「선거연구」는 선거관리위원회 직원들이 선거현장에서

겪은 생생한 경험과 전문가들의 정치관계법에 대한

연구 성과를 대내외적으로 공유하는 한편, 그 귀중한

성과가 선거제도 개선과 정책의 입안으로 이어져 더욱

빛이 발휘되도록 하기 위하여 창간한 선거전문 학술지

입니다.

과거 금권·관권선거 등 부정선거의 고리를 끊고 깨끗하고 공명한 선거문화의

정착에 필요한 정치·선거제도의 개선을 위하여 중앙선거관리위원회는 1989년

이후 지금까지 총 25차례에 걸쳐 정치관계법 개정의견을 국회에 제출하였고, 그 개정

의견의 대부분이 입법에 반영됨으로써 정치제도의 선진화에 기여하여 왔습니다.

무릇 제도의 개선은 선거현상에 대한 치밀한 조사․분석과 법리적 엄밀성이 함께 요구되는 까다롭고 어려운 과정이 아닐 수 없습니다. 따라서 정치관계법에 관한

풍부한 실무적 경험과 이론적 지식을 가진 선거관리위원회와 학계가 서로 힘을 합쳐

급변하는 선거환경과 정치관계법이 조화를 이루게 하려는 진지한 노력을 한 순간도

멈추지 말아야 할 것입니다.

이를 위하여 「선거연구」는 선거의 자유와 공정의 슬기로운 조화, 민주적인 정당의

조직과 기능 보장, 정치자금의 원활한 조달과 수입·지출의 투명성 확보라는 현안

문제 해결에 있어서 우리 사회의 중추적 동력으로서의 역할을 의연히 담당함으로써

정치 선진화를 바라는 국민의 열망에 부응하고자 합니다.

아무쪼록「선거연구」가 학계를 비롯한 각계의 전문가가 적극적으로 참여하는

가운데, 우리나라 정치와 선거제도의 주요한 쟁점 하나하나에 대하여 이론과 실제

모두를 아우르는 품격 있는 다양한 연구 성과들로 가득 채워짐으로써 우리나라

민주정치의 발전을 선도하는 권위 있는 학술지가 되기를 기대합니다.

오늘 첫 발을 내딛는「선거연구」가 참된 민주주의에 대한 희망과 열정이 가득한

연구마당이 되는 그 날, 우리나라의 정치제도와 선거문화가 세계의 전형이 될

것이라는 꿈을 꾸어 봅니다.

바쁘신 와중에도 귀중한 논문을 작성해 주신 집필자와 발간에 애쓴 관계자

모두에게 마음으로부터 깊은 감사를 드립니다.

2010년 12월

중앙선거관리위원회

상임위원 강 경 근

■■■ 목 차

1. 선거관리위원회의 위상과 과제 / 이철호(남부대학교 경찰행정학과 교수) / 3

2. 인터넷 선거운동의 자유와 한계 / 박인수(영남대학교 법학전문대학원 교수) / 33

3. 지방자치와 공직선거 / 신봉기(경북대학교 법학전문대학원 교수) / 55

4. 정보사회에 상응하는 선거법의 발전방향에 관한 연구 / 김상겸(동국대학교 법학과 교수) / 85

5. 선거쟁점 관련 찬·반활동에 대한 선거관리위원회의 규제 / 성승환(변호사) / 117

6. 헌법재판소 위헌법률심판의 심판대상 및 주문형식에 관한 고찰 /

이준호(변호사), 김수연(중앙선거관리위원회) / 141

7. 정치적 표현의 자유 확대방안에 관한 연구 (이재석, 최인옥) / 165

8. 선거운동의 자유와 국민생활과의 상관성에 관한 연구 (정의재) / 223

9. 여성 후보자 추천제도의 문제점 및 개선방안 (송우현, 전상근) / 249

10. 후보자 사퇴시기별 발생하는 유권자 알권리 침해에 따른 문제점 및 개선방안 (강순후) / 281

11. 후보자 정보에 대한 유권자 알권리 강화방안 (신진영) / 303

12. 정보통신망을 이용한 선거운동 확대방안 (석종근, 조병선) / 321

13. 선거방송토론 제도분석과 발전방안 연구 (이종희) / 343

< 창간호 발간 특별기고 >

1. 독일의 선거운동의 자유와 규제에 관한 연구 (선거연구회 제1분임) / 373

2. 영국의 선거운동의 자유와 규제에 관한 연구 (선거연구회 제2분임) / 393

3. 미국의 선거운동의 자유와 규제에 관한 연구 (선거연구회 제3분임) / 423

4. 프랑스의 선거운동의 자유와 규제에 관한 연구 (선거연구회 제4분임) / 455

5. 캐나다의 선거운동의 자유와 규제에 관한 연구 (선거연구회 제5분임) / 471

6. 호주의 선거운동의 자유와 규제에 관한 연구 (선거연구회 제6분임) / 497

Contents

■ 선거관리위원회의 위상과 과제 / 3

■ 인터넷 선거운동의 자유와 한계 / 33

■ 지방자치와 공직선거 / 55

■ 정보사회에 상응하는 선거법의 발전방향에 관한 연구 / 85

■ 선거쟁점 관련 찬·반활동에 대한 선거관리위원회의 규제 / 117

■ 헌법재판소 위헌법률심판의 심판대상 및 주문형식에 관한 고찰 / 141

■ 정치적 표현의 자유 확대방안에 관한 연구 / 165

■ 선거운동의 자유와 국민생활과의 상관성에 관한 연구 / 223

■ 여성 후보자 추천제도의 문제점 및 개선방안 / 249

■ 후보자 사퇴시기별 발생하는 유권자 알권리 침해에 따른 문제점 및 개선방안 / 281

■ 후보자 정보에 대한 유권자 알권리 강화방안 / 303

■ 정보통신망을 이용한 선거운동 확대방안 / 321

■ 선거방송토론 제도분석과 발전방안 연구 / 343

선거관리위원회의 위상과 과제 _ 3

選擧管理委員會의 位相과 課題

이 철 호 교수(남부대학교 경찰행정학과)

Ⅰ. 머리말

선거는 다수인에 의한 국민의 대표자를 선출하는 합성행위인 동시에 대표기관을

형성하기 위한 합동행위적 다수의사표명행위이다.

선거는 합의에 의한 정치를 구현하기 위하여 국민의 대표자를 선출하는 것으로서

선거제도의 올바른 운영은 민주정치의 성패를 결정하는 중요한 요소가 된다. 또한

선거제도는 국민의 참정권을 실현시킴으로써 국가권력의 창설과 국가 내에서 행사

되는 모든 권력의 최후적 정당성을 국민의 정치적인 공감대에 귀착시키게 하는 통

치기구의 조직원리라는 점에서 국민의 참정권과 불가분의 관계에 있다.1)

선거의 기능은 국민의 의사를 국정에 반영하는 기능, 정권교체 기능, 독재예방,

쿠데타나 폭력혁명을 방지하는 기능을 가지고 있다. 헌법재판소는 선거의 기능에

관하여, “선거는 주권자인 국민에게 국정에 참여하고, 정치적 의사를 표현할 기회

를 제공하여 주권의 실질적 행사를 보장하고 국가권력의 정당성을 창설하는 제

도”(1989. 9. 8 88헌가6)라고 규정한 바 있다. 그러나 선거가 국민의 무관심·金力·暴力 등의 개입으로 공정성이 상실될 경우에는 지배자의 지배를 정당화시켜 주는 도구로 전락할 우려도 있다.

우리 헌정사(憲政史)에서 극단적인 부정선거는 1960년 3.15부정선거를 들 수 있다. 이승만 자유당 정권은 영구집권을 꿈꾸며 1960년 3월 15일에 실시된 제4대

1) 허영, 『한국헌법론』, 박영사(2002), 512면.

4 _ 선거연구

정·부통령 선거에서 사상 유례없는 4할 사전투표, 3인조·5인조·9인조 공개투표,

유령유권자 조작, 투표함 바꿔치기, 기권강요와 기권자의 대리투표, 개표시 혼표와

환표, 득표수 조작발표 등의 방법으로 부정선거를 자행했다. 당시 내무부장관이었던

최인규(崔仁圭)는 각 지방의 군수·경찰서장 등으로부터 미리 사표를 받아놓고서 부정선거에 비협조적이거나 선거결과 득표수가 저조할 때는 파면시키겠다는 방법을

동원하여 관권 동원선거를 조장하였다. 또한 자유당은 행정기관뿐만 아니라 ‘대한

반공청년단’이라는 관변단체를 동원하여 유권자들을 협박하고 마산에서는 야당 참

관인 출입을 제지하는 등의 부정선거·폭력선거를 만들어갔었다.2)

헌정과정에서 우리 선거 관행은 금권정치·관권개입·지역감정3)의 만연 등으로

유권자의 눈멀고 어두운 투표 관행을 조장하였다. 선진 민주국가에서는 선거가 국

민의 심판임과 동시에 국가의 정치 축제로 받아들여지고 있으나 우리나라의 경우

선거의 종료는 새로운 정치전쟁의 선포로 간주되어 끊임없는 정쟁을 알리는 서곡이

었으며 선거 망국론까지 제기되었다. 이러한 선거행태는 일반국민에게 정치적 냉소

주의와 정치 무관심이라는 부정적인 정치의식을 심어주어 국가 전반에 걸친 무력

증세를 심화시키거나 체제 부정적인 극단의 정치 형태를 일상화시켰다.4) 1994년

3월 16일 ‘돈 안드는 선거’와 ‘깨끗한 선거’를 위한 정치개혁입법으로「공직

선거 및 선거부정방지법」이 제정5)되었으나 1996년 4·12총선에서는 또다시 금권

2) 이철호, “韓國 憲政史를 통해 본 이승만 國會 흉상 건립의 不當性과 歷史意識의 부재”,「민주사회를 위한 변

론」, 통권 제18호(1998년 3월호), 94면.

3) 선거과정에서 지역감정의 극단적 표출은 1992년 대통령선거 당시의 소위 ‘초원복집 사건’을 들 수 있다. 초

원복집사건은 1992년 부산의 유력기관장 등이 부산의 ‘초원복집’이라는 음식점에 모여 지역감정(地域感情)

을 부추겨서 제14대 대통령 선거에 영향을 미치자고 의논한 사건이다. 당시 김기춘 법무부장관 및 부산시장,

안기부 지부장 등 지역기관장 등이 모여서 신한국당 후보였던 김영삼을 당선시키기 위해 지역감정을 부추기고

정주영 및 김대중 등 야당 후보들을 비방하는 내용을 유포시키자는 등 관권 선거와 관련된 대화를 나눴는데,

이것이 정주영 후보측의 통일국민당에 도청을 당해서 언론에 폭로되었다. 아파트 값을 반으로 내리겠다는 공

약 등으로 보수층을 잠식하던 정주영 후보측이 신한국당의 치부를 폭로하기 위해 전직 안기부 직원등과 공모

하여 도청 장치를 몰래 숨겨서 녹음을 한 것이었다. 하지만 김영삼 후보측은 이 사건을 음모라고 규정했으며,

주류언론이 관권선거의 부도덕성보다 주거침입에 의한 도청의 비열함을 더 부각시켰다. 이 때문에 통일국민당

이 오히려 여론의 역풍을 맞았고, 김영삼 후보에 대한 지지층이 집결하는 결과를 낳았다. 이 여세를 몰아 김

영삼이 14대 대통령에 당선되었다. 이 초원복집 사건을 계기로 ‘통신비밀보호법’이 제정되었다. 초원복집

사건의 대화 전말은 손광식,『한국의 이너서클』, 중심(2002), 120~137면 참조.

4) 박상철,『한국정치법학론』, 리북(2008), 272면.

5) 1994년 3월 16일 법률 제4739호로 제정된「공직선거및선거부정방지법」은 기존의 대통령선거법, 국회의원선

거법, 지방자치단체장선거법, 지방의회의원선거법을 통합한 것으로, 선거관리의 일관성 유지, 선거공영제 확

선거관리위원회의 위상과 과제 _ 5

이 난무하고 혼탁한 선거로 이어졌고, 선거과정의 불법과 타락상은 여전하였다.6)

2004년 3월 12일 대폭적인 선거법 개정을 통하여 예비후보자의 선거운동 허용

과 인터넷을 이용한 선거운동 자유의 폭을 대폭 확대하고, 합동연설회·정당후보자

연설회 폐지·금품 및 향응제공시 벌금과 과태료 50배 부과 등을 통한 ‘돈 안 드

는 선거풍토’를 조성하며 선거공영제도를 상당 수준 정착시켰다.

선거관리에서 ‘선거의 자유’와 ‘선거의 공정’은 중요한 이념이다. 공정한 경

쟁선거를 달성하고 실질적 국민주권 실현을 위하여서도 모두 고려되어야 할 이념이

며, 이 두 가지 이념은 기본적으로 상호 모순적이기 보다는 상호보완적이고 보충적

인 것이다.7) 자유가 보장되지 않는 선거는 공정하다고 할 수 없고 공정한 경쟁이

보장되지 않는 선거가 자유롭다고 할 수 없다. 자유의 보장을 통하여 공정성을 담

대, 선거부정과 부패를 제거하기 위한 취지로 선거문화의 개혁을 실현하고자 하였다.

6) 공직선거법의 개정과정과 주요 내용을 간략하게 살펴보면, ① 1995년 4월 개정내용을 보면 지방자치단체의 정

착과 발전을 위하여 광역의회에 비례대표제를 도입하였고, 기초의원선거에서는 정당공천을 금지하였다. ②

1995년 12월 개정된 공직선거법은 출구조사를 허용하고 있다. ③ 1996년 개정된 공직선거법은 대통령의 피

선거권에 거주요건을 추가시켰고, 모든 선거에서 후보자의 배우자의 선거운동을 허용하고 있다. ④ 1997년 공

직선거법의 개정 내용은 대선의 기탁금을 5억으로 상향시켰고, 선거관리위원회에 선거범죄조사권을 부여했으

며, 선거범과 다른 죄의 경합범에 대하여 이를 분리 심리하도록 하였고, 지방의원이 다른 단체의원이나 장에

입후보할 경우 사퇴기간을 60일로 완화하고, 지방의원이 당해 단체의 장 선거에 입후보하거나 단체장이 당해

단체의원선거에 입후보할 경우 그 직을 가지고 입후보할 수 있도록 하였다. ⑤ 1998년 4월 개정된 공직선거

법의 내용으로는 모든 선거에 현수막, 명함형 소형인쇄물을 폐지하였고, 지방선거 피선거권 거주요건을 60일

로 완화하였고, 공무원의 공직사퇴시한을 선거일전 60일로 완화하였고, 노동조합에게 자신 또는 대표자의 명

의로 특정 정당이나 후보자를 위한 선거운동을 허용하였다. ⑥ 2000년 2월 개정된 공직선거법은 의원수를 26

명 줄였고, 기탁금을 국회의원 2,000만원, 기초 단체장 1,500만원으로 인상하였으며, 선거관리위원회에게도

재정신청을 할 수 있게 하였고, 투표소로부터 300m밖에서 출구조사를 할 수 있도록 하였다. ⑦ 2004년 3월

개정 공직선거법의 주요 내용으로는 선거운동을 하거나 할 것을 표방한 노동조합 또는 단체는 그 명의 또는

그 대표의 명의로 공명선거추진활동을 할 수 없도록 하였고, 보궐선거의 투표시간은 8시까지로 2시간 연장하

기로 하였다. 선거범에 관한 재판에서 피고인이 2회 이상 정당한 이유 없이 불출석하는 경우 궐석재판을 할

수 있도록 하였다. 경미한 금품수수 등에 있어서 기부 받은 자에 대하여는 현행 형벌을 부과하던 것을 받은

가액의 50배의 과태료로 부과 할 수 있도록 하였다. ⑧ 2005년 8월 4일 개정 공직선거법의 내용으로는 선거

권연령을 19세로 하향 조정하고, 출입국관리법령에 따라 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 19세 이상

의 외국인에게 체류지역의 지방자치단체 선거의 선거권을 부여하였다. 비례대표국회의원선거 및 비례대표자치

구․ 시․ 군의원선거에서도 비례대표시 ․ 도의원선거와 같이 100분의 50 이상을 여성으로 추천하되, 후보자명부의 순위에 따라 홀수 순위마다 여성 1인이 포함되도록 하며, 위반시 등록무효사유로는 보지 아니하도록 하였

다. 단, 비례대표지방의원은 등록무효사유로 본다. 예비후보자의 등록과 정당선거사무소의 설치시기를 일치시

키도록 하고, 대통령선거는 선거일 전 240일, 국회의원선거 및 시 ․ 도지사선거는 선거일 전 120일, 지방의원선거 및 자치구․ 시․ 군의 장선거는 선거기간개시일 전 60일부터 에비후보자등록과 정당선거사무소를 설치할 수 있도록 하였다.

7) 헌법재판소는 “선거에 있어 자유와 공정은 반드시 상충관계에 있는 것만이 아니라 서로 보완하는 기능도 함

께 가지고 있다”고 보고 있다(1994. 7. 29. 93헌가4등 참조).

6 _ 선거연구

보하고 공정성을 통하여 진정한 자유선거가 행하여지도록 하는 것이 선거관리에 있

어서 중요하다.8)

본고에서는 2000년 이후 실시된 각종 선거를 간략하게 살펴보고, 중앙선거관리

위원회의 지위와 역할 부분을 조망할 것이다. 특히 선거관리위원회가 2000년 이후

우리 선거과정과 선거문화에 끼친 영향, 즉 선거관리위원회의 위상과 앞으로의 과

제를 기술하고자 한다.

Ⅱ. 한국 선거 약사(略史)

1. 대통령선거

아이엠에프(IMF) 와중에 치러진 1997년 12월 18일 제15대 대통령선거는 옥외

연설회가 옥내연설회 위주로 바뀌고 횟수 역시 대폭 축소되었으며, 처음으로 방송

연설회가 실시되었다. 제15대 대통령 선거에서의「TV공개토론」의 실시는 청중을

동원하는 ‘금권·동원선거’의 선거 방식을 바꾸어 놓았고, 선거에서「TV토론」

이 중요한 위치를 차지하게 됨으로써 선거문화를 한 차원 성숙시켰다.

1995년 9월 새정치국민회의를 창당해 제1야당 총재로 복귀한 김대중 후보와 한

나라당 이회창 후보의 경쟁구도 속에서, 한나라당의 공천과정에서 탈락한 이인제

후보와 전국민주노동조합총연맹 후보가 가세하였다. 15대 대통령선거의 총선거인

수는 3229만 416명 중 2604만 2633명(투표율 80.7％)이 참여하여, 무효 40만

195표를 제외한 유효투표수 2564만 2438표 중 1032만 6275표(득표율 40.3％)

를 획득한 김대중 후보가 당선되었다.

15대 대통령 선거의 특징으로 김대중 당선자가 1998년 2월 25일 제15대 대통

령에 취임함으로써 한국 선거사상 처음으로 야당에 의한 평화적 정권교체를 실현하

고 이로써「국민의 정부」가 출범하였다. 또한 한국 선거사상 처음으로 노동단체가

8) 이성환, 選擧管理의 公法的 問題,「公法硏究」제28집 제4호 제1권, 84면.

선거관리위원회의 위상과 과제 _ 7

정치세력으로 부상했다는 점과 1961년 이후 최초로 민간인 대통령을 탄생시켰다는

사실이다.

2002년 12월 19일 제16대 대통령 선거는 초반부터 낡은 정치 청산, 새로운 대한민국 건설, 행정수도의 충청권 이전 등을 주창한 새천년민주당의 노무현 후보와 부패정권 심판, 정권 교체 등을 내세운 한나라당의 이회창 후보 간의 치열한 양자 대결구도를 보였다. 제16대 대통령 선거는 총 3499만 1529명의 유권자

중 2476만 141명이 참여하여 70.8%의 투표율을 보였는데, 유효투표총수의

48.9%인 1201만 4277표를 획득한 노무현 후보가 1144만 3297표(46.6%)를 얻

은 이회창 후보를 57만 980표(2.3%) 차로 누르고 대통령으로 당선되었다. 제16대

대통령 선거에서는 여당 후보인 노무현이 거대 야당 후보를 누르고 선거사상 처음

으로 평화적 정권교체를 이룬 국민의 정부를 이어「참여정부」를 출범시켰다는 의

미가 있다. 제16대 대통령선거는 한국 선거사상 처음으로 도입된「국민경선대회」

가 국민들로부터 신선한 바람과 정치에 대한 관심과 참여의 분위기를 만들었다는

점이다. 또한 본격적인 미디어·인터넷선거였다는 점도 긍정적으로 평가할 수 있다.

반면에 선거과정에서 세대간 대결 양상이 빚어졌다는 점과 영남지역 출신으로서 지

역주의 타파를 중시한 노무현 후보가 강세지역인 부산광역시와 경상남북도에서 저

조한 득표율을 보인 반면, 호남지역에서 90%가 훨씬 넘는 득표율을 보임으로써 여

전히 지역주의가 잔존하여 한국사회가 해결해야 할 과제로 남게 되었다.

2007년 12월 19일 제17대 대통령 선거는 총 선거인은 부재자 81만 755명을

포함하여 3765만 3518명이었으나 총 투표자는 2373만 2854명으로 투표율이

63%에 그쳐 직접선거로 치러진 11차례의 대통령선거 가운데 최저치를 기록하였다.

투표결과 한나라당의 이명박 후보가 득표율 48.7%로 1149만 2389표를 얻어 제

17대 대통령으로 당선되었다. 한나라당의 이명박 후보는 대통령후보로 나서기 전부

터 줄곧 여론지지율 1위를 놓치지 않았으며, 이른바 BBK사건의 연루 의혹으로 한때 지지율이 내려가기도 하였으나 끝까지 대세론을 유지함으로써 호남지역을 제외한 전 지역에서 최다득표를 얻었다. 제17대 대통령선거 역시 보수세력과 민주

세력의 대결구도, 지역주의의 잔존, 정책대결의 실종이라는 한국정치의 기본구도는

8 _ 선거연구

그대로 보여주었다. 하지만 돈을 안 쓰는 선거, 투명하고 공정한 선거를 치렀다는

점에서 선거문화의 성숙됨을 보여주었다.

2. 국회의원선거

2000년 4월 13일 실시된 제16대 총선거는 의원 정수는 273명(지역구 227명,

전국구 46명)으로 15대에 비해 26명이 줄었다. 지역구의 경우 국민의 직접선거를

통해 선거구별로 최다수 득표자 1인을 당선인으로 선출하는 소선거구제, 다수대표

제였고, 전국구의 경우 정당별 득표 비율에 따라 의석을 배분하는 것을 원칙으로

하는 비례대표제였다. 전국구의 의석배분 요건은 5석 이상 또는 득표율 5％ 이상을

획득한 정당으로 하였는데, 총 유효투표수의 3％ 이상 5％ 미만을 얻은 정당에게도

1석을 배분하였다. 선거에는 여당인 새천년민주당을 비롯해 한나라당·자유민주연

합·민주국민당·민주노동당·청년진보당·한국신당 등 7개 정당이 참여하였다. 선

거인명부에 등록된 총선거인 수는 3348만 2387명 중 57.2％에 해당하는 1957만

7124명이 투표에 참가해 전국 평균투표율은 57.2％로 저조하였으며, 국회의원 선

거가 실시된 이후 가장 낮은 투표율을 보였다. 선거결과 한나라당이 득표율 39.0％

로 133석(지역구 112석, 전국구 21석)을 차지하여 원내 제1당이 되었고, 새천년민

주당은 득표율 35.9％로 115석(지역구 96석, 전국구 19석)을 차지하여 2위를 차

지하였다. 자유민주연합은 득표율 9.8％로 17석(지역구 12석, 전국구 5석)을 차지

하여 독자적인 원내교섭단체 구성에 실패하였다. 그 밖에 민주국민당이 득표율 3.

7％로 2석(지역구 1석, 전국구 1석), 한국신당이 득표율 0.41％로 1석을 차지하고,

무소속이 5석을 차지하였다.

2000년 4․13총선은「낙천·낙선운동」으로 불리는 시민단체의 운동으로 낙선운동 대상자 86명 중 59명이 낙선되었다.9) 또한 여성인사들의 국회진출이 두드러져

전국구이지만 16명이 당선되기도 하였다.

2004년 4월 15일 실시된 제17대 총선거는 지역구와 정당별 비례대표제로 나뉘

9) 낙선운동과 제3자편의 낙선운동의 규제에 관한 문제는 헌법재판소 2001.8.30, 2000헌마121 참조.

선거관리위원회의 위상과 과제 _ 9

어 선거인 1인당 2표제로 실시되었다. 의원 정수는 299명(지역구 243명, 비례대표

56명)이었다. 지역구의 경우에는 소선거구제, 다수대표제를 그대로 유지하였으나,

전국구의 경우에는 국회의원 선거사상 처음으로 1인 2표제를 도입하여 정당별 비

례대표제를 채택해 지역구 후보에 1표, 정당에 1표씩 투표하는 ‘1인 2표제’를

채택하였다. 정당별 비례대표제는 정당별 전국 득표 비율에 따라 의석을 배분하되,

전국 득표율의 3% 이상을 획득한 정당에 한해 자격을 부여하도록 하였다. 선거인

명부에 등록된 총선거인 수는 3559만 6497명 중 60.6%인 2158만 1550명이 투

표에 참여해 전국 평균투표율은 60.6%로 16대 때보다 3.4% 높은 투표율을 보였

다. 선거결과 여당인 열린우리당이 득표율 38.3%로 152석(지역구 129석, 비례대

표 23석)으로 과반수를 확보하였고, 한나라당은 득표율 35.8%로 121석(지역구

100석, 비례대표 21석)을 차지하였으며, 그 외에 민주노동당이 득표율 13%로 10

석(지역구 2석, 비례대표 8석), 새천년민주당이 득표율 7.1%로 9석(지역구 5석,

비례대표 4석), 자유민주연합이 득표율 2.8%로 지역구 4석을 차지하였다. 그 밖에

국민통합21이 1석, 무소속이 2석을 차지하였다. 제17대 총선거에서는 제12대 국회

이래 16년 만에 여대야소(與大野小) 구도의 국회가 탄생하였다. 또한 민주노동당이 정당투표제의 도입으로 10석을 획득하여 원내 제3당의 위치를 확보였는데, 군사정

권 이래 중도 또는 보수 일변도였던 한국정치사·정당사에서 진보정당이 원내에 진

출함으로써 한국 민주정치에 획기적인 전기를 마련하였다는 점에서도 의미가 있다.

아울러 각 정당이 전국구 비례후보에 여성 후보를 상당수 추천하여 양성 평등사회

를 만들어 가는데 일조하였고, 그 결과 여성 국회의원수의 비율이 13%(39명)로 처

음으로 10%대를 넘어 여성의 정치참여가 개선될 수 있는 전기를 마련하였으며, 초

선 의원이 188명으로 대폭적인 세대교체가 이루어지고 지역주의가 어느 정도 극복

될 수 있는 토대가 마련되었다는 점도 평가되어야 할 부분이다. 2004년 4․15총선은 정부수립 후 반공·냉전세력이 장악한 의회를 자유주의 또는 진보세력이 과반수

의석을 넘어섰다는 점과 정부 여당이지만 대통령의 지시에 일방적으로 따르지 않는

정치문화를 만들었다는 점도 의의가 있다할 것이다.

2008년 4월 9일 실시된 제18대 총선거는 지역구와 정당별 비례대표제로 나뉘어

10 _ 선거연구

선거인 1인당 2표제로 실시되었다. 정당별 비례대표제는 정당별 전국 득표 비율에

따라 의석을 배분하되, 전국 득표율의 3% 이상을 획득한 정당에 한해 자격을 부여

하도록 하였다. 선거인명부에 등록된 총선거인 수는 3,779만6,035명이었으나, 투표

율은 46.1%에 불과하여 국회의원선거 이래 최하를 기록하였다. 선거결과 한나라당

이 득표율 51.2%로 153석(지역구 131석, 비례대표 22석)으로 과반수를 차지하고,

통합민주당이 득표율 27.1%로 18석(지역구 66석, 비례대표 15석), 자유선진당이

득표율 6.0%로 18석(지역구 14석, 비례대표 4석), 친박연대가 득표율 4.7%로 14

석(지역구 6석, 비례대표 8석), 민주노동당이 득표율 1.7%로 5석(지역구 2석, 비

례대표 3석), 창조한국당이 득표율 1.0%로 3석(지역구 1석, 비례대표 2석)을 차지

하였으며, 무소속 후보들이 득표율 8.4%로 지역구 25석을 차지하였다.

제18대 총선거의 특징으로 ⓛ 채50%도 안 되는 낮은 투표율을 보였다는 점이다.

50%에 못 미치는 투표율에서 50%에도 못 미치는 득표율로 당선되는 경우가 많았

는데, 전체 유권자수를 기준으로 지지율을 환산할 경우 10%대의 지지를 받아 당선

되는 경우여서「대의제 민주주의」의 위기로 받아들여지고, 대표성에 있어서 문제

를 가질 수밖에 없었다. ② 정책선거가 실종되어 유권자들은 후보의 공약도 모른

채 투표에 참여하였으며, 거액의 정치헌금을 매개로 정당공천이 이루어지는 폐단이

초래되어 전혀 정책적 경력이 없는 인물들이 비례대표 의원으로 당선되는 등 금권

정치(金權政治)가 부활되는 부정적 현상의 단면을 볼 수 있었다.10)

3. 지방선거

2000년 이후 실시된 지방선거는 총 3차례이다.11) 2002년 6월 13일 실시된 제

10) 는 비례대표 공천 과정에서 거액의 특별당비 17억원을 받고 제18대 총선거에서 정치적으로 전혀

검증된바 없는 인물을 비례대표 1번으로 등록하여 정당공천제를 이용한 국회의원 장사를 한 것으로 국민들에

게 비치고 있다. 2008년 8월 14일 서울중앙지방법원은 양정례에 대해 공직선거법 위반 혐의를 적용, 징역

10월, 집행유예 2년을 선고했다. 이후 대법원의 확정 판결에 따라 양정례는 2009년 5월 14일 의원직을 상실

하였다.

11) 지방선거는 지방자치법에 따라 지방의회의원과 지방자치단체장을 선출하는 선거로, 1952년 최초로 실시되어

1960년까지 계속되었으나, 1961년 이후 박정희 정권에 의해 중단되었다. 이후 지방선거는 1991년에 재개되었

고, 1995년부터는 지방자치단체장과 지방의회의원을 한 번에 선출하는 전국동시지방선거가 실시되었다. 제3회

선거관리위원회의 위상과 과제 _ 11

3회 전국동시지방선거는 지방의회의원 및 지방자치단체의 장을 선출하였는데, 광역

단체장 16명, 기초단체장 232명, 광역의원 682명, 지역구 기초의원 3,485명이 선

출되었다.

2006년 5월 31일 실시된 제4회 전국동시지방선거는 전국에서 지방의회의원 및

지방자치단체의 장을 선출하였는데, 광역단체장 16명, 기초단체장 230명, 지역구

광역의원 655명, 비례대표 광역의원 78명, 지역구 기초의원 2천513명, 비례대표

기초의원 375명이 선출되었다.

2010년 6월 2일 실시된 제5회 지방선거는 광역단체장, 기초단체장, 광역의원, 기

초의원 이외에, 지방자치단체의 교육감 및 교육의원이 직선제로 선출하는 최초의

선거였다. 제5회 지방선거에서는 총 8개의 선거가 치러지기 때문에 유권자는 1인

8표를 행사하였다. 제5회 지방선거는 한국에서 민선지방선거가 실시된 후 두 번째

로, 15년 만에 최고인 54.4%의 투표율을 기록하였다.

광역자치단체장 선거결과 한나라당의 전통적인 지지기반으로 여겨졌던 강원도와

경상남도에서 여당이 야권 후보에게 패하는 등 이변이 일어났다. 광역의원 선거 및

비례대표 선거에서 군소진보정당의 후보들이 지난 선거 때보다 많이 선출되어, 민

주노동당은 24명의 의원을 당선시켰으며, 진보신당은 3명을 당선시켰다. 국민참여

당 역시 5명의 광역의원을 당선시켰다. 기초자치단체장의 경우에 서울, 인천, 광주,

전북의 경우, 민주당과 연대한 민주세력이 우세를 보였으나, 대구와 부산, 울산, 경

남, 경북에서는 한나라당이 우세를 보였다. 전남의 한나라당 당선자는 없었으나, 무

소속 후보가 이전 선거에 비해 많이 당선되었다. 대전과 충남, 충북은 민주당과 한

나라당이 비슷한 결과를 낸 반면, 자유선진당이 많은 기초자치단체장을 당선시켰다.

교육감 선거결과 진보성향 교육감 6명이 당선되었다.

2010년 6․2지방선거는 광역자치단체장 선거결과와 일부 기초단체장 선거에서 한국 사회와 정치지형에서 고질적인 병폐라고 할 수 있는 ‘지역주의 구도’를 탈피

하는 모습을 보여준 점을 높이 평가할 수 있다.

지방선거까지는 기초의원에 대해 정당공천제를 실시하지 않았다. 지방자치단체장과 지방의회의원의 임기는 모

두 4년으로, 지방자치단체장은 계속 재임이 3기로 제한되고 있으며, 지방의회의원은 재임에 제한이 없다.

12 _ 선거연구

Ⅲ. 헌법상「선거관리위원회」의 지위

선거나 국민투표의 공정한 관리는 민주정치의 가장 중요한 요소이다. 사실 선거

나 국민투표의 관리를 전적으로 집행부의 관할 하에 두게 되면 선거나 국민투표의

자유롭고 공정한 실시가 기대될 수 없다. 따라서 헌법은 선거관리위원회를 헌법상

의 필수적 기관으로 격상시킴으로써 집행부, 특히 집권당이 정략적으로 선거관리위

원회를 악용하지 못하도록 하고 있다.12)

선거관리위원회는 선거·국민투표의 공정한 관리와 정당에 관한 사무를 처리하는

헌법상의 필수적 합의제 독립기관이다.

1. 헌법상 필수기관

선거관리위원회는 헌법에서 설치하는 필수기관이다(헌법 제114조). 따라서 헌법

개정에 의하지 않고는 폐지할 수 없다. 선거관리위원회는 선거와 국민투표의 공정

한 관리 및 정당에 관한 사무를 처리하기 위하여 설치된 헌법기관이다(헌법 제114

조 제1항, 선거관리위원회법 제3조 제1항).

2. 헌법상 독립기관

선거관리위원회는 선거와 국민투표의 공정한 관리 및 정당에 관한 사무를 처리하

는 독립기관이다.13) 선거관리위원회는 국회, 대통령, 행정부, 법원, 헌법재판소로부

12) 권영성,『헌법학원론』, 법문사(2002), 996면.

13) 중앙선거관리위원회의 독립기관 여부와 관련하여 “선거관리위원회라는 독립된 헌법기관을 설치할 것이냐는

각국의 立法例에서 다소 상이하다. 그러나 한국헌법과 같이 중앙선거관리위원회를 비롯하여 전국에 각급 선거

관리위원회를 설치하고 있는 나라는 흔치 않다. 각국에서는 오히려 선거관리 그 자체는 전국적 조직을 갖고

있는 내무부 또는 지방자치부 및 지방자치 단체가 관리하고, 다만 선거비용이나 정치자금 등과 관련된 정치활

동투명성 확보를 위한 기구를 설치하는 것이 일반적이다. 그러나 한국에서는 아직도 선거관리의 공정성 여부

가 정치적으로 예민한 사안이므로 제3의 독립된 기관으로서 선거관리위원회를 설치하고 있다. 한국의 민주화

가 안정기에 접어들면, 일반적인 선거관리는 일반행정기관에 맡기고 중앙선거관리위원회는 정치활동의 투명성

확보를 위한 기구로 재정립되어야 한다.”는 견해도 존재한다(성낙인,『헌법학』, 법문사, 963면 참조).

선거관리위원회의 위상과 과제 _ 13

터 독립되어 있다. 특히 대통령에 소속된 대통령의 하급기관이 아니다.

선거 및 국민투표관리와 정당에 관한 사무를 일반행정업무와 기능적으로 분리시

켜 이를 독립한 헌법기관인 선거관리위원회에 맡김으로써, 선거 및 국민투표에 관

한 부당한 간섭을 제도적으로 배제하는 기능적 권력통제장치로서의 의미를 가진

다.14)

선거관리위원회는 직무가 독립되어 있고, 직무의 독립을 뒷받침하기 위하여 선거

관리위원회 위원의 정치적 중립성과 신분을 보장하고 있다. 헌법은 “위원은 정당

에 가입하거나 정치에 관여할 수 없고(헌법 제114조 제4항), 위원은 탄핵 또는 금

고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니한다(헌법 제114조 제5

항).”고 규정하여 위원의 정치적 중립성과 신분보장을 명문화 하고 있다. 또한, 헌

법은 “중앙선거관리위원회는 법령의 범위안에서 선거관리·국민투표관리 또는 정

당사무에 관한 규칙을 제정할 수 있으며, 법률에 저촉되지 아니하는 범위안에서 내

부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있다(헌법 제114조 제6항)”고 규정하여 선거관

리위원회에 독립된 기관으로서 소관업무에 관한 규칙제정권을 부여하고 있다.

대통령이라도 선거관리위원회의 직무상 독립성과 소관업무에 관한 결정을 존중해

야 한다.15)16) 대통령이 중앙선거관리위원회의 결정에 따르지 않는 경우에는 명백

한 위헌 위법행위가 되어 탄핵사유가 될 수 있다.

14) 강경근,『憲法』, 법문사(2002), 861면.

15) 문광삼, 『한국헌법학』, 삼영사(2010), 1048면.

16) 대통령이 현행법을 ‘관권선거시대의 유물’로 폄하하고 법률의 합헌성과 정당성에 대하여 대통령의 지위에

서 공개적으로 의문을 제기하는 것은 헌법과 법률을 준수해야 할 의무와 부합하지 않는다. 대통령이 국회에

서 의결된 법률안에 대하여 위헌의 의심이나 개선의 여지가 있다면, 법률안을 국회로 환부하여 재의를 요구

해야 하며(헌법 제53조 제2항), 대통령이 현행 법률의 합헌성에 대하여 의문을 가진다면, 정부로 하여금 당

해 법률의 위헌성여부를 검토케 하고 그 결과에 따라 합헌적인 내용의 법률개정안을 제출하도록 하거나 또는

국회의 지지를 얻어 합헌적으로 법률을 개정하는 방법(헌법 제52조) 등을 통하여 헌법을 실현해야 할 의무를

이행해야지, 국민 앞에서 법률의 유효성 자체를 문제 삼는 것은 헌법을 수호해야 할 의무를 위반하는 행위이

다. 물론, 대통령도 정치인으로서 현행 법률의 개선방향에 관한 입장과 소신을 피력할 수는 있으나, 어떠한

상황에서, 어떠한 연관관계에서 법률의 개정에 관하여 논의하는가 하는 것은 매우 중요하며, 이 사건의 경우

와 같이, 대통령이 선거법위반행위로 말미암아 중앙선거관리위원회로부터 경고를 받는 상황에서 그에 대한

반응으로서 외국의 입법례를 들어가며 현행 선거법을 폄하하는 발언을 하는 것은 법률을 존중하는 태도라고

볼 수 없는 것이다(2004.5.14. 2004헌나1).

14 _ 선거연구

3. 합의제기관

선거관리위원회는 구성원의 합의로써 업무를 처리하는 합의제 헌법기관이다. 중

앙선거관리위원회를 비롯한 각급 선거관리위원회는 합의제 기관이므로 선거 등과

관련된 업무처리시 위원장과 위원들 간에 모두 동등한 지위를 가진다. 위원장도 표

결권을 가지고 可否同數인 때에는 위원장이 결정권을 가진다(선거관리위원회법 제10조 참조).

Ⅳ. 「선거관리위원회」의 위상과 과제

1. 선거관리위원회의 위상

1948년 정부수립 후 1960년 헌법에 의하여「중앙선거위원회」가 설치되기 전까

지 각종 선거를 관리할 선거관리기관으로 각종 선거법에 의하여 선거위원회를 두어

왔다.17) 정부수립 후 선거에 관한 사무는 행정기관에 설치된「선거위원회」가 관장

하였으나, 제1공화국하의 선거과정은 각종 불법과 조작으로 인하여 장식적이고 형

식적인 절차적 의미밖에 지니지 않았고 국민들이 선거를 통하여 행정부의 대표자들

을 포함한 자신들의 대표자를 직접 선출하고, 그들을 불신임함으로써, 정치적 책임

17) 제헌국회의원 선거시 적용된 국회의원선거법(1948. 3. 17, 美軍政法令 제175호)은 국회선거위원회가 최상급

선거관리기관으로서의 임무와 권한을 수행하도록 하고, 15인의 위원으로 구성하도록 하였다. 시·도이하 각

급선거위원회에는 그 위원 정수에 해당하는 후보위원을 두도록 하였다. 지방자치법(1949. 7. 4, 법률 제32

호)에서는 국회의원선거법에 의하여 설립된 각급선거위원회가 지방자치단체 선거를 관장하도록 하였고, 정부

수립후 제정된 국회의원선거법(1950. 4. 12, 법률 제121호)에서는 선거사무를 관리하기 위하여 각급선거위

원회를 두고 중앙선거위원회는 9인의 위원으로 구성하고, 대통령이 위촉하도록 하였으며, 시·도이하 각급선

거위원회의 후보위원제도는 두지 아니하였다. 대통령·부통령선거법(1952. 7. 18, 법률 제247호)에서도 선

거사무를 국회의원선거법상의 각급선거위원회가 관장하도록 하였다. 1958년 1월 25일 국회의원선거법이 폐

지되고 민의원의원선거법과 참의원의원선거법이 제정·공포되었는 바, 동 민의원의원선거법(1958. 1. 25, 법

률 제470호)에서도 선거사무를 관리하는 기관으로 각급선거위원회를 두도록 하고 각급선거위원회의 구성에

있어서는 여당과 제1야당에서 각 1인의 위원을 추천할 수 있는「정당추천위원제도」를 인정하였다. 참의원의

원선거법(1958. 1. 25, 법률 제469호)에서도 선거관리기관은 민의원의원선거법상의 각급선거위원회가 담당

하도록 하였다(법제처,『대한민국법제50년사』참조).

선거관리위원회의 위상과 과제 _ 15

을 묻고 그들이 공직에서 물러나도록 하여 책임정치를 구현할 수 있도록 할 수 없

었다. 따라서 제2공화국헌법은 어떠한 정치적 세력이나 외부압력으로부터 독립하여

공정한 선거관리 업무를 담당할 수 있도록 선거관리위원회를 헌법기관으로 격상시

켜18) 명문화 했다. 각급 선거관리위원회를 헌법에 처음으로 규정한 것은 제3공화

국 헌법에서부터이다(헌법 제107조 제7항). 제3공화국 제5차 개정헌법에 근거를

두어 1963년 1월 21일「선거관리위원회」를 창설하여 오늘에 이르고 있다. 우리

헌법이 선거관리위원회를 헌법에 규정하고 있는 이유는 선거와 국민투표, 정당사무

를 공정하게 처리함으로써 대의민주주의의 기반을 확립하기 위한 것이다.

제13대 대통령선거의 직선제 도입과 민주화의 진전 등에 따라 선거운동의 자유가

신장되면서 불법·탈법사례가 급증하기 시작했다. 이에 공정한 경쟁과 바르고 깨끗

한 선거의 실현을 위해 선거질서를 벗어나는 선거법위반행위에 대해 강력한 감시·

단속활동을 전개해 나갔고 국민들은 선거관리위원회의 단속활동에 전폭적인 신뢰를

보내주었다. 이후 1992년 선거법위반행위에 대한 중지·경고·시정명령과 고발·

수사의뢰를 할 수 있는 권한을 명문화한 이래 선거범죄 조사권한을 꾸준히 확대하

면서 단속활동을 강화해 나갔다.

1987년에는 내부규율에 관한 규칙제정권을 신설하였다(헌법 제114조 제6항).

중앙선거관리위원회가 가지는 규칙제정권은 선거관리위원회의 업무의 중요성과 헌

법기관으로서의 독립성과 전문기술성·정직성·성실성을 배려할 필요에서 부여한

것이다.19) 1992년에는 차관급인 사무처를 국무위원급으로 격상시키고, 그에 맞게

행정기구를 개편하였다.

1994년에는 선거마다 개별적으로 되어있던 각종 선거법을 ‘공직선거법’으로

통합 제정하는 등 ‘돈이 적게 드는 깨끗한 선거구현’을 위해 새로운 선거·정

당·정치자금제도를 마련하였다. 공직선거법은 선거비용에 대한 확인·조사와 불법

시설물 등에 대한 철거·수거·폐쇄명령과 대집행, 불법선전물에 대한 우송중지, 재

정신청 등을 할 수 있을 뿐만 아니라, 선거범죄에 대한 질문·조사와 증거물 수집,

18) 김영수,『韓國憲法史』, 학문사(2000), 469면.

19) 헌법재판소 199.3.11, 91헌마21 참조.

16 _ 선거연구

동행 또는 출석요구, 선거부정감시단제도 등을 도입하여 실질적으로 선거범죄조사

를 할 수 있는 권한 등을 부여하여 선거관리위원회의 위상을 한층 강화하였다. 또

한 선관위는 1996년에는 선거연수원을 설치하여 정당·후보자뿐만 아니라 일반시

민을 대상으로 민주시민교육을 실시하고 있으며,20) 2000년부터는 공명선거의 저변

화를 위해 시·도 교육위원선거와 교육감선거도 관리하고 있다.

2004년에는 제17대 국회의원 총선거를 앞두고 집회방식의 선거운동과 돈이 많이

드는 지구당을 폐지하여 돈 선거의 원천을 차단하고 선거범죄 신고자에 대해 최고

5천만원의 포상금지급과 금품을 제공받은 자에 대한 50배 과태료부과 등의 획기적

인 제도개선으로 역사상 가장 깨끗한 선거를 치렀다. 특히 금품을 제공받은 자에

대한 50배 과태료 규정21)은 돈 안드는 선거풍토를 조성하는 데에 많은 기여를 했

다고 평가할 수 있다.

또한「선거방송토론위원회」를 설치하여 대담·토론회를 활성화하였다. 그 동안

선거관리위원회가 주관한「TV토론회」등의 실시는 과거 정당과 후보자들이 보여

온 동원선거(動員選擧)와 금권선거의 폐단을 극복하고 우리 선거문화를 한 단계 발전시켰다고 평가할 수 있다.

공직선거법은「인터넷선거보도심의위원회」를 설치토록 하여 인터넷언론이 공정

하게 보도되도록 감시하며, 통신자료의 열람·제출요구와 정치자금범죄에 대한 조

사권신설, 사이버선거부정 감시단제도 도입 등 권한을 부여하여 선거관리위원회의

위상을 강화하고 있다.

2004년부터는 국가정책의 수립 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영

향을 미치는 주요 결정사항으로서 지방자치단체 조례로 정하는 사항에 대해 실시하

는「주민투표」를 관리하고 있으며, 2005년부터는 산림조합장 및 농·수·축협조

합장선거, 국립대학총장후보선거를 위탁관리하고 있다. 또한 2006년부터는 유권자

20) 선거관리위원회는 깨끗한 선거문화 기반조성을 위해 미래의 유권자인 학생을 대상으로 학교교육을 통해 체계

적으로 선거․정치제도에 대한 기본적인 교육이 완성되도록 홍보하고 있으며, 선관위에 설치된 선거연수원에서 정당관계자 등과 일반국민에 대한 연수를 전개하고 있다.

21) 2009년 3월 26일 헌법재판소는 선거에 관하여 금전, 물품, 음식물 등을 기부 받는 행위를 금지한 규정을 위

반하여 이를 수령한 경우에 그 가액의 50배의 과태료를 부과하고 상한선을 5천만원으로 정한 규정에 대하여

제제수단이 획일적이어서 구체적인 행위나 정황에 따른 책임원칙에 부합하지 아니하고, 입법목적에 비하여

금액 등이 과도하여 과잉금지원칙에 반한다는 헌법불합치 결정을 하였다(2009.3.26, 2007헌가22).

선거관리위원회의 위상과 과제 _ 17

에 의해 선출된 지방자치단체의 장 또는 지방의회의원이 위법·부당한 행위를 하거

나 직무상의 의무를 위반하는 등 대의민주주의가 심각한 손상을 입었을 경우 임기

전에 주민들의 투표를 통하여 그 직에서 물러나게 하는「주민소환투표」도 관리하

도록 제도화되었다.

중앙선거관리위원회가 2002년 대통령선거에 출마의사를 밝힌 대선 예비주자들의

인터뷰기획과 같은 공직선거법 위반행위(동법 제254조)에 대한 중지촉구와 저지

및 2004년 총선을 앞두고 현직 대통령의 공직선거법 위반행위에 대한 ‘경고 조

치’는 탄핵발의 등 탄핵정국과 별개로 선관위가 대통령 등 정치권력으로부터 독립

하여 직무를 수행하고 있음의 일단을 보여준 사례이다.

선거관리위원회는 빠르게 변화하는 21세기 정보통신 시대에 부응하고 정당·후보

자·국민 모두로부터 신뢰받는 헌법기관이 되기 위하여 노력하고 있다.

선거관리의 목적은 공정한 경쟁선거가 이루어지고 보통·평등·직접·비밀선거

의 원칙이 지켜지도록 국가가 헌법과 법률에 따라 능동적이면서도 적극적으로 국가

활동을 구체적으로 형성하여 가는 것이라고 할 수 있다. 선거준비, 입후보, 선거운

동, 투표, 투표결과 판정 등 선거에 관한 일련의 절차를 자유롭고 공정하게 유지되

도록 하는 것이라고 할 수 있다.22) 중앙선거관리위원회는 대의민주주의의 출발이자

기반인 선거관리의 공정성 확보와 공명선거문화 정착을 위해 노력해 왔으며, 그러

한 결실은 2000년 이후 실시된 선거과정을 통해 선거 실시 후 부정선거나 공명선

거 논란이 사라졌다는 점을 증명하고 있으며 헌법기관으로서 존재 의미를 평가받을

수 있다.

2. 선거관리위원회의 과제

깨끗하고 공명한 선거풍토를 확립하고, 민주적이고 선진적인 선거문화정착을 위

해 선관위는 매진해 왔다. 선거관리위원회는 공정선거와 선진 선거문화 확립이라는

국민의 염원에 부응하기 위해 정치적 중립성을 지키며 활동에 오고 있다. 그러나

22) 이성환, 選擧管理의 公法的 問題, 公法硏究 제28집 제4호 제1권, 82면.

18 _ 선거연구

국민들의 높은 기대로 말미암아 선거관리위원회의 역할과 활동에 비해 과소평가되

는 부분도 없지 않다.

향후 선거관리위원회에 부여된 과제로는 2012년 실시되는 ‘재외국민 선거’의

공정한 선거관리, 21세기 정보통신 환경 변화와 선거(운동) 자유 확대 문제, 장애

인을 비롯한 사회적 약자의 참정권 행사 확보, 전자투표 시스템의 실시와 그의 공

정 관리 등을 들 수 있다.

(1) 2012년 의 공정한 선거관리

재외동포사회에서는 그동안 재외국민의 해외부재자 투표제 부활요구가 지속적으

로 제기되어 왔고, 17대 국회에서는 재외국민부재자투표의 도입을 내용으로 하는

「공직선거법」개정법률안이 총 9차례 발의되었다. 또한 헌법재판소는 2007년 6월

28일 국내에 주소가 없는 재외국민에게 투표권을 부여하지 않는「공직선거법」제

38조 제1항에 대해 헌법불합치 결정을 하였다.23) 2009년 2월 12일 법률 제9466

호에 의하여 헌법재판소에서 헌법불합치결정된「공직선거법」제38조 제1항24)을

개정하여 재외국민도 참정권 행사가 가능해졌다. 2009년 2월 국회를 통과한 개정

공직선거법은 19세 이상 대한민국 국적을 가진 해외 영주권자에게 대통령 선거와

23) 재외국민에 대해 원칙적으로 선거권을 부여하는 것이 헌법적 요청이라 하더라도, 선거기술적인 측면과 선거

의 공정성 확보 측면에서 해결되어야 할 많은 문제들이 존재한다. 예컨대 해외체류자를 포함하여 국외거주

재외국민에게 국정선거권과 국민투표권을 행사하도록 할 경우 선거관리를 담당할 기구와 투표소의 설치, 재

외국민 등에 대한 신분확인절차, 투표의 방식, 선거운동방법, 나아가 기타 공정선거를 위한 구체적 방안 등

에 대해 충분히 검토하고 준비할 시간이 필요하다. 그리고 국내거주 재외국민에 대해 지방선거 참여권을 부

여하는 경우에, 거주요건을 부과할 것인지, 부과한다면 그 기간을 어느 정도로 할 것인지 등에 대한 검토도

필요하다. 또한 사건 법률조항들이 단순위헌으로 선언되어 즉시 효력을 상실하면 주민등록을 요건으로 하는

선거인명부 작성이 불가능하게 되어 다가올 제17대 대통령 선거와 제18대 국회의원 선거 등을 제대로 실시

할 수 없게 되는 법적 혼란상태를 초래할 가능성이 명백해 보인다. 그러므로 이 사건 법률조항들에 대하여

잠정적용 헌법불합치 결정을 선고하되, 입법자는 늦어도 2008. 12. 31.까지 개선입법을 하여야 하며, 그때까

지 개선입법이 이루어지지 않으면 이 사건 법률조항들은 2009. 1. 1.부터 그 효력을 상실한다(2004헌마

644·2005헌마360(병합)).

24) 제38조(부재자신고) ① 선거인명부에 오를 자격이 있는 국내거주자로서 선거일에 투표소에서 투표할 수 없는

사람(제15조제2항제3호에 따른 외국인은 제외한다)은 선거인명부작성기간 중 구·시·군의 장에게 서면으로

부재자신고를 할 수 있다. 이 경우 우편에 의한 부재자신고는 등기우편으로 처리하되, 그 우편요금은 국가

또는 해당 지방자치단체가 부담한다.

선거관리위원회의 위상과 과제 _ 19

국회의원 선거 비례대표 투표권을 부여하고 있다. 그러나 투표소 설치를 대사관과

영사관 등 재외공관으로 한정하고 있다.25)

2012년 4월 총선에서 처음 실시되는 재외국민선거가 우리 선거문화와 공정한 선

거관리에 중요한 분수령이 될 것으로 예상된다. 선거관리위원회가 충분한 시간을

갖고 준비하고 있지만, 재외 선거인의 등록 신청과 투표를 재외공관에 설치된 투표

소 투표를 원칙으로 하기 때문에 투표권의 행사를 지나치게 제약한다는 지적과 낮

은 투표율 문제, 선거관리 경험이 전혀 없는 재외공관 직원들의 투표업무 종사의

문제, 재외국민을 대상으로 한 선거홍보의 문제, 국외에서 사용된 선거비용을 어떻

게 관리할 것인지 등 여러 가지 문제점이 지적되고 있다. 또한 재외국민 선거는 공

직선거법 위반 단속과 조사가 어려워 불법·탈법 등 선거법 위반행위가 급증할 수

도 있다.

재외 선거인의 등록 신청과 투표를 재외공관에서만 하도록 규정하고 있어, 재외

공관에서 멀리 떨어진 지역에 거주하는 선거인은 선거권 행사에 많은 제약이 예상

된다. 따라서 등록신청을 우편이나 인터넷을 통하여 가능토록 해야 하며, 재외 선거

인의 수와 거주지, 교통여건 등을 고려하여 재외공관 이외에 추가투표소를 설치 가

능하도록「공직선거법」개정의 입법적 조치가 신속히 뒷받침되어야 한다.

선거관리 경험이 없는 재외 공관 직원들에게 선거관리 업무 교육을 서둘러야한다.

선관위 직원들을 현지 공관에 파견하여 순회 교육을 실시하고, 기존의 공관업무를

담당하면서 선거업무를 병행 처리하고 있어 재외선거업무에 전념할 수 없어 재외선

거관리에 차질이 문제점으로 지적되고 있다. 따라서 재외공관직원의 선거관리 교육

후 재외선거업무를 전담시키는 것이 필요하다.

중앙선거관리위원회가 모의 재외선거를 준비하는 과정에서 영주권자인 재외국민

의 선거에 대한 많은 관심과 참여를 이끌어내기 위해 등록신청을 할 때 공관 방문

외에도 우편이나 인터넷(이메일)을 이용할 수 있도록 현행 선거법과 달리 등록신청

25) ‘세계한인유권자총연합회’는 2010년 6월 17일 현행「공직선거법」이 재외 국민의 투표권 행사를 제약하고

있다며 헌법소원 심판을 청구했다. ‘세계한인유권자총연합회’는 “투표소를 한국 공관에만 설치할 수 있도

록 한 현행 공직선거법이 바뀌지 않으면 미국 로스앤젤레스 총영사관이 관할하는 4개 주(州) 지역 한인들의

경우 등록과 투표를 위해 두 차례 비행기를 타고가 호텔에서 자고 가는 불편을 감수해야 한다."며 "이는 사

실상 투표를 하지 말라는 것"이라고 주장했다(연합뉴스, 2010년 6월 17일 참조).

20 _ 선거연구

방법을 확대하여 운영한 결과 등록신청인 필수정보의 오류 및 누락을 수정․보완해야 하는 문제점도 드러났다.

인터넷이나 우편 등록에서 문제점이 발견됐다고 해서 ‘재외공관 등록 및 투표’

로 되돌아가선 안 된다. 필수 정보 오류나 누락 등은 시간을 갖고 수정 보완해 나

가면 된다. 인터넷 입력 시스템을 보완하거나 관리 인력을 보강해서라도 해결해야

할 과제이다.26)

투·개표 작업과 아울러 공정선거 관리가 재외국민선거의 중요한 관건이다. 이미

해외교민이 많이 거주하는 주요 지역에서는 국내 정당의 후원 조직들이 출범하여

활동하고 있다고 한다. 따라서 중앙선거관리위원회는 불법 선거운동이나 투·개표

상의 부정행위 등에 대한 감시와 감독체계를 구축해야 한다.

중앙선거관리위원회는 재외국민 선거의 공정성 확보를 위해 철저한 준비를 해야

한다. 모의 재외국민선거과정에서 드러난 문제점에 대하여 선거관리위원회 및 국

회·정부가 입법적 개선을 통하여 실질적인 대책을 강구해야 한다. 또한 정부와 국

회는 재외국민 선거관리 인력 보강이나 예산 확충에 보다 적극적인 지원과 협조를

아끼지 않아야 한다.

(2) 21세기 정보사회 환경 변화와 선거(운동) 자유 확대 문제

21세기 정보통신 환경의 변화는 선거운동과 선거관리에도 변화와 논란을 가져왔

다. 2000년 이후 선거과정에서 선거운동기간 인터넷 실명인증 의무화 문제, 트위터

(twitter) 문제, 사용자제작콘텐츠(UCC: User-Created Contents)를 선거운동에

활용하는 것 등이 쟁점사항으로 부각되었다.

공직선거법27)은 선거운동 기간에 인터넷언론사 게시판에 정당·후보자의 지지·

반대 글을 올릴 경우 실명 인증을 의무화하고, 그렇지 않을 경우 선관위의 요구에

26) 서울신문, 2010년 10월 30일 사설 참조.

27) 공직선거법 제82조의6 제1항은 “인터넷언론사는 선거운동기간 중 당해 인터넷홈페이지의 게시판·대화방

등에 정당·후보자에 대한 지지·반대의 문자·음성·화상 또는 동영상 등의 정보를 게시할 수 있도록 하는

경우에는 행정안전부장관 또는 「신용정보의 이용 및 보호에 관한 법률」제2조 제4호에 따른 신용정보업자

가 제공하는 실명인증방법으로 실명을 확인받도록 하는 기술적 조치를 하여야 한다.”고 규정하고 있다.

선거관리위원회의 위상과 과제 _ 21

따라 해당언론사가 이를 삭제해야 한다는 공직선거법이 사전검열을 금지하고 표현

의 자유를 보장한 헌법에 위반된다는 헌법소원이 제기되기도 하였는바, 헌법재판소

는“인터넷언론사의 범위에 관하여 규정하고 있고 독립된 헌법기관인 중앙선거관리

위원회가 설치·운영하는 인터넷선거보도심의위원회가 이를 결정·게시하는 이상,

해당 인터넷언론사가 자신이 실명확인 조치의무를 지는지 여부에 관하여 확신이 없

는 상태에 빠지는 경우를 상정할 수 없고, ‘지지·반대의 글’은 건전한 상식과

통상적인 법감정을 가진 사람이면 자신의 글이 이에 해당하는지를 충분히 알 수 있

다고 할 것이므로 명확성의 원칙에 위배된다고 할 수 없다. 또한 인터넷이용자로서

는 스스로의 판단에 따라 실명확인 절차를 거치거나 거치지 아니하고 자신의 글을

게시할 수 있으므로 사전검열금지의 원칙에 위배된다고도 할 수 없다. 소수에 의한

여론 왜곡으로 선거의 평온과 공정이 위협받아 발생하는 사회경제적 손실과 부작용

을 방지하고 선거의 공정성을 확보하기 위한 것이므로 목적의 정당성이 인정되고

그 수단의 적합성 또한 인정되며, 인터넷의 특성상 흑색선전이나 허위사실이 빠르

게 유포되어 정보의 왜곡이 쉬운 점, 짧은 선거운동기간 중 이를 치유하기 불가능

한 점, 인터넷이용자의 실명이 표출되지 않고 다만 ‘실명확인’ 표시만이 나타나

는 점을 고려하면, 피해를 최소화하기 위한 요건도 갖추었고, 인터넷언론사의 공개

된 게시판·대화방에서 스스로의 의사에 의하여 정당·후보자에 대한 지지·반대의

글을 게시하는 행위가 양심의 자유나 사생활 비밀의 자유에 의하여 보호되는 영역

이라고 할 수 없다.”며 합헌결정을 했다(헌재 2010.02.25, 2008헌마324, 판례집

제22권 1집 상, 347이하).28)

28) “의사표현 자체를 위축시켜 민주주의의 근간을 이루는 자유로운 여론 형성을 방해하며 유익한 익명표현까지

사전적이고 포괄적으로 규제하여 오히려 선거의 공정이라는 입법목적 달성에 장애가 된다고 할 것이다. 이

사건 법률조항의 규제대상인 ‘인터넷 언론사’의 범위에 관한 공직선거법 제8조의5 제1항에 의하더라도 사

실상 모든 웹사이트들이 인터넷 언론사에 해당될 수 있을 뿐만 아니라 규제대상이 무한정 확대될 우려가 있

고, 지지·반대의 글이 게시될 ‘가능성’만 인정되면 모두 규제대상이 될 수 있도록 하고 있으므로 규제의

공간적 범위가 지나치게 광범위하다고 할 것이다. 특히 후보자 등에 대한 ‘지지의 글’은 비방이나 명예훼

손의 우려가 적음에도 불구하고, 반대의 글과 마찬가지로 실명인증을 요구하는 것은 비방이나 명예훼손 등의

선거범죄를 예방하고자 하는 입법목적에도 부합하지 않을 뿐 아니라, 익명표현의 자유를 과잉제한하는 것이

다. 또한 인터넷 게시판을 실명방과 비실명방으로 구분하여 유형화하고 비실명방의 경우 경고문을 게재하는

등의 방법이 있고, 명예훼손죄나 후보자 비방죄 등의 제재수단을 이미 마련해 놓고 있으며, 사후적으로 게시

물 표현자의 신원을 확인할 방법이 있음에도 불구하고, 수사편의 및 선거관리의 효율성이라는 기술적 편리성

에만 치우쳐 사전적, 예방적 규제를 하는 것은 국민을 잠재적 범죄자로 취급하고, 이에 따라 익명에 의한 표

22 _ 선거연구

사용자제작콘텐츠(UCC: User-Created Contents)를 선거운동에 활용하는 것도

문제가 되었다.29) 공직선거법 제93조 제1항은 “누구든지 선거일 전 180일(보궐

선거 등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지 선거에 영향

을 미치게 하기 위하여 이 법의 규정에 의하지 아니하고는 정당 또는 후보자를 지

지·추천하거나 반대하는 내용이 포함되어 있거나 정당의 명칭 또는 후보자의 성명

을 나타내는 광고, 인사장, 벽보, 사진, 문서·도화, 인쇄물이나 녹음·녹화테이프

그 밖에 이와 유사한 것을 배부·첩부·살포·상영 또는 게시할 수 없다.”고 규정

하고 있다. 논란은 사용자제작콘텐츠(UCC: User-Created Contents)가 동 조항의

‘기타 이와 유사한 것’에 포함되어 선거운동시 금지되는 것이 유권자의 표현의

자유를 침해하는지 여부가 쟁점이었다.

헌법재판소는 “공직선거법 제93조 제1항은 매체의 형식에 중점을 두고 있는 것

이 아니라 사람의 관념이나 의사를 시각이나 청각 또는 시청각에 호소하는 방법으

로 다른 사람에게 전달하는 것에 중점을 두고 있는 것이고, 일반조항으로서의 ‘기

타 이와 유사한 것’은 선거에 영향을 미치게 하기 위하여 정당 또는 후보자를 지

지, 추천하거나 반대하는 내용을 포함할 수 있는 가독성 내지 가청성을 가진 공직

선거법 제93조 제1항에 열거된 매체와 유사한 매체, 관념이나 의사전달의 기능을

가진 매체나 수단을 의미하는 것으로 볼 수 있으므로, 죄형법정주의의 명확성의 원

칙에 반하지 아니한다. 한편 후보자에 대한 인신공격적 비난, 허위사실 적시를 통한

현 자체를 제한하는 것이므로 최소침해성에도 위반된다고 할 것이다. 나아가 선거운동기간이 정치적 표현의

자유를 행사함에 있어 가장 긴요한 기간으로 볼 수 있다는 점과 표현의 자유 보장이 민주주의의 근간이 되는

중요한 헌법적 가치라는 점을 고려한다면, 익명표현의 자유가 제한됨으로써 받는 불이익이 선거의 공정성 유

지라는 공익보다 결코 더 작다고 할 수 없어 법익의 균형성도 인정되기 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항은

과잉금지원칙을 위반하여 표현의 자유를 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다고 할 것이다. ”(재판관 김종

대, 재판관 송두환의 반대의견).

29) 2007년 중앙선거관리위원회는 선거와 관련 있는 손수제작물(UCC: User-Created Contents)을 선거운동기

간 중에 특정 정당이나 후보자에게 당선 내지는 낙선에 관련하여 유리하거나 불리한 내용을 담을 경우, 선거

법에 의거하여 규제될 수 있음을 밝혔다. 그러나 선거에 대한 단순한 의견을 내비치거나 의사를 표시한 경우

에는 규제의 대상에 포함되지 않는다. 예를 들면, 인터넷상의 토론방·자유게시판 등에 게시하는 ‘선거

UCC’ 내용이 선거에 관하여 선거인이 가지는 관심의 일단을 표현하는 행위는 선거에 관한 단순한 의견개

진과 의사표시로서 선거운동에 해당되지 않지만 , 그 내용이 특정 정당이나 후보자의 당선 내지는 낙선에 유

리하거나 불리하게 하기 위한 의도를 포함하는 경우는 선거운동에 해당될 수 있다. 또한 선거에 관한 단순한

의견개진이나 의사표시라 할지라도 이를 반복하여 다수의 인터넷 사이트에 계속 게시하거나 퍼나르기로 유포

시키는 행위는 선거에 영향을 미치기 위한 의도로써 선거운동에 해당되어 규제를 받게 된다.

선거관리위원회의 위상과 과제 _ 23

비방 등은 후보자의 당선 여부에 치명적 영향을 주고, 온라인 공간의 익명성, 개방

성은 선거권 없는 19세 미만 국민, 외국인의 선거운동이나 후보자 사칭 등의 허위

표시에 유권자들을 그대로 노출시켜 선거의 공정을 치명적으로 해할 수 있는바, 단

순한 사후적 규제만으로 이러한 문제가 해소되기 어렵고, 달리 이 사건 법률조항에

비하여 덜 제약적이면서 같은 효과를 지닌 수단이 명백하다고 볼 수 없으며, 예비

후보자나 후보자의 경우(공직선거법 제59조) 및 선거운동 기간 중의 경우(공직선

거법 제82조의4 제1항)에는 상당한 범위에서 이미 ‘UCC(이용자제작콘텐츠)’의

배포가 허용되어 있는바, 이 사건 법률조항에 의한 제한은 입법목적 달성을 위한

최소한의 것이다. 또한, 이 사건 법률조항에 의하여 달성되는 선거의 공정과 평온이

라는 공익은 민주국가에서 매우 크고 중요하다고 할 수 있는 반면, 그로 인한 기본

권 제한은 수인이 불가능할 정도로 큰 것은 아니라고 할 것이어서 법익균형성도 인

정된다. 따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배하여 선거운동의 자유를

침해하지 않는다.”고 합헌결정을 하였다(2009. 7. 30, 2007헌마718).30)

트위터(twitter)는 유권자의 정치적 관심을 넓히고 참여를 확대하는 순기능과 트

위터의 특성상 전파속도와 파급력이라고 하는 점에서 검증되지 않은 허위사실의 유

포와 특정인에 대한 비방 등 역기능도 가지고 있다. 다시 말해서, 소통의 수단이

‘분쟁의 씨앗’으로 변질 될 수 있는 소지를 안고 있다.31)

선거에서 트위터(twitter) 규제의 논란은 공직선거법 제93조 제1항의 규제대상

중 ‘이와 유사한 것’에 트위터가 명백하게 포함되는지 여부 문제와 트위터의 기

30) “‘광고 등’ 구체적 예시들에 의하여 일반조항인 ‘기타 이와 유사한 것’의 범위와 한계가 명백하게 드러

나지 않는바, 이는 수범자인 일반 국민으로 하여금 금지 또는 처벌하고자 하는 행위의 범위를 예측하기 어렵

게 하고, 법집행기관의 자의적 해석·집행의 가능성을 열어 놓음으로써, 헌법상 명확성의 원칙에 위배된다고

할 것이다.”라는 위헌의견(김종대·민형기·목영준․송두환)과 “문서·도화 등을 이용한 선거운동은 후보자를 가장 정확하게 알리고 가장 정확하게 파악할 수 있는 선거운동방법이며 비용도 저렴하고 선거의 공정성을

해칠 위험도 적기 때문에, 정치적 표현의 자유로서 보장되어야 하고, 이를 금지하는 것은 선거운동의 자유를

정당한 사유도 없이 제한하는 것이다. UCC는 문자·언어·사진·동영상·음악·미술 등을 이용한 복합적

의사표현방법이지만, 그것을 이용한 선거운동도 문자·도화 등을 이용한 선거운동과 마찬가지로 금지할 이유

가 없다고 생각한다. 따라서 UCC를 공직선거법 제93조 제1항 본문의 “기타 이와 유사한 것”에 해당된다

고 보아 UCC를 이용한 선거운동을 금지하는 것은 헌법 제37조 제2항에 정해진 기본권 제한사유도 없이 선

거운동의 자유를 제한하는 것이어서 헌법에 위반된다고 할 것이다.”(조대현) 라는 위헌의견도 있었으나, 재

판관 9명 중 5명이 위헌 의견을 냈으나 ‘위헌 정족수(6명)’가 모자라 합헌 결정이 났다(헌재판례집 21권

2집 상 311~334참조).

31) 동아일보, 2010년 10월 20일 A14면 참조.

24 _ 선거연구

능을 공직선거법 제82조의4에 따른 선거운동정보의 문자메시지 전송에 해당된다고

보는 것이 타당한지 여부의 문제 등이다. 지속적으로 낮아지고 있는 투표율은 대의

민주주의의 위기로 인식되고 있는 바, 트위터와 같은 커뮤니케이션 수단이 정치에

대한 유권자들의 관심을 고양시키고, 대의민주주의의 위기를 극복할 수 있는 선거

운동 수단이라고 볼 수 있다.

선거규제의 필요성 때문이라는 이유로 정보화시대의 새롭고 편리한 소통공간으로

서의 트위터 사용 자체에 대한 일반규제로 확대·변질되어서는 안될 것이며, 설령

규제한다 하더라도 규제의 범위는 최소한으로 제한하고32) 명확성의 원칙에 의해

제한하는 것이 바람직하다고 본다.

대의민주주의란 단순히 국민의 대표인 의원이 국가의사를 결정하는 과정이 아니

고 어떠한 국가공동체의 사안에 관하여 국민의 다양한 의사를 끊임없이 확인하고

이러한 의사들이 서로 다른 의사와 토론하고 대화하여 다수의 국민의사를 확인하는

과정이다. 이러한 국민의 의사를 직접 확인하는 출발선상에 있는 선거에 있어서도

단순한 다수 국민의 대표를 선임하는 것이 아니고 국가 공동체의 중요한 사안에 관

하여 국민들이 다양한 의사를 제시하고 토론함으로써 공동체의 관심사에 대하여 공

동체 구성원으로서 관여하고 정보를 입수하고 비판하고 결정함으로써 최종적으로는

투표권을 행사하게 된다. 따라서 선거관리에 있어서는 무엇보다도 광범한 의사교환

의 자유 바꾸어 말하여 표현의 자유가 보장되어야 한다. 선거에서 승리하는 것은

‘사상의 자유시장’(Marketplace of Ideas) 또는 ‘사상의 공개시장’(the open

market place of Ideas)이라 할 수 있는 선거과정을 통하여 국민의 대표인 국가기

관으로 선출되어 일정 기간 동안 선거 승리자의 의사가 법적으로 국민의 의사로 간

주되어 공동체의 대표라는 이름으로 공동체 구성원들에게 그 의사를 관철하는 것이

다.33) 표현의 자유는 ‘한 사회가 얼마나 인간의 자유를 보장하고 민주주의를 완성

시키고 있는가’를 비교적 정확하게 가늠할 수 있는 객관적인 잣대이다. 표현의 자

32) 김종갑,「트위터(twitter) 규제의 쟁점과 논의방향」이슈와 논점 제35호(2010.3.15), 국회입법조사처.

33) 이성환, 選擧管理의 公法的 問題,「公法硏究 」제28집 제4호 제1권, 86면.

선거관리위원회의 위상과 과제 _ 25

유를 보장하면 할수록 그만큼 인간의 자유와 민주주의의 완성도가 높아진다는 것은

주지의 사실이다.34)

선거관리에 있어서 선거의 자유와 공정을 실현시키기 위해서는 금권선거의 방지

를 위한 선거비용의 규제를 제외하고는 선거에 대한 규제를 강화하기보다는 국민이

주권자로서 선거과정에 보다 많이 참여하여 자유로운 경쟁을 통하여 진정한 국민의

대표가 선임될 수 있도록 ‘선거의 자유’를 더욱 철저히 보장하는 방법일 수밖에

없다.35)

인터넷이 선거운동의 자유화에 매우 유리한 수단을 제공한다는 점은 특히 기성정

치질서의 기득권 구조를 타파하는데 기여할 수 있다는 점에서 그 중요성이 강조될

필요가 있다. 그러나 새로운 환경은 새로운 규제의 필요성을 수반하는 것도 사실이

다. 인터넷은 그 오용의 가능성과 위험성 또한 증폭시키는 문제점을 가지고 있다.

익명성에 기대어 잘못된 정보를 제공하거나 타인의 명예를 훼손하는 방법으로 선거

과정을 왜곡할 수 있는 위험성이 있고 또한 인터넷의 뛰어난 전파성은 그 폐해를

증폭시킬 수 있기 때문이다.36) 인터넷과 같은 가상공간은 실질적인 행위가 일어나

기 보다는 표현과 표현의 교환이 상대적으로 활발하다. 그 특성인 다대다(多對多) 통신 방식, 비위계성(평등성), 직접적인 여론수렴성은 권력을 불편하게도 하지만 그

자체가 인터넷의 특성이다. 이를 무시하고 과잉으로 제한한다면 인터넷이라는 매체

자체의 매력은 상실될 것이다. 인터넷은 공중파방송과 달리 ‘가상 참여적인 시

장’이며 ‘표현촉진적인 매체’이다. 21세기 정보시대의 주요한 표현매체인 인터

넷상의 표현에 대하여 ‘질서’위주의 사고만으로 규제하려고 할 경우37) 유권자의

정치적 무관심과 그에 따른 각종 선거에서의 투표율의 저하38)로 이어지고, 투표율

34) 김호석,『누가 표현의 자유를 억압하는가』, 한울(2002), 155면.

35) 이성환, 選擧管理의 公法的 問題,「公法硏究」제28집 제4호 제1권, 85면.

36) 김종철, 공직선거법상 인터넷언론 규제에 대한 비판적 고찰,『언론과 법』 제8권 제2호(2009.12), 8-9면.

37) 임규철,『인터넷과 법』, 보명(2009), 74면.

38) 최근 선거별 투표율 현황을 보면 2010년 실시된 6.2지방선거에서는 지난 제4대 지방선거에 비해 투표율이

3.1%정도 올랐으나, 대통령선거의 경우 1992년 제14대 선거에서 81.9%였던 투표율은 지난 16대에서는

70.8%로 무려 10%이상 하락하였으며, 2007년 12월 19일에 실시된 17대 대선의 최종투표율은 63.0%를 보

이고 있다. 국회의원선거에서는 17대 총선의 경우 16대(57.2%)보다는 약간 증가한 60.6%를 기록하였으나

18대 총선에서는 46%로 역대 최저치를 보였다. 지방선거의 경우도 지난 1995년 제1회 전국동시지방선거에서

68.4%였던 투표율은 1998년(52.7%)을 거쳐 2002년에는 48.9%로 역대 최저를 기록하였고, 지난 2006년 제

26 _ 선거연구

의 저하는 대표성(代表性)의 문제를 야기하고 대의민주주의(Representative Democracy)의 근간을 흔드는 심각한 결과를 가져올 수도 있다.

금권선거, 관권선거가 판치던 권위주의 정권 시절에 만들어진 선거·규제 금지조

항을 21세기 정보통신환경이 변화되었음에도 불구하고 기계적으로 적용하는 것도

문제이다. 트위터(twitter)나 인터넷을 이용한 선거운동의 엄격한 규제 중심의 제한

은 21세기 정보통신 환경 변화에 맞지 않는다. 21세기 정보사회에 맞게 공직선거

법 개정작업이 이루어져야한다. 이제 입법부와 선관위의 과제는 21세기 정보 통신

환경 변화에 따른 공직선거법의 개정과 그에 따른 유권해석이며, 공직선거법 개정

의 초점은 시민들의 정치참여를 보장하는 동시에 공정 선거를 보장하는 것이다.

(3) 장애인 참정권 행사 확보와 지양

① 중앙선관위는 각종 선거때마다 투표소는 1층에 설치하는 것을 원칙으로 하되,

불가피한 경우에는 승강기 등 편의시설이 있는 장소를 확보하고, 1층이라도 투표소

출입이 불편한 곳은 임시경사로를 설치하고 투표소마다 투표도우미를 배치하여 장

애인이나 노약자 등이 투표를 하는데 불편하지 않도록 최선을 다하여 선거업무를

관리 운영하고 있다. 하지만 몸이 불편한 장애인들이 투표권(참정권)을 행사하는

데에는 투표소의 위치에 따라 장애인 통로, 승강기 등 편의시설이 설치되지 않거나

부족해서 투표를 하지 못하거나 곤란을 겪는 장애인들도 있다. 또한 시각장애인이

4회 선거에서는 51%에 그쳤음. 지난 6월 제5회 선거에서는 54.5%를 기록했다(자료: 중앙선거관리위원회 및

유정현 의원 보도자료 참조.).

대통령 선거 국회의원 선거 지방자치단체 선거

대별 선 거 일 투표율(%) 대별 선 거 일 투표율(%) 대별 선 거 일 투표율(%)

13 '87.12.16 89.2 14 '92.3.24 71.9 1 '95.6.27 68.4

14 '92.12.18 81.9 15 '96.4.11 63.9 2 '98.6.4 52.7

15 '97.12.18 80.7 16 '00.4.13 57.2 3 '02.6.13 48.9

16 '02.12.19 70.8 17 '04.4.15 60.0 4 '06.5.31 51.6

17 '07.12.19 63.0 18 '08.4.9 46.1 5 '10.6.2 54.5

평 균 77.12 평 균 59.82 평 균 55.22

선거관리위원회의 위상과 과제 _ 27

나 청각장애인의 투표권 행사에도 곤란한 점이 있다. 시각장애인에게는 점자(點字)로 제작되지 않은 선거공보는 아무런 의미가 없으며, 수화통역(手話通譯)이나 자막이 제공되지 않는 각종 선거정보는 청각장애인에게도 무용지물이나 마찬가지다. 선

관위에서는 차제에 시각·청각장애인 등 사회적 약자들이 투표권을 행사하는데 단

한 사람도 불편함이 없도록 투표소 설치준비에 만전을 기해야 한다.

② 그 동안 수 차례의 선거를 치루어 오는 동안, 교회·성당·사찰 등 종교시설

에 투표소가 설치되는 것은 헌법이 규정하고 있는 정교분리의 원칙과 종교의 자유

에 위배된다는 의견과 문제제기가 있었다.39)40) 국가인권위원회는 2008년 3월 19

일 공직선거시 종교시설에 투표소를 설치하는 것은 헌법 제20조가 보장하고 있는

종교의 자유를 침해할 소지가 있다고 판단해 종교시설 내에 투표소를 설치하지 않

도록 중앙선거관리위원회에 권고한 바가 있다.41)

이러한 문제를 해결하기 위해 2010년 1월 25일 개정 공포된 공직선거법은 "병

영 안과 종교시설 안에는 투표소를 설치하지 못한다. 다만 종교시설의 경우 투표소

를 설치할 적합한 장소가 없는 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다"고 규정하고

39) 투표소가 설치된 종교시설과 다른 종교인이나, 종교가 없는 시민들에게 특정 종교시설 출입을 강제했다.”거

나 “특정 종교에 선교의 활동장소를 제공했다.”는 불만과 항의가 잇따랐다.

40) 「종교자유정책연구원(종자연)」은 2008년 2월 27일 특정 종교시설 안에 투표소를 설치하는 것은 위헌이라

며 헌법재판소에 헌법소원 심판을 청구했다. “선거관리위원회가 공직선거법 제147조 제2항에 따라 투표소

를 관할 투표구 안의 학교, 읍·면·동사무소 등 선거인들이 투표하기 편리한 곳으로 정하여야 함에도 특정

종교시설에 투표소를 설치·공고하고, 위법 부당한 투표소 설치 및 공고 행위를 취소 또는 변경하지 않아,

타 종교인 청구인들이 헌법상 국민의 가장 신성한 권리 중 하나인 선거권을 행사하기 위해서 반드시 특정 종

교시설에 들어가야만 하도록 사실상 강제해 종교의 자유와 선거권을 침해하고, 아울러 행복추구권 중 일반적

행동자유권, 평등권 등도 침해했다”고 주장했다.

41) 국가인권위원회는 선거관리위원회가 종교시설 내에 투표소를 설치하는 행위는 헌법이 보장하고 있는 종교의 자유를 침해할

소지가 있다고 판단하였다.“첫째, 우리 헌법 제20조가 보장하고 있는 종교의 자유 가운데 하나인 종교적 행위의 자유에는

국민이 종교상의 이유로 출입하기 원하지 아니한 특정종교시설에 출입을 강제당하지 아니할 자유도 포함될 것입니다. 그런

데 국가가 종교시설 내에 투표소를 설치할 경우 다른 종교를 가지거나 종교를 갖고 있지 않은 유권자가 투표를 하기 위하

여는 반드시 특정 종교시설에 출입을 할 수 밖에 없습니다. 이러한 경우 종교상의 이유로 특정 종교시설에 출입하기를 원

하지 아니한 유권자는 특정 종교시설이 아닌 그 밖의 인근투표소에서 투표를 할 수 있는 기회가 주어지지 아니한 이상 자

신이 원하지 아니한 특정 종교시설에 출입을 강제 당하게 됩니다. 이러한 사정은 우리 헌법이 보호하고 있는 종교의 자유

를 침해하는 결과에 이르게 됩니다. 둘째, 종교시설 내에 투표소를 설치하는 것은 선거관리위원회의 행정효율성, 다른 유권

자들의 접근용이성 등의 공익상의 요청이 있다고 하더라도 이러한 행위로 인하여 유권자의 일부가 투표권의 행사를 꺼리거

나 거부하게 된다면 이러한 사태는 민주주의의 신장을 위하여 교정되어야 할 것입니다. 다시 말하면 종교시설 내에 투표소

를 설치함으로써 충족할 수 있는 공익상의 요청보다 이로 인하여 발생될 수 있는 투표권 행사의 제한에 더욱 더 신중하게

대처해야 할 문제입니다.”라며 종교시설내 투표소 설치 금지 권고를 한 바 있다.

28 _ 선거연구

있다(공직선거법 제147조 제4항). 그러나 종교계 일각에서는 개정 공포된 공직선

거법 중 제147조 제4항 “다만 종교시설의 경우 투표소를 설치할 적합한 장소가