AMPARO EN REVISIÓN 798/2014. QUEJOSO Y …207.249.17.176/segundasala/asuntos lista...
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AMPARO EN REVISIÓN 798/2014.
QUEJOSO Y RECURRENTE: **********
RECURRENTES EN LA REVISIÓN
ADHESIVA: PRESIDENTE DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS,
SECRETARIO DE HACIENDA Y CRÉDITO
PÚBLICO Y TITULAR DE LA UNIDAD DE
INTELIGENCIA FINANCIERA DE DICHA
SECRETARÍA, TODAS A TRAVÉS DEL SU
DELEGADO CUAUHTÉMOC RAFAEL
MONTERO CLAVEL.
PONENTE: MINISTRO JUAN N. SILVA MEZA.
SECRETARIO: MARÍA CARLA TRUJILLO UGALDE.
COLABORÓ: JOSÉ ABRAHAM SOLÍS ÁLVAREZ.
Vo. Bo.
MINISTRO
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al ___
de dos mil quince.
COTEJADO:
V I S T O S
y
R E S U L T A N D O
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PRIMERO. Por escrito presentado el diecinueve de noviembre
de dos mil trece, ante la Oficina de Correspondencia Común de los
Juzgados de Distrito de Nezahualcóyotl, Estado de México,
**********., **********., **********., **********., **********.,
********** y **********., por conducto de su representante,
**********, solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal en
contra de las autoridades, por los actos y violaciones constitucionales
siguientes:
AUTORIDADES RESPONSABLES:
1. Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos en
sus dos cámaras:
1.1 La Cámara de Senadores
1.2 La Cámara de Diputados
2. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
3. El Secretario de Hacienda y Crédito Público.
4. El Titular de la Unidad de Inteligencia Financiera
NORMA GENERAL, ACTO U OMISIÓN QUE DE CADA
AUTORIDAD SE RECLAME:
1. De ambas cámaras, del Congreso de la Unión, se
reclama:
a) La discusión, aprobación y expedición de la Ley Federal
para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, por lo que hace a sus
artículos 2º, 12, 18, 19, 20, 21 y 32.
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2. Del C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se
reclama:
a) La promulgación y orden de expedición de la Ley Federal
para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el diecisiete de octubre de dos mil
doce, por lo que hace a los mismos artículos.
b) La expedición del Reglamento de la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos
de Procedencia Ilícita publicado en el Diario Oficial de la
Federación el dieciséis de agosto de dos mil trece,
específicamente en cuanto a sus artículos 1, 3, 7, 8, 13, 14,
15, 16, 20, 24, 42, 43, 45, y 49.
3. Del Secretario de Hacienda y Crédito Público.
a) La expedición de las Reglas de Carácter General a que
se refiere la Ley Federal para la Prevención e Identificación
de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita,
publicadas en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés
de agosto de 2013, específicamente por sus artículos 1º,
11, 12, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 26, 27, 31, 33 y 34, así
como sus anexos identificados con los números 3, 4, 5, 6 y
7.
4. Del Titular de la Unidad de Inteligencia Financiera:
a) La expedición de la “Resolución por la que se expide el
formato oficial para el alta y registro de quienes realicen
actividades vulnerables”, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el treinta de agosto de dos mil trece.
PRECEPTOS QUE SE CONSIDERAN VIOLADOS
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El quejoso señaló como artículos constitucionales violados el 1º,
5º, 14, 16, 21 y 25 de la Carta Magna.
SEGUNDO. De la demanda de amparo, correspondió conocer al
Juez Décimo Cuarto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito
Federal, cuyo titular la admitió a trámite por proveído de veinte de
noviembre de dos mil trece y la registró con el número de expediente
*********.
Previos los trámites de ley, el veintidós de abril de dos mil
catorce, el Juez de Distrito dictó sentencia en la que resolvió por una
parte, sobreseer respecto de:
El acto consistente en la promulgación del Reglamento de la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, por parte del Presidente de la
República, ya que éste negó su existencia y la quejosa no
desvirtuó tal afirmación.
º El refrendo que hizo el Secretario de Hacienda que hizo del
Reglamento de la Ley Federal, específicamente en sus artículos 7,
14, 15, 16, 24, 25, 42, 43 y 45, así como la expedición de la
Resolución en la que se emite el formato oficial para el alta y
registro de quienes realicen actividades vulnerables, por no
haberse expresado conceptos de violación en su contra.
º Respecto de los artículos 2, 12, 18,19, 20, 21 y 32 de la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, 1, 3, 7, 8, 13, 14, 15, 16, 20, 24,
42, 43, 45, y 49, de su reglamento y 1º, 11, 12, 17, 18, 19, 21, 22,
23, 24, 26, 27, 31, 33 y 34, así como sus anexos identificados con
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los números 3, 4, 5, 6 y 7 de las Reglas de Carácter General a que
refiere la ley, al no haberse acreditado la existencia del primer acto
de aplicación de tales numerales. A su juicio, el procedimiento de
alta en el padrón de personas que realizan actividades vulnerables
y las obligaciones impuestas en la Ley a dichas personas como es
la presentación de avisos, constituyen actos distintos e
independientes entre sí. (En este caso sólo se habían dado de alta
las quejosas sin acreditar que la presentación de tales avisos).
TERCERO. Inconforme con el fallo anterior, las quejosas
interpusieron recurso de revisión, del cual correspondió conocer al
Segundo Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, en donde se
admitió a trámite mediante acuerdo de treinta de junio de dos mil
catorce con el número de expediente *******.
Una vez notificados de la admisión del recurso de revisión
principal, el Presidente de la República, el Secretario de Hacienda y
Crédito Público y el Titular de la Unidad de Inteligencia Financiera, por
conducto de su delegado, Cuauhtémoc Rafael Montero Clavel
interpusieron recurso de revisión adhesiva.
CUARTO. Previos los trámites de ley, el Tribunal Colegiado dictó
sentencia en la que revocó la resolución del Juez de Distrito al
considerar que las quejosas sí habían acreditado el acto de aplicación
para combatir las obligaciones que nacían de la Ley Federal en
comento. Además, declaró infundado el recurso de revisión adhesiva.
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Cabe aclarar que declaró firme la inexistencia del acto
consistente en la promulgación del Reglamento impugnado decretado
por el Juez de Distrito.
Por otra parte, reservó jurisdicción a la Suprema Corte, para
resolver acerca de la constitucionalidad de diversos artículos de la Ley
Federal, su reglamento y las Reglas de Carácter General impugnadas.
QUINTO. Recibidos los autos en este Alto Tribunal, mediante
proveído de doce de noviembre de dos mil catorce, esta Suprema
Corte asumió su competencia originaria para conocer del recurso de
revisión interpuesto y ordenó su registró con el número de amparo en
revisión 798/2014; asimismo, turnó el expediente para su estudio al
Ministro Luis María Aguilar Morales; ordenó su envío a la Sala de su
adscripción y, en la misma providencia, ordenó notificar al agente del
Ministerio Público de la Federación.
SEXTO. Por acuerdo de tres de diciembre de dos mil catorce, el
entonces Presidente de la Segunda Sala, Luis María Aguilar Morales,
determinó que ésta se avocara al conocimiento del asunto y ordenó
remitir el expediente relativo a su ponencia para la elaboración del
proyecto de resolución respectivo.
SÉPTIMO. El Agente del Ministerio Público de la Federación
adscrito formuló el pedimento ******* en el que sostuvo la
constitucionalidad de los preceptos impugnados.
OCTAVO. Por acuerdo de catorce de enero de dos mil quince, la
Presidenta en funciones de la Segunda Sala, Margarita Beatriz Luna
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Ramos, determinó tener por hechas las manifestaciones del Ministerio
Público y, en atención a la elección del Ministro Luis María Aguilar
Morales como Presidente de este Alto Tribunal, returnar el expediente
al Ministro Juan N. Silva Meza.
NOVENO. El proyecto de resolución fue publicado conforme a
los artículos 73, párrafo segundo y 184 de la Ley de Amparo
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PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del
presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e) y 83 de la Ley de
Amparo vigente, así como por los artículos 11, fracción V y 21, fracción
XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y los
puntos Primero, última parte, en relación con el Tercero y Cuarto,
fracción I, inciso c), del Acuerdo General Plenario número 5/2013,
publicado el veintiuno de mayo de dos mil trece, en el Diario Oficial de
la Federación y que entró en vigor al día siguiente; lo anterior, en
atención a que se interpuso contra una resolución dictada en la
audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se
planteó la inconstitucionalidad de diversos artículos de la Ley Federal
para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, su reglamento y las reglas de carácter general a
las que se refiere dicha legislación. Asimismo, se estima innecesaria la
intervención del Tribunal Pleno.
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SEGUNDO. Oportunidad. No es necesario analizar la
oportunidad de la interposición de los recursos de revisión principal y
adhesiva, ya que el Tribunal Colegiado la verificó (fojas 104 a 106 del
expediente del amparo en revisión **********).
TERCERO. Legitimación. De igual manera, la legitimación de
los recurrentes fue analizada por el tribunal del conocimiento, la cual
tuvo por acreditada, (fojas 105-106 del expediente del amparo en
revisión **********).
CUARTO. Fijación de la litis. El Tribunal Colegiado que
inicialmente conoció de este recurso, declaró fundado el único agravio
formulado por el recurrente, en el que impugnó el sobreseimiento
decretado en el juicio de amparo a causa de que el Juez de Distrito
consideró que no se acreditó el primer acto de aplicación de la ley. Sin
embargo, no se combatió el sobreseimiento decretado en torno al
refrendo que hizo el Secretario de Hacienda del Reglamento de la Ley
Federal, específicamente en sus artículos 7, 14, 15, 16, 24, 25, 42, 43
y 45, así la expedición como el formato oficial para el alta y registro de
quienes realicen actividades vulnerables, respecto de los cuales el
Juez de Distrito consideró que no se formularon conceptos de
violación.
En ese sentido, de la lectura de la demanda, tanto en el apartado
de normas que de cada autoridad se reclaman, como de sus
conceptos de violación, se aprecia que subsiste el problema de
inconstitucionalidad alegado, en torno a los artículos 2º, 3, fracción III,
6, 12, 17, 18, 19, 20, 21 y 32 de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; 1º,
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3º, 7, 8º, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 24, 25, 42, 43, 45, 49
de su reglamento y 1º, 3, 11, 12, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 26, 33 y
34, así como los anexos 3, 4, 5, 6 y 7 de las Reglas de Carácter
General a las que se refiere la legislación en cuestión.
QUINTO. Conceptos de violación. En su escrito de demanda,
las quejosas formularon los siguientes conceptos de violación:
Violación al principio de reserva de ley. Consideraron que el
artículo 18 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación
de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, establece
ciertas obligaciones que deben cumplir los sujetos que realizan
actividades vulnerables, sin embargo, que las Reglas de
Carácter General a que se refiere dicha ley, exigen el
cumplimiento de mayores requisitos que la misma. Además, que
la Ley ni siquiera remite a las mismas, por lo cual carecen de
sustento.
Señala que su trascendencia se verifica en que si sus clientes no
les proporcionan los requisitos que señalan tales Reglas de
Carácter General, las personas que realicen actividades
vulnerables, deberán abstenerse de realizar las operaciones
respectivas, conforme al artículo 21 de la ley.
A su vez, que la violación se confirma pues el artículo 10 del
Reglamento de la Ley Federal, es el que remite a las citadas
Reglas de Carácter General.
Por otra parte, el reglamento citado, en su artículo 14, amplia los
parámetros establecidos en la Ley Federal, al equiparar el
término dueño beneficiario (concepto que la ley no contempla),
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con el de “Beneficiario Controlador” (definido por el artículo 3º,
fracción III de la Ley Federal), pues con ello, lo obliga a solicitar
a su cliente información acerca de si tiene conocimiento de la
existencia del dueño beneficiario y documentación que pueda
identificarlo, como si se tratara del Beneficiario Controlador, ello
en relación con el artículo 18, fracción III, de la ley.
En su segundo concepto de violación argumenta violación al
artículo 16 constitucional, en relación con los artículos 1º, 5º y 25
del mismo ordenamiento por considerar que no son razonables
las disposiciones impugnadas de la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, impactando en los principios de
proporcionalidad y necesidad de las normas jurídicas,
competitividad de los mercados económicos y libertad de trabajo.
Señala que no es un medio adecuado, idóneo ni apto para
alcanzar el fin de protección al sistema financiero y la economía
nacional ya que al impedir realizar actividades vulnerables
cuando un cliente no proporcione la información que señala la
ley, se anula el derecho al trabajo pues tales actividades son el
sustento económico y con ello, se desalienta la actividad
económica.
Siendo que lo anterior sólo estaría justificado si indudablemente
ello condujera a la disminución de actividades ilícitas, lo cual no
sucede. En el caso lo adecuado sería informar a la autoridad de
la actividad y que no se proporcionó la información requerida.
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También considera que la carga de obligaciones es demasiado
onerosa al incrementar costos fijos y variables, con lo cual se
vulnera el principio de igualdad pues los diferentes sujetos
obligados pueden encontrarse en diferentes situaciones. La ley
no debería atender a las actividades sino a los distintos sujetos.
Por último, se provocará que agentes de actividades vulnerables
prefieran no realizarlas.
En último lugar, se señala que se pretende convertir a quienes
realicen actividades vulnerables en agentes de investigación,
excediendo sus capacidades económicas y de operación.
En su tercer concepto de violación se argumenta violación al
artículo 21 pues la facultad de investigación de delitos
corresponde exclusivamente al Ministerio Público y a las
policías, lo cual se refleja, en el aspecto federal, en el artículo 4º,
fracción I, de la Ley Orgánica de la Procuraduría Federal de la
República.
El artículo 2º de la ley combatida, concede y distribuye
facultades de investigación de delitos a autoridades que
constitucionalmente están excluidas de las mismas. De todo el
ordenamiento se desprende que se expiden a favor de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como de la Unidad
de Inteligencia Financiera dichas facultades.
Se hace referencia al artículo 6º de la ley reclamada, en su
fracción III, que establece la facultad de coordinación con
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autoridades supervisoras y de seguridad pública de dicha
Secretaría para prevenir y detectar actos y operaciones
relacionadas con el objeto de la ley.
Por otra parte, considera que se evidencia lo anterior pues el
artículo 12, fracción I de la ley combatida, señala que las
autoridades tendrán la obligación de observar los principios
rectores del artículo 21 constitucional (bases mínimas del
desarrollo de las tareas de investigación y prosecución de
delitos).
En consonancia con lo anterior, el artículo 1º del reglamento de
la ley combatida, establece que el ejercicio de las facultades de
las autoridades estará dirigido a recabar elementos para
prevenir, investigar y perseguir delitos de operaciones con
recursos de procedencia ilícita. El artículo 3º, fracción I, señala
que la Unidad de Inteligencia Financiera tiene la facultad de
requerir información, documentación, etc., para realizar sus
atribuciones. El octavo, que tanto esa Unidad como el Servicio
de Administración Tributaria podrán requerir a quienes realizan
actividades vulnerables, entidades colegiadas y órganos
concentradores, información, documentación, etc.
En la misma línea, el artículo 49 del reglamento señala que la
Unidad de Inteligencia Financiera proporcionará a la
Procuraduría la información de bases de datos que contengan
avisos de actos u operaciones de actividades vulnerables.
Siendo que la Procuraduría debería ser la encargada de
investigar y llevar a cabo el análisis jurídico.
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Considera que aun cuando se conserva la atribución de ejercer o
no la acción penal a favor del Ministerio público, se le desprende
de la facultad de investigar delitos, lo cual no es posible pues
ambas atribuciones forman parte de un todo denominado etapa
de preparación de la acción penal.
Cita la tesis aislada del Pleno, bajo el rubro “DELITOS
FISCALES. LA FACULTAD QUE CONCEDE EL ARTÍCULO 42,
FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN A
LA AUTORIDAD HACENDARIA PARA COMPROBAR LA
COMISIÓN DE AQUÉLLOS, NO INVADE LAS FACULTADES
DE INVESTIGACIÓN Y PERSECUCIÓN DE LOS DELITOS QUE
EL ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL OTORGA AL
MINISTERIO PÚBLICO”, para señalar que este Alto Tribunal ha
establecido que las facultades de comprobación no vulneran el
artículo constitucional cuando se advierta de ellas la posible
comisión de un delito y se dé aviso al Ministerio Público, siempre
y cuando la verificación fiscal no tenga por objeto principal la
comprobación o investigación de un delito sino el cumplimiento
de las disposiciones tributarias. Esto apoya su aseveración pues
en el caso de la ley impugnada, la investigación es un fin en sí
mismo y no algo accesorio.
En su último concepto de violación se aduce violación al artículo
16 constitucional al no respetarse las formalidades esenciales
que debe observar un acto de molestia ya que el requerimiento
que se haga debe estar perfectamente delimitado en su objeto y
los avisos contemplados en la ley combatida no lo hacen, sino
que se conmina a ingresar al portal de la Secretaría de Hacienda
para utilizar los formatos e introducir diversa información
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respecto de las operaciones que haya celebrado, sin que
previamente medie mandamiento por escrito, fundado y
motivado por autoridad competente.
SEXTO. Estudio.
Primer Concepto de Violación, relativo a la violación al
principio de reserva de ley, por parte de las Reglas de Carácter
General a que hace referencia la ley impugnada, así como del
artículo 14 del Reglamento de dicho ordenamiento.
En cuanto a la alegada violación al principio de reserva de ley,
que se hace derivar de que las Reglas de Carácter General a que
alude la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, imponen mayores
obligaciones que las que contiene tal ordenamiento, ya se ha
establecido por esta Segunda Sala, al resolver el amparo en revisión
546/2014, que las mencionadas Reglas, no vulneran el principio de
reserva de ley, conforme a las siguientes consideraciones.
Esta Suprema Corte de Justicia ha determinado que las reglas
generales administrativas, al tener su origen en una habilitación legal o
reglamentaria, por virtud de la cual se faculta a un órgano del Estado
para emitir disposiciones de observancia general que procuren la
debida aplicación de la ley, válidamente pueden vincular a los
gobernados y precisar el alcance de los deberes y obligaciones que
legalmente les corresponden. En la inteligencia de que por
encontrarse sujetas a los principios de reserva de ley y jerarquía
normativa, no pueden regular materias constitucionalmente reservadas
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al legislador ordinario ni modificar, rebasar o alterar las disposiciones
legales o reglamentarias que detallan o pormenorizan.
Ahora bien, la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, tiene como principal
objetivo, contenido en su artículo 2º, “proteger el sistema financiero y
la economía nacional, estableciendo medidas y procedimientos para
prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de
procedencia ilícita”.
Al efecto, se precisan las actividades vulnerables para la
comisión de actos u operaciones que involucren recursos de
procedencia ilícita y que por tanto, deberán ser objeto de identificación
y, en su caso, de aviso ante la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público. Asimismo, se establecen las obligaciones que deben observar
quienes realicen las referidas actividades vulnerables.
En lo que interesa, es necesario señalar que el artículo 17,
fracciones II, IV, V, XI, inciso a) y XV, establecen que se consideran
actividades vulnerables y que deberá darse el aviso respectivo, por las
siguientes:
“II. La emisión o comercialización, habitual o profesional,
de tarjetas de servicios, de crédito, de tarjetas prepagadas
y de todas aquellas que constituyan instrumentos de
almacenamiento de valor monetario, que no sean emitidas
o comercializadas por Entidades Financieras. Siempre y
cuando, en función de tales actividades: el emisor o
comerciante de dichos instrumentos mantenga una
relación de negocios con el adquirente; dichos
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instrumentos permitan la transferencia de fondos, o su
comercialización se haga de manera ocasional. En el caso
de tarjetas de servicios o de crédito, cuando el gasto
mensual acumulado en la cuenta de la tarjeta sea igual o
superior al equivalente a ochocientas cinco veces el salario
mínimo vigente en el Distrito Federal. En el caso de
tarjetas prepagadas, cuando su comercialización se realice
por una cantidad igual o superior al equivalente a
seiscientas cuarenta y cinco veces el salario mínimo
vigente en el Distrito Federal, por operación. Los demás
instrumentos de almacenamiento de valor monetario serán
regulados en el Reglamento de esta Ley.
Serán objeto de Aviso ante la Secretaría, en el caso de
tarjetas de servicios o de crédito, cuando el gasto mensual
acumulado en la cuenta de la tarjeta sea igual o superior al
equivalente a un mil doscientas ochenta y cinco veces el
salario mínimo vigente en el Distrito Federal. En el caso de
tarjetas prepagadas, cuando se comercialicen por una
cantidad igual o superior al equivalente a seiscientas
cuarenta y cinco veces el salario mínimo vigente en el
Distrito Federal;
IV. El ofrecimiento habitual o profesional de operaciones
de mutuo o de garantía o de otorgamiento de préstamos o
créditos, con o sin garantía, por parte de sujetos distintos a
las Entidades Financieras.
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Serán objeto de Aviso ante la Secretaría cuando el acto u
operación sea por una cantidad igual o superior al
equivalente a un mil seiscientas cinco veces el salario
mínimo vigente en el Distrito Federal;
V. La prestación habitual o profesional de servicios de
construcción o desarrollo de bienes inmuebles o de
intermediación en la transmisión de la propiedad o
constitución de derechos sobre dichos bienes, en los que
se involucren operaciones de compra o venta de los
propios bienes por cuenta o a favor de clientes de quienes
presten dichos servicios.
Serán objeto de Aviso ante la Secretaría cuando el acto u
operación sea por una cantidad igual o superior al
equivalente a ocho mil veinticinco veces el salario mínimo
vigente en el Distrito Federal;
XI. La prestación de servicios profesionales, de manera
independiente, sin que medie relación laboral con el cliente
respectivo, en aquellos casos en los que se prepare para
un cliente o se lleven a cabo en nombre y representación
del cliente cualquiera de las siguientes operaciones:
a) La compraventa de bienes inmuebles o la cesión de
derechos sobre estos;
XV. La constitución de derechos personales de uso o goce
de bienes inmuebles por un valor mensual superior al
equivalente a un mil seiscientas cinco veces el salario
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mínimo vigente en el Distrito Federal, al día en que se
realice el pago o se cumpla la obligación.
Serán objeto de Aviso ante la Secretaría las actividades
anteriores, cuando el monto del acto u operación mensual
sea igual o superior al equivalente a tres mil doscientas
diez veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal.”
Las obligaciones genéricas de los sujetos distintos de las
entidades financieras que realizan actividades vulnerables, se prevén
en la ley como a continuación se transcribe:
“Artículo 18. Quienes realicen las Actividades Vulnerables
a que se refiere el artículo anterior tendrán las obligaciones
siguientes:
I. Identificar a los clientes y usuarios con quienes realicen
las propias Actividades sujetas a supervisión y verificar su
identidad basándose en credenciales o documentación
oficial, así como recabar copia de la documentación;
II. Para los casos en que se establezca una relación de
negocios, se solicitará al cliente o usuario la información
sobre su actividad u ocupación, basándose entre otros, en
los avisos de inscripción y actualización de actividades
presentados para efectos del Registro Federal de
Contribuyentes;
III. Solicitar al cliente o usuario que participe en
Actividades Vulnerables información acerca de si tiene
conocimiento de la existencia del dueño beneficiario y, en
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su caso, exhiban documentación oficial que permita
identificarlo, si ésta obrare en su poder; en caso contrario,
declarará que no cuenta con ella;
IV. Custodiar, proteger, resguardar y evitar la destrucción u
ocultamiento de la información y documentación que sirva
de soporte a la Actividad Vulnerable, así como la que
identifique a sus clientes o usuarios.
La información y documentación a que se refiere el párrafo
anterior deberá conservarse de manera física o
electrónica, por un plazo de cinco años contado a partir de
la fecha de la realización de la Actividad Vulnerable, salvo
que las leyes de la materia de las entidades federativas
establezcan un plazo diferente;
V. Brindar las facilidades necesarias para que se lleven a
cabo las visitas de verificación en los términos de esta Ley,
y
VI. Presentar los Avisos en la Secretaría en los tiempos y
bajo la forma prevista en esta Ley.”
Por su parte, el artículo 21 precisa que las personas que realizan
actividades vulnerables deberán abstenerse de realizarlas, sin
responsabilidad, cuando el cliente o usuario se niegue a
proporcionarles la información que requieren para el cumplimiento de
sus obligaciones.
En relación con la obligación de presentar avisos, en el artículo
24 se establece que ello se realizará a través de los medios
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electrónicos y en el formato oficial que establezca la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, los que deberán contener respecto del
acto u operación relacionada con la actividad vulnerable que se
informe, lo siguiente:
“Artículo 24. La presentación de los Avisos se llevará a
cabo a través de los medios electrónicos y en el formato
oficial que establezca la Secretaría.
Dichos Avisos contendrán respecto del acto u operación
relacionados con la Actividad Vulnerable que se informe, lo
siguiente:
I. Datos generales de quien realice la Actividad Vulnerable;
II. Datos generales del cliente, usuarios o del Beneficiario
Controlador, y la información sobre su actividad u
ocupación de conformidad con el artículo 18 fracción II de
esta Ley, y
III. Descripción general de la Actividad Vulnerable sobre la
cual se dé Aviso.”
Cabe apuntar que en el artículo 32 se precisan los actos u
operaciones que de acuerdo a los montos ahí señalados, no podrán
liquidarse o pagarse mediante el uso de monedas y billetes, en
moneda nacional o divisas y metales preciosos.
También debe señalarse que en términos de lo previsto en la
fracción III del artículo 3, se entiende por “beneficiario controlador”, a
la persona o grupo de personas que:
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“a) Por medio de otra o de cualquier acto, obtiene el
beneficio derivado de éstos y es quien, en última instancia,
ejerce los derechos de uso, goce, disfrute,
aprovechamiento o disposición de un bien o servicio, o
b) Ejerce el control de aquella persona moral que, en su
carácter de cliente o usuario, lleve a cabo actos u
operaciones con quien realice Actividades Vulnerables, así
como las personas por cuenta de quienes celebra alguno
de ellos.”
Lo hasta aquí expuesto, permite establecer que las obligaciones
esenciales de los sujetos distintos de las entidades financieras que
realizan actividades vulnerables, se traduce en:
Identificar a los clientes o usuarios así como al “beneficiario
controlador”, las actividades que éstos realizan y la forma en que
se pagan o liquidan las obligaciones que derivan de ciertos actos
u operaciones considerados como actividades vulnerables.
Verificar la anterior información con base en documentación
oficial, debiendo recabar copia de la misma.
Informar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público acerca
de las actividades vulnerables relacionadas con los actos u
operaciones que por su monto o su naturaleza son objeto de
aviso.
Abstenerse de realizar las operaciones respectivas cuando su
cliente o usuario se niegue a proporcionar la información o
documentación que señala la ley.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
22
Por lo que hace a la autoridad competente para aplicar la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita y su Reglamento en el ámbito
administrativo, ésta resulta ser la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, la que tiene, entre otras facultades, las de requerir la
información, documentación, datos e imágenes necesarios para
el ejercicio de sus facultades y proporcionar a la Unidad la
información que le requiera en términos de la presente Ley, así
como emitir Reglas de Carácter General para efectos de esta Ley,
para mejor proveer en la esfera administrativa, lo anterior de
conformidad con los artículos 5 y 6, fracciones II y VII del
ordenamiento mencionado.
En ejercicio de esa facultad, el Secretario de Hacienda y Crédito
emitió las Reglas de Carácter General a que se refiere la Ley Federal
para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, las cuales conforme a su artículo 1º, tienen por
objeto establecer las medidas y procedimientos mínimos que deben
observar quienes realizan las actividades vulnerables previstas en el
artículo 17 del citado ordenamiento legal con el fin de prevenir y
detectar actos u operaciones que involucren operaciones de
procedencia ilícitas, así como los términos y modalidades
conforme a los cuales dichas personas deben presentar los avisos
a que se refiere dicho numeral y el artículo 22 del reglamento.
En los artículos 11, 12, 17, 18, 19, 21, 22 y 23 de las citadas
Reglas de Carácter General, se establecen ciertas medidas y
procedimientos mínimos que se deben observar quienes realizan
actividades vulnerables para identificar a los clientes y usuarios de
quienes realizan actividades vulnerables, cuyo texto es el siguiente:
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
23
“Artículo 11.- Quienes realicen Actividades Vulnerables
elaborarán y observarán una política de identificación del
Cliente y Usuario, la cual comprenderá, cuando menos, los
lineamientos establecidos para tal efecto en las presentes
Reglas, los criterios, medidas y procedimientos internos
que se requieran para su debido cumplimiento y los
relativos a la verificación y actualización de los datos
proporcionados por los Clientes y Usuarios, los cuales
deberán formar parte integrante del documento a que se
refiere el artículo 37 de estas Reglas.
Artículo 12.- Quienes realicen Actividades Vulnerables
deberán integrar y conservar un expediente único de
identificación de cada uno de sus Clientes o Usuarios.
El expediente se integrará de manera previa o durante la
realización de un acto u operación o, en su caso, con
anterioridad o al momento del establecimiento de una
Relación de Negocios; mismo que deberá cumplir con los
requisitos siguientes:
I. Respecto del Cliente o Usuario que sea persona
física y que declare ser de nacionalidad mexicana o de
nacionalidad extranjera con las condiciones de residente
temporal o residente permanente, en términos de la Ley de
Migración, asentar los datos e incluir copia de los
documentos señalados en el Anexo 3 de las presentes
Reglas.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
24
II. Respecto del Cliente o Usuario que sea persona
moral de nacionalidad mexicana, asentar los datos e incluir
copia de los documentos señalados en el Anexo 4 de las
presentes Reglas.
III. Respecto del Cliente o Usuario que sea persona
física extranjera con las condiciones de estancia de
visitante o distinta a las establecidas en la fracción I del
presente artículo, en términos de la Ley de Migración,
asentar los datos e incluir copia de los documentos
señalados en el Anexo 5 de las presentes Reglas.
IV. Respecto del Cliente o Usuario que sea persona
moral de nacionalidad extranjera, asentar los datos e
incluir copia de los documentos señalados en el Anexo 6
de las presentes Reglas:
V. Tratándose de las personas morales, dependencias
y entidades a que hace referencia el Anexo 7-A de las
presentes Reglas, quienes realicen las Actividades
Vulnerables podrán aplicar lo previsto en el artículo 15 del
Reglamento, por lo que en todo caso, integrarán el
expediente de identificación respectivo con los datos
señalados en el Anexo 7 de las presentes Reglas.
Quienes realicen las Actividades Vulnerables podrán
aplicar las medidas simplificadas a que se refiere esta
fracción, siempre que las referidas personas morales,
dependencias y entidades a que hace referencia el Anexo
7-A de las presentes Reglas hubieran sido considerados
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
25
como Clientes o Usuarios de bajo Riesgo en términos de
los artículos 17 y 34 de las presentes Reglas;
VI. Respecto del Cliente o Usuario que sea un
fideicomiso, asentar los datos e incluir copia de los
documentos señalados en el Anexo 8 de las presentes
Reglas.
VII. Tratándose del Dueño Beneficiario, quienes realicen
las Actividades Vulnerables asentarán y recabarán los
mismos datos y documentos que los establecidos en los
Anexos 3, 4, 5, 6 u 8 de las presentes Reglas, según
corresponda, en caso de que el Cliente o Usuario cuente
con ellos;
Cuando los documentos de identificación proporcionados
presenten tachaduras o enmendaduras, quienes realicen
las Actividades Vulnerables recabarán otro medio de
identificación o, en su defecto, solicitarán dos referencias
bancarias o comerciales y dos referencias personales que
incluyan los datos señalados en el inciso a), numerales i),
vi) y vii) del Anexo 3 de las presentes Reglas, cuya
autenticidad será verificada con las personas que
suscriban tales referencias, antes de que se establezca la
Relación de Negocios o se celebre el acto u operación
respectivo.
Los expedientes de identificación que integren quienes
realicen Actividades Vulnerables, podrán ser utilizados en
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
26
todos los actos u operaciones que lleven a cabo con el
mismo Cliente o Usuario.
Al recabar las copias de los documentos que deban
integrarse a los expedientes de identificación del Cliente o
Usuario, quien realice la Actividad Vulnerable de que se
trate deberá asegurarse de que éstas sean legibles y
cotejarlas contra los documentos originales o copias
certificadas correspondientes.
Quienes realicen Actividades Vulnerables podrán
conservar en forma física los datos y documentos que
deban formar parte de los expedientes de identificación de
sus Clientes o Usuarios, sin necesidad de conservarlos de
manera electrónica, siempre y cuando cuenten con todos
los datos y documentos del expediente de identificación
respectivo dentro de un mismo archivo físico único.
Los expedientes de identificación deberán mantenerse
disponibles para su consulta por la UIF o el SAT, en
términos de la Ley, el Reglamento, estas Reglas y demás
disposiciones aplicables.
Artículo 17.- Las medidas simplificadas para el
cumplimiento de las obligaciones de identificación de
Clientes o Usuarios considerados como de bajo Riesgo a
que se refieren los artículos 19, primer párrafo de la Ley y
15 del Reglamento, consistirán en integrar los expedientes
de identificación de sus Clientes o Usuarios, únicamente
con los datos señalados en los Anexos 3, 4, 5, 6 u 8 de las
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
27
presentes Reglas, según corresponda de acuerdo con el
tipo de Cliente o Usuario de que se trate, así como los
relativos a la identificación y, en su caso, la de su
representante, apoderados legales, delegados fiduciarios o
de las personas que realicen el acto u operación a nombre
de dicha persona moral.
Quienes realicen las Actividades Vulnerables, estarán
obligadas a solicitar a los Clientes o Usuarios
considerados como de bajo Riesgo les sean presentados
en original los documentos de los que se desprendan los
datos a que se refiere el párrafo anterior, como requisito
previo o al momento de celebrar el acto u operación.
Lo previsto en este artículo procederá cuando quien realice
la Actividad Vulnerable de que se trate haya establecido en
el documento a que se refiere el artículo 37 de las
presentes Reglas los criterios y elementos de análisis con
base en los cuales considere a tales Clientes o Usuarios
como de bajo Riesgo.
Cuando el Cliente o Usuario se aparte de los criterios y
elementos para ser considerado como de bajo Riesgo,
quienes realicen la Actividad Vulnerable integrarán el
expediente de identificación del Cliente o Usuario con la
totalidad de la información y documentación que
corresponda, en términos de lo previsto en el artículo 12
de las presentes Reglas.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
28
Artículo 18.- Para la realización de Actividades
Vulnerables a través de medios electrónicos, ópticos o de
cualquier otra tecnología, quienes las efectúen integrarán
previamente el expediente de identificación del Cliente o
Usuario de conformidad con lo señalado en estas Reglas,
establecerán mecanismos de identificación de los Clientes
o Usuarios y desarrollarán procedimientos para prevenir el
uso indebido de dichos medios o tecnología, los cuales
estarán contenidos en el documento a que se refiere el
artículo 37 de las presentes Reglas.
La información y, en su caso, documentación que se
obtenga como resultado de los mecanismos de
identificación a que se refiere este artículo, deberán estar
integradas en los expedientes de identificación de los
Clientes o Usuarios respectivos.
Artículo 19.- Quienes realicen Actividades Vulnerables
establecerán mecanismos para dar seguimiento y
acumular los actos u operaciones que, en lo individual,
realicen sus Clientes o Usuarios, por montos iguales o
superiores a los señalados en los supuestos de
identificación previstos en las fracciones I, II salvo en los
casos de tarjetas prepagadas, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X,
XII excepto cuando se trate de los supuestos establecidos
en el incisos b) y e) del Apartado A y de todos los incisos
del Apartado B, XIII, y XV, del artículo 17 de la Ley que les
resulten aplicables a cada Actividad Vulnerable que se
realice.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
29
Para efectos de lo previsto en el párrafo anterior, quienes
realicen Actividades Vulnerables acumularán los montos
de los actos y operaciones a que se refiere dicho párrafo,
en periodos de, cuando menos, seis meses.
A fin de llevar a cabo la acumulación para la presentación
de los Avisos que, en su caso, correspondan de
conformidad con lo previsto en la Ley, el Reglamento y en
las presentes Reglas, quienes realicen Actividades
Vulnerables, mediante el establecimiento de un registro de
los actos u operaciones objeto de identificación, realizarán
el seguimiento y acumulación de éstos.
Los mecanismos de seguimiento y de acumulación de
actos u operaciones, así como los registros a que se
refiere este artículo, deberán quedar documentados por
quienes realicen Actividades Vulnerables.
Artículo 21.- Quienes realicen Actividades Vulnerables
verificarán, cuando menos una vez al año, que los
expedientes de identificación de los Clientes o Usuarios
con los que se tenga una Relación de Negocios cuenten
con todos los datos y documentos previstos en los
artículos 12 ó 16 de las presentes Reglas, según
corresponda, y se encuentren actualizados.
Artículo 22.- Cuando quien realiza una Actividad
Vulnerable cuente con información basada en indicios o
hechos acerca de que alguno de sus Clientes o Usuarios
actúa por cuenta de otra persona, sin que lo haya
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
30
declarado de acuerdo con lo señalado en el artículo 12 de
las presentes Reglas, deberá solicitar al Cliente o Usuario
de que se trate, información que le permita identificar al
Dueño Beneficiario, sin perjuicio de los deberes de
confidencialidad frente a terceras personas que dicho
Cliente o Usuario haya asumido por vía convencional.
Artículo 23.- En términos de los artículos 18, fracción I, y
21 de la Ley, quienes realicen Actividades Vulnerables se
abstendrán de llevar a cabo actos u operaciones con sus
Clientes o Usuarios, en aquellos casos en los que siendo
procedente identificarlos, éstos omitan hacerlo.
Igualmente, deberán abstenerse de llevar los registros de
sus Clientes o Usuarios bajo nombres ficticios o
confidenciales.”
En los artículos 24, 26 y 27 de las Reglas de Carácter General
se prevén los términos y modalidades conforme a las cuales las
personas que realizan actividades vulnerables deben presentar los
avisos correspondientes. Los referidos numerales son del siguiente
tenor:
“Artículo 24.- Quienes realicen Actividades Vulnerables
deberán presentar los Avisos ante la UIF, por conducto del
SAT, a través de medios electrónicos, utilizando la clave
del Registro Federal de Contribuyentes y el certificado
vigente de la FIEL, y en el formato oficial que para tal
efecto determine y expida la UIF mediante publicación en
el Diario Oficial de la Federación, conforme a los términos
y especificaciones señalados en dicho formato.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
31
Las personas morales y Entidades Colegiadas deberán
utilizar la FIEL asociada a su Registro Federal de
Contribuyentes, por lo que no podrán utilizar la FIEL de su
representante legal.
Los Avisos a que se refiere el artículo 7 del Reglamento se
presentarán a través de los medios electrónicos y en el
formato oficial a que se refiere el presente artículo.
Artículo 26.- Para la elaboración de los Avisos, quienes
realicen Actividades Vulnerables tomarán en cuenta las
mejores prácticas que dé a conocer la UIF. Asimismo,
quienes realicen Actividades Vulnerables deberán
observar lo previsto en el artículo 34 de las presentes
Reglas.
La UIF elaborará, cuando menos una vez al año, informes
sobre la calidad de los Avisos que le presenten quienes
realicen Actividades Vulnerables.
Asimismo, quienes realicen Actividades Vulnerables para
la presentación de los Avisos a que se refieren las
presentes Reglas, deberán considerar la información, las
guías que para tal efecto elabore y les proporcione la UIF;
así como las elaboradas por organismos internacionales y
agrupaciones intergubernamentales en materia de
prevención y combate de operaciones con recursos de
procedencia ilícita y de financiamiento al terrorismo, de los
que el Estado Mexicano sea miembro.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
32
Artículo 27.- En caso de que quien realice Actividades
Vulnerables lleve a cabo un acto u operación que sea
objeto de Aviso en la que cuente con información adicional
basada en hechos o indicios de que los recursos pudieren
provenir o estar destinados a favorecer, prestar ayuda,
auxilio o cooperación de cualquier especie para la
comisión de los Delitos de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita o los relacionados con éstos, deberá
presentar a la UIF, por conducto del SAT, el Aviso dentro
de las 24 horas siguientes contadas a partir de que
conozca dicha información.
Asimismo, quien realice las Actividades Vulnerables
deberá presentar el Aviso dentro del plazo señalado en el
párrafo anterior cuando el Cliente o Usuario con quien se
celebre un acto u operación que sea objeto de Aviso, se
trate de una de las personas incluidas en el listado a que
hace referencia el primer párrafo del artículo 38 de las
presentes Reglas.
Lo establecido en el presente artículo no será aplicable
para quienes presenten los Avisos conforme a lo
establecido en los artículos 16 y 17 del Reglamento.”
En cuanto a su artículo 31, las citadas Reglas de Carácter
general, prevé la obligación a cargo de los sujetos que realizan
actividades vulnerables así, como de todos sus integrantes en lo
individual y como órganos, de guardar confidencialidad respecto de la
información y documentación recabadas como puede apreciarse:
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
33
“Artículo 31.- En términos de lo referido en el artículo 38
de la Ley, quienes realicen Actividades Vulnerables, sus
miembros del consejo de administración u órgano
equivalente, según corresponda, administradores,
representante, así como sus directivos, funcionarios,
empleados, apoderados y factores, deberán mantener
absoluta confidencialidad sobre la información,
documentación, datos e imágenes relativas a los actos u
operaciones relacionados con las Actividades Vulnerables
que realicen con sus Clientes y Usuarios, así como de
aquellos que sean objeto de Aviso, salvo cuando la solicite
la UIF, el SAT y demás autoridades expresamente
facultadas para ello, o en los casos previstos en el artículo
33 de las presentes Reglas.
Las personas sujetas a la obligación de confidencialidad
antes referida tendrán prohibido alertar o dar aviso a:
I. Sus Clientes o Usuarios respecto de cualquier
referencia que sobre éstos se haga en los Avisos, o a
algún tercero;
II. Sus Clientes, Usuarios o a algún tercero respecto de
cualquiera de los requerimientos de información,
documentación, datos o imágenes previstos en la Ley y en
el Reglamento, y
III. Sus Clientes, Usuarios o a algún tercero sobre la
existencia o presentación de órdenes de aseguramiento
que realicen las autoridades competentes antes de que
sean ejecutadas”.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
34
Por último, en lo que es materia de impugnación, los artículos 33
y 34 de las Reglas de Carácter General, se prevén otras obligaciones
a cargo de quienes realicen actividades vulnerables, conforme a lo
siguiente:
“Artículo 33.- La información, documentación, datos e
imágenes que requieran la UIF o el SAT en términos del
artículo 8 del Reglamento, deberá ser presentada en
copia, salvo que la UIF o el SAT soliciten que sea
certificada, o en archivos electrónicos susceptibles de
mostrar su contenido mediante la aplicación de cómputo
que señale la UIF o el SAT, siempre y cuando quien
realice la Actividad Vulnerable cuente con la aplicación que
le permita generar el tipo de archivo respectivo.
La información y documentación requerida deberá
presentarse a la UIF o a la unidad administrativa que para
tales efectos designe el SAT, según corresponda y estar
contenida en sobre cerrado o, en su caso, cumpliendo con
las características tecnológicas de seguridad que se
señalen en el requerimiento.
Artículo 34.- Quienes realicen Actividades Vulnerables
podrán establecer criterios y elementos para la
clasificación de sus Clientes o Usuarios en niveles de bajo
Riesgo, así como para la elaboración y presentación de
Avisos, de acuerdo con las guías y mejores prácticas que
dé a conocer la UIF.”
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
35
El análisis de las normas generales transcritas permite advertir
que no establecen obligaciones adicionales a las previstas en la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, pues únicamente precisan los
mecanismos y procedimientos que deben implementar las personas
que realizan actividades vulnerables para identificar a los clientes o
usuarios y al “beneficiario controlador” o “dueño beneficiario” y las
actividades que éstos realizan así como los términos conforme a los
cuales deben presentarse los avisos correspondientes.
En efecto, por lo que se refiere a la obligación de identificar a los
clientes o usuarios y en su caso, al “beneficiario controlador” o “dueño
beneficiario”, las disposiciones impugnadas señalan que las personas
que realizan actividades vulnerables deberán:
Presentar avisos por la realización de actividades vulnerables.
Elaborar una política de identificación que comprenderá, cuando
menos, los lineamientos establecidos para tal efecto en las propias
Reglas de Carácter General.
Integrar y conservar un expediente único de identificación para
cada uno de sus clientes o usuarios que deberá contener, cuando
menos, la información y copia de la documentación que se detalla en
los anexos de las Reglas de Carácter General, de acuerdo con el tipo
de cliente o usuario de que se trate [persona física o moral, de
nacionalidad mexicana o extranjera, dependencias y entidades].
La información requerida se refiere a datos generales del cliente
o usuario tales como nombre, domicilio, teléfono, registro federal de
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
36
contribuyentes, correo electrónico, actividad, ocupación o profesión,
entre otros. La documentación exigida está relacionada con esa
información para poder verificarla, por ejemplo, cédula de
identificación fiscal, pasaporte, comprobante de domicilio y testimonio
del acta constitutiva de la persona moral.
Tratándose de clientes o usuarios que son considerados de bajo
riesgo, se aplicarán las medidas simplificadas a que se refiere la ley y
el reglamento, que consisten en integrar los expedientes respectivos
únicamente con los datos que correspondan al tipo de cliente o
usuario de que se trate, siempre y cuando la persona que realiza la
actividad vulnerable haya establecido los criterios y elementos con
base en los cuales analizará si se trata de un usuario o cliente de bajo
riesgo en el documento a que se refiere el artículo 37 de las Reglas de
Carácter General, esto es, “en el documento en el que desarrollen
sus lineamientos de identificación de clientes y usuarios”.
Se precisa que los expedientes de identificación se podrán
utilizar en todos los actos u operaciones que se lleven a cabo con el
mismo cliente o usuario. Asimismo, se establece que deberán
mantenerse disponibles para su consulta por las autoridades
competentes en los términos de las disposiciones aplicables.
Cuando las actividades vulnerables se realicen a través de
medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología,
previamente deberá integrarse el expediente de identificación y
establecerán procedimientos para prevenir el uso indebido de esos
medios, los cuales deberán estar contenidos “en el documento en el
que desarrollen sus lineamientos de identificación de clientes y
usuarios”.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
37
Establecer mecanismos para dar seguimiento y, en su caso
acumular –en periodos de cuando menos seis meses-, los actos u
operaciones que realicen, en lo individual, con sus clientes o usuarios
[para efecto de dar el aviso correspondiente cuando excedan los
montos previstos en la ley].
Conforme a lo previsto en los artículos 18, fracción I y 21 de la
ley, se abstendrán de realizar actos u operaciones con sus clientes o
usuarios cuando éstos omitan identificarse, así como de llevar sus
registros bajo nombres ficticios o confidenciales.
Por cuanto se refiere a la obligación de presentar avisos, se
establece que ello deberá realizarse ante la Unidad de Inteligencia
Financiera, por conducto del Servicio de Administración Tributaria, a
través de medios electrónicos en los formatos autorizados para tal
efecto. Si en el mes de que se trata no se realizaron actividades
vulnerables objeto de aviso, se deberá remitir en el mismo formato un
informe en el que se precise tal situación y los datos de identificación
de la persona que realiza la actividad vulnerable.
Asimismo, se precisa que para la elaboración de los avisos se
tomarán en cuenta las mejores prácticas que dé a conocer la Unidad
de Inteligencia Financiera así como las guías que ésta elabore y les
proporcione para ese efecto, e incluso las elaboradas por organismos
internacionales y agrupaciones intergubernamentales en materia de
prevención y combate de operaciones con recursos de procedencia
ilícita y de financiamiento al terrorismo, de los que el Estado Mexicano
sea miembro.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
38
Por último, se prevé que cuando se lleve a cabo un acto u
operación que sea objeto de aviso y de ésta se desprenda información
adicional basada en hechos o indicios de que los recursos pudieran
provenir o estar destinados a la comisión de los delitos de operaciones
con recursos de procedencia ilícita o los relacionados con éstos, el
aviso deberá presentarse dentro de las veinticuatro horas siguientes
contadas a partir de que se conozca dicha información. En los mismos
términos deberá presentarse el aviso cuando el cliente o usuario esté
incluido en el listado previsto en el artículo 38 de las propias Reglas de
Carácter General.
Luego, si conforme a lo previsto en la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recurso de
Procedencia Ilícita, las obligaciones esenciales de las personas que
realizan actividades vulnerables, se traducen en identificar a los
clientes o usuarios así como al dueño beneficiario o beneficiario
controlador, en su caso, y las actividades que éstos realizan, verificar
la información correspondiente con base en documentación oficial y
recabar copia de la misma e informar a la Secretaría las actividades
vulnerables relacionadas con los actos u operaciones que son objeto
de aviso, es evidente que las disposiciones administrativas
impugnadas, en cuanto establecen que las personas que realizan las
aludidas actividades deben integrar un expediente de identificación e
implementar políticas y mecanismos que permitan realizar, conservar,
resguardar y mantener actualizada esa información, así como los
términos en que deben formularse y presentarse los avisos
respectivos, no imponen mayores obligaciones a las previstas en la
ley, antes bien las regulan y pormenorizan para lograr su debido
cumplimiento.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
39
Por tanto, esta Segunda Sala considera que los artículos los
artículos 1, 11, 12, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 26, 27, 31, 33 y 34 de las
Reglas de Carácter General a que se refiere la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita así como sus anexos 3, 4, 5, 6 y 7, no son
violatorios de los principios de reserva de ley y jerarquía normativa, ya
que no regulan una materia reservada constitucionalmente al
legislador ordinario ni exceden lo previsto en el citado ordenamiento
legal.
Sin que obste a lo anterior lo alegado por el quejoso en el
sentido de que en la ley no se hace “remisión expresa a las Reglas de
Carácter General a que se refiere la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita”,
pues no debe soslayarse que las reglas de carácter general regulan
aspectos técnicos y operativos en materias específicas que el
legislador ordinario no está en posibilidad de prever debido a los
constantes avances de la tecnología, el dinámico crecimiento de la
administración pública y el constante desarrollo de la economía, de ahí
que no pueda estimarse, como lo pretende el quejoso, que en atención
a los principios de reserva de ley y jerarquía normativa, el legislador
ordinario está obligado a identificar cada una de las situaciones
jurídicas susceptibles de ser reguladas mediante reglas de carácter
general y remitir expresamente a ellas, máxime que nada impide que
sea el órgano del Estado facultado para emitirlas, el que determine
cuáles requieren de una reglamentación especifica o pormenorizada
para la debida aplicación de la ley.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
40
Sirve de apoyo a la consideración que antecede, por las razones
que la informan, la tesis P. XXI/2003 del Tribunal Pleno que es del
siguiente tenor:
“CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS
FORMALMENTE LEGISLATIVOS. En los últimos años, el
Estado ha experimentado un gran desarrollo en sus
actividades administrativas, lo que ha provocado
transformaciones en su estructura y funcionamiento, y ha
sido necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder
Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para
que aquél enfrente eficazmente situaciones dinámicas y
altamente especializadas. Esta situación ha generado el
establecimiento de mecanismos reguladores denominados
"cláusulas habilitantes", que constituyen actos formalmente
legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un
órgano del Estado, principalmente de la administración
pública, para regular una materia concreta y específica,
precisándole bases y parámetros generales y que
encuentran su justificación en el hecho de que el Estado
no es un fenómeno estático, pues su actividad no depende
exclusivamente de la legislación para enfrentar los
problemas que se presentan, ya que la entidad pública, al
estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que
deben ser reguladas, adquiere información y experiencia
que debe aprovechar para afrontar las disyuntivas con
agilidad y rapidez. Además, la adopción de esas cláusulas
tiene por efecto esencial un fenómeno de ampliación de
las atribuciones conferidas a la administración y demás
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
41
órganos del Estado, las cuales le permiten actuar
expeditamente dentro de un marco definido de acción,
susceptible de control a través del principio de legalidad;
en la inteligencia de que el establecimiento de dicha
habilitación normativa debe realizarse en atención a un
equilibrio en el cual se considere el riesgo de establecer
disposiciones que podrían propiciar la arbitrariedad, como
generar situaciones donde sea imposible ejercer el control
estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría
ocurrir de exigirse que ciertos aspectos dinámicos se
normen a través de una ley”.1
Por otra parte, en cuanto al artículo 14 del reglamento de la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, esta Segunda Sala, al resolver el
amparo en revisión 546/2014 determinó su inconstitucionalidad,
conforme a lo siguiente.
Del análisis integral de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, se
advierte que el legislador ordinario empleó el concepto de “beneficiario
controlador” para referirse únicamente a la persona o grupo de
personas que en realidad se ven beneficiados con los actos u
operaciones que celebren los clientes o usuarios con quienes realizan
actividades vulnerables, imponiendo a éstos la obligación de
proporcionar los datos que permitan identificar a ese “beneficiario
controlador”, así como las actividades que realizan cuando se entable
1 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVIII,
Diciembre de 2003, página 9. Novena Época.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
42
una relación de negocios, tal como se desprende de los siguientes
numerales:
“Artículo 3. Para los efectos de esta Ley, se entenderá
por:
[…]
III. Beneficiario Controlador, a la persona o grupo de
personas que:
a) Por medio de otra o de cualquier acto, obtiene el
beneficio derivado de éstos y es quien, en última instancia,
ejerce los derechos de uso, goce, disfrute,
aprovechamiento o disposición de un bien o servicio, o
b) Ejerce el control de aquella persona moral que, en su
carácter de cliente o usuario, lleve a cabo actos u
operaciones con quien realice Actividades Vulnerables, así
como las personas por cuenta de quienes celebra alguno
de ellos.
[…]
Artículo 18. Quienes realicen las Actividades Vulnerables
a que se refiere el artículo anterior tendrán las obligaciones
siguientes:
I. Identificar a los clientes y usuarios con quienes realicen
las propias Actividades sujetas a supervisión y verificar su
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
43
identidad basándose en credenciales o documentación
oficial, así como recabar copia de la información.
II. Para los casos en que se establezca una relación de
negocios, se solicitará al cliente o usuario la información
sobre su actividad u ocupación, basándose entre otros, en
los avisos de inscripción y actualización de actividades
presentados para efectos del Registro Federal de
Contribuyentes.
III. Solicitar al cliente o usuario que participe en
Actividades Vulnerables información acerca de si tiene
conocimiento de la existencia del dueño beneficiario y, en
su caso, exhiban documentación oficial que permita
identificarlo, si ésta obrare en su poder; en caso contrario,
declarará que no cuenta con ella;
Artículo 24. La presentación de los Avisos se llevará a
cabo a través de los medios electrónicos y en el formato
oficial que establezca la Secretaría.
Dichos Avisos contendrán respecto del acto u operación
relacionados con la Actividad Vulnerable que se informe, lo
siguiente:
I. Datos generales de quien realice la Actividad Vulnerable;
II. Datos generales del cliente, usuarios o del Beneficiario
Controlador, y la información sobre su actividad u
ocupación de conformidad con el artículo 18 fracción II de
esta Ley, y
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
44
IV. Descripción general de la Actividad Vulnerable sobre
la cual se dé Aviso.
[…]
Como puede apreciarse, en la fracción III del citado artículo 18
se establece que quienes realizan actividades vulnerables, deben
solicitar al cliente o usuario información sobre la existencia del “dueño
beneficiario” y en su caso, documentación que permita identificarlo, en
la inteligencia de que en caso de que el cliente o usuario no cuente
con ella, bastará que así se declare, empero en ningún precepto del
ordenamiento legal en comento se define lo que debe entenderse por
“dueño beneficiario” y menos aún se equipara tal concepto al de
“beneficiario controlador”.
En ese sentido, debe estimarse que el artículo 14 del
Reglamento para la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, asimila dos
conceptos que el legislador no necesariamente quiso o pretendió
equiparar, imponiendo así a los sujetos que realizan actividades
vulnerables obligaciones adicionales a las previstas en ley, ya que
para identificar al “dueño beneficiario”, deberán recabar
documentación que, conforme a la ley, sólo es exigible para identificar
al “beneficiario controlador”, esto es, a la persona o grupo de personas
que en realidad se ven beneficiados con los actos u operaciones que
celebren los clientes o usuarios de quienes realizan actividades
vulnerables, sin que se advierta disposición en la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita alguna que permita establecer identidad alguna
entre ambos conceptos y por tanto, el precepto reglamentario va más
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
45
allá de lo que tal ordenamiento establece, vulnerando el principio de
reserva de ley.
Segundo Concepto de Violación, relativo a la violación a los
derechos al trabajo, al comercio y la competitividad económica.
Por lo que hace al concepto de violación en el que se aduce la
vulneración a los artículos 16, 1º, 5º y 25, por considerar que no son
razonables las disposiciones de la ley impugnada, impactando los
principios de proporcionalidad y necesidad de las normas jurídicas, así
como competitividad de los mercados económicos y libertad de
trabajo, igualmente resulta infundado (tal como se determinó en el
amparo en revisión 618/2014), de acuerdo con lo siguiente:
El artículo 17 de la ley impugnada enumera las actividades que,
para efectos de la legislación impugnada, se entenderán como
vulnerables. En sus fracciones II, IV, V, XI, inciso a) y XV, establece
que entre dichas actividades se encuentran las de emisión o
comercialización, habitual o profesional, de tarjetas de tarjetas
prepagadas y de todas aquellas que constituyan instrumentos de
almacenamiento de valor monetario, que no sean emitidas o
comercializadas por Entidades Financieras, el ofrecimiento habitual o
profesional de operaciones de mutuo o de garantía o de otorgamiento
de préstamos o créditos, con o sin garantía, por parte de sujetos
distintos a las Entidades Financieras, la prestación habitual o
profesional de servicios de construcción o desarrollo de bienes
inmuebles o de intermediación en la transmisión de la propiedad o
constitución de derechos sobre dichos bienes, la prestación de
servicios profesionales, de manera independiente, sin que medie
relación laboral con el cliente respectivo, en aquellos casos en los que
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
46
se prepare para un cliente o se lleve a cabo en nombre y
representación del cliente, la compraventa de bienes inmuebles o la
cesión de derechos sobre estos y la constitución de derechos
personales de uso o goce de bienes inmuebles.
Asimismo, el precepto dispone que en caso de que el monto
mensual de una operación o el acumulado de varios actos u
operaciones supere los límites establecidos, se deberá dar aviso a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público de las actividades
realizadas. En cambio, si los montos son inferiores al límite, no habrá
obligación alguna de reportar la operación que se haya hecho.
En caso de que la liquidación o pago se haga mediante el uso de
monedas y billetes, en moneda nacional o divisas y metales preciosos,
el artículo 32 prohíbe que se dé cumplimiento a las obligaciones
correspondientes cuando el monto de la operación sobrepase
determinados montos establecidos a razón del salario mínimo vigente
en el Distrito Federal.
El hecho de que una persona actualice cualquiera de los
supuestos normativos previstos en el artículo 17, implica una serie de
obligaciones establecidas en el artículo 18 de la legislación
impugnada. Estas obligaciones incluyen, medularmente, la solicitud de
información que permita la identificación de los clientes o usuarios con
quienes se realicen las actividades vulnerables, así como la custodia,
protección y resguardo (físico o electrónico) de la información obtenida
por un plazo de cinco años (salvo que las leyes de la materia en las
entidades federativas establezcan un plazo diferente). Aunado a lo
anterior, quien realice las actividades en comento deberá brindar las
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
47
facilidades necesarias para que se lleven a cabo las visitas de
verificación, así como presentar los avisos a los que alude la
legislación.
En correspondencia con lo anterior, el artículo 21 de la
legislación impugnada establece como obligación, para los clientes o
usuarios de esas actividades, el dar la información necesaria. De lo
contrario, quienes realizan las actividades vulnerables están obligados
a abstenerse de llevar a cabo el acto u operación en cuestión.
A partir de lo expuesto, esta Segunda Sala considera que los
artículos impugnados no violan el derecho a la libertad de trabajo y
comercio del quejoso ni tampoco impiden el desarrollo económico y
bienestar generales del Estado.
Ha sido criterio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
que los derechos humanos no son absolutos y en esa medida pueden
ser restringidos; sin embargo, con fundamento en el artículo 1º de la
Constitución Federal y 30 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, las suspensiones o restricciones no pueden
hacerse de manera arbitraria sino, en todo momento, en los casos y
bajo las condiciones que establece la propia Constitución y conforme a
las leyes que se emitan por razones de interés general y con el
propósito para el cual han sido establecidas.
Al respecto, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte ha
sostenido que la libertad de trabajo no es absoluta, irrestricta e
ilimitada, sino que su ejercicio está condicionado a que la actividad
realizada sea lícita, que no afecte derechos de terceros ni de la
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
48
sociedad en general. En cuanto a la libertad de comercio, se ha
establecido que sólo puede limitarse en dos supuestos: primero, por
determinación judicial y cuando se afecten derechos de terceros y,
segundo, por resolución gubernativa en los casos específicos
previstos en ley, y cuando se afecten derechos de la sociedad.
Lo anterior se desprende de la jurisprudencia P./J. 28/99 y de la
tesis aislada P. LXXXVIII/2000, de rubros y textos siguientes:
“LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE
ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO,
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS). La garantía individual de libertad
de trabajo que consagra el artículo 5o., primer párrafo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no
es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que, con base en los
principios fundamentales que deben atenderse, su ejercicio
se condiciona a la satisfacción de los siguientes
presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita; b)
que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no se
afecten derechos de la sociedad en general. En lo referente
al primer presupuesto, la garantía constitucional cobra
vigencia en la medida que se refiera a una actividad lícita,
esto es, que esté permitida por la ley. El segundo
presupuesto normativo implica que la garantía no podrá ser
exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la
persona conlleva a su vez la afectación de un derecho
preferente tutelado por la ley en favor de otro. Finalmente,
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
49
el tercer presupuesto implica que la garantía será exigible
siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el
derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que
subyace frente al derecho de los gobernados en lo
individual, en tanto que existe un valor que se pondera y
asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar
social, lo que significa que se protege el interés de la
sociedad por encima del particular y, en aras de ese interés
mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste
puede afectarse aquél en una proporción mayor del
beneficio que obtendría el gobernado”.2
“LIBERTAD DE COMERCIO. ALCANCES DE LO
DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 5o. DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL. De la interpretación que esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido
sobre el artículo 5o. de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, se desprende que, por un lado,
la garantía de libre comercio no es absoluta, irrestricta e
ilimitada, sino que requiere que la actividad que realice el
gobernado sea lícita, es decir, que esté permitida por la ley;
y, por el otro, que el propio precepto establece que su
ejercicio sólo puede limitarse en dos supuestos: por
determinación judicial, cuando se lesionen los derechos de
tercero, o bien, por resolución gubernativa en los casos
específicos que marque la ley, siempre y cuando se
ofendan los derechos de la sociedad. Lo anterior implica
2 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo IX, abril de 1999, página 260. Registro IUS: 194152.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
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que la garantía en cuestión será exigible en aquellos casos
en que la actividad, aunque lícita, no afecte el interés
público, entendido éste como el imperativo que subyace
frente al derecho de los gobernados en lo individual que se
traduce en la convivencia y bienestar social. En ese sentido,
cuando a través de una resolución gubernativa se limite el
ejercicio de la citada garantía, se requiere, necesariamente,
que el ordenamiento que la restringe contenga un principio
de razón legítima que sustente el interés de la sociedad y
que tienda a proteger sus derechos”.3
En congruencia con lo anterior, cualquier limitación deberá
analizarse con el objeto de determinar si la medida legislativa persigue
una finalidad constitucionalmente admisible (primera condición), si
resulta un medio instrumentalmente apto para conseguir tal finalidad
(segunda condición), y si además se trata de un medio necesario y
estrictamente proporcional que no implica una afectación desmedida
de otros derechos fundamentales (tercera condición).
En el caso concreto, resulta indudable que los artículos bajo
análisis establecen una restricción a la actividad desempeñada por el
quejoso, que está englobada en la categoría de actividad vulnerable y,
por ende, disponen limitaciones para llevar a cabo actos y operaciones
a través del establecimiento de ciertos montos a razón de salarios
mínimos, e imponen la obligación de recabar información para la
verificación de identidad de clientes o usuarios, así como dar avisos a
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de las transacciones que
3 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XI, junio de 2000, página 28, registro IUS: 191691.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
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superen los montos regulados. Por ende, es posible sostener que se
actualiza una restricción a la libertad de trabajo y a la libertad de
comercio.
En cuanto a la primera de las condiciones mencionadas, esta
Segunda Sala considera que la medida legislativa examinada persigue
una finalidad constitucionalmente legítima y admisible, como a
continuación se justificará:
En la exposición de motivos de la iniciativa de la ley presentada
por el Presidente de la República, se señaló lo siguiente:
“En el país existen otros sujetos, de naturaleza jurídica
diversa a las instituciones financieras, dedicados a
actividades legales que pueden llegar a ser utilizados e
incluso obligados por las organizaciones criminales a llevar
a cabo procesos de lavado de dinero o de financiamiento al
terrorismo. Son personas que por sus actividades, sus
conocimientos, la naturaleza de sus servicios o los giros
comerciales a que se dedican, pueden usarse como medios
de acceso para incorporar a la economía formal los
recursos de procedencia ilícita. A estos sujetos se les
conoce internacionalmente bajo el concepto de
“gatekeeper”.
[…]
Estos sujetos corresponden a negocios o profesiones no
financieras que han sido designados por la comunidad
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
52
internacional como aquellos más susceptibles a ser
empleados en esquemas de lavado de dinero y
financiamiento al terrorismo y, por lo tanto, ameritan quedar
sujetos a un régimen especial de prevención.
En consecuencia, resulta necesario, como una medida
adicional a las ya realizadas, establecer un régimen de
prevención aplicable a tales negocios y profesiones, que
hoy son altamente vulnerables, a fin de que se blinden los
actos u operaciones en que participan y con ello se reduzca
el riesgo de que sean utilizados por las organizaciones
criminales para lavar dinero y financiar al terrorismo.
En este contexto, se inscribe la iniciativa que ahora se
somete a la consideración de esa H. Soberanía, la cual
propone aplicar a dichos sujetos las disposiciones relativas
a los dos principios fundamentales que están reconocidos
en los estándares mínimos promovidos por la comunidad
internacional y expertos en la materia, que son:
1. La implementación de medidas básicas que permitan a
los sujetos obligados conocer la verdadera identidad de las
personas que realicen actos u operaciones con ellos o que
soliciten sus servicios, y
2. El establecimiento de un mecanismo adecuado para que
los sujetos obligados reporten a la autoridad competente
información sobre operaciones que pueden ser susceptibles
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
53
de formar parte de una mecánica de lavado de dinero o de
financiamiento al terrorismo.
Con lo anterior, México estaría atendiendo las diversas
recomendaciones emitidas por el GAFI, al fijar un régimen
de prevención en el que participen los llamados
“gatekeepers”, en los procesos de identificación de
operaciones en las que pudieran estar involucrados
recursos de procedencia ilícita o bien, recursos destinados
al financiamiento al terrorismo.
[…]
En este contexto, la iniciativa propone que se expida una
Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de
Financiamiento al Terrorismo, misma que tendría dos
grandes propósitos, el primero de ellos es dotar a México de
instrumentos suficientes para el combate contra la
delincuencia a través de mecanismos que permitan a las
autoridades prevenir y detectar aquellas operaciones
llevadas a cabo con recursos de procedencia ilícita o
tendientes a financiar actos de terrorismo, y el segundo,
colocar a México entre aquellas jurisdicciones que cuentan
con los sistemas de prevención más desarrollados en estos
temas, cumpliendo así los compromisos internacionales de
nuestro país.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
54
Por otra parte, la iniciativa busca dotar de un marco jurídico
que atienda al objetivo previsto en el artículo 21
constitucional de establecer un régimen que ayude a
prevenir la comisión de los delitos federales, entre ellos los
de operaciones con recursos de procedencia ilícita y de
financiamiento al terrorismo. Lo anterior resulta procedente
en virtud de que, como es bien conocido, la autoridad no
puede hacer nada que no tenga expresamente conferido en
una ley. Luego entonces, para que la Federación esté en
posibilidad jurídica de cumplir con la función de prevención
del delito que le encarga el artículo 21 constitucional,
requiere ser dotada de una ley que le dé marco y sustento a
su actuación.”
Al respecto, las Comisiones Unidas de Justicia, Gobernación y
Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores manifestaron lo
siguiente en el dictamen que recayó a la iniciativa referida:
“…I… coincidimos con los motivos sobre los que se basa
dicha iniciativa, ante lo cual resaltamos la necesidad de su
aprobación. No obstante ello, también se reconoce la
necesidad de modificarla, a fin de atenuar las implicaciones
negativas que la misma hubiera tenido, y que fueron
identificadas al escuchar a los principales actores
económicos que se relacionan con la aplicación de la
misma. De esta manera la intención del Senado es la de
proveer al Estado con las mejores herramientas jurídicas
para prevenir en México la comisión del delito de
operaciones con recursos de procedencia ilícita,
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
55
comúnmente conocido como lavado de dinero. No obstante
la responsabilidad de las autoridades para combatir la
delincuencia en el país, cuyos resultados aún distan de
alcanzar niveles deseados, se debe también canalizar, en
forma segura y confiable, la participación activa de la
sociedad en la consecución de este fin.
Para ello, el Estado debe contar con mecanismos eficaces
que permitan integrar la contribución de los ciudadanos en
la detección de posibles actividades ilícitas, así como en su
comunicación oportuna y reservada a las autoridades, para
que estas puedan reaccionar a tiempo. Entre los
mecanismos de mayor utilidad para las autoridades, están
los reportes que deben presentar quienes realicen las
actividades de mayor vulnerabilidad para ser utilizadas por
organizaciones criminales en sus procesos de lavado de
dinero…”
De lo anterior se advierte que entre los principales objetivos que
subyacen a la emisión de la legislación en comento, se encuentra la
necesidad de establecer medidas preventivas para el combate a los
delitos federales que estuvieran relacionados con operaciones con
recursos de procedencia ilícita. Una de esas medidas atiende a las
recomendaciones emitidas por el Grupo de Acción Financiera
Internacional (por sus siglas GAFI), del cual México es miembro desde
el año dos mil, que tiene entre sus objetivos la implementación efectiva
de medidas legales, regulatorias y operativas para combatir el lavado
de activos, el financiamiento al terrorismo y otras amenazas a la
integridad del sistema financiero internacional.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
56
De esta manera, los objetivos o finalidades del legislador
resultan constitucionalmente relevantes, toda vez que obedecen a la
necesidad de prevenir la comisión de los delitos relacionados con
recursos de procedencia ilícita, lo cual constituye una parte de la
función de seguridad pública a cargo de la Federación, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios, en términos del artículo 21
constitucional; asimismo, buscan atender a las recomendaciones del
GAFI en materia de prevención y combate al lavado de dinero, sobre
todo en cuanto a la participación de agentes financieros a través de
avisos de actividades vulnerables a las autoridades correspondientes.
De igual forma, esta Segunda Sala considera que las medidas
legislativas examinadas son instrumentalmente aptas y susceptibles
de alcanzar los objetivos anteriormente identificados.
Uno de los objetivos del GAFI consiste en fijar estándares
internacionales que los países deberían implementar por medio de
medidas adaptadas a sus circunstancias específicas. Una de esas
medidas consiste en la aplicación de medidas preventivas para el
sector financiero y otros sectores designados, concretamente:
“D. MEDIDAS PREVENTIVAS
9. Leyes sobre el secreto de las instituciones financieras
Los países deben asegurar que las leyes sobre el secreto
de la institución financiera no impidan la implementación de
las Recomendaciones del GAFI.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
57
DEBIDA DILIGENCIA Y MANTENIMIENTO DE
REGISTROS
10. Debida diligencia del cliente *
Debe prohibirse a las instituciones financieras que
mantengan cuentas anónimas o cuentas con nombres
obviamente ficticios.
Debe exigirse a las instituciones financieras que emprendan
medidas de Debida Diligencia del Cliente (DDC) cuando:
(i) establecen relaciones comerciales;
(ii) realizan transacciones ocasionales: (i) por encima del
umbral aplicable designado (USD/EUR 15,000); o (ii) están
ante transferencias electrónicas en las circunstancias que
aborda la Nota Interpretativa de la Recomendación 16;
(iii) existe una sospecha de lavado de activos o
financiamiento del terrorismo; o
(iv) la institución financiera tiene dudas sobre la veracidad o
idoneidad de los datos de identificación sobre el cliente
obtenidos previamente.
El principio de que las instituciones financieras deben llevar
a cabo la DDC debe plasmarse en ley. Cada país puede
determinar cómo impone obligaciones específicas de DDC,
ya sea mediante ley o medios coercitivos.
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
58
Las medidas de DDC a tomar son las siguientes:
(a) Identificar al cliente y verificar la identidad del cliente
utilizando documentos, datos o información confiable, de
fuentes independientes.
(b) Identificar al beneficiario final y tomar medidas
razonables para verificar la identidad del beneficiario final,
de manera tal que la institución financiera esté convencida
de que conoce quién es el beneficiario final. Para las
personas jurídicas y otras estructuras jurídicas, esto debe
incluir que las instituciones financieras entiendan la
estructura de titularidad y de control del cliente.
(c) Entender, y cuando corresponda, obtener información
sobre el propósito y el carácter que se pretende dar a la
relación comercial.
(d) Realizar una debida diligencia continua de la relación
comercial y examinar las transacciones llevadas a cabo a lo
largo de esa relación para asegurar que las transacciones
que se realicen sean consistentes con el conocimiento que
tiene la institución sobre el cliente, su actividad comercial y
el perfil de riesgo, incluyendo, cuando sea necesario, la
fuente de los fondos.
Debe exigirse a las instituciones financieras que apliquen
cada una de las medidas de DDC bajo los párrafos (a) al (d)
anteriores, pero deben determinar el alcance de tales
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
59
medidas utilizando un enfoque basado en riesgo (RBA) de
conformidad con las Notas Interpretativas de esta
Recomendación y la Recomendación 1.
Debe exigirse a las instituciones financieras que verifiquen
la identidad del cliente y del beneficiario final antes o
durante el curso del establecimiento de una relación
comercial o al realizar transacciones para clientes
ocasionales. Los países pueden permitir a las instituciones
financieras que completen la verificación tan pronto como
sea razonablemente práctico luego del establecimiento de
la relación, cuando los riesgos de lavado de activos y
financiamiento del terrorismo se manejen con eficacia y
cuando resulte esencial para no interrumpir el curso normal
de la actividad.
Si la institución financiera no pudiera cumplir con los
requisitos aplicables en los párrafos (a) al (d) anteriores
(sujeto a la modificación acorde al alcance de las medidas
partiendo de un enfoque basado en riesgo), se le debe
exigir a ésta que no abra la cuenta, comience relaciones
comerciales o realice la transacción; o se le debe exigir que
termine la relación comercial; y debe considerar hacer un
reporte de operaciones sospechosas sobre el cliente.
Estos requisitos se deben aplicar a todos los clientes
nuevos, aunque las instituciones financieras deben aplicar
también esta Recomendación a los clientes existentes
atendiendo a la importancia relativa y al riesgo, y deben
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
60
llevar a cabo una debida diligencia sobre dichas relaciones
existentes en los momentos apropiados.
[…]
11. Mantenimiento de registros
Debe exigirse a las instituciones financieras que
mantengan, por un período de al menos cinco años, todos
los registros necesarios sobre las transacciones, tanto
locales como internacionales, para que éstas puedan
cumplir con rapidez con las peticiones de información
solicitadas por las autoridades competentes. Estos registros
tienen que ser suficientes para permitir la reconstrucción de
transacciones individuales (incluyendo los montos y tipos de
moneda involucrada, de haber alguna) de manera tal que se
ofrezca evidencia, de ser necesario, para el procesamiento
de una actividad criminal.
Debe exigirse a las instituciones financieras que conserven
todos los registros obtenidos a través de medidas de DDC
(ej.: copias o registros de documentos oficiales de
identificación como pasaportes, tarjetas de identidad,
licencias de conducción o documentos similares),
expedientes de cuentas y correspondencia comercial,
incluyendo los resultados de los análisis que se hayan
realizado (ej.: investigaciones preliminares para establecer
los antecedentes y el propósito de transacciones complejas,
inusualmente grandes), por un período de al menos cinco
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61
años luego de terminada la relación comercial o después de
la fecha de efectuada la transacción ocasional.
Debe exigirse a las instituciones financieras, por ley, que
mantengan los registros sobre las transacciones y la
información obtenida mediante las medidas de DDC.
La información de DDC y los registros de transacciones
deben estar a disposición de las autoridades competentes
locales con la debida autorización.”4
De esta manera, si entre los objetivos principales de la
legislación impugnada fue la de incorporar en el orden jurídico
mexicano las recomendaciones del GAFI en materia de prevención de
delitos relacionados con recursos de procedencia ilícita, válidamente
puede concluirse que entre los preceptos impugnados y las finalidades
mencionadas existe un nexo causal, toda vez que las obligaciones
impuestas a quienes realizan actividades vulnerables consisten en
general en: 1) identificación y verificación del cliente o usuario de ese
tipo de actividades; 2) solicitud de información a clientes sobre la
existencia de la persona que en última instancia se beneficia de los
bienes adquiridos o los servicios prestados; 3) obligación de mantener
información o registros por un periodo de al menos cinco años, y 4)
obligación de no establecer relaciones comerciales con quienes se
nieguen a otorgar la información o documentación solicitada.
4 Documento consultable en: http://www.hacienda.gob.mx/inteligencia_financiera/ambito_internacional/grupo%20egmont/nuevas_recomendaciones_español.pdf
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
62
Por lo tanto, si las medidas en cuestión se ajustan en lo medular
a las recomendaciones del referido organismo, sobre todo al incluir la
participación de quienes realizan actividades con mayor
susceptibilidad de recibir recursos de procedencia ilícita, es posible
sostener que son idóneas en relación con las finalidades mencionadas
anteriormente.
Finalmente, las medidas legislativas bajo análisis cumplen con la
tercera condición, consistente en el requisito de proporcionalidad en
sentido estricto. Es decir, los medios adoptados son proporcionales al
fin y no producen efectos desmesurados o desproporcionados para
otros bienes y derechos constitucionalmente tutelados, como lo son la
libertad de trabajo y la libertad de comercio.
En principio, las quejosas conservan su derecho para realizar las
actividades vulnerables que se enmarcan dentro de su objeto social
(artículo 17). Sin embargo, en caso de que el monto de la operación
sea igual o sobrepase el monto establecido, se tendrá que dar aviso a
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Ahora, en caso de que
los clientes o usuarios se abstengan de dar la información que les sea
solicitada, el quejoso tendría que abstenerse de llevar a cabo la
operación. Asimismo, en términos del artículo 32, no podría aceptar el
cumplimiento de obligaciones de actos mediante el uso de monedas y
billetes, en moneda nacional o divisas y metales preciosos, en los
casos enumerados en el citado precepto.
Es en dichos puntos en donde resulta patente la restricción que
el quejoso combate; sin embargo, esta Segunda Sala considera que lo
anterior no constituye una afectación desproporcionada, tomando en
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
63
cuenta los fines que busca la legislación en cuestión, ya que en este
caso debe prevalecer el interés de la sociedad en la prevención de los
delitos relacionados con recursos de procedencia ilícita, lo cual
constituye una función de Estado, en términos del artículo 21 de la
Constitución Federal, función que además, como lo ha recomendado
el GAFI y como lo sostuvo el Senado de la República en el dictamen
que elaboró sobre el ordenamiento en cuestión, requiere de la
participación de agentes que participan en las actividades financieras
en las que resultan más probables las transacciones con recursos de
origen ilícito.
En efecto, si uno de los fines de la legislación en comento
consiste en fortalecer la prevención de los delitos relacionados con
recursos de procedencia ilícita, es claro que esto no se podría llevar a
cabo sin establecer medidas restrictivas, particularmente, a la libertad
de comercio, porque entonces se permitiría la introducción de ese tipo
de recursos en el sistema financiero, y una vez hecho esto las labores
de prevención serían inútiles.
De esta manera, las obligaciones impuestas a quienes realizan
actividades vulnerables, si bien son restrictivas de la libertad de
comercio y de trabajo, lo cierto es que obedecen a finalidades
constitucionalmente legítimas, son idóneas y no son
desproporcionales, teniendo presente los beneficios que se obtienen al
evitar que los recursos de procedencia ilícita fortalezcan las
estructuras financieras de las organizaciones delictivas.
Es importante mencionar que las limitaciones analizadas
tampoco podrían considerarse restrictivas del desarrollo económico,
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
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en general, toda vez que no se está prohibiendo de manera absoluta
el desempeño de una determinada actividad comercial, sino que se
busca prevenir que en el sistema financiero ingresen recursos de
origen ilícito, lo cual afectaría en mayor medida los derechos de la
sociedad, ya que quienes obtienen ingresos a partir de actividades
ilegales incrementarían su poder económico, en contraposición con
quienes desempeñan actividades profesionales y comerciales dentro
del marco legal, lo cual contribuiría al fortalecimiento de las
organizaciones delictivas y sería un incentivo que podría generar
inestabilidad a nivel de Estado.
Además, el quejoso parte de una situación hipotética al sostener
que las medidas a las que están sujetos quienes realizan actividades
vulnerables implican una afectación al crecimiento económico, a la
inversión y a la generación de empleo; sin embargo, entre la condición
y la consecuencia que plantea no existe una relación de necesidad, ya
que en la economía nacional y su correspondiente nivel de desarrollo
están en juego múltiples factores, incluyendo el jurídico. No obstante,
no puede tenerse por un hecho probado el que este último factor lleve
forzosamente a la situación que plantea el quejoso; de ahí que su
planteamiento deba desestimarse.
Por otra parte, en relación con lo argumentado en torno a que se
vulnera el principio de igualdad por no tomar en cuenta las distintas
situaciones económicas en que se encuentran los sujetos obligados,
esta Segunda Sala ha señalado, al resolver el amparo en revisión
524/2014, que los planteamientos en ese sentido son infundados
puesto que la inconstitucionalidad de una norma general debe
depender de sus características propias y de circunstancias generales,
AMPARO EN REVISIÓN 798/2014
65
y no de las situaciones económicas particulares de determinados
sujetos.
Sirve de apoyo a lo anterior, en lo conducente, la jurisprudencia
2a./J. 182/2007, de rubro: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD
DEPENDE DE CIRCUNSTANCIAS GENERALES Y NO DE LA
SITUACIÓN PARTICULAR DEL SUJETO AL QUE SE LE
APLICAN.”5, aplicable en términos del artículo sexto transitorio del
decreto mediante el cual entró en vigor la Ley de Amparo publicada el
dos de abril de dos mil trece en el Diario Oficial de la Federación.
Tercer concepto de violación, relativo a la violación al
artículo 21 constitucional, al otorgar facultades de investigación
de delitos a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que
constitucionalmente corresponden al Ministerio Público.
De igual forma esta Segunda Sala en el amparo en revisión
524/2014, determinó que los preceptos bajo análisis no resultan
violatorios del artículo 21 constitucional. Si bien es cierto que conforme
a este precepto la facultad de investigación de los delitos corresponde
al Ministerio Público y a las policías, lo cierto es que dicha facultad no
se transgrede con la serie de atribuciones que tiene la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público conforme a los artículos 2º y 6º, fracción
III de la ley impugnada, ya que entre sus funciones principales, se
5 El texto de dicha tesis es el siguiente: “Los argumentos planteados por quien estima inconstitucional una ley, en el sentido de que él no tiene las características que tomó en consideración el legislador para establecer que una conducta debía ser sancionada, no pueden conducir a considerar a la ley como inconstitucional, en virtud de que tal determinación depende de las características propias de la norma y de circunstancias generales, en razón de todos sus destinatarios, y no así de la situación particular de un solo sujeto, ni de que pueda tener o no determinados atributos.” Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, octubre de 2007, página 246, registro IUS: 171136.
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encuentran la prevención y detección de actos u operaciones que
pudieran estar relacionados con recursos de origen ilícito, a partir de
los avisos que presenten quienes realicen actividades vulnerables, así
como coordinarse con autoridades supervisoras y de seguridad
pública. No obstante, esto no constituye propiamente una
investigación, ya que en caso de advertir hechos que pudieran
constituir delitos, deberá presentar la denuncia ante la autoridad
correspondiente, es decir, ante el Ministerio Público.
Sin que sea obstáculo a lo anterior lo dispuesto en el artículo 12,
fracción I6, de la legislación impugnada, ya que dicha disposición debe
entenderse no como una extensión de las competencias previstas en
el artículo 21 constitucional, sino como un mandato para la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público para observar los términos de ese
precepto constitucional en el ejercicio de sus atribuciones, las cuales
consisten en recabar, requerir y analizar información para prevenir y
detectar actos que pudieran involucrar recursos de procedencia ilícita.
No obstante, en caso de que la información recabada pueda implicar
la realización de esos actos y, por ende, un delito, su investigación y
persecución sigue siendo facultad del Ministerio Público Federal, en
términos del artículo 21 constitucional.
Aunado a lo dicho, el recurrente sostiene que los artículos 1º, 3 y
49 del Reglamento de la ley bajo análisis son ejemplo de la
habilitación de autoridades distintas al Ministerio Público de la
Federación y a la policía en la investigación de delitos.
6 Artículo 12. Para el cumplimiento del objeto de esta Ley, las autoridades tendrán las siguientes obligaciones: I. Observar, en el ejercicio de esta Ley, los principios rectores de las instituciones de seguridad pública señalados en el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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Dichos preceptos establecen lo siguiente:
“Artículo 1.- El presente ordenamiento tiene por objeto
establecer las bases y disposiciones para la debida
observancia de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia
Ilícita. Sus disposiciones son de orden público y de
observancia general en los Estados Unidos Mexicanos.
El ejercicio de las facultades de las autoridades señaladas
en la Ley que intervengan en la aplicación de esta y del
presente Reglamento, en el ámbito de sus respectivas
competencias, así como las medidas, procedimientos y
Reglas de Carácter General que se establezcan, estarán
dirigidos a recabar elementos útiles para prevenir, investigar
y perseguir los Delitos de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, los relacionados con estos, las
estructuras financieras de las organizaciones delictivas y
evitar el uso de esos recursos para su financiamiento.
Artículo 3.- La UIF, además de las atribuciones que le
confiere este Reglamento, el Reglamento Interior de la
Secretaría y demás disposiciones jurídicas aplicables,
tendrá las siguientes:
I. Interpretar para efectos administrativos la Ley, el presente
Reglamento, las Reglas de Carácter General y demás
disposiciones que de estos emanen, excepto por lo que
refiere a las atribuciones que correspondan a la Unidad;
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II. Requerir a quienes realicen las Actividades Vulnerables a
que se refiere el artículo 17 de la Ley, la información,
documentación, datos o imágenes necesarios para el
ejercicio de sus atribuciones;
III. Determinar y expedir los formatos oficiales para la
presentación de los Avisos;
IV. Determinar y dar a conocer los medios de cumplimiento
alternativos a que se refiere el artículo 16 del presente
Reglamento, y V. Participar en la suscripción, en conjunto
con el SAT, de los convenios a que se refiere el artículo 32
del presente Reglamento.
Artículo 49.- En términos del artículo 43 y para efectos del
artículo 44 de la Ley, la UIF proporcionará a la
Procuraduría, a través de la Unidad, la información de las
bases de datos que contienen los Avisos de actos u
operaciones relacionados con las Actividades Vulnerables
en los términos que estas establezcan mediante el convenio
de coordinación que celebren para tales efectos.
En el convenio de coordinación a que se refiere el párrafo
anterior, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el
artículo 46 de la Ley, se deberán establecer los
mecanismos de colaboración a través de los cuales la
Unidad podrá solicitar a la UIF la verificación de información
y documentación, en relación con la identidad de personas,
domicilios, números telefónicos, direcciones de correos
electrónicos, operaciones, negocios o actos jurídicos de
quienes realicen Actividades Vulnerables, así como de otras
referencias específicas, contenidas en los Avisos y demás
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información que reciba conforme a lo establecido en la Ley,
este Reglamento y las Reglas de Carácter General.
Al respecto, debe decirse que la Unidad de Inteligencia
Financiera a que se refieren dichos preceptos tiene como atribuciones
las de requerir a quienes realicen actividades vulnerables la
información, documentación, datos o imágenes, así como la
verificación de la información correspondiente. No obstante lo anterior,
se trata de facultades que encuadran dentro de las atribuciones que la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, (de la cual depende esa
unidad), tiene conferidas conforme al artículo 6 de la ley. Además, de
que no tienen como finalidad primordial la de investigar la comisión de
un posible delito, por lo cual tampoco vulneran el artículo 21
constitucional. Similares consideraciones sostuvo esta Segunda Sala
en el amparo en revisión 524/2014.
Cuarto concepto de violación, relativo a la violación al
artículo 16 constitucional.
Previo a abordar el estudio en torno a la supuesta violación al
artículo 16 constitucional (formalidades que deben seguir los actos de
molestia), se recuerda que el artículo 14 del reglamento impugnado
fue declarado inconstitucionalidad con anterioridad por lo cual no será
materia de estudio en este apartado.
En tales circunstancias, los argumentos deben declararse
infundados conforme a las siguientes consideraciones que son
coincidentes con lo resuelto en el amparo en revisión 524/2014:
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El artículo de la Ley impugnada establece lo siguiente:
Artículo 17. Para efectos de esta Ley se entenderán
Actividades Vulnerables y, por tanto, objeto de identificación
en términos del artículo siguiente, las que a continuación se
enlistan:
[…]
II. La emisión o comercialización, habitual o profesional, de
tarjetas de servicios, de crédito, de tarjetas prepagadas y de
todas aquellas que constituyan instrumentos de
almacenamiento de valor monetario, que no sean emitidas o
comercializadas por Entidades Financieras. Siempre y
cuando, en función de tales actividades: el emisor o
comerciante de dichos instrumentos mantenga una relación
de negocios con el adquirente; dichos instrumentos
permitan la transferencia de fondos, o su comercialización
se haga de manera ocasional. En el caso de tarjetas de
servicios o de crédito, cuando el gasto mensual acumulado
en la cuenta de la tarjeta sea igual o superior al equivalente
a ochocientas cinco veces el salario mínimo vigente en el
Distrito Federal. En el caso de tarjetas prepagadas, cuando
su comercialización se realice por una cantidad igual o
superior al equivalente a seiscientas cuarenta y cinco veces
el salario mínimo vigente en el Distrito Federal, por
operación. Los demás instrumentos de almacenamiento de
valor monetario serán regulados en el Reglamento de esta
Ley.
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Serán objeto de Aviso ante la Secretaría, en el caso de
tarjetas de servicios o de crédito, cuando el gasto mensual
acumulado en la cuenta de la tarjeta sea igual o superior al
equivalente a un mil doscientas ochenta y cinco veces el
salario mínimo vigente en el Distrito Federal. En el caso de
tarjetas prepagadas, cuando se comercialicen por una
cantidad igual o superior al equivalente a seiscientas
cuarenta y cinco veces el salario mínimo vigente en el
Distrito Federal;
[…]
IV. El ofrecimiento habitual o profesional de operaciones de
mutuo o de garantía o de otorgamiento de préstamos o
créditos, con o sin garantía, por parte de sujetos distintos a
las Entidades Financieras.
Serán objeto de Aviso ante la Secretaría cuando el acto u
operación sea por una cantidad igual o superior al
equivalente a un mil seiscientas cinco veces el salario
mínimo vigente en el Distrito Federal;
V. La prestación habitual o profesional de servicios de
construcción o desarrollo de bienes inmuebles o de
intermediación en la transmisión de la propiedad o
constitución de derechos sobre dichos bienes, en los que se
involucren operaciones de compra o venta de los propios
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bienes por cuenta o a favor de clientes de quienes presten
dichos servicios.
Serán objeto de Aviso ante la Secretaría cuando el acto u
operación sea por una cantidad igual o superior al
equivalente a ocho mil veinticinco veces el salario mínimo
vigente en el Distrito Federal;
[…]
XI. La prestación de servicios profesionales, de manera
independiente, sin que medie relación laboral con el cliente
respectivo, en aquellos casos en los que se prepare para un
cliente o se lleven a cabo en nombre y representación del
cliente cualquiera de las siguientes operaciones:
a) La compraventa de bienes inmuebles o la cesión de
derechos sobre estos;
[…]
XV. La constitución de derechos personales de uso o goce
de bienes inmuebles por un valor mensual superior al
equivalente a un mil seiscientas cinco veces el salario
mínimo vigente en el Distrito Federal, al día en que se
realice el pago o se cumpla la obligación.
Serán objeto de Aviso ante la Secretaría las actividades
anteriores, cuando el monto del acto u operación mensual
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sea igual o superior al equivalente a tres mil doscientas diez
veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal.
Los actos u operaciones que se realicen por montos
inferiores a los señalados en las fracciones anteriores no
darán lugar a obligación alguna. No obstante, si una
persona realiza actos u operaciones por una suma
acumulada en un periodo de seis meses que supere los
montos establecidos en cada supuesto para la formulación
de Avisos, podrá ser considerada como operación sujeta a
la obligación de presentar los mismos para los efectos de
esta Ley.
La Secretaría podrá determinar mediante disposiciones de
carácter general, los casos y condiciones en que las
Actividades sujetas a supervisión no deban ser objeto de
Aviso, siempre que hayan sido realizadas por conducto del
sistema financiero.
Por su parte, los artículos reglamentarios señalan que:
Artículo 12.- Quienes realicen las Actividades Vulnerables
establecidas en el artículo 17 de la Ley, deberán estar
inscritos en el Registro Federal de Contribuyentes y contar
con el certificado vigente de la Firma Electrónica Avanzada
correspondiente, a fin de realizar las acciones relativas al
alta ante el SAT para la presentación de los Avisos.
Para efectos del párrafo anterior, las personas morales y
Entidades Colegiadas deberán utilizar la Firma Electrónica
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Avanzada asociada a su Registro Federal de
Contribuyentes.
Para efectos de que el SAT lleve a cabo las acciones
relativas al alta de quienes realicen las Actividades
Vulnerables establecidas en el artículo 17 de la Ley, estos
deberán enviar a dicho órgano administrativo
desconcentrado de la Secretaría la información de
identificación que establezca la Secretaría mediante Reglas
de Carácter General, y a través de los medios y en el
formato oficial que para tales efectos determine y expida la
UIF, mediante publicación en el Diario Oficial de la
Federación.
Las personas que se hayan dado de alta, en términos de lo
establecido en el presente artículo y que ya no realicen
Actividades Vulnerables, deberán solicitar su baja del
padrón a que se refiere el artículo 4, fracción I de este
Reglamento conforme a lo dispuesto en las Reglas de
Carácter General. Dicha solicitud surtirá sus efectos a partir
de la fecha en que sea presentada, en caso contrario, las
personas registradas deberán continuar presentando los
Avisos correspondientes.
Artículo 13.- Las personas físicas o morales que por su
ocupación, profesión, actividad, giro u objeto social sean
susceptibles de realizar una Actividad Vulnerable de las
establecidas en el artículo 17 de la Ley, podrán enviar al
SAT la información a que se refiere el artículo anterior, de
manera anticipada a la realización de dichas actividades a
través de los medios y formatos que para tal efecto
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determine y expida la UIF, mediante publicación en el Diario
Oficial de la Federación.
Artículo 15.- Quienes realicen las Actividades Vulnerables
establecidas en el artículo 17 de la Ley, podrán dar
cumplimiento a la obligación de identificación de Clientes o
Usuarios establecida en la fracción I del artículo 18 de la
Ley, a través de medidas simplificadas cuando quienes las
realicen sean consideradas de bajo riesgo.
La Secretaría, mediante las Reglas de Carácter General,
establecerá los términos y condiciones para la aplicación de
lo referido en el párrafo anterior, consistentes en que
quienes realicen dichas Actividades Vulnerables cumplan
con la obligación de recabar la copia del documento de
identificación oficial, a través del resguardo de los datos
señalados en el referido documento.
Para efectos de este Reglamento, de las Reglas de
Carácter General y demás disposiciones que de estos
emanen, se entenderá por riesgo a la posibilidad de que las
Actividades Vulnerables o las personas que las realicen
puedan ser utilizadas para llevar a cabo actos u
operaciones a través de los cuales se pudiesen actualizar
los Delitos de Operaciones con Recursos de Procedencia
Ilícita, los delitos relacionados con estos o el financiamiento
de organizaciones delictivas.
Artículo 16.- Para efectos de lo establecido en el segundo
párrafo del artículo 19 de la Ley, quienes realicen la
Actividad Vulnerable referida en la fracción XIV del artículo
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17 de la Ley, darán cumplimiento a la obligación de
presentación de Avisos mediante el sistema electrónico por
el cual se transmita la información del pedimento al SAT o a
cualquiera de sus unidades administrativas de acuerdo con
la normativa aduanera.
Las personas que realicen Actividades Vulnerables
establecidas en el artículo 17 de la Ley distintas a las
señaladas en el párrafo anterior, podrán dar cumplimiento a
la obligación prevista en la fracción VI del artículo 18 de la
Ley a través de medios de cumplimiento alternativos,
siempre y cuando cumplan lo señalado en el segundo
párrafo del artículo 19 de la Ley y con las condiciones
siguientes:
I. La información que se presente en términos de la ley
especial federal cumpla con las mismas características de
integridad, disponibilidad, auditabilidad y confidencialidad
que la requerida para la presentación de los Avisos, y esta
información se remita a través de medios electrónicos;
II. La información que se presente en términos de la ley
especial federal se realice en los mismos plazos que para la
presentación de los Avisos en términos de la Ley, este
Reglamento y las Reglas de Carácter General y comprenda
los mismos periodos de información, y
III. La UIF tenga acceso, vía remota y directa, a la
información completa que se presente en términos de la ley
especial federal, para el ejercicio de sus atribuciones.
Para efectos de lo señalado en el párrafo anterior, la UIF
determinará y dará a conocer los medios de cumplimiento
alternativos que cumplan con las condiciones señaladas en
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las fracciones anteriores y, hasta en tanto la UIF no dé a
conocer estos, quienes realicen dichas Actividades
Vulnerables deberán dar cumplimiento a la obligación
prevista en la fracción VI del artículo 18 de la Ley en los
términos establecidos en el referido ordenamiento legal,
este Reglamento, las Reglas de Carácter General y demás
disposiciones que de estos emanen.
Quienes realicen las Actividades Vulnerables señaladas en
el párrafo segundo de este artículo, podrán proponer por
escrito a la UIF la determinación de medios de cumplimiento
alternativos, siempre y cuando estos cumplan con lo
establecido en las fracciones de este artículo. La UIF, a más
tardar a los veinte días hábiles de recibida la solicitud,
resolverá si el medio propuesto se considera medio de
cumplimiento alternativo.
La UIF deberá notificar al SAT respecto de los medios de
cumplimiento alternativos que determine dentro del plazo de
cinco días hábiles a partir de su resolución.
Quien realice una Actividad Vulnerable de las establecidas
en el artículo 17 de la Ley y presente los Avisos que le
correspondan a través de una Entidad Colegiada, al
momento de tener conocimiento de la determinación que
emitió la UIF de utilizar un medio de cumplimiento
alternativo en términos del presente artículo, deberá
notificarlo a la Entidad Colegiada dentro del plazo de cinco
días hábiles. La Entidad Colegiada a su vez deberá de darlo
de baja de su padrón de integrantes e informar de tal
situación al SAT dentro de los cinco días posteriores a que
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reciba la notificación respectiva por parte de quien realice la
Actividad Vulnerable de que se trate.
Los medios de cumplimiento alternativos que determine la
UIF conforme a lo establecido en este artículo, no exime a
quienes realicen las Actividades Vulnerables a que se
refiere el artículo 17 de la Ley del cumplimiento de las
demás obligaciones a que se refiere la Ley, este
Reglamento, las Reglas de Carácter General y demás
disposiciones que de estos emanen.
Quienes presenten sus Avisos a través de medios de
cumplimiento alternativos tendrán por cumplidas las
respectivas obligaciones en tiempo y forma para efectos de
lo dispuesto por la Ley, este Reglamento, las Reglas de
Carácter General y demás disposiciones que de estos
emanen.
Artículo 18.- La UIF, en el ámbito de competencia que la
Ley le confiere a la Secretaría, establecerá mecanismos de
prevención, en términos del artículo 12, fracción V, inciso c),
de la Ley, respecto de actos y operaciones relacionados
con el objeto de la misma.
Artículo 19.- Para los efectos a que se refieren los artículos
2 y 39 de la Ley, y 1 de este Reglamento, se consideran
relacionados con los Delitos de Operaciones con Recursos
de Procedencia Ilícita, entre otros, los previstos en el
Capítulo I del Título Vigésimo Tercero del Código Penal
Federal, los previstos en las leyes especiales, así como
aquellos de carácter patrimonial donde los recursos
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involucrados pudieran ser objeto de acciones tendientes a
ocultar su origen ilícito, o bien, para financiar alguna
actividad ilícita.
Artículo 20.- Quienes realicen las Actividades Vulnerables
establecidas en el artículo 17 de la Ley deberán conservar
copia de los Avisos presentados, así como los acuses
correspondientes que el SAT les haya proporcionado por un
plazo no menor a cinco años, contado a partir de la fecha
de presentación de los Avisos correspondientes y de la
emisión del acuse respectivo.
Quienes realicen las Actividades Vulnerables a que se
refiere este artículo deberán cumplir con criterios de
integridad, disponibilidad, auditabilidad y confidencialidad en
materia de conservación y resguardo de información y
documentación, en términos de las disposiciones jurídicas
aplicables.”
Dichos artículos establecen, en lo que interesa, las actividades
que deben entenderse como vulnerables, los montos a partir de los
cuáles se estará obligado a presentar aviso ante la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, acerca de las operaciones realizadas, la
ausencia de obligación de presentar tales avisos cuando el monto no
supere al señalado, así como la posibilidad de que la Secretaría emita
disposiciones de carácter general en las cuales se establezcan casos
y condiciones en que aun siendo objeto de supervisión, las
actividades no requieran la presentación del aviso respectivo (artículo
17 de la ley).
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De igual manera, se establece la obligación de estar inscrito en
el Registro Federal de Contribuyentes y contar con certificado de
Firma Electrónica Avanzada, mismos que deberán utilizarse en la
presentación de los avisos (artículo 12 del reglamento), el envío de la
información de identificación al Servicio de Administración Tributaria a
través de los medios y formatos establecidos para ello (artículo 13); el
cumplimiento de la obligación de identificación a través de medidas
simplificadas, términos y condiciones para cumplir con la obligación de
recabar la copia del documento de identificación oficial y lo que se
entenderá por “riesgo”, en relación con actos u operaciones que
pudieran dar lugar a la comisión de un delito de operaciones con
recursos de procedencia ilícita (artículo 15); asimismo, se regula el
medio a través del cual se deberá dar cumplimiento a la obligación de
presentar avisos, incluyendo el uso de medios alternativos con las
condicionantes establecidas para ello (artículo 16), la facultad de la
Unidad de Inteligencia Financiera para establecer mecanismos de
prevención (artículo 18), los delitos que se consideran relacionados
con los de operaciones con recursos de procedencia ilícita (artículo
19) y la obligación de conservar copia de los avisos por un plazo no
menor a cinco años, así como los criterios que deben cumplir las
autoridades que intervengan en la implementación de las
disposiciones jurídicas aplicables (artículo 20).
Cabe señalar que lo anterior se establece en correspondencia
con las obligaciones previstas en el artículo 18 de la legislación
combatida, entre las que destaca la de presentación de avisos
relacionados con actos u operaciones de actividades vulnerables.
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Ahora bien, las autoridades administrativas están obligadas a
desempeñar sus actividades de acuerdo al marco legal aplicable al
caso concreto y tomando en cuenta el principio de legalidad, según el
cual ningún órgano estatal puede tomar una decisión individual que no
sea conforme a una disposición general que haya sido dictada con
anterioridad, la cual a su vez debe ser conforme a las disposiciones
constitucionales.
Ese principio encuentra una de sus expresiones en el artículo 16
de la Constitución Federal, cuyo primer párrafo establece que “Nadie
puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o
posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad
competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.”
Dicho lo anterior, es necesario tener en cuenta que la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita es el eje a partir del cual se
establecen los derechos y obligaciones de sus destinatarios, así como
las obligaciones de los órganos administrativos del Estado. Una de
esas obligaciones consiste en la presentación de avisos por parte de
quienes llevan a cabo las actividades consideradas vulnerables, esto
es, las que tienen mayor susceptibilidad de recibir recursos de
procedencia ilícita. Esa obligación deriva directamente del
ordenamiento legal en cuestión, y se desarrolla y complementa en su
reglamento. En este sentido, se trata de un mandato cuya
obligatoriedad deriva de la legislación combatida.
Es la propia ley en su artículo 5º, la que establece que la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la autoridad competente
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para aplicarla, junto con su reglamento, en el ámbito administrativo.
Entre las atribuciones que tiene esa entidad se encuentra la de recibir
los avisos de quienes realicen actividades vulnerables, así como la de
requerir la información, documentación, datos e imágenes necesarios
para el ejercicio de sus atribuciones, conforme al artículo 6, fracciones
I y II, por lo que el artículo 16 del Reglamento únicamente señala el
medio a través del cual deberá realizarse; ello incluso es la fuente de
que el artículo 12 del reglamento prevea que para ello deberán estar
inscritos en el Registro Federal de Contribuyentes y contar con el
Certificado aludido, lo cual sólo establece la manera en que habrá de
cumplirse con las obligaciones que la ley impone. Asimismo, el artículo
25 de la legislación la faculta para llevar a cabo visitas de verificación
en las cuales podrá requerir los documentos o información que
soporten los avisos.
Por lo que hace al artículo 18 del Reglamento que establece que
la Unidad de Inteligencia Financiera, establecerá mecanismos de
prevención, debe entenderse que al depender de la Secretaría de
Hacienda, debe someterse a todas las disposiciones que establece la
Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, además de que uno de los objetivos
de la ley es prevenir la comisión de delitos relacionados con
operaciones con recursos de procedencia ilícita.
Por lo que respecta al artículo 19, especifica los delitos
relacionados en atención al artículo 2º de la Ley Federal que le da
origen, por lo cual al relacionarlo con artículos del Código Penal
Federal, las quejosas pueden conocer perfectamente los delitos que
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se consideran relacionados para efectos del cumplimiento de las
disposiciones de la ley.
De la misma manera, en cuanto al artículo 20 impugnado, éste
es acorde con lo dispuesto por el diverso artículo 18, fracción IV,
segundo párrafo, el cual si bien refiere a la documentación e
información que derive de la realización de actividades vulnerables, la
disposición reglamentaria se enmarca bajo la misma tónica, por lo cual
le establece de manera clara el alcance de la obligación de conservar
tales avisos. De manera similar se resolvió este aspecto en el amparo
en revisión 814/2014.
Conforme a todo lo dicho, contrariamente a como lo sostiene el
recurrente, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no puede
actuar fuera de los parámetros establecidos en el artículo 16
constitucional, ya que está constreñida a desarrollar sus facultades de
verificación exclusivamente en relación con la información o
documentación relacionada con las actividades vulnerables, y durante
su desarrollo se debe sujetar a lo dispuesto por la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo (en atención a los artículos 34, 35 y 36
de la ley impugnada, relativo a las visitas de verificación), cuyo artículo
3 incluye todos los elementos y requisitos a los que se debe sujetar
todo acto administrativo.
En este sentido, si bien la ley en cuestión establece que quienes
lleven a cabo actividades vulnerables deben acreditar el cumplimiento
de diversas obligaciones; la comprobación y verificación de este
extremo corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la
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cual, en el ejercicio de tales atribuciones, tiene el deber de emitir actos
administrativos que cumplan con los parámetros constitucionales.
Por ende, los artículos legales y reglamentarios impugnados no
violan el derecho a la legalidad previsto en el artículo 16 de la
Constitución Federal.
Finalmente, por lo que respecta al artículo 17 del reglamento, se
advierte que se impugna en foja 54 del expediente (correspondiente a
la página 105 de su demanda de amparo), sin embargo, al estar
dirigido a los Fedatarios Públicos y a cómo deben cumplir sus
obligaciones para el envío de los avisos en los actos que presten sus
servicios de fe pública, no reviste afectación a la esfera jurídica de las
ahora quejosas, por lo cual, debe sobreseerse respecto de tal artículo.
SÉPTIMO. Dada la conclusión alcanzada, deben desestimarse
los argumentos hechos valer por la autoridad recurrente en la revisión
adhesiva, ya que a nada práctico conduciría su análisis, en tanto están
enderezados a demostrar la regularidad constitucional de las
precitadas normas generales, además de que esgrimen causas de
improcedencia que ya fueron desestimadas por el Tribunal Colegiado.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se modifica la sentencia
recurrida.
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SEGUNDO. Se sobresee respecto del artículo 17 del
Reglamento de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita.
TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********, **********, **********, **********, **********,
********** y **********, en contra de los artículos 2º, 12, 18, 19, 20,
21 y 32 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; 1º, 3º, 7, 8º, 10, 12,
13, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 24, 25, 42, 43, 45, 49 de su reglamento y
1º, 11, 12, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 26, 27, 31, 33 y 34, así como de
los anexos identificados con los números 3, 4, 5, 6 y 7 de las reglas de
carácter general a las que se refiere la legislación en cuestión, en
términos del considerando sexto de esta sentencia.
CUARTO. La Justicia de la Unión ampara y protege a **********,
**********, **********, **********, **********, ********** y
**********, en contra del artículo 14 del Reglamento de la Ley Federal
para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita.
QUINTO. Es infundado el recurso de revisión adhesiva.
Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,
devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad,
archívese el toca como asunto concluido.