44

ไททศน มาลา*

๑. บทนำ�

การปกครองทองทเปนการจดการปกครองดนแดนหรอพนทของรฐหรอของรฐบาลกลาง (TerritorialAdministrationbyState/overnment) ซงมความสำาคญและมความจำาเปนตอการรกษากฎหมาย

และความสงบเรยบรอย(Lawand rder)ของประเทศการจดปกครองทองทมลกษณะตางกนขนกบรปลกษณะของรฐวาประเทศนนเปนรฐเดยว(UnitaryState)หรอสหพนธรฐ(FederalState)และขนกบระดบ

*อาจารยประจำาหลกสตรรฐประศาสนศาสตร คณะมนษยศาสตร

และสงคมศาสตร มหาวทยาลยราชภฏวไลยอลงกรณ ในพระบรมราชปถมภถนนพหลโยธน ตำาบลคลองหนง อำาเภอคลองหลวง จงหวดปทมธาน ๑๓๑๘๐e-mail:Titus_vru hotmail.com

45

ของการรวมศนยอำานาจ (Degree of Centrali ation) หากประเทศนนๆ มระดบของการรวมศนยอำานาจอยางยง การปกครองดนแดนหรอพนทของรฐนนกจะดำาเนนการโดยเจาหนาทของรฐบาลกลางทงสน หากมการรวบอำานาจปานกลาง เจาหนาทนนๆจะเปนราชการสวนภมภาค(นครนทรเมฆไตรรตน,๒๕๔๖:๕)อยางกรณของประเทศไทย การปกครองทองท กคอ หนวยการปกครองทเรยกวาตำาบลและหมบานนนเอง กำานนผใหญบาน มสถานะผแทนของรฐซงเปนสวนหนงของโครงสรางการบรหารราชการสวนภมภาคทมจงหวดและอำาเภอขนเปนโครงสรางสวนบนอกชนหนงซงกำานนผใหญบานปฏบตงานอยในระดบลางสดของรฐและอยใกลชดสนทกบประชาชนในทองทตางๆ โดยมหนาทสำาคญคอการชวยเรองการประสานงานตางๆไมวาจะเปนการประชมในหมบานและการแจงขาวสารของทางราชการใหประชาชนรบทราบ ในขณะเดยวกนกำานนผใหญบานกมสถานะและมบทบาทเปนผแทนประชาชน

เปนผนำาของชมชน เนองดวยไมไดมสถานะเปนขาราชการของรฐเตมตว อกทงมไดทำางานใหแกทางราชการเตมเวลา บทบาทและหนาทดงกลาวสงผลใหกำานนผใหญบานมหนาทตองดแลทกขสขของประชาชนในดานตางๆ นนเอง ทงนภายใตบรบทของกระแสการกระจายอำานาจสทองถนในปจจบนนน สงคมไทยกำาลงตงคำาถามถงการคงอยของกำานนผใหญบานในปจจบนไมวาจะในมตดานการบรหารจดการดานการเมอง ดานวฒนธรรมชมชน หรอแมแตดานการกระจายอำานาจ และไมวาการคงอยของกำานนผใหญบานในปจจบนจะเกดจากรอมชอมกนระหวางแนวคดการรวมศนยอำานาจของระบบราชการ (centrali ation) กบแนวคดดานการกระจายอำานาจสทองถน(decentrali ation)หรอแมจะเกดจากผลประโยชนทบซอน(con ictofinterest)ทางการเมองในการพยายามรกษาฐานเสยงในระดบชมชนมาเปนปจจยแทรกกตามทวาผลทงหมดนยอมนำาไปสความทาทายตอสถานะและการคงอยของสถาบนกำานนผใหญบานในปจจบนอยางหลกเลยงไมได

๒. ก�รบรห�รร�ชก�รแผนดนของไทย พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. ๒๕๓๔ บญญตใหการบรหารราชการแผนดนของไทยแบงออกเปน ๓ สวน ไดแก บรหารราชการ

46

สวนกลาง การบรหารราชการสวนภมภาค และการบรหารราชการสวนทองถนโดยทง ๓ สวนน มหนาทรบผดชอบบรหารราชการแผนดนอนครอบคลมไปถงการกำาหนดนโยบาย การนำานโยบายไปปฏบต การอำานวยความสะดวกและการใหบรการสาธารณะแกประชาชนภายใตกรอบของกฎหมายและนโยบายทกำาหนด (สถาบนพระปกเกลา,๒๕๕๓) ๑. การบรหารราชการสวนกลาง ใชหลกการรวมศนยอำานาจ(centrali ation) โดยใหอำานาจการบงคบบญชาและการวนจฉยสงการสงสดอยทสวนกลางอนเปนศนยกลางการบรหารราชการแผนดนของรฐ แบงสวนราชการออกเปน (๑)สำานกนายกรฐมนตร (๒) กระทรวง (๓) ทบวง ซงสงกดสำานกนายกรฐมนตรหรอกระทรวง (๔) กรม หรอสวนราชการทเรยกชออยางอนและมฐานะเปนกรมซงสงกดหรอไมสงกดสำานกนายกรฐมนตรกระทรวงหรอทบวงสำานกนายกรฐมนตรสวนราชการดงกลาวนมฐานะเปนนตบคคล ๒. การบ รหารราชการ สวนภ มภาค ใชห ลกการแบงอำ านาจ(deconcentration) โดยราชการสวนกลางเปนเจาของอำานาจแลวแบงอำานาจการบงคบ

บญชาและการวนจฉยสงการใหแกภมภาคนำาไปปฏบตใหเกดประโยชนสงสดแกประชาชน และการปฏบตของภมภาคนนจะตองใหเหมาะสมสอดคลองกบสภาพแวดลอมและขนบธรรมเนยมประเพณของแตละพนท ทงนจะตองไมขดตอนโยบายของสวนกลางหรอของคณะรฐมนตรหรอตวบทกฎหมายของประเทศ การบรหารราชการสวนภมภาค ม๒ระดบ คอ จงหวดและอำาเภอ ซงในทางปฏบตแลวรวมไปทงตำาบลและหมบานอกดวย ๓. การบรหารราชการสวนทองถน ใชหลกการกระจายอำานาจ(decentrali ation) ทสวนกลางไดมอบอำานาจระดบหนงใหประชาชนในทองถนไปดำาเนนการปกครองตนเองอยางอสระ โดยทตองไมขดตอกฎหมายของประเทศหรอความสงบเรยบรอยของประชาชน กจกรรมททำาไดสวนใหญจะเปนเรองการพฒนา มอสระในการตดสนใจในการแกปญหาหรอการสนบสนนกจกรรมของทองถน ออกขอบงคบหรอระเบยบตาง ๆ มาบงคบในเขตการปกครองของตนไดโดยไมขดตอกฎหมายการบรหารราชการสวนทองถนของไทยในปจจบนมรปแบบ (๑)องคการบรหารสวนตำาบล

(๒) เทศบาล (๓) องคการบรหารสวนจงหวด และ (๔) องคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษไดแกกรงเทพมหานครและเมองพทยา

47

ปจจบนประเทศไทยแบงการบรหารราชการสวนกลางออกเปน ๒๐กระทรวง การบรหารราชการสวนภมภาคเปน ๗๖ จงหวด และ ๘๗๘ อำาเภอ (๗,๒๕๕ตำาบล ๗๔,๙๕๖ หมบาน) และการบรหารราชการสวนทองถนหรอองคกรปกครองสวนทองถนจำานวนทงสน ๗,๘๕๓ แหง ประกอบดวย องคการบรหารสวนจงหวด(อบจ.) ๗๖ แหง เทศบาล ๒,๐๘๒ แหง องคการบรหารสวนตำาบล (อบต.)๕,๖๙๓แหงและการปกครองทองถนรปแบบพเศษซงประกอบดวยกรงเทพมหานคร(กทม.) และเมองพทยาอก๒แหงดงตารางท๑ต�ร�งท ๑ ขอมลหนวยง�นท�งก�รปกครองของไทย

แหลงทมา :กรมการปกครองกระทรวงมหาดไทย(๒๕๕๕)

48

๓. คว�มเปนม�ของกำ�นนผใหญบ�น ยอนไปสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว รชกาลท ๕พระองคไดมการปฏรประบบการปกครองภายในของสยามอยางขนานใหญ โดยหนงในผลทเกดขนจากการปฏรปในครงนกคอ การเปลยนแปลงโครงสรางทางการเมองการปกครองของสยามจากระบบการปกครองแบบ “กนเมอง” แบบเดม มาสระบบการปกครองแบบใหมทเรยกวา “เทศาภบาล” การปกครองแบบเทศาภบาลนเปนการปกครองทดงเอาอำานาจการปกครองทองถนเขามาไวในสวนกลางอยางเปนระเบยบโดยมมณฑลเทศาภบาลเปนเขตการปกครองทใหญทสด รองลงไปไดแกจงหวดตางๆและภายในแตละจงหวดไดมการแบงเขตออกเปนอำาเภอ ตำาบล และหมบาน ตามลำาดบ(นครนทรเมฆไตรรตน,๒๕๔๖:๑)จนนำาไปสการจดรปแบบของการปกครองทองทขนในระดบตำาบลและหมบานของไทยตงแตบดนนเปนตนมา รปแบบการปกครองทองท เปนการปกครองในระดบหมบานและตำาบลของไทยมมาอยางชานาน โดยเรมจากป ๒๔๓๕ (ร.ศ. ๑๑๑) ซงเปนปทกระทรวงมหาดไทยไดรบการสถาปนาขนมาและไดมการทดลองจดใหประชาชนเลอกตงผใหญบานทเกาะบางปะอน อยธยา (กรงเกา) เปนครงแรก โดยใหราษฎรพจารณาเลอกผใหญบานแลวใหผใหญบานเลอกกนเองใหเปนกำานนเปนการทดลองกอน โดยมหนาทคอ (๑) ดแลรกษาความสงบเรยบรอยในทองท (๒) ปองกนโจรผรายและ (๓) ตดสนเรองทะเลาะววาทเลกนอย ตลอดจนการชวยเกบภาษและดแลทกขสขของราษฎรซงการจดระบบดงกลาวไดความคดมาจากการสงหลวงเทศาจตรวจารณ (เสง วรยศร)ไปศกษาดงานในพมาและมลายซงเปนประเทศเมองขนขององกฤษในขณะนน โดยการทดลองจดใหมการเลอกตงกำานนผใหญบานในอำาเภอบางปะอนน ถอไดวาประสบผลสำาเรจเปนสวนใหญและเปนการวางรากฐานของรปแบบการปกครองทองทแบบใหมของสยาม ตอจากนนในป พ.ศ. ๒๔๔๐ รฐบาลของสยามกไดตรากฎหมายเกยวกบการปกครองทองทฉบบแรกเรยกวาพระราชบญญตลกษณะปกครองทองทร.ศ.๑๑๖กฎหมายฉบบนไดกำาหนดใหกำานนและผใหญบานมาจากการเลอกตงโดยประชาชนในทองทนนและสามารถดำารงตำาแหนงจนหมดอายได หลงจากนนอก ๑๗ ปตอมาไดมการแกไขปรบปรงกฎหมายฉบบดงกลาวเปนพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท

พ.ศ. ๒๔๕๗ ในรชสมยของพระบาทสมเดจพระมงกฎเกลาเจาอยหว รชกาลท ๖

49

เพอใหเปนกฎหมายหลกในการปกครองหมบานและตำาบลจนถงปจจบน (ประทานคงฤทธศกษากร,๒๕๓๔:๑๑๖-๑๑๗)ทงนในรอบศตวรรษทผานมาไดมการปรบปรงแกไขแลวจากกฎหมายจำานวน ๑๔ ฉบบดวยกน ซงลาสดคอพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท (ฉบบท ๑๒) พ.ศ. ๒๕๕๒ ทงนจากการรวบรวมขอมลจากกฎหมายทกฉบบตงแตอดตจนถงปจจบนพบวาไดมประเดนในการแกไขและสาระสำาคญทนาสนใจดงตารางตารางท ๒ แสดงสาระสำาคญของกฎหมายลกษณะปกครองทองทแตละฉบบ (พ.ศ. ๒๔๔๐-๒๕๕๒)

แหลงทมา :กรมการปกครองกระทรวงมหาดไทย(๒๕๕๕)

50

51

52

แหลงทมา : รวบรวมขอมลจากปรญ นทศนเอก (๒๕๕๓ :๕๓-๕๘) และพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท(ฉบบท๑-๑๒)

53

๔. ก�รคงอยของกำ�นนผใหญบ�นในปจจบน ตามทระบในพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท พ.ศ. ๒๔๕๗ไดกำาหนดใหหลายบานรวมกนขนเปนหมบาน มผใหญบานดแล และหมบานหลายหมบานรวมกนขนเปนตำาบลมกำานนเปนผดแล โดยกำานนผใหญบานจะมภารกจทชวยเหลอทางราชการในการปกครองทองทนนๆ ในฐานะทเปนผชวยพนกงานเจาหนาทเพอทำาหนาทปกครองและบรหารการปกครองทองท และถอไดวาพระราชบญญตลกษณะปกครองทองทพ.ศ.๒๔๕๗ เปนกฎหมายทไดวางรากฐานโครงสรางสำาคญของการบรหารดนแดนของไทย (Territory Administration) โดยเปนสวนหนงของโครงสรางการบรหารราชการสวนภมภาคทมจงหวดและอำาเภอขนเปนโครงสรางสวนบนอกชนหนง กลาวคอ ในทางหนงกำานนผใหญบานมฐานะเปนผแทนของรฐคอราชการสวนกลางและสวนภมภาคทปฏบตงานอยในระดบลางสดของรฐและอยใกลชดสนทกบประชาชนในทองทตางๆ โดยมหนาทสำาคญคอการชวยเรองการประสานงานตางๆ ไมวาจะเปนการประชมในหมบานและการแจงขาวสารของทางราชการใหประชาชนรบทราบ (ชยพงษ สำาเนยง, ๒๕๕๕) ในขณะเดยวกนกำานนผใหญบานกมสถานะและมบทบาทเปนผนำาของชมชนเนองดวยไมไดมสถานะเปนขาราชการของรฐเตมตวอกทงมไดทำางานใหแกทางราชการเตมเวลาบทบาทและหนาทดงกลาวสงผลใหกำานนผใหญบานมหนาทตองดแลทกขสขของประชาชนทเรยกกนวาลกบานในดานตางๆนนเอง ในปจจบนนน ภายใตกระแสของการกระจายอำานาจสทองถนไดสงผลตอการปรบตวของกำานนผใหญบานในดานของสถานะ บทบาท และอำานาจหนาท ดงทสนทรชยชอบยศ (๒๕๕๔)ไดอธบายถงสถานะของกำานนผใหญบานในยคปจจบนวากำาลงถกทาทายดวยกระแสการกระจายอำานาจอยางตอเนองถงความเหมาะสมและการดำารงอยโดยเฉพาะอยางยงภายหลงการรฐประหารเมอป๒๕๔๙ไดมการตความสถานะของกำานนผใหญบานใหมวาไมใชนกการเมอง แตเปนเจาหนาทของรฐทชวยเหลอนายอำาเภอและเปนผนำาราษฎรในหมบานทงนไดสงผลตอการปรบบทบาทของตวกำานนผใหญบานโดยใหความสำาคญกบ(๑)การพงพงการประชมประชาคมหมบาน

54

คลายกบบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถน (๒) การปรบอำานาจหนาทใหมของผใหญบานทเนนอำานวยความเปนธรรมและรกษาความสงบเรยบรอยของหมบานและประสานงานรวมกบองคกรปกครองสวนทองถน (๓) การดำารงตำาแหนงทยาวนานของผใหญบานทเออตอการรบผดชอบงานดานความมนคง (๔) กำานนทประชาชนไมรจกเพราะไมไดมาจากการเลอกตงของประชาชนโดยตรง และ (๕) กำานนผใหญบานเปนสถาบนทตกอยในภวงคแหงความกลวเพราะการกระจายอำานาจทมงเปาไปยงองคกรปกครองสวนทองถนทงหมดทวประเทศอยางเขมขน ปจจบนประเทศไทยม๗๗จงหวดโดยแบงการบรหารราชการสวนภมภาคออกเปน๗๖จงหวด(ยกเวนกรงเทพมหานครซงเปนองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษ)มเขตพนทการปกครอง๘๗๘อำาเภอ๗,๒๕๕ตำาบลและ๗๔,๙๕๖หมบานตามลำาดบ ทงน มจำานวนของกำานนผใหญบานของไทยซงเปนผทมบทบาทในการเปนตวแทนของรฐตงแตอดตจนถงปจจบนนนมจำานวนสงขนอยางตอเนองดงตารางท๓ตารางท ๓ จำานวนกำานนผใหญบานจำาแนกตามรายป ๒๔ -๒๕๕๓

แหลงทมา:กรมการปกครองกระทรวงมหาดไทย(๒๕๕๓)

55

การเพมขนของจำานวนกำานนผใหญบานของไทยมแนวโนมทจะยงเพมขนอยางตอเนองในอนาคตขางหนา เพราะนอกจากจะเกดจากการขยายตวของชมชนและจำานวนประชากรแลว ยงเปนผลสบเนองจากการแกไขพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท(ฉบบท๑๒)พ.ศ.๒๕๕๒ทหามมใหยกเลกตำาแหนงกำานนผใหญบานแพทยประจำาตำาบลสารวตรกำานนและผชวยผใหญบานอนเปนการขดกนกบพระราชบญญตเทศบาล(ฉบบท๑๒)พ.ศ.๒๕๔๖ทใหยกเลกกำานนผใหญบานผชวยผใหญบาน

แพทยประจำาตำาบล และสารวตรกำานนในเขตเทศบาลเมองและเทศบาลนคร สะทอนใหเหนไดชดเจนวาเปนวธการทสวนทางกนกบทศทางของการกระจายอำานาจสทองถนในปจจบน วธการดงกลาวนอกจากจะเปนการรกษาสถานะของกำานนผใหญบานใหคงอยถาวรแลว ยงไดมการเพมกลไกทพยายามดงเอามวลชนและกลมองคกรชมชนตางๆ ในระดบพนทเขามาเปนภาครวมเพอรองรบบทบาทของผใหญบานอกดวยกลาวคอ เมอป ๒๕๕๑ ไดมการออกระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยหลกเกณฑการเปนกรรมการหมบาน การปฏบตหนาทและการประชมของคณะกรรมการหมบานพ.ศ.๒๕๕๑เพอปรบปรงบทบาทของคณะกรรมการหมบาน(กม.)ใหเปนกลไกสำาคญในการทำาหนาทชวยเหลอ แนะนำา และใหคำาปรกษาแกผใหญบานและปฏบตหนาทอนตามกฎหมายหรอระเบยบแบบแผนของทางราชการหรอทนายอำาเภอมอบหมายหรอทผใหญบานรองขอ โดยไดวางรปแบบใหคณะกรรมการหมบานเปนกลมหลกทรบผดชอบในการบรณาการจดทำาแผนพฒนาหมบานและบรหารกจกรรมทดำาเนนงานในหมบานรวมกบองคกรอนทกภาคสวน นอกจากน ยงไดมการประกาศใชระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการเบกจายเงนตอบแทนตำาแหนงและเงนอนๆ ใหแกกำานนผใหญบานแพทยประจำาตำาบล สารวตรกำานน ผชวยผใหญบานฝายปกครอง และผชวยผใหญบานฝายรกษาความสงบ (ฉบบท๕)พ.ศ.๒๕๕๒ซงมผลบงคบใชตงแตวนท๑๑กนยายน๒๕๕๒ใหเพมคาตอบแทนขนจากเดมเปนรอยละ ๑๐๐ โดยแบงออกเปนรอยละ ๕๐ ในปงบประมาณ๒๕๕๓และอกรอยละ๕๐ในปงบประมาณ๒๕๕๔ดงรายละเอยดในตาราง

56

ตารางท ๔ คาตอบแทนของกำานนผใหญบานและเจาหนาทฝายปกครองจำาแนกตามรายปงบประมาณ

แหลงทมา:ปรญนทศนเอก(๒๕๕๓:๗๔-๗๕)

ปจจบนนนการเพมขนของคาตอบแทนของกำานนผใหญบานและเจาหนาทฝายปกครองหากพจารณาถงงบประมาณทรฐใชไปตอปนนปรากฏผลดงตารางท๕ตารางท ๕ คาตอบแทนของกำานนผใหญบานและเจาหนาทฝายปกครองจำาแนกตามรายเดอนและป

แหลงทมา : รวบรวมจากกรมการปกครอง (๒๕๕๕) และระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการเบกจายเงนตอบแทนตำาแหนง และเงนอนๆ ใหแกกำานน ผใหญบานฯ

(ฉบบท๕)พ.ศ.๒๕๕๒

57

๕. ก�รเข�สตำ�แหนงและว�ระก�รดำ�รงตำ�แหนง ประเดนสำาคญทสงผลสะเทอนตอสถาบนกำานนผใหญบานอกประเดนหนงคอ เรองของการเขาสตำาแหนงและวาระของการดำารงตำาแหนงกำานนผใหญบาน กลาวคอ แรกเรมเดมทเมอป ๒๔๕๗ นน กฎหมายระบใหตำาแหนงผใหญบานมาจากการเลอกตงของราษฎรในหมบาน สวนกำานนใหเลอกโดยผใหญบานในตำาบลนนๆ ซงทงกำานนและผใหญบานจะดำารงตำาแหนงแบบผกขาดไปจนหมดอาย ตอมาในป ๒๕๑๕ตามประกาศคณะปฏวตฉบบท๓๖๕พ.ศ.๒๕๑๕ไดเปลยนใหกำานนมาจากการเลอกตงของราษฎรในตำาบลและไดกำาหนดใหกำานนผใหญบานดำารงตำาแหนงจนอายครบ๖๐ปจนถงป๒๕๓๕ตามพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท(ฉบบท๙)พ.ศ.๒๕๓๕ภายใตกระแสของการกระจายอำานาจสทองถนในขณะนน ไดสงผลตอการจำากดวาระการดำารงตำาแหนงของกำานนผใหญบานใหเหลอเพยงวาระละ๕ป สบเนองไปจนถงป ๒๕๓๗ ไดมการสถาปนาองคการบรหารสวนตำาบล(อบต.) ขนอกครงหนงในประเทศไทย อนเกดจากผลของการปฏรประบบการเมองทสงคมไทยตองการใหมการกระจายอำานาจไปสทองถนอยางเรงดวน และเมอป๒๕๔๖ในบทบญญตภายใตพระราชบญญตเทศบาล(ฉบบท๑๒)พ.ศ.๒๕๔๖ใหมการยกเลกตำาแหนงกำานน ผใหญบาน ผชวยผใหญบาน แพทยประจำาตำาบล และสารวตรกำานนในเขตเทศบาลเมองและเทศบาลนคร เปนผลทำาใหสถานะและบทบาทของกำานนผใหญบานในยคนถกลดทอนลงอยางขนานใหญ และถอเปนจดเรมตนของการพยายามรวมกลมเครอขายกำานนผใหญบานในการตอรองทางการเมองกบรฐบาลทมระดบความเขมขนมากขนกวาเดมตอเนองมาจนถงปจจบน สมพนธภาพทางการเมองของเครอขายกำานนผใหญบานเปนผลสำาเรจอยางชดเจนเมอป ๒๕๕๑ ในรฐบาลของ พล.อ.สรยทธ จลานนท (ภายหลงการรฐประหารเมอป ๒๕๔๙) สะทอนผานทางพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท

(ฉบบท ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ทออกโดยสภานตบญญตแหงชาต (สนช.) ไดมการเปลยนแปลงโครงสรางระบบการเขาสตำาแหนงและวาระการดำารงตำาแหนงของกำานนผใหญบานอกครงหนงในประเทศไทย กลาวคอ กรณของผใหญบานนนใหเลอกโดยราษฎรในหมบาน ดำารงตำาแหนงจนอายครบ ๖๐ ป และรบการประเมนอยางนอยทก๕ปสวนกำานนใหเลอกโดยผใหญบานในตำาบลโดยใหนายอำาเภอเปนประธานประชมผใหญบานในตำาบลนน เพอปรกษาหารอคดเลอกผใหญบานคนหนงในตำาบลนนขน

58

เปนกำานนโดยดำารงตำาแหนงจนอายครบ๖๐ปและรบการประเมนอยางนอยทก๕ป

ดวยเชนกน ดงนนดวยความทกฎหมายระบใหกำานนผใหญบานดำารงตำาแหนงจนครบอาย ๖๐ ป บวกกบการเพมขนของคาตอบแทนทผานมา จงสงผลตออณหภมการแขงขนกนเพอเขาสตำาแหนงกำานนผใหญบานในแตละทองททมแนวโนมวาจะทวความรนแรงมากยงขนอยางตอเนอง ทงน ชวงเวลาของการเปลยนแปลงในเรองของการเขาสตำาแหนงและวาระการดำารงตำาแหนงของกำานนผใหญบานทสำาคญๆนนสามารถพจารณาไดจากตาราง

ตารางท ๖ การเขาสตำาแหนงและวาระการดำารงตำาแหนงของกำานนผใหญบาน ในแตละชวงป

59

แหลงทมา:รวบรวมจากพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท(ฉบบท๑-๑๒)

นอกจากน ในป ๒๕๕๑ ไดมการเคลอนไหวของสมาคมกำานนผใหญบานในการเสนอรางพระราชบญญตสถาบนกำานนผใหญบาน พ.ศ. .... โดยนายสมศกดไพศาลสจธรรมนายกสมาคมกำานนผใหญบานจงหวดเชยงใหมและรองประธานชมรมกำานนผใหญบาน ๑๗ จงหวดภาคเหนอรวมกบประชาชนผมสทธเลอกตง จำานวน๑๓,๗๑๔ คน เมอวนท ๑ ตลาคม พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยรางกฎหมายฉบบนมสาระสำาคญทตองการใหมสถาบนกำานนผใหญบานแหงชาตขน โดยมฐานะเปนหนวยงานในกำากบของกระทรวงมหาดไทย มคณะกรรมการสถาบนกำานนผใหญบานมอำานาจหนาทเสนอแนะตอคณะรฐมนตรเพอกำาหนดแนวทางการพฒนาหรอปรบปรงประสทธภาพ กำาหนดอำานาจหนาทภารกจของผใหญบาน ผชวยผใหญบาน กำานนในการดแลรกษาความสงบเรยบรอยและความปลอดภยใหแกราษฎร และกำาหนดอำานาจหนาทเกยวดวยความอาญา ใหมสถานททำาการของผใหญบานในแตละหมบาน และกำาหนดใหไดรบเงนคาตอบแทน คาเลาเรยนบตร เงนบำาเหนจตามระเบยบวธการและเงอนไขทรฐมนตรประกาศกำาหนด ทงนรางกฎหมายฉบบนไมไดรบความสนใจจากรฐบาลเทาทควร แมวาในชวงป ๒๕๕๑ ทงกระทรวงมหาดไทยและเครอขายกำานนผใหญบานจะพยายามรอฟนและรกษาสถานะของกำานนผใหญบานใหมความมนคงกตามทวาในปจจบนนนการบรหารและการปกครองทองทผานองคกรปกครองระดบลางทเรยกวาตำาบลและหมบานไดเกดความเปลยนแปลงไปเปนอยางมาก และสงผลกระทบ

60

ตอบทบาทหนาทของกำานนผใหญบานอยางหลกเลยงไมได โดยเฉพาะอยางยงผลสบเนองจากการตราพระราชบญญตสภาตำาบลและองคการบรหารสวนตำาบลพ.ศ.๒๕๓๗ซงกำาหนดใหมการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบใหมขนทวประเทศ

ตามเจตนารมณของความพยายามในการกระจายอำานาจไปสทองถนนนกคอองคการบรหารสวนตำาบล (อบต.) ซงถอวาองคกรปกครองสวนทองถนทมความใกลชดกบประชาชนมากทสด และตอมาไดมการประกาศใชรฐธรรมนญป ๒๕๔๐ ซงนบวาเปนรฐธรรมนญฉบบแรกทไดวางบทบญญตเกยวกบการปกครองทองถนอยางชดเจนทสดสงผลใหมกฎหมายเกยวกบการกำาหนดแผนงานและขนตอนการกระจายอำานาจใหแกทองถน โดยถายโอนภารกจงบประมาณ บคลากรและการตดสนใจตางๆ ใหองคกรปกครองทองถนทกระดบ ทงหมดนสงผลกระทบโดยตรงตอบทบาทและอำานาจหนาทของกำานนผใหญบานทเคยมมาแตเดมอยางหลกเลยงไมได เนองดวยภารกจในการจดทำาบรการสาธารณะตางๆ นนนบเปนอำานาจหนาทโดยตรงขององคกรปกครองสวนทองถนไปโดยปรยายตอเนองมาจนถงรฐธรรมนญป๒๕๕๐ทไดรบรองถงสถานะและบทบาทขององคกรปกครองสวนทองถนไวอยางชดเจน โดยกำาหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลกในการจดทำาบรการสาธารณะและมอสระในการกำาหนดนโยบาย การบรหาร การจดบรการสาธารณะ การบรหารงานบคคลการเงนการคลงและยงมอำานาจหนาทของตนเองโดยเฉพาะอกดวย

๖. ก�รเคลอนไหวในป ๒๕๕๕ ป ๒๕๕๕ สมาชกสภาผแทนราษฎรพรรคฝายคานและรฐบาลไดรวมกนเสนอใหมการแกไขพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท ซงสภาผแทนราษฎรมมตรบหลกการกฎหมายดงกลาวจำานวนรวม๕ฉบบ ดวยคะแนน๓๗๐ เสยง จากจำานวนผเขารวมประชม ๓๗๘ คน พรอมตงคณะกรรมาธการวสามญพจารณารางพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท(ฉบบท..)พ.ศ.....จำานวน๓๑คนประกอบดวยสดสวนของคณะรฐมนตร ๕ คน พรรคเพอไทย ๑๔ คน พรรคประชาธปตย ๘ คนพรรคภมใจไทย๒คนพรรคชาตไทยพฒนา๑คนและพรรคชาตพฒนากบพรรคพลงชล

๑ คน โดยสรปแลวเนอหาทมการเสนอใหมการแกไขม ๔ ประเดนหลกๆ ทสงผลโดยตรงตอกำานนผใหญบานดงน(มตชน,๒๕๕๕)

61

๑. จากเดมทไมกำาหนดวาระและเกษยณอายใน๖๐ปเปนกำาหนดวาระใหเหลอ๕ปทงนในชนกรรมาธการมมตเสยงสวนใหญเหนชอบแลว ๒. การเปลยนแปลงกำาหนดวธเลอกกำานน จากเดมทใหแตผใหญบานเลอกตวแทนกนเอง แตจะเปลยนเปนใหประชาชนเลอกกำานนจากผใหญทมอยในตำาบล ๓. ไมกำาหนดเกณฑอาย ๖๐ ป ซงผทอาย ๖๐ ปไปแลว กสามารถลงสมครรบเลอกตงใหมได ๔. เสนอบทเฉพาะกาลภายหลงการประกาศใชกฎหมายดงกลาวจะไมมผลยอนหลง ซงผทเปนกำานนผใหญบานอยแลวจะสามารถดำารงตำาแหนงจนครบวาระ๖๐ปได ผลของการเสนอรางกฎหมายในครงน ทำาใหเครอขายกลมกำานนผใหญบานนบหมนคนไดออกมาชมนมคดคานเมอวนท๗พฤศจกายน๒๕๕๕ณลานพระบรมรปทรงมา จนทำาใหรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยตองออกมาชแจงวาจะรบขอเรยกรองของกลมผชมนมไปดำาเนนการหยดยง หรอชะลอรางกฎหมายฉบบนไวกอน และจะไมนำาเขาพจารณาในการประชมรฐสภา แตไมสามารถจะดำาเนนการถอนรางพระราชบญญตฉบบนได เนองจากเปนรางทฝายนตบญญตเปนผเสนอโดยมคณะกรรมาธการยกรางจงจะชวยแกไขปญหาดวยการใหกรมการปกครองหรอฝายบรหารเสนอรางพระราชบญญตฉบบใหม โดยระบใหกำานนตองมาจากการเลอกตงของประชาชนเพยงมาตราเดยวเทานน ขอเสนอดงกลาวไดสรางความพอใจใหกลมเครอขายกำานนผใหญบานจงยตการชมนมในทสด(ฐานเศรษฐกจ,๒๕๕๕) อยางไรกตาม ภายใตบรบทของกระแสการกระจายอำานาจสทองถนในปจจบนนน สงคมไทยกำาลงตงคำาถามถงความเหมาะสมในการคงอยของกำานนผใหญบานในปจจบน ไมวาจะในมตดานการบรหารจดการ ดานการเมอง ดานวฒนธรรมชมชน และมตดานการกระจายอำานาจ โดยเฉพาะมตดานการกระจายอำานาจนนพยายามทจะผองถายอำานาจในการตดสนใจจากรฐบาลกลางสการปกครองโดยประชาชน ซงโดยทวไปแลวเปนกลไกทสำาคญของแนวคดการปกครองทองถนเพอสงเสรมใหประชาชนสามารถปกครองตนเองไดเปนสำาคญ

62

๗. สรป หากพจารณาจากการกำาหนดใหกำานนผใหญบานตองมาจากการเลอกตงจากประชาชนและมวาระการดำารงตำาแหนงคราวละ ๕ ปนน ผเขยนมองวาวธการนมไดทำาใหสถาบนกำานนผใหญบานเกดความออนแอลงแตอยางใด ในทางตรงกนขามยงแตจะเปนการทำาใหกำานนผใหญบานมความชอบธรรมในการคงอยและมความเขมแขงมากยงขนกวาเดมทงนเนองจาก ๑. ทมามความถกตองชอบธรรมมากกวาเดม กลาวคอ เพราะมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนทกๆ๕ปนนหมายความวาประชาชนใหการยอมรบอยางตอเนองผานกระบวนการเลอกตง ไมตางอะไรกบนกการเมองทองถนปจจบนซงหากมการเลอกตงกำานนผใหญบานทกๆ ๕ ปนน ผทสญเสยอำานาจมากทสดกคอเหลาบรรดาขาราชการในกระทรวงมหาดไทยทจะไมสามารถควบคมกำานนผใหญบานไดเตมทเหมอนเดม ๒. สถานะของกำานนผใหญบานเปลยนจากการเปนผแทนของรฐกลายเปนนกการเมองอนเนองจากตองมาจากการเลอกตงทกๆ๕ปทำาใหกำานนผใหญบานตองหาเสยง ซงธรรมชาตของการหาเสยงนนจำาเปนตองมนโยบายทชดเจนในขณะเดยวกนกำานนผใหญบานยงไมถอวาเปนสถาบนทางการเมองทมบคลากร หนวยงาน

และงบประมาณสนบสนนเหมอนกบองคกรปกครองสวนทองถน ดงนนจงทำาใหกำานนผใหญบานตองยดโยงนโยบายของตนเองไปเชอมกบนกการเมองในระดบชาต จงเปนสาเหตทยงจะทำาใหกำานนผใหญบานมอำานาจในการตอรองทางการเมองในระดบโครงสรางมากยงขน ๓. กำานนผใหญบานมความแนบสนทชดเชอกบนกการเมองในระดบชาตมากขนกวาเดม กลาวคอ หากสถานะของกำานนผใหญบานคอนกการเมองทมาจากการเลอกตงของประชาชนทกๆ๕ปแลวยอมเชอไดวาประชาชนในพนทมความนยมชมชอบผทไดรบเลอกเปนกำานนผใหญบาน นนหมายความวากำานนผใหญบานยอมเปนฐานเสยงทสำาคญในระดบชมชนและเปนเปาหมายสำาคญทนกการเมองในระดบบน ไมวาจะเปนสมาชกสภาผแทนราษฎรสมาชกวฒสภานายกอบจ.ส.อบจ.

63

นกการเมองเหลานตองมงเปาหาเสยงมาทกลมกำานนผใหญบานในระดบพนท เพราะถอวากำานนผใหญบานตองเปนผทมฐานเสยงในชมชนในระดบหนงถงสามารถเปนไดนอกจากนสายสมพนธระหวางกำานนผใหญบานและนกการเมองระดบบนยอมมความแนนแฟนมากยงขน เนองจากการหาเสยงเลอกตงของกำานนผใหญบานในแตละครงซงจำาเปนตองพงพาชอเสยงและทนสนบสนนจากนกการเมองในพนท ทำาใหเกดการกระชบความสมพนธระหวางกำานนผใหญบานกบนกการเมอง ความสมพนธตรงนจะเปนสาเหตสำาคญททำาใหกลมกำานนผใหญบานสามารถมพลงในการตอรองทางการเมองในระดบโครงสรางมากยงขน ๔. การเลอกตงทกๆ ๕ ปนน ทำาใหในอนาคตขางหนาเครอขายกำานนผใหญบานตองเรยกรองถงความมนคงของอาชพและความเปนสถาบนขององคกรมากขน

บวกกบการทมอำานาจในการตอรองทางการเมองในระดบโครงสรางดงทไดอธบายไปแลวนน จะทำาใหมแนวโนมทจะทำาใหกำานนผใหญบานตองการเปลยนบทบาทของตนเองเปนองคกรหรอหนวยงานในระดบทองถนคขนานกบองคกรปกครองสวนทองถนทมอยในปจจบน ดงนน หากพจารณาจากเหตผลดงกลาวสามารถสรปไดวา การกำาหนดใหกำานนผใหญบานมวาระการดำารงตำาแหนงคราวละ ๕ ปนน นอกจากจะมไดเปนการเปลยนแปลงในเชงโครงสรางทสำาคญแลว ยงอาจเปนวธการในการสถาปนาสถาบนกำานนผใหญบานใหเกดความชอบธรรมทางการเมองและมแนวโนมทจะเปนสถาบนทมความเขมแขงมากยงขนเสยดวย ำา งวธการขางตนมทศทางทสวนทางกนกบกระบวนการกระจายอำานาจไปสทองถน ทงน เนองจากในสงคมไทยนนการปกครองทองทผานกำานนผใหญบานถอเปนสงทเกดขนกอนการกระจายอำานาจสทองถน และเปนสถาบนเกาแกทเปนกลไกสำาคญในการรวมศนยอำานาจสสวนกลางตงแตอดตทผานมา ประกอบกบการทเมอเกดการเปลยนแปลงทางการเมองของไทยทสำาคญๆ ในแตละครง กมไดมแนวคดในการเปลยนแปลงโครงสรางของสถาบนกำานนผใหญบานอยางจรงจงเทาทควร ทำาใหการคงอยของกำานนผใหญบานทผานมานนสามารถอธบายไดวาเกดจากการรอมชอม

64

กนระหวางแนวคดการรวมศนยอำานาจของระบบราชการ (centrali ation) กบแนวคดดานการกระจายอำานาจสทองถน(decentrali ation)ดงขอเสนอของนครนทรเมฆไตรรตน

และคณะ (๒๕๔๖ : ๒๒๑-๒๓๔) ทไดเสนอใหมการบรณาการระหวางสถาบนกำานนผใหญบานกบองคการบรหารสวนตำาบลเขาดวยกน โดยเสนอเปน ๒ ทางเลอก คอ(๑) ใหจดตงสภากำานนผใหญบานเปนสภาสงในองคการบรหารสวนตำาบล หรอ(๒) ทำาใหกำานนผใหญบานเปนเจาหนาทขององคการบรหารสวนตำาบลทมาจากการเลอกตงโดยตรง (elected o cials) เปนเจาหนาทบรหารททำาหนาทในการดแลทกขสขของประชาชน งานดานปกครอง และงานอนๆ เหมอนเดม แตอยภายใตการควบคมของสภาองคการบรหารสวนตำาบลโดยมกำานนเปนประธาน อยางไรกตาม ในอกมตหนงนนการคงอยของกำานนผใหญบานนนถอไดวามความเกยวโยงกบผลประโยชนทบซอนทางการเมอง (con ict of interest) ทมกลมทางการเมองพยายามรกษาฐานเสยงในระดบชมชนผานทางเครอขายกำานนผใหญบานเปนเครองมอ ดงนนการออกนโยบายทเอาใจกำานนผใหญบานยอมจะสงผลถงการเลอกตงในสมยหนาดวยเชนกน ภายใตแนวคดนเชอวากำานนผใหญบานถอวาเปนบคคลสำาคญทประชาชนในพนทใหความยอมรบนบถอ ซงการหาเสยงเลอกตงทางการเมองในแตละครงจะตองอาศยเหลาบรรดากำานนผใหญบานในพนทในการเปนตวกลางเพอทจะเขาถงประชาชนหรอแมแตแนวความคดทเชอวากำานนผใหญบานเปนผทสามารถโนมนาวใจของประชาชนใหเลอกตงบคคลตามทกำานนผใหญบานแนะนำานนเอง ซงแนวความคดดงกลาวเปนลกษณะของการมองวถของคนชนบทไทยในปจจบนอยางผวเผน เพราะในความเปนจรงแลวพฤตกรรมการเลอกตงของประชาชนในปจจบนทประชาชนสามารถเขาถงขอมลขาวสารไดนนมแนวโนมทจะใหความสำาคญกบนโยบายทางการเมองผลงานทางการเมองและชอเสยงของพรรคการเมองทผสมครแตละคนสงกดมากกวา ในขณะเดยวกนผทถอวาเปนผแทนของประชาชนในปจจบนนนมใชกำานนผใหญบานอกตอไป เพราะกำานนผใหญบานทมวาระผกขาดจนอายครบ๖๐ ปนน เกดความหางเหนตอประชาชน หากแตผทเปนตวแทนของประชาชนในปจจบนนนคอนกการเมองระดบทองถนผซงประชาชนไดมสทธเลอกคนเหลานนทกๆ๔ ป ซงการเลอกตงของเหลาบรรดานกการเมองทองถนทำาใหเกดความใกลชดกบ

65

ประชาชนเพราะตองรบผดชอบตอประชาชนในฐานะทประชาชนเปนผเลอกเขาเหลานนไปทำาหนาทแทน ดงนน การกำาหนดวาระการดำารงตำาแหนงของกำานนผใหญบานวาเปนอยางไรนน จงมใชสาระสำาคญทสงผลตอโครงสรางการปกครองของไทยในระยะยาวเพราะเปนเพยงกลไกรายละเอยดทกลายเปนปญหาเบยหวแตกในสงคมไทยตลอดระยะเวลาทผานมา อกทงยงมลกษณะของการตอกยำากระบวนการผลตซำาทางความคดของการพยายามรวมศนยอำานาจสสวนกลางของไทยทมมาอยางยาวนาน แตสงทสำาคญไปกวานนคอรฐไทยตองเนนใหความสำาคญไปทเรองของการกระจายอำานาจไปสทองถนอยางจรงจง ไมวาจะเปนแนวคดในเรองของจงหวดจดการตนเองและการขยายตวของเขตเทศบาลในปจจบน โดยเฉพาะอยางยงการขยายตวของเทศบาลในปจจบนนนมนยยะสำาคญทสงผลตอการยกเลกตำาแหนงกำานนผใหญบานในเขตพนทนนๆกลาวคอสบเนองจากพระราชบญญตเทศบาล(ฉบบท๑๒)พ.ศ.๒๕๔๖ในมาตรา๓ไดระบใหมการยกเลกตำาแหนงกำานนผใหญบานผชวยผใหญบานแพทยประจำาตำาบลและสารวตรกำานนในเขตเทศบาลเมองและเทศบาลนคร เปนตน วาตองมผลกระทบตอตำาแหนงกำานนผใหญบานเปนสำาคญ แมวาพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท(ฉบบท๑๒)พ.ศ.๒๕๕๒จะหามมใหยกเลกตำาแหนงดงกลาวกตาม ในทายทสดแลว การยอมรบใหมตำาแหนงกำานนผใหญบานเฉพาะในเขตขององคการบรหารสวนตำาบล (อบต.) และในเขตเทศบาลตำาบลนน นาจะเปนวธการทสอดคลองกบพนฐานการปกครองในระดบตำาบลและหมบานของไทยทเปนอยในปจจบน ซงในอนาคตขางหนาวถของการกระจายอำานาจสทองถนจะตองนำาไปสการสรางองคความรทเปนฐานคตสำาคญในการปฏรปโครงสรางระบบบรหารราชการของไทยใหมประสทธภาพและทนตอการเปลยนแปลง โดยเฉพาะการจดระเบยบการบรหารราชการสวนกลาง สวนภมภาคและการบรหารราชการสวนทองถน ทตองสอดรบกบแนวคดของการกระจายอำานาจไปสประชาชนภายใตแนวคดของความเปนประชาธปไตย อนจะเปนแนวทางในการลดปญหาการทบซอนในเชงพนทความรบผดชอบเพอนำาไปสการจดบรการสาธารณะแกประชาชนอยางมประสทธภาพ

66

เอกสารอางอง

ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการเบกจายเงนตอบแทนตำาแหนงและเงนอนๆ ใหแกกำานนผใหญบานแพทยประจำาตำาบลสารวตรกำานนผชวยผใหญบาน ฝายปกครองและผชวยผใหญบานฝายรกษาความสงบ(ฉบบท๕) พ.ศ.๒๕๕๒.(๒๕๕๒,๑๐กนยายน).ราชกจจานเบกษา.เลม๑๒๖ ตอนพเศษ๑๓๒ง.หนา๑-๒.กรมการปกครองกระทรวงมหาดไทย. (๒๕๕๓).อตรากำาลง. ออนไลน ,เขาถงได จาก:http://www.dopa.go.th/web/index.php/dopa-organi ation/ dopa-employee.(๒๕๕๕,๑๗พฤศจกายน)

. (๒๕๕๕,๓๐มนาคม).ประกาศกรมการ ปกครองเรอง แจงขอมลทางการปกครอง.ชยพงษสำาเนยง.(๒๕๕๕).วาทกรรมอำาพราง : ปญหาผใหญบาน กำานนสไตล อำามาตย หรอทาสประชาชน . ออนไลน ,เขาถงไดจาก:http://www. kpi.ac.th/wiki/index.php.(๒๕๕๕,๒๙พฤศจกายน).ฐานเศรษฐกจ.(๒๕๕๕). จารพงศ’เจรจากำานน-ผญบ.ยอมสลายการชมนมแลว. ออนไลน ,เขาถงไดจาก:http://www.thanonline.com/index.php? option=com.(๒๕๕๕,๗พฤศจกายน)นครนทรเมฆไตรรตนและคณะ.(๒๕๔๖).บทบาทอำานาจหนาทของกำานน ผใหญบาน และการปกครองทองท.รายงานการวจยเสนอตอสำานกงานคณะกรรมการ กฤษฎกา.ประทานคงฤทธศกษาการ.(๒๕๓๔).การปกครองทองถน.(พมพครงท๒).กรงเทพฯ: โครงการสงเสรมเอกสารวชาการสถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร.ปรญนทศนเอก.(๒๕๕๓).พฒนาการของการปกครองทองทไทยในพระราชบญญต ลกษณะปกครองทองท (พ.ศ. ๒๔๔๐-๒๕๕๒).ภาคนพนธปรญญามหาบณฑต มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

67

มตชน. (๒๕๕๕). กมธ.วสามญแกไข เหนชอบวาระดำารงตำาแหนงกำานน-ผใหญบาน ๕ ป. ออนไลน ,เขาถงไดจาก:http://www.matichon.co.th/news_detail. php?newsid=134977665๐&grpid=03&catid=03.(๒๕๕๕,๙ตลาคม).สถาบนพระปกเกลา.(๒๕๕๓).การบรหารราชการแผนดน. ออนไลน ,เขาถงได

จาก:http://www.kpi.ac.th/wiki/index.php.(๒๕๕๕,๒๗พฤศจกายน).สนทรชยชอบยศ.(๒๕๕๔).การปรบตวของกำานนผใหญบานภายใตบรบทของการ กระจายอำานาจ.บทความการประชมวชาการรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตร แหงชาตครงท๑๒.หนา๑๐๒-๑๒๔.