“Riesgo  de  desastres  y  adaptación  al  cambio  climático  en  ciudades:  valores  de  política  y  respuestas  institucionales”  

 3er  Congreso  Nacional  de  Investigación  en  Cambio  Climático  

UNAM,  México    14  al  18  de  octubre  de  2013  

 Dr.  Fernando  Aragón-­‐Durand  

Autor  Líder  del  5º  Reporte  del  Evaluación  del  IPCC  Grupo  de  Trabajo  II  “Impactos,  vulnerabilidad  y  adaptación”  

manecas_43@yahoo.co.uk  

I.  Las  ciudades  y  el  cambio  climático  

• Generadoras  de  GEI  y  de  estrategias  para  reducirlos.  

• Concentran  una  gran  proporción  de  gente  (mitad  de  la  población  mundial  de  6.4  billones),  activos,  infraestructura  y  PIB  en  riesgo  de  los  efectos  del  cambio  climático.  

• Cientos  de  millones  de  personas  serán  afectadas  por  lo  que  se  haga  (o  deje  de  hacer)  en  las  ciudades  con  relación  en  el  cambio  climático.  

• Expuestas  al  incremento  del  nivel  del  mar  y  mareas  de  tempestad,  ondas  de  calor,  lluvias  extremas,  inundaciones  que  provocan  grandes  impactos  en  la  gente,  su  salud  y  modos  de  vida  

II.  La  adaptación  en  las  ciudades    •  Necesidad  en  el  contexto  del  cambio  climático  

–  Enfrentar  los  impactos  de  los  fenómenos  meteorológicos  extremos  –  Potencial  impacto  en  la  infraestructura  (agua,  saneamiento,  energía,  transporte  telecomunicaciones),  servicios  (salud  y  de  emergencia)  

–  Incertidumbre    

•       Proceso  poco  conocido  –  ¿Vulnerabilidad  y  de  las  capacidades  existentes  y  potenciales?  –  ¿Cómo  la  urbanización  crea  o  exacerba  el  riesgo  climático?  –  Interacción  con  otros  factores  de  estrés  (económico,  ecológico)  

•  Política  pública  •  Proceso  en  debinición  e  implementación  •  Necesidad  de  concebirse  inherente  al  desarrollo  •  ¿A  quién  va  a  favorecer  la  planeación  de  la  adaptación  urbana?    

   

     En  el  5AR  del  IPCC,  Grupo  de  Trabajo  II,  “Impactos,  vulnerabilidad  y  adaptación”      

C  8  Urban  areas  C14  Adaptation  needs  and  options  C  15  Adaptation  planning  and  implementation  C  16  Adaptation  opportunities,  constraints  and  limits    Capítulos  regionales    

ADAPTACIÓN Desafíos Obstáculos

1.Naturaleza de la adaptación • La dificultad para conocer los impactos climáticos futuros es un reto para la viabilidad de las medidas de adaptación a largo plazo.

• La adaptación entraña la participación de diversos sectores, actores e instituciones ya que la vulnerabilidad trasciende límites político-administrativos y ecosistémicos.

2. Ausencia de una métrica única • La comparación de los resultados de las evaluaciones de proyectos, políticas y programas de adaptación es difícil de llevar a cabo.

• Las evaluaciones de la vulnerabilidad implican juicios de valor por lo que la negociación para definir los niveles de riesgo climático aceptables será un requisito.

3. Dificultad en la atribución de

los efectos de la adaptación La adaptación involucra una gama de proyectos, políticas y programas en todos los sectores y niveles, su efecto puede ser difícil de distinguir de los efectos de otras actividades sectoriales.

1. Dificultad en conocer los límites de la adaptación

Se reconoce que existen límites a la adaptación por lo que es difícil dar cuenta del nivel al cual los impactos del cambio climático impondrán riesgos intolerables a los grupos humanos y a las instituciones. La flexibilidad de las acciones de adaptación es relevante en la medida que la incertidumbre en el conocimiento de los límites puede realmente convertirse en un obstáculo, por lo que los trade-offs de objetivos entre diferentes rutas cobra importancia.

2. Factores socio-económicos

El 4º reporte de evaluación del IPCC (2007) ya daba cuenta de la necesidad de reconocer a los factores socio-económicos como limitantes a la adaptación. Por ejemplo, los pobres tienen menos activos, dotaciones, capital, y por lo tanto, sus capacidades adaptativas son bajas en tanto enfrentan obstáculos para reducir su riesgo y los peligros climáticos de manera exitosa. 3. La calidad de la gobernanza climática Puede ser un obstáculo toda vez que las instituciones tengan capacidad limitada para responder en favor del bien público.

4. Percepción del riesgo climático

La manera en cómo los grupos humanos perciben el riesgo climático determina la importancia que le dan al cambio climático y por ende a la inversión en recursos para que se convierta en un asunto de política pública. Al respecto, las instituciones pueden funcionar ya sea como catalizadores al posicionar la adaptación en la agenda nacional y por tanto en respuestas planeadas.

Elaborado por Aragón (2013) !

 Se  puede  contribuir  a  la  adaptación  al  cambio  climático  mediante  un  desarrollo  urbano  que  considere  la  reducción  de  riesgo  de  desastres  de  origen  meteorológico  

Disaster risk management and climate change adaptation can influence the degree to which extreme events translate into impacts and disasters

7

Increasing vulnerability, exposure, or severity and frequency of climate events increases disaster risk

III.  Desarrollo  urbano  y  la  adaptación  al  cambio  climático  en  México  

1.   ¿Qué  papel  puede  desempeñar  la  planibicación  del  desarrollo  urbano  en  la  adaptación  al  cambio  climático?  

2. ¿Cómo  puede  ser?  

3.   ¿Cuáles  son  los  obstáculos  y  las  oportunidades?  

La  interfase  peri-­‐urbana  y  el  riesgo  a  inundaciones  

•  Zona  donde  se  lleva  a  cabo  un  proceso  de  urbanización  continuo  pero  desigual.  

•  Acompañado  de  especulación  de  la  tierra  y  actividades  informales  ilegales.  

•  Composición  social  es  heterogénea  donde  coexisten  arreglos  institucionales  débiles  y  fragmentados.  

•  El  análisis  de  la  vulnerabilidad  a  inundaciones  en  la  PUI  permite  conocer  las  interacciones  urbano-­‐rurales  en  el  tiempo  y  cómo  estás  devinieron  en  condiciones  actuales  de  inseguridad  para  los  habitantes.    

   

ROOT CAUSES DYNAMIC UNSAFE DISASTER HAZARDS PRESSURES CONDITIONS

Deforestation in Sierra Nevada triggered soil erosion which decreased rivers and Chalco lake’s productivity. Paper mills contributed to deforestation. End of XIX and beginning of XX century rural power structure favored Spanish landlord elites against poor. Spanish Haciendas promoted commercial agriculture taking control of natural resources and water. Dissecation of Chalco Lake favored this. Mexican Revolution re-distributed land to local peasants. Low productivity of land contributed to emigration to cities. Since the end of 70’s immigration and illegal urbanisation on floods prone areas.

Low income means poor self-protection; livelihood is in dangerous place; few assets so less able to recover Pronasol in Valley of Chalco legalized and furthered urbanisation in ecological fragile areas. Inappropriate protection measures create floods risk for many Lack of government control and land use planning for the poor. Disasters policies socially insensitive Poor could not afford increase in housing and rental prices in Mexico City and Neza and thus migrated and settled in peri-urban areas. Poor population pressure and subdivision of the former ejido land. Corrupted system of clandestine plotting allowed by the State. Lack of democratic governance impedes inhabitants to voice their claims regarding floods prevention

Large number squatting in flood prone places, adjacent or very close to La Compania Canal Poor self-protection. House on lowland and on a lower level than sewage. House materials easily eroded or damaged. House restoration and protection for future floods unaffordable by the poor. Populous households depend on few members’ wages. Low or zero food stocks and savings. Income levels very low for most inhabitants, difficult to recover after the flood thus becoming more vulnerable to future floods Unable to replace assets. Malfunctioning sewage system and terrain sinking make difficult to dispose waste waters into La Compania Canal. Inadequate maintenance of La Compania Canal make it prone to fractures. Early warning system not working yet. No insurance scheme provided by State

House and other assets lost or damaged. Capital and savings lost; livelihoods jeopardized. Lost of local businesses. Many became more vulnerable and exposed to future floods. Job losses or unpaid for not going to work. Unequal distribution of aid and goods prevented all affected from receiving fair compensation according to damage. Illness or injury preventing livelihood recovery. Increase of insecurity and lack of social protection

Heavy rainfalls flooding on former lakebed Waste waters overspilling of La Compania Canal Waste waters discharges due to canal walls breakage Sewage system malfunctioning so domestic waste waters stagnate and inundate streets and houses. .

Aragón,  Fernando  (2009)  Disaster  discourses,  policy  values  and  institutional  responses.  Lambert  Publishing,  Germany,  pp.354  

Construcción  social  del  riesgo  

• El  riesgo  no  está  debinido  por  la  naturaleza  del  peligro.    

• Es  subjetivo    • El  riesgo  es  negociado  políticamente  y  constituye  un  ejercicio  de  poder.    

• La  racionalidad  y  conocimiento  de  los  afectados  es  tan  importante  en  la  formulación  de  políticas  como  la  R  y  K    de  los  tomadores  de  decisión  y  expertos.  

   

!

100

Policy makers, bureaucrats,

politicians, and Implementers (values, beliefs, and meanings)

Local operators and

vulnerable people

(values, beliefs, and meanings)

Scientists and

Disaster Managers

(values, beliefs, and meanings)

Argumentative elements:

Knowledge claims Evidence Warrants Backings

Domain of International Science and Disaster Management

Domain of Disaster Governance Domain of Local Knowledge and

Coping Practices

Floods causality as a policy problem

Argumentative elements: Knowledge claims, evidence, warrants, and backings of images, of causal agents. and risk objects

F igure 1. F ramework for analysing the discursive const ruction of �F loods Causality as a

Policy Problem� in the social domains of disaster.

200

Box 2. Discourse of Inadvertence �#53#-+49�$9��=�)/02#/%'>

System of Statements Disaster are: Lessons to be learnt by `ignorants` Predictable consequences `Surprise` for migrants and residents

Subjects

Objects

Authorities (`teachers`) vs. residents and illegal´ immigrants (`ignorants`) Target populations = ´risk ignorants´ ´Corrupt´ authorities La Compañía is a `living` river Nature is a `given` static entity which rarely changes. Ecosystems remain unchanged over the years

System of meanings ´Living at risk´ P�3AA=<Q as a metaphor Disaster are events explained to distinguish the subjects \,7]�8DA?�F:7�\$F:7DE] �>AA6E� ;@� �:3>5A� +3>>7K� I7D7� 3� \>73D@;@9� 7JB7D;7@57]�for the affected people

2.1.2 Inadvertence by ´carelessness´

Under this discourse, disaster problem is ´constructed´ when managers and operators

´perceive´ the hazard but do not provide full control and adequate maintenance to the

system or device that may pose the risk. In this type of inadvertence the definition of

disaster cause focuses mainly on the technical aspects of man-made systems and of

natural hazards. Social agents and target populations remain hidden. In this case, the

solutions proposed are centred on the quality and quantity of scientific-technical

information either of the La Compañía Canal or the characteristics of the weather, heavy

rains, increase of waste waters level, etc.

Seven interviewees tell the story of Chalco Valley`s inundations as it was mainly

a technical problem that was not adequately addressed and solved:

E. Head of Research on Socio-economic Impact of Disaster of CENAPRED

(thereafter ´Head of Socio-Economic Research of CENAPRED´),

F. Director of Hydraulic Infrastructure Maintenance and Inundations Risk

Reduction of the Water Commission of the State of Mexico (thereafter

´Director of Inundations Risk Reduction of CAEM´),

230

Box 5. Discourse of Structural Causality

System of Statements Disaster are: Foreseeable events Issues of imbalance between nature and society. Result of illegal urbanisation, corruption and lack of

law enforcement Socio-economic inequalities Issue of natural resources management Improvement in technical responses will help in coping

with future extreme hazards. Imbalance between State of Mexico vs Mexico City.

Subjects

Objects

Authorities responsible for allowing/promoting illegal urbanisation

Corrupted politicians and policymakers *@@3?76�35FADE���\4G@5:�A8�5G>BD;FE] La Compañía Canal Chalco Valley ground, topography and natural resources Ecological characteristics of the region

System of meanings Disruption of balance between population pressure and infrastructure coping capacity

In this part I showed the utility of argumentation analysis in examining the

different disaster causality discourses within the three social domains of disaster in

Mexico. The way causal ideas of disaster are assembled evidenced how disaster is

constructed. This in turn explains how policy problems are constructed. I analysed three

general types of disaster causality, namely inadvertence, accidental and structural within

which four different arguments about Chalco Valley`s floods problems were identified.

In the next part of this chapter, I focus on the symbolic images contained in the

four problem constructions. The intention here is to elaborate short narratives that best

describe how the story is told around the main ´characters of the play´, namely, images

of the government, Chalco Valley people, hazards and La Compañía Canal. The added

value of this analysis is to identify the qualities of the images according to the values

and beliefs most commonly found in the i@F7DH;7I77_E�5>3;?E�3@6�:AI�F:7E7�H3>G7E�3D7�

embedded in the problem construction. This part of the interpretive analysis serves as

bridge between the discourses of this Chapter Six and the analysis of policy responses

of Chapter Seven.

Conclusiones    

•  La  planeación  urbana  para  la  adaptación  al  cambio  climático  deberá  ser  socialmente  sensible  a  las  condiciones  de  construcción  del  riesgo  de  desastres  si  reconoce  a  los  sujetos  vulnerables,  la  progresión  de  la  vulnerabilidad  y  sus  condiciones  de  vida.  

•  Lo  anterior  puede  lograrse  al  reconocer  la  diversidad  de  respuestas  institucionales,  sus  trade-­‐offs,  subordinaciones  de  signibicado  y    los  diferentes  valores  de  política  pública.