Atatürk Dönemi Maliye Politikaları Liberal Đktisattan Karma Ekonomiye

8/19/2019 Atatürk Dönemi Maliye Politikaları Liberal Đktisattan Karma Ekonomiye

1/38

Atatürk Dönemi Maliye Politikaları: Liberalİktisattan Karma Ekonomiye

77


İstiklâl Yaşar VURAL*

Özet: Türkiye Cumhuriyeti’nde 1923-38 döneminde uygulanan maliye politikaları iki anadöneme ayrılabilir: liberal ekonomik düşünceye ve karma ekonomi yaklaşımına dayananpolitikalar. Birinci dönemde (1923-29) her ne kadar bazı devlet müdahaleleri söz konusu isede Türkiye Cumhuriyeti liberal bir maliye politikası takip etti. Bu dönemde uygulanan maliyepolitikalarının temel amacı Türk vergi sisteminin modernleştirilmesi ve Türk köylüsünündurumunun iyileştirilmesidir. Bu dönemde kamu maliyesi denk bütçe-düzgün ödeme,yükümlülerin lehine vergi sisteminin iyileştirilmesi ve Türk lirası’nın istikrarını koruma

ilkelerine dayanmaktadır. Karma ekonomi döneminde (1930-38) Türk sanayisini geliştirmekiçin aktif devlet müdahaleleri söz konusudur. Bu dönem boyunca uygulanan maliyepolitikalarının ana amacı Türk sanayisini geliştirmek, altyapı ve Türk ekonomisinin üretimkapasitesini iyileştirmektir.

Anahtar Kelimeler: Maliye Politikası, Karma Ekonomi Politikası, Türk Ekonomisi, DenkBütçe

Fiscal Policies of Atatürk’s Period: From Liberal Economy to MixedEconomy

Abstract: Fiscal policies applied in the period of 1923-38 in the Turkish Republic can bedivided into two periods: fiscal policies based on liberal economics thoughts and on mixedeconomic policy approach. Although there were some sort of government interventions in the

first period (1923-29), the Turkish Republic pursued a liberal fiscal policy. The main aim offiscal policies applied over this period was the modernization of the Turkish tax system andimproving the economic conditions of Turkish peasantry. At this period public finance wasbased on the principles of balanced budget-regular payment, improving the tax system infavour of taxpayers and maintaining of Turkish Lira’s stability. In the mixed economy period(1930-38) there were active government interventions in order to develop Turkish industry.The main aim of fiscal policies applied over this period was the development of Turkishindustry, improving the infrastructure and the productive capacity of Turkish economy.

Keywords: Fiscal Policy, Mixed Economic Policy, Turkish Economy, Balanced Budget

I.GİRİŞ

Dünya tarihinde görülen enşanlı mücadelelerden biri olanİstiklâl Savaşısonrasında ilan edilen Türkiye Cumhuriyeti, bir yandan uzun yıllar sürensavaşların sonucunda ortaya çıkan yıkım ve ilkel üretim teknolojisi; öteyandan, uluslararası sermayenin ve dışa bağımlılığın egemen olduğu “yarısömürgeleşmiş toplumsal yapı”dan oluşan bir iktisadî yapıyı devralmıştır.Türkiye, Batılı ülkelerle giriştiği mücadeleler sonucunda başarısız olan,

* Doç.Dr., Dumlupınar Üniversitesi,İİBF, Maliye Bölümü.


2/38

İstiklâl Yaşar VURAL .

78

sürekli gerileyen, topraklarının büyük bir kısmını yitiren, beşeri sermayesinive enerjisini tüketen ve nihayet Birinci Dünya Savaşı’nda bir imparatorluğukaybederek istilâya uğrayan bir ülke konumundaydı. Bu süreçte sanayileşmedevrimi gerçekleştirilememiş ve modern sanayi tesislerinden tamamenyoksun kalınmıştır. Kapitülasyon uygulamaları, yurtiçindeki piyasalarayabancıların egemen olmasına, yabancıların zenginleşmesine ve yurtiçindesermaye birikiminin oluşturulamamasına yol açmıştır. Modern eğitimkurumlarının kurulamaması ve süregelen savaşlar nedeniyle yeterli düzey vekalitede beşeri sermaye birikimi elde edilememiştir. Mevcut ulaşım altyapısıyalnızca tarım ürünlerinin ihracatına yönelik merkezlere bağlanmıştır.Üstelik, Cumhuriyet yönetimi Osmanlı Devleti’nin savaşların finansmanıiçin aldığı borçların önemli bir kısmını üstlenmek zorunda kalmıştır.

Atatürk’ün, bu son derece zor koşullar altında, tercih ettiği ve başarıylauygulamaya koyduğu maliye politikası uygulamaları Cumhuriyet’inilanından günümüze dek iktisadî ve toplumsal yapıda, iktisadî politikalardave düşünce tarzında önemli değişiklikler meydana gelmiş olmakla birliktegünümüzde de son derece önemli bir ilham kaynağı olmaya devametmektedir. Atatürk dönemi maliye politikası uygulamaları iki ana dönemiçinde ele alınabilir. Lozan Anlaşması gereği korumacı politikalarınuygulanma olanağının olmadığı, dış ticaretin komşuyu fakirleştirmepolitikalarıyla iyice kısıtlanmadığı ve Klâsikİktisat anlayışının tüm dünyadaegemen görüşü simgelediği bir ortamda benimsenen politika, liberal iktisatpolitikasıdır. 1923-29 döneminde, bu çerçevede, piyasa mekanizması esasalınarak sermaye birikiminin özel sektor eliyle gerçekleştirilmesi düşüncesihayata geçirilmeye çalışılmıştır. 1929 İktisadî Krizi sonrasında sona eren“liberal” politikaların uygulandığı dönemi Keynezyen Politikaların revaçbulmaya başladığı bir konjonktürde piyasa ekonomisi temel olmak koşuluyladaha fazla devlet müdahalesinin söz konusu olduğu “karma ekonomi” (ılımlıdevletçilik) politikası dönemi izlemektedir. Atatürk dönemi maliye politikasıuygulamalarında zaman içinde meydana gelen değişmelerin temelinde veAtatürk’ün çağdaş medeniyet seviyesine ulaşma hedefiningerçekleştirilmesinde siyasî ve ideolojik bir iktisat anlayışınınbenimsenmesinden daha çok akılcı, kalkınmacı, bilimsel ve iktisadîbağımsızlığa önem veren bir iktisat anlayışının tercih edilmesi önemli bir rol

oynamıştır. Bu çalışmada, Atatürk döneminde uygulanan maliye politikalarıçeşitli boyutlarıyla ele alınmaktadır.

II. LİBERALİKTİSAT POLİTİKALARI DÖNEMİ: 1923-1929

Türkiye Cumhuriyeti, siyasi anlamda, Osmanlı Devleti’nin devamıniteliğinde olmayan büyük bir siyasal dönüşümü simgeler. Ancak, Yeni TürkDevleti, iktisat politikaları ve resmi iktisat görüşleri açısından, OsmanlıDevleti’nin mirasını paylaşır. İktisadi bağımsızlık olmadan siyasi


3/38


79

bağımsızlığın sürdürülemeyeceğine inanan yönetici kadronun bu hedefeulaşmada izlenecek iktisat politikaları konusunda iki ana akımın etkisindekaldığı görülmektedir (Vural, 1999:134). Bu akımlardan ilki olan serbestticaret, tarımsal ihracata dayalı olarak uzmanlaşmayı, sanayii teşvik etmekamacıyla yabancı sermayeye kapıların açılmasını ve piyasalara devletinmüdahale etmemesi gerektiğini savunmaktaydı1. İkinci akım, kalkınmanınve sanayileşmekte olan Batılı ülkeleri yakalamanın onlar gibisanayileşmekten geçtiğini varsayan ve sanayileşmek için korumacı politikave önlemlerle milli bir sanayi burjuvazisi oluşturmanın gerektiğine inanan“milli iktisat” okuludur2. Milli iktisat okulunun korumacı politikalarlasanayileşmenin sağlanması yönündeki görüşleri, Lozan Anlaşması’nıngümrük politikasını Osmanlı Devleti’nin son döneminde uygulanan “liberal”dış ticaret politikasının devamını sağlayacak bir şekilde düzenlenmesinizorunlu tutması nedeniyle geri plana itilmiştir. Ancak aynı okulun, kalkınmave sanayileşmek için devlet desteğinin ve müdahalesinin zorunlu olduğu vebu amaçla sanayileşmede doğrudan devlet rol almıyorsa devlet desteği ilemilli bir burjuvazinin yetiştirilmesi gerektiğini savunan yaklaşımı budöneme hakim olmuştur (Boratav, 2005:40).

Cumhuriyetin ilk yıllarında uygulanan maliye politikalarını büyük ölçüdebelirleyen görüşler 15 Şubat 1923’te İzmir’de toplanan “TürkiyeİktisatKongresi” ile kararlaştırılmıştır. Osmanlı dış borçlarının altın temelinde geriödenmesinin ve yabancılara tanınmış olan hak ve ayrıcalıkların LozanKonferansı’nda ısrarla talep edilmesi üzerine Türkiye’nin siyasî ve iktisadîanlamda bağımsızlığını ilan etmek, ülkenin kaynaklarını belirlemek vemilletin katılımı ile belirlenecek kalkınma strateji ve politikalarınıuygulamaya koymak amacıyla Atatürk tarafından toplanan Kongre’de alınankararlar bu dönemde egemen olan liberal iktisadi felsefe ve görüşleri temsiletmektedir. İzmir İktisat Kongresi’nde alınan kararlar dört ana gruptatoplanabilir (Irmak, 1992:31; Boratav, 1974:100 ve Parasız, 1998:3):

◦ Piyasa ekonomisinin geli ştirilmesi ve özel giri şimcili ğ in te şviki (özelgirişimciliğin teşviki için hükümetin kredi olanakları sağlaması; eğitim,ulaştırma, haberleşme gibi altyapı hizmetlerinin devletin üstlenmesinisağlayacak yasal önlemlerin alınması; ticaret ve sanayi bankalarının

kurulması; büyük ticaret merkezlerinde hisse senedi ve tahvil borsalarınınaçılması; her yıl sergilerin açılması);

1 Uluslararası burjuva yaklaşımı olarak da adlandırılan serbest ticaret akımının en önemlitemsilcilerinden biri Sakızlı Ohannes Paşa; diğeri ise, Ulum-uİçtimadiyye veİçtimadiyyeMecmuası’nın kurucusu ve Maliye ve Bayındırlık Bakanı olan M. Cavit Bey’dir.2 Alman tarihçi okulun milliyetçi-korumacı doktrininden etkilenen bu tez, 19. yüzyılınsonlarında Ahmet Mithat ve Musa Akyiğitzade; Meşrutiyet sonrasında ise, İktisadiyatMecmuası ve Türk Yurdu gibi yayın organlarında Ziya Gökalp, Yusuf Akçura ve Tekin Alptarafından temsil edilmiştir.


4/38


80

◦ Millile ştirme ve korumacı politikaların uygulanması (yurtiçinde ihtiyacayetecek düzeyde üretilen mal ve hammaddelerin ağır gümrük vergileriyleithaline sınırlama getirilirken ülkede üretilmeyen ve sanayi için gerekli olanhammadde, yatırım malı, makine ve teçhizatların gümrükten muaf tutulması;koruyucu gümrük tarifelerinin kabulü; özellikle nakit ve tahvil borsalarıolmak üzere kambiyo merkezlerinin millileştirilmesi; reji idare veyönetiminin kaldırılması; kendi limanlarımızda kabotaj hakkının tanınması);◦ Vergi sisteminin modernle ştirilmesi ve vergilerin azaltılması (aşarınkaldırılması; temettü vergisinin gelir vergisine dönüştürülmesi);◦ Çalı şanlara yeni sosyal hakların tanınması (işgücünün günde azami sekizsaat çalışması; çalışanlara haftada bir gün tatil verilmesi; iş kazasına uğrayançalışanların hayatlarının işverenleri ve çalıştıkları kurumları tarafındangüvence altına alınması; sendika hakkının sağlanması).

1923-29 döneminde uygulanan iktisat politikalarını büyük ölçüde belirleyenİzmir İktisat Kongresi’nde alınan bazı kararlar devletin doğrudan doğruyaekonomiye müdahale etmesini, teşebbüs kurmasını ve bu teşebbüsleriişletmesini gerektiren kararlar olduğu için Kongre’de benimsenen sistemin“karma ekonomik sistem” olduğu ileri sürülebilir (Parasız, 1998:3). Benzerbir biçimde, bu dönemde devletin özel sermaye birikimi lehine yaptığı çeşitlidolaysız müdahaleler göz önüne alındığında adı geçen dönemin “liberal”olarak nitelenmemesi gerektiği yönündeki görüşler de haklılık payına sahipolmaktadır (Boratav, 1977:42). Ancak, Kongre'de alınan kararlargirişimciliği ve çalışma özgürlüğünü destekleyen, tekelleşmeye izinvermeyen, iktisadi kalkınmaya katkısı olmak ve yasalara uymak kaydı ileyabancı sermayeye izin veren ve piyasaya dayalı politikaları genel olarakkabul eden kararlardır. Bu nedenle, liberal görüşlere daha fazla ağırlık verenbu kararlarının yönetim kadrosu tarafından benimsenmesi ve LozanAnlaşması'nın liberal dış ticaret politikalarını zorunlu hale getirmesi dikkatealındığında bu dönemde uygulanan politikaların liberal politikalar olmaözelliğinin daha ağır bastığı ileri sürülebilir.

A. Maliye Politikasının Dayandı ğ ı Ana İ lkeler

1923-29 döneminde uygulanan maliye politikalarının dayandığı temel ilkeler

1929'da ortaya çıkan büyük buhran öncesinde hakim görüş olan liberaliktisat anlayışına yakın ilkelerdir. Atatürk'e göre devletin yerine getirmekzorunda olduğu temel fonksiyonlar güvenlik, savunma, adalet vediplomasidir3. Atatürk'ün fikir ve telkinleri sonucunda ortaya çıkan veüslubunu yansıtan "Medeni Bilgiler" adlı eserde bu konudaşu görüşler yeralmaktadır: "... milletin kurdu ğ u devletin… vatanda şlara kar şı mükellef

3 Devletin fonksiyonları ile ilgili olarak dile getirilen bu görüşler liberal iktisat anlayışı ve A.Smith'in görüşleri ile büyük bir uyum içindedir.


5/38


81

oldu ğ u vazifeleri ... ile ilgili olarak şöyle bir sıra yapılabilir: (a) Memleketiçinde asayi şi ve adaleti tesis ve idame ederek, vatanda şların, her nevihürriyetlerini masun bulundurmak, (b) Harici siyaset ve di ğ er milletlerlemünasebetleri iyi idare ederek ve dahilde her nevi müdafaa kuvvetlerini,daima hazır bulundurarak milletin istiklâlini emin ve mahfuzbulundurmak…" (İnan, 1969:44). Tam kamusal mal ve hizmet niteliğindeolan bu fonksiyonların yanı sıra devletin müdahalede bulunabileceği diğeralanlar ise sırasıyla şunlardır: bayındırlık ve altyapı işleri (yollar,demiryolları ve nafia işleri), eğitim, sağlık ve buna benzer alanlardakiiktisadi faaliyetler (Vural, 1999:141-142)4.

Devlet, özel sektörün yetersiz olduğu durumlarda, doğal tekel piyasalarınınve ölçek ekonomisinin söz konusu olduğu alanlarda, kamu yararının büyükolduğu alanlarda5 ve kalkınma ve büyümeyi sağlamak amacıyla ekfonksiyonlar üstlenebilir ve iktisadi faaliyetlerde bulunabilir. Buraya kadarsıralanan alanlarda bireysel hürriyet ve teşebbüslerin kamu tarafındanengellenmediği en son noktaya dek kamu girişimi söz konusu olabilir.Atatürk'e göre, demokrasilerde bireysel girişimcilik hürriyeti esastır ve ikincigrupta yer alan fonksiyonlar esasen özel sektör tarafından yerinegetirilmelidir. "O halde demokrasi esasına müstenit bir devlet, …bir iktisadite şkilat sistemi de ğ ildir. Bunun için bu sahalara ait i şlere, devletinkarı şması, bütün bu mahiyetteki i şleri fertlere veya fertlerden mürekkep şirketlere bırakması mümkündür. …Bu sahadaki i şleri, fertlere veya şirketlere tamamen bırakabilmek için bu i şlerin, devlet müdahalesi vemuaveneti olmadı ğ ı halde, devleti esas vazifelerini ifada mü şkülatau ğ ratmayaca ğ ına emin olmak lazımdır " (Türk İnkılâp TarihiEnstitüsü,1961). Başka bir ifadeyle, devletin asıl işlevleri (savunma,güvenlik, adalet ve diplomasi) dışında kalan alanlarda özel sektör yeterlibilgi, tecrübe, sermaye ve olanağa sahipse ikinci grupta yer alan işlevleriözel sektör üstlenmelidir ve devletin asli işlevlerini yerine getirmesini zorasokmayacak kadar başarılı olduğu sürece bu işlevini sürdürmelidir.

4 Atatürk'ün devletin iş ve fonksiyonları ile ilgili olarak yaptığı sıralama birçok TBMM açılış

konuşmasında da yer almaktadır. Bu konudaki görüşlerini 13 Ağustos 1923'tekikonuşmasında şu şekilde ifade etmektedir:"…Hükümetin hikmet-i vücudu memleketinasayi şini, milletin huzur ve rahatını temin eylemektir ". Ayrıntılı bilgi için bkz. TürkİnkılâpTarihi Enstitüsü (1961), Atatürk'ün Söylev ve Demeçleri I , Ankara: Türk İnkılâp TarihiEnstitüsü, s.319.5 "…daimi bir hususi vasıf gösteren iktisadi bir işi devlet üzerine alabilir. Meselâ, bir iş kibüyük ve muntazam bir idareyi icap ettirir… veyahut umumi bir ihtiyaca tekabül eder, o işidevlet üzerine alabilir. Madenlerin, ormanların, kanalların, demiryollarının, deniz seyriseferşirketlerinin devlet tarafından idaresi…kezalik su, gaz, elektrik ve saireye ait işlerin mahalliidareler tarafından yapılması, yukarıda izah ettiğimiz neviden işlerdir.", bkz. TürkİnkılâpTarihi Enstitüsü (1961), Atatürk'ün Söylev…a.g.e.


6/38


82

1923-29 döneminde uygulanan maliye politikalarının dayandığı ikinci anailke klâsik (liberal) iktisat yaklaşımının da ana ilkelerinden biri olan ve "altınkural" olarak adlandırılan ilkedir. Bu ilkeye göre devlet bütçesi denk olmalıve yatırımların finansmanı dışında kesinlikle borçlanılmamalıdır. Atatürk bukonudaki görüşlerini şu şekilde dile getirmektedir: " Bugünkümücahedatımızın gayesi istiklâl-i tamdır. İ stiklâliyetin tamamiyeti ise ancakistiklâl-i malî ile mümkündür. Bir devletim maliyesi istiklâlden mahrumolunca o devletin bütün şuabat-ı hayatiyesinde istiklâl mefluçtur. Çünkü heruzv-u devlet ancak kuvve-i maliye ile ya şar. İ stiklâl-i malînin mahfuziyetiiçin şart-ı evvel bütçenin bünye-i iktisadiye ile mütenasip ve mütevazınolmasıdır…" (Öztürk, 1969).

B. Bütçe Politikası

Cumhuriyetin ilk yıllarında uygulanan bütçe politikaları, liberal iktisatpolitikaları, kapitülasyon uygulamaları sonucu ortaya çıkan yarı sömürgeyapının meydana getirdiği sorunlar ve yeni dönemde takip edilmeyebaşlanan tam bağımsızlığı (siyasi ve ekonomik bağımsızlık) hedefleyenpolitikaların etkisiyle oluşmuştur. Ekonomik bağımsızlığın sağlanmasıhedefi doğrultusunda girişimciliğin ve sanayinin mali disiplin (altın kural)bozulmadan teşvik edilmesi amaçlanmıştır (Konukman, 2003:30).İç istikrarbütçe denkliği ve kontrollü para arzı, dış istikrar (ödemeler bilançosudengesi) ise sabit döviz kuru ile sağlanmaya çalışılarak dönem boyunca malidisipline sadık kalınmıştır.

Cumhuriyet'in ilk bütçelerinde bütçe ilkelerine azami ölçüde uyulmayaçalışıldığı ve bütçenin mali disiplini sağlamada etkin bir araç olarakkullanıldığı görülmektedir. İstiklâl Savaşı yıllarına ait bütçeler maliyılsonunda kabul edilip yürürlüğe girmişlerdir. Başka bir deyişle, bu yıllardayapılan harcamalar yıl sonunda avans kanunlarındaki ödeneklerden mahsupedilmiştir (Türk, 1982:11). Yeni Türk Devleti'nin, modern anlamda, ilkbütçesi olan 1924 bütçesi mali yıl başlamadan gelir ve giderlerin tahminedilmesine dayanan bir bütçedir (tahmin ilkesi). Bu tarihten sonraki tümbütçe uygulamalarında, bütçedeki gelir ve giderlerin sınırlı bir zaman dilimiiçin uygulanması (tahdit ilkesi), bütçedeki gelir ve giderlerin birbirine denk

olması (tevzin ilkesi) ve bütçenin uygulamaya girmeden önce parlamentotarafından onaylanması (tasdik ilkesi) gibi belli başlı bütçe ilkelerine uygunmodern bütçeler hazırlanmaya çalışılmıştır. Kamu bütçelerini disiplin altınaalmak ve ülkemizde modern bütçe uygulamalarını yaygınlaştırmak açısındankaydedilen önemli bir gelişme 1927'de Muhasebe-i Umumiye Kanunu'nungünün ihtiyaçlarına uygun bir biçimde yeniden düzenlenmesidir. Klasikbtçeleme ilkeleri arasında yer alan önceden izin alma, yıllık olma, genellik,adem-i tahsis vb. gibi ilkeleri içeren bu kanun son yıllara kadar yürürlüktekalmıştır.


7/38


83

1.Bütçenin Milli Gelirdeki PayıKesin hesap rakamları dikkate alındığında hem gelir hem de gider bazındabütçenin gayri safi milli hasıla (GSMH)'daki payında, nominal değerlerle,belirli bir artış olduğu görülmektedir (Şekil 1). Kesin hesap giderleri gözönüne alındığında bu eğilimi bozan iki yıl bulunmaktadır. 1926 yılında kesinhesap gelirleri/GSMH oranının % 10,4 çıkmasının ana nedeni AşarVergisi’nin kaldırılması iken 1929 yılında bu oranın % 10,3'e gerilemesininnedeni ise "büyük buhran" nedeniyle ortaya çıkan durgunluk gibigörünmektedir. Kesin hesap gelirlerinin GSMH'daki payı göz önünealındığında da bu iki olayın benzer etkiler ortaya koyduğugözlemlenmektedir. Bu durum, hükümetin mali disiplini bozmamaya büyükbir özen gösterdiğini ve bu amaçla gelirlerinde azalmanın gerçekleştiğiyıllarda harcamalarını buna paralel olarak kıstığını ortaya koymaktadır.

Şekil 1. Kesin Hesap Gelir ve Giderlerinin GSMH’daki Payı, 1923-29 (%)

11,7 11,5

11,1

10,9

13,713,6

10,8

11,1 11

13,2

10,4

13,5

12,3

10,310

11

12

13

14

1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929

KHG/ GSMH KHH/ GSMH

Simgeler: KHG/GSMH:Kesin hesap gelirleri/Gayrisafi milli hasıla; KHH/ GSMH:Kesin hesap harcamaları/Gayrisafi milli hasıla.Kaynak: DİE, 2001:520 ve 560.

2.Denk Bütçe, Düzgün Ödemeİlkesi

Savaş koşulları nedeniyle bütçe tahminlerinin yapılamadığı ve kamuharcamalarının hükümete verilen yetkilerle düzenlendiği 1920-23 yılları

arasında kalan dört yılın bütçe uygulamaları bir yana bırakılırsa (1923yılında da bütçe fazla vermiştir) hem bütçe tahminleri hem de kesin hesaplaraçısından denk bütçe (altın kural) ilkesine uyulduğu söylenebilir. Bütçe gidertoplamının % 8'i (11 milyon TL) oranında bir açıkla tahmin edilen 1924bütçesinin dışında kalan beş bütçeden ikisi denk, kalan ikisi ise fazla verecekşekilde tahmin edilmiştir (Şekil 2). Aşarın kaldırılması sonucu kamugelirlerinde meydana gelen azalmadan dolayı 1925 yılında, kesin hesaplardikkate alındığında, bütçe % 15,5 (31 milyon TL) açık vermiştir. Ancak


8/38


84

ilgili dönemde geriye kalan tüm yıllarda kesin hesaplar dikkate alındığındabütçenin fazla verdiği görülmektedir.

111 138 170 180 202

222 224

106 132201 172 199 201

213

Kesin Hesap Gelirleri Kesin Hesap Giderleri

1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929

1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929

94 129191 190 195 207 221

113 140 184 190 194 207 220

Bütçe Ödenekleri Gelirler Toplamı Bütçe Ödenekleri Harcamalar Toplam ı

Şekil 2. Bütçe ve Kesin Hesap Sonuçları (Milyon TL)

Kaynak: Aysan, 1980:95 ve DİE, 2001:520

Bütçe ödenekleri ve kesin hesapların sonuçları, gerçekçi bütçelerinhazırlandığını; bütçe uygulamalarında "samimilik" ilkesine uyulduğunu;kambiyo kısıtlamalarının oldukça düşük bir düzeyde olduğu, para basma

yetkisinin yabancılarda olduğu ve para politikasını belirleyecek bir merkezbankasının bile olmadığı koşullarda denk bütçe politikasının iç istikrarınsağlanmasında hemen hemen tek ve etkili bir araç olarak kullanıldığınıgöstermektedir (Vural, 1999:143). Başka bir deyişle, 1923-29 dönemindeTürk Hükümeti "denk bütçe-düzgün ödeme" ilkesini büyük bir özenleuygulamıştır. Dönem boyunca bazı yıllar giderleri Maliye Bakanlığı bütçegiderlerini aşan Düyun-u Umumiyeİdaresi'nin varlığını sürdürüyor olması(Türk, 1982:12) ve Lozan Anlaşması ile Yeni Türk Devleti'ne Osmanlı'dankalan 85,6 milyon altın liralık dış borcun mevcudiyeti mali bağımsızlığınıkazanmak isteyen hükümetlerin bu ilkeyi hayata geçirmek için büyük birçaba sarf etmesine yol açmıştır. Yeni Türk Devleti'ni kuran kadro, bu amaçdoğrultusunda, bu ilkeyi 1950'li yıllara kadar titizlikle uygulamaya devam

etmiştir.

3.Bütçe Gelir ve Giderlerinin Dağılımı

Devlet giderlerinin normal bütçe gelirleriyle (borçlanma hariç bütçegelirleriyle) karşılanması gerektiği yönündeki klâsik iktisat anlayışına paralelbir biçimde yeni borçlanmaya gitmeden bütçe denkliği sağlanmayaçalışılmıştır. Dönem boyunca, aşarın kaldırılması nedeniyle ortaya çıkan


9/38


85

1925 bütçe açığı, bütçede görünmeyen hazine işlemleriyle ve özelliklebankalardan alınan kredilerle kapatılmıştır (Tezel, 1986:379). 1926-1929yılları arasında merkezi bütçeden diğer devlet kuruluşlarına yapılanaktarmalar ve devlet borçlarıyla ilgili anapara ve faiz ödemeleri hariçtutulduğunda gerçekleşen merkezi bütçe harcamalarının fonksiyoneldağılımı şu şekildedir (Tezel, 1986:381 ve Vural, 1999:144): savunmagiderleri6 (%37,2), yönetim giderleri7 (% 24,5), bayındırlık giderleri (%15,2), genel toplum hizmetleri8 (% 12), eğitim giderleri (% 4,5), sağlıkgiderleri (% 2) ve tarımla ilgili giderler (% 1).

ŞŞekil 3. Bekil 3. Büüttççe Gelirlerinin Vergi ve Gelir Gruplare Gelirlerinin Vergi ve Gelir Gruplarıına Gna Gööre Dare Dağığıllıımmıı (%)(%)

SimgelerSimgeler: GG:Gelirlerden alınan dolaysız vergiler;SS:Servetlerden alınan dolaysızvergiler; HH:Harcamalardan alınan dolaylı vergiler;TT:Devlet tekel gelirleri ve vergileri;İİ:İktisadi devlet teşekkülleri ve devlete ait taşınmazların gelirleri; DD:Hükümetçesağlanan hizmetler karşılığında alınanlar ve diğer gelirler.KaynakKaynak: Tezel, 1986:372.

8

12

19

16

19

19

17

33

30

11

7

7

7

7

8

7

11

15

12

12

4

11

8

13

17

17

18

7

7

9

6

5

5

5

40

33

40

40

41

43

42

13

1923

1924

1925

1926

1927

1928

1929H D G S T İ

ŞŞekil 3. Bekil 3. Büüttççe Gelirlerinin Vergi ve Gelir Gruplare Gelirlerinin Vergi ve Gelir Gruplarıına Gna Gööre Dare Dağığıllıımmıı (%)(%)

SimgelerSimgeler: GG:Gelirlerden alınan dolaysız vergiler;SS:Servetlerden alınan dolaysızvergiler; HH:Harcamalardan alınan dolaylı vergiler;TT:Devlet tekel gelirleri ve vergileri;İİ:İktisadi devlet teşekkülleri ve devlete ait taşınmazların gelirleri; DD:Hükümetçesağlanan hizmetler karşılığında alınanlar ve diğer gelirler.KaynakKaynak: Tezel, 1986:372.

8

12

19

16

19

19

17

33

30

11

7

7

7

7

8

7

11

15

12

12

4

11

8

13

17

17

18

7

7

9

6

5

5

5

40

33

40

40

41

43

42

13

1923

1924

1925

1926

1927

1928

1929H D G S T İ

Dönem boyunca vergi gelirlerinin bütçe giderlerini karşılama oranının % 70-85 arasında değiştiği görülmektedir (Şekil 3). Bu nedenle, kamusal mal vehizmet üretiminin ilke olarak vergi gelirleriyle finanse edildiği rahatlıklasöylenebilir. Vergi gelirlerinin hemen ardından inhisar (mali tekeller)gelirleri gelmektedir. Mali tekel gelirleri, nüfusun büyük bir kısmının kırsal

kesimde yaşadığı dikkate alınırsa, büyük ölçüde kırsal kesimde yaşayanlarıntükettiği tuz, tütün, şeker gibi temel tüketim mallarının satışından elde

6 Bu grupta, Milli Savunma Bakanlığı ve bakanlığa bağlı kuvvet komutanlıkları, Harita GenelMüdürlüğü ve Askeri Fabrikalar Genel Müdürlüğü yer almaktadır.7 Bu grupta, TBMM, Cumhurbaşkanlığı, Başbakanlık, Sayıştay, Maliye Bakanlığı, Gümrükve Tekel Bakanlığı, İçişleri ve Dışişleri Bakanlıkları bulunmaktadır.8 Bu grupta, Danıştay, Yargıtay, Adalet Bakanlığı, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü,Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Komutanlığı, Basın Yayın Genel Müdürlüğü, Diyanetİşleri Başkanlığı ve Toprak veİskân Genel Müdürlüğü yer almaktadır.


10/38


86

edilmekteydi. Mali tekellerin konmasının nedeni ise aşarın 1925 yılındakaldırılmasının ardından ortaya çıkan boşluğun doldurulmak zorundakalınmasıdır. Dolayısıyla kırsal kesimde yaşayanları (tarımdan geçinenleri)Aşar Vergisi’nin yükünden kurtarmak için Aşar kaldırılmış; ancak, ortayaçıkan vergi geliri kaybı yine bu kesime yüklenen mali tekeller ile telafiedilmek zorunda kalınmıştır. Mali yükün adil olmayan bir biçimdedağıtılmasına yol açan mali tekel gibi gelir kaynaklarına başvurulmasımodern bir vergicilik anlayışı açısından savunulamaz; ancak, bu türden gelirkaynaklarına başvurulması bütçenin denk bağlanabilmesini sağlamış ve içistikrarın büyük ölçüde muhafaza edilmesine neden olmuştur (Konukman,2003:34).

C. Vergi Politikası

Yeni Türk Devleti'nin kurulduğu yıllarda, Osmanlı'dan kalan vergi sistemibüyük ölçüde tarıma dayalı vergilerden oluşmaktaydı. Dolaysız vergilergrubu içinde bina ve arazi vergileri, temettü vergisi, hayvanlar (ağnam)vergisi, Aşar ve madenlerden alınan vergiler yer alırken tömbekibayilerinden alınan vergiler, gemi harçları, sağlık harçları, deniz ve karaavcılığı vergileri ile gümrük vergileri dolaylı vergiler grubunuoluşturmaktaydı (Türk, 1981:336). Araziden sağlanan tarımsal ürünlerüzerinden genellikle onda bir oranında aynî olarak alınan bir vergi olan Aşaren önemli dolaysız vergilerden biriydi. Ancak aşar vergisi, mültezimleraracılığı ile toplanması nedeniyle tarımsal üretimin artmasına engeloluşturan bir vergi konumundaydı. Yeni Türk Devleti, iltizam usulünündevlet gelirlerini azaltması, mültezimlerin yanlış uygulamalarınınhuzursuzluğa yol açması ve tarım sektöründe çalışan köylü kesiminin gelirseviyesinin artırılması ile geniş halk yığınlarının yönetime katılımınınsağlanmasının amaçlanması gibi nedenlerle, adaletsiz bir vergi haline gelenbu vergiyi,İzmir İktisat Kongresi'nde alınan kararlar doğrultusunda, 1925'te,yürürlükten kaldırmıştır.

Genel bütçe gelirlerinin yaklaşık olarak dörtte birini karşılayan bu vergininkaldırılması sonucunda oluşan gelir kaybını ve ortaya çıkan boşluğudoldurmak için bir dizi düzenleme gerçekleştirildi. Bu çerçevede, toplam

bütçe gelirlerinin çok küçük bir kısmını (% 1-2) karşılayan, vergi tarhiyatıkarine usulüne göre belirlenen, götürü usule dayanan, gelir esnekliğindenyoksun ve matrahı donmuş bir vergi olantemettü vergisi kaldırıldı (Türk,1981:340). Bu verginin kaldırılmasından sonra hasılatı bol bir vergiylegittikçe artan kamu giderlerini karşılamak ve vergi sisteminimodernleştirmek amacıyla 1926 yılındakazanç vergisi kabul edildi. KazançVergisi’nin konusunuşahıs ve sermayeşirketlerinin kazançları; genel, katmave özerk bütçeli daire ve kurumlar ile ticari amaç güdüp kamu yararınaçalışan derneklerin kazançları ve gerçek kişilerin ticarî, sınaî, serbest meslek


11/38


87

kazançları; ücret gelirleri ve arızî kazançlar oluşturmaktaydı. Uygulamanınbaşlangıcında geniş tutulması nedeniyle başarısız olan beyan usulü, bir yılsonra, sadeceşirketler için zorunlu hale getirildi ve geriye kalan yükümlülerkarine ve götürü usule göre vergilendirilmeye başlandı. Ancak vergikanununun bazı hükümlerinin belirsiz olması, kimin yükümlü olduğununaçıkça bilinememesi, vergi denetimine ait hükümlerin yetersizliği ve beyanusulünün yükümlülerin zarar bildirmesi halinde vergilendirme dışındakalmalarına neden olması götürü ve karine usulüne göre kazanç vergisiödeyenlerin daha fazla vergi ödemesine yol açmıştır. Ortaya çıkan busorunları çözmek amacıyla, 1935 yılında, vergi güvenlik tedbiri olarakbeyannameli yükümlüler için asgari yükümlülük uygulamasına gidilmişse devergi sistemini modernleştirmeyi hedefleyen kazanç vergisi uygulamasıbaşarısızlıkla sonuçlanmıştır (Türk, 1981:341).

Aşarın kaldırılması sonucu kamu gelirlerinde meydana gelen azalmayıkarşılamak için mevcut vergilerden bazılarında değişiklik yapılırken KazançVergisi de dâhil olmak üzere bazı yeni vergiler uygulamaya konuldu (Vural,1999:137). Bu amaçla, Osmanlı'nın son yıllarında genel bütçe gelirleriiçindeki payı % 10 olan Arazi Vergisi’nin oranı eskiden Aşara tabi olanarazilerde % 48'e yükseltildi. Gelir kaybını gidermek için uygulamayakonulan bir diğer vergi de her türlü iktisadî ve ticarî faaliyetleri her aşamadavergilendiren ve 1926 yılında yürürlüğe konulan şelale tipindekimuamelevergisi (umumi istihlak vergisi)'dir. Genel tüketimin yanı sıra özel eğlenceve tüketimin de vergilendirildiği bu verginin oranı % 2,5 idi. Ancak iyi birmuhasebe ve kayıt sistemi ile etkin bir vergi idaresini gerektiren bu vergi oyıllarda gerekli şartların oluşmaması nedeniyle 1927 yılında yürürlüktenkaldırıldı veikinci muamele vergisi yürürlüğe konuldu. Küçük imalatçılar veihracata da uygulanan bu vergi, sanayileşmiş ülkelerde 1950'li yıllarınortalarından itibaren uygulanmaya başlanacak olan katma değer vergisiniteliğindeki vergi uygulamaların ilk örneğidir (Türk, 1981:349). Ancak,1928 ve 1929 yılları vergi hasılatı içindeki payı % 10 civarında olan buvergi, vergiye tabi satış işlemlerini azaltması, ihracatı ve küçük imalatçılarıolumsuz yönde etkilemesi nedeniyle başarılı olamadı ve sonraki yıllardayapılan değişiklikler ile katma değer vergisi olma niteliğini de yitirdi(Varcan, 1987:34). Aşarın kaldırılmasının etkisini azaltmak amacıyla

devreye konulan vergisel uygulamalardan biri de Aşar’ın kaldırılmasındanbir süre önce devreye alınan yol vergisi'dir. Önemli tarım merkezlerininulusal ve uluslararası piyasalara açılmasında ve sermaye birikimininsağlanmasında belirgin bir rolü olan karayolu yapım faaliyetlerinihızlandırması açısından olumlu katkıları olsa da yol vergisi modern bir vergiuygulaması olarak nitelenemez. Zira bu vergi ile 18-60 yaş arasındaki tümerkeklere ya yol inşaatında birkaç gün çalışmak veya emeğin bedelininakden ödemek yükümlülüğü getirilmekteydi (Parasız, 1998:14).Cumhuriyetin karayolu şebekesinin genişlemesine katkısı olan Yol


12/38


88

Vergisi’nin olumsuz etkisini en çok nakden ödeme yapamadığı için fiilençalışan köylüler hissetmişlerdir (Keyder, 1993: 42).

Vergi sisteminin modernleştirilmesi çabaları sonucunda 1926'da yürürlüğekonulan vergilerin en önemlilerinden biriveraset ve intikal vergisi'dir.Menkul mallardan terekenin tahriri sırasında alınantereke tahrir harcı ilegayrimenkullerden intikal muamelesinin yapıldığı sırada alınanintikal harcı kaldırılarak yürürlüğe konulan ve her türlü ivazsız intikallerinvergilendirilmesine olanak tanıyan Veraset veİntikal Vergisi servetlerinvergilendirilmesinde önemli bir aşamayı simgelemektedir.

Aşarın kaldırıldığı ve Lozan Anlaşması hükümleri gereğince beş yıl (1923-29) boyunca tarifeleri yükseltme yetkisinin hükümetlerden alındığı birortamda vergi politikasında yukarıda sıralanan radikal değişimlere gidilmesidenk bütçe ilkesinin uygulanmasını mümkün kılmış ve iç istikrarın altınkural doğrultusunda sürdürülebilmesini sağlamıştır.

1.Aşarın Kaldırılmasının Tarım Sektörü Üzerindeki Etkisi

Aşar Vergisi uygulaması, mültezimlerin payını istemek için fiyatlarındeğişmesini beklemeleri nedeniyle ürünlerin bir kısmının tarlada çürüyüpyok olmasına neden olmaktaydı. Bu verginin ortadan kaldırılması bu türdenolumsuzlukların oluşmasını engellemiş; çiftçilerin bir kısmının geçimliküretimden pazar için artık üretme aşamasına geçmesine ve tarımsal üretiminartmasına katkı sağlamıştır (Keyder, 1993:43). Aşarın kalkması sonucuoluşan vergi kayıplarını telafi etmek için arazi vergilerinin ve ağnam (canlıhayvan) vergisinin oranlarında yapılan artışlar nedeniyle vergi yükündemeydana gelen yükselme 1923-29 döneminde fiyatlar genel seviyesindeoluşan artış (ve dolayısıyla tarımsal ürün fiyatlarındaki artış) sonucu gerçekanlamda düştüğü için vergisel değişikliklerin köylü ve tarım kesimi içinolumsuz etkiler oluşturmadığı söylenebilir.

2.Vergilemede Adalet

Cumhuriyetin ilk yıllarında dolaysız vergiler, arazi ve bina vergisinden,

sayım vergisinden (ağnam vergisi 1924'te sayım vergisine dönüştürüldü),kazanç vergisinden ve yol vergisinden oluşmaktaydı (Parasız, 1998:14-15).1924'te dolaysız vergilerin % 63'ünü oluşturan aşarın kaldırılması sonrasında1926-29 arasında bütçe gelirlerinin % 5-6'sını meydana getiren arazivergisinin ve 1929'a kadar toplam gelirlerin % 6-7'sini oluşturan ağnam(sayım) vergisinin oranlarında yapılan artışlar aşarın kaldırılması nedeniyleortaya çıkan kaybı telafi edememiştir (Keyder, 1993:45). Hükümet, dolaysızvergi kayıplarını dolaylı vergileri artırarak kapatmıştır. Henüz aşarınkaldırılmadığı 1924 yılında ağnam vergisinde yapılan düzenlemeler


13/38


89

nedeniyle dolaysız vergiler ile dolaylı vergiler arasındaki fark kapanmışsa daaşarın kaldırıldığı 1925 yılından itibaren yeni dolaylı vergilerin de devreyegirmesiyle vergi sisteminde dolaylı vergilerin payı hızla artmıştır (Şekil 4).

Şekil 4. Vergi Gelirleri Tahsilatın ın Dağılımı (%)

Kaynak: Konukman, 2003:36.

90,6 56,877,8 76,8 78,4 79,9 77,5

8,2 43,2 22,2 23,2 21,6 20,1 22,5

1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929

Dolaylı Vergiler Dolaysız Vergiler

Kişi ve hanehalkının gelir durumu ne olursa olsun tüketimde bulunanherkesin vergiye tabi olduğu dolaylı vergilerin payının vergi sistemi içindeartması dönem boyunca vergi adaletinin bozulmasına yol açmıştır. Servetvergilerinin artırılması sayesinde olumsuz etki bir ölçüde hafiflese de, vergisistemi içinde dolaylı vergilerin payının artması bu dönemde ortaya çıkan azsayıdaki sorunlu uygulamadan birini meydana getirmektedir.

3. Sanayinin Teşviki Politikası

Yeni Türk Devleti kurulduğunda, 1913 tarihli Teşvik-i Sanayi Kanunu hâlâyürürlükteydi. Ancakİzmir İktisat Kongresi'nde alınan kararlar, hükümetinvergi politikası yoluyla sanayiyi teşvik etmesini ve böylece vergipolitikasının kalkınmayı sağlayacak bir araç olarak kullanmasını talepetmekteydi. Eski uygulamaları yetersiz bulan ticaret ve sanayi kesimitarafından Kongre'de Türkiye'nin ilerleyebilmesi için önerilip kabul edilenistekler şunlardı (Çavdar, 1982:260-61; Çeçen et al, 1990:14 ve Ökçün,1968:74-75):

◦ Ulusal sanayin geliştirilmesi, büyük ölçekli sanayi kuruluşlarına yönelikteşvik edici bir ortamın oluşturulması ve özel sektör tarafındangerçekleştirilemeyen bir kısım yatırımların kamu tarafından yapılması;◦ Yerli ürün, hammadde ve deniz ürünlerinin yaygınlığını sağlayacakbiçimde koruyucu bir gümrük politikasının izlenmesi ve gümrük konusundayabancı müdahalesinin tamamen ortadan kaldırılması;◦ Hükümetin harcamalarında yurtiçinde üretilen mamul malları, ithalmallarına kıyasla % 20 daha pahalı olsa bile, yabancı mallara tercih etmesi(tercihli kamu alımları);


14/38


90

◦ Demiryollarının yapımının hükümetçe bir programa bağlanması;◦ Teşvik-i Sanayi Kanunu'nun yeniden ele alınarak daha etkin ayrıcalıklarıiçeren bir tarzda yeniden düzenlenmesi;◦ Ulaşımda yerli sanayi ürünleri için ucuz taşıma tarifelerinin kabulü.

İzmir İktisat Kongresi'nde sanayinin teşvikine yönelik önerilerin bir kısmı,çeşitli nedenlerle, 1927 yılına kadar 1913 tarihli Teşvik-i Sanayi Kanunuyerine yasal bir düzenleme yapılarak hayata geçirilememiştir. Ancak tambağımsızlığın güçsüz bir sanayi sektörünün varlığı ile gerçekleşmeyeceğininbilincinde olan yönetici kadro, bu tarihe dek, sanayi kesimine yönelik birçokdolaylı destek sağlamıştır. Bu türden destekler üç ana başlık altındatoplanabilir: iç pazarı genişletici ula şım a ğ ının geli ştirilmesi, pazarıncanlanmasını sağlayacakticaret kesiminin bankalar yoluyla desteklenmesi vebüyük ihalelerdeta şeronluk olana ğ ının sa ğ lanması (Çeçen et al. 1990:14).

Cumhuriyetin ilk yıllarında sanayi üretimi son derece yetersizdi. Ulaşımalanındaki sorun ve yetersizlikler nedeniyle işlenmemiş tarımsal ürün ithalatıyüksekti ve önemli tarım merkezlerinden (Konya, Kayseri, Afyon, Sivas veSamsun) nüfusun yoğun olduğu bölgelere tarım ürünleri rekabetçi birortamda sevk edilemediğinden bu bölgelerde ithal mallar kullanılıyor vesanayinin gelişmesi için gerekli olan tarımsal üretim yoluyla sermayebirikimi sağlanamıyordu. Hükümet bu sorunu çözmek için bir yandandemiryolu ve karayolu yapım seferberliği başlattı; öte yandan, ulaşımmaliyetlerini azaltıcı önlemler alma yoluna gitti. Hükümet, 1924-1928döneminde 2000 km'yi bulacak yedi yeni demiryolu hattı için fonayrılmasını kabul ederek 1929 yılına dek bu hatların yarısını tamamlamıştır9 (Keyder, 1993). Hükümet demiryollarının yanı sıra bir karayolu yapımıseferberliği başlattı. Hükümet, bu atağı ile, 1924'te ancak üçte biri bakımlıolan 10 bin km uzunluğundaki karayoluna 1928'e gelindiğinde çoğu bakımlıolan 1089 km yeni karayolu ilave etmişti ve 2096 km'lik yol da inşaetmekteydi. Demiryollarında (Ankara-Sıvas, Ankara-Samsun, Ankaraİstanbul v.d.) olduğu gibi karayolları da önemli tarım merkezleri (Aydın,İzmir, İstanbul ve Trabzon) ile Ankara civarında yoğunlaşmıştı (Keyder,1993:41-42). İç pazarı genişletici, yerli üretimi canlandırıcı ve tarımsalüretim yoluyla sermaye birikimini artırıcı politikaların ikincisi ulaşım

maliyetlerinin yeniden düzenlenip elverişli bir hale getirilmesidir. 1924'teyeni taşıma fiyatları yürürlüğe girdi ve tahıllar, un, canlı hayvanlar, inşaatmalzemesi, kömür, şeker pancarı gibi sanayi hammaddeleri ve ihraçürünlerine özel tarifeler uygulanmaya başlandı. Bu politika ile hükümet, biryandan temel tüketim mallarında ithalata olan bağımlılığın ve mal kıtlığının

9 1923 yılında Türkiye sınırları içinde 3126 km tek hatlı normal ölçüde demiryolu ve 323 kmdar demiryolu vardı ve tamamına yakını çeşitli imtiyazlar karşılığı inşa eden yabancılartarafından işletiliyordu. Normal ölçüdeki hatların % 40'ı iseİzmir civarında bulunmaktaydı.


15/38


91

önlenmesi; öte yandan, ihraç edilebilen tek ürün kaynağı olan tarımsal ürünihracatının ve böylece sermaye birikiminin artırılmasını sağladı.

Devletin iç piyasayı genişletme yoluyla sanayiye verdiği dolaylı teşvikdevlet kesiminde gerçekleştirilen gayri safi sermaye birikiminin sektörleregöre dağılımına bakılarak ortaya konulabilir. Bu dönemde ordu ve devletpersoneli ile bayındırlık hizmetlerine yapılan ödemelerin yüksek olmasıdevletin iktisadi etkinliğini artırmak suretiyle iç piyasayı genişletici bir etkioluşturmaya başladığı biçiminde yorumlanabilir (Çeçen et al., 1990:10).Devletin iç piyasayı genişletme yolundaki tercihi ulaşım sektörüne verilenağırlık nedeniyle bilinçli bir tercih olarak nitelenebilir (Tablo 1). 1926-29döneminde devlet kesiminde gerçekleştirilen gayri safi sermaye birikiminingayri safi yurtiçi hasıla içindeki payı binde 2 ila 3 arasında değişmektedir(Çeçen et al., 1990:11). Ulaşım kesimindeki gelişmeler, iç pazarıgenişleterek ticaret kesiminde kaynak toplama kapasitesini artırır; ticaretkesiminde birikimin artması ise sanayi kesimi için kaynak yaratılmasıanlamına gelir. Benzer bir biçimde ulaşım ağının geliştirilmesi ile ürünlerdaha geniş pazarlara ulaştırılabilir. Bu durum bir yandan ticaret kesiminindaha fazla kaynak toplamasına yol açar; diğer yandan, sanayi kesimindeüretilmeye başlanan ürünlerin rekabetçi koşullarla daha geniş bir piyasayaulaşmasına neden olur. Devlet kesiminde gerçekleşen sermaye birikimininağırlıklı olarak (% 60-88 arasında) ulaşım sektöründe yoğunlaşması iç pazarıgenişleterek sanayi kesimine verilen dolaylı desteğin büyüklüğünügöstermektedir.

Cari DeğerMilyon TL Tarım Sanayi Demiryolu Karayolu Denizyolu Diğer

38445173

1926192719281929

0,81,01,12,0

23,17,94,14,5

36,959,558,770,3

24,218,215,515,3

2,13,9

13,91,8

12,99,56,06,0

Tablo 1. Devlet Kesiminde Gerçekleştirilen Gayri Safi Sermaye BirikimininSektörlere Dağılımı (%)

Kaynak: Çeçen et.al., 1993:11.

Ulaşım ve altyapının geliştirilmesi politikasında ağırlık demiryollarınıngeliştirilmesine verilmiştir (Tablo 1). 1926 yılında kamu kesimindeoluşturulan gayri safi sermaye birikiminin % 63,3'ü ulaşım kesimine; %36,9'u ise demiryollarına aitti. 1929 yılına gelindiğinde ulaşım sektörününpayı % 87,4'e; demiryollarınınki ise % 70,3'e yükselmiştir. Cumhuriyet,demiryollarına büyük miktarlarda yatırım yapmanın yanı sıra iki farklıuygulama ile sermaye birikiminin artmasını dolaylı yoldan etkilemiştir(Çeçen et al., 1990:11-12). Osmanlı döneminde demiryolları iç pazarları dış


16/38


92

pazarlara bağlamak için oluşturulmuştu. Cumhuriyet döneminde isedemiryolları ağının artırılmasının amacı iç pazarın yeniden organize edilmesive genişletilmesidir. Demiryolları ağının artırılmasının ikinci etkisi isetaşeron firmalar aracılığı ile yerli firmaların sermaye, bilgi ve tecrübebirikimlerinin artırılmasının sağlanmasıdır. Demiryolları ihaleleri, yeterlibilgi, tecrübe, sermaye ve teknoloji birikimine sahip olan yerli firmaolmadığı için yabancı firmalara verilmiştir. Yabancı firmaların işleriniyürütürken bazı işleri yerli firmalara vermesi yerli firmaların önemlikazançlar elde etmesine ve dolayısıyla sermaye birikiminin artmasına yolaçmıştır (Tezel, 1986).

1923-29 döneminde sanayi sektörüne yapılan dolaylı desteğin ikincisi ticaretkesiminin bankalar yoluyla desteklenmesidir. 1923 yılında Osmanlı'dandevralınan bir devlet bankası, 14 yabancı banka ve sekiz özel banka vardı(Çeçen et al., 1990:12). 1923-29 döneminde, İş Bankası'ndaki tüccarortakların katkısı bir yana bırakılırsa, kurulan 24 bankanın tamamı devletdesteği ve sermayesi ile kurulmuştur. Kuruluşunun ilk yıllarında ticaretalanında yoğunlaşan İş Bankası daha sonraları birikiminin büyük bir kısmınıiştirakler yoluyla sanayiye yönlendirmiştir. İş Bankası'nın aksine, özelsermaye ve teşebbüsün sanayileşme hareketine katılmasını sağlamakamacıyla kurulan ve gıda, tekstil ve madencilik alanında faaliyet gösteren 13sanayi işletmesinin bağlandığı Türkiye Sanayi ve Maadin Bankası deneyipek başarılı olmamıştır. Bu dönemde, Ankara'nın geliştirilmesi çabasındainşaat kesiminin kredi gereksinimini karşılamak suretiyle sanayi sektörünekaynak aktarma amacını en iyi gerçekleştiren banka iseEmlak ve Eytam Bankası'dır.

1925-29 yılları arasında bankaların topladıkları mevduat yaklaşık 2,5 kat veverdikleri kredi miktarı % 50 artmasına rağmen kredilerin GSYİH içindekipayı % 0,1; banka kredilerinde sanayiye verilen kredilerin payı ise % 20düzeyinde kalmıştır (Tablo 2). Bu dönemde oluşturulan demiryolları ağıtarımsal verimliliğin yüksek olduğu bölgelerden geçmekteydi. Benzer birbiçimde bankalar da tarımsal birikimin yüksek olduğu bölgelerekurulmuştur. Bankaların kurucularının tüccar ve eşraf olması bankakredilerinden tarıma verilen payın düşük olmasına (% 14), tarım dışı iş

kesimine (ağırlıklı olarak ticaret kesimine) verilen payın ise yüksek olmasına(% 78) yol açmıştır. Bu durum, ticaret kesimine bankalar yoluyla verilendestekle sanayinin dolaylı yoldan desteklenmesi anlamına gelmekle birliktebankalar yoluyla sanayi kesiminin yeterince desteklenememesine vebankacılığın özel sanayi sermayesi birikimine ciddi bir katkısağlayamamasına yol açmıştır (Çeçen et al., 1993:14).


17/38


93

Tablo 2. 1924-29 Döneminde Banka Kredilerinin Gelişimi

Kaynak: Çeçen et. al., 1993:13.

Kredi Tutarı (Milyon TL)1924 1929

Kredilerin Dağılımı (%)

(1924-29 ortalaması)

GSYİH’yaOranı 0,10 0,10

Kredi 123 204

Kredilerin KaynaklaraGöre Dağılımı (%)

(1924-29 ortalaması)

Tarım 14Tarım dışı iş kesimi 78Mesken kredileri 1Devlet 7

Yabancı bankalar 47Özel Türk bankaları 15Devlet bankaları 39

Liberal iktisat politikalarının, çeşitli nedenlerle, ağırlıkla uygulandığı 1923-29 döneminde sanayiye sağlanan doğrudan teşvikler koruyucu gümrükpolitikaları ile getirilen teşvikler, bölgesel tekel imtiyazları ve Teşvik-iSanayi Kanunu çerçevesinde getirilen teşvikler olarak sıralanabilir (Çeçen etal., 1993: 14-16). Cumhuriyetin ilk yıllarında izlenen dış ticaret politikası1929 yılına kadar gümrük vergilerinin 1916 yılı seviyesini aşamayacağı vegümrük oranlarının Anlaşma'nın yürürlüğe girmesinden beş yıl sonrasaptanabileceğini öngören Lozan Anlaşması hükümlerinden büyük ölçüdeetkilenmiştir (Togan, 1993:16). Bu hükümler nedeniyle, 1929 yılına dek1916 gümrük tarifesi kullanılmıştır. İşgal döneminde Ankara Hükümeti,1916 yılında yürürlüğe konulan spesifik gümrük vergilerini fiyat artışlarınagöre ayarlamak için önce beş katına kadar; daha sonra ise, yerli tarımürünlerinin korunması ve lüks ithalatın yasaklanması amacıyla belirlimallarda 12 katına kadar artırmıştır. Ancak vergilerdeki bu artışın himayeciniteliği milli paranın altına göre üçte bir değer kaybetmesiyle ortadankalkmıştır (Keyder, 1993:93).

1923-1929 yılları arasındaki dönemde satış vergileri de dâhil olmak üzereithalattan alınan bütün vergiler hesaba katıldığı zaman, vergiler yıllık ithalatdeğerinin dörtte birine yakın bir değere ulaşmaktaydı (Keyder, 1993:94).Ancak, 1928 yılı için yapılan hesaplamalar gümrük vergilerinin ithaldeğerine oranının mallar arasında önemli farklılıklar gösterdiğini ortayakoymaktadır. Tablo 3, ithalatta önem taşıyan mal grupları için hesap edilenhimaye oranlarını göstermektedir. Tablodan da görüldüğü gibi himaye oranı

en yüksek mal grubu yurt içinde kıtlığı önlemek amacıyla himaye edilentahıl ve ürünleridir. Bütün mal grupları için himaye oranının ağırlıklıortalaması, yani ithalattaki paylarıyla orantılı olarak bütün mal gruplarınıiçeren her yüz liralık mal demeti için ödenmesi gereken gümrük vergisi 12,4Lira’dır. Ancak yabancı malların fiyatının artması ve bu eğilime paralelolarak Türk Lirası’nın değer yitirmesi nedeniyle uygulanan spesifik tarifeninhimayeci etkisi azalmıştır.


18/38


94

Tablo 3. 1923-29 Döneminde Mal Gruplarınınİthalattaki Payı ve Koruma Oranları

* Gümrük vergisinin ithal değerine oranı (ad valorem eşdeğerler)Kaynak: Keyder, 1993:95.

Mal Grubu İthalattaki Payı (%) Koruma Oranı (%)*

Tahıllar ve ürünleriMüstemleke erzakı veşekerlemePamuk ürünleriYün ürünleriMetal ürünleriPetrol ve yağlarToplam

23,414,912,411,96,8

11,8

3,99,2

23,57,1

11,85,0

60,5

Bu dönemde sanayiye sağlanan doğrudan destekler içinde en ilginçuygulamalardan birisi belirli sektörlerde tanınan bölgesel tekelimtiyazlarıdır. Örneğin, Hükümet, 1915 yılında,şeker fabrikaları kuracak birşirkete beşer illik pancar üretim bölgelerinde 25 yıl için fabrika kurma tekelisağlayacak;şirkete hazine arazilerinden bedava fabrika arsası verecek;şekerüretimini sekiz yıl üretim vergisinden muaf tutacak ve demiryolu vedenizyolu taşımasında özel tarife uygulayacaktı. Hükümet, bir süre sonra, birkanun çıkararak şeker ithalatında devlet tekeli oluşturdu. Bu tekel, ikifabrika inşa eden bu şirketin üretimini ithal edilenşekerin maliyetinegümrük vergisi, tüketim vergileri ve tekel resminin eklenmesi ile bulunacakbir fiyattan satın almayı garanti ediyordu (Çeçen et al., 1993:16). Bölgeseltekel uygulamalarıyla yurtiçinde üretimde bulunacakşirketlere yüksekkârlılık sağlanmakta ve belirli sanayi sektörleri böylece doğrudandesteklenmekteydi.

1923-29 dönemi boyunca sanayiye sağlanan doğrudan teşviklerin enönemlisi 1927 Mayıs'ında çıkarılan Teşvik-i Sanayi Kanunu ile getirilenteşviklerdir. Kanunun getirdikleri arasında parasız arazi sağlanması,hammadde ve makine-teçhizat ithalinde tanınan gümrük muafiyetleri, harçve resimlerden muafiyetşeklinde yatırımın ve üretimin maliyetini düşürenönlemler; kazanç vergisinden muafiyet, yıllık üretim değerinin % 10’unavaran primler, yabancı mallardan % 10 pahalı da olsa yerli mal vehizmetlerinin kullanılması zorunluluğu şeklinde girişimcinin gelirini artıranönlemler ve belirli bir süre bölgesel tekel oluşturma hakkının tanınmasıbulunuyordu (Çavdar, 1982:270). Teşviklerden yararlanacak firmalarınbelirli bir makineleşme (en az 10 beygirlik çevirici güç kullanan) ve ölçek(işçi sayısı ya da işçilere ödenen gündelik miktarı) düzeyine ulaşmasıgerekliydi (Korum, 1982:67). Buşartları yerine getirerek teşvik belgesi alanfirmaların sayısı 1923 yılından önce 341 iken, 1926'da 299 ve 1927-29yılları arasında 435'tir (Keyder, 1993:78). Teşvik edilen firmalar dikkatealındığında teşvik uygulaması sonucunda makineleşmede 131 kat; firma


19/38


95

başına katma değer (üretim eksi hammadde)'de 14 kat ve işçi başına katmadeğerde ise 1,5 kat artış meydana gelmişse de uygulamadan yararlananfirmaların büyük bir kısmının iki ilde (İstanbul ve İzmir toplamı % 47)toplanması ve bürokratik işlemler nedeniyle küçük işletmelerinayrıcalıklardan yararlanamaması uygulamanın başarısını gölgelemiştir(Keyder, 1993:78). Bununla birlikte, sağlanan teşvikler, mevcut gelişmişlikdüzeyinin sanayinin kendi kendine gelişmesini sağlayacak sermayebirikimine olanak vermediği bir durumda, uygulamadan yararlananfirmaların büyük ölçekte ve modern imalat yapmalarına ve sermayebirikimlerini artırmalarına olanak sağlamıştır.

III. KARMA EKONOMİ POLITIKASI DÖNEMI:1930-1938

Yeni Türk Devleti'nin yönetici kadrosu, daha önce de değinildiği gibi, tambağımsızlığın sağlanması için siyasî bağımsızlığın yanında iktisadibağımsızlığın da sağlanması gerektiğine inanmaktaydı. Osmanlı Devleti'ninaskerî ve siyasî anlamda geri kalmasının en önemli nedeni olarak Batılıülkeler karşısında sanayileşmede geri kalınmasını gören yönetici kadro tambağımsızlık için sanayileşmeyi temel amaç olarak benimsemişti.Cumhuriyetin ilk yıllarında (1923-1929) bu amacı gerçekleştirme göreviözel sektöre devredilmişti. Ancak bu dönem boyunca özel sektörün istenilenbaşarıyı sağlayamaması ve diğer bazı nedenlerle 1929 yılından itibarenliberal iktisat politikalarından karma ekonomi uygulamalarına (devletçilikpolitikasına) geçilmeye başlanmıştır. Karma ekonomi politikasınınuygulanmasını gerektiren faktörler birkaç ana başlık altında ele alınabilir(Altıparmak, 2002:36-38):

◦ Özel sektöre dayalı sanayile şmenin ba şarısızlı ğ ı. Liberal iktisatpolitikalarının uygulandığı dönemde yönetici kadronun tam bağımsızlığısağlamanın gereği olarak gördükleri özel sektöre dayalı sanayileşmepolitikası istenilen başarıya ulaşamamıştır. Cumhuriyetin ilk yıllarında, hızlıbir iktisadi kalkınma için gerekli görülen sanayileşmenin geliştirilmesineyönelik uygulamaya konulan bir dizi teşvik tedbirine rağmen sanayileşmeönündeki kısıtlayıcı faktörler nedeniyle bu çabalar olumlu bir biçimdesonuçlanmamıştır. Sanayinin özel sektör eliyle geliştirilmesi çabaları

önündeki temel kısıtlayıcı faktör, sanayinin gelişmişlik düzeyinin vesermaye birikiminin özel sektöre dayalı sanayileşme politikasının başarılıolabilmesini sağlayacak kadar gelişmemiş olmasıdır (Çeçen et al., 1990:17).◦ 1929 Dünya ekonomik krizi. 1929 yılında ABD'de başlayıp sanayileşmiş ülkelerde etkili olan iktisadi kriz Türkiye'yi de olumsuz yönde etkilemiştir.Bu tarihte olumlu iklim koşulları nedeniyle tarımsal üretimde önceki yıllaragöre ciddi artışlar olmasına rağmen Batılı ülkelerde "komşuyu fakirleştirme"politikalarının yaygınlaşması sonucu uluslararası ticarette daralmalarmeydana gelmiş ve bunun sonucunda Türkiye'nin ödemeler bilânçosu açığı


20/38


96

artmaya başlamıştır. Hammadde ve tarımsal ürün fiyatlarının önemli ölçüdedüşmesinden dolayı dış ticaret hadleri aleyhimize gelişmiştir. Bu iki etkininsonucunda Türk Lirasının değerinde önemli düzeyde aşınma meydanagelmiş ve küçük imalat kesimindeki iflasların hızla artmıştır. Bu gelişmelerkarşısında hükümet, Türk parasının değerini korumak için kanun çıkardı;tarım ürünlerindeki fiyat düşüşünü önlemek amacıyla bu sektöre doğrudanmüdahale etmeye başladı ve dış açığı azaltmak için korumacı politikalarıyürürlüğe koydu. Büyük buhran bir yandan sanayileşmede başarılı olamayanözel sektöre duyulan güveni erozyona uğrattı; öte yandan, piyasaya dayalısistem konusunda kuşkuların oluşmasına neden oldu.◦ Dı ş konjonktürün de ğ i şmesi. 1929 yılında meydana gelen iktisadi krizBatılı ülkelerde durgunluk, işsizlik ve iflaslara yol açarken planlı birkalkınma modelini tercih eden Sovyetler Birliği bu krizden daha azetkilenmiş ve sanayileşme alanında hızlı gelişmelere sahne olmuştur. Budurum Türk yöneticilerin planlı ekonomi uygulamalarına ilgi duymalarınayol açmıştır. Öte yandan, 1929 iktisadi krizi Klasik iktisat anlayışının itibarkaybetmesine ve durgunluğun önlenmesi için işlevsel kamusalmüdahalelerde bulunmanın zorunlu olduğunu varsayan Keynezyen iktisatanlayışının genel kabul görmesine zemin hazırlamıştır.

A. Maliye Politikasının Dayandı ğ ı Ana İ lkeler

1930-38 döneminde uygulanan maliye politikalarının dayandığı ana ilkeler1929'da ortaya çıkan büyük buhran, özel sektöre dayalı sanayileşmeninbaşarısızlığı ve dış konjonktürdeki gelişmelerden büyük ölçüde etkilenmiş ve önceki dönemde hakim görüş olan liberal iktisat anlayışı yerini karmaekonomik uygulamalara (ılımlı devletçiliğe) bırakmıştır. 1929'da ortayaçıkan büyük bunalım, Batılı ülkelerde olduğu gibi, Türkiye'yi de son dereceolumsuz bir biçimde etkilemişti. Bu tarihte gümrük tarifelerini sınırlayanLozan Anlaşması hükümlerinin devreden çıkacak olması nedeniyle gümrüktarifelerinin yükseleceği varsayımıyla aşırı ithalat yapılmış; Türk tarımürünlerine yönelik talebin gerilemesi ve tarım ürünleri fiyatlarının düşmesisebebiyle ihracat gelirleri hızla gerilemiş; sonuçta dış ticaret açığı rekor birdüzeye ulaşmış ve Türk lirası büyük ölçüde değer yitirmiştir. Bu koşullaraltında, bunalımın çözümü için iki farklı görüşün ortaya çıktığı

görülmektedir (Hiç, 1998:3287).İsmet İnönü'nün liderliğini yaptığı vebürokratlar tarafından desteklenen birinci görüşe göre Sovyetler Birliği'ndeuygulanmakta olan planlı iktisat politikalarının ilk sonuçları oldukçabaşarılıdır ve bu politikaların uygulandığı ülkeler "büyük bunalım" gibiiktisadi krizlerden daha az etkilenmekte ve hızla sanayileşebilmektedirler.Bu nedenlerle Türkiye'ye uygun olan iktisadi model yoğun ve kalıcı devletmüdahaleleri ile devlet denetimine dayanan bir model olmalıdır. LiderliğiniCelal Bayar'ın yaptığı; daha çok işadamları, tüccar ve sanayiciler tarafındandesteklenen ve 1923-29 döneminde özel teşebbüsü esas alan, yani "liberal"


21/38


97

politikaların uygulanmasına ön ayak olan ikinci görüşe göre piyasaekonomisi esas olmak koşuluyla iktisadi krizden çıkmak ve hızlı bir biçimdesanayileşip kalkınabilmek için devlet daha çok yatırım yaparak ekonomiyemüdahalede bulunmalıdır. Bu görüş, altyapı, sanayi ve ülke için gerekligörülen diğer alanlarda devletin yatırım yapmasını, kamu iktisaditeşebbüsleri yoluyla mal ve hizmet üretmesini ve devletin düzenleme-planlama yoluyla piyasaya daha çok müdahalede bulunmasını öngörmeklebirlikte piyasa ekonomisinin varlığını esas olarak kabul eder ve birçokalanda devlet faaliyetlerinin "geçici" olduğunu varsayar. Atatürk tarafındanseçilen10 bu ikinci görüşe dayalı olarak uygulanan maliye politikasınındayandığı ana ilkelerşunlardır:

◦ Ilımlı devletçilik ilkesi. Bu ülkeye göre, özel teşebbüs esas olmakla birlikte,ulusal kalkınmanın sağlanması için devlet sınaî faaliyetlerde öncü veyönetici olmalıdır. Ilımlı devletçilik ilkesi gereği yapılan uygulamalar birdoktrin gereği değil, ülkenin ihtiyaçları doğrultusunda benimsenen pragmatik bir tercihtir (Altıparmak 2002:39 ve Yaşa,1980:183). NitekimAtatürk'ün, 1931'de, milletvekillerinin seçimi nedeniyle ılımlı devletçilikkonusunda basına verdiği demeci şu şekildedir: "Bizim takibini muvafıkgördüğümüz devletçilik prensibi bütün istihsal vasıtalarını fertlerden alarak,milleti büsbütün başka esaslar dâhilinde tanzim etmek gayesini güden vehususî ve ferdî teşebbüs ve faaliyetlere meydan bırakmayan sosyalizmprensibine dayanankolektivist, komünizm gibi bir sistem değildir. Bizimtakip ettiğimiz devletçilik, ferdî mesai ve faaliyeti esas tutmakla beraber,mümkün olduğu kadar, milleti refaha, memleketi mamuriyete eriştirmekiçin, milletin umumi ve yüksek menfaatlerinin icapettirdiği işlerde, bilhassaiktisadi sahada, devleti fiilen alâkadar etmektir" (Boratav, 1974:135 veAysan, 2000:22). Atatürk, 1935'teİzmir Enternasyonal Fuarı'nın açılışınedeniyle iktisat vekili olan Celal Bayar'a verdiği notta ise devletçilikilkesini şu şekilde açıklamaktadır: "Devletçiliğin bizce manası şudur:Fertlerin hususi faaliyetlerini esas tutmak, büyük bir milletin ve geniş birmemleketin bütün ihtiyaçlarını ve bir çokşeylerin yapılmadığını göz önündetutarak memleket iktisadiyatını devletin eline almak" (Derin, 1940:3'tenaktaran Aysan, 2000:23).

1929 iktisadi krizinden sonra Batılı ülkelerdeki eğilime paralel bir biçimdeTürkiye'de de Keynezyen iktisat politikalarına yönelme hızlanmıştır. Buçerçevede devletin iktisadi hayata daha çok alanda ve daha sıkı bir biçimdemüdahale etmesi fikri genel kabul görmeye başlamıştır. Ancak uygulanmayabaşlanan devletçilik ilkesi, özel sektörü geri plana iten, üretim faktörleri

10 Atatürk, bu iki görüşten ikincisini tercih etmiş ve İsmet İnönü'nün istifası üzerinebaşbakanlığı ve dolayısıyla "ılımlı devletçilik" politikasının uygulanması görevini başbakanolarak atadığı Celal Bayar'a vermiştir.


22/38


98

mülkiyetini büyük ölçüde devlete aktaran, merkezi ve katı planlamayadayanan bir sistemi öngörmemektedir. Devletçilik ilkesi, özel teşebbüsü(piyasa ekonomisini) temel almaya devam etmektedir. Liberal iktisatpolitikalarının uygulandığı birinci dönemin aksine, bu ilkenin uygulanmayabaşlandığı andan itibaren, devlet klasik görevlerinin dışında fiyat istikrarınısağlamak, dış ödemeler dengesinin açık vermesini engellemek ve iktisadibüyüme ve kalkınmayı sağlamak gibi "işlevsel" (müdahaleci-Keynezyen)maliye politikası amaçlarını takip etmeye başlamıştır. Yeni yaklaşımdapiyasa ekonomisi ve özel teşebbüs iktisadi faaliyetlerin ana zemini olmayadevam edecektir ancak özel sektörün başarısız olduğu alanlarda devlet tamanlamıyla devreye girecektir. Devlet girişimciliği özel girişimciliği ortadankaldırmayacak, ikame etmeyecek ve rakip olmayacaktır. Tam aksine devletgirişimciliği ve müdahaleleri özel girişimciliği tamamlayacak ve özelkesimin eksik kaldığı ya da başarısız olduğu alanlarda devlet mevcutişlevlerini güçlendirip, gerekli olduğunda, yeni işlevler üstlenecektir.

Bu ilkeye göre devlet, özel sektörün bilgi, sermaye, tecrübe ve teknolojieksikliği nedeniyle başarısız kaldığı alanlarda iktisadi kalkınmayı sağlamakamacıyla devreye girmelidir. Devlet, bu amaç doğrultusunda, sanayisektöründe (imalat sanayi, enerji ve madenler) yatırımlarda bulunmalı veöncü olmalıdır. Sanayi sektörünün gelişmesi için son derece önemli olanulaştırma sektöründe devlet yatırımları artırılmalı ve sanayi destekleyecekbankalar devlet öncülüğü ve sermayesiyle kurulmalıdır. Bu ilkeye göre,devlet, araştırma faaliyetlerini geliştirmek ve çiftçiye teknoloji transferindebulunmak için üretim çiftlikleri kurabilir; sulama, köy yolu yapımı gibialtyapı yatırımlarında bulunabilir ancak tarım sektöründe devlet üretimi sözkonusu olmayacaktır (Hiç, 1998:3287). Devlet,kamu yararının söz konusuolduğu alanlarda devlet tekeli kurabilir veya "basiretli bir tüccar" gibifaaliyet göstermeleri koşuluyla iktisadi devlet teşebbüslerini faaliyetegeçirebilir ancak özel sektörün gerekli yetkinliğe, sermayeye, güce veteknolojiye ulaşması halinde piyasaya yaptığı müdahalelerden vazgeçecek vekamusal müdahalelergeçici bir niteliğe sahip olacaktır.

◦ Denk bütçe, düzgün ödeme ve Türk Lirası'nın değerini muhafaza etmeilkelerine bu dönemde de titizlikle uyulmaya çalışılmıştır. Dönem boyunca

hem yurtiçinden hem de yurtdışından bir miktar borçlanılmışsa da altınkurala uyulmaya özen gösterilmiştir. Başka bir ifadeyle, Atatürk döneminde,borçlanmaya yalnızca üretken yatırımların finansmanında kullanılan birkamu finansman aracı olarak başvurulmuştur.

B. Bütçe Politikası

1930-38 döneminde korumacı ve ithal ikamesine dayalı sanayileşmepolitikaları devreye girmiş, mali disiplinden taviz verilmemiş ve bütçe


23/38


99

denkliği ve para istikrarının sağlanması politikaları sürdürülmüştür. Kesinhesap gelir ve giderlerinin gayrisafi milli hâsıladaki payları veri olarakalındığında “büyük buhran” sonrasında bile mali disiplini sağlama yönündegüçlü bir kararlılığın varlığı göze çarpmaktadır. Büyük buhranın etkisiniatlatmak için 1929’dan itibaren uygulanan politikalar sonucunda döneminbaşında (1930’da) kesin hesap gelirlerinin giderlerden daha fazla olduğugörülmektedir. 1933’de birebir denk gerçekleşen bütçe uygulaması bir yanabırakılırsa 1933-1936 arasında bütçenin açık verdiği; bu tarihten sonra isebütçenin fazla verecekşekilde uygulandığı görülmektedir (Şekil 5 ve 6).

Şekil 5. Kesin Hesa p Gelir ve Giderlerinin GSMH’daki Payı, 1930-38 (%)

Simgeler: KHG/GSMH: Kesin hesap gelirleri/Gayrisafi milli hasıla; KHH/GSMH:Kesin hesap harcamaları/Gayri safi milli hasıla.

Kaynak: DİE, 2001:520 ve 560.

13,7

11,9

1617 17,6

1617,4 17

13,3

13,1

18,1

15,2

18,8 19,8

14,915,9 16

1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938

KHG/GSMH KHH/ GSMH

Şekil 6. Kesin Hesap Sonuçları, 1930-1938 (Milyon TL)

Kaynak: DİE, 2001:520

217

165 187

174207

231

271314 323

210182

212229

260

252

287304

1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938

Kesin Hesap Gelir leriKesin Hesap Giderleri

1930-38 döneminde ortaya çıkan bütçe açığının iki ana nedeni büyükbuhranın bütçe üzerinde oluşturduğu olumsuz etkiler ve devletçilik ilkesigereği yapılan kamu yatırımlarının finansmanı olarak sıralanabilir. 1929’daortaya çıkan büyük buhran Sovyetler Birliği dışında kalan ülkelerin büyükbir kısmında yıkıcı etkilere yol açmıştır. Bu tarihte, Türk ekonomisini


24/38


100

sıkıntıya sokan ve bir kısmı büyük buhranla bağlantılı olan dört önemligelişme ortaya çıkmıştır (Tokgöz, 1997:48):

◦ 1929 yılında yürürlüğe giren yeni dış ticaret rejimi ile koruma oranlarınınartacağı beklentisi ithalatın büyük ölçüde artmasına yol açmıştır. LozanAnlaşması’nın 1916 yılı tarifelerinin 1929’a kadar uygulanmasını öngörmesinedeniyle liberal bir dış ticaret politikası uygulamak zorunda kalan Türkiyebu tarihten itibaren koruma oranlarını istediği biçimde ayarlama hakkınakavuşmaktaydı. 1929’da yürürlüğe giren yeni dış ticaret politikası ilekoruma oranları tahıllarda % 62,1;şeker ürünlerinde % 98,8; pamukürünlerinde % 28,4; yünlerde % 52,7; metal ürünlerinde % 16; petrol veyağlarda % 76,7 düzeyinde artarken genel olarak koruma oranı % 45,7’yeçıkarılmaktaydı (Tezel, 1982:147-148). Cumhuriyetin ilk yıllarından itibarenmevcut olan dış ticaret dengesi, Lozan Anlaşması’nın kısıtlayıcıhükümlerinin devre dışı kalacağı 1929’da tarife yükünün artırılacağıbeklentisi nedeniyle, 1923’te 36,1 milyon Dolar ve 1925-28 döneminde 25milyon dolar civarında açık verirken 1929’da 48,7 milyon Dolar açıkvermiştir (Şekil 7).

Şekil 7. Türkiye’ninİhracat veİtha latı, 1923-38 (Milyon Dolar)

Kaynak: TUİK, 2006:412.

50,79

82,43

102,7 96,4380,74 88,27

74,82

71,3860,22

47,9758,06

73 76,23

93,67109,22

115,0186,87

100,46

128,95 121,41107,75

113,71

123,55

69,5459,93

40,7145,09

68,76 70,6373,61

90,54

118,89

192319241925 1926 1927 192819291930193119321933193419351936 19371938

ihracat ithalat

◦ Büyük Buhran nedeniyle dünya tarım ürünleri piyasasında talep vefiyatların hızla gerilemesi ihracatı büyük ölçüde tarım ürünlerine dayalı olanTürkiye’nin ihracat gelirlerinde beklenmedik düzeyde gerilemeye yolaçmıştır (Şekil 7). Benzer bir biçimde kriz sonrasında dünya ticaretindeortaya çıkan daralma, Batılı ülkelerin krizi önleme ve ufukta görülen savaşahazırlık çalışmaları nedeniyle “komşuyu fakirleştirme” politikalarıçerçevesinde dış ticaretin artan ölçüde takasa bağlanması 1925’ten itibarendış ticaret hadlerini sürekli olarak Türkiye’nin aleyhine değiştirmeyebaşlamıştır (Tezel, 1982).◦ Dış ticaretin açık vermesi ve dış ticaret hadlerinin Türkiye’nin aleyhinegelişmesi Türk Lirası’nın değer kaybına uğramasına neden olmuştur.


25/38


101

◦ Osmanlı Devleti’nin dış borçlarının ilk taksidinin vadesi gelmiştir.

1930 yılından itibaren gerçekleştirilen bir dizi düzenlemeyle devletin iktisadihayata müdahalesini arttıran yasalar çıkartılarak devletin çeşitli alanlardaöncü iktisadi faaliyetlerde bulunmasını sağlayacak kamu kurum vekuruluşlarının örgütlenmesi sağlandı11. Bu çerçevede mali kaynak veyönetim açısından yetersiz kalan Türkiye Sınaî ve Maadin Bankası’nın sınaîişletmecilik görevleri yeni kurulan Devlet Sanayi Ofisi’ne bankacılıkfaaliyetleri ise Türkiye Sanayi ve Kredi Bankası’na devredilmiş; bukuruluşlar ise 1933’te kurulan Sümerbank’a aktarılmıştır. Hammaddesi ülkeiçinden sağlanacak sınaî yatırım projeleri öncelik vermesi öngörülen ve dörtsınaî işletme, bir satış mağazası ve iki bankaşubesi ile hizmet vermeyebaşlayan Sümerbank’ın yanı sıra 1935 yılında enerji ve madencilik alanındayirmi milyon TL sermaye ile faaliyet göstermek üzere Etibank ve 1933’teesnaf ve sanatkârın kredi ihtiyacını karşılamak üzere Halk Bankasıkurulmuştur12. Bu dönemde çok sayıda kamu iktisadi teşebbüsüoluşturulmuştur. Tarımı geliştirmek amacıyla öncü faaliyette bulunmaküzere devlet sermayesiyle 1937’de “Ziraî Kombinalarİdaresi” kurulmuş vebu idareler 1938’de “Devlet Ziraatİşletmeleri Kurumu” adını almıştır.Birinci ve ikinci sanayi planları çerçevesinde çeşitli endüstri dallarında çoksayıda işletmenin kurulması için ciddi yatırımlar gerçekleştirmiştir.

Dönem boyunca bütçe dengesinin olumsuz yönde etkilenmesine yol açan buiki ana faktöre rağmen 1936 yılından itibaren kesin hesap gelirleriningiderleri aştığını ve böylece “denk bütçe-düzgün ödeme-altın kural” ilkesinegeri dönüldüğü ve malî disiplinin titizlikle sürdürüldüğü görülmektedir.

C. Vergi Politikası

Karma ekonomi politikası döneminde vergi politikası, “ılımlı devletçilikilkesi”, 1929 İktisadî Buhranı ve çok partili siyasî hayata geçiş denemelerinin sonuçlarından büyük ölçüde etkilenmiştir. Yeni dönemdevergi politikasındaki değişimin ekonomik gerekçeleri, 1923-29 dönemisonunda özel sektörün ulusal kalkınmayı sağlayacak yatırımları yapabilmek

11 Bu çerçevede çıkartılan temel yasalardan bazılarışunlardır: 20Şubat 1930 tarih ve 1567sayılı “Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında Kanun”, 10 Haziran 1930 tarih ve 1705sayılı “Ticarette Tağşişin Men’i veİhracatın Murakabesi ve Korunması Kanunu”, 11 Haziran1930 tarih ve 1715 sayılı “TC Merkez Bankası Kanunu”, 22 Temmuz 1931 tarih ve 1873sayılı “Türkiye’ye Bazı Ülkelerden Yapılacakİthalata Tahdit ve Takyitler Tatbikine DairKanun”, 1932 yılında yürürlüğe giren “Çay, Şeker ve Kahveİthalatının Bir EldenİdaresiHakkında Kanun”, 3 Haziran 1933 tarih ve 2262 sayılı “ Sümer bank’ın kuruluş ve GörevleriHakkında Kanun” ve 18 Haziran 1933 tarih ve 2299 sayılı “Ödünç Para VermeİşleriKanunu”.12 Halk Bankası ancak 17.01.1938’de 3331 sayılı yasayla faaliyete geçebilmiştir.


26/38


102

için gerekli olan bilgi, teknoloji, tecrübe ve sermayeye sahip olmaması; içpiyasanın özel sektör yatırımlarını cezbedecek düzeyde talep yaratamamasıve Türk sanayisinin iç tüketimi karşılayacak seviyeye ulaşamaması olaraksıralanabilir (Varcan ve Çakır, 2000:191). 1930-38 dönemindeki vergipolitikasını etkileyen ikinci ana faktör çok partili siyasî hayata geçiş denemeleri, yani siyasî nedenlerle ilgilidir. 1929İktisadî Buhranı’ndanetkilenen geniş halk kesimlerinin Cumhuriyeti kuran yönetici kadroya vedolayısıyla gerçekleştirilen devrim ve politikalara olan desteklerininsürdürülebilmesinin arzu edilmesi vergi politikasında ciddi değişikliklerinyapılmasını gerekli kılmıştır.

1926 yılında Aşar Vergisi’nin kaldırılmasından doğan boşluğu doldurmakiçin getirilen ve ticaret ve sanat ile uğraşan gerçek ve tüzelşahısların gelirinikonu edinen Kazanç Vergisi uygulamadaki güçlükler nedeniyle 1934 yılındadeğiştirilmiştir13. Yapılan değişiklikle, hizmetlilere, müteahhitlere ve serbestmeslek erbabına yapılan ödemelerin vergilerinin ödeme sırasında kesilmesi(stopaj usulü); beyannamelerin incelenmesi ve resen işlemlerin tahakkukmemurunda toplanması esası yerine takdir komisyonlarının oluşturulması vebeyannameye dayalı vergi ödeyen yükümlülerin “asgari vergiye” tabitutulması sağlanmıştır. Bu değişikliklerle zarar göstermeleri halinde hiçvergi ödemeyen beyannamelileri asgari vergiye tabi tutmak suretiylevergilemede adaleti sağlamak, takdir komisyonları oluşturarak yükümlülerinşikayetlerini en düşük düzeye indirmek ve vergi gelirlerini artırmakamaçlanmışsa da şirketleşmenin düşük düzeyde olması ve Kazanç Vergisiuygulamasının daha da karmaşık hale gelmesi nedeniyle beklenen olumlusonuçlar ortaya çıkmamıştır (Varcan ve Çakır, 2000:191).

1929 İktisadî Buhranı’nın bütçe üzerindeki olumsuz etkilerini azaltmak içiniki yeni vergi yürürlüğe konmuştur. 1931 tarihinde yürürlüğe giren İktisadîBuhran Vergisi, ticaret ve sanat sektörüne kıyasla iktisadi durumları daha azetkilenen hizmetlilerin (maaş ve ücretlilerin) ücretleri üzerinden alınan ve %10 düzeyinden başlayan artan oranlı bir vergiydi. Ancak iktisadî buhranınetkisinin devam etmesi ve mali amaca ulaşılamaması nedeniyle önce BinaVergisi’ne İktisadî Buhran Vergisi zammı yapılmış14; daha sonra iseİktisadîBuhran Vergisi’nin kapsamı, 1934 tarihinde, ticaret ve sanatları dolayısıyla

Kazanç Vergisi’ne tabi olan yükümlülere ve bu vergiden muaf tutulan bazı13 1926 tarihli Kazanç Vergisi, hangi işlerin vergiye tabi olup olmadığına belirsizlik olması;bazı durumlarda vergi yükümlüsünün kim olduğunun kestirilmesinin güç olması; küçükticaret ve sanat erbabının vergi yüklerinin beyanname ile vergilendirilenlere göre daha ağırolması ve ödeme esaslarının eksik belirlenmesi gibi konular nedeniyle uygulamada sorunlarınortaya çıkmasına yol açan bir düzenlemeydi. Ayrıntılı bilgi için bkz. Varcan ve Çakır, 2000.14 Bina Vergisi’ne, Bina Vergisi Kanunu’nda yazılı muafiyetlerden yaralanan yeni inşaat veilaveler de dâhil olmak üzere, sahibinin bizzat kullandığı meskenlerde 1/6, diğer binalarda 1/3oranındaİktisadî Buhran Vergisi zammı getirilmiştir.


27/38


103

müesseselere de uygulanmak suretiyle genişletilmiştir (Varcan ve Çakır,2000:200). Benzer bir şekilde, 1932 yılında, bütçe açığını kapatmakamacıyla tüm istihkak ve tediyelerden, Kazanç veİktisadî Buhran Vergileriçıkarıldıktan sonra geriye kalan tediye miktarının % 10’u oranındaMuvazene Vergisi’nin alınması kararlaştırılmıştır. Her iki vergi de “geçici”nitelikte vergiler olmak üzere yürürlüğe konulmuşlarsa da uygulama süreleriuzatılarak 1951 yılına kadar yürürlükte kalmışlardır.

Bu dönemde vergi politikasındaki değişikliliklerden bir diğeri vergisisteminin mali ve iktisadi amaçları gerçekleştirecek şekildemodernleştirilmesidir. 1931 yılında, binaların gayrisafi iradı üzerinden alınanbir vergi olanmusakkafat vergisi yerine Bina Vergisi Kanunu kabul edildi.Safi irat esasını benimseyen yeni kanun, gayrisafi irattan binanın bakım veonarma giderleri karşılığı olarak % 20 indirim yapılması; takdir ve tahminkomisyonlarında yükümlülerin çıkarlarının korunmasını sağlamak amacıylahalk temsilcilerine daha fazla yer verilmesi ve vergi oranının % 12 olarakbelirlenmesi gibi yenilikler içeriyordu15. Aynı yıl arazilerin değerleriüzerinden alınan bir vergi olan Arazi Vergisi irat üzerinden alınan bir vergihaline getirildi. 1931 yılında üçüncü Muamele Vergisi iktisadi faaliyetleriolumsuz etkileyen yönlerini ortadan kaldırmak amacıyla yapılan değişiklerleyürürlüğe girdi. Yeni vergi ihracat muamelelerini vergi dışı bırakırken küçükve büyük işletmeler arasında vergi adaletini sağlamak üzere büyükişletmelerin satışlarının on bin liraya kadar olanı vergiden istisna edildi;işletmelerin satış değerinin belli bir oranı ilk madde indirimi olarak kabuledildi ve gelişmesi arzulanan faaliyet dalları vergi dışı bırakıldı. Budeğişiklikler nedeniyle verginin hâsılatı büyük ölçüde azaldı ve dünyadakatma değer vergisi özelliği gösteren ilk vergi uygulamalarından biri olanmuamele vergisi bu özelliğini büyük ölçüde yitirdi (Parasız, 1998:44).

1. Vergilemede Adalet

Karma ekonomi döneminde, liberal iktisat dönemine kıyasla, bütçegelirlerinin yapısının daha adil bir hale geldiği görülmektedir. Dolaysızvergilerin bütçe gelirleri içerisindeki payının dönem başındaki % 22düzeyinden sürekli yükselerek % 30’lara yükseldiği görülmektedir (Şekil 8).

Bütçe gelirlerinin yaklaşık yarısını oluşturan dolaylı vergilerde bu vergileriyüklenen kesimin piyasa ekonomisine açık olan kesimler olduğu, dönemboyunca piyasa ilişkilerine girme oranı artan tarım kesiminin dolaylıvergilerdeki payının bir miktar arttığı; ancak, Aşarın kaldırılmasından sonratarımsal kazançların büyük ölçüde vergi dışı kalması nedeniyle toplam vergiyükü açısından tarımsal kesimin diğer bir çok kesime göre daha avantajlı

15 Bina Vergisi, Arazi Vergisi veİktisadi Buhran Vergisi ile birlikte 1935 yılındaİl Özelİdaresi Vergisi haline getirildi.


28/38


104

olduğu söylenebilir (Çeçen et al,1990:27). Bu dönemde, Arazi ve HayvanVergisi’ni köylü kesim diğer vergileri kentli kesimin üstlendiği; köylükesimde vergi yükünün hayvan besleyen kesim aleyhine olduğu; KazançVergisi’ni ise şirketler, serbest meslek sahipleri, ticaret kesimi, küçüküreticiler ve çalışanların ödediği ileri sürülebilir (Tablo 4).

Şekil 8. Gerçekleşen Bütçe Gelirlerinin Yapısı, 1930-38 (%)

Kaynak: Tezel, 1982:392’den derleyen Çeçen et. al., 1990:26.

58 55 52 53 54 58 57 56 53

22 26 31 33 31 30 30 30 30

20 19 17 14 15 12 13 14 17

1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938

Dolaylı Vergiler Dolaysız Vergiler Diğer Vergiler

Tablo 4. 1930’lu Yılların Başlarında Vergi Yükümlüleri Türlerine Göre Vergi Yükü

Kaynak: Hines et.al, 1936; Tekeli veİlkin 1982:51’den derleyen Çeçen et. al., 1990:26.

Vergi Ödeyenin Niteliği Yıllık Kazancı (TL) Ödediği Vergi Yüzdesi

7 işçi çalıştıran fabrika sahibi

TüccarHükümet memuruTütün yetiştiren köylüBuğday yetiştiren köylüSarraf ya da borsa tellalıDoğramacıHademe

39,5

33,829,026,521,519,516,516,5

4000

30001800400120

1080720360

1930’lu yılların başlarında bütçe gelirlerinin ağırlıklı olarak dolaylı vergileredayanması ve vergi yükünün adaletsiz birşekilde dağılması vergipolitikasının yeniden gözden geçirilmesini gerekli kılmaktaydı. Nitekim bu

gereksinim 1930 yılında hazırlanan Rist Raporu’nda da dilegetirilmektedir16. Rist Raporu’na göre yükümlülerin vergi yükü oldukçayüksektir; vergi sistemi büyük ölçüde dolaylı vergilere dayandığı için vergiyükünü hafifletmek amacıyla dolaysız vergilerin kamu gelirleri içerisindekipayının ve mevcut vergilerin verimliliğinin artırılması gerekmektedir

16 Türk Hükümeti’nin isteği üzerine Prof. Charles Rist tarafından hazırlanan ve 15 Eylül 1930tarihinde “Mali Durum ve Ödemeler Dengesi Üzerine Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti’neRapor” adıyla Maliye Bakanlığı’na sunulan rapor.


29/38


105

(Varcan ve Çakır, 2000:195). Ancak 1929İktisadi Buhran’ı, kalkınmaçabalarına hız verilmesi ve savaş öncesi hazırlıklar nedeniyle vergigelirlerinin artırılması ihtiyacı ortaya çıktığı için vergi yükünü daha daağırlaştıracak vergisel düzenlemeler yapılmıştır17.

2. Sanayinin Teşviki Politikası

Bu dönemde Türk sanayisinin geliştirilmesini amaçlayan uygulamalar üç anabaşlık altında ele alınabilir: Teşvik-i Sanayi Kanunu, sanayi planları vedevlet kesimine dayalı endüstrileşme politikaları ile bazı vergi kanunlarındayapılan değişikliklerle gündeme getirilen özel hükümler. Teşvik-i SanayiKanunu 1927 yılında 25 yıl süreyle geçerli olmak üzere çıkartılmıştı. 1913tarihli teşvik yasasının aksine enerji üretimiyle antrepoculuğu da kapsamaalan ve işletmeleri büyüklüklerine göre farklılaştırarak çevirici güçkullanmaya ve daha büyük ölçeğe itmeye çalışan bu kanunun sonuçlarışekil9 ve 10’da yer almaktadır.

Şekil 9. Teşvik-i Sanayi Kanununda n Yararlananİşletmeler

Kaynak: Çeçen et. al., 1990:29.

147,3139,7

131

116,1

110,1 111,6 110,3

117,5110,2 118,5

126,8 124,5134,2 148,7

79,8 78,9 90,5

109,2

113,1120,3 134,8

1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938İşletme sayısı (x10) Makine, teçhizat ve bina

değeri (milyon TL)İşletme başına düşen değer(Bin TL)

Teşvik-i Sanayi Kanunu’nun istihdamı, işletme ölçeğini ve teşviklerdenyararlanan işletme sayısını artırma amacına ulaşmada tam anlamıyla başarılıolduğunu söylemek zordur. 1928’de 1261 olan teşvikten yararlanan işletmesayısı 1929’da 1589’a, 1930’da 1857’ye yükselmişse de bu ta

Atatürk Dönemi Maliye Politikaları Liberal Đktisattan Karma Ekonomiye

Documents

Transcript of Atatürk Dönemi Maliye Politikaları Liberal Đktisattan Karma Ekonomiye