ชุดการวิเคราะห์ช่องว่างทาง...

การขับเคลื่อน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

เพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

ชุดการวิเคราะห์ช่องว่างทางนโยบาย

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | �

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นหน่วยงานของรัฐที่มี

ความสำคัญมากที่สุดด้านการจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน และ

บทบาทนี้จะทวีความสำคัญมากยิ่งขึ ้นเรื ่อยๆ ในอนาคตกระบวนการ

กระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการดำเนินการอย่าง

จริงจังมาตั้งแต่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญฯพ.ศ.2540ซึ่งบัญญัติเรื่องการ

ปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ถึง 10มาตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

พ.ศ.2550ยืนยันแนวคิดและหลักการกระจายอำนาจนี้ โดยมีบทบัญญัติที่

ต้องการเพิ่มพลังและสร้างความเข้มแข็งให้แก่ อปท.มากขึ้นไปอีกมาตรา

78 (3) ซึ ่งอยู่ในหมวดที่ว่าด้วยแนวนโยบายแห่งรัฐ บัญญัติให้รัฐต้อง

กระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจใน

กิจการของท้องถิ่นได้เองส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วม

1. ความเป็นมา

และความสำคัญ ของปัญหา

ผู้เขียน ศ.ดร. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์

รศ.ดร. กอบกุล รายะนาคร

สนับสนุนการจัดพิมพ์และเผยแพร ่

สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)

ภายใต้ แผนงานสร้างเสริมการเรียนรู้กับสถาบันอุดมศึกษาไทย

เพื่อการพัฒนานโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.)

สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ (สนสธ.)

พิมพ์ครั้งแรก มีนาคม 2552

จำนวนพิมพ ์ 2,000 เล่ม

ปก/รูปเล่ม วัฒนสินธุ์ สุวรัตนานนท์

พิมพ์ที่ บ. ทีคิวพี จก.

การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

� | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | �

ในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของ

ท้องถิ่นและระบบสาธารณูปการตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศใน

ท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศรวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความ

พร้อมให้เป ็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึง

เจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น”บทบัญญัติดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า

อปท.จะเข้ามามีบทบาทสำคัญในชีวิตประจำวันของประชาชนในท้องถิ่นใน

ทุกๆด้านในอนาคตทั้งในด้านสังคมการสาธารณสุขการศึกษาวัฒนธรรม

และการจัดการสิ่งแวดล้อม

รัฐธรรมนูญฯพ.ศ.2550บัญญัติเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นไว้

อย่างละเอียดในหมวด14มาตรา281-290ซึ่งกำหนดให้รัฐต้องให้ความ

เป็นอิสระแก่ อปท. ส่งเสริมให้ อปท. เป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำ

บริการสาธารณะและมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ปัญหาในพื้นที่ การกำกับ

ดูแลอปท.ต้องทำเท่าที่จำเป็นและเหมาะสมเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของ

ประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวมอปท.ต้องมี

ความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายการบริหารการจัดบริการสาธารณะ

การบริหารงานบุคคลการเงินและการคลังสามารถพัฒนาระบบการคลัง

ท้องถิ ่นเพื ่อให้ตนเองสามารถจัดบริการสาธารณะได้โดยครบถ้วนตาม

อำนาจหน้าที่ มาตรา 283 วรรคสามและวรรคสี่ บัญญัติให้มีกฎหมาย

กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจเพื่อกำหนดการแบ่งอำนาจ

หน้าที่และจัดสรรรายได้ระหว่างราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาค

กับอปท.และระหว่างอปท.ด้วยกันเองและให้มีกฎหมายรายได้ท้องถิ่น

เพื่อกำหนดอำนาจหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีและรายได้อื่นของอปท. โดย

คำนึงถึงความจำเป็นของอปท.ที่ต้องมีรายได้เพียงพอกับรายจ่ายในการ

ดำเนินภารกิจตามอำนาจหน้าที่ของตนตามมาตรา303 (5)คณะรัฐมนตรี

ต้องจัดทำหรือปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการ

กระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกฎหมายรายได้ท้องถิ่น

กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกฎหมายเกี่ยวกับข้าราชการ

ท้องถิ่นและกฎหมายอื่นตามหมวดว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้

เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ภายในสองปีนับแต่วันที่แถลง

นโยบายต่อรัฐสภาโดยจะจัดทำเป็นประมวลกฎหมายท้องถิ่นก็ได้

อย่างไรก็ดี การดำเนินการเพื่อให้บรรลุเจตนารมณ์และหลักการ

ต่างๆตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฯยังต้องอาศัยการผลักดันในทั้งระดับ

นโยบายและกฎหมาย และระดับการปฏิบัติอีกมาก แม้กระบวนการ

กระจายอำนาจจะมีความก้าวหน้าพอสมควรนับแต่ พ.ศ.2540 โดยอาศัย

พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นพ.ศ.2542แผนการกระจายอำนาจฯและแผนปฏิบัติ

การกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

แต่การถ่ายโอนภารกิจจากราชการส่วนกลางไปยังอปท.ยังไม่เป็นไปตาม

แผนปฏิบัติการด้วยเหตุผลหลายประการ ที่สำคัญคือ อปท. ยังขาดงบ

ประมาณเพื่อดำเนินภารกิจที่เพิ่มขึ้นอย่างมากมายอปท.หลายแห่งยังไม่มี

ความพร้อมในการรับถ่ายโอนภารกิจโดยเฉพาะอปท.ขนาดเล็กที่มีรายได้

และงบประมาณจำกัดและการถ่ายโอนบุคลากรด้านต่างๆจากราชการส่วน

กลางไปยังอปท.ยังเป็นไปอย่างล่าช้าดังคำกล่าวที่ได้ยินจากอปท.อยู่

เสมอว่า“ถ่ายโอนแต่งานแต่ไม่ถ่ายโอนเงินและคน”นอกจากนี้ยังมีความ


ไม่ชัดเจนและปัญหาในทางปฏิบัติเกี่ยวกับการถ่ายโอนภารกิจ เช่นอปท.

หลายแห่งกล่าวว่ายังไม่มีการถ่ายโอนภารกิจด้านการจัดการสิ่งแวดล้อม ใน

ขณะที่ส่วนราชการที่เกี ่ยวข้องบอกว่าได้ถ่ายโอนภารกิจให้แล้ว เป็นต้น

ตัวอย่างต่างๆที่กล่าวมานี้เป็นเพียงส่วนหนึ่งของปัญหา การเพิ่มศักยภาพ

ของอปท. เพื่อให้สามารถจัดบริการสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพจึงยัง

ต้องอาศัยการผลักดันนโยบายและกฎหมายที่เอื้ออำนวยให้อปท.มีอำนาจ

และมีอิสระในการปฏิบัติภารกิจได้มากขึ้น

ภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนญูฯพ.ศ.2540และพระราชบัญญัติ

กำหนดแผนและขั ้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นพ.ศ.2542(ต่อไปนี้เรียกว่าพระราชบัญญัติกระจายอำนาจฯ)ได้มี

ความก้าวหน้าและพัฒนาการเกี่ยวกับการกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นใน

หลายด้านดังนี้

2.1 ความก้าวหน้าในระดับมหภาคสามารถจำแนกได้เป็น5

มิติคือ

(1) การคลังท้องถิ่น ได้มีพัฒนาการด้านเงินอุดหนุนจากรัฐบาล

เพื่อให้ท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้นจากเดิม (ประมาณร้อยละ13

ของรายได้รัฐบาลในปี2542) เป็นเกือบร้อยละ25ของรายได้

2. ความก้าวหน้า ในการกระจาย

อำนาจ


รัฐบาลในปี 25501ซึ่งช่วยให้อปท.สามารถปฏิบัติภารกิจ

ได้เพิ่มมากขึ้น รวมทั้งขยายการบริการสาธารณะด้านต่างๆ

เช่น โครงสร้างพื้นฐาน โครงการพัฒนาที่เกี่ยวกับคุณภาพ

ชีวิตของประชาชนการจัดการศึกษากองทุนสุขภาพท้องถิ่น

และการจัดสวัสดิการให้ผู้สูงอายุ เป็นต้นภาษีและอากรที่

จัดสรรให้อปท. ในบางกรณีเป็นประเภทภาษีที่ อปท. ได้รับ

เป็นครั้งแรก เช่นภาษีเพื่อการศึกษาและในบางกรณีก็เป็น

ภาษีที่ อปท. เคยได้รับอยู่แล้วแต่พระราชบัญญัติกระจาย

อำนาจฯกำหนดให้แบ่งให้แก่ อปท. ในสัดส่วนที่เพิ่มมากขึ้น

เช่นภาษีมูลค่าเพิ่มซึ่งแต่เดิมอปท. เคยได้รับเพียงร้อยละ

0.7 (จากที่เก็บจากประชาชนร้อยละ 7) เพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ

2.1เป็นต้น2

(2) สังคมให้การยอมรับสถานะของอปท.มากขึ้น ทำให้มีคน

รุ่นใหม่ที่มีความรู้ต้องการเข้าไปทำงานในระดับ “การเมือง

ท้องถิ่น” เพิ่มมากขึ้นและอปท.มีบทบาทในฐานะผู้นำหรือ

ผู้สนับสนุนการพัฒนาท้องถิ่นร่วมกับส่วนราชการอื่นๆมาก

ขึ้น เช่นอปท. ให้เงินอุดหนุนโรงเรียนสถานีอนามัยและ

กิจกรรมด้านการรักษาสิ่งแวดล้อม เพิ่มมากขึ้นอย่างเห็น

ได้ชัดนอกจากนี้ยังมีตัวอย่างอปท.ที่มีความริเริ่มซึ่งเรียก

กันว่า“นวัตกรรมในท้องถิ่น”เกิดขึ้นมากมายมีการทำงานใน

ลักษณะประกวดกันซ ึ ่ง เป ็นผลดีต ่อคุณภาพชีว ิตของ

ประชาชนรายงานการวิจัยของศ.ดร.จรัสสุวรณมาลาและ

คณะ (2547) เรื่องวิถีใหม่ของท้องถิ่น ได้บันทึกข้อมูลความ

ริเริ่มใหม่ของอปท.ไว้กว่า500กรณีศึกษาพร้อมกับตั้งข้อ

สังเกตว่า อปท.ประมาณร้อยละ 20มีความริเริ ่มในการ

บริหารจัดการแบบใหม่ ซึ ่งเป็นข้อสังเกตที ่คล้ายกันกับ

รายงานวิจัยของสถาบันพัฒนาสยามซึ่งได้รับการสนับสนุน

จากสกว.

1 แต่เดิมพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั ้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมาตรา30 (4)บัญญัติให้รัฐบาลต้องจัดสรรภาษี

อากร เงินอุดหนุนและรายได้อื่นให้แก่อปท. ในสัดส่วนไม่น้อยกว่าร้อยละ35

ภายในปีพ.ศ.2549แต่ต่อมารัฐบาลได้ตราพระราชบัญญัติเพื่อแก้ไขเพิ่มเติม

บทบัญญัตินี้ เพื่อลดสัดส่วนรายได้ที่ต้องจัดสรรให้แก่อปท.ลงมาเหลือร้อยละ

25ดังนี้ “....ตั้งแต่ปีงบประมาณพ.ศ.2550เป็นต้นไปให้องค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นมีรายได้คิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบ

ห้าและโดยมีจุดมุ่งหมายที่จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี่รายได้เพิ่มขึ้นคิด

เป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลในอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละสามสิบห้าโดย

การจัดสรรสัดส่วนที่เป็นธรรมแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและคำนึงถึงราย

ได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นด้วย”

2พระราชบัญญัติกระจายอำนาจฯมาตรา23(4)มาตรา24(3)และมาตรา25

(6)บัญญัติให้อปท.(เทศบาลเมืองพัทยาอบต.อบจ.และกรุงเทพมหานคร)

ได้รับการจัดสรรภาษีมูลค่าเพิ่มรวมกันไม่เกินร้อยละ30ของภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัด

เก็บได้หักส่วนที่ต้องจ่ายคืนแล้วโดยเป็นหน้าที่ของกรมสรรพากรที่จะจัดเก็บ

10 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 11

(3) มี “เจ้าภาพ”ขับเคลื่อนมาตรการกระจายอำนาจ ได้แก่

คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่น(กกถ.)ร่วมกับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นทำ

หน้าที่กำหนดกติกาในการถ่ายโอนภารกิจจากราชการส่วน

กลางไปให้อปท.นอกจากนี้สถาบันวิชาการต่างๆก็ให้ความ

สำคัญแก่การศึกษาวิจัยและการเรียนการสอนที่เกี่ยวข้องกับ

อปท.มากขึ้น

(4) มีมาตรการสร้างแรงจูงใจในการปฏิบัติภารกิจให้แก่อปท.ที่

ทำงานดี เช่น การให้รางวัลการบริหารจัดการท้องถิ่นตาม

หลักการธรรมาภิบาล รางวัลความพยายามจัดเก็บภาษี

ท้องถิ่น รางวัลการจัดการตลาดสดและรางวัลการจัดการ

สภาพสิ่งแวดล้อมท้องถิ่นเป็นต้น

(5) ประชาชนมีส่วนร่วมในกิจกรรมของอปท.มากขึ้นเช่นการ

จัดตั ้งกองทุนสุขภาพท้องถิ ่นโดยเปิดโอกาสให้ประชาชน

เข้าร่วมมากขึ้นการสนับสนุนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการ

ตรวจสอบการทำงานของอปท. ในการเป็นกรรมการจัดซื้อ

จัดจ้างและการจัดตั้งประชาคมในท้องถิ่นเป็นต้น

2.2 ความก้าวหน้าด้านการถ่ายโอนภารกิจ

พระราชบัญญัติกระจายอำนาจฯมาตรา35บัญญัติให้คณะกรรมการ

การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น จัดทำแผนการ

กระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและแผนปฏิบัติการเพื่อ

กำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่

กรรมการเริ่มปฏิบัติหน้าที่ ตามแผนปฏิบัติการฯการถ่ายโอนภารกิจมี

6ด้านคือ

(1) ด้านโครงสร้างพื้นฐานมีภารกิจถ่ายโอน87 เรื่องมีส่วน

ราชการที่ถ่ายโอนภารกิจ17กรมใน7กระทรวงแบ่งเป็น

กลุ ่มภารกิจด้านคมนาคมและการขนส่ง สาธารณูปโภค

สาธารณูปการการผังเมืองและการควบคุมอาคาร

(2) ด้านงานส่งเสริมคุณภาพชีวิตมีภารกิจถ่ายโอน103เรื่องมี

ส่วนราชการที่ถ่ายโอนภารกิจ26กรมใน7กระทรวงแบ่ง

เป็นกลุ่มภารกิจด้านการส่งเสริมอาชีพ งานสวัสดิการสังคม

การศึกษา การสาธารณสุข และการปรับปรุงแหล่งชุมชน

แออัดและการจัดการเกี่ยวกับที่อยู่อาศัย

(3) ด้านการจัดระเบียบชุมชน/สังคมและการรักษาความสงบ

เรียบร้อยมีภารกิจถ่ายโอน17เรื่องมีส่วนราชการที่ถ่ายโอน

ภารกิจ9กรมใน6กระทรวง

(4) ด้านการวางแผนการส่งเสริมการลงทุนพาณิชยกรรมและ

การท่องเที่ยวมีภารกิจถ่ายโอน19เรื่องมีส่วนราชการที่ถ่าย

โอนภารกิจ6กรมใน5กระทรวงแบ่งเป็นกลุ่มภารกิจการ

วางแผนการพัฒนาเทคโนโลยีการส่งเสริมการลงทุนการ

พาณิชยกรรมการพัฒนาอุตสาหกรรมและการท่องเที่ยว

(5) ด้านการบริหารจัดการและการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ

สิ่งแวดล้อมมีภารกิจถ่ายโอน17 เรื่องมีส่วนราชการที่ถ่าย

โอนภารกิจ9กรมใน4กระทรวงแบ่งเป็นกลุ่มภารกิจด้าน

การอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติการคุ้มครองดูแลและบำรุง

12 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 1�

รักษาป่าการจัดการส่ิงแวดล้อมและมลพิษต่างๆและการดแูล

รักษาที่สาธารณะ

(6)ด้านศิลปะวัฒนธรรมจารีตประเพณีและภูมิปัญญาท้องถิ่น

มีภารกิจถ่ายโอน 2 เรื่องมีส่วนราชการที่ถ่ายโอนภารกิจ

1 กรม ใน 1 กระทรวง ได้แก่ การคุ ้มครอง ดูแลรักษา

โบราณสถาน โบราณวัตถุพิพิธภัณฑ์และหอจดหมายเหตุ

ประจำท้องถิ่น

สำหรับกิจกรรมที่จะถ่ายโอนแบ่งออกได้เป็น2ประเภทคือ

(1) ประเภท “เลือกทำได้โดยอิสระ” ได้แก่ กิจกรรมตามแผน

งานงบประมาณที่ส่วนราชการตั้งไว้แต่เดิมและควรให้อปท.

มีอิสระเลือกทำได้ตามที่ อปท. เห็นความจำเป็น เช่น งาน

ก่อสร้างและบำรุงรักษาถนนและสะพานการดูแลรักษาและ

ปรับปรุงโครงการชลประทานขนาดเล็ก ชลประทานระบบท่อ

และทางน้ำชลประทานการก่อสร้าง ขุดลอกและปรับปรุง

ซ่อมแซมอ่างเก็บน้ำและคลองส่งน้ำ จัดทำและปรับปรุง

ประปาหมู ่บ ้าน ส่งเสริมการพัฒนาและการฝึกอาชีพ

สนับสนุนงานพัฒนาสตรีโดยองค์กรสตรี ส่งเสริมการเพาะ

เลี ้ยงสัตว์น้ำ การพัฒนาการเลี ้ยงเป็ด ไก่ และสุกร การ

ถ่ายทอดเทคโนโลยีการเกษตรการวางแผนการท่องเที่ยว

และปรับปรุงบำรุงรักษาแหล่งท่องเที่ยวเป็นต้น

(2) ประเภท“หน้าที่ที่ต้องทำ” ได้แก่ งานที่เป็นการมอบอำนาจ

และเกี่ยวข้องกับการใช้อำนาจรวมทั้งงานที่เกี่ยวข้องกับชีวิต

ประจำวันของประชาชนหรือความจำเป็นพื้นฐาน เมื่ออปท.

รับโอนแล้วถือว่าเป็นความรับผิดชอบของอปท.ที่จะต้อง

ดำเนินการต่อไปตัวอย่างเช่น

- ด้านโครงสร้างพื้นฐาน เช่นการดูแลสถานีขนส่งการ

บำรุงรักษาทางน้ำสถานีขนส่งทางน้ำการเรียกเก็บค่าใช้

น้ำบาดาลการจัดให้มีและควบคมุตลาดการจัดทำผังเมือง

การควบคุมอาคารเป็นต้น

- ด้านงานส่งเสริมคุณภาพชีวิต เช่นการจัดทำศูนย์พัฒนา

เด็กเล็กการสงเคราะห์เบ้ียยังชีพผูส้งูอายุคนพิการและ

ผู้ป่วยเอดส์ ศูนย์บริการผู้สูงอายุและสถานสงเคราะห์

คนชราการอนุญาตและควบคุมหอพัก งานสงเคราะห์

และจัดสวัสดิการเด็กและเยาวชนสนามกีฬาการจัดการ

ศึกษาก่อนวัยเรียนหรือปฐมวัยการศึกษาขั้นพื้นฐาน

กิจกรรมอาหารเสริม (นม)และอาหารกลางวันสำหรับ

นักเรียนการจัดศูนย์บริการการศึกษานอกโรงเรียนการ

ป้องกันควบคุมโรคติดต่อการคุ้มครองผู้บริโภคด้าน

ผลิตภัณฑ์อาหารยา เครื่องมือแพทย์ เครื่องสำอางและ

วัตถุอันตรายในสถานที่จำหน่ายโครงการประกันสุขภาพ

งานพัฒนาและส่งเสริมด้านสุขภาพและอนามัย การ

จัดการที่อยู่อาศัยและแก้ไขปัญหาชุมชนแออัดเป็นต้น

- ด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยและความปลอดภัยใน

ชีวิตและทรัพย์สิน เช่น การทะเบียนราษฎร์และบัตร

ประชาชนการจัดทำทะเบียนสัตว์พาหนะการอนุญาต

ประกอบกิจการและการตรวจตราสถานีบริการน้ำมันเชื้อ

เพลิง การอนุญาตตั ้งสถานบริการและโรงแรม การ

1� | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 1�

อนุญาตให้เล่นการพนันการออกใบสั่งและเปรียบเทียบ

ปรับการกระทำผิดตามกฎหมายฉบับต่างๆรวม17ฉบับ

การจดทะเบียนรถยนต์ การอนุญาตให้ขายสุราและ

ยาสูบเป็นต้น

- ด้านการวางแผนส่งเสริมการลงทุนพาณิชยกรรมและ

การท่องเที่ยว เช่นการจัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นการให้

ข้อมูลนักลงทุนการรับจดทะเบียนพาณิชย์ การกำกับ

ดูแลการประกอบกิจการโรงงานเป็นต้น

- ด้านการบริหารจัดการและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ

และสิ่งแวดล้อม เช่น งานพัฒนาป่าชุมชนการควบคุม

ไฟป่าการติดตามและตรวจสอบมลพิษจากการประกอบ

กิจการตามพ.ร.บ.แร่การติดตามและตรวจสอบคณุภาพ

สิ่งแวดล้อม (คุณภาพน้ำอากาศและเสียง)และจัดทำ

รายงานสถานการณ์มลพิษในท้องถิ่นการบำบัดน้ำเสีย

การจัดการขยะมูลฝอย การดูแลรักษาและคุ ้มครอง

ป้องกันที่สาธารณประโยชน์ประเภทพลเมืองใช้ประโยชน์

ร่วมกันและที่ดินรกร้างว่างเปล่า

- ด้านศิลปะ วัฒนธรรมจารีตประเพณี และภูมิปัญญา

ท้องถ่ินได้แก่การดแูลรักษาโบราณสถานตามหลักเกณฑ์

วิธีการและเงื่อนไขที่กรมศิลปากรกำหนดเป็นต้น

เพื่อเป็นการติดตามกระบวนการกระจายอำนาจสำนักงานส่งเสริม

การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น (สกถ.) ได้ขอความร่วมมือสถาบันการศึกษา

ทั่วประเทศในการจัดเก็บข้อมูลทั้งในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพโดยเริ่มตั้ง

แต่ปลายปีพ.ศ.2546เป็นต้นมาทั้งนี้เพื่อให้ทราบถึงปัญหาอุปสรรคและ

ข้อจำกัดของการถ่ายโอนภารกิจในทางปฏิบัติผลการสำรวจพอสรุปได้

ดังนี้

(1) อปท.สามารถจะรับงานที่ถ่ายโอนจากราชการส่วนกลางได้

เป็นส่วนใหญ่หรือเกือบทั้งหมด (อาจเป็นเพราะภารกิจที่ถ่าย

โอนส่วนใหญ่ไม่ใช่เรื่องที่ยากหรือซับซ้อนมากนัก)

(2) การถ่ายโอนที ่ย ังเกิดขึ ้นน้อยมากคือ การถ่ายโอนด้าน

บุคลากร

(3) ประชาชนส่วนใหญ่มีความพึงพอใจการทำงานของ อปท.

โดยเปรียบเทียบระหว่างก่อนและหลังปี2546

(4) งานบริการสาธารณะของท้องถิ่นมีคุณภาพมากขึ้น เช่นการ

จัดบริการศูนย์ดูแลเด็กเล็กมีการนำเทคโนโลยีคอมพิวเตอร์

มาใช้ เช่นการทำบัตรประชาชนและงานทะเบียนของเทศบาล

ซึ่งทำให้ระยะเวลาที่ประชาชนต้องรอรับบริการลดลง ในด้าน

การจัดสวัสดิการและเบี้ยยังชีพแก่คนชราคนพิการ และ

ผู้ป่วยเอดส์พบว่ามีจำนวนผู้สูงอายุที่ได้รับสวัสดิการเพิ่มขึ้น

จนต้องจัดสรรงบอุดหนุนเพิ่มเติม ในการคัดเลือกบุคคลที่

สมควรได้รับสวัสดิการผู้สูงอายุอปท.มีระบบคัดกรองโดย

ใช้ “ประชาคมท้องถิ่น” เพื่อให้การจัดสรรสวัสดิการตรงกลุ่ม

เป้าหมายนอกจากนี้ ยังมีการเปลี่ยนแปลงในเรื่องการเบิก

จ่ายเงินสวัสดิการให้มีความสะดวกรวดเร็วขึ้น โดยจ่ายเข้า

บัญชีธนาคารของผู้สูงอายุโดยตรงบางแห่งจ่ายเป็นรายเดือน

(แทนที่จะเป็น6 เดือนต่องวด)หรือจ่ายให้ถึงบ้านควบคู่ไป

กับโครงการเยี่ยมคารวะผู้สูงอายุในท้องถิ่น


(5) ประชาชนมีส่วนร่วมในกิจการของท้องถิ่นมากขึ้น เช่นการ

แต่งตั้งตัวแทนของประชาชนเป็นกรรมการจัดซื้อจัดจ้างและ

ตรวจรับงานเป็นต้น

อย่างไรก็ดี เป็นการยากที่จะสรุปในภาพรวมว่าการให้บริการของ

อปท.มีคุณภาพมากขึ้นเนื่องจากอปท.มีความหลากหลายมากจึงยังมีทั้ง

อปท.ที่เป็นตัวอย่างที่ดีและอปท.ที่ด้อยคุณภาพและกระทำผิดระเบียบ

3.1กรอบแนวคิดของราชการส่วนกลางซึ่งเป็นผู้ถ่ายโอนภารกิจ

ปัญหาและอุปสรรคสำคัญเบื้องต้นในการกระจายอำนาจให้แก่อปท. ได้แก่

การยึดถือแนวคิดในการกระจายอำนาจที่แตกต่างไปจากหลักการที่กำหนด

ไว้ในรัฐธรรมนูญฯ โดยหน่วยงานที่มีหน้าที่ต้องถ่ายโอนภารกิจซึ่งสะท้อน

ให้เห็นถึงความเชื่อที่ว่าอปท.ยังไม่มีความพร้อมหรือความเข้มแข็งเพียง

พอที่จะรับถ่ายโอนภารกิจที่สำคัญ เช่นการบริการด้านการศึกษาและการ

สาธารณสุขเท่าที่ผ่านมาภารกิจที่อปท.ได้รับการถ่ายโอนส่วนใหญ่จึงมัก

เป็นภารกิจที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างพื้นฐานการบริการด้านคุณภาพชีวิต

ของประชาชนและการจัดระเบียบสังคม เช่นการดูแลถนนหนทางและ

คูคลอง การจัดบริการศึกษาก่อนปฐมวัย (ศูนย์เด็กเล็ก) และการจัด

สวัสดิการให้คนชราซึ่งจากผลการวิจัยที่ดำเนินการโดยสถาบันการศึกษา

�. ปัญหาและอุปสรรค ขององค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่น


10แห่งพบว่าอปท.สามารถดำเนินภารกิจที่รับการถ่ายโอนเหล่านี้ได้ดี

และประชาชนมีความพึงพอใจในบริการของ อปท.ดังได้กล่าวมาแล้ว ใน

การขับเคลื ่อนการกระจายอำนาจในอนาคตจึงต้องพิจารณาการขยาย

บทบาทของอปท. ในด้านการศึกษาการสาธารณสุข และการจัดระบบ

สวัสดิการสังคมให้มากขึ้น ควบคู่ไปกับการพัฒนาขีดความสามารถของ

อปท.

3.2ความไม่พร้อมของอปท.บางแห่งในการรับถ่ายโอนภารกิจ

อปท.บางแห่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งอบต.ที่มีขนาดเล็กมีจำนวน

ประชากรบ้านเรือนและสถานประกอบการในพื้นที่น้อย (เช่นมีประชากร

ต่ำกว่าสองพันคน)มีความไม่พร้อมในการรับถ่ายโอนภารกิจทางออกอัน

หนึ่งก็คือการควบรวม (amalgamation)อบต. ให้เป็นองค์กรที่มีขนาด

ใหญ่ขึ้นแต่แนวทางนี้อาจไม่เป็นที่ยอมรับทางการเมือง (เนื่องจากจะมีผล

กระทบทำให้สมาชิกของอบต.ที่ถูกควบรวมมีจำนวนลดลง) และคงไม่

สามารถดำเนินการได้ในเวลาอันรวดเร็ว เนื่องจากต้องมีการออกกฎหมาย

และอาศัยฉันทามติของท้องถิ่นซึ่งเป็นเรื่องยาก

3.3การถ่ายโอนบุคลากรในช่วงที่ผ่านมามีความก้าวหน้าน้อย

ดังได้กล่าวมาแล้วว่า จากการติดตามกระบวนการกระจายอำนาจ

โดยสถาบันการศึกษาทั่วประเทศพบว่าการถ่ายโอนบุคลากรยังเกิดขึ้นน้อย

มาก เนื่องจากการถ่ายโอนยึดหลักความพึงพอใจของทั้งสองฝ่ายอันได้แก่

ฝ่ายที่รับโอนและฝ่ายบุคลากรที่จะถูกถ่ายโอนฝ่ายหลังมักเห็นว่าการโอน

ไปสังกัดท้องถิ่นทำให้เสียโอกาสการเจริญเติบโตในหน้าที่การงาน ประกอบ

กับความไม่สะดวกในพื้นที ่ (เช่น เป็นชนบท และขาดสิ่งอำนวยความ

สะดวก) ในขณะที่ฝ่ายรับโอนก็มีหลายเหตุผลที่ทำให้ไม่ยอมรับการถ่าย

โอน เช่นภาระเรื่องค่าจ้างเงินเดือน เกรงว่าบุคลากรใหม่อาจทำงานไม่เข้า

กับทีมงานเดิม เกิดข้อเปรียบเทียบระหว่างการถ่ายโอนบุคลากรที่เป็น

ข้าราชการซีสูงกับบุคลากรเดิมรวมทั้งฝ่ายการเมืองท้องถิ่นไม่มีความมั่นใจ

ว่าจะกำกับควบคุมบุคลากรใหม่ได้เพราะไม่ใช่“นาย”โดยตรง

3.4ปัญหาด้านงบประมาณและรายได้

อบต. จำนวนมากมีรายได้น้อยและมีปัญหาด้านการคลัง โดย

เฉพาะอบต.ที่มีขนาดเล็กและประชากรน้อยทำให้ต้องพึ่งพิงเงินอุดหนุน

และภาษีที่ได้รับการจัดสรรจากรัฐในสัดส่วนที่สูงเกินไปและขาดความเป็น

อิสระ ในบางกรณีต้องปฏิบัติตามระเบียบและเงื่อนไขที่มาพร้อมกับเงิน

อุดหนุนจากรัฐ เช่น มีข้อกำหนดให้ใช้เงินอุดหนุนทั่วไปเพื่อการลงทุน

เท่านั้นนอกจากนี้อปท.ยังต้องประสบกับปัญหาความล่าช้าในการเบิกจ่าย

เงินทำให้การวางแผนและการทำงานของท้องถิ่นต้องล่าช้าตามไปด้วย

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 21

รัฐบาลปัจจุบัน (กุมภาพันธ์2552) ให้ความสำคัญแก่การกระจาย

อำนาจให้แก่ท้องถิ่น ในคำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีที่นายอภิสิทธิ์

เวชชาชีวะนายกรัฐมนตรี แถลงต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 29 ธันวาคม2551

รัฐบาลได้กำหนดนโยบายการบริหารกิจการบ้านเมืองที ่ด ีซ ึ ่งจะต้อง

ดำเนินการในช่วงระยะเวลา 3ปี ในส่วนของการเพิ่มประสิทธิภาพการ

บริหารราชการแผ่นดินนั้น มีนโยบายที่เกี ่ยวข้องกับการกระจายอำนาจ

ให้แก่อปท.ดังนี้

(1) สนับสนุนการกระจายอำนาจทางการคลังสู่ท้องถิ่น เพื่อเพิ่ม

ขีดความสามารถและความเป็นอิสระของอปท.ในการพึ่งพา

ตนเองได้มากขึ้น โดยปรับปรุงกฎหมายเพื่อเพิ่มอำนาจให้

ท้องถ่ินสามารถจัดเก็บรายได้จากภาษีอากรและค่าธรรมเนียม

�. นโยบาย ปัจจุบัน

22 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 2�

ได้มากขึ ้น ซึ ่งจะเอื ้ออำนวยให้ท้องถิ ่นสามารถจัดบริการ

สาธารณะที่ได้มาตรฐานและตอบสนองความต้องการของ

ประชาชนได้ตามความจำเป็นและเหมาะสมกับศักยภาพของ

ท้องถิ่น

(2) สนับสนุนการดำเนินงานของอปท. ให้ยึดหลักธรรมาภิบาล

และปรับระบบการทำงานให้มีประสิทธิภาพมุ่งตอบสนองต่อ

ความต้องการของประชาชนความรับผิดชอบต่อชุมชนและ

มีความโปร่งใสมากขึ้น โดยให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูล

และมีส่วนร่วมกับอปท.ในกระบวนการวางแผนการทำงาน

และการบริการสาธารณะรวมทั้งร่วมติดตามและตรวจสอบ

การดำเนินงานของท้องถิ่น

(3) ปรับบทบาทและภารกิจการบริหารราชการระหว่างราชการ

ส่วนกลางส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจนไม่ซ้ำซ้อน

เพื่อให้สามารถดำเนินภารกิจในลักษณะที่สนับสนุนเชื่อมโยง

กันและประสานการใช้ทรัพยากรอย่างเหมาะสมควบคู่ไป

กับการเร่งรัดถ่ายโอนภารกิจและงบประมาณให้แก่ อปท.

ตามกฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย

อำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น โดยให้มีการ

ติดตามประเมินผลและรายงานผลอย่างต่อเนื่อง

(4) บูรณาการความเชื่อมโยงของการบริหารราชการส่วนกลาง

และส่วนภูมิภาคสู ่ท ้องถิ ่นโดยสนับสนุนการบริหารงาน

จังหวัดแบบบูรณาการผ่านกระบวนการจัดทำแผนจังหวัดและ

กลุ่มจังหวัดที่สอดคล้องกับแนวนโยบายของรัฐบาล แผน

ยุทธศาสตร์ระดับชาติและระดับภาคตลอดจนเชื่อมโยงกับ

แผนของอปท.และแผนชุมชน โดยคำนึงถึงการมีส่วนร่วม

ของทุกภาคส่วนในทุกขั้นตอนของการจัดทำแผน

(5) สนับสนุนให้มีการบริหารท้องถิ่นรูปแบบพิเศษให้สอดรับกับ

ระดับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของพื้นที่ โดยสนับสนุน

ให้ท้องถิ่นที่มีศักยภาพและความพร้อมจัดตั้งเป็นมหานคร

แนวนโยบายดังกล่าวสอดคล้องกับทิศทางตามที่กำหนดไว้ใน

รัฐธรรมนูญฯพ.ศ.2550อย่างไรก็ดี ยังไม่ชัดเจนในเรื่องวิธีการที่จะนำ

นโยบายเหล่านี้ไปปฏิบัติ เช่นกฎหมายที่จะกระจายอำนาจทางการคลังสู่

ท ้องถิ ่นด้วยการให้อำนาจแก่ อปท. ในการจัดเก็บภาษีอากรและค่า

ธรรมเนียมได้มากขึ้นจะมีสาระสำคัญอย่างไรบ้าง ตลอดจนจะต้องทำ

อย่างไรเพื่อลดความซ้ำซ้อนของภารกิจที่ดำเนินการโดยราชการส่วนกลาง

ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อรัฐบาลจะสนับสนุน

การจัดทำแผนจังหวัดและกลุ่มจังหวัดตามแนวนโยบายของรัฐบาลด้วยใน

ขณะเดียวกันเป็นต้น

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | 2�

ในปัจจุบันประเทศต่างๆทั่วโลกให้ความสนใจมาตรการกระจาย

อำนาจให้ท้องถิ่น และให้ความสำคัญแก่การพัฒนาในมิติเชิงพื้นที่ (area-

baseddevelopment) เนื่องจากตระหนักว่า ระบบบริหารแบบรวมศูนย์มี

ข้อด้อยหลายประการกล่าวคือขาดความคล่องตัว ไม่สามารถตอบสนอง

ความต้องการซึ่งมีความหลากหลายและแตกต่างในแต่ละพื้นที่ นอกจากนี้

การบริหารงานแบบรวมศนูย์ยังอาจก่อให้เกิดการผกูขาดและมีประสิทธิภาพ

ต่ำกว่าการบริหารจัดการในระดับพื้นที่ซึ่งเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนมีส่วน

ร่วมจากรายงานการวิจัยของธนาคารโลกพบว่า ในช่วง2-3ทศวรรษที่

ผ่านมาประเทศต่างๆหลายสิบแห่งทั่วโลกมีการปฏิรูประบบราชการไปใน

แนวทางการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นและหน่วยงานในระดับพื้นที่ รวมทั้ง

�. ประสบการณ์ ในต่างประเทศ


บรรจุหลักการดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญ3ซึ่งเป็นพัฒนาการเดียวกันกับ

รัฐธรรมนูญฯฉบับพ.ศ.2540และฉบับ2550ของไทย

5.1 ลักษณะและสถานะของอปท.ในต่างประเทศ

ได้มีผู้สรุปภาพรวมของการปกครองส่วนท้องถิ่นในภูมิภาคและ

ประเทศต่างๆในโลกไว้ดังนี้4

(1) กลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย(TheNordicModel)

รัฐบาลท้องถิ ่นในประเทศกลุ่มสแกนดิเนเวีย (เดนมาร์ก

นอร์เวย์และสวีเดน) มีบทบาทมากในการจัดบริการสาธารณะ

และสวัสดิการสังคมให้แก่ประชาชนในท้องถิ่นทั้งนี้เนื่องจาก

ในอดีตดินแดนของประเทศทั้งสามอยู่ภายใต้การปกครอง

ของกษัตริย์เดนมาร์กมาตั้งแต่ศตวรรษที่ 15 ในสมัยนั้น

รัฐบาลกลางให้อำนาจแก่ท้องถิ่นในการจัดการกิจการท้องถิ่น

เอง โดยรัฐบาลกลางคงไว้เฉพาะอำนาจที่เกี่ยวข้องกับเรื่อง

พิธีการและการต่างประเทศเท่านั้น รากฐานดังกล่าวทำให้

อปท. เป็นผู้รับผิดชอบหลักในการจัดบริการทุกๆด้านแก่

ประชาชนมาจนกระทั่งทุกวันนี้

แม้ว่าในสมัยปัจจุบันรัฐบาลกลางในประเทศทั้งสามจะเข้ามา

มีบทบาทมากขึ้นในการกำหนดกฎหมายและการกำกับดูแล

แต่รัฐบาลท้องถิ่นยังคงมีความเป็นอิสระสูงในการดำเนิน

กิจการต่างๆ ซึ ่งเป็นรูปแบบที ่สร้างความพึงพอใจให้แก่

ประชาชนในท้องถิ ่น ในเดนมาร์ก รายจ่ายของ อปท.

คิดเป็นร ้อยละ 30 ของ GDP อปท. ในกลุ ่มประเทศ

สแกนดิเนเวียมักมีขนาดเล็ก (ครอบคลุมประชากรน้อยกว่า

10,000 คน) และอาศัยรายได้ของตนเองเป็นหลักในการ

สนับสนุนภารกิจของตนเองในท้องถิ ่น ในเดนมาร์กและ

สวีเดน เกือบร้อยละ75ของรายจ่ายได้รับการอุดหนุนจาก

รายได้ของท้องถิ่นเองและในนอร์เวย์ รายได้ของท้องถิ่นใช้

สนับสนุนรายจ่ายคิดเป็นร้อยละ 64 ของรายจ่ายทั้งหมด

เมื่อพิจารณาที่มาของรายได้ท้องถิ่น เกือบร้อยละ91มาจาก

การเก็บภาษีเงินได้ในขณะที่รายได้จากการเก็บภาษีทรัพย์สิน

คิดเป็นสัดส่วนเพียงร้อยละ7

(2)ประเทศสวิตเซอร์แลนด์

ดินแดนของประเทศสวิตเซอร์แลนด์อยู่ภายใต้การปกครอง

ของรัฐบาลท้องถิ ่น (cantons) มาเกือบพันปี ลักษณะ

ดังกล่าวทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศสวิตเซอร์-

แลนด์มีความเข้มแข็งและเป็นสมาพันธรัฐ (Confederation

of States) มาจนกระทั ่งทุกวันนี ้ ในปัจจุบัน ประเทศ

สวิตเซอร์แลนด์ประกอบด้วยรัฐบาลท้องถิ่น26 cantons

และ 2,842 communes แต่ละ canton มีรัฐธรรมนูญ

3ดูAnwarShah(ed.),LocalGovernance inDevelopingCountries,

TheWorldBank,WashingtonD.C.,2006.4เรื่องเดียวกันหน้า27-44.


รัฐสภา รัฐบาลและศาลของตนเอง รัฐบาลท้องถิ่นมีความ

เป็นอิสระทางด้านการคลัง และในกิจการต่างๆที ่สำคัญ

ได้แก่นโยบายคนเข้าเมือง (immigration)การให้สัญชาติ

ภาษาและความสัมพันธ์ทางด้านเศรษฐกิจกับต่างประเทศ

รัฐธรรมนูญของสวิตเซอร์แลนด์เปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วม

โดยตรงในกระบวนการประชาธิปไตยทั้งในเรื่องการริเริ่ม

เสนอโครงการการทำประชามติและการยื่นเรื่องอุทธรณ์ร้อง

ทุกข์ เช่นประชาชนไม่น้อยกว่า50,000คนสามารถยื่นเรื่อง

ร้องขอให้ทำประชามติเกี ่ยวกับกฎหมายหรือสนธิสัญญา

ระหว่างประเทศที่รัฐจัดทำขึ้นได้ communesต่างๆปฏิบัติ

ภารกิจตามที่ canton เป็นผู้กำหนด เช่นการจดทะเบียน

ประชากรและการรักษาความสงบเรียบร้อย แต่มีอิสระใน

การดำเนินภารกิจบางเรื ่องได้ เช่น การจัดการศึกษาและ

สวัสดิการสังคมการจัดหาพลังงานการก่อสร้างถนนการวาง

ผังเมืองและการจัดเก็บภาษีในท้องถิ่น5

(3)ประเทศฝรั่งเศส

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศฝรั่งเศสมีอิสระและ

บทบาทจำกัดในการจัดบริการสาธารณะ เนื่องจากถือว่าเป็น

หน่วยการปกครองที่อยู่ในระดับล่างในสายการบริหารของ

รัฐบาลกลางซึ่งมีอำนาจบังคับบัญชาผ่านบุคลากรในระดับ

ภูมิภาคกระทรวงและกรมการจัดบริการสาธารณะยังคงเป็น

หน้าที่หลักของรัฐบาลกลางและหน่วยงานของรัฐบาลกลางที่

ปฏิบัติหน้าที่ในระดับท้องถิ่นอปท.มีขนาดเล็กโดยเฉลี่ยและ

ต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนจากส่วนกลางเป็นหลัก รูปแบบการ

ปกครองดังกล่าวน้ีถกูนำไปใช้อย่างแพร่หลายในรัฐอาณานิคม

ของฝรั่งเศส โปรตุเกส และสเปนประเทศที่ปกครองโดย

ระบบเผด็จการทหารและประเทศกำลังพัฒนา6

(4)ประเทศเยอรมนี

การปกครองส่วนท้องถิ่นในเยอรมนีเน้นการให้อำนาจแก่

อปท.ในการจัดการกิจการของท้องถ่ินรัฐบาลสหพันธ์รับผิดชอบ

ด้านกำหนดนโยบาย ในขณะที่รัฐบาลในระดับรัฐ (states)

และรัฐบาลท้องถ่ินมีความรับผิดชอบในการจัดบริการสาธารณะ

ในท้องถิ่นของตนเองทั้งหมด โดยเฉลี่ยแล้วอปท.ครอบ

คลุมประชากรประมาณ20,000คนและมีรายจ่ายคิดเป็น

ร้อยละ10ของGDPรายได้ของท้องถิ่นมีที่มาจากภาษีแบ่ง

เป็นหลัก

5GovernmentofSwitzerland,2003,อ้างในAnwar, เรื่องเดียวกัน,หน้า

28. 6Humes,1991,อ้างในAnwar,เรื่องเดียวกัน,หน้า29.

�0 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | �1

(5)ประเทศอังกฤษ

รูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ ่นของอังกฤษคล้ายของ

ฝรั่งเศสที่เน้นอำนาจของรัฐบาลกลางและบุคลากรในสังกัด

ของกระทรวงและกรมในการจัดบริการสาธารณะอปท.ต้อง

ประสานกับบุคลากรของส่วนกลางในการปฏิบัติภารกิจแต่ก็

มีอิสระมากในการดำเนินภารกิจซึ่งเป็นเรื่องเฉพาะในท้องถิ่น

เช่นการบำรุงรักษาถนนการจัดเก็บขยะการจัดหาน้ำการ

จัดการน้ำเสียการจัดบริการด้านสุขภาพการศึกษา และ

สวัสดิการสังคมรายได้จากการจัดเก็บภาษีทรัพย์สินมีความ

สำคัญมากต่ออปท.อย่างไรก็ดี โดยทั่วไปอปท. ได้รับเงิน

อุดหนุนจากรัฐบาลกลางคิดเป็นประมาณ2ใน3ของรายได้

ทั ้งหมด อปท. ไม่มีอำนาจจัดเก็บภาษีเงินได้ อำนาจการ

ตัดสินใจในระดับท้องถิ่นอยู่ที่สภาท้องถิ่น (localcouncils)

เป็นหลักอปท.มีขนาดใหญ่โดยเฉลี่ยครอบคลุมประชากร

ประมาณ120,000คนรายจ่ายของอปท. โดยรวมคิดเป็น

ร้อยละ12ของGDP

(6)ประเทศอินเดีย

ประเทศอินเดียเคยมีการปกครองในระดับท้องถิ่นที่เข้มแข็ง

มากในอดีตโดยอาศัยจารีตประเพณีและผู้นำในระดับชุมชน

ท้องถิ่นต่อมาระบบดังกล่าวอ่อนแอลงเป็นอย่างมากในยุคที่

อินเดียตกอยู่ภายใต้การปกครองของอังกฤษ ซึ่งเน้นการ

บังคับบัญชาจากส่วนกลางมากกว่าการจัดบริการสาธารณะใน

ระดับท้องถิ่นผู้นำในระดับท้องถิ่นที่จงรักภักดีต่ออังกฤษจะ

ได้รับที่ดินเป็นรางวัลซึ่งนำไปสู่การเกิดขึ้นของชนชั้นเจ้าของ

ที่ดินการปกครองส่วนท้องถิ่นกระทำโดยข้าราชการที่ได้รับ

การแต่งตั้งจากส่วนกลางหลังจากที่ได้รับเอกราชจากอังกฤษ

อินเดียยังคงรักษารูปแบบการปกครองที่เน้นการรวมอำนาจ

แม้จะมีการให้อิสระแก่ท้องถิ่นในระดับหนึ่ง

(7)ประเทศจีน

จีนมีรัฐบาลในระดับมณฑลและระดับท้องถิ่น (provincial

and localgovernments)ซึ่งถือเป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาล

กลางรัฐบาลมณฑลและรัฐบาลท้องถิ่นมีขนาดใหญ่มากและ

มีบทบาทกว้างขวางในการจัดบริการสาธารณะ รายจ่ายของ

รัฐบาลท้องถิ่นคิดเป็นร้อยละ 51.4ของรายจ่ายทั้งหมดของ

รัฐและรัฐบาลท้องถิ่นจ้างบุคลากรคิดเป็นร้อยละ 89ของ

บุคลากรทั้งหมดในภาครัฐการจัดบริการทางสังคมเช่น เบี้ย

คนว่างงานการประกันสังคมและสวัสดิการอื่นๆ เป็นหน้าที่

ของรัฐบาลระดับมณฑลและระดับท้องถิ่นความเป็นอิสระ

ของท้องถิ่นในการบริหารกิจการต่างๆ ขึ้นอยู่กับสมรรถภาพ

ทางการคลังของแต่ละท้องถิ่น

(8)ประเทศญี่ปุ่น

ในสมัยเมจิในช่วงปลายศตวรรษที่ 19 การปกครองส่วน

ท้องถิ่นในญี่ปุ่นมีลักษณะคล้ายฝรั่งเศสและเยอรมนีที่เน้น

การควบคุมจากรัฐบาลกลาง โดยกระทรวงมหาดไทยแต่งตั้ง

ผู้บริหารในระดับภูมิภาค(governorsofprefectures)ซึ่งมี

�2 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | ��

อำนาจกำกับดูแลตำบลและเทศบาลท้องถิ่นหลังสงครามโลก

ครั้งที่ 2มีการเลือกตั้งผู้ว่าการนายกเทศมนตรี และสภา

ท้องถิ่นโดยตรงรัฐบาลท้องถิ่นมีหน้าที่ดำเนินภารกิจที่ได้รับ

มอบหมายจากรัฐบาลและหน่วยงานส่วนกลาง รายได้หลัก

ของท้องถิ่นมาจากการจัดเก็บภาษีเงินได้ คิดเป็นร้อยละ60

ของภาษีทั้งหมดที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง รองลงมาได้แก่ ภาษี

ทรัพย์สินและภาษีการขายคิดเป็นประมาณร้อยละ30และ

ร้อยละ10ตามลำดับ

(9)กลุ่มประเทศอเมริกาเหนือ

การปกครองส่วนท้องถิ ่นและอำนาจของอปท. ในสหรัฐ

อเมริกาขึ้นอยู่กับกฎหมายที่กำหนดในแต่ละมลรัฐอปท.มี

ฐานะเป็นหน่วยงานที่สนองนโยบายที่กำหนดโดยรัฐบาลใน

ระดับมลรัฐ ในมลรัฐส่วนใหญ่การปกครองส่วนท้องถิ่นจะ

แบ่งเป็นสองระดับได้แก่ระดับcountiesและmunicipalities

บางมลรัฐแบ่ง counties ออกไปอีกเป็น townships 7

นอกจากนี้ยังมีการจัดตั้งหน่วยงานที่ดำเนินภารกิจเฉพาะใน

ระดับท้องถ่ินโดยแบ่งความรับผิดชอบตามเขตพ้ืนท่ี (special

purposedistricts) เช่นการป้องกันอัคคีภัยการบริการ

บำบัดน้ำเสียการคมนาคมขนส่งและการจัดการน้ำในหลาย

มลรัฐมีการจัดตั้ง schooldistricts เพื่อจัดการศึกษาใน

ระดับโรงเรียนหน่วยงานที่เป็นspecialpurposedistricts

เหล่านี ้ม ักครอบคลุมพื ้นที ่ความรับผิดชอบของหลายๆ

municipalities8โดยทั่วไปอปท.ในระดับmunicipality

จะแบ่งความรับผิดชอบออกเป็นฝ่ายต่างๆ เช่น การวาง

ผังเมืองการพัฒนาเศรษฐกิจและการท่องเที่ยวการบำรุง

รักษาระบบสาธารณูปโภคและระบบสาธารณูปการการดูแล

สวนสาธารณะและที่สาธารณะกิจการตำรวจการป้องกัน

อัคคีภัย การคมนาคมขนส่ง การจัดการที ่อยู ่อาศัย และ

ระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเป็นต้น

อปท. ในประเทศแคนาดา มีลักษณะอย่างเดียวกันกับใน

สหรัฐอเมริกากล่าวคืออปท.ทำหน้าที่และปฎิบัติภารกิจ

ตามที่รัฐบาลในระดับมลรัฐและระดับมณฑลเป็นผู้กำหนด

อย่างไรก็ตามในทั้งสองประเทศมีความเคลื่อนไหวที่จะให้

อิสระแก่อปท.มากขึ้นในการจัดบริการสาธารณะที่เกี่ยวข้อง

กับที่ดินและทรัพย์สิน โดยเฉลี่ยแล้วพื้นที่ความรับผิดชอบ

ของ อปท. ในสหรัฐอเมริกาและในแคนาดาจะครอบคลุม

ประชากรประมาณ10,000และ6,000คนตามลำดับ

7Localgovernment in theUnitedStates,http://en.wikipedia.org/

wiki/Local_government_in_the_United_States,16/2/2552. 8LocalGovernmentintheUnitedStates,เรื่องเดียวกัน

�� | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | ��

รูปที่2 สัดส่วนของรายจ่ายของอปท.ต่อGDP

จีน

โปแลน

ด์

บราซิล

แอฟร

ิกาใต้

อินโดน

ีเซีย

ยูกันด

า ชิลี

คาซัค

สถาน

อาร์เจน

ตินา

อินเดีย

0

2

4

6

8

10

12

14

ร้อยล

ะต่อ

GDP

ค่าเฉลี่ยของกลุ่มประเทศOECD

ค่าเฉลี่ยของประเทศกำลังพัฒนาที่เป็นกลุ่มตัวอย่าง

ที่มา: AnwarShah(ed.),LocalGovernanceinDevelopingCountries,

TheWorldBank,WashingtonD.C.,2006.หน้า35

หมายเหตุ: ข้อมูลของประเทศโปแลนด์เป็นข้อมูลปี 2540 ข้อมูลของประเทศชิลี

อินโดนีเซียและแอฟริกาใต้ เป็นข้อมูลปี2544ข้อมูลของประเทศอินเดีย

เป็นข้อมูลปี 2545 และข้อมูลของประเทศอาร์เจนตินา บราซิล จีน

คาซัคสถานและยูกันดาเป็นข้อมูลปี2546

ตารางที่1สัดส่วนของรายจ่ายของอปท.ต่อGDP

ประเทศ ร้อยละของGDP

เยอรมัน 10

เดนมาร์ค 30

อังกฤษ 12

อินเดีย 0.75

ratio

of l

acal

exp

end

iture

s to

con

solid

ate

pub

lis e

xpen

ditu

res

China

Poland

South

Afric

a

Ugand

a

Indon

esia

Kazak

hsian

Brazil

Argen

tina

Chile

India

OECD average sample developing countries average



หมายเหตุ: ข้อมูลของประเทศโปแลนด์เป็นข้อมูลปี 2540 ข้อมูลของประเทศชิลี

อินโดนีเซียและแอฟริกาใต้ เป็นข้อมูลปี2544ข้อมูลของประเทศอินเดีย

เป็นข้อมูลปี 2545 และข้อมูลของประเทศอาร์เจนตินา บราซิล จีน

คาซัคสถานและยูกันดาเป็นข้อมูลปี2546

รูปท่ี1 การเปรียบเทียบรายจ่ายของอปท.ต่อรายจ่ายโดยรวมของภาครัฐ

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6


5.2 สถานะและความสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใน

ประเทศกำลังพัฒนา9

อปท. ในประเทศกำลังพัฒนาได้ร ับการรับรองสถานะโดย

กฎหมายในระดับต่างๆกันมีทั้งที่ได้รับการรับรองสถานะไว้ในรัฐธรรมนูญ

เช่นประเทศบราซิล ชิลี อินเดียแอฟริกาใต้ ยูกันดาและประเทศไทย

และที่รับรองโดยกฎหมายระดับชาติ เช่นอินโดนีเซียคาซัคสถานและ

โปแลนด์ ในประเทศอาร์เจนตินา อปท.ถูกจัดตังขึ้นโดยกฎหมายระดับ

ท้องถิ่น (provincial legislation) และในจีน อปท. ถูกจัดตั้งขึ ้นโดย

กฎหมายของฝ่ายบริหาร(executiveorder)ที่ออกโดยรัฐบาลกลาง

หากจะวัดความสำคัญของอปท. โดยพิจารณาจากตัวชี้วัด2ตัว

ได้แก่ รายจ่ายโดยรวมของภาครัฐ (consolidated public sector

expenditures)และรายจ่ายของอปท.คิดเป็นร้อยละของGDPจะพบ

ว่าอปท. ในจีนมีสัดส่วนของรายจ่ายโดยรวมมากที่สุดคิดเป็นร้อยละ51

ของรายจ่ายโดยรวมของภาครัฐ และร้อยละ 10.8 ของGDP ในขณะที่

อปท. ในอินเดียมีรายจ่ายคิดเป็นสัดส่วนต่ำสุดคือร้อยละ3และ0.75

ตามลำดับอย่างไรก็ตาม ไม่สามารถยึดตัวชี้วัดทั้งสองนี้ในการจัดลำดับ

ความสำคัญของ อปท. ได้เสมอไป เช่น แอฟริกาใต้มีรายจ่ายคิดเป็น

สัดส่วนสูงกว่าบราซิลตามตัวชี้วัดแรกแต่ต่ำกว่าเมื่อคิดตามตัวชี้วัดที่สอง

เป็นต้น

9สรุปความมาจากAnwarShah,เรื่องเดียวกัน,หน้า33-44.

ในการศึกษาของธนาคารโลกในประเทศกำลังพัฒนา10ประเทศ

ได้แก่จีน โปแลนด์แอฟริกาใต้ยูกันดาอินโดนีเซียคาซัคสถานบราซิล

อาร์เจนตินาชิลีและอินเดียพบว่าโดยเฉลี่ยแล้วรายจ่ายของอปท.คิด

ได้เป็นร้อยละ23ของรายจ่ายรวมภาครัฐและร้อยละ5.7ของGDPซึ่ง

เมื่อเปรียบเทียบกับอปท.ของประเทศในกลุ่มOECDแล้วจะพบว่ามี

สัดส่วนเล็กกว่า ประเทศในกลุ่มOECDกล่าวคือสัดส่วนรายจ่ายของ

ประเทศในกลุ่มOECDจะคิดเป็นร้อยละ28และ12.75ตามลำดับจึง

อาจสรุปได้ว่ายกเว้นกรณีของจีน(ซึ่งอปท.มีบุคลากร38.7ล้านคนคิด

เป็นร้อยละ 89ของบุคลากรภาครัฐทั้งหมด) และโปแลนด์ บทบาทของ

อปท.ในประเทศกำลังพัฒนายังถือว่ามีขนาดเล็กมาก10

หากพิจารณาตามภารกิจจะพบว่าอปท.ในประเทศจีนมีภารกิจที่

ต้องรับผิดชอบมากท่ีสดุนอกจากการจัดบริการสาธารณะด้านสาธารณปูโภค

และสาธารณูปการในท้องถิ่นแล้วอปท. ในจีนยังมีภารกิจด้านการประกัน

สังคม (โดยหลักแล้วได้แก่การจ่ายบำนาญ และเบี้ยการว่างงาน) และมี

บทบาทในการพัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นมากกว่าอปท. ในประเทศอื่นๆ

ค่าใช้จ่ายด้านการจัดการศึกษา การบริหารการจัดกระบวนการยุติธรรม

และตำรวจคิดเป็นเกือบครึ่งหนึ่งของรายจ่ายทั้งหมดของอปท. ในจีน ใน

ทางตรงข้ามอปท. ในอินเดียมีบทบาทน้อยมากในการจัดบริการสาธารณะ

ในระดับท้องถิ่นสำหรับตัวอย่างประเทศอื่นๆเช่นอาร์เจนตินาบราซิลชิลี

อินโดนีเซียคาซัคสถาน โปแลนด์และยูกันดาพบว่าค่าใช้จ่ายในการจัด

10AnwarShah,เรื่องเดียวกัน,หน้า33-34.


บริการการศึกษาและสุขภาพคิดเป็นประมาณครึ่งหนึ่งของรายจ่ายทั้งหมด

ของอปท.11

สถานะและสมรรถภาพของอปท.ยังสามารถวัดได้จากรายได้ของ

ท้องถิ่นอปท. ในประเทศที่เป็นกลุ่มตัวอย่างในการศึกษาของธนาคารโลก

ทั้ง10ประเทศมีรายได้ร้อยละ39.6จากการจัดเก็บภาษีร้อยละ9.5จาก

การจัดเก็บค่าธรรมเนียมประเภทต่างๆและอีกร้อยละ50.9จากการถ่าย

โอนงบประมาณจากส่วนกลางในขณะที่อปท.ของประเทศในกลุ่มOECD

มีรายได้จากการจัดเก็บภาษีร้อยละ49 ร้อยละ16.6จากค่าธรรมเนียม

ประเภทต่างๆและร้อยละ 34.4 จากการจัดสรรงบประมาณให้จากส่วน

กลางการถ่ายโอนงบประมาณจากรัฐบาลกลางมีมากเป็นพิเศษในประเทศ

ยูกันดาโปแลนด์จีนบราซิลและอินโดนีเซียคิดเป็นร้อยละ85.4ร้อยละ

76ร้อยละ67ร้อยละ65.4และร้อยละ62ตามลำดับ12

ในส่วนของภาษีที ่จ ัดเก็บได้ ประเทศกำลังพัฒนาที ่เป็นกลุ ่ม

ตัวอย่างมีรายได้เฉลี่ยร้อยละ32จากการจัดเก็บภาษีทรัพย์สินร้อยละ15

จากการจัดเก็บภาษีเงินได้บคุคลธรรมดา ร้อยละ4จากภาษีเงินได้นิติบคุคล

และร้อยละ49จากภาษีและค่าธรรมเนียมอื่นๆ เมื่อเทียบกับประเทศใน

กลุ่มOECDแล้วจะพบว่าประเทศกลุ่มหลังมีรายได้จากการจัดเก็บภาษี

ทรัพย์สินและภาษีเงินได้ในอัตราที่สูงกว่ามากกล่าวคือมีรายได้ร้อยละ54

11เรื่องเดียวกัน,หน้า35-37.12เรื่องเดียวกัน,หน้า37.

จากภาษีทรัพย์สิน ร้อยละ23จากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ร้อยละ14

จากภาษีเงินได้นิติบุคคลและร้อยละ 9 จากภาษีอื ่นๆ13 หากคิดตาม

สัดส่วนของรายได้จากภาษีทรัพย์สินต่อ GDPจะพบว่า ประเทศกำลัง

พัฒนามีรายได้จากภาษีทรัพย์สินคิดได้เพียงร้อยละ 0.5 ของGDP ใน

ขณะที่ประเทศอุตสาหกรรมมีรายได้จากภาษีทรัพย์สินโดยเฉลี่ยประมาณ

ร้อยละ 2ซึ่งแสดงให้เห็นว่าการจัดเก็บภาษีทรัพย์สินในประเทศกำลัง

พัฒนายังอยู่ในอัตราที่ต่ำกว่าศักยภาพมากโดยภาพรวมแล้วการรวมศูนย์

ในการจัดเก็บภาษียังมีอยู่สูงในประเทศกำลังพัฒนาและ อปท. ยังขาด

ความเป็นอิสระทางด้านการคลัง14

13เรื่องเดียวกัน,หน้า37-39.14เรื่องเดียวกัน,หน้า41.


Argen

tina

Brazil

Chile

China

India

Kazak

hsian

Poland

South

Afric

a

Ugand

a

OECD ave

rage

0

Indon

esia

aver

age

per

cent

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

taxes fees transfers

รูปท่ี3แสดงสัดส่วนรายได้ของอปท.จำแนกตามแหล่งท่ีมา



หมายเหตุ: ข้อมูลของประเทศโปแลนด์เป็นข้อมูลปี 2540ข้อมูลของประเทศอินเดีย

เป็นข้อมูลปี2543ข้อมูลของประเทศชิลีอินโดนีเซียและแอฟริกาใต้เป็น

ข้อมูลปี2544และข้อมูลของประเทศอาร์เจนตินาบราซิลจีนคาซัคสถาน

และยูกันดาเป็นข้อมูลปี2546

Argen

tina

Brazil

Chile

China

India

Kazak

hsian

Poland

South

Afric

a

Ugand

a

OECD ave

rage

0

Indon

esia

aver

age

per

cent

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

property tax personal tax corporate income tax

รูปท่ี4สัดส่วนรายได้ของอปท.ท่ีมาจากภาษีประเภทต่างๆ



หมายเหตุ: ข้อมูลของประเทศโปแลนด์เป็นข้อมูลปี 2540ข้อมูลของประเทศอินเดีย

เป็นข้อมูลปี2543ข้อมูลของประเทศชิลีอินโดนีเซียและแอฟริกาใต้เป็น

ข้อมูลปี2544และข้อมูลของประเทศอาร์เจนตินาบราซิลจีนคาซัคสถาน

และยูกันดาเป็นข้อมูลปี2546

other taxes

�2 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / กอบกุล รายะนาคร | ��

6.1ปฏิรูปการคลังระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่นให้สมดุลและ

สอดคล้องกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฯ

แม้พ.ร.บ.กระจายอำนาจฯพ.ศ.2542จะบัญญัติให้อปท. ได้

รับเงินอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดินมากขึ้นและมีรายได้เพิ่มขึ้นจากภาษี

แบ่ง เพื่อให้อปท.สามารถจัดบริการสาธารณะตามภารกิจที่ได้รับการถ่าย

โอนแต่การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวก็มีผลให้ อปท.ต้องพึ่งพาเงินอุดหนุน

มากขึ้น (สัดส่วนเงินอุดหนุนต่อรายได้ของท้องถิ่นเท่ากับร้อยละ 45 โดย

ประมาณ)ซึ่งถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า “เป็นโครงสร้างการเงินที่อ่อนแอ”และ

“ขาดอิสระ” เนื่องจากงบอุดหนุนเป็นสิ่งที่อยู่นอกเหนือการควบคุมของ

อปท.นอกจากนี้ การเบิกจ่ายเงินอาจล่าช้าซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการทำงาน

ของท้องถิ่น

�. ข้อเสนอ

ในการขับเคลื่อน อปท.

โดยสรุปแล้วมีการกระจายอำนาจให้แก่อปท.มากขึ้นในประเทศ

กำลังพัฒนาอย่างไรก็ดีอปท. ในประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่ยังมีความ

เป็นอิสระน้อยทางด้านการคลังและการจัดหารายได้จากภาษีด้วยตนเอง

การจัดสรรงบประมาณจากส่วนกลางเป็นที่มาหลักของรายได้ของ อปท.

คิดเป็นประมาณร้อยละ60ของรายได้ทั้งหมด (ประมาณร้อยละ51ของ

ประเทศกลุ่มตัวอย่างในการศึกษาของธนาคารโลก)มีตัวอย่างน้อยของ

กรณีที่ท้องถิ่นมีอำนาจจัดเก็บภาษีของตนเองและภาษีแบ่งการพึ่งพาเงิน

อุดหนุนจากส่วนกลางมากทำให้ท้องถิ่นขาดความเป็นอิสระและมีความรับ

ผิดชอบน้อยต่อประชากรในท้องถิ่นในการตัดสินใจใช้เงินงบประมาณ15

ประเภทภาษี กลุ่มประเทศOECD กลุ่มประเทศกำลังพัฒนา

ภาษีทรัพย์สิน 54 32

ภาษีรายได้ 23 15

บุคคลธรรมดา

ภาษีนิติบุคคล 14 4

อื่นๆ 9 49

ตารางที่ 2 สัดส่วนรายได้ของอปท.ที่มาจากภาษีประเภทต่างๆ (หน่วย:

ร้อยละ)

15เรื่องเดียวกัน,หน้า41-42.


เนื่องจากกฎหมายภาษีอากรที่ใช้อยู่ในขณะนี้ตั้งอยู่บนฐานคติของ

การวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางและรายได้จากภาษีอากรเกือบทั้งหมดถูก

กำหนดให้เป็นรายได้ของส่วนกลางจึงควรปรับกรอบความคิดและกติกาว่า

ด้วยการแบ่งรายได้กันใหม่ โดยให้ อปท.มีรายได้จากภาษีที่จัดเก็บเอง

และภาษีแบ่งหรือภาษีเสริม (shared taxesor surcharge taxes) ใน

สัดส่วนที่สูงขึ้น และลดสัดส่วนของเงินอุดหนุนลงไปเหลือร้อยละ 10-20

อย่างไรก็ดี เงินอุดหนุนให้แก่อปท.ยังคงเป็นสิ่งจำเป็น เนื่องจากท้องถิ่น

อาจต้องพึ่งเงินอุดหนุนเพื่อรองรับความเสี่ยงภัยจากธรรมชาติเช่นอุทกภัย

วาตภัยหรือภัยพิบัติ เป็นต้นและเงินอุดหนุนเป็นกลไกหนึ่งในการปรับให้

เกิดความเสมอภาคระหว่างอปท.ที่มีรายได้มากกับอปท.ที่มีรายได้น้อย

6.2ขยายฐานภาษีของอปท.

การเพิ่มรายได้ให้แก่อปท.ตามข้อ6.1ควรกระทำโดยการขยาย

ฐานภาษีและเพิ่มสัดส่วนของภาษีแบ่งที่จัดสรรให้แก่อปท.ในปัจจุบันภาษี

สำคัญที่ อปท.จัดเก็บเอง ได้แก่ภาษีโรงเรือนและที่ดินภาษีบำรุงท้องที่

ภาษีป้ายและอากรฆ่าสัตว์นอกจากนี้ก็มีภาษีที่ส่วนราชการจัดเก็บให้และ

ภาษีแบ่ง ได้แก่ค่าธรรมเนียมยานพาหนะค่าจดทะเบียนนิติกรรมซื้อขาย

ที่ดินภาษีมูลค่าเพิ่มภาษีสุราและค่าภาคหลวงแร่การประมงและป่าไม้

ซึ่งรวมกันแล้วมีสัดส่วนน้อยกว่าเงินอุดหนุนจึงควรสร้างฐานภาษีใหม่ให้

แก่อปท.ดังนี้

(1)ภาษีทรัพย์สิน (propertytax)แม้ว่าอปท.จะจัดเก็บภาษี

บำรุงท้องที่ และภาษีโรงเรือนและที่ดินอยู่แล้วแต่ภาษีทั้ง

สองประเภทนั้นก็มิใช่ภาษีทรัพย์สิน เนื่องจากมีข้อยกเว้น

มากมายและอัตราภาษีประเมินต่ำกว่ามูลค่าที่แท้จริงของ

ทรัพย์สินเป็นอันมากทำให้ในทางปฏิบัติเจ้าของที่ดินและสิ่ง

ปลูกสร้างที่ปล่อยทรัพย์สินไว้ว่างเปล่าไม่ใช้ประโยชน์ได้รับ

ยกเว้นหรือเสียภาษีน้อยมากซึ่งก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรม

และจัดเก็บได้ต่ำกว่าศักยภาพมากจากประสบการณ์ของ

หลายๆประเทศภาษีทรัพย์สินถือเป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญ

ของอปท. จึงควรยกเลิกพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่

และภาษีโรงเรือนและที่ดินและประกาศใช้พระราชบัญญัติ

ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างซึ่งกระทรวงการคลังยกร่างเสร็จ

มาเป็นเวลาหลายปีแล้วการประกาศใช้กฎหมายนี้จะมีผลให้

สามารถประเมินจำนวนภาษีจากมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง

(ถ้ามี)รวมกัน โดยเจ้าของทรัพย์สินมีหน้าที่ต้องเสียภาษีโดย

ไม่มีข้อยกเว้นอีกทั้งกำหนดให้เจ้าของทรัพย์สินที่ทิ้งที่ดินไว้

รกร่างว่างเปล่าไม่ใช้ประโยชน์ต้องเสียภาษีในอัตราที่สูงขึ้นอีก

ด้วยรายได้ที่เพิ่มขึ้นจะทำให้อปท.มีแรงจูงใจในการจัดเก็บ

ภาษีมากขึ้น

(2) ภาษีส่ิงแวดล้อมภาษีส่ิงแวดล้อมเป็นเคร่ืองมือทางเศรษฐศาสตร์

ที่สำคัญในการสร้างแรงจูงใจให้ลดการก่อมลพิษและเปลี่ยน

แปลงพฤติกรรมของผู้ก่อมลพิษและผู้บริโภคในปัจจุบันมี

งานศึกษาที่เสนอเรื่องภาษีและค่าธรรมเนียมสิ่งแวดล้อมไว้

หลายเรื่อง ได้แก่การเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์

เช่นภาษีบรรจุภัณฑ์และค่าธรรมเนียมจากผลิตภัณฑ์ที่จะ

กลายเป็นของเสียอันตรายเมื่อใช้แล้วการจัดระบบรับคืนซาก

ผลิตภัณฑ์ที่ใช้แล้วและการเก็บภาษีการปล่อยมลพิษทางน้ำ

และมลพิษทางอากาศ เป็นต้นอปท.จะมีบทบาทสำคัญใน


การใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์เหล่านี้ ทั้งในเรื่องการจัด

ระบบรับคืนซากผลิตภัณฑ์ที่ใช้แล้วและการจัดเก็บภาษีการ

ปล่อยมลพิษจากแหล่งกำเนิดมลพิษโดยเฉพาะอย่างยิ่งจาก

แหล่งกำเนิดมลพิษที่มิใช่โรงงานในขณะนี้กระทรวงการคลัง

ได้จัดทำร่างพระราชบัญญัติเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์เพื่อ

การจัดการสิ่งแวดล้อมและร่างพระราชกฤษฎีกากำหนดหลัก

เกณฑ์ เงื่อนไขและวิธีการจัดเก็บภาษีการปล่อยมลพิษทาง

น้ำจากค่าบีโอดีและปริมาณสารแขวนลอยเสร็จเป็นท่ีเรียบร้อย

แล้ว ร่างพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว กำหนดให้ อปท. เป็น

หน่วยงานหลักในการจัดเก็บภาษีการปล่อยมลพิษทางน้ำจาก

แหล่งกำเนิดมลพิษทั้งหมดที่มิใช่โรงงานจำพวกที่3และให้

อปท.มีอำนาจหักเงินภาษีไว้ได้(ตามร่างพ.ร.ฎ.กำหนดไว้ที่

ร้อยละ70)ก่อนนำเงินส่งเข้าสู่ส่วนกลางจึงควรผลักดันให้

ประกาศใช้กฎหมายเหล่านี้ พร้อมทั้งผลักดันกฎหมายภาษี

สิ่งแวดล้อมตัวอื่นๆ ให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน เพื่อให้

อปท.มีรายได้และบทบาทมากขึ้นในการจัดการสิ่งแวดล้อม

(3) ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและนิติบุคคล ในปัจจุบันภาษีเงิน

ได้ทั ้งหมด (ประมาณ 600,000 ล้านบาท) ถือว่าเป็นของ

รัฐบาลกลางประสบการณ์ต่างประเทศชี้ให้เห็นว่ามีหลาย

ประเทศที ่ได้กำหนดให้ภาษีเงินได้เป็นภาษีแบ่ง สำหรับ

ประเทศไทย รัฐธรรมนูญฯบัญญัติให้กระจายอำนาจแก่

อปท.และถ่ายโอนภารกิจในทุกๆด้านให้แก่อปท.รวมทั้ง

เรื่องการจัดสวัสดิการสังคมและการกระจายรายได้จึงควร

กำหนดให้ภาษีเงินได้เป็นภาษีแบ่งให้อปท. เพื่อให้อปท.มี

รายได้พอเพียงสำหรับการปฎิบัติภารกิจเหล่านั้น ในที่นี้ขอ

เสนอว่าควรแบ่งให้อปท.ประมาณหนึ่งในสามหรือร้อยละ

30การแบ่งเช่นนี้จะทำให้รัฐบาลกลางคงไว้ซึ ่งรายได้ส่วน

ใหญ่และมีบทบาทหลักในการกระจายรายได้

6.3ควบรวมอปท.และส่งเสริมการทำงานเชิงสหการของท้องถิ่น

มากขึ้น

เนื่องจากมีอปท.จำนวนมากที่มีขนาดเล็กและประชากรน้อยเกิน

ไปทำให้มีปัญหาการบริหารและไม่มีรายได้พอเพียงต่อการปฎิบัติภารกิจ

ปัญหาเช่นนี้มิได้เกิดขึ้นเฉพาะในประเทศไทยหลายประเทศ เช่นญี่ปุ่นก็

เคยมีเทศบาลจำนวนนับหมื่นแห่งแต่ปัจจุบันควบรวมเหลือเพียงสามพัน

กว่าแห่งสำหรับประเทศไทยในปัจจุบันมีข้อเสนอชัดเจนให้ควบรวมอปท.

ขนาดเล็กเข้าด้วยกัน เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการและการ

ประหยัดจากขนาดอย่างไรก็ดีมีแนวโน้มที่ผู้บริหารอบต.ที่ถูกยุบรวมจะ

คัดค้านแนวทางนี้ จึงควรมีการประชาสัมพันธ์และชี้แจงให้ประชาชนในท้อง

ถิ่นเข้าใจถึงข้อดีจากการควบรวมที่สำคัญคือจะต้องให้เข้าใจว่าการควบ

รวมมิได้หมายถึงการยุบทิ้งแต่ประชาชนจะได้รับการบริการสาธารณะที่ดี

ไม่น้อยกว่าหรือดีกว่าเดิม

6.4สนับสนุนให้อปท.ขับเคลื่อนการพัฒนา

แนวทางหนึ่งก็คือสนับสนุนให้อปท.จัดทำโครงการลงทุนระยะ

ยาวควบคู่กับการกู้ยืมอย่างมีวินัยทางการคลัง ดีกว่าการติดอยู่ในกรอบ

“การล๊อบบี้เงินอุดหนุนเฉพาะกิจจากรัฐบาล”ซึ่งเป็นกระบวนการทางการ

เมืองและส่งผลต่อการจัดสรรงบประมาณอย่างไม่เป็นธรรมแนวทางใหม่จะ


ทำให้อปท.พัฒนาเป็นองค์กรแห่งการเรียนรู้ที่ต้องปรับตัวอยู่ตลอดเวลา

และผู้บริหารและพนักงานท้องถิ่นต้องพัฒนาขีดความสามารถด้านการ

วิเคราะห์การลงทุนโดยคำนึงถึงความคุ้มค่าของเงิน

6.5สนับสนุนการริเริ่มและนวัตกรรมใหม่ๆของอปท.

การดำเนินงานของคณะกรรมการการกระจายอำนาจในระหว่างปี

พ.ศ.2546-2551ที่จัดสรรเงินรางวัลปีละ500ล้านบาทให้แก่อปท.ที่มีการ

ปกครองแบบธรรมาภิบาลถือว่าเป็นมาตรการที่ดีในการสร้างแรงจูงใจทาง

บวกแก่อปท.จึงควรส่งเสริมให้มีการประกวดหรือเปรียบเทียบสมรรถนะ

ของอปท.ต่อไปรวมทั้งถอดบทเรียนของอปท.ที่ประสบความสำเร็จ

6.6 จัดให้มีการประเมินผลการปฏิบัติภารกิจที่ถ่ายโอนมาทาง

ด้านการศึกษาและการสาธารณสุข

ในปัจจุบัน การถ่ายโอนภารกิจด้านการจัดการศึกษาและการ

บริการสาธารณสุขยังคงค้างคาและประสบปัญหาหลายประการ จึงควรมี

การประเมินผลการถ่ายโอนภารกิจดังกล่าว เช่น โรงเรียนที่ อปท. ได้รับ

การถ่ายโอนมามีการพัฒนาและการเปลี่ยนแปลงอย่างไรอปท. ได้จัดสรร

งบประมาณสมทบเพื่อปรับปรุงมาตรฐานอุปกรณ์การเรียนการสอนและ

การให้บริการใหม่ๆมากน้อยเพียงใดการให้บริการในสถานีอนามัยที่ได้

ถ่ายโอนให้แก่อปท.และการดำเนินงานของ “กองทุนสุขภาพท้องถิ่น”มี

ประสิทธิภาพมากน้อยเพียงใด

6.7ศึกษาความเป็นไปได้ในการปรับให้อปท.มีบทบาทในฐานะ

ผู้ซื้อบริการ

ตัวอย่างเช่น ให้อปท.มีส่วนร่วมในการประกันสุขภาพถ้วนหน้า

ให้พลเมืองของตน โดยการซื้อหลักประกันให้แก่ราษฎรของตนและร่วม

รับผิดชอบภาระการให้หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้ากับรัฐบาลกลางในอัตรา

50:50กล่าวคือหากรัฐบาลรับภาระค่าใช้จ่ายการประกันสุขภาพถ้วนหน้า

1,000บาทต่อคนอปท.จะรับภาระค่าใช้จ่ายอีก1,000บาทต่อคนเป็นต้น

อย่างไรก็ดีแนวทางดังกล่าวนี้จะเป็นไปได้ต้องขึ้นอยู่กับการปฏิรูปการคลัง

ท้องถิ่นและการขยายฐานภาษีให้แก่อปท.ดังกล่าวมาแล้ว

6.8ประเมินแผนปฎิบัติการกระจายอำนาจฯ

จัดให้มีการประเมินแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจาย

อำนาจให้แก่อปท.อย่างจริงจังเพื่อให้เกิดความชัดเจนว่าภารกิจใดที่อปท.

ทำได้ และภารกิจใดที่ อปท.ทำไม่ได้ แม้ว่าคณะกรรมการการกระจาย

อำนาจฯจะได้เคยจัดให้มีการติดตามและประเมินผลความก้าวหน้าในการ

ถ่ายโอนภารกิจแต่โครงการดังกล่าวก็ยังไม่สามารถสรุปได้อย่างชัดเจนว่า

มีภารกิจใดบ้างที่สมควรเร่งรัดถ่ายโอนให้แก่อปท.และภารกิจใดบ้างที่ไม่

เหมาะสมที่จะถ่ายโอนให้แก่อปท.นอกจากนี้ ยังมีความจำเป็นที่จะต้อง

สร้างความชัดเจนมากขึ้นเกี่ยวกับบทบาทหน้าที่ของอปท.ในบางเรื่อง เช่น

การบำรุงรักษาป่าทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเป็นต้น


บรรณานุกรม

จรัสสวุรรณมาลา.2544.นโยบายการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถ่ิน.

บทความนำเสนอในการประชุมระดมความคิดเห็น เรื่องทิศทางการ

กระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย, สถาบัน

พระปกเกล้า,กรุงเทพฯ.

จรัสสุวรรณมาลาและคณะ.2547.นวัตกรรมท้องถิ่นไทย.เอกสารประกอบ

การประชุมสัมมนาวิชาการ, สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย

(สกว.),ศูนย์ประชุมไบเทคบางนากรุงเทพฯ,13-14ตุลาคม.

ดิเรกปัทมสิริวัฒน์.2544.การปฏิรูปการคลังท้องถิ่นหลังรัฐธรรมนูญ2540.

บทความนำเสนอในการประชุมวิชาการประจำปี,คณะเศรษฐศาสตร์

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์,กรุงเทพฯ,4พฤษภาคม2544.

______. 2545. “ความสามารถในการหารายได้ของ อบต. การศึกษาเชิง

ประจักษ์และข้อเสนอการเรียนรู้ร่วมกัน” ใน วัฒนธรรมแห่งการ

เรียนรู ้ของคนไทย. รวมบทความนำเสนอในการประชุมวิชาการ

ประจำปี 2545, คณะมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร.

กรุงเทพฯ:บริษัทพี.เอ.ลีฟวิ่งจำกัด.

______.2546.“ความสามารถในการผลิตและความเหลื่อมล้ำระหว่างจังหวัด

การศึกษาเชิงประจักษ์” ในความรู้คู่สังคม3.ดิเรกปัทมสิริวัฒน์

และพัชรินทร์สิรสุนทร.กรุงเทพฯ:บริษัทพี.เอ.ลีฟวิ่งจำกัด.

______. 2551.การคลังท้องถิ่น รวมบทความวิจัยเพื่อเพิ่มพลังให้ท้องถิ่น.

พิมพ์ครั้งที่3.กรุงเทพฯ:บริษัทพี.เอ.ลีฟวิ่งจำกัด.

ดิเรกปัทมสิริวัฒน์และคณะ.2550.กองทุนสุขภาพท้องถิ่นในระดับพื้นที่.

รายงานการวิจัยเสนอต่อสำนักงานหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า

(สปสช.).กรุงเทพฯ:โรงพิมพ์พี.เอ.ลิฟวิง.

พรชัยรัศมีแพทย์.2544.หลักกฎหมายปกครองท้องถิ่นไทย.พิมพ์ครั้งที่4.

นนทบุรี:โครงการส่งเสริมตำรามหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.

วุฒิสารตันไชย. 2547. การกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น การ

เปลี ่ยนแปลงและความก้าวหน้าหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540.

เอกสารวันครบรอบปีสถาปนาสถาบันพระปกเกล้าทิศทางการ

ปกครองท้องถิ่นไทยบนเส้นทางการพัฒนาประชาธิปไตย, สถาบัน

พระปกเกล้า,กรุงเทพฯ.

สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์. 2546. รายงานการวิจัยชุด องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น.เสนอต่อกระทรวงมหาดไทย.

สำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

(สกถ.) 2547. เอกสารชุดรายงานการติดตามและประเมินผลการ

กระจายอำนาจสู ่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ ่น (ภาคประชาชน).

กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น(สกถ.)

GovernmentofSwitzerland. 2003.TheSwissConfederation-A

BriefGuide.Bern,Switzerland:Bundeskanzlei.Quotedin

Shah,AnwarandShah,Sana.2006.“TheNewVisionof

LocalGovernance.” InLocalGovernance inDeveloping

Countries.EditedbyAnwarShah.WA:TheWorldBank.

Humes,SamuelIV.1991.LocalGovernanceandNationalPower.

NY:Harvester/Wheatsheaf.QuotedinShah,Anwarand

Shah, Sana. 2006. “The New Vision of Local

Governance.” In Local Governance in Developing

�2 | การขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการจัดบริการสาธารณะที่ดี

Countries.EditedbyAnwarShah.WA:TheWorldBank.

Shah, Anwar, ed. 2006. Local Governance in Developing

Countries.WA:TheWorldBank.

Wikipedia. n.d. Local Government in the United States.

Available:http://en.wikipedia.org/wiki/Local_government_

in_the_United_States.16February2008.

ชุดการวิเคราะห์ช่องว่างทาง...

Documents

Transcript of ชุดการวิเคราะห์ช่องว่างทาง...