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專題報告

荷蘭國土規劃的秘密武器荷蘭土地使用與社會住宅政策

李宇中　荷蘭台夫特理工大學建築所研究生

　說起荷蘭，通常大家首先聯

想到的是與海爭地、風車及運

河。而近來幾名荷蘭出身的國

際建築師也因在中國的許多建

築、都市設計傑作，使得荷蘭

建築設計成為一股不可忽視的

力量，許多大膽前衛的都市設

計與建築設計成為新的荷蘭意

象，但很少人能真的瞭解為何

荷蘭可以從大尺度的都市計畫

到中尺度的社區設計，至小尺

度的都市與建築設計，都疊出

佳作、創新挑戰！

　其關鍵在荷蘭獨特的土地使用與社會住宅政策，也是荷蘭規劃與設計背後最有力的工

具。

獨特的土地使用機制

　荷蘭與歐洲及其他國家的土地政策不同，撇開獨特的細節不談，歐洲各國或今日世界大

部分國家（包括台灣）的土地政策，農用土地要轉變成都市用地，通常都是通盤檢討土地

使用分區，然後由開發公司（私部門 private sector）購買農民土地，進行大規模開發，公部

門在此中間扮演「刺激」的角色，美其名是刺激，但其實是被動的管制，好一點的就是合

作關係，在台灣過去的經驗裡，總會有圖利他人之疑慮，因為房地產後面所帶來的利益非

常巨大的，土地成為一種非常重要的商品。

　荷蘭不同，荷蘭的制度是地方政府（munic ipa l i t i es）直接向農民購買土地，公部門

（public sector）擁有所有權（ownership）後，再進行都市計畫（mater plan）的擬定。所

謂的都市計畫擬定並非只是消極的制訂都市功能分區，而是鉅細靡遺的從社區、景觀、生

活品質、綠帶、公共空間、社會階層融合到外型的都市設計作整體考量與計畫，這些計畫

南荷蘭省的台夫特鎮鳥瞰

攝影：李宇中

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跨越 季刊No.008

在經過地方民眾參與討論與學者提

供專業意見後，進入執行階段，先

由公部門完成公共設施、交通，然

後將地上權交由私部門（建築師、

建築公司、房地產公司）作建築計

畫、執行。公部門扮演房地產發展

者（Real Estate Developer）的絕對

主動角色，對於農地地價與計畫後

的地價（租賃地價），公部門有一

套計算公式。荷蘭同時從十九世紀

末開始實行土地租賃制度（Land

Lease System）配合此一特殊的土

地使用系統，事實上荷蘭自1924年

之後，地方政府就沒有真正賣掉土地的紀錄，至今荷蘭有80%的國土是屬於國有。以阿姆

斯特丹市為例除了幾少數在市中心的歷史民房建築是私人擁有土地外，大部分的區域都是

屬於荷蘭國家的。

以社會住宅為有力工具的荷蘭式規劃

　對於荷蘭人而言，買房子是一件大事，但大部分的人並不會把擁有房子當作是必然的

事，許多人都是以接受補助的方式長期租賃房子，而這其中大部分為社會住宅1（social

housing）。首先要先說明的是：荷蘭的社會住宅並不如西歐其他國家或台灣某些國宅般

以集合式大樓為主，這些因為造價考量而興建的社會住宅常常因為其特殊族群的聚集，反

而與都市其他區域隔離，形成治安與都市功能喪失的頹圮社區，不但沒有解決原先的住宅

需求問題，反而製造了更多難以解決的社區問題。荷蘭也曾經採用過這樣的方式，但很快

的，荷蘭政府就發覺這並不可行，而開始致力於社區內階級、族群融合的新方法--藉由不同

的規劃工具來介入都市住宅政策。其中最重要的，就是重新檢討社會住宅的施行方式。

　基本上，不經由公部門的計畫圖來確認，是分不出來哪裡是社會住宅的。也就是說，經

由外觀、區位或建造年代是分不出來哪一棟是社會住宅，那一棟是普通民房。同一條街

上，可能會存在許多不同方式取得的住宅，甚至是同棟樓不同層，也會有不同的取得方

黃色區域為阿姆斯特丹市政府所擁有的土地，紅色為租賃出去的土

地。

1 social housing在荷蘭的定義比較類似台灣的國宅，而非西歐其他國家，只給弱勢或少數族群的住

宅。社會福利系統非常完善的荷蘭，將社會住宅當作是一種工具來介入都市環境，增加都市的族群融

合與多元，提高整體的都市生活環境。社會住宅的執行方式有很多種，依照不同的標準、系統和目的

來決定如何執行，這種多元方式的好處不會讓社會住宅被孤立在某區，而是散佈在各種類型、各種生

活形態、人口組成不盡相同的社區裡，增加都市環境的多元混雜性。

此圖來自於 A

msterdam

se stedebouw na 1986 U

rban planning in Am

sterdam after 1986

一書

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式。社會住宅可以說是一種機制，而非住宅型式本身。社會住宅的施行有許多方式，不同

的社會住宅有不同的門檻標準，有些是獲得政府補助取得約70年的租賃權（土地國有），

有些是按月接受政府補助租賃一般房子，有些是按月接受政府補助又租賃社會住宅。受益

於社會住宅的族群非常多元，不只限定於傳統定義中需要接受社會救助的族群，包刮剛畢

業的學生上班族、移民（需繳稅）、被迫遷離原有社區的居民（原有土地進行其他轉型開

發）都在可以申請的範圍之內。

　這些社會住宅計畫絕大多數都包含在新的都市計畫、新社區計畫與都市更新行動中，利

用前述的公部門主導開發計畫模式，使得更新後的社區能兼顧住宅需求、社會融合與社會

正義，這類例子在荷蘭處處可見，如近來荷蘭剛完成的超大型住宅區興建計畫2（VINEX）。

也因此，公部門的主動性，使得一些不太可能出現在其他城市現象展現於阿姆斯特丹市

區，最好的例子就是在市中心居住品質極佳、

交通便利、擁有許多食宿、休閒功能的觀光

區，仍隨處可見社會住宅的存在，這在其他放

任市場機制為住宅政策運作邏輯的城市是不可

能見到的！

公部門的積極性作為

　荷蘭倒也不是沒有房地產開發的投機傾向，

但公部門都能適度的以整體考量來抑制此一傾

向。譬如阿姆斯特丹火車站東側的碼頭區，就

是在考量阿姆斯特丹市區周圍被人蓄意收購土

地預期房地產成長下的產物。在發覺投機行為後，公部門的規劃單位逆向思考，將位於火

車站東側的半廢棄碼頭區

轉化成住宅區，並照例結

合社會住宅計畫，此一碼

頭區轉化計畫仍在持續進

行中，並擴及幾個新的填

海人造島，已完成的部分

早已成為阿姆斯特丹住宅

品質最好的地區之一。

不同於傳統都市擴張計畫，阿姆斯特丹的碼頭區

轉型計畫十分大膽，紅色部分即為阿姆斯特丹近

來的都市擴展區域，包括舊碼頭區與新的填海人

造島。

2 VINEX是荷文Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra的縮寫，意為「第四次國土空間規劃備忘

錄增訂」。此備忘錄型式在二次世界大戰後，每十到十五年依據分析、資料與調查來擬定國土計

畫，以制訂下一個十到十五年的發展與解決問題方向，而第四次的修訂是為了因應住宅的大幅需

求，而決定在荷蘭境內的二十一處興建634800單位的住宅。

左右對照，舊碼頭區與轉型成新住宅區後的碼頭區。

上下兩圖片皆來自於 A

msterdam

se stedebouw na 1986 U

rban planning in Am

sterdam after 1986

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　回頭看台灣的狀況可說是另一個極端，房地產的飆漲被視作是

經濟活絡的指標，公部門運作幾乎完全被放棄，僅以提供優惠貸

款介入。在進行重大都市計畫、住宅政策時，地價永遠是支配性

的因素，公部門對於都市住宅與土地政策如此消極、放任的態

度，其實是台灣都市品質低落的根本性原因。

　制度的影響，使得荷蘭沒有炒作地皮的問題。政府可以輕易

的取得土地，專心的就區位和都市計畫來做分析與規劃設計。

從國土計畫到地方政府的都市與住宅計畫執行，經由公開規劃資

訊，建立平台，視民眾參與為必然，進行調整與辯證，慢慢形成

共識，然後執行。這樣的完善機制背後當然有十分完備的法規

支持，但如果沒有質與量都高的民眾支持，荷蘭的強力土地管理政策也不可能被完全實踐

的！簡言之，不管從由上而下（up bottom）的專業評估、規劃設計，或由下而上（bottom

up）的意見凝聚與參與都是非常積極而頻繁的，這也可以解釋，荷蘭為什麼擁有很特殊的

PPP關係（Public- Private- Partnership）。平心而論，荷蘭的民眾參與並不如台灣來得有創

意與多元，但公部門願意花許多時間從民眾的角度來思考政策與計畫，荷蘭民眾也以意見

踴躍與批判性著稱，對於這些影響生活環境甚巨的計畫從不缺席。

荷蘭經驗．荷蘭驚豔！

　總的來說，在荷蘭以國際貿易與社會開放著稱的自由氣氛中，公部門對於都市與空間規

劃卻擁有極大的支配性，扮演的角色十分具有行動力與主動性，政府規劃部門並不視自己

是公部門（public sector）管制與管理的角色，而以積極執行評估在地公眾之事的組織型態

出現，加上完善的都市規劃與住宅計畫工具，以獨特的土地使用機制配合執行，才能造就

今日荷蘭城市的良好居住環境。

　但荷蘭目前遇到的問題與轉變也相當值得注意：私有化的傾向越來越明顯，執行了許久

的社會住宅補貼政策近來似乎有慢慢縮水的跡象。這個現象和歐盟及經濟成長遲緩有關，

當然也與政治氣候的轉變有關。現在的荷蘭也正處於一個轉變的關鍵期，社會住宅、住宅

與都市發展政策都正被重新審視中，但無論如何，荷蘭在過去數十年的社會住宅、都市更

新與都市發展的成就仍非常值得台灣學習與效法。畢竟若不重新檢討台灣在住宅政策、公

部門角色、民眾參與、都市計畫的執行架構，再多漂亮的都市計畫與設計藍圖，卻缺乏具

有遠見的土地使用制度、由下而上的市民參與，再多設計都只是裝飾和符號罷了。未來台

灣在思考都市環境的時候，更應該先檢討目前的土地管理、土地使用分區政策及民眾參與

機制。這才是荷蘭規劃與設計的驚嘆號背後，最重要的武器！所謂的荷蘭經驗。

　　

阿姆斯特丹典型住宅與運河—

王子運河

攝影：李宇中