Edward Intergenerational Justice and Climate Change 47 POLITICAL
STUDIES 53ndash66 (1999)
Redish Martin H Judicial Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U
L REV 1031-1061 (1984-1985)
Ruhl JB Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363-431(2010)
Vinuales Jorge E Legal Techniques for Dealing with Scientific Uncertainty
in Environmental Law 43 VAND J TRANSNATrsquoL L 437-503 (2010)
Schenck Lisa M Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling For Worldwide
Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 319-379
(2008)
Stein Amy L Climate Change under NEPA Avoiding Cursory
Consideration of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 473-
544 (2010)
Tollet Kenneth S Political Question and the Law 42 U DET LJ 439 -466
(1965)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 65
233
專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
mdash決策財務與規範頁 45-70國立臺灣大學出版中心（2014）
湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
論集頁 21-32三民書局股份有限公司（1990）
葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
於環境政策與法律頁 200-233元照出版有限公司二版（2010）
Fisher BS S Barrett P Bohm M Kuroda JKE Mubazi A Shah RN
Stavins An Economic Assessment of Policy Instruments for
combatting climate change in JAMES P BRUCE HOESUNG LEE ERIK
F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE (1996)
Kniveton Dominic Christopher Smith Richard Black Kerstin Schmidt -
Verkerk Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM
EDS MIGRATION ENVIRONMENT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING
THE EVIDENCE (2009)
Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate Change Human
Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL
LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
SECURITY AND VIOLENT CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
58 中原財經法學 2015 年 12 月
226
其應避免在「個案環評」造成對開發單位與環評主管機關過度而無
法實現的義務
5 修改環評制度
美國經驗也顯示司法途徑容易導致零碎而不合理的環評責任我
國法上將環評責任集中於開發單位與環評主管機關可能會使得司
法形成的環評責任對開發單位形成嚴苛的責任甚至使環評主管機
關難以負荷釜底抽薪之計應思考修改環境影響評估制度完整
規劃氣候變遷納入環評的制度
柒結論
環評制度能否擴張以因應氣候變遷的挑戰司法能否回應氣候
變遷的需求這兩個法學界正在探詢的問題其實沒有非黑即白的答
案
環評具有因應氣候變遷的潛力但具體內涵進一步的型塑卻受到
政治現實制度目的與工具等障礙遲遲未能成形法院持續面對氣
候變遷的訴訟卻被質疑欠缺處理氣候變遷議題的能力與正當性
本文整理分析美國聯邦法院近年來針對氣候變遷納入環評議題
所做的判決發現美國市民社會透過司法訴訟逐步調整環評制度以
因應氣候變遷近年來環境團體地方政府與人民嘗試透過訴訟擴
張環評制度量能使得原本被認為不適合處理氣候變遷議題的法院
得以藉由環評的制度建立介入的正當性與審查基礎法院更是透過
NEPA 的開放性文字逐一回應氣候變遷的科學不確定性跨國性與
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
參考文獻
書籍
王曦美國環境保護法漢興書局有限公司（1995）
林春元超越國際法與內國行政法氣候變遷全球行政法的演變形貌
與影響臺灣大學法律學研究所博士論文（2012）
張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展－一個以
回應本土發展脈絡為目的之比較法分析臺灣大學法律研究所博
士論文（2009）
葉俊榮全球環境議題台灣觀點巨流圖書有限公司（2000）
葉俊榮主編氣候變遷的制度因應決策財務與規範國立臺灣大學
出版中心（2014）
葉俊榮氣候變遷治理與法律國立臺灣大學出版中心（2015）
POSNER ERIC A amp DAVID WEISBACH CLIMATE CHANGE JUSTICE (Princeton
University Press NJ 2010)
SUNSTEIN CASS R THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF REGULATORY
PROTECTION (American Bar Association 2002)
UNICEF A BRIGHTER TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND
INTERGENERATIONAL JUSTICE (UNICEF 2008)
62 中原財經法學 2015 年 12 月
230
WOOD CHRISTOPHER ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT A
COMPARATIVE REVIEW (Routledge UK 1995)
期刊論文
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業汙染訴訟案談起科技
醫療與社會第十二期頁 159-204（2011）
王毓正氣候變遷議題下之法學變遷mdash以氣候變遷與巨災風險之預防與
調適為中心月旦法學雜誌第一九九期頁 62-95（2011）
田蒙潔美國環境影響評估制度介析全國律師第十五卷第三期頁
19-47（2011）
邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統面對風險社會
的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 227-263（2011）
林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲
法院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷
第四期頁 1147-1202（2013）
陳慈陽從二十一世紀環境國家之國家保護義務論中央與地方在氣候變
遷調適立法的憲法權限劃分依據與界限台灣環境與土地法學雜
誌第二期頁 133-149（2012）
康文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第
十一期頁 371-429（2012）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 63
231
傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財
經法學第二十三期頁 37-105（2009）
湯德宗因應氣候變遷的法律對策mdash新世代環境法展望台灣本土法學
雜誌第二一三期頁 43-68（2012）
廖宗聖台灣氣候變遷調適法制的建構mdash從英國調適法制談起法學新
論第三十八期頁 85-103（2012）
Allen Craig R Joseph J Fontaine Kevin L Pope amp Ahjond S Garmestani
Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339-1345 (2011)
Barron J Evolving impact of environmental laws on cross-border power
between Mexico and the United States 13 ENERGY STUDIES REVIEW
110-127 (2005)
Camacho Ajeandro Assisted Migration Defining Nature and Natural
Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171-255
(2010)
Farber Daniel A Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605-10614 (2009)
Field Oliver P The Doctrine of Political Question in the Federal Courts 8
MINN L REV 485-513 (1924)
Gordon Jessica Inter-American Commission on Human Rights to Hold
Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7
64 中原財經法學 2015 年 12 月
232
SUSTAINABLE DEV L amp POLrsquoY 55-55 (2007)
Kass Madeline June A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases
into Account in Threshold Significance Determinations 42 IND L
REV 47-96 (2009)
Page Edward Intergenerational Justice and Climate Change 47 POLITICAL
STUDIES 53ndash66 (1999)
Redish Martin H Judicial Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U
L REV 1031-1061 (1984-1985)
Ruhl JB Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363-431(2010)
Vinuales Jorge E Legal Techniques for Dealing with Scientific Uncertainty
in Environmental Law 43 VAND J TRANSNATrsquoL L 437-503 (2010)
Schenck Lisa M Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling For Worldwide
Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 319-379
(2008)
Stein Amy L Climate Change under NEPA Avoiding Cursory
Consideration of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 473-
544 (2010)
Tollet Kenneth S Political Question and the Law 42 U DET LJ 439 -466
(1965)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 65
233
專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
mdash決策財務與規範頁 45-70國立臺灣大學出版中心（2014）
湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
論集頁 21-32三民書局股份有限公司（1990）
葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
於環境政策與法律頁 200-233元照出版有限公司二版（2010）
Fisher BS S Barrett P Bohm M Kuroda JKE Mubazi A Shah RN
Stavins An Economic Assessment of Policy Instruments for
combatting climate change in JAMES P BRUCE HOESUNG LEE ERIK
F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE (1996)
Kniveton Dominic Christopher Smith Richard Black Kerstin Schmidt -
Verkerk Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM
EDS MIGRATION ENVIRONMENT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING
THE EVIDENCE (2009)
Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate Change Human
Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL
LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
SECURITY AND VIOLENT CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 59
227
未來性逐漸形成聯邦機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求如
同美國前最高法院大法官 Thurgood Marshall 的評論「這個文字曖昧
的法律似乎是被設計來當成一個催化劑以發展關於 NEPA 的普通
法helliphellip事實上這些發展正是 NEPA 成功的源頭」116
氣候變遷納入環評的司法途徑突破了一些藩籬卻也逐漸呈顯其
侷限欠缺對機關資源限制的關注與整體政策的規劃法院透過個案
逐漸形成零碎而不實際的環評義務要求對於何種計畫的環評應該納
入氣候變遷的評估氣候變遷評估的內容為何評估的程序等需要整
體規劃與配套設計的制度建構已經超過法院個案審理的能力流由
法院個案的判斷容易導致零碎又不合乎成本效益的義務要求不僅
可能使氣候變遷納入環評成為形式也可能排擠機關對其他環境因素
評估的資源傷害了環評制度本身環評具有因應氣候變遷的制度量
能但氣候變遷也可能超載環評破壞其制度精神與效率儘管如此
氣候變遷納入環評的司法途徑仍然有助於建立立法改革的社會動能
並且提供制度建立的參考
台灣的環境影響評估與司法制度與美國都不同然而美國經驗仍
然可以提供借鏡面對氣候變遷前所未有的環境威脅法院不應持續
躲在「司法不適」的理由而自制於氣候變遷的治理可以透過解釋擴
張環評的制度量能使環評制度能逐漸調適以因應氣候變遷的挑戰
法院應重視氣候變遷科學不確定性跨國性與未來性等特性並且在
台灣制度脈絡基礎上嘗試在個案中擴張環境影響評估制度量能以
逐步回應氣候變遷的挑戰然而法院也必須意識到其制度侷限留給
政治部門思辯與整體規劃的空間政治部門也必須掌握司法途徑創造
116 Kleppe v Sierra Club 427 US 390 421 (1976) (Marshall J dissenting)
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
參考文獻
書籍
王曦美國環境保護法漢興書局有限公司（1995）
林春元超越國際法與內國行政法氣候變遷全球行政法的演變形貌
與影響臺灣大學法律學研究所博士論文（2012）
張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展－一個以
回應本土發展脈絡為目的之比較法分析臺灣大學法律研究所博
士論文（2009）
葉俊榮全球環境議題台灣觀點巨流圖書有限公司（2000）
葉俊榮主編氣候變遷的制度因應決策財務與規範國立臺灣大學
出版中心（2014）
葉俊榮氣候變遷治理與法律國立臺灣大學出版中心（2015）
POSNER ERIC A amp DAVID WEISBACH CLIMATE CHANGE JUSTICE (Princeton
University Press NJ 2010)
SUNSTEIN CASS R THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF REGULATORY
PROTECTION (American Bar Association 2002)
UNICEF A BRIGHTER TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND
INTERGENERATIONAL JUSTICE (UNICEF 2008)
62 中原財經法學 2015 年 12 月
230
WOOD CHRISTOPHER ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT A
COMPARATIVE REVIEW (Routledge UK 1995)
期刊論文
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業汙染訴訟案談起科技
醫療與社會第十二期頁 159-204（2011）
王毓正氣候變遷議題下之法學變遷mdash以氣候變遷與巨災風險之預防與
調適為中心月旦法學雜誌第一九九期頁 62-95（2011）
田蒙潔美國環境影響評估制度介析全國律師第十五卷第三期頁
19-47（2011）
邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統面對風險社會
的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 227-263（2011）
林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲
法院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷
第四期頁 1147-1202（2013）
陳慈陽從二十一世紀環境國家之國家保護義務論中央與地方在氣候變
遷調適立法的憲法權限劃分依據與界限台灣環境與土地法學雜
誌第二期頁 133-149（2012）
康文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第
十一期頁 371-429（2012）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 63
231
傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財
經法學第二十三期頁 37-105（2009）
湯德宗因應氣候變遷的法律對策mdash新世代環境法展望台灣本土法學
雜誌第二一三期頁 43-68（2012）
廖宗聖台灣氣候變遷調適法制的建構mdash從英國調適法制談起法學新
論第三十八期頁 85-103（2012）
Allen Craig R Joseph J Fontaine Kevin L Pope amp Ahjond S Garmestani
Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339-1345 (2011)
Barron J Evolving impact of environmental laws on cross-border power
between Mexico and the United States 13 ENERGY STUDIES REVIEW
110-127 (2005)
Camacho Ajeandro Assisted Migration Defining Nature and Natural
Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171-255
(2010)
Farber Daniel A Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605-10614 (2009)
Field Oliver P The Doctrine of Political Question in the Federal Courts 8
MINN L REV 485-513 (1924)
Gordon Jessica Inter-American Commission on Human Rights to Hold
Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7
64 中原財經法學 2015 年 12 月
232
SUSTAINABLE DEV L amp POLrsquoY 55-55 (2007)
Kass Madeline June A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases
into Account in Threshold Significance Determinations 42 IND L
REV 47-96 (2009)
Page Edward Intergenerational Justice and Climate Change 47 POLITICAL
STUDIES 53ndash66 (1999)
Redish Martin H Judicial Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U
L REV 1031-1061 (1984-1985)
Ruhl JB Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363-431(2010)
Vinuales Jorge E Legal Techniques for Dealing with Scientific Uncertainty
in Environmental Law 43 VAND J TRANSNATrsquoL L 437-503 (2010)
Schenck Lisa M Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling For Worldwide
Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 319-379
(2008)
Stein Amy L Climate Change under NEPA Avoiding Cursory
Consideration of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 473-
544 (2010)
Tollet Kenneth S Political Question and the Law 42 U DET LJ 439 -466
(1965)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 65
233
專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
mdash決策財務與規範頁 45-70國立臺灣大學出版中心（2014）
湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
論集頁 21-32三民書局股份有限公司（1990）
葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
於環境政策與法律頁 200-233元照出版有限公司二版（2010）
Fisher BS S Barrett P Bohm M Kuroda JKE Mubazi A Shah RN
Stavins An Economic Assessment of Policy Instruments for
combatting climate change in JAMES P BRUCE HOESUNG LEE ERIK
F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE (1996)
Kniveton Dominic Christopher Smith Richard Black Kerstin Schmidt -
Verkerk Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM
EDS MIGRATION ENVIRONMENT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING
THE EVIDENCE (2009)
Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate Change Human
Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL
LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
SECURITY AND VIOLENT CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
60 中原財經法學 2015 年 12 月
228
的量能掌握規劃制度與制訂規則的契機可惜的是台灣的法院與
政治部門至今未能發揮其功能在一些環境團體已經以氣候變遷為由
指謫環評違法的案件中略而不回應失去強化制度量能與推促行政
機關與立法機關回應的契機
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
參考文獻
書籍
王曦美國環境保護法漢興書局有限公司（1995）
林春元超越國際法與內國行政法氣候變遷全球行政法的演變形貌
與影響臺灣大學法律學研究所博士論文（2012）
張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展－一個以
回應本土發展脈絡為目的之比較法分析臺灣大學法律研究所博
士論文（2009）
葉俊榮全球環境議題台灣觀點巨流圖書有限公司（2000）
葉俊榮主編氣候變遷的制度因應決策財務與規範國立臺灣大學
出版中心（2014）
葉俊榮氣候變遷治理與法律國立臺灣大學出版中心（2015）
POSNER ERIC A amp DAVID WEISBACH CLIMATE CHANGE JUSTICE (Princeton
University Press NJ 2010)
SUNSTEIN CASS R THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF REGULATORY
PROTECTION (American Bar Association 2002)
UNICEF A BRIGHTER TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND
INTERGENERATIONAL JUSTICE (UNICEF 2008)
62 中原財經法學 2015 年 12 月
230
WOOD CHRISTOPHER ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT A
COMPARATIVE REVIEW (Routledge UK 1995)
期刊論文
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業汙染訴訟案談起科技
醫療與社會第十二期頁 159-204（2011）
王毓正氣候變遷議題下之法學變遷mdash以氣候變遷與巨災風險之預防與
調適為中心月旦法學雜誌第一九九期頁 62-95（2011）
田蒙潔美國環境影響評估制度介析全國律師第十五卷第三期頁
19-47（2011）
邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統面對風險社會
的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 227-263（2011）
林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲
法院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷
第四期頁 1147-1202（2013）
陳慈陽從二十一世紀環境國家之國家保護義務論中央與地方在氣候變
遷調適立法的憲法權限劃分依據與界限台灣環境與土地法學雜
誌第二期頁 133-149（2012）
康文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第
十一期頁 371-429（2012）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 63
231
傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財
經法學第二十三期頁 37-105（2009）
湯德宗因應氣候變遷的法律對策mdash新世代環境法展望台灣本土法學
雜誌第二一三期頁 43-68（2012）
廖宗聖台灣氣候變遷調適法制的建構mdash從英國調適法制談起法學新
論第三十八期頁 85-103（2012）
Allen Craig R Joseph J Fontaine Kevin L Pope amp Ahjond S Garmestani
Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339-1345 (2011)
Barron J Evolving impact of environmental laws on cross-border power
between Mexico and the United States 13 ENERGY STUDIES REVIEW
110-127 (2005)
Camacho Ajeandro Assisted Migration Defining Nature and Natural
Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171-255
(2010)
Farber Daniel A Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605-10614 (2009)
Field Oliver P The Doctrine of Political Question in the Federal Courts 8
MINN L REV 485-513 (1924)
Gordon Jessica Inter-American Commission on Human Rights to Hold
Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7
64 中原財經法學 2015 年 12 月
232
SUSTAINABLE DEV L amp POLrsquoY 55-55 (2007)
Kass Madeline June A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases
into Account in Threshold Significance Determinations 42 IND L
REV 47-96 (2009)
Page Edward Intergenerational Justice and Climate Change 47 POLITICAL
STUDIES 53ndash66 (1999)
Redish Martin H Judicial Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U
L REV 1031-1061 (1984-1985)
Ruhl JB Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363-431(2010)
Vinuales Jorge E Legal Techniques for Dealing with Scientific Uncertainty
in Environmental Law 43 VAND J TRANSNATrsquoL L 437-503 (2010)
Schenck Lisa M Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling For Worldwide
Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 319-379
(2008)
Stein Amy L Climate Change under NEPA Avoiding Cursory
Consideration of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 473-
544 (2010)
Tollet Kenneth S Political Question and the Law 42 U DET LJ 439 -466
(1965)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 65
233
專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
mdash決策財務與規範頁 45-70國立臺灣大學出版中心（2014）
湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
論集頁 21-32三民書局股份有限公司（1990）
葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
於環境政策與法律頁 200-233元照出版有限公司二版（2010）
Fisher BS S Barrett P Bohm M Kuroda JKE Mubazi A Shah RN
Stavins An Economic Assessment of Policy Instruments for
combatting climate change in JAMES P BRUCE HOESUNG LEE ERIK
F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE (1996)
Kniveton Dominic Christopher Smith Richard Black Kerstin Schmidt -
Verkerk Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM
EDS MIGRATION ENVIRONMENT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING
THE EVIDENCE (2009)
Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate Change Human
Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL
LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
SECURITY AND VIOLENT CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 61
229
參考文獻
書籍
王曦美國環境保護法漢興書局有限公司（1995）
林春元超越國際法與內國行政法氣候變遷全球行政法的演變形貌
與影響臺灣大學法律學研究所博士論文（2012）
張英磊多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展－一個以
回應本土發展脈絡為目的之比較法分析臺灣大學法律研究所博
士論文（2009）
葉俊榮全球環境議題台灣觀點巨流圖書有限公司（2000）
葉俊榮主編氣候變遷的制度因應決策財務與規範國立臺灣大學
出版中心（2014）
葉俊榮氣候變遷治理與法律國立臺灣大學出版中心（2015）
POSNER ERIC A amp DAVID WEISBACH CLIMATE CHANGE JUSTICE (Princeton
University Press NJ 2010)
SUNSTEIN CASS R THE COST-BENEFIT STATE THE FUTURE OF REGULATORY
PROTECTION (American Bar Association 2002)
UNICEF A BRIGHTER TOMORROW CLIMATE CHANGE CHILD RIGHTS AND
INTERGENERATIONAL JUSTICE (UNICEF 2008)
62 中原財經法學 2015 年 12 月
230
WOOD CHRISTOPHER ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT A
COMPARATIVE REVIEW (Routledge UK 1995)
期刊論文
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業汙染訴訟案談起科技
醫療與社會第十二期頁 159-204（2011）
王毓正氣候變遷議題下之法學變遷mdash以氣候變遷與巨災風險之預防與
調適為中心月旦法學雜誌第一九九期頁 62-95（2011）
田蒙潔美國環境影響評估制度介析全國律師第十五卷第三期頁
19-47（2011）
邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統面對風險社會
的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 227-263（2011）
林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲
法院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷
第四期頁 1147-1202（2013）
陳慈陽從二十一世紀環境國家之國家保護義務論中央與地方在氣候變
遷調適立法的憲法權限劃分依據與界限台灣環境與土地法學雜
誌第二期頁 133-149（2012）
康文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第
十一期頁 371-429（2012）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 63
231
傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財
經法學第二十三期頁 37-105（2009）
湯德宗因應氣候變遷的法律對策mdash新世代環境法展望台灣本土法學
雜誌第二一三期頁 43-68（2012）
廖宗聖台灣氣候變遷調適法制的建構mdash從英國調適法制談起法學新
論第三十八期頁 85-103（2012）
Allen Craig R Joseph J Fontaine Kevin L Pope amp Ahjond S Garmestani
Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339-1345 (2011)
Barron J Evolving impact of environmental laws on cross-border power
between Mexico and the United States 13 ENERGY STUDIES REVIEW
110-127 (2005)
Camacho Ajeandro Assisted Migration Defining Nature and Natural
Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171-255
(2010)
Farber Daniel A Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605-10614 (2009)
Field Oliver P The Doctrine of Political Question in the Federal Courts 8
MINN L REV 485-513 (1924)
Gordon Jessica Inter-American Commission on Human Rights to Hold
Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7
64 中原財經法學 2015 年 12 月
232
SUSTAINABLE DEV L amp POLrsquoY 55-55 (2007)
Kass Madeline June A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases
into Account in Threshold Significance Determinations 42 IND L
REV 47-96 (2009)
Page Edward Intergenerational Justice and Climate Change 47 POLITICAL
STUDIES 53ndash66 (1999)
Redish Martin H Judicial Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U
L REV 1031-1061 (1984-1985)
Ruhl JB Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363-431(2010)
Vinuales Jorge E Legal Techniques for Dealing with Scientific Uncertainty
in Environmental Law 43 VAND J TRANSNATrsquoL L 437-503 (2010)
Schenck Lisa M Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling For Worldwide
Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 319-379
(2008)
Stein Amy L Climate Change under NEPA Avoiding Cursory
Consideration of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 473-
544 (2010)
Tollet Kenneth S Political Question and the Law 42 U DET LJ 439 -466
(1965)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 65
233
專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
mdash決策財務與規範頁 45-70國立臺灣大學出版中心（2014）
湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
論集頁 21-32三民書局股份有限公司（1990）
葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
於環境政策與法律頁 200-233元照出版有限公司二版（2010）
Fisher BS S Barrett P Bohm M Kuroda JKE Mubazi A Shah RN
Stavins An Economic Assessment of Policy Instruments for
combatting climate change in JAMES P BRUCE HOESUNG LEE ERIK
F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE (1996)
Kniveton Dominic Christopher Smith Richard Black Kerstin Schmidt -
Verkerk Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM
EDS MIGRATION ENVIRONMENT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING
THE EVIDENCE (2009)
Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate Change Human
Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL
LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
SECURITY AND VIOLENT CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
62 中原財經法學 2015 年 12 月
230
WOOD CHRISTOPHER ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT A
COMPARATIVE REVIEW (Routledge UK 1995)
期刊論文
Paul Jobin曾育慧白老鼠上法院從兩例工業汙染訴訟案談起科技
醫療與社會第十二期頁 159-204（2011）
王毓正氣候變遷議題下之法學變遷mdash以氣候變遷與巨災風險之預防與
調適為中心月旦法學雜誌第一九九期頁 62-95（2011）
田蒙潔美國環境影響評估制度介析全國律師第十五卷第三期頁
19-47（2011）
邱文聰如何克服公衛訴訟中因果推論的難題法律系統面對風險社會
的一個挑戰科學醫療與社會第十四期頁 227-263（2011）
林春元法院在氣候變遷規範競爭與政治角力中的角色與策略從歐洲
法院民航排放權交易指令判決談起台大法學論叢第四十二卷
第四期頁 1147-1202（2013）
陳慈陽從二十一世紀環境國家之國家保護義務論中央與地方在氣候變
遷調適立法的憲法權限劃分依據與界限台灣環境與土地法學雜
誌第二期頁 133-149（2012）
康文尚試評美國環境影響評估制度的行政監督中研院法學期刊第
十一期頁 371-429（2012）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 63
231
傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財
經法學第二十三期頁 37-105（2009）
湯德宗因應氣候變遷的法律對策mdash新世代環境法展望台灣本土法學
雜誌第二一三期頁 43-68（2012）
廖宗聖台灣氣候變遷調適法制的建構mdash從英國調適法制談起法學新
論第三十八期頁 85-103（2012）
Allen Craig R Joseph J Fontaine Kevin L Pope amp Ahjond S Garmestani
Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339-1345 (2011)
Barron J Evolving impact of environmental laws on cross-border power
between Mexico and the United States 13 ENERGY STUDIES REVIEW
110-127 (2005)
Camacho Ajeandro Assisted Migration Defining Nature and Natural
Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171-255
(2010)
Farber Daniel A Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605-10614 (2009)
Field Oliver P The Doctrine of Political Question in the Federal Courts 8
MINN L REV 485-513 (1924)
Gordon Jessica Inter-American Commission on Human Rights to Hold
Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7
64 中原財經法學 2015 年 12 月
232
SUSTAINABLE DEV L amp POLrsquoY 55-55 (2007)
Kass Madeline June A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases
into Account in Threshold Significance Determinations 42 IND L
REV 47-96 (2009)
Page Edward Intergenerational Justice and Climate Change 47 POLITICAL
STUDIES 53ndash66 (1999)
Redish Martin H Judicial Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U
L REV 1031-1061 (1984-1985)
Ruhl JB Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363-431(2010)
Vinuales Jorge E Legal Techniques for Dealing with Scientific Uncertainty
in Environmental Law 43 VAND J TRANSNATrsquoL L 437-503 (2010)
Schenck Lisa M Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling For Worldwide
Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 319-379
(2008)
Stein Amy L Climate Change under NEPA Avoiding Cursory
Consideration of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 473-
544 (2010)
Tollet Kenneth S Political Question and the Law 42 U DET LJ 439 -466
(1965)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 65
233
專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
mdash決策財務與規範頁 45-70國立臺灣大學出版中心（2014）
湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
論集頁 21-32三民書局股份有限公司（1990）
葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
於環境政策與法律頁 200-233元照出版有限公司二版（2010）
Fisher BS S Barrett P Bohm M Kuroda JKE Mubazi A Shah RN
Stavins An Economic Assessment of Policy Instruments for
combatting climate change in JAMES P BRUCE HOESUNG LEE ERIK
F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE (1996)
Kniveton Dominic Christopher Smith Richard Black Kerstin Schmidt -
Verkerk Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM
EDS MIGRATION ENVIRONMENT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING
THE EVIDENCE (2009)
Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate Change Human
Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL
LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
SECURITY AND VIOLENT CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 63
231
傅玲靜由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制中原財
經法學第二十三期頁 37-105（2009）
湯德宗因應氣候變遷的法律對策mdash新世代環境法展望台灣本土法學
雜誌第二一三期頁 43-68（2012）
廖宗聖台灣氣候變遷調適法制的建構mdash從英國調適法制談起法學新
論第三十八期頁 85-103（2012）
Allen Craig R Joseph J Fontaine Kevin L Pope amp Ahjond S Garmestani
Adaptive Management for a Turbulent Future 92 J ENVTL MGMT
1339-1345 (2011)
Barron J Evolving impact of environmental laws on cross-border power
between Mexico and the United States 13 ENERGY STUDIES REVIEW
110-127 (2005)
Camacho Ajeandro Assisted Migration Defining Nature and Natural
Resource Law under Climate Change 27 YALE J ON REG 171-255
(2010)
Farber Daniel A Adaptation Planning and Climate Impact Assessments
Learning from NEPArsquos Flaws 39 ENVTL L REP 10605-10614 (2009)
Field Oliver P The Doctrine of Political Question in the Federal Courts 8
MINN L REV 485-513 (1924)
Gordon Jessica Inter-American Commission on Human Rights to Hold
Hearing after Rejecting Inuit Climate Change Petition 7
64 中原財經法學 2015 年 12 月
232
SUSTAINABLE DEV L amp POLrsquoY 55-55 (2007)
Kass Madeline June A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases
into Account in Threshold Significance Determinations 42 IND L
REV 47-96 (2009)
Page Edward Intergenerational Justice and Climate Change 47 POLITICAL
STUDIES 53ndash66 (1999)
Redish Martin H Judicial Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U
L REV 1031-1061 (1984-1985)
Ruhl JB Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363-431(2010)
Vinuales Jorge E Legal Techniques for Dealing with Scientific Uncertainty
in Environmental Law 43 VAND J TRANSNATrsquoL L 437-503 (2010)
Schenck Lisa M Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling For Worldwide
Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 319-379
(2008)
Stein Amy L Climate Change under NEPA Avoiding Cursory
Consideration of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 473-
544 (2010)
Tollet Kenneth S Political Question and the Law 42 U DET LJ 439 -466
(1965)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 65
233
專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
mdash決策財務與規範頁 45-70國立臺灣大學出版中心（2014）
湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
論集頁 21-32三民書局股份有限公司（1990）
葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
於環境政策與法律頁 200-233元照出版有限公司二版（2010）
Fisher BS S Barrett P Bohm M Kuroda JKE Mubazi A Shah RN
Stavins An Economic Assessment of Policy Instruments for
combatting climate change in JAMES P BRUCE HOESUNG LEE ERIK
F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE (1996)
Kniveton Dominic Christopher Smith Richard Black Kerstin Schmidt -
Verkerk Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM
EDS MIGRATION ENVIRONMENT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING
THE EVIDENCE (2009)
Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate Change Human
Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL
LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
SECURITY AND VIOLENT CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
64 中原財經法學 2015 年 12 月
232
SUSTAINABLE DEV L amp POLrsquoY 55-55 (2007)
Kass Madeline June A NEPA - Climate Paradox Taking Greenhouse Gases
into Account in Threshold Significance Determinations 42 IND L
REV 47-96 (2009)
Page Edward Intergenerational Justice and Climate Change 47 POLITICAL
STUDIES 53ndash66 (1999)
Redish Martin H Judicial Review and the ldquoPolitical Questionrdquo 79 NW U
L REV 1031-1061 (1984-1985)
Ruhl JB Climate Change Adaptation and the Structural Transformation of
Environmental Law 40 ENVTL L 363-431(2010)
Vinuales Jorge E Legal Techniques for Dealing with Scientific Uncertainty
in Environmental Law 43 VAND J TRANSNATrsquoL L 437-503 (2010)
Schenck Lisa M Climate Change ldquoCrisisrdquo - Struggling For Worldwide
Collective Action 19 COLO J INTrsquoL ENVNT L amp POLrsquoY 319-379
(2008)
Stein Amy L Climate Change under NEPA Avoiding Cursory
Consideration of Greenhouse Gases 81 U COLORADO L REV 473-
544 (2010)
Tollet Kenneth S Political Question and the Law 42 U DET LJ 439 -466
(1965)
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 65
233
專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
mdash決策財務與規範頁 45-70國立臺灣大學出版中心（2014）
湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
論集頁 21-32三民書局股份有限公司（1990）
葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
於環境政策與法律頁 200-233元照出版有限公司二版（2010）
Fisher BS S Barrett P Bohm M Kuroda JKE Mubazi A Shah RN
Stavins An Economic Assessment of Policy Instruments for
combatting climate change in JAMES P BRUCE HOESUNG LEE ERIK
F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE (1996)
Kniveton Dominic Christopher Smith Richard Black Kerstin Schmidt -
Verkerk Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM
EDS MIGRATION ENVIRONMENT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING
THE EVIDENCE (2009)
Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate Change Human
Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL
LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
SECURITY AND VIOLENT CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 65
233
專書論文
張文貞氣候變遷下的環境影響評估初探收錄於氣候變遷的制度因應
mdash決策財務與規範頁 45-70國立臺灣大學出版中心（2014）
湯德宗美國國家環境政策法與環境影響評估制度收錄於美國環境法
論集頁 21-32三民書局股份有限公司（1990）
葉俊榮環境影響評估的公共參與法規範的要求與現實的考慮收錄
於環境政策與法律頁 200-233元照出版有限公司二版（2010）
Fisher BS S Barrett P Bohm M Kuroda JKE Mubazi A Shah RN
Stavins An Economic Assessment of Policy Instruments for
combatting climate change in JAMES P BRUCE HOESUNG LEE ERIK
F HAITES EDS CLIMATE CHANGE 1995 ECONOMIC AND SOCIAL
DIMENSION OF CLIMATE CHANGE (1996)
Kniveton Dominic Christopher Smith Richard Black Kerstin Schmidt -
Verkerk Challenges and Approaches to Measuring the Migration-
Environment Nexus in FRANK LACZKO amp CHRISTINE AGHAZARM
EDS MIGRATION ENVIRONMENT AND CLIMATE CHANGE ASSESSING
THE EVIDENCE (2009)
Hans Guumlnter Brauch amp Juumlrgen Scheffran Introduction Climate Change Human
Security and Violent Conflict in the Anthropocene in JUuml RGEN
SCHEFFRAN MICHAEL BRZOSKA HANS GUuml NTER PETER MICHAEL
LINK amp JANPETER SCHILLING EDS CLIMATE CHANGE HUMAN
SECURITY AND VIOLENT CONFLICT CHALLENGES FOR SOCIETAL
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
66 中原財經法學 2015 年 12 月
234
STABILITY (Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2012)
研究報告
許晃雄吳宜昭周佳陳正達陳永明盧孟明台灣氣候變遷科學
報告 2011行政院國家科學委員會委託之計畫成果報告（2011）
葉俊榮環境影響評估制度問題之探討行政院研究發展考核委員會委
託之計畫成果報告（2010）
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
第三十五期 環境影響評估納入氣候變遷的司法途徑 67
235
摘要
氣候變遷已經被視為當代最重要的環境威脅法院與環境影
響評估被認為有回應氣候變遷潛力的既有法律制度法院如何回
應正當性與能力的質疑是否調整環評制度以因應氣候變遷又是
否有侷限等問題是當代法學界思考氣候變遷法律因應的重要課
題
本文透過美國近年來相關案件的整理從政治性科學不確定
性氣候變遷的時間與空間特性來說明法院如何回應以架接既有
環評制度與新興的氣候變遷挑戰
本文發現美國法院透過 NEPA 的開放性文字逐漸形成聯邦
機關將氣候變遷因素納入環評的義務要求然而氣候變遷納入環
評的司法途徑已經達到侷限行政機關與立法機關仍應全面思考
調整環評制度以因應氣候變遷挑戰的整體方案
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
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This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
236
Judicial Approach to Incorporate Climate
Change into Environmental Impact
Assessment the US experience
Chun-Yuan Lin
Abstract
Climate change has become the most important environmental
threat Among all possible response Environmental Impact
Assessment and the courts are highly expected mechanisms Yet the
reform of Environmental Impact Assessment encounters practical
obstacles and the courtsrsquo ability and legitimacy in addressing climate
change issues have been questioned Environmental groups and local
governments have been trying to incorporate climate change issues into
the Environmental Impact Assessment How courts respond the
challenges and to bridge the existing legal mechanism with the new
climate challenges is a serious issue that may shed light for future legal
discussion
This article reviewed the recent development in the United States
with an attempt to answer above questions This article finds that court
has been attempting to break through its limits and incrementally adapt
the Environmental Impact Assessment to climate change However
this article also suggests that judicial approach to incorporate climate
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
237
change into Environmental Impact Assessment has reached its limits
Legislative and executive branches should comprehensively reform
Environmental Impact Assessment Act to combat the challenges of
climate change
Keywords climate change environmental impact assessment court
litigation NEPA cumulative impacts
