Bejczi Alexa - ajk.elte.hu · 2 Farkas Ákos, Pap Gábor: Alkotmányosság és büntetőeljárás,...
Transcript of Bejczi Alexa - ajk.elte.hu · 2 Farkas Ákos, Pap Gábor: Alkotmányosság és büntetőeljárás,...
Bejczi Alexa
TITKOS INFORMÁCIÓGYŰJTÉS vs. JOGÁLLAM
PhD értekezés
TÉZISEI
Témavezető: Prof. dr. Finszter Géza
Eötvös Loránd Tudományegyetem
Állam- és Jogtudományi Kar
Büntető Eljárásjogi
és Büntetés-végrehajtási Jogi Tanszék
Budapest 2011.
TARTALOMJEGYZÉK
I. RÉSZ A kutatás célkitűzése 2
II. RÉSZ A kutatás módszere 3
III. RÉSZ A kutatás tudományos eredményeinek összefoglalása 4
1. Titkos információgyűjtés contra emberi jogok 5
2. Strasbourgi elvárások 7
3. Alkotmánybírósági követelmények 8
4. A jogállami titkos információgyűjtés alapelvei 10
5. A hatályos szabályozás újraszabályozásának indokai 13
6. A T/4192. számú törvényjavaslat 17
7. A jogalkotás legújabb iránya
20
8. Konklúzió, tudományos felismerések
24
IV. RÉSZ A kutatás eredményeinek hasznosítási lehetőségei 27
V. RÉSZ A szerző témában megjelent publikációi 28
VI. RÉSZ Ph.D thesis abstract 29
I. RÉSZ
A KUTATÁS CÉLKITŰZÉSE
A titkosszolgálati eszközök alkalmazásának megengedhetősége, szükségessége,
etikussága, jogi szabályozása valamennyi országban fontos és mindig időszerű vitakérdés. A
titkos információgyűjtés befogadása az alkotmányos rendszerekbe meglehetősen
problematikus. Tény, hogy az állam működéséhez, meghatározott társadalmi érdekek
védelméhez szükség van ezen jogintézményre, ugyanakkor az is tény, hogy ezen intézmény
olyan súlyos jogkorlátozásokra is alkalmas, amely akár odáig vezethet, hogy nagyobb
sérelmet okoz, mint az amitől megóvni szándékozik. Finszer Géza szavait idézve, mire az
értékek abszolút oltalmának idilli állapotához eljutnánk, már nem is maradna semmi, amit
érdemes lenne megvédelmezni.1
Kutatásom központi kérdése, hogy jogállamban bűnüldözési célból milyen
garanciarendszer mellett folytatható titkos információgyűjtés. Milyen jogi, szervezeti és
működési feltételeket kell biztosítani ahhoz, hogy az alapvető emberi jogok ezen eszközök
igénybevétele során csak a szükséges és arányos mértékben, törvényesen kerüljenek
korlátozásra. Milyen a jogállami titkos információgyűjtés. Jogállamot ugyanis nem lehet nem
jogállami eszközökkel építeni.
Kutatásom tárgya a bűnüldözési célú titkos felderítés hatályos hazai jogi
szabályozásának és a tervezett újraszabályozásnak a kritikai elemzése a jogállamiság
alapelveinek szem előtt tartásával. A politikai és egyéb célból folytatott titkos
információgyűjtés, valamint az egyes titkos információgyűjtő eszközök, illetve módszerek
részletes elemzésére dolgozatom nem terjed ki. A célom az volt, hogy rávilágítsak a
bűnüldözési célú titkos felderítés jelenlegi szabályozásának problémáira és a jogállami
elvekkel való ellentmondások feloldásának lehetőségeire, amellyel a jogállami
követelményeknek megfelelő jogi szabályozás kialakításához szükséges jogalkotói munkát
kívánom segíteni. Nem volt célom a titkos információgyűjtésre és a titkos adatszerzésre
vonatkozó hatályos hazai szabályozás tételes bemutatása, a szabályozás jogállami
követelményeknek nem megfelelő, ezért módosításra szoruló pontjait emeltem ki
dolgozatomban.
1 Finszter Géza: A rendészet elmélete, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2003., 161. o.
Tekintettel arra, hogy a jogállam elveinek tiszteletben tartása alkotmányos
követelmény és egyben az Európai Uniós tagság feltétele is, elodázhatatlan feladat a titkos
felderítés hazai szabályozásának újragondolása, mivel e területen még mindig nem
érvényesülnek hazánkban a jogállam alapvető ismérvei, úgymint a jog uralma, a
hatalommegosztás elve és az emberi jogok tisztelete.
Disszertációm a titkos információgyűjtés hazai jogi szabályozása jogállamivá
tételének lehetőségét vizsgálja, rámutatva arra, hogy ehhez paradigmaváltásra, a titkos
felderítés társadalmi rendeltetését illetően szemléletváltásra van szükség, amelynek politikai
megjelenése, sikeressége nehezen kivitelezhető és kétséges kimenetelű, annak ellenére, hogy
a szakmai körökben meghatározó álláspont szerint a terület átfogó újraszabályozásával
megteremthető jogállami titkos információgyűjtés egyidejűleg hatékonyabb, gazdaságosabb
és törvényesebb is lenne a jelenleginél.
Bemutatom azokat a legfontosabb jogállami követelményeket, amelyeket a
bűnüldözési célú titkos információgyűjtés jogi szabályozása során minden körülmények
között szem előtt kell tartani, mert figyelmen kívül hagyásuk a jogállamiság létét kérdőjelezik
meg. Ha ugyanis a jog olyan eszközöket ad a bűnüldöző hatóságok kezébe, olyan eljárási
szabályokat teremt, amelyek veszélyeztetik vagy sértik az egyéni jogokat, akkor az eljárás
jogszerű marad, ám az alkotmányosság csorbát szenved. A jogszerű, de nem alkotmányos
büntetőeljárás viszont nagyobb veszélyt jelent a társadalom és az egyén számára, mint maga a
bűnözés, hiszen az utóbbival szemben több-kevesebb védelmet nyújt a jog, ám a jogszerű, de
nem alkotmányos büntetőeljárással szemben nincs törvényes jogvédelem. A büntetőeljárásnak
nem pusztán jogszerűnek, hanem alkotmányosnak kell lennie.2 Az alkotmányban rögzített
emberi és állampolgári alapjogok által kijelölt nyomvonal mentén kell a büntetőeljárásban
kiépíteni azokat a garanciákat, amelyek nem csupán jogszerűvé, de alkotmányossá teszik azt.
II. RÉSZ
A KUTATÁS MÓDSZERE
Kutatásom módszere elsődlegesen a tételes jog tanulmányozása, jogdogmatikai
elemzés. Dolgozatom a bűnüldözési célú titkos felderítés hatályos hazai jogi szabályozásának
és a tervezett újraszabályozásnak kritikai elemzése a jogállamiság szemszögéből. A
2 Farkas Ákos, Pap Gábor: Alkotmányosság és büntetőeljárás, Kriminológiai tanulmányok XXX. kötet, 1993.,
55. - 56. o.
tanulmány a nemzeti szabályozás vizsgálata során meghatározó mértékben épít az
alkotmánybíróság esetjogának, valamint a Legfelsőbb Bíróság és a Legfőbb Ügyészség
kapcsolódó állásfoglalásainak vizsgálatára. Disszertációm emellett összehasonlító jogi
elemzéseket tartalmaz a külföldi jogi megoldásokkal. Törekedtem a külföldi és a hazai
tudományos szakirodalom minél szélesebb körű megismerésére, a strasbourgi Európai Emberi
Jogi Bíróság tárgykörbe tartozó döntéseinek teljes körű feldolgozására, és korlátozottan némi
empirikus vizsgálatra is lehetőségem nyílt. Olyan perek nyilvános iratanyagait
tanulmányoztam, amelyekben titkosan szerzett adatok kerültek bizonyítékként felhasználásra.
Államtitkot tartalmazó iratok tudományos kutatására azonban nem volt lehetőségem.
Kutatásom a titkos információgyűjtés végrehajtásának kriminalisztikai szemléletű vizsgálatára
nem terjedt ki, dolgozatom a terület jogi szabályozására fókuszál tekintettel a téma
feldolgozásának normatív jellegű szemléletére.
III. RÉSZ
A KUTATÁS TUDOMÁNYOS EREDMÉNYEINEK AZ ÖSSZEFOGLALÁSA
A jogállami szabályozás hazai megvalósításához hasznosak és iránymutatóak lehetnek
a külföldi tapasztalatok, ezért fontosnak tartottam önálló fejezetben bemutatni a témával
kapcsolatos külföldi irodalmat már a dolgozatom elején a bevezetés után, a második
fejezetben. Az olvasó megismerheti, hol és miként alakult ki a bűnüldözési célú titkos
információgyűjtés intézménye; hogyan alakult annak szabályozása különböző államokban
(Franciaország, Németország, Nagy-Britannia, Belgium, Szovjetunió, Amerikai Egyesült
Államok); Jean-Paul Brodeur rendszerezésében melyek a titkos információgyűjtés
legfontosabb kívánatos, illetve nem kívánatos, valamint szándékozott, illetve nem
szándékozott következményei; és Gary T. Marx, mint a kutatási terület nemzetközileg talán
legelismertebb alakja milyen instrukciókat fogalmazott meg a titkos információgyűjtéssel
kapcsolatban.
Ezt követően a harmadik fejezetben a titkos felderítés garanciális szabályozásának
rendkívüli indokoltsága mellett szóló érveket sorakoztatom fel, ismertetem a szabályozással
szemben támasztott strasbourgi elvárásokat és a magyar Alkotmánybíróság előírásait.
Rögzítem a jogállami követelményeknek megfelelő titkos információgyűjtés alapköveit,
amelyek Fenyvesi Csaba rendszerezésében öt alapelvben foglalhatók össze: törvényesség
elve, arányosság elve, szubszidiaritás elve, igazságszolgáltatási ellenőrzés elve, és célhoz
kötöttség elve. Megvizsgálom, hogy ezen alapelvek miként érvényesülnek a hazai
szabályozásban, és megállapítom, hogy a hatályos magyar szabályozás egyik alapelvnek sem
felel meg maradéktalanul, ezért indokolt a terület újraszabályozása.
A negyedik fejezetben tételesen számba veszem az újraszabályozás indokait, a
hatályos szabályozás problémás, jogállami követelményeknek nem megfelelő, ezért
módosításra szoruló pontjait, majd a kutatásom időszakában indult újraszabályozási folyamat
eredményeként 2007. végén született komplex törvényjavaslatot elemzem az ötödik
fejezetben, amelynek több üdvözlendő újítása mellett lényeges hiányosságai vannak. A
részletesen elemzett javaslatból azonban a dolgozat lezárásáig nem lett törvény, és a jogterület
szabályozásának a 2010-es kormányváltás óta bekövetkezett módosításai, a jövőbeni
jogalkotási tervek a 2007-es javaslatban megjelenő szabályozási konstrukciótól eltérő irányt
vettek. A hatodik fejezetben a legújabb szabályozási elgondolásokról, időközben megvalósult
törvénymódosításokról írok röviden. Végezetül kutatásom tudományos felismeréseit a hetedik
fejezetben összegzem.
1.Titkos információgyűjtés kontra emberi jogok
A legveszélyesebb bűnözési formák, így a szervezett bűnözés elleni harc bizonyosan
szükséges és hatékony eszköze a titkos információgyűjtés. Azonban a szervezett bűnözés
fogalmát sem szerkezete (mérete, szervezettsége vagy belső büntető rendszere stb.), sem
funkciója (az elkövetett bűncselekmények, amilyen a kábítószer- vagy
fegyverkereskedelem/csempészet stb.) alapján nem lehet egységesen és egyértelműen
meghatározni. Mindez – nem vitatva e bűnözési forma ellenőrzésének fontosságát – az ellene
irányuló speciális eszközök alkalmazási tartományának a határait lazítja fel, lehetővé téve az
azokkal való manipulációt. Ezek a kockázati tényezők teszik elengedhetetlenné a rendőrség
emberi jogok, ésszerű, ellenőrizhető, átlátható struktúra segítségével történő külső
kontrollját.3 Megfelelő ellenőrző mechanizmusok és biztosítékok híján a titkos
információgyűjtés kihasználható politikai célokra is. Különösen akkor fenyegető a veszély, ha
a társadalom nagy része kételkedni kezd abban, hogy az állam képes megálljt parancsolni a
növekvő bűnözésnek. A kétely arányában hajlik egyre inkább a társadalom az alapvető jogok
3 Farkas Ákos: Ki ellenőrzi az ellenőrt? A szervezett és a kábítószer-bűnözés elleni különleges nyomozási
eszközök alkalmazásának problémái, Belügyi Szemle 2000/2., 63. o.
korlátozására, ha azokat a bűnözés elleni harccal indokolják.4 Kevés dologgal lehet a
közvéleményt olyan hatékonyan manipulálni, mint a bűnözés körüli félelemkeltéssel.
Csakhogy ennek is vannak határai. Bármennyire irritálja is a közvéleményt a bűnözés, egy idő
után a mindent tudó és mindenható rendőrség túlhatalma is irritálni fogja.5 Ezért jogállamban
elengedhetetlenül szükséges az alapjogokat súlyosan sértő állami beavatkozások eljárási
rendjének nyílt, a normavilágosság követelményének megfelelő, külső
kontrollmechanizmusokat is tartalmazó szabályozása.
A bűnvádi eljárás örök problémája: védeni egyfelől a társadalmat, védeni másfelől az
egyén szabadságát, s e kettős törekvés keretében találni meg az emberileg elérhető igazságot.6
A büntetőeljárást, valamint az alapvető elveket ki kell békíteni egymással, és az elveket
mindenáron meg kell védeni a szervezett bűnözéssel szembeni fellépés keretében is.7 A
törvényeket sértő önkényes büntetőeljárás és módszerek, amint azt a társadalmi tapasztalatok
mutatják, a társadalomra végső hatásaiban rendkívül veszélyes. Veszélyesebb, mint amilyen
hasznos a bűntetteknek és bűntetteseknek sikeres, de törvénytelen leleplezése.8 Az
alkotmányos büntetőeljárás eszméje képes megvédeni az emberi és polgári jogok klasszikus
értékeit, hatékony védelmet nyújtani a társadalomnak a bűnözés ellen, ésszerűvé és
gazdaságossá tenni a büntetőigény érvényesítését, illetve képes a büntető igazságszolgáltatás
internacionális rendszerének megteremtésére.9
Mind a hazai, mind a nemzetközi jogalkotásban és jogalkalmazásban reális annak a
veszélye, hogy a szervezett bűnözés elleni erélyesebb fellépés az emberi jogok tiszteletének és
a büntető igazságszolgáltatás egyensúlyának rovására fejlődik ki. Ezért a szervezett bűnözés
elleni harc eszközei semmilyen formában sem sérthetik az emberi jogokat, azokkal
összeegyeztethetőnek kell lenniük. Nem véletlenül állítja a büntetőeljárás nemzetközileg
elismert művelője, Jean Pradel: ˝A büntetőeljárás mutatja meg legjobban egy ország kulturális
és szociális fejlettségét.˝10
A különböző országok eltérő szabályozási technikákkal próbálják megoldani, hogy bár
rendelkezzen a rendőrség, illetve más nyomozó hatóság a titkos információgyűjtéshez
4 Dr. Siegfried Lammich: A szervezett bűnözés elleni küzdelem Kelet-Európa országaiban a titkos, operatív
nyomozási eljárások példáján, Kriminológiai és Kriminalisztikai tanulmányok XXXIII., Bp. 1996., szerk.: Dr.
Irk Ferenc, 226. o. 5 Kőszeg Ferenc: Rendőrség és politika, www.helsinki.hu/docs/iacolemagyar4.pdf
6 Dr. Kármán Elemér: A királyi ügyészség és az előzetes eljárás. Magyar Jogászegyleti Értekezések, Bp. 1906.
május, 257. szám, 273. o. 7 Dr. Fenyvesi Csaba: A védő és a titkos adatgyűjtés, Belügyi Szemle 2001/11., 66.-67. o
8 Király Tibor: Büntetőítélet a jog határán. KJK, Budapest, 1972., 140. o.
9 Finszter Géza: Az alkotmányos büntetőeljárás és a nyomozás, Fundamentum 1997/2., 110-111. o.
10 Dr. Fenyvesi Csaba: A védő és a titkos adatgyűjtés, Belügyi Szemle 2001/11., 74. o.
szükséges jogosítványokkal, azonban azok használata során ne sértsék meg az emberi jogokat.
Ilyen megoldás, amikor a titkos nyomozásra vonatkozó szabályokat a büntetőeljárási
törvényben helyezik el (Németország, Ausztria), vagy a szervezett bűnözés és illegális
kábítószer-kereskedelem elleni különleges felhatalmazások körében szabályozzák
(Spanyolország, USA) a titkos eszközök használatát. Sok fejlett demokrácia nélkülözi a
megfelelő jogi szabályozást (Belgium, Hollandia). Azonban nem szabad elfelejteni, hogy ezen
országokban az emberi jogok védelmén az alkotmányos demokratikus berendezés egész
intézményrendszere működik, s néha hatékonyabban, mint a speciális védelmi törvények.11
Az Amerikai Egyesült Államokban a bírói kar – különösen a Legfelsőbb Bíróság – volt az,
amely megszabta a rendőri és nyomozati eljárások korlátait, főleg az Egyesült Államok
alkotmányában foglalt, a büntetőeljárást szabályozó rendelkezések kiterjesztő értelmezése
útján. A modern európai alkotmányoktól eltérően az USA alkotmányában nincsenek olyan
rendelkezések, amelyek külön feljogosítanák a törvényhozást alapvető jogok korlátozására.
Ehelyett a bíróságok dolga, hogy esetenként megállapítsák a hivatalos eljárás jogszerűségének
határait.12
Kijelenthető, hogy a titkos információgyűjtésre vonatkozó hatályos hazai szabályozás
a jogállami követelményeknek nem felel meg, a vonatkozó jogszabályok alkalmazásával
emberi jogok indokolatlanul sérülnek, a hatályos szabályozás sem az Alkotmány
rendelkezéseivel, sem pedig az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel nincs teljesen
összhangban. Ahogy Szabó András fogalmaz, jogállamot pedig nem lehet nem jogállami
eszközökkel építeni. A jogi dogmatikának ebben kell közrehatni és nem a nem-jogállami
eszközök igazolásában.13
Ha államéletünk vezérelvének a jogállam eszméjét tesszük meg,
akkor jogrendünk szinte minden zugában szigorú követelményeket kell érvényre juttatni,
kezdve a legmagasabb szintű jogszabályoknál, le egészen a jogalkalmazó szervek hétköznapi
gyakorlatáig.14
2. Strasbourgi elvárások
11
Dr. Finszter Géza: A titkos információgyűjtés szabályozása a hatályos jogban, Kriminológiai Tanulmányok
2000. 12
John McEnany: Bűnügyi nyomozás és büntetőjogi felelősségre vonás az Amerikai Egyesült Államokban I.
rész, Rendészeti Szemle 11/1992., 45-46.o. 13
Szabó András: Büntetőjogi dogmatika – alkotmányjogi dogmatika, Jogtudományi Közlöny 1997/7-8., 301. o. 14
Farkas Ákos, Pap Gábor: Alkotmányosság és büntetőeljárás, Kriminológiai tanulmányok XXX. kötet, 1993.,
51. o.
A strasbourgi Emberi Jogi Bíróság szerint az állami hatóságok titkos tevékenységét
illetően három fő követelmény van. Az első alapvető követelmény a szabályozás megléte és
annak nyilvánossága (mindenki számára hozzáférhető, megismerhető formában történő
közzététele). Titkos, bizalmas jellegű szabályok alapján történő megfigyelés, lehallgatás,
levélellenőrzés minden esetben az Európai Emberi Jogi Egyezmény 8. cikkének megsértését
jelenti.
A második alapvető követelmény a szabályozás minőségével függ össze: a vonatkozó
belső normatív aktusnak teljesen világosan és egyértelműen kell rendelkeznie a titkos
ellenőrzés minden fontos mozzanatáról: az ilyen tevékenység engedélyezésének módjáról, a
tevékenységet elrendelő és felügyelő szervek pontos hatásköréről, a tevékenység kezelésének
módjáról, az érintett egyének jogorvoslati lehetőségéről. A Bíróság rámutatott azokra a
követelményekre, amelyeket a titkos eszközök használatára vonatkozó szabályozásnak
minimálisan ki kell elégítenie. Kiemelte, hogy éppen azért, mert az alapjogokba történő
beavatkozás titkos, s mert az ilyen eszközök használata a végrehajtó hatalomnak
„beláthatatlan” lehetőségeket ad, elengedhetetlen, hogy már maguk az eljárások kellő
garanciát nyújtsanak az egyén jogainak érvényesülésére. Ez pedig megkívánja, hogy az
államok hangsúlyt helyezzenek a precíz és részletes, követhető, az állampolgárok számára is
hozzáférhető szabályok megalkotására. A jogi szabályozásból világossá kell válnia az ilyen
eszközöket alkalmazó hatóság hatáskörének, az intézkedések lényegének, azok gyakorlása
módjának. A Bíróság a világos normatartalom követelménye körében arra is rámutatott, hogy
a törvényeknek tartalmazniuk kell a beavatkozást indokoló eseteket, körülményeket és a
beavatkozás feltételeit. Minimális biztosítékként szerepelnie kell bennük továbbá az érintett
személyek körének meghatározására alkalmas feltételeknek, az alkalmazás dokumentálására
és a dokumentáció megóvására, valamint megsemmisítésének szabályaira vonatkozó
rendelkezéseknek. Az alkalmazásról szóló döntés meghozatala körében pedig a hatóságok
nem kaphatnak túl széles mérlegelési jogot. Az alkalmazás garanciái közé tartozik továbbá,
hogy külső személyek számára az információkhoz való hozzáférést korlátozni kell.
A harmadik alapvető követelmény, amely lényegében úgyszintén a jogállamiságra
jellemző minőségi követelmény, a titkos tevékenységgel való visszaélések megelőzésének
garanciális intézményeire vonatkozik. Az esetjog azt bizonyítja, hogy a garanciák kérdését a
strasbourgi szervek kiemelt módon kezelik, a nemzeti szabályozást és gyakorlatot elsősorban
a garanciák meglétének szemszögéből vizsgálják. Az államokat elmarasztaló eddigi döntések
tulajdonképpen a megfelelő garanciák hiánya miatt születtek.
3. Alkotmánybírósági követelmények
A Magyar Köztársaság Alkotmánybíróság már a kilencvenes évek elején kialakította
az alkotmányos büntetőjoggal szemben támasztható követelményeket, hangsúlyozva a
garanciák jelentőségét és azt, hogy a jogsértések ellen nem lehet jogsértő módon felvenni a
küzdelmet, az esetleges eredménytelenség következményeit pedig az államnak magának kell
viselnie, mert a történelmi tapasztalatok szerint ez kevesebb kárt okoz a közösségnek, mintha
maga az állam kezdene el bűnöző módjára cselekedni. Ezt a meggyőződést közvetíti a
szükségességi és arányossági teszt, amelynek során az vár igazolásra, hogy valamely alapjog
korlátozása egy másik alapjog védelmében indokolt-e.15
Az Alkotmánybíróság megállapította,
hogy a bűnüldözés, bűnmegelőzés és a nemzetbiztonság érdeke szükségessé teheti az
Alkotmányban biztosított alapjogok korlátozását. Az AB több határozatában a
bűnmegelőzéshez fűződő érdeket a jogállamiságból következő olyan alkotmányos célként
ismerte el, amelynek biztosítása érdekében még egyes alapjogok korlátozása sem zárható ki.
Minden esetben hangsúlyozta ugyanakkor, hogy ezen alkotmányos cél megvalósítása
érdekében sem adható fel a jogállamiság, a jogbiztonság követelményrendszere és az állam
szervei nem kaphatnak túl széles, bizonytalan tartalmú felhatalmazásokat az általános, elvont
értelemben vett bűnmegelőzés érdekében.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint alkotmányos jogállam a jogsértésekre csak
jogállami módon reagálhat. A jogállam jogrendje senkitől sem tagadhatja meg a jogállami
garanciákat. Ezek ugyanis alapjogként mindenkit megilletnek. Jogállami értékrend alapján
jogállami garanciák mellőzésével még igazságos követelés sem érvényesíthető. Az
igazságosság és az erkölcsi indokoltság lehet ugyan motívuma a büntetendőségnek, a
büntetést érdemlőségnek, de a büntethetőség jogalapjának alkotmányosnak kell lennie. A
jogbiztonság – az alkotmánybíróság értelmezésében – az államtól és elsősorban a jogalkotótól
azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak,
egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára a
büntetőjogban is előre láthatóak legyenek. A jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak
az eljárási garanciák. Ezek alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének
kiszámíthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével
15
Finszter Géza: Rendvédelemről szóló alkotmánybírósági határozatok elemzése, Kriminológiai Tanulmányok
44., szerk.: Dr. Virág György, Bp. 2007., 12. o.
keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működik
alkotmányosan a jogszolgáltatás.16
Figyelmet érdemelnek továbbá a jogbiztonsággal kapcsolatos alkotmányossági
döntések, amelyek a törvények szövegétől elvárják a normavilágosságot, a kiszámíthatóságot
és az előreláthatóságot, minthogy az állam parancsa csak ebben az esetben alkalmas
jogkövetésre, továbbá arra is, hogy a hatóságok intézkedéseinek törvényessége értékelhető
legyen. A titkos információgyűjtés, illetve titkos adatszerzés alkalmazása feltételrendszerének
olyan szabályozása, amely a normavilágosság követelményének nem felel meg,
alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság ennek okán az Rtv. és a Be. több rendelkezését
semmisítette meg 2/2007. (I. 23.) AB határozatával. A határozatnak azonban a szűken vett
rendelkező intézkedéseken túlmutató üzenete van. A határozat indokolásából kirajzolódik az a
helyzet, amely szerint a bűnüldözésnek ezt a legkényesebb területét olyan módon
szabályozták, úgy alakították szervezetét, és olyan működést mutat, amely egy demokratikus
jogállamban elfogadhatatlan. Az Alkotmánybíróság eszközei azonban nem elegendők ennek a
helyzetnek a felszámolásához. Ehhez megújult kriminálpolitikára, új alkotmányra és a
bűnüldözés, valamint az igazságszolgáltatás tényleges reformjára lenne szükség.17
4. A jogállami titkos információgyűjtés alapelvei
Azon követelmények, amelyek a titkos adatgyűjtést jogállamivá tehetik, Fenyvesi
Csaba rendszerezésében öt alapelvben foglalhatók össze. A titkosszolgálati eszközök és
módszerek a szervezett bűnözés elleni harcban a következő feltételek mellett alkalmazhatók
jogállamban: a törvényeknek precízen és konkrétan kell szabályozniuk (törvényességi elv),
csak abban az esetben alkalmazhatók, ha alapos és konkrét gyanú áll fenn, hogy a szervezett
bűnözéshez kapcsolódó súlyos és meghatározott bűncselekmények elkövetése várható a
közeljövőben (arányosság elve), csak akkor alkalmazhatók, ha a hagyományos (˝klasszikus˝)
rendőri eszközök mindegyike csődöt mondott ezen bűncselekmények felderítésében
(szubszidiaritás elve), egy független igazságszolgáltatási szervnek kell engedélyeznie és
ellenőriznie (igazságszolgáltatási ellenőrzés elve), a megelőző jellegű (proaktív) nyomozás
során szerzett információkat csak konkrét és meghatározott büntetőjogi gyanú alátámasztására
lehet felhasználni, az adatokat pedig meg kell semmisíteni, ha a proaktív nyomozás nem
16
11/1992. (III.5.) AB határozat 17
Finszter Géza: Rendvédelemről szóló alkotmánybírósági határozatok elemzése, Kriminológiai Tanulmányok
44., szerk.: Dr. Virág György, Bp. 2007., 13. o.
vezetett büntetőeljárás indításához vagy végleges döntéshez reális határidőn belül, illetve
értesíteni kell az érintetteket a cselekményről (célhoz kötöttség elve).18
Dolgozatomban áttekintem, hogy fenti alapelvek miként érvényesülnek a hatályos
hazai szabályozásban. Megállapítható, hogy a hatályos magyar szabályozás eleget tesz azon
követelménynek, hogy nyílt, mindenki számára hozzáférhető jogszabályok rendezzék a
titkosszolgálati eszközök alkalmazását. Azon követelménynek azonban, hogy a
titkosszolgálati eszközök alkalmazását rendező jogszabályok ésszerűen előre látható döntések
alapjául szolgáljanak, nem felel meg. A szabályozás rendkívül széttagolt, amelynek
következménye, hogy átláthatatlan és több helyen ellentmondásos. A széttagolt szabályozás
azon kívül, hogy a jogalkalmazóra jelentős többlet terhet ró, a jogbiztonság alkotmányos
követelményének sem felel meg, ugyanis az egyes jogszabályok több ponton egymással
ellentétes rendelkezést tartalmaznak, sok a joghézag, és az eltérő fogalomrendszer, az eltérő
jogértelmezés több gyakorlati problémához vezet.
Az arányosság, a szubszidiaritás és a célhoz kötöttség elve sem érvényesül azonban
maradéktalanul. A rendőrségi törvény a titkos információgyűjtést bűnmegelőzési célból is
lehetővé teszi úgy, hogy a prevenció semmiféle kézzelfogható határát nem jelöli ki a titkos
felderítésnek. Mindez felfogható a titkosszolgálati eszközökkel vívott bűn elleni küzdelem
generál klauzulájának is. Olyan általános felhatalmazás ez, amelynek birtokában a bűnügyi
hírszerzés hatókörét tetszés szerint szélesítheti ki. Pedig a törvényi szabályozásnak éppen az a
rendeltetése, hogy a hatóságnak ezt a diszkrecionális jogát korlátozza. Arról már nem is
beszélve, hogy az ilyen engedmény a drága és kockázatos titkosrendőri módszereknek a
totális alkalmazására biztat, ami azután a hatékonyság és az eredményesség legnagyobb
akadályává válik. 19
A hatályos rendőrségi törvény nem deklarálja a szubszidiaritás elvét sem.
A Be. ugyan tartalmaz ilyen vonatkozású rendelkezéseket, a törvényhely megfogalmazása
azonban álláspontom szerint nem eléggé szigorú, olyan mértékben kiterjeszti a jogalkalmazó
mérlegelési lehetőségét, hogy a szabály ezzel garanciális jellegét veszti. A provokáció tilalma
a hatályos magyar szabályozásból hiányzik, és a külső engedélyhez nem kötött
titkosszolgálati eszközökkel beszerzett adatok büntetőeljárásban bizonyítékként történő
felhasználhatósága is komoly kérdéseket vet fel, hiszen az így beszerzett adatok hitelt
érdemlősége nem vagy nehezen bizonyítható. A jogállami követelményeknek való megfelelés
18
Dr. Fenyvesi Csaba: A védő és a titkos adatgyűjtés, Belügyi Szemle 2001/11., 66.-67. o. 19
Finszter Géza: A titkos felderítés kriminalisztikája, Kriminalisztika, szerk.: Bócz Endre, Budapest 2004., 981.
o.
okán indokolt annak újragondolása, hogy mely jogkorlátozó eszközöket alkalmazhatja a
rendőrség - mint a végrehajtó hatalmi ág része - külső, igazságszolgáltatási kontroll nélkül.
Bűnüldözési célú titkos információgyűjtés jogállamban kizárólag az
igazságszolgáltatás kontrollja mellett folytatható. Az igazságszolgáltatás területén
megengedhetetlen meghatározó befolyást engedni a végrehajtó hatalom szerveinek, de amíg
hiányzik a gyanú fogalmának törvényi szinten történő meghatározása, jogalkotói értelmezése,
hivatalos tudomásszerzés esetén – feljelentés hiányában – a végrehajtó hatalom szervei
meglehetősen rugalmasan, lényegében saját belátásuk szerint dönthetnek a büntetőeljárás
megindításáról, azaz arról, hogy az igazságszolgáltatást működésbe hozzák-e. A nyomozást
megelőzően a hatályos szabályok szerint bűnmegelőzési és bűnüldözési célból is folytatható
titkos információgyűjtés, ami alapvetően két kérdéskört vet fel. Az egyik a bűnmegelőzési
célból folytatott titkos információgyűjtés alkotmányossága, vagyis hogy az intézmény
összeegyeztethető-e a „szükségesség-arányosság” követelményével, a másik pedig a
nyomozás elrendelését megelőzően ügyészi kontroll nélküli, illetve azt követően ügyészi
kontroll melletti bűnüldözési célból folytatott titkos információgyűjtés feltétel- és
célrendszerének közel azonosságából fakadó, a nyomozó hatóságok kezében lévő túl széles
diszkrecionális jogkör alkotmányossága.
Ma sem világos, hogy ki rendelkezik a titkos felderítés során beszerzett
bizonyítékokkal és milyen célt szolgál ez a bizonyítás. A szervezett bűnözés elleni hatósági
fellépések teljes körének igazságszolgáltatás alá rendelése nem jelenti azt, hogy a bűnüldözés
ne élhetne a készülő bűncselekmények megelőzésének, megszakításának, a
bűncselekménygyanús magatartások korlátozásának krimináltaktikai módszereivel, de
mindezek ügyészségi kontrollja alkotmányos követelmény. A bűnüldöző hatóságok nem
rendelkezhetnek szabadon az általuk beszerzett és bűncselekmény elkövetésére utaló
bizonyítékaikkal, azokat kötelesek átadni az igazságszolgáltatás számára.20
A hatályos szabályok szerint az ügyészség a nyomozás elrendelését megelőzően nem
feltétlenül tud azokról a titkos információgyűjtésekről, amelyeket nem ő engedélyez vagy
hagy jóvá, tehát azokat az információkat amelyek ezekből a forrásokból származnak sem
ismeri. A rendőrség ezeket az adatokat nem köteles az ügyésszel közölni. Mindez arra a
következményre vezet, hogy az ügyészség a rendőri tevékenység feletti ellenőrzési
20
Finszter Géza: A büntetőjog alkalmazásának csapdái, Magyar Tudomány 2001/8., 907. o.
lehetőségét elveszti és maga válik a rendőrségtől, legalábbis az információk tekintetében
függővé.21
Ezen jogi szabályozás nem tartható fenn.
Ezenkívül a titkos információgyűjtést engedélyező bíró szerepe is több vonatkozásban
formális, ugyanis az engedélyező tevékenysége nem kíséri végig az eljárás teljes menetét,
nincs jogköre az eljárás megszüntetésére. A bíró törvényi alávetettsége nem terjedhet odáig,
hogy a döntésért személyes és szakmai felelősséggel tartozó bírót más hatóság elhatározásán
alapuló intézkedés kritikátlan megjelenítőjévé fokozza le. Nem járhat továbbá azzal sem,
hogy a bíróság valamely döntését valódi mérlegelési lehetőség nélkül a bírói meggyőződés
kialakításához szükséges eszközök és jogi feltételrendszer hiányában kényszerüljön
meghozni.22
Összességében megállapítható, hogy a hatályos magyar szabályozás egyik
alapelvnek sem felel meg maradéktalanul, indokolt tehát az újraszabályozás.
5. A hatályos szabályozás újraszabályozásának indokai
A negyedik fejezetben tételesen számba veszem az újraszabályozás indokait, a
hatályos szabályozás problémás, jogállami követelményeknek nem megfelelő, ezért
módosításra szoruló pontjait. Ezek legfőképp abból adódnak, hogy hiányzik az egységes
szabályozás és fogalomrendszer; a bűnmegelőzési célú titkos információgyűjtés az arányosság
követelményével ellentétes, ezenkívül a drága és kockázatos titkosrendőri módszereknek a
totális alkalmazására biztat, ami azután a hatékonyság és az eredményesség legnagyobb
akadályává válik; a titkos adatok büntetőeljárásban bizonyítékként történő felhasználhatósága
problematikus, különösen a külső engedélyhez nem kötött titkosszolgálati eszközökkel
beszerzett adatok felhasználhatósága vet fel komoly kérdéseket, hiszen az így beszerzett
adatok hitelt érdemlősége nem vagy nehezen bizonyítható; a szükséges mértékű
igazságszolgáltatási kontroll hiányzik; a szabályozás a normavilágosság követelményének
sem felel meg, ami önkényes jogértelmezéshez, jogalkalmazáshoz vezethet.
Azzal, hogy a jogalkotó fenntartotta a titkos információgyűjtés büntetőeljárási
törvényen kívüli szabályozását és 2003. július 1-jétől „kettős szabályozást” hozott létre,
álláspontom szerint az 1990-es évek elején meghirdetett büntetőeljárási reform koncepciója
célkitűzései megvalósulása ellen tett, ezenkívül tovább bonyolította a titkos adatgyűjtés
szabályozása körüli zűrzavart. A régi Be. ugyanis a nyomozás elrendelésének feltételéül a
21
Farkas Ákos: A bűnözés okozta válság – A jogállami büntető igazságszolgáltatás válsága, Horváth-
emlékkönyv. 1997., 206. - 207. o. 22
19/1999. (VI.25.) AB. határozat
bűncselekmény megalapozott gyanúját határozta meg, valamint a hatóságok feladataként
előírta, hogy az eljárás minden szakaszában a tényállást alaposan és hiánytalanul tisztázzák, a
valóságnak megfelelően állapítsák meg. Ehhez képest az új Be. a nyomozás elrendelésének
feltételéül a bűncselekmény egyszerű gyanúját határozza meg, és a bírósági szakasz
elsődlegességét, a nyomozati szak előkészítő szerepét hangsúlyozza, a bizonyítást - a
tényállás alapos és hiánytalan, a valóságnak megfelelő tisztázását - a bírósági szakaszban írja
elő. A jelenlegi törvényi szabályozás azon kívül, hogy nem tesz eleget a büntetőeljárási reform
azon vezérelvének, hogy amennyiben a bűnüldözés során állampolgári jogba történik
beavatkozás az ilyen eljárásnak feltétlenül meg kell jelennie a büntetőeljárás szabályai között
is, a normavilágosság követelményének sem felel meg, így sérti a jogbiztonságot.
A hatályos szabályozás legfőbb jellemzője a széttagoltság, a titkos információszerzésre
vonatkozó rendelkezések több, eltérő szintű jogszabályban kerültek deklarálásra. Szinte
minden titkos információgyűjtésre feljogosított szervre külön törvény tartalmaz
rendelkezéseket, ráadásul a Be. a többi jogszabálytól eltérő fogalommal operál. Míg a Be. a
titkos adatszerzésre tartalmaz rendelkezéseket, addig a többi törvény a titkos
információgyűjtésre. Azt azonban, hogy mi minősül titkos információgyűjtésnek és mi
minősül titkos adatszerzésnek, egyik törvény sem határozza meg. Erre csakis a vonatkozó
szabályozás értelmezéséből lehet következtetni. Eszerint titkos információgyűjtés az a
vonatkozó törvényekben nevesített titkosszolgálati eszköz, módszer alkalmazása, amit az arra
feljogosított szervezetek (nemcsak nyomozó hatóságok) nem a nyomozás során végeznek,
valamint amit bírói engedély nélkül végeznek. Titkos adatszerzésnek pedig a nyomozó
hatóságok és az ügyész által a nyomozás során bírói engedéllyel végzett titkosszolgálati
módszerek és eszközök használata minősül. Kérdés, hogy miért kell megkülönböztetni
egymástól a titkos információgyűjtést és a titkos adatszerzést? Amennyiben a bűnüldözési
célú titkos információgyűjtés kizárólagos céljának az igazságszolgáltatás elősegítését
tekintjük, a titkos információgyűjtésre és a titkos adatszerzésre vonatkozó eltérő
rendelkezések indokoltsága véleményem szerint megkérdőjelezhető.
A hatályos szabályozás szerint nem egyértelmű, hogy mikor alkalmaz a hatóság titkos
információgyűjtést és mikor titkos adatszerzést. A nyomozás elrendelését megelőzően ügyészi
kontroll nélküli, illetve azt követően ügyészi kontroll melletti bűnüldözési célból folytatott
titkos információgyűjtés, illetve adatszerzés feltétel- és célrendszerének közel azonosságából
fakadó, a nyomozó hatóságok kezében lévő túl széles diszkrecionális jogkör alkotmányossága
kérdéses, továbbá a rendőrségi törvény 63. § (1) bekezdése és 69. § (1) bekezdése, amely
bűncselekmény felderítése, megszakítása az elkövető kilétének megállapítása, elfogása,
körözött személy felkutatása, tartózkodási helyének megállapítása, valamint bizonyítékok
megszerzése céljából lehetővé teszi a rendőrség számára bírói engedélyhez kötött titkos
információgyűjtés alkalmazását, ellentétes a büntetőeljárási törvény 6. §-ával. Nevezett célok
ugyanis feltételezik a bűncselekmény egyszerű gyanújának meglétét, amely esetben a Be.
szerint a nyomozást el kell rendelni, így csak titkos adatszerzésre kerülhet sor.
A hatalommegosztás elvéből következően a bűnügyi felderítésnek a bűncselekmény
dokumentálásán túl nem lehet feladata az igazságszolgáltatás. Kétségtelen viszont, hogy a
felderítés egyben szelektál is az ügyek között, amikor arról dönt, hogy a feltárt jogsértést
kövesse-e szankció, illetve amikor bűnüldözési vagy célszerűségi okokból a büntető igényről
való lemondás mellett foglalnak állást. Egyetértek Finszter Géza véleményével, hogy ez a
döntés jogállamban nem maradhat a rendészeti szervnél, arra hatásköre csak az
igazságszolgáltatásnak lehet. A követelmény maradéktalanul csak akkor teljesül, ha a bűnügyi
felderítés egész folyamata az ügyész rendelkezési joga alá kerül. Fontos kiemelni, hogy az
Rtv. és a Be. a nyomozás megtagadásához és megszüntetéséhez, illetve a feljelentés
elutasításához ügyészi engedélyt kíván, amennyiben erre bűnüldözési érdekből szükség van.
Ehhez képest jelenleg nem szükséges ügyészi engedély ahhoz, hogy a nyomozást egyszerűen
mellőzzék ugyanezen okból, ebben a kérdésben a nyomozó hatóság önállóan dönt.
A nyomozásnak a bizonyításban játszott helyettesíthetetlen, megismételhetetlen és
visszafordíthatatlan szerepe azt igényli, hogy már az előkészítő szakasz is az
igazságszolgáltatás kontrollja alatt történjék, ellenkező esetben a bíróság nem lesz abban a
helyzetben, hogy képes legyen ellenőrizni a nyomozás során beszerzett bizonyítékok hitelt
érdemlőségét, minthogy azok a jog által nem kontrollált szakaszban merültek fel. Ha ebbe az
eljárási rendbe beletörődnénk, az kiszolgáltatná a bíróságokat a nyomozás tévedéseinek és a
szándékos megtévesztésnek is. A bírói függetlenség így nem több mint játék a szavakkal. Az
ügyészség az a hatóság, amely az igazságszolgáltatás számára ezt az ellenőrző funkciót képes
elvégezni.23
Ez lényegesen szélesebb jogosítvány annál, hogy egyes eszközök és módszerek
alkalmazásához ügyészségi vagy bírósági engedély, egyetértés, hozzájárulás avagy közvetlen
döntés váljon szükségessé. A felügyelet terjedelme nem lehet szűkebb, mint az ügyésznek a
nyomozás felett gyakorolt felügyeleti (rendelkezési) joga, már csak azért is, mert a titkos úton
23
Finszter Géza: A büntetőjog alkalmazásának csapdái, Magyar Tudomány 2001/8. 907. o.
megszerzett bizonyítékoknak ki kell állniuk az ügyre tartozás, a hitelesség és a jogszerű
megszerzés próbáját, beleértve azt is, hogy ebben a védelem joga is helyet követel magának.24
A felderítés titkos módszereinek bevetése és a titkos információgyűjtés törvényben
történt szabályozása nyomatékossá teszi azt a követelményt, hogy legyenek világosan
meghatározva azok a feltételek, amelyek a nyílt büntetőeljárás megindításához szükségesek. A
bűncselekmény gyanúja és a bűncselekmény alapos gyanúja közötti megkülönböztetés
elhagyása a hatályos eljárási törvényből ezeket a határokat „légiessé” tette, ily módon komoly
jogbizonytalanságot teremtve abban, hogy mikor van helye titkos információgyűjtésnek,
illetve mikor kell elrendelni a nyomozást.25
Megállapítható, hogy a Be. titkos adatszerzésre vonatkozó szabályai sokkal
részletesebbek, garanciális jellegük sokkal nagyobb, mint a külön törvények titkos
információgyűjtésre vonatkozó rendelkezései, ami azért veszélyes, mert a nyomozás
elrendelése előtt beszerzett adatok büntetőeljárásban történő felhasználására a Be. lehetőséget
ad, így könnyen céllá válhat a büntetőeljárás megindításának időbeli kitolása által a garanciák
kikerülése. A Be. titkos információgyűjtés eredményének felhasználására vonatkozó
rendelkezései „lazábbak”, mint a titkos adatgyűjtés eredményének felhasználására vonatkozó
rendelkezései, ami azért meglepő, mert a titkos adatszerzésre a nyomozás elrendelését
követően (így ügyészi kontroll mellett) bírói engedéllyel kerülhet sor, vagyis a garanciák már
az adatgyűjtés folyamatában is megvannak. Kérdés az is, hogy mi azon megkülönböztetés
oka, hogy a külső (bírói vagy igazságügyi miniszteri) engedélyhez kötött titkos
információgyűjtés eredményének felhasználásához a törvény a nyomozási bíró engedélyét
követeli meg, míg a külső engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés eredményének
felhasználásához ilyen engedély nem szükséges, pedig ezen eszközök szintén súlyosan
jogkorlátozó jellegűek, ráadásul a külső engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés
esetén semmilyen igazságszolgáltatási kontroll nem érvényesül. Bírói engedélyhez nem kötött
titkosszolgálati eszközök és módszerek a hatályos szabályozás szerint alkalmazhatók
bűncselekmény megelőzése céljából akár az egyszerű gyanú fennállása nélkül is, továbbá
ezen eszközök, módszerek tiltó rendelkezés hiányában akár az ítélethozatalig is igénybe
vehetők.
24
Finszter Géza: A titkos felderítés kriminalisztikája, Kriminalisztika, BM Kiadó 2004., szerk.: Bócz Endre, 988-
989. o. 25
Finszter Géza: Bizonyításelméletek a jog világában, Rendészeti Szemle 2006/7-8., 70. o. lábjegyzet
A titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés törvényi szinthez kötött
szabályozásának egyik fő célja, hogy a magánszféra minden (akár a legintimebb)
szegmensébe erőteljes beavatkozást lehetővé tévő, és a bűncselekmény elkövetőjén kívül
másokat is - adott esetben - nagy számban érintő eszközök és módszerek alkalmazása ne
függjön az alkalmazók és az alkalmazást engedélyezők ellenőrizhetetlen diszkrecionális
döntésétől. A megfelelő szabályozás zárhatja csak ki az önkényes alkalmazást és teszi
lehetővé, hogy a büntetőeljárás során ténylegesen csak törvényesen beszerezett bizonyítékok
kerülhessenek felhasználásra. A bizonyítás törvényessége az állam büntető igényének
érvényesítésére keretül szolgáló büntetőeljárás elve és alapvető igénye.26
A megfelelő nyílt
törvényi szabályozás azonban hazánkban húsz éve várat magára.
6. A bűnüldözési célú titkos információgyűjtésről szóló T/4192. számú törvényjavaslat
Kutatásom időszakában elindult az újraszabályozási folyamat, amelynek
eredményeként 2007. végén született egy komplex törvényjavaslat, amit az ötödik fejezetben
elemzek. Ez gyökeresen átalakítaná a titkos információgyűjtés szabályozási rendjét. A
Javaslat – szakítva az eddigi törvényi szabályozással – egységes szerkezetbe foglalja a
bűnüldözési célból titkos információgyűjtésre jogosult szervek e tevékenységét, a nyomozás
elrendelése előtt, illetve a nyomozás elrendelését követően folytatott titkos
információgyűjtést, mind a bírói engedélyhez nem kötött, mind az ügyészi engedélyhez
(hozzájáruláshoz, jóváhagyáshoz), mind a bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés
szabályait. Hatálybalépésével egyidejűleg hatályát vesztené szinte valamennyi korábbi, az
egyes szervek bűnüldözési célú titkos információgyűjtésére vonatkozó, külön törvényekben
rendezett szabály. Magában foglalja a jelenleg a Be.-ben szabályozott titkos adatszerzés,
illetve az Rtv.-ben, a Vptv.-ben, valamint a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972.
évi V. törvényben szabályozott titkos információgyűjtés szabályait. A nemzetbiztonsági
szolgálatok által végzet külső engedélyhez kötött titkos információgyűjtő tevékenységre
vonatkozó szabályokat továbbra is a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV.
törvény tartalmazná, azzal, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok által végzett külső
engedélyhez kötött titkos információgyűjtés eredményének büntetőeljárásban történő
felhasználásáról a Javaslat rendelkezik. Megszünteti az eddigi kettős fogalomrendszert,
26
2/2007. (I.24.) AB. határozat
valamennyi bűnüldözési célú titkosszolgálati eszköz, illetve módszer alkalmazása a titkos
információgyűjtés fogalmába olvad. A titkos információgyűjtés alkalmazásából fakadó
lehetséges jogsérelem jellege miatt az alkotmányosság megköveteli a fogalom pontos törvényi
meghatározását, amelynek a Javaslat 1.§ (2) bekezdésében eleget tesz. „A titkos
információgyűjtés olyan titkos vagy leplezett tevékenység, amelynek keretében az e
törvényben meghatározott eszközt és módszert az érintett személy tudta nélkül alkalmaznak,
és amelynek használata a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok, a levéltitok
és a személyes adatok védelméhez fűződő jogok korlátozásával jár vagy járhat.”
A Javaslat indokolása nem tér ki arra, hogy miért a külön törvényi szabályozást
választotta jogalkotó, miért nem a Be.-ben kerül elhelyezésre valamennyi vonatkozó
rendelkezés, hiszen a Be. az a törvény, amely az Alkotmányt követően a legfontosabb
garanciális szabályokat tartalmazó jogszabály a büntetőeljárás során, valamint a
büntetőeljárási reform eredeti célkitűzése is ez volt. Vélelmezhető, hogy azért alkottak külön
törvényt a bűnüldözési célú titkos információgyűjtésről, mert ezen tevékenység folytatására a
Javaslat szerint továbbra is mód lenne a nyomozás elrendelését megelőzően, vagyis a
büntetőeljárás keretein kívül is, igazságszolgáltatási kontroll nélkül. Nem hoz megoldást tehát
arra a meglévő problémára, hogy a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés folytatható
igazságszolgáltatási engedélyezés, illetve ellenőrzés nélkül, továbbá nem hoz megoldást azon
meglévő problémára sem, hogy ki és mi alapján dönti el, hogy az egyszerű gyanú alapján
nyomozást rendeljenek-e el vagy a büntetőeljárás keretein kívül folytassanak titkos
információgyűjtést.
A hatályos szabályozáshoz hasonlóan a Javaslat szerint is bűnmegelőzési és
bűnüldözési célból is folytatható titkos információgyűjtés nyomozást megelőzően. A
bűnmegelőzési célból folytatott titkos információgyűjtéssel kapcsolatos alkotmányossági
aggályok miatt, vagyis hogy az intézmény összeegyeztethető-e a „szükségesség-arányosság”
követelményével, a jogalkotó a jelenlegi szabályozáson valamelyest változtatott, és a Javaslat
a bűnmegelőzési célú titkos információgyűjtést általában nem teszi lehetővé, csak és kizárólag
a nyomozás elrendelését megelőzően a bűncselekmény tervezett elkövetésének gyanúja esetén
annak megelőzése érdekében biztosítja e jogosultságot. De ellentétben a hatályos
szabályozással már egyértelműen lehetővé teszi bírói engedélyhez kötött titkosszolgálati
eszközök alkalmazását is bűnmegelőzési célból. Arról van tehát szó, hogy a Javaslat
szabályozási tárgykörébe vonja a bűnüldözési célú, reagáló jellegű titkos információgyűjtés
határterületét jelentő azon esetet, amikor a nyomozóhatóság tudomására jutott adatok nem egy
már elkövetett bűncselekmény gyanújára vonatkoznak (így büntetőeljárás még nem
indítható), hanem bűncselekmény tervezett elkövetésének gyanúja áll fenn. Ilyenkor mód van
bűnmegelőzési célból „bűnüldözési célú” titkos információgyűjtésre.
Amennyiben azonban bírói/ügyészi engedélyhez nem kötött titkosszolgálati eszközt,
módszert alkalmaz a nyomozóhatóság és az ügyben nem rendelik el a nyomozást, nem indul
büntetőeljárás, az igazságszolgáltatás előtt továbbra is rejtve marad az eljárás. A Javaslat tehát
nem oldja fel azt a jelenlegi problémát, hogy az állam büntetőjogi igényének érvényesítéséről
a végrehajtó hatalom jogosult dönteni. A nyomozó hatóság maga dönthet arról, hogy az
igazságszolgáltatást működésbe hozza-e vagy sem, ami jogállamban nem megengedhető. A
felderítési tevékenység, amely nem kap igazságszolgáltatási kontrollt megengedhetetlenül
szélesre nyitja a bűnüldözés előtt a végrehajtó hatalom kompetenciáját, veszélyezteti a
bizonyítás törvényességét, és célszerűtlen is, mert az ilyen módon összegyűjtött és a
bűncselekmény elkövetésének dokumentálására alkalmas bizonyítékok nem fogják kiállni a
büntetőeljárás próbáját.27
A rendőrség a hatékony bűnüldözést célul tűző társadalmi érdek első számú hordozója,
kezelője. A bűnüldözés, a nyomozás végső célja az, hogy az ügy a független bíróság elé
kerüljön, s az ügyben ítélet szülessen, amennyiben valóban követtek el bűncselekményt, és
nincs büntethetőséget kizáró vagy megszüntető ok. Az ügyészség külső jogi felügyeleti
szervként kitölti az űrt és időt az eljárás nyomozási és bírósági szakaszai között, s a maga
sajátos eszközeivel és a büntetőeljárásokban szerzett tapasztalataival, ismereteivel
összehangolja, összekapcsolja a hatékony bűnüldözési érdeket a jogállamiság
követelményeivel.28
Az ügyésznek minden egyes titkos információgyűjtő tevékenységről és
annak eredményéről tudomással kellene bírnia ahhoz, hogy a jogállami követelményeknek
megfeleljen az igazságszolgáltatás, ezért véleményem szerint az újraszabályozás
újragondolása indokolt. A bűnüldözési célú titkos információgyűjtés rendeltetése az
igazságszolgáltatás segítése, a büntetőjogi felelősségre vonást megalapozó adatok beszerzése,
ezért meglehetősen abszurd az a szabályozás, amely e tevékenységet igazságszolgáltatási
kontroll nélkül lehetővé teszi.
Összességében megállapítható, hogy a Javaslat a nyomozás elrendelését megelőzően
alkalmazott titkos információgyűjtés hatályos szabályozásához képest hoz némi garanciális
27
Finszter Géza: Az Alkotmányos büntetőeljárás és a nyomozás, Fundamentum 1997/2., 114. o. 28
Nyiri Sándor: A rendőrség és az ügyészség viszonya, Belügyi Szemle 1992/6., 15. o.
újítást, a titkos adatszerzés Be.-beli szabályaihoz képest azonban nem, sőt ahhoz képest a
Javaslat több esetben visszalépést jelent. A Javaslat nem felel meg maradéktalanul a jogállami
követelményeknek, a strasbourgi követelményeknek és nincs összhangban az Alkotmánnyal
sem. A bűnüldözési célú titkos információgyűjtésre vonatkozó egységes törvény megalkotása
nagyban segíti az egységes jogalkalmazást és a jogállami követelményeknek is jobban
megfelel, mint a széttagolt szabályozás, amely szükségképpen kevésbé áttekinthető, úgy
gondolom azonban, hogy a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés szabályozása a
büntetőeljárásról szóló törvény keretei között kell, hogy megvalósuljon, az „alkotmányos
büntetőeljárás” ezt követeli meg. A Be.-n kívüli, külön törvényi szabályozás bizonyos
tekintetben visszalépést jelentene e területen elért, már meglévő garanciákhoz képest.
7. A jogalkotás legújabb iránya
Az ötödik fejezetben részletesen elemzett törvényjavaslatot a dolgozat lezárásáig nem
fogadta el a parlament, és a legújabb szabályozási elgondolások azzal ellentétesen a meglévő
konstrukcióra, az ún. „kettős szabályozásra” építenek, ezért feltételezhető, hogy a terület jogi
szabályozásának gyökeres átalakítása tovább várat magára. A jogalkotás legújabb irányát a
hatodik fejezetben ismertetem röviden. Bemutatom az Rtv., a Be. és az Ütv. titkos felderítést
érintő legutóbbi módosításait és az azokkal kapcsolatos alkotmányossági, alkalmazhatósági
aggályaimat fogalmazom meg.
A rendőrséggel szemben fennálló szakmai igények, a közbiztonság helyzetének
javítására irányuló célkitűzések teljesítéséhez, továbbá Magyarországnak a rendőrség
feladataival összefüggő egyes jogharmonizációs kötelezettségei teljesítéséhez a 2010-ben
hatalomra került új Kormány szükségesnek látta a szabályozási környezet átalakítását. Ennek
érdekében a Belügyminisztérium 2010. őszén alkotott egy törvénytervezetet29
, amely
tartalmazta a rendészeti tárgyú – elsősorban a rendőrség szervezetére, valamint a rendőrség
hivatásos állományának szolgálati viszonyára vonatkozó – törvények módosítását. A
szabályozás kialakítását alapvetően meghatározta a feladatellátás hatékonyságának
növelésére, az egyes költségvetési szervek tevékenységében megnyilvánuló párhuzamosságok
megszüntetésére, az intézkedések jogszerűségének fokozására, az államigazgatás
tisztaságának növelésére vonatkozó társadalmi igény. Ezen elvárások megvalósítása
érdekében egyidejűleg került sor szervezeti változásokra, továbbá az ellenőrzés hatékony
29
azóta T/1426. számú törvényjavaslat, majd 2010. évi CXLVII. törvény az egyes rendészeti tárgyú és az
azokkal összefüggő törvények módosításáról
eszközének bevezetésére, valamint a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagjaival
szemben a szolgálati viszony létesítése és fenntartása alatt fennálló fokozott követelmények
érvényesítésére.
A 2010. évi CXLVII. törvény 2011. január 1-jei hatállyal módosította az Rtv. titkos
információgyűjtésre vonatkozó szabályait. A miniszteri indokolás szerint a módosítás indoka
egyrészt technikai jellegű, mert az elmúlt években a hírközlés területén végbement
technológiai változások, illetve az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény
terminológiája miatt elengedhetetlen. A módosítás indoka másrészt az, hogy a belső
bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv és a terrorizmust elhárító szerv a
feladatai ellátásához szükséges különleges, titkos felderítési eszközöket jogállami keretek
között, alkotmányos garanciák által körülhatárolt módon vehessék igénybe. Ezért arra teremt
lehetőséget, hogy ezen szervek arra feljogosított dolgozói szolgálati feladataik ellátása során
meghatározott szabálysértéseket, vagy akár bűncselekményeket kövessenek el. A törvény
indokolása szerint az Rtv. titkos információgyűjtésre vonatkozó szabályainak módosítása
következtében az arra feljogosított szervek jogállami keretek között, alkotmányos garanciák
által körülhatárolt módon vehetik igénybe a titkosszolgálati eszközöket és módszereket. Ez a
megállapítás azonban álláspontom szerint téves, mitöbb véleményem szerint az Rtv.
módosítása a jogállami követelményekkel ellentétes.
A törvény bővíti a titkos információgyűjtési célokat, így lehetővé teszi alkalmazását
egyes költségvetési szervek bűnmegelőzési, bűnfelderítési célú ellenőrzése érdekében is.
Ezáltal azon tételnek ellentmondóan alakul a hazai jogalkotás, amely szerint jogállamban a
titkos információgyűjtés kizárólagos társadalmi rendeltetése - az állam büntetőjogi igényének
érvényesítése érdekében - a bűnüldözés. A jogalkotói törekvések abba az irányba mutatnak,
hogy a titkos információgyűjtés rendeltetése maga az információszerzés. A megbízhatósági
vizsgálat - és az ennek érdekében alkalmazott tikos információgyűjtés - célja ugyanis annak
ellenőrzése, hogy az azzal érintett eleget tesz-e a jogszabályban előírt hivatali
kötelezettségének. Az egyes költségvetési szervek bűnmegelőzési, bűnfelderítési célú
ellenőrzése, mint titkos információgyűjtési cél egyrészt túl általános felhatalmazást jelent,
másrészt külön nevesítése felesleges is, hiszen az Rtv. eddig is és a módosítás után is
tartalmazza a bűnmegelőzési célt a titkos információgyűjtési célok között, amely még ezen
újonnan nevesített célnál is tágabb, így abba az beleolvad.
A törvény bővíti a titkos információgyűjtési módszerek és eszközök körét is, így
lehetővé teszi a hírközlési rendszerekből és egyéb adattároló eszközökből történő
információgyűjtést bírói engedély nélkül, valamint bírói engedéllyel a postai küldeményen
kívül, a beazonosítható személyhez kötött zárt küldemény felbontását, ellenőrizését és
tartalmának technikai eszközzel történő rögzítését is, illetve az elektronikus levelezés során
keletkezett adatokon és információkon kívül a számítástechnikai eszközön, vagy rendszeren
tárolt adatok megismerését és felhasználását, azaz az online házkutatást, mint titkos felderítési
eszközt intézményesíti, amely jogintézménnyel kapcsolatban a német alkotmánybíróság 2008-
ban megállapította, hogy ezen intézkedés olyan intenzív alapjogi korlátozásokkal jár, amelyek
aránytalanul súlyosak az elrendelés indokául szolgáló általános nyomozási érdekekhez képest.
Az alkotmányos szabályozásnak megfelelő garanciákat kell tartalmaznia az online-házkutatás
elrendelésének tényleges okaira, a jogvédelemre, valamint a magánszféra védelmére
vonatkozóan.30
Az Rtv. ilyen garanciákkal nem bővült az új eszköz bevezetésével
egyidejűleg.
A módosítás a bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés alkalmazásának
feltételét is lazítja azzal, hogy lehetővé teszi azt további „nem súlyos” és nem is üzletszerűen
vagy bűnszövetségben elkövetett bűncselekmény (akár gondatlan vétség) felderítésére is, ami
alkotmányossági aggályokat vet fel azáltal, hogy a jogkorlátozás a szükségesség-arányosság
követelményének nem felel meg és a szubszidiaritás elvével is ellentétes.
Az Rtv. módosításával egyidőben, azzal párhuzamosan 2011. január 1-jétől a Be. titkos
adatszerzésre vonatkozó rendelkezései is változtak, hasonlóan kiterjesztették a titkos
adatszerzési módszerek és eszközök körét, valamint az alkalmazást megalapozó
bűncselekményi kört. 2011. március 1-jétől továbbá a Be. 206/A.§-a is a jogállami
szabályozás kritériumaival ellentétesen, a célhoz kötöttség elvét sértő módon változott. A
külső (bírói vagy igazságügyért felelős miniszteri) engedélyhez kötött titkos
információgyűjtés eredményének büntetőeljárásban bizonyítékként történő felhasználása
2011. március 1-jét követően akkor is lehetséges, ha a titkos információgyűjtést végző szerv
az engedélyben nem megjelölt személyre, illetve nem megjelölt bűncselekményre vonatkozó
adatot, vagyis az engedély keretein kívüli adatot szerez be. A Be. 206/A.§-a módosításának
következménye, hogy a büntetőeljárási törvény több szakasza és az azokhoz fűzött miniszteri
indokolás egymással ellentétes, amely a jogbiztonság követelményét sérti, jogállami
szabályozásban nem megengedhető.
Az Rtv. és a Be. mellett az Ütv. tárgybeli rendelkezései is változtak 2011. január 2.
napjától. Az egyes büntető tárgyú törvények módosításáról szóló 2010. évi CLXI. törvény
módosította a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 9/A.§-át és azt
30
1BvR 370, 595/07 vom 27. Februar 2008, 228.
9/B-9/D.§-sal egészítette ki. A korábbi szabályozás szerint az ügyészég a nyomozás keretében
bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtést és titkos adatszerzést végezhetett. A
módosítással a jogalkotó a nyomozó ügyészséget feljogosította a nyomozás elrendelése előtti
titkos felderítésre is, lehetővé téve, hogy az ügyészségi nyomozás kizárólagos hatáskörébe
tartozó bűncselekmény (Be. 29. §) elkövetésének felderítése, megszakítása, az elkövető
kilétének megállapítása, az elkövető elfogása, tartózkodási helyének megállapítása, továbbá a
bizonyítékok megszerzése céljából a nyomozó ügyész, illetve megbízása alapján az
ügyészségi nyomozó titokban információt gyűjtsön az Rtv. VII. fejezetében meghatározott
szabályok szerint. A miniszteri indokolás szerint a módosítást az indokolta, hogy a rendőrség
nem végezhet titkos információgyűjtést olyan cselekmények vonatkozásában, amelyekben az
eljárás lefolytatására kizárólag az ügyészség jogosult, amiből következően a rendőrség nem
kezdeményezhet titkos információgyűjtést például közjogi tisztség betöltésén alapuló
mentességet élvező személlyel szemben, pedig a közélet tisztasága elleni bűncselekmények
elszaporodottsága, illetve megelőzésük miatt ez indokolt lenne. Ahhoz, hogy az ügyész
igénybe vehesse a bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés eszközeit is, szükséges
volt az Ütv. módosítása.
Az indokolás álláspontom szerint nem pontos, mivel a Be. 29.§-ában meghatározott
bűncselekmények nyomozása tartozik kizárólagos ügyészségi hatáskörbe, ezen
bűncselekmények megelőzése és felderítése érdekében a rendőrség eddig is alkalmazott és
vélhetően jelenleg is alkalmaz bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtést, a nyomozó
ügyészségen pedig bűncselekmény gyanújának megállapítása esetén tett és tesz feljelentést. A
Be. 29.§ e) pontja szerint a nyomozó ügyészség kizárólagos hatáskörébe tartozik a rendőrség,
a büntetés-végrehajtási szervezet és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos
állományú tagja által elkövetett, nem katonai büntetőeljárásra tartozó bűncselekmény, a
Nemzeti Adó- és Vámhivatal hivatásos állományú tagja, továbbá a pénzügyi nyomozó által
elkövetett bármilyen bűncselekmény nyomozása. Ezen cselekmények felderítésére az Rtv. 7.§
(1) bekezdésének c) pontja szerint a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó
szerv (rendőrség) jogosult és köteles. Tehát, ha a cél az volt, hogy azon bűncselekmények
esetén, amelyek nyomozása kizárólagos ügyészségi hatáskörbe tartozik, a felderítést is az
ügyészség végezze, a jogalkotó hibázott. A jogalkotó szándéka tehát vélhetően nem ez, hanem
az volt, hogy a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési egységgel nem rendelkező egyes állami
szervek, úgymint a bíróság és az ügyészség állományába tartozók, illetve a közjegyzők és a
végrehajtók bűnmegelőzési és bűnfelderítési célú titkos ellenőrzése jogi lehetőségét
megteremtse. Tekintettel azonban arra, hogy a titkos felderítés eddigi szabályozásához és
gyakorlatához képest ez a módosítás merőben új irányba mutat, az ügyészség ugyanis nem
felderítő szerv, hanem nyomozóhatósági jogosultságokkal rendelkező vádhatóság, a törvény
gyakorlatba való átültetése és alkalmazása véleményem szerint komoly kihívást fog jelenteni.
A titkos információgyűjtés eszközei, módszerei alkalmazásának részletes szabályait a legfőbb
ügyész fogja megállapítani, amire tudomásom szerint dolgozatom lezárásáig nem került sor.
Az elmúlt egy évben a titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés
szabályozásában láthatóan jelentős változások történtek, amelyek azonban a dolgozatomban
elemzett jogállami követelményeknek való megfelelést nemhogy nem mozdították előre,
hanem több esetben ellenkező irányba hatnak, ezért különösen fontosnak és aktuálisnak
tartom kutatásom tudományos felismeréseit összefoglalni és a jogalkotó figyelmébe ajánlani.
8. Konklúzió, tudományos felismerések
Kutatói meggyőződésem szerint a titkos információgyűjtés társadalmi rendeltetése
alkotmányos jogállamban - az állam büntetőjogi igényének érvényesítése érdekében - a
bűnüldözés. A titkos információgyűjtésnek nem lehet rendeltetése az, hogy a nyomozó
hatóságok öncélúan minél több információhoz jussanak, a (személyes) adatok készletre
gyűjtése nem egyeztethető össze a jogállam kritériumaival. Ezen tétel elfogadásából
egyenesen következik a következő tétel, miszerint mindez igazságszolgáltatási kontroll nélkül
nem történhet. Ez pedig azt eredményezi, hogy a titkos információgyűjtésre vonatkozó
jogszabályi rendelkezések rendszertani helye a büntetőeljárásról szóló törvényben van.
Eredményes, gazdaságos és törvényes titkos információgyűjtés a cél, amit a jogállami
kritériumoknak megfelelő, büntetőeljárási törvényben helyet kapó szabályozás garantál
leginkább. Egyrészt, ha a beszerzett adatok a büntetőperben az igazság megállapításához
felhasználhatóak, és érvényre jutnak a büntető törvények, a titkos információgyűjtés
eredményes lesz. Bűnüldözési szemlélet hiányában azonban a titkos információgyűjtés
eredménytelen. Másrészt olcsóbb is lesz a titkos információgyűjtés, mivel az csak addig tart,
amíg a büntetőjogi szempontból releváns kérdések tisztázódnak. Harmadrészt ebben a
konstrukcióban a titkos információgyűjtés törvényes is lesz, a jogsértések lehetősége a
garanciális szabályok miatt jóval alacsonyabb lesz.
A kriminálpolitikának tisztáznia kellene, hogy egy demokratikus társadalomban a
bűnüldözés titkos eszközei csak az igazságszolgáltatás előkészítését szolgálhatják, és semmi
mást. Ez azonban csak úgy garantálható, ha a felderítésnek ez a titkos szakasza teljes
egészében az igazságszolgáltatás kontrollja alá kerül. Az előkészítő eljárásban erre az ügyész
rendelkezési joga alkalmas, a tárgyalási szakaszban ezt a szerepet a bíróság tölti be. Olyan
helyzet nem fordulhat elő, hogy a bíróság elől információkat lehet elzárni arra hivatkozással,
hogy azok államtitkok. A bűnüldözéssel kapcsolatos minden egyedi ügyre vonatkozó adat
titokgazdája csak az ügyész és a bíróság lehet. A tiszta képletek megteremtéséhez az is kell,
hogy a nemzetbiztonsági felderítés határozottan különüljön el a bűnüldözéstől,
bűncselekmény gyanúja esetén felderítést csak olyan rendvédelmi szerv végezhetne,
amelynek van nyomozóhatósági jogköre. Ez még az állam elleni bűncselekmények gyanúja
esetén is kivételt nem tűrő szabály lenne. Ezen igényeknek csak az a kodifikációs technika
képes megfelelni, amelyik a titkos felderítés minden garanciális szabályát a büntetőeljárási
törvénybe foglalja, megszüntetve a titkos információgyűjtésnek azokat az intézményeit,
amelyeket jelenleg a rendvédelmi szervezeti törvények tartalmaznak. A titkos felderítésnek
ilyen szellemű átalakítása a társadalomvédelemnek ezt az eszköztárát nemcsak törvényessé,
hanem a jelenleginél lényegesen hatékonyabbá is teheti. A most létező megoldások nem
csupán a jogállami normákat sértik, hanem célszerűtlenek is.31
A titkos információgyűjtés újraszabályozásának szükségessége égető. A hatályos
jogszabályokkal szembeni szakmai elégedetlenség köztudomású. Kutatásom idején a
vonatkozó szabályozás folyamatos átalakuláson ment át, aminek a végét még nem látni, a
végeredmény dolgozatom lezárásáig nem született meg. Disszertációmban a meglévő
rendelkezéseket és az újraszabályozási terveket vizsgáltam abból a szempontból, hogy miként
illeszkednek a jogállami követelményekhez. A szabályozás jövőbeni alakulása rejtély, ezért
kutatásom eredményeként csak tudományos megállapításaimat fogalmazhatom meg, amellyel
a jogalkotó munkát segíthetem. A magam részéről a következő vezérelveket tartom
érvényesítendőnek a jogszabályalkotás során.
1. a nemzetbiztonsági felderítést határozottan el kell különíteni a bűnüldözéstől;
2. bűncselekmény gyanúja esetén felderítést csak nyomozó hatóság végezhet;
3. a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés közötti
megkülönböztetés indokolatlan, egységes szabályozás és fogalomrendszer kell;
4. bűnüldözési célú titkos információgyűjtés alkalmazására kizárólag büntetőeljárás
keretében kerülhet sor;
5. a bűnüldözési célú titkos információgyűjtést a büntetőeljárási törvényben kell
szabályozni;
6. titkos információgyűjtés kizárólag ügyészi felügyelet mellett alkalmazható;
31
Finszter Géza: Rendvédelemről szóló alkotmánybírósági határozatok elemzése, Kriminológiai Tanulmányok
44., szerk.: Dr. Virág György, Bp. 2007., 13-14. o.
7. egyedi ügyre vonatkozó adat titokgazdája csak az ügyész és a bíróság lehet;
8. titkos információgyűjtés alkalmazására csak a társadalomra kiemelkedően
veszélyes bűncselekmények gyanúja esetén kerülhet sor, a szükségességi és
arányossági teszt próbáját csak így állhatja ki a szabályozás;
9. a társadalomra kiemelkedően veszélyes bűncselekményeket, amelyek gyanúja
esetén titkos információgyűjtés alkalmazható, a törvényben konkrétan és tételesen
meg kell határozni;
10. titkos információgyűjtés a törvényben nevesített bűncselekmények gyanúja esetén
is csak akkor alkalmazható, ha a megszerezni kívánt adat az elrendelés céljának
eléréséhez elengedhetetlenül szükséges, más módon nem szerezhető meg, és a
titkos információgyűjtés alkalmazása nem jár az azzal érintett vagy más személy
alkotmányos alapjogának – az elérendő bűnüldözési érdekhez képest – aránytalan
korlátozásával;
11. a szabályozásnak teljesen világosan és egyértelműen kell rendelkeznie a titkos
információgyűjtés alkalmazhatóságának feltételeiről, az érintett személyek körének
meghatározására alkalmas feltételekről, az engedélyezés módjáról, az elrendelő és
felügyelő szervek pontos hatásköréről, az alkalmazás dokumentálásáról, a
dokumentáció megóvásáról és megsemmisítéséről, az alkalmazás időbeli
korlátairól, az érintett egyének jogorvoslati lehetőségéről;
12. a titkos információról szóló döntés meghozatala körében a hatóságok nem
kaphatnak túl széles mérlegelési jogot;
13. a bíró engedélyező szerepét valódi tartalommal kell kitölteni; ha bíró megállapítja,
hogy az engedélye kereteit túllépték vagy más törvénysértés történt, a titkos
információgyűjtés megszüntetésére jogosult kell, hogy legyen;
14. újra kell gondolni a bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtő
eszközök és módszerek körét, a garanciális jellegű bírói engedélyezés kiterjesztése
indokolt lehet például a megfigyelés, illetve az informátor alkalmazásánál;
15. védelmet kell élveznie a titkos információgyűjtés alkalmazása tekintetében az
ártatlan hozzátartozónak, mint a tanúvallomás megtagadására jogosult személynek;
16. a titkos adatszerzés tényéről - annak befejezését követően – értesíteni kell a bírói
engedélyben érintettet, ha az érintett ellen nem indult büntetőeljárás; ha a felderítés
alaptalan gyanúra épült, akkor a jog épsége azt követeli meg, hogy az ilyen módon
jogaiban sérült polgárnak hozzák tudomására a lefolytatott felderítés tényét és
annak bűncselekményt nem igazoló eredményét is;
17. rögzíteni kell a provokáció tilalmát; a fedett nyomozónak, illetve a titkosan
együttműködő személynek mást bűncselekmény elkövetésére rábírnia tilos, mivel
titkos információgyűjtésre feljogosított szerv sem közvetlenül, sem közvetve –
például az informátor, a bizalmi vagy más titkosan együttműködő személy útján –
nem válhat kezdeményezőjévé bűncselekmény elkövetésének, a bűncselekményre
való felbujtás a titkos információgyűjtés során sem megengedett;
18. a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló törvény rendelkezései alapján végzett
titkos információgyűjtés eredményének büntetőeljárásban történő
felhasználhatósága nem lehet automatikus, a törvénynek lehetővé kell tennie, hogy
a bizonyíték törvényességéről az eljáró bíró saját meggyőződésének megfelelő
döntést hozhasson; a törvények uralmának alkotmányos elve csak akkor
érvényesülhet, ha a felderítéssel esetleg okozott jogsérelmek a jog alapján
orvosolhatóak.
A jogállami szabályozáshoz elengedhetetlen a titkos információgyűjtés egészének
igazságszolgáltatási kontroll alá helyezése, a precíz, egyértelmű, félreértelmezhetetlen,
részletes szabályok megfogalmazása, a szükségtelen és aránytalan jogkorlátozások
lehetőségének kizárása, a szakmai tapasztalatok és a tudományos kutatások eredményeinek
figyelembe vétele. A rendőri tevékenység magas szintű jogi szabályozásának igénye
meglehetősen régi. Szikinger István idézi Grünwald Béla 1876-ból való gondolatát: „A
szabadság azt követeli […] hogy a közérdek szempontjából szükséges rendőri korlátozások ne
a hatóság önkényétől függjenek, hanem törvényen alapuljanak.”32
Ideje lenne ezt az igényt
kielégíteni.
IV. RÉSZ
A KUTATÁS EREDMÉNYEINEK HASZNOSÍTÁSI LEHETŐSÉGEI
A titkos információgyűjtést a jogállamiság szemszögéből feldolgozó összefoglaló
munka még nem jelent meg a hazai szakirodalomban. Dolgozatomban a titkos
információgyűjtés jogállami szabályozásának szükségességét és követelményeit elemzem.
32
Szikinger István: Rendőrség a demokratikus jogállamban. Sik Kiadó, Budapest, 1998, 70. o.
Kutatásom eredményeit ezért elsődlegesen a jogalkotásban lehet hasznosítani, mivel
meghatározom a kívánatos szabályozás vezérelveit.
Kutatásom eredményeit azonban a gyakorlati munka során is alkalmazhatónak vélem,
mivel a dolgozatomban a nem megfelelő jogi szabályozásból eredő számos jogalkalmazási
problémára rávilágítok és megoldására iránymutatást nyújtok, amely a jogalkalmazók
számára támaszul szolgálhat a jogállami szabályozás megalkotásáig.
V. RÉSZ
A SZERZŐ TÉMÁBAN MEGJELENT PUBLIKÁCIÓI
1. A titkos információgyűjtés célhoz kötöttsége, Rendészeti Szemle 2006/7-8., 126-146. o.
2. Titkos információgyűjtés kontra emberi jogok, Büntetőjogi tanulmányok VIII., MTA
Veszprémi Területi Bizottsága, Veszprém 2007., 173-222. o.
3. A titkos információgyűjtés szabályozásával szemben támasztott strasbourgi követelmények
avagy: sikerrel fordulhatna Strasbourghoz a magyar?, Büntetőjogi tanulmányok IX., MTA
Veszprémi Területi Bizottsága, Veszprém 2008., 159-194. o.
4. A bűnüldözési célú titkos információgyűjtésről szóló T/4192. számú törvényjavaslattal
kapcsolatos szakmai vélemények, Ügyészek Lapja 2008/4., 45-52. o.
5. Szigorúbb gumiszabály? A bűnüldözési célú titkos információgyűjtésről szóló T/4192.
számú törvényjavaslatról, Rendészeti Szemle 2008/10., 60-87. o.
6. Gondolatok a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés újraszabályozásával kapcsolatban,
Büntetőjogi tanulmányok X., Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó Budapest 2009., 185-230.
o.
7. A titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés hazai szabályozásának útvesztőjében,
Belügyi Szemle 2010/11., 44-58.; Jogi Tanulmányok 2010. - Ünnepi konferencia az ELTE
megalakulásának 375. évfordulója alkalmából 2010. április 23., Budapest 2010., I. kötet, 321-
334. o.
VI. RÉSZ
PH.D THESIS ABSTRACT
Alexa Bejczi
SECRET INFORMATION GATHERING VS. CONSTITUTIONALITY
The aim of thesis
The permissibility, necessity, morality and legal regulation of application of secret
service methods are important and always timely points of debate in every country. The
subject of my research is the critical analysis of the prevailing Hungarian legal regulation and
planned re-regulation of the law enforcement purpose secret intelligence work, bearing in
mind the Rule of Law. My objective was to shed light on the deficiencies of regulation and
the possibilities of resolving the inconsistencies with the constitutional principles, by which I
intend to help the legislation work necessary for the establishment of a legal regulation
complying with the requirements of the Rule of Law.
The method and relevance of the research
The primary method of my research is to study the positive law, to make a dogmatic
analysis, to review the decisions falling under the scope of the European Court of Human
Rights in Strasbourg, and to learn the domestic and foreign scientific literature. Furthermore, I
had limited opportunity to study the documents of legal proceedings in which secretly
gathered information was used as proof.
The overview and the results of the research
My essay consists of seven chapters. In the first chapter, the starting points of my
research are laid down. The inclusion of secret information gathering in the constitutional
systems is rather problematic. It is a fact that the existence of such a legal institution is
necessary for the operation of state and for the protection of certain social interests, on the
other hand, it is also a fact that this institution is apt to limit such rights that may result in
causing more serious injury than the one against which it intends to provide protection.
Quoting the words of Géza Finszer: “By the time we reach the absolute protection of values,
we would not have anything left being worth of protecting”. The central question in my essay
is what kind of guarantee scheme should exist in a constitutional state by which secret
information may be gathered for law enforcement purposes. What kind of legal,
organisational and operating conditions should be provided so that, in applying such means,
fundamental human rights are restricted lawfully, i.e. only to the absolutely necessary and
reasonable extent. Namely, constitutionality cannot be built by unconstitutional means.
External experiences may be useful and provide guidance for the effectuation of
constitutional regulation and therefore, I consider it important to discuss the foreign literature
of this topic in a separate chapter, already in the early part of my essay, in the second chapter.
Subsequently, in the third chapter, I enumerate arguments for the crucial reasonability of
guaranteed regulations of the secret intelligence work, discuss the expectations of the
Strasbourg Court regarding the regulations and requirements of the Hungarian Constitutional
Court. I lay down the corner-stones of secret information gathering complying with the
requirements of Rule of Law, which can be summarized in five basic principles as systemized
by Csaba Fenyvesi: Principle of Legality, Principle of Proportionality, Principle of
Subsidiarity, Principle of Jurisdictional Control, and Principle of Purpose Limitation. I
analyse, how these principles come across in the domestic regulation and find that the
prevailing Hungarian legal regulation does not fully comply with any of these principles and
therefore, it is justified to re-regulate this area.
In the fourth chapter, I specify item by item the arguments of re-regulation and the
problematic points of the prevailing regulation that do not comply with the requirements of
the Rule of Law, and therefore they need to be changed. These problems mainly arise from the
fact that there is no uniform regulation and terminology; secret information gathering for
crime prevention is in contradiction with the requirement of proportionality, besides, it
motivates the unlimited application of the expensive and risky secret service methods which,
ultimately, become the biggest hindrance of efficiency and success; the usability of
confidential data in criminal procedure is problematic and, particularly, the usability of data
acquired by secret service methods not bound to any external authorization raises serious
doubts because it cannot be proven or is hard to prove that the data acquired this way are true
and authentic; there is no jurisdictional control to the necessary extent; the regulation does not
comply with the requirement of norm clearness either, which may lead to arbitrary
construction of law and the enforcement of law.
The re-regulation process started in the period of my research, so in the fifth chapter I
analyse the complex bill of law created at the end of 2007. This would have drastically
changed the regulatory order of gathering of information. Breaking with the former statutory
regulation, the bill puts this activity of bodies authorized for secret information gathering for
law enforcement purposes in a consolidated form and terminates the former dual regulation
and terminology. Though the bill has several innovations to be welcomed (e.g. uniform
regulation, prohibition of provocation), in my opinion, the planned regulation cannot be
qualified to be constitutional. In comparison to the prevailing regulation of secret information
gathering applied prior to ordering an investigation, the bill shows some guaranteed
innovation. However, in several cases, it moves back from the penal law rules of secret data
collection. The bill has not entered into force as an act until now, and also the amendment of
the regulation in this area has turned to a new direction. In the sixth chapter, I briefly discuss
the latest codification plans which are built on the existing scheme (“dual regulation”).
Finally, I summarize the scientific recognitions of my research in the seventh chapter.
I am convinced that the Criminal Procedure Act is an authentic place of regulation of the
secret intelligence work, and this would be in conformity with the requirements of the Rule of
Law. The current regulation infringes the principle of separation of powers. Namely, the
purpose of these activities should be to further the penal administration of justice and also the
regulation should be adjusted to the subordinated, assisting the rule of this activity because
this is compatible with the criteria of the Rule of Law.