新时期卫生监督工作概述

省卫生厅卫生执法监督处 姜相春

卫生监督基本概念

医药卫生体制改革总体思路

卫生事业发展“十二五”规划

卫生监督职责和任务

卫生监督体系建设

相关业务知识简介

第一、卫生监督基本概念

卫生监督的定义和表述 :卫生监督即卫生行政执法，是国家管理社会卫生事务政府职能的特定称谓。

卫生监督是卫生行政部门执行国家卫生法律法规、维护公共卫生秩序、医疗服务秩序，保护人民群众健康及其相关权益的行政执法行为。

这是狭义的卫生行政执法概念。

广义的卫生行政执法：是指卫生行政机关、法律法规授权的组织和受委托的组织依法从事卫生行政管理和具体运用卫生法律、法规和规章处理卫生行政事务的一切活动。

既包括具体行政行为的活动，也包括抽象行政行为的活动。即以不特定的人或事为管理对象，制定或发布具有普遍约束力的规范性文件的行为，如卫生部根据法律、法规的规定，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章的行为。

卫生行政执法主体：卫生行政执法的主体是特定的，只能是卫生行政管理机关，以及法律、法规授权的组织。

根据这个定义，依据监管对象的不同，卫生行政执法主体包括卫生行政部门、国境卫生检疫机关、食品药品监督管理机关、人口和计划生育管理机关、环境保护行政机关、爱国卫生管理机关、其他部门的卫生行政执法机关以及法律、法规授权的组织，如医疗事故鉴定权利授予了医学会。

卫生行政执法行为包括： 1 、卫生法制宣传 2 、卫生行政许可 3 、卫生监督检查 4 、卫生行政奖励 5 、卫生行政即时控制 6 、卫生行政处罚 7 、卫生行政强制执行。 根据我国现行法律、法规的规定，目前享有行政强制执行权力的机关包括公安、工商、外贸、海关、税务等行政机关，卫生行政机关尚没有强制执行权，只能通过申请人民法院强制执行。

卫生行政执法的功能包括四个方面： （ 1 ）制约功能：卫生行政机关的卫生行政执法行为，对相对人有关权力的限制和在具体行为上的牵制，制约功能是政府公共职能的体现。

（ 2 ）规范功能：基于公共卫生法律规范，有授权性规范和义务性规范之分。

（ 3 ）预防功能： 我国卫生工作方针很重要的一方面是预防为主，因此预防能起到强制和规范社会卫生事务或行为，防患于未然的作用。

卫生行政执法并不是被动、单纯针对某一个或某一阶段进行执法，而应积极主动参与或渗透到执法对象整个运作过程，提前发现和排除可能发生危害健康的各种问题和潜在因素。

（ 4 ）促进功能：卫生行政执法的目的不仅是发现问题，查处卫生违法行为，还要通过对问题或违法行为进行分析，发现或找出工作中的薄弱环节和产生问题的根源，提出有针对性的弥补措施和解决办法。

 

卫生监督在经济社会发展中的重要地位

人权和法治是现代文明社会的两个根本特征。

科学发展观是新时期改革开放和社会主义现

代化建设的指导思想。卫生监督作为国家管

理卫生事务的重要手段，体现着对人权的尊

重，对法治的信仰，对科学发展观的践行。

第二、医药卫生体制改革总体思路

卫生工作三大体系：

卫生监督体系 医疗服务体系

公共卫生服务体系、

卫生监督是卫生工作的重要组成部分，全面了解当前卫生工作的方针、政策和医药卫生体制改革的总体趋势、核心内容，有助于我们把握卫生监督工作发展方向、职能调整和任务落实。

一、深化医药卫生体制改革的背景 主要问题是城乡和区域医疗卫生事业发展不平衡，公共卫

生和农村、社区医疗卫生比较薄弱；医疗保障制度不健全，覆盖面还不够宽，保障水平较低；

药品生产流通秩序不规范，价格虚高；医院管理体制和运行机制不完善，公立医疗机构的公益性质弱化；

卫生投入机制不健全，多元办医体制尚未形成，政府卫生投入不足，个人负担较重；

尚未建立符合国情的基本医疗卫生制度，看病难、看病贵的问题尚未有效得到解决，人民群众反映比较强烈。

二、深化医药卫生体制改革的总体思路 2009 年３月，中共中央国务院颁布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，可以概括为： 贯穿一条主线

突出顶层设计

明确近期改革重点

贯穿一条主线：

就是深化医药卫生体制改革在指导思想、基本原则、总体目标以及制度体系、政策措施等方面都始终贯穿了：坚持公共医疗卫生公益性这条主线，坚持以人为本，把维护人民健康权益放在第一位，建立有中国特色的医药卫生体制。

突出顶层设计：

就是要从基本国情出发，着眼长远，对我

国医药卫生体制改革进行整体设计，明确

深化医药卫生体制改革的总体方向和基本

框架，提出了以建立基本医疗卫生制度为

总体目标。

深化医药卫生体制改革总体目标和基本框架 概括为：一个目标、四大体系、八项支撑。 一个目标：即以建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度为总体目标，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，促进人人享有基本医疗卫生服务。

四大体系：公共卫生服务体系 医疗服务体系 医疗保障体系 药品供应保障体系

1、建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系 建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。

卫生角度三大体系（医疗、公共卫生、监督） 公共卫生国家责任

卫生服务体系

澳大利亚卫生服务市场是一个公共部门和私人部门共同存在的混合体。

病人

社区卫生服务机构

全科医生 医院急诊专科医生

联邦政府提供资金 州政府提供资金

药店

完善重大疾病防控体系和突发公共卫生事件应急机制，加强对严重威胁人民健康的传染病、慢性病、地方病、职业病和出生缺陷等疾病的监测与预防控制。加强城乡急救体系建设。

加强卫生监督服务。大力促进环境卫生、食品卫生、职业卫生、学校卫生，以及农民工等流动人口卫生工作。

加强健康促进与教育，提高群众的健康意识和自我保健能力。

深入开展爱国卫生运动。

 2、完善医疗服务体系―― 坚持非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则，建设结构合理、覆盖城乡的医疗服务体系。新加坡

县、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。

完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。香港

社区卫生服务中心 乡镇卫生院

社区卫生服务站村卫生所

社区计生站

诊所

护理院

综合医院

专科医院

疾病控制中心

妇幼保健中心

卫生监督机构

指导、培训 转诊

双向

馈反息信

其他

中国新型卫生服务框架体系

3、建设医疗保障体系――完善以基本医疗保障为主体，其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。

城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系。

探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度。

城乡医疗救助

城镇职工医疗保险

城镇居民基本医疗保险

新型农村合作医疗

商业医保

各国医疗保障制度的模式，当前主要有三种类型

国家卫生服务体系： 英国为代表；计划模式社会医疗保险制度： 以德国和日本为代表；混合模式商业医疗保险为主： 美国为代表；完全市场模式

采用计划模式的国家：主要由政府负责卫生筹资，公立医疗

机构提供服务（英国、瑞典、丹麦等北欧国家），认为提供医疗卫生服务的责任必须由国家承担，人人均等享有医疗卫生服务的权利。巴西、马来西亚

完全市场模式的国家： 私营机构负责筹资，私营医疗机构提供

医疗服务，医疗资金的筹集和医疗服务的提供由市场调节。医院和病人大多数是私立的，医生也大多数服务于私立医院和诊所。

美国是唯一一个实行完全市场化的发达国家，但政府也承担为弱势群体提供基本医疗卫生服务的责任。

采用混合模式的国家： 政府通过立法，建立强制性全民健康保险。资金：投保者与雇主各负担 50% ；对不具个人能力的，政府出资帮助他们参保或者为他们提供医疗救助，以保证医疗服务的公平性。

资金由疾病管理基金会管理，是自治团体 ,受州和联邦医疗保险办公室的监督，以集体购买医疗服务的方式制约医疗机构。

 4、建立健全药品供应保障体系― 加快建立以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系，保障人民群众安全用药。滥用药死

亡

统一制定和发布国家基本药物目录；建立基本药物的生产供应保障体系；公开招标采购，统一配送；部分医疗机构基本药物零差率。

八项支撑：即建立协调统一的医药卫生管理体制；高效规范的医药卫生机构运行机制；政府主导的多元卫生投入机制；

科学合理的医药价格形成机制；严格有效的医药卫生监管体制；可持续发展的医药卫生科技创新机制和人才保障机制；

实用共享的医药卫生信息系统；建立健全医药卫生法律制度。

四大体系相辅相成，构成了我国的基本医疗卫生制度。

八项支撑配套建设，保障四大体系有效规范运转。

同时，确定五项近期改革重点。一是加快推进基本医疗保障制度的建设，实现全面覆盖，逐步提高筹资和保障水平，是老百姓“看得起病”的基本保障；

二是建立国家基本药物制度，实现群众基本用药的可及、安全和有效，是老百姓 “吃药少花钱”的制度保证；

三是健全基层医疗卫生服务体系，实现网络的全覆盖，转变运行机制，提高服务水平和质量，是老百姓“看病方便和少花钱”的体系保障；

四是促进基本公共卫生服务均等化，健全体系和完善经费保障体系，缩小城乡居民基本公共卫生服务的差距，是老百姓“少得病”的体系保障。环境因素、社会因素、生活习惯

五是推进公立医院改革试点，强化医院管理，优化服务流程，规范诊疗行为，提高医疗服务水平，方便群众就医。

实施上述改革后，将使公共卫生服务基本普及，基本医疗保障制度全面覆盖，基本医疗卫生可及性和服务水平明显提高，居民特别是基层群众就医费用负担明显减轻，群众反映的“看病难”和“看病贵”问题得到明显缓解。

2012年 3月国务院下发“十二五”期间深化医药卫生

体制改革规划暨实施方案 提出“十二五”期间主要目标： 基本医疗卫生制度建设加快推进； 以基本医疗保障为主体的多层次医疗保障体系进一步健全，明显提高保障能力和管理水平； 新农合人均 350元。

基本药物制度不断巩固完善； 基层医疗卫生机构运行新机制有效运转； 县医院 8 、 18；

基本医疗和公共卫生服务能力同步增强。

医改“十二五”期间具体目标：县级公立医院改革取得阶段性进展，城市公立医院改革有序开展；卫生资源配置不断优化，社会力量办医取得积极进展；以全科医生为重点的人才队伍建设得到加强。

药品安全水平不断提升，药品生产流通秩序逐步规范，医药价格体系逐步理顺；医药卫生信息化水平明显提高，监管制度不断完善，对医药卫生的监管得到加强。

卫生改革与发展的基本经验：发展卫生事业的根本目的是为人民群众健康服务，卫生事业必须坚持以社会效益为最高准则，维护社会公平，坚持公益性质；卫生工作必须坚持预防为主的方针，加强公共卫生体系建设。

西藏纳木措（湖） 2008 年 7 月 30 日

第三、卫生事业发展“十二五”规划

国务院于 2012年 10月 8日印发了《卫生事业发展“十二五”规划》，规划主要内容：　　　　

一、规划背景

二、指导思想、基本原则和主要目标

三、加快医药卫生体系建设

四、做好各项重点工作

五、保障措施

规划的发布形式：

由国务院印发《卫生事业发展“十二五”规划》，彰显了党中央、国务院对人民群众的关心和对卫生事业的重视。

体现了党中央、国务院对卫生改革与发展的重视，对着力解决群众反映突出的看病就医问题的决心，也体现了党中央、国务院对民生问题的关注。

国务院印发的《卫生事业发展“十二五”规

划》，从规划内容看：不仅涉及到卫生服务领域

改革和发展的目标和重点工作，而是从大卫生的

角度出发，包括了其它与促进人民健康相关的内

容，如医疗保障、食品安全、医疗救助、药品供

应保障、医学教育、科技发展、健康产业等方面。

规划亮点：《规划》围绕“人均预期寿命在2010年基础上提高 1 岁”的核心指标，构建“十二五”时期卫生事业发展指标，研究提出了健康状况、疾病预防控制、妇幼卫生、卫生监督、医疗保障、卫生资源、医疗服务和卫生费用等 23个指标。

这些指标全面体现了“十二五”期间需要着力加强的重点工作。

《规划》坚持统筹规划，突出重点、分步实施，充分利用和优化配置现有医疗卫生资源的原则，研究提出了“十二五”期间完善公共卫生和医疗服务体系的重大工程项目。

主要包括：重大疾病防控体系建设、卫生监督体系建设、农村急救体系建设、食品安全风险监测体系建设、地市级综合医院建设、临床重点专科建设、儿童医疗服务体系建设及完善基层医疗卫生服务体系等。

一、 规划背景

（一）“十一五”期间卫生事业发展取得的成就：

各项卫生工作取得重大进展，卫生事业发展“十一五”规划纲要确定的主要目标和任务全面完成，人民群众健康水平明显提高。 2010年，人均预期寿命提高到 74.83岁，孕产妇死亡率下降到 30.0/10万，婴儿死亡率下降到 13.1‰ ， 5岁以下儿童死亡率下降到 16.4‰ ，主要健康指标总体位居发展中国家前列。评价国家地区经济发展、社会文明重要指标

深化医药卫生体制改革工作开局良好；疾病预防控制工作取得明显成效；基本医疗保障制度不断完善。

食品安全与卫生监督工作取得积极进展，食品安全形势总体稳定。医疗监管力度继续加大，医疗服务行为进一步规范。卫生法制建设不断加强，相关法律法规制度进一步完善。

（二）“十二五”卫生事业发展面临的形势。

1. 卫生事业在国民经济和社会发展中的作用进一步显现，面临重要发展机遇。

服务型政府、改善民生、持续增长的综合国力；社会各界、国际社会对卫生工作给予高度关注和支持，人民群众对卫生服务提出了更高的要求，卫生事业面临难得的发展机遇。

　2.经济社会发展新阶段带来的健康问题挑战。

工业化、城市化快速发展时期，人口老龄化，问题日趋复杂。 一方面，重大传染病流行形势依然严峻，慢性疾病和精神疾病对人民群众的健康威胁日益加大，新发传染病以及传统烈性传染病的潜在威胁不容忽视。

另一方面，生态环境、生产生活方式变化以及食品药品安全、职业伤害、饮用水安全和环境问题等对人民群众健康的影响更加突出。不断发生的自然灾害、事故灾害及社会安全事件也对医疗卫生保障提出更高的要求。医疗卫生服务供给与需求之间的矛盾日趋突出，服务理念、服务模式等亟需作出相应调整。　　

3.制约卫生事业发展的体制机制问题日益凸显，医改进入攻坚阶段。

卫生发展中不平衡、不协调；卫生资源配置、卫生服务利用、居民健康水平在城乡、地区和人群方面存在显著差异，群众大病医疗费用负担仍然较重。

随着医改的推进，深层次的体制矛盾、复杂的利益调整等难点问题进一步显现；医疗保障制度建设有待进一步加强，基本药物制度还需巩固完善，公立医院改革需要深化拓展，推进社会力量办医仍需加大力度，人才队伍总量和结构性矛盾依然突出。

二、发展目标。

　　到 2015年，初步建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，使全体居民人人享有基本医疗保障，人人享有基本公共卫生服务，医疗卫生服务可及性、服务质量、服务效率和群众满意度显著提高，个人就医费用负担明显减轻，地区间卫生资源配置和人群间健康状况差异不断缩小，基本实现全体人民病有所医，人均预期寿命在 2010年基础上提高 1岁。

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专栏 1 “ 十二五”时期卫生事业发展主要指标

妇幼卫生

3岁以下儿童系统管理率（% ） ≥80

孕产妇系统管理率（% ） ≥85

孕产妇住院分娩率（% ） ≥98

卫生监督 日供水 1000立方米以上的集中式供水单位卫生监督覆盖率（% ） ≥90

医疗保障

城乡三项基本医疗保险参保率（% ） 在 2010年基础上提高 3 个百分点

政策范围内住院费用医保基金支付比例（% ） 75左右

卫生资源

每千人口执业（助理）医师数（人） 1.88

每千人口注册护士数（人） 2.07

每千人口医疗机构床位数（张） 4

医疗服务

二级以上综合医院平均住院日（天） ≤9

入出院诊断符合率（% ） ≥95

卫生费用

个人卫生支出占卫生总费用的比重（% ） ≤30

人均基本公共卫生服务经费标准（元） ≥40

三、加强公共卫生服务体系建设。

2.完善卫生监督体系。加强基层卫生监督网络建设。加强卫生监督监测能力建设，完善监测网络直报系统。建立健全食品安全风险监测评估预警、食品安全标准和事故应急处置与调查处理体系。充分利用现有资源，建立比较完整的职业病防治体系，提高防治能力。加强环境卫生、放射卫生、学校卫生、传染病防治、医疗执法等卫生监督能力建设。

四、做好各项重点工作

2.加大职业病防治力度。加强对尘肺、职业中毒、职业性肿瘤等重点职业病的监测。逐步扩大职业健康检查覆盖面，开展职业健康风险评估。不断完善职业病防治法律法规和标准体系，规范职业病诊断与鉴定程序。加强职业病防治宣传教育和职业健康促进，加强专业人员培训，提高职业病防治能力和水平。　　

3.大力推进卫生监督工作。

加强城乡集中式供水、二次供水和学校饮用水卫生监测工作，提高水质检验能力，形成全国饮用水卫生监测网络。推进公共场所卫生监督量化分级管理工作。继续实施消毒产品及涉及饮用水卫生安全产品的专项监督抽检。

3.大力推进卫生监督工作。

以医疗机构放射性危害控制为重点，加强放射卫生监督管理。推进环境污染对健康影响的监测、评估工作，提高重金属污染健康危害监测、诊疗服务水平。以农村等薄弱地区为重点，全面推进学校卫生监督工作。加强传染病防治监督检查。加大打击非法行医和非法采供血工作力度。加强卫生监督队伍管理，深入开展监督稽查，规范执法行为。

第四、卫生监督职责和任务

　一、科学界定政府的卫生医疗责任。

根据国家干预主义理论，在市场经济条件下政府职能归纳为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。服务型政府的特点

在卫生医疗领域，可以将政府职能归并为公共服务、市场监管二大基本职能。

公共服务职能方面：需要政府集中财力和借助财政转移支付，解决卫生医疗服务公平性和可及性的问题，为全体人民提供均等化基本公共服务。

从内容来看：主要包括公共卫生服务、困难群体医疗救助、基层医疗卫生机构固定资产投入等。

从形式来看：可以政府直接举办或购买服务。

医院的分类管理、 2015年

民营医院床位站 20%

　市场监管职能方面：需要政府切实转变职能，维护公共卫生、医疗市场的有序运行和竞争，并以各种方式监管、调节、参与、规划公共卫生、医疗市场，以市场监管者和市场购买者的身份，有效参与市场化的进程，实现公平和效率的统一。

从内容上看：主要包括引导社会资源积极参与公共卫生、医疗服务市场、医疗保障方面的制度安排与监管、合理配置卫生医疗资源、法律法规及规则的制定和实施、医疗服务及医药产销环节的行业监管和行为规范。

从形式上看：可以综合运用行政、计划、经济、法律等手段。

概括起来：政府的公共卫生、医疗责任

一是在公共卫生方面：政府充当保障者，负责通过有效手段保障全体公民都享有安全、均等化的公共卫生服务。

二是在医疗服务和医疗保障方面：一要充当保险者，建立普遍覆盖的医疗保障体系；二要充当规划者，构建健全的初级卫生医疗服务体系；三充当监管者，抑制医疗服务中的市场失灵。新农合属于医疗保障体系

三大体系：监督体系、公共卫生服务体系（疾控、

结核、职业、精神、妇幼、计生、健教等）、医疗服务体系。

影响新农合制度效率和效果的关键要素影响新农合制度效率和效果的关键要素

费用水平

如何筹集 如何支付和分配

如何组织服务提供 如何监督和管理

公共卫生 是关系到一国或一个地区人民大众健康的公共事业。

公共卫生具体内容包括：对重大疾病尤其是传染病（如结核、艾滋病、 SARS 等）的预防、监控和医治；对食品、药品、公共环境卫生的监督管制，以及相关的卫生宣传、健康教育、免疫接种等。

基本公共卫生服务：是指由疾病预防保健机构、社区卫生服务机构、乡镇卫生院等城乡基本医疗卫生机构，向全体居民提供的、公益性的公共卫生干预措施，主要起疾病预防控制作用。

基本公共卫生服务均等化有三方面含义：一是城乡居民，无论年龄、性别、职业、地域、收入等，都享有同等权利；二是服务内容将根据国力改善、财政支出增加而不断扩大；三是以预防为主的服务原则与核心理念。

(1) 纯公共卫生（预防）：改善社会与工作的卫生环境；健康教育与健康促进，提倡健康的社会环境与工作方式；

预防传染病、地方病、职业病和慢性非传染病。

(2) 准公共卫生（保健）： 妇幼保健、老年保健、按生命周期实施的，有针对性的保健；少量收费

(3) 基本医疗：常见病、多发病。广义基本公共卫生服务概念包括上述三类

项目多少与当地经济承载能力相适宜。

二、卫生监督机构职能定位　　　　

卫生监督机构是同级卫生行政部门在其辖区内，依照国家法律、法规行使卫生监督职责的具体执行机构。

（一）职能确定三个原则：

1、法律法规明确的法律责任；

2、同级卫生行政部门“三定方案”明确的职能任务；

3、卫生行政部门交办的监管任务。

（二）当前卫生监督的主要职责是：依法负责监督管理生活饮用水、公共场所卫生、职业病防治、医疗放射卫生防护、学校卫生等工作；依法监督传染病防治工作，依法开展医疗执业、母婴保健监督，规范医疗服务市场秩序，会同有关部门打击非法行医和非法采供血活动。

（三）如何认识职能多次调整 1 、职能调整源于国家在深化行政管理体制改革的进程中，转变政府职能，优化组织结构、实现职能整合、提高行政效能。

逐步形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，为我国经济的长远发展提供更加完善的体制保障。

2008年国家机构改革突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是探索职能有机统一的大部门体制，对一些职能相近的部门进行整合，理顺部门职责关系。“大部制”体制是政府层面改革的新起点、新突破。

2、什么是大部制：即大部门体制。为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。

特点是把业务相似、职能相近的部门进行整合，集中由一个大部门统管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

大部制改革是深化行政管理体制改革的重要环节，

也是行政体制改革新路径。未来政府机构改革将

逐步向“宽职能、少机构”的方向发展。

实行大部门的设置，有利于进一步转变政府职能，

优化组织结构、实现职能整合、提高行政效能。

逐步形成权责一致、分工合理、决策科学、执行

顺畅、监督有力的行政管理体制，为我国经济的

长远发展提供更加完善的体制保障。

3 、职能调整 源于面临的严峻形势 -1 我国正处在经济快速发展阶段，市场机制不健全、企业诚信体系不完善；

尤其是食品安全既面临生产水平低、环节多、链条长、生产方式落后等现状问题，又存在市场竞争无序、不法分子见利忘义等突出矛盾，处在风险高发期和矛盾凸显期；社会、百姓极为关注，政府监管基础较薄弱。加大监管力度、多部门分段监管、政府协调部门、风险评估中心，健全法制管理、规范行为、标准制度

3 、职能调整 源于面临的严峻形势 -2 同时，我国正处于工业化进程快速发展的转型 时期，大量中小企业劳动条件差，用人单位职业病防治责任不落实，保护措施不到位，职业危害严重；由于接触职业危害人数多，分布广、流动性大、管理困难，造成职业病高发，尤其是尘肺病危害严重。

同时网络信息技术普遍应用所带来的社会透明度高等原因，突发事件大量增加，监管形势严峻。一个部门难以承受这样大的责任 。

三、当前主要任务 公共卫生监督    1 、职业卫生监督  2 、放射卫生监督    3 、公共场所卫生监督    4 、学校卫生监督 5 、传染病防治监督

健康相关产品监督

1 、生活饮用水卫生监督 2 、消毒产品及涉水产品卫生监督 3 、食品安全风险监测等任务

医疗卫生机构和卫生专业人员监督   1 、医疗机构监督（社区卫生服务机构、乡

村卫生机构）；内容：基本药物使用、临床路经实施、院内感染控制、医疗机构放射防护、病人部位防护等监督管理；合作医疗、公共卫生服务均等化服务等相关问题的监管。）

    2 、母婴保健机构监督

   

3 、采供血机构监督     4 、医师、护士监督     5 、其他卫生专业人员监督     6 、中医药监督     7 、医疗技术安全监督     8 、医疗废物监督 9 、疾病预防控制机构

第五、卫生监督体系建设

2000 年 1月 19 日，经国务院同意，出台了《关于卫生监督体制改革的意见》，提出“建立适应社会主义市场经济体制和法制建设要求的卫生监督体制”。

将原来由各卫生事业单位承担的各项卫生监督职能集中、调整，组建卫生监督机构，专职承担卫生监督任务。

卫生监督机构是同级卫生行政部门在其辖区内，依照国家法律、法规行使卫生监督职责的执行机构。

广义的卫生监督组织体系： 由卫生行政部门、卫生监督机构、疾病预防控制机构、职业病防治院（所）以及公立医疗卫生机构等几部分共同构成。协管

从中央到省、市、县，并逐渐延伸到乡镇和社区的卫生监督站。

狭义的卫生监督机构：各级卫生监督所

卫生监督组织体系

载体

卫生行政部门（卫生执法主体机关）

卫生监督所 （卫生执法执行机构

）卫生监督站

卫生监督技术支持机构

（ CDC 、科研院所、检验机构、）

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一、完善卫生监督体系的重点

23/4/20

开展的主要项目

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项目 总计 2009-2011年小计 2009 年 2010 年 2011 年 2012 年

食品安全和卫生监督 586543 448844 20273 31835 396736 137699

其中：食品安全保障 41852 26902 7961 8851 20090 44950

职业病防治 32852 28052 9231 11842 6979 4800

职业健康状况调查 7997 7997 　 7997 　 　

县级卫生监督体系建设 402100 402100 　 　 350000 52100 　

全国饮用水卫生监测 22443 　 　 　 　 22443

职业病防治院能力建设 8800 8800 8800

卫生监督人员培训 27960 17093 3081 3145 10867 10867

健康素养促进行动 ( 食品安全教育和职业病 健康教育 )

2539 　 2539

2009-2012 年中央财政对全国医改投入情况（卫生监督部分）（单位：万元） 58.65亿元

二、机构、人员数量与结构

截止 2012 年 10 月底，全省卫生监督机构 152个；

省级 1 个、市级 13、县区级 138个，其中包括大兴安岭四个省级认可的政企合一的区（加格达奇区、新林区、呼中区、松岭区）；

包括六个没有行政区划的林业局和风景区卫生监督所（大兴安岭图强、阿穆尔、十八站、韩家园子 4个林业局卫生监督所，五大连池风景区卫生监督所，镜泊湖风景区卫生监督所）。

卫生监督员人数 3152人，

其中：卫生行政部门 87人，

监督机构 3065人　

卫生监督员与服务人口万分比例：

3065人 /3831万人口 =0.8 按照卫生部 1-1.5名卫生监督员 /每万人口的标准，测算所需卫生监督执法人员编制，我省差距很大。

　　　　

卫生部于 2010 年下发了关于切实落实监管职责进一步加强食品安全与卫生监督工作的意见，卫监督发〔 2010〕 103号文明确提出：按照“权责一致、编随责增、人事相宜、保障履职”的原则，综合考虑辖区人口、工作量、服务范围和经济水平等因素，参照辖区每万名常住人口配备 1-1.5名卫生监督员的标准，测算所需卫生监督执法人员编制。

　　　　

　农垦系统 有卫生监督机构 114个，

监督员 429人；总人口 165.8 万；

　

森工系统 有卫生监督机构 28个，

监督员 181人；总人口 156万。

三、卫生监督协管网络建设

2006年 6月 15 日，卫生部印发《关于卫生监督体系建设的实施意见》，提出：县级卫生监督机构原则上应按照划片设置、垂直管理的原则，在乡（镇、街道）设置卫生监督派出机构。条件不具备的地方可在乡镇聘任卫生监督人员。

多数地市都抓了试点，工作有进展、但不规范。

2011 年

国家将卫生监督协管服务纳入基本公共卫生服务项目，着力强化基层卫生监督网格建设。目前，全国已有 2506个区县实施卫生监督协管项目，覆盖率达到 82% ；全国卫生监督协管员已达 17 余万人。

卫生部高度重视此项工作，召开了论坛会。

卫生监督协管

主要承担的主要任务是协助开展食品安全信息报告、职业病防治咨询指导、饮用水卫生安全巡查、学校卫生服务、打击非法行医和非法采供血信息报告等工作，切实为广大群众提供卫生健康保障和卫生秩序服务。

我省有 1248个单位设立卫生监督站，卫生监

督协管员已达 4293人。覆盖率 85.94%

厅党组高度重视，将 2013 年公共卫生经费已

经由 25 元增加到 30 元， 卫生监督协所占比

例已经由 1.98 增加到 2.98元。

四、项目建设近年来，国家高度重视卫生监督体系建设　　　 2011年，中央投入 40亿的专项资金支持 2450 家县级卫生监督机构基本建设项目；

同时，还安排了 21亿医改专项资金支持中西部县级卫生监督机构执法设备与车辆的配置，全面加强基层卫生监督能力。

我省县区级卫生监督机构房屋建设情况：

房屋建设项目覆盖 137个机构，总面积 15.84万平方米；投入经费 3.8186 亿元，其中中央财政投入 3.3375亿元。

县区级卫生监督机构设备装备情况：

已购置汽车和信息化 设备等 9种，执行经费6736.35万元，总投入经费 1.311亿元，结余经费拨回各县自行采购。

五、监督队伍建设

职能调整、转变观念、综合执法、业务扩展，卫生监督员的执法能力最重要。国家制定：

1 、 卫生监督人才发展规划

2 、卫生监督员培训大纲

3 、卫生监督员职位分级管理

23/4/20

1 、卫生监督“ 1-5-1-5” 人才工程（ 2011-2020 ）

五五

一一

一一

五五

一百名国家级卫生监督专家工程 各执法业务口的卫生监督人才队伍领军人物

五千名首席卫生监督员工程 确保全国每个省、地级市每个专业有 1 人

一万名卫生监督紧缺人才工程满足食品安全放射卫生、职业卫生、学校卫生等执法需要

五万名基层复合型卫生监督人才工程 坚持以专为主，一专多能的原则，为 2859 个县级卫生监督机构培养五万余名基层复合型人才队伍

23/4/20

2009年

2015年

2009 年，卫生监督员具有大专以上学历的比例为 74.2%

到 2015 年，卫生监督员具有大专以上学历的比例增加到 85% 到 2020 年，卫生

监督员具有大专以上学历比例达到 95%以上优化人员结构，到2020 年高层次人才比例不低于 10%

2020 年

目标：逐步优化人才结构，高层次人才比例明显提高 !

人才结构2

2 、强化卫生监督员培训

卫生部制定了《卫生监督员培训大纲》，进一步强化、规范卫生监督人员培训。

近年来，卫生监督员培训项目连续开展；自2009年以来，国家投入监督员培训经费 2.796

亿元。

应建立了良好的培训制度： 分类学习、集中学、定点学、并进行考试考核效果更佳。

创新培训模式 ：采取 参与式教学、案例教学、现场带教、 技能竞赛等方法，利用网络在线培训。

3 、卫生监督员职位分级管理

职位分级管理是指根据卫生监督员的工作年限、工作能力、德才表现和工作业绩等，结合其工作岗位和工作职责，评定卫生监督员的职位等级。职位等级是对卫生监督员岗位、职责、能力和荣誉的集中体现，简称职级。

职级设置 共分为五档九级：

（一）一档一至二级：高级督察、督察；

（二）二档三至四级：高级督导、督导；

（三）三档五至六级：高级督办、督办；

（四）四档七至八级：高级督员、督员；

（五）五档九级：助理督员。

六、社区卫生服务相关内容

社区的概念： 社区是一个小社会，是地区社会，是社会的缩影，是研究社会的一个基本单位。

社区是以一定地理区域为基础的社会共同体，是进行一定的社会活动、具有某种互动关系的共同文化维系力的人类群体及其活动区域。　　

一句话概括：社区就是具有相同背景的一群人及活动区域。

社区卫生服务： 基层医疗卫生单位（包括乡镇卫生院）开展以人的健康为中心，以社区、家庭和居民为服务对象、以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人为服务重点，以主动服务、上门服务为主，开展健康教育、预防保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗服务。

是对个人、家庭、社区提供优质、方便、经济、有效的一体化的基层医疗保健服务，进行生命、健康与疾病的全过程、全方位负责式管理的医生。应掌握全科医学知识。

全科医生

内科

外科

妇科

儿科

全科医学新观念、新知识、新技术

全科医学（广度上的专科）

来自其他学科知识和技能的整合

预防医学 康复医学人文社会学科

生态环境生态环境国家、社会国家、社会

社区、文化社区、文化家庭家庭

个人个人系统系统

器官器官

组织组织

细胞细胞

分子分子

(( 综合性系统性思维综合性系统性思维 ))

疾病定位疾病定位

（精确、标准化、科学化（精确、标准化、科学化 ))向下向下

向上向上人类学人类学心理学心理学社会学社会学 …………

生物生物医学医学

生物－心理－社会生物－心理－社会医学模式医学模式

WHO和世界全科医师（家庭医师）学会（WONCA） 1995年批准的一份合作文件要求：“所有国家的医疗保健制度都应转向以全科医师（家庭医师）为主”。

在英国、加拿大等西方国家全科医师与其他专业医师的构成比

50%

50%

其他专业医师

全科医师

社区卫生服务同医院服务相比有六大特色 第一，社区卫生服务的公益性比大中医院更加明显。因为它除了基本医疗服务以外，许多是公共卫生的服务范围，公益性比大医院更加明显；

第二，与大医院相比是主动性服务。大家都到大医院就诊过，医生是等病人上门。社区卫生服务是主动性服务，上门服务，提供家庭病床服务，方便百姓；

第三，它是为社区全体居民提供服务。大医院是为病人或者主要为病人提供服务。社区卫生服务对象－－病人、亚健康人群、健康人群都是它的服务对象；

第四，提供综合性服务。大医院主要是医疗，社区卫生是多位一体的服务，除了基本医疗以外，还包括预防、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导，还可以增加其他的服务，是综合性的卫生服务 , 是全科医疗服务；

第五，它提供连续性服务。如高血压，要定期给你查血压、调整、降血压，是连续的服务。对居民来说，从你出生到临终，全程都提供服务。

6、社区卫生服务的可及性 一是社区卫生服务是办在社区，我们要求步行 15 分钟就能到达，比较方便，尤其适合老年人。

二是社区卫生服务提供的是基本医疗服务，使用的是基本药品，技术是适宜技术，价格比大医院要低，所以这种服务是可及性的，是居民能够承担得起的。

抓住“十二五”重要机遇，以贯彻落实国家卫生事业发展规划、深化医药卫生体制改革规划暨实施方案、国家基本公共服务体系规划等为抓手，突出能力建设中心任务，继续推进卫生监督体制改革与发展，加强监督队伍建设，强化服务意识，规范执法行为，提高执法效能，切实履行好法律法规赋予的卫生监督执法职能，为构建社会主义和谐社会贡献我们应有的力量。

谢谢！谢谢！

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