11

臺灣稻米政策 臺灣稻米政策

李元和李元和佛光大學經濟學系 教授兼主任佛光大學經濟學系 教授兼主任

22

內 容內 容 稻米基本生產資料稻米基本生產資料 稻米產業經營規模分析稻米產業經營規模分析 一、二期作生產成本一、二期作生產成本 稻米政策之演變稻米政策之演變 土地政策改變稻米生產結構土地政策改變稻米生產結構 改進稻米生產技術強化生產策略改進稻米生產技術強化生產策略 總體經濟快速成長稻米優勢消失總體經濟快速成長稻米優勢消失 設置「糧食平準基金」保價收購稻穀設置「糧食平準基金」保價收購稻穀 稻米消費結構改變下的減產政策稻米消費結構改變下的減產政策

33

內 容 內 容 - - 續續 稻米價格干預政策之形成稻米價格干預政策之形成 建立肥料換穀制度以掌握糧源建立肥料換穀制度以掌握糧源 肥料換穀制度專賣的決策肥料換穀制度專賣的決策 實施保價收購平準基金虧損嚴重實施保價收購平準基金虧損嚴重 稻米生產及稻田轉作稻米生產及稻田轉作 提高收購數量、價格提高收購數量、價格 推動「水旱田利用調整計畫」推動「水旱田利用調整計畫」 農民輪作獎勵與休耕直接給付農民輪作獎勵與休耕直接給付 結論結論

44

稻米基本生產資料稻米基本生產資料

年別年別 農業產農業產值（億值（億元）元）

稻米產稻米產值（億值（億元）元）

稻米面稻米面積（公積（公頃）頃）

稻米佔稻米佔農業的農業的﹪﹪

每公頃產每公頃產值（元）值（元）

20002000 1,6521,652 347347 339,601339,601 20.9820.98 102,089102,089

20012001 1,6081,608 328328 331,619331,619 20.4220.42 98,99498,994

20022002 1,5191,519 320320 306,840306,840 21.0921.09 104,349104,349

20032003 1,4731,473 283283 272,124272,124 19.2419.24 104,149104,149

20042004 1,6231,623 275275 237,015237,015 16.9516.95 116,071116,071

55

稻米產業經營規模分析稻米產業經營規模分析

規模規模公頃公頃

A:1990A:1990農戶農戶

﹪﹪ B:2000B:2000農戶農戶

﹪﹪ C:BC:B －－AA 農戶農戶

C/A C/A ﹪ ﹪

＜＜ 0.0.55

196,217196,217 5050 153,956153,956 4949 -42,261-42,261 -22-22

0.5-0.5-1.01.0

117,954117,954 3030 94,92394,923 3030 -23,031-23,031 -20-20

1.0-1.0-3.03.0

76,03176,031 1919 62,98762,987 2020 -13,044-13,044 -18-18

＞＞ 3.3.00

4,6174,617 1.21.2 5,5315,531 1.71.7 914914 2020

66

一期作生產成本一期作生產成本

年別年別 總生產費總生產費 每公頃稻穀每公頃稻穀 每公斤稻穀每公斤稻穀

20002000 102,975102,975 6,5036,503 15.8415.84

20012001 103,191103,191 6,0376,037 17.0917.09

20022002 103,025103,025 6,7196,719 15.3315.33

20032003 99,87899,878 6,8656,865 14.5414.54

20042004 104,528104,528 7,0827,082 14.7514.75

77

二期作生產成本二期作生產成本

年別年別 總生產費總生產費 每公頃稻穀每公頃稻穀 每公斤稻穀每公斤稻穀

20002000 96,03696,036 5,0665,066 18.9518.95

20012001 96,27196,271 4,5884,588 20.9820.98

20022002 93,29793,297 5,5745,574 16.7316.73

20032003 94,32394,323 5,6285,628 16.7616.76

20042004 98,78398,783 5,6205,620 17.5817.58

88

稻米政策之演稻米政策之演變變 稻米生產受到氣候、土壤、一般經濟稻米生產受到氣候、土壤、一般經濟

環境以及政府的農業政策等因素的影環境以及政府的農業政策等因素的影響，其中政府稻米政策是台灣稻米產響，其中政府稻米政策是台灣稻米產業的主要支配工具，政府各階段農業業的主要支配工具，政府各階段農業政策包括土地改革、農業發展計劃、政策包括土地改革、農業發展計劃、價格干預措施及稻米產業調整等。由價格干預措施及稻米產業調整等。由於各階段皆有其特殊之經濟環境，其於各階段皆有其特殊之經濟環境，其對稻米產業產生不同程度的影響。對稻米產業產生不同程度的影響。

99

土地政策改變稻米生產結構 土地政策改變稻米生產結構 19401940 年農業人口占總人口之比率為年農業人口占總人口之比率為 55

00 ％以上，但是農民擁有之土地只占％以上，但是農民擁有之土地只占總耕地面積總耕地面積 5151 ％，公有土地占％，公有土地占 88 ％，％，非農民（地主）擁有之土地為非農民（地主）擁有之土地為 4141 ％。％。

地主所擁有之土地則由佃農承租耕種，地主所擁有之土地則由佃農承租耕種，土地所有權人分配不均的現象，造成土地所有權人分配不均的現象，造成社會問題的根源。社會問題的根源。

1010

土地政策改變稻米生產結構土地政策改變稻米生產結構 --續續 土地改革及實施耕者有其田政策，土地改革及實施耕者有其田政策，

根本改變了租佃制度所帶來的問根本改變了租佃制度所帶來的問題，佃農的生活水準因而獲得改題，佃農的生活水準因而獲得改善，社會地位也獲得提高。 善，社會地位也獲得提高。

對於農業生產也提供了實質的誘對於農業生產也提供了實質的誘因，是影響台灣稻米生產的重要因，是影響台灣稻米生產的重要因素。因素。

1111

改進稻米生產技術強化生產策略 改進稻米生產技術強化生產策略 在第一期四年經建計畫（在第一期四年經建計畫（ 19531953 年開始），年開始），

稻米增產被列為農業的重要目標。稻米生稻米增產被列為農業的重要目標。稻米生產計畫是提高每公頃產量，所推動之措施產計畫是提高每公頃產量，所推動之措施包括品種改良，病蟲害防治以及栽培技術包括品種改良，病蟲害防治以及栽培技術之改進等，改進土地利用和灌溉技術。之改進等，改進土地利用和灌溉技術。

由於人口快速增加，政府繼續推動第二期、由於人口快速增加，政府繼續推動第二期、第三期和第四期經建計畫（第三期和第四期經建計畫（ 19571957至至 19619688 ），加強稻米增產，稻米生產目標從），加強稻米增產，稻米生產目標從 19519566 年之年之 82.582.5萬公頃及產量萬公頃及產量 185185萬公噸提高萬公噸提高至至 19661966 年之年之 83.583.5萬公頃及產量萬公頃及產量 238238萬公萬公噸。 噸。

1212

總體經濟快速成長稻米優勢消失 總體經濟快速成長稻米優勢消失 經過第五期經建計畫（從公元經過第五期經建計畫（從公元 19691969至至 1919

7272 年），總體經濟結構快速改變，工業發年），總體經濟結構快速改變，工業發展已超過農業，農業部門與非農業部門之展已超過農業，農業部門與非農業部門之成長差距擴大。為謀求平衡發展，成長差距擴大。為謀求平衡發展， 19691969年公佈一項「新農業發展政策」，致力於年公佈一項「新農業發展政策」，致力於降低農業生產和運銷成本，並提出十四項降低農業生產和運銷成本，並提出十四項措施以推行農業機械化。措施以推行農業機械化。

19721972將配售公教人員之糧食改發代金，將配售公教人員之糧食改發代金，啟動稻米市場導向的商機，對公糧配銷帶啟動稻米市場導向的商機，對公糧配銷帶來極大的衝擊。來極大的衝擊。

1313

設置「糧食平準基金」保價收購稻穀設置「糧食平準基金」保價收購稻穀 第六期四年經建計畫（第六期四年經建計畫（ 19731973 年至年至 19761976

年）適逢世界糧食危機意識的高漲，政府為年）適逢世界糧食危機意識的高漲，政府為維持農業之繼續成長並提高農民所得，於維持農業之繼續成長並提高農民所得，於 11972972 年年 99月公佈「加速農村建設發展計畫」。月公佈「加速農村建設發展計畫」。

掌握和控制稻米之供應，穩定糧價、提高農掌握和控制稻米之供應，穩定糧價、提高農民所得，於民所得，於 19741974 年設置「糧食平準基金」，年設置「糧食平準基金」，實施保證價格收購農民稻穀。糙米產量在實施保證價格收購農民稻穀。糙米產量在 11976976 年超過年超過 270270萬公噸的計畫生產目標，也萬公噸的計畫生產目標，也創下台灣稻米的最高生產紀錄。 創下台灣稻米的最高生產紀錄。

1414

稻米消費結構改變下的減產政策 稻米消費結構改變下的減產政策 19741974 年至年至 19761976 年稻米連年豐收，稻米產年稻米連年豐收，稻米產

量呈現過剩。為求稻米供需平衡，將稻米量呈現過剩。為求稻米供需平衡，將稻米生產目標從生產目標從 270270萬公噸降為萬公噸降為 250250萬公噸。 萬公噸。

在六年經建計畫（公元在六年經建計畫（公元 19761976至至 19811981 年）年）中，繼續推動稻米減產。緊隨著六年經建中，繼續推動稻米減產。緊隨著六年經建計畫之後是第八期四年經建計畫（公元計畫之後是第八期四年經建計畫（公元 19198282至至 19851985 年）。年）。

每人每年白米之消費量從每人每年白米之消費量從 19761976 年之年之 128.128.1212 公斤降至公斤降至 19851985 年之年之 80.1880.18 公斤，下降公斤，下降了了 37.4237.42 ％。稻米之所得彈性也在這段期％。稻米之所得彈性也在這段期間內由正值變成負值。此後政策皆以推動間內由正值變成負值。此後政策皆以推動稻米減產為考量 稻米減產為考量

1515

稻米價格干預政策之形成稻米價格干預政策之形成 台灣稻米市場早在日據時代即已台灣稻米市場早在日據時代即已

受到政府的干預，受到政府的干預， 19421942 年日本政年日本政府利用強制徵收與配銷稻米來干府利用強制徵收與配銷稻米來干預稻米市場。台灣光復初期，政預稻米市場。台灣光復初期，政府並未繼續日本政府之干預政策，府並未繼續日本政府之干預政策，為解決糧食短缺問題，乃設立直為解決糧食短缺問題，乃設立直接干預稻米市場政策，以穩定稻接干預稻米市場政策，以穩定稻米價格和供應量。米價格和供應量。

1616

建立肥料換穀制度以掌握糧源 建立肥料換穀制度以掌握糧源 為穩定糧價，收購稻榖，並調整稻米為穩定糧價，收購稻榖，並調整稻米市場，政府早期採取之措施有：田賦市場，政府早期採取之措施有：田賦徵實徵實 (1946(1946 年年 )) 、公有土地租榖、公有土地租榖 (194(19466 年年 )) 、建立肥料換榖制度、建立肥料換榖制度 (1949(1949 年年 )) 、、隨賦徵購隨賦徵購 (1947(1947 年年 )) 等，為掌控稻米等，為掌控稻米市場，政府也頒布「違反糧食管理治市場，政府也頒布「違反糧食管理治罪條例」，用以管理糧商稻米收購與罪條例」，用以管理糧商稻米收購與農民稻米之銷售，主要目標是建立自農民稻米之銷售，主要目標是建立自給自足的糧食政策。給自足的糧食政策。

1717

肥料換穀制度專賣的決策肥料換穀制度專賣的決策 19491949 年間政府為解決糧食和肥料的短年間政府為解決糧食和肥料的短缺，而實施肥料換榖制度以穩定肥料之缺，而實施肥料換榖制度以穩定肥料之供應，其交換比率由政府訂定。由於肥供應，其交換比率由政府訂定。由於肥料均由政府進口，因此交換比率既不能料均由政府進口，因此交換比率既不能反應肥料生產成本亦不能反應肥料的國反應肥料生產成本亦不能反應肥料的國際價格，其所代表的只是政府專賣的決際價格，其所代表的只是政府專賣的決策結果。策結果。

廢料換榖制度每年之利潤大約有廢料換榖制度每年之利潤大約有 4.24.2 億億元，其中元，其中 3.83.8 億萬元來自進口化學肥料，億萬元來自進口化學肥料，另外另外 0.350.35 億元來自國內生產 。億元來自國內生產 。

1818

實施保價收購平準基金虧損嚴重 實施保價收購平準基金虧損嚴重 由於稻米消費量急速下降，但政由於稻米消費量急速下降，但政

策上仍提供誘因促使稻米增產，策上仍提供誘因促使稻米增產，而帶來大量剩餘，致造成糧食平而帶來大量剩餘，致造成糧食平準基金巨額之虧損。準基金巨額之虧損。

面對高漲之公糧庫存與沉重之財面對高漲之公糧庫存與沉重之財政負擔，政府於政負擔，政府於 19841984 年開始推動年開始推動「稻米生產及稻田轉作計畫」，「稻米生產及稻田轉作計畫」，在該計畫下政府提供適當誘因鼓在該計畫下政府提供適當誘因鼓勵稻農轉作其他作物。 勵稻農轉作其他作物。

1919

稻米生產及稻田轉作 稻米生產及稻田轉作 19841984 年元月起推動「稻米生產及稻年元月起推動「稻米生產及稻

田轉作計畫」，田轉作計畫」， 19901990 年持續實施年持續實施「稻米生產及稻田轉作後續計畫」，「稻米生產及稻田轉作後續計畫」，19961996 年又續推動「稻米生產及稻田年又續推動「稻米生產及稻田轉作延續計畫」，輔導稻田轉作雜轉作延續計畫」，輔導稻田轉作雜糧、園藝及雜項作物或輔導辦理休糧、園藝及雜項作物或輔導辦理休耕，以調降稻米產量。該計畫於公耕，以調降稻米產量。該計畫於公元元 19971997 年年 66月底結束，共計執行月底結束，共計執行 13.13.55 年。 年。

2020

稻米生產及稻田轉作稻米生產及稻田轉作 --續續

稻作面積由計畫推動前之稻作面積由計畫推動前之 64.664.6 萬公頃，萬公頃，降至降至 19971997 年之年之 36.436.4 萬公頃，減少幅萬公頃，減少幅度度 4444 ％；同期間稻米產量由％；同期間稻米產量由 248248萬公萬公噸降為噸降為 166166萬公噸，減少幅度萬公噸，減少幅度 3333 ％； ％；

收購農民稻穀方面，亦由收購農民稻穀方面，亦由 110110萬公噸，萬公噸，降為降為 5050萬公噸，減少幅度為萬公噸，減少幅度為 5454 ％，％，稻田接受輔導轉作休耕面積約為稻田接受輔導轉作休耕面積約為 2020餘餘萬公頃，稻田轉作計畫已達成調減稻作萬公頃，稻田轉作計畫已達成調減稻作面積並減少餘糧處理之政策目標。 面積並減少餘糧處理之政策目標。

2121

提高收購數量提高收購數量 19891989 年由於考慮到稻農所得偏低，而將每公頃年由於考慮到稻農所得偏低，而將每公頃

每期之計畫收購數量由每期之計畫收購數量由 970970 公斤稍予提高；一期公斤稍予提高；一期作之計畫收購數量調整為作之計畫收購數量調整為 16001600 公斤，二期作為公斤，二期作為12001200 公斤；一期作之輔導收購數量由公斤；一期作之輔導收購數量由 850850 公斤公斤調整為調整為 12001200 公斤，二期作由公斤，二期作由 500500 公斤調整為公斤調整為 808000 公斤。 公斤。

19931993 年一期作每公頃計畫收購數量再提高為年一期作每公頃計畫收購數量再提高為 19192020 公斤，每公頃輔導收購數量仍維持公斤，每公頃輔導收購數量仍維持 12001200 公斤。公斤。

19931993 年二期作每公頃計畫收購數量提高為年二期作每公頃計畫收購數量提高為 14401440公斤，每公頃輔導收購數量仍維持公斤，每公頃輔導收購數量仍維持 500500 公斤。 公斤。

2222

提高收購價格提高收購價格 稻榖收購價格稻榖收購價格 19821982 年訂為計畫收購價格蓬年訂為計畫收購價格蓬榖每公斤榖每公斤 18.818.8 元，在來榖每公斤元，在來榖每公斤 17.817.8 元，元，輔導收購價格蓬萊榖每公斤輔導收購價格蓬萊榖每公斤 15.815.8 元，在來元，在來榖榖 14.814.8 元，於元，於 19891989 年將計畫收購、輔導年將計畫收購、輔導收購價格每公斤分別調高收購價格每公斤分別調高 0.20.2 元及元及 0.70.7 元。元。

19931993 年二期作將稻榖之收購價格調整為：年二期作將稻榖之收購價格調整為：計畫收購每公斤蓬萊榖由計畫收購每公斤蓬萊榖由 1919 元調高為元調高為 2121元，在來榖由元，在來榖由 1818 元調高為元調高為 2020 元；輔導收元；輔導收購每公斤蓬萊榖由購每公斤蓬萊榖由 16.516.5 元，調高為元，調高為 1818 元，元，在來榖由在來榖由 15.515.5 元調高為元調高為 1717 元。 元。

2323

推動「水旱田利用調整計畫」推動「水旱田利用調整計畫」 20022002 年我國正式加入世界貿易組年我國正式加入世界貿易組織（織（ WTOWTO ），依據該組織規範，），依據該組織規範，我國應削減農業境內支持我國應削減農業境內支持 (AMS)2(AMS)200 ％，並開放部分稻米進口，為％，並開放部分稻米進口，為確保國內糧食安全，維護農民收確保國內糧食安全，維護農民收益及農田生態環境，在「跨世紀益及農田生態環境，在「跨世紀農業建設方案」中推動「水旱田農業建設方案」中推動「水旱田利用調整計畫」利用調整計畫」。 。

2424

「水旱田利用調整計畫」成果「水旱田利用調整計畫」成果 稻作種植面積由稻作種植面積由 19971997 年之年之 36.436.4萬公頃降為萬公頃降為

20002000 年之年之 3434萬公頃，國內糙米產量由萬公頃，國內糙米產量由 19919977 年之年之 166166萬公噸降為萬公噸降為 20002000 年之年之 154154萬公萬公噸。噸。

保價雜糧種植面積由公元保價雜糧種植面積由公元 19971997 年之年之 4.44.4萬萬公頃降為公頃降為 20002000 年之年之 1.71.7萬公頃。萬公頃。

契作原料甘蔗面積由契作原料甘蔗面積由 19971997 年之年之 1.91.9萬公頃萬公頃降為降為 20002000 年之年之 1.21.2萬公頃。萬公頃。

輪作休耕面積由公元輪作休耕面積由公元 19971997 年之年之 14.414.4萬公頃萬公頃增至增至 20002000 年之年之 18.218.2萬公頃。 萬公頃。

2525

農民輪作獎勵與休耕直接給付 農民輪作獎勵與休耕直接給付 「水旱田利用調整計畫」下補助農民輪「水旱田利用調整計畫」下補助農民輪

作獎勵與休耕直接給付，可減輕政府負作獎勵與休耕直接給付，可減輕政府負擔保價作物價差補貼及相關倉儲、管理擔保價作物價差補貼及相關倉儲、管理費用。 費用。

每公頃每期作直接給付上限每公頃每期作直接給付上限 41,00041,000 元，元，扣除種子及翻犛費用每公頃約扣除種子及翻犛費用每公頃約 5,0005,000 元，元，農民實際所得約農民實際所得約 36,00036,000 元，收益優於種元，收益優於種植雜糧所得約植雜糧所得約 30,00030,000 元及蔗作每年收益元及蔗作每年收益的的 50,00050,000 元 。元 。

輪作地區性特產及雜項作物者，除作物輪作地區性特產及雜項作物者，除作物收益外，每公頃獎勵收益外，每公頃獎勵 22,00022,000 元。 元。

2626

結論結論 我國於我國於 20022002 年加入年加入 WTOWTO ，需開放部分，需開放部分

稻米進口及降低農業境內總支持（稻米進口及降低農業境內總支持（ AMAMSS ）） 20﹪20﹪ 。。

我國實施農產品補貼之項目，包括對稻米我國實施農產品補貼之項目，包括對稻米及雜糧之保證價格收購制度、蔗糖契作保及雜糧之保證價格收購制度、蔗糖契作保價制度、稻田轉作補貼、菸葉、小麥之契價制度、稻田轉作補貼、菸葉、小麥之契約保證價格收購制度、夏季蔬菜價差補貼約保證價格收購制度、夏季蔬菜價差補貼及其他各項農業投入補貼、獎勵金等。這及其他各項農業投入補貼、獎勵金等。這些補貼項目之基期些補貼項目之基期 AMSAMS 約為新台幣約為新台幣 177177億餘元，應削減億餘元，應削減 3535 億元的補貼。 億元的補貼。

2727

結論結論 --續續

政府為穩定市場價格及維護稻農收益，繼政府為穩定市場價格及維護稻農收益，繼續辦理稻穀保價收購，稻穀價差補貼並未續辦理稻穀保價收購，稻穀價差補貼並未顯著減少，另外也未達成市場價格穩定之顯著減少，另外也未達成市場價格穩定之效果。效果。

我國於我國於 20022002 年加入年加入 WTOWTO 的當年穀價為平的當年穀價為平均每公斤均每公斤 18.4918.49 元，但到元，但到 20032003 年則降為每年則降為每公斤公斤 16.0416.04 元，下降幅度達元，下降幅度達 13.25﹪13.25﹪ 。。

可見目前所推動的各項稻米政策，如不改可見目前所推動的各項稻米政策，如不改弦易轍，將難於達成我國對弦易轍，將難於達成我國對 WTOWTO 的國際承的國際承諾及對內所設定的政策目標。 諾及對內所設定的政策目標。

2828

簡報完畢簡報完畢

敬請指教敬請指教