ПОРЕДИЦА "ПО-ДОБРО РЕГУЛИРАНЕ" ТОМ 1

Регион Европа и Централна Азия Отдел „Финансиране и развитие на частния сектор”

ПО-ДОБРО РЕГУЛИРАНЕЗА ПО-ВИСОК РАСТЕЖ

Регулирането на бизнеса в България - постижения и препоръки

Том I

ОКТОМВРИ, 2010

ПОРЕДИЦА„ПО-ДОБРО РЕГУЛИРАНЕ”

Доклад № 57480-BG

БЪЛГАРИЯ

По-добро регулиране за по-висок растеж Регулирането на бизнеса в България – постижения и препоръки

Том I Октомври 2010

СВЕТОВНА БАНКА ОТДЕЛ „ФИНАНСИРАНЕ И РАЗВИТИЕ НА ЧАСТНИЯ СЕКТОР” ЦЕНТРАЛНА ЕВРОПА И ПРИБАЛТИЙСКИТЕ СТРАНИ РЕГИОН ЕВРОПА И ЦЕНТРАЛНА АЗИЯ ВАШИНГТОН, САЩ

© 2010 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank 1818 H Street, N.W. Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org All rights reserved 1 2 3 4 13 12 11 10 Manufactured in the Republic of Bulgaria First printing: November, 2010 Report № 57480-BG Настоящият том е дело на служители на Международната банка за възстановяване и развитие / Световна банка. Констатациите, тълкуванията и заключенията, представени в този документ, не отразяват непременно мнението на Борда на изпълнителните директори на Световната банка или на правителствата, представлявани от него.

Световна банка не гарантира точността на данните, включени в доклада. Държавните граници, цветовете, наименованията и всякаква друга информация, показана на картите в настоящия материал, не отразяват становище от страна на Световна банка за правния статут на дадена територия или потвърждение, или приемане на такива граници. В случай на евентуални несъответствия, водещ е английският текст на доклада “ПО-ДОБРО РЕГУЛИРАНЕ ЗА ПО-ВИСОК РАСТЕЖ: Регулирането на бизнеса в България – постижения и препоръки”.

Материалът в настоящата публикация е обект на авторски права. Копирането и/или препредаването на части или на цялата публикация без разрешение може да представлява нарушение на законодателството. Международната банка за възстановяване и развитие / Световна банка насърчава разпространението на своите разработки и обикновено дава незабавно разрешения за възпроизвеждането на части от тях. За получаване на разрешение за фотокопиране или препечатване на каквато и да е част от настоящия доклад, моля, изпратете заявка с подробна информация до: Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, САЩ, тел. 978-750-8400, факс 978-750-4470, http://www.copyright.com/. Всички други въпроси и запитвания, отнасящи се към авторските права и лицензи, в това число, към сродните с тях права, следва да се адресират до офиса на издателя – Световна банка, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, факс 202-522-2422, електронна поща: [email protected]. Дизайн на корицата: Борис Балабанов

ii

ВАЛУТА И ЕКВИВАЛЕНТНИ ЕДИНИЦИ

ВАЛУТА

(Валутен обменен курс към 29 октомври, 2010 г. ) Валута = Български лев (BGN)

EUR 1=1.95583 US $ 1=1.41144 BGN

ФИНАНСОВА ГОДИНА 1 януари – 31 декември

МЕРНИ ЕДИНИЦИ Метрична система

СЪКРАЩЕНИЯ И АКРОНИМИ АРР

Административни и регулаторни разходи

ГЕРБ Граждани за европейско развитие на България ДВ Държавен вестник ЕС Европейски съюз ЗОАРАКСД Закон за ограничаване на административното регулиране и

административния контрол върху стопанската дейност ЗПР Звено за по-добро регулиране ИТ Информационни технологии МС Министерски съвет МСП Малки и средни предприятия ОИСР Организация за икономическо сътрудничество и развитие ОРВ Оценка на регулаторното въздействие ПБСП Проучване на бизнес средата и предприятията СИР Съвет за икономически растеж BGN Български лев (валута) ECSPF Отдел „Финансиране и развитие на частния сектор,”

Световна банка EUR Евро (валута) FIAS Консултантска служба за чуждестранни инвестиции –

съвместна Програма на Световна банка и Международната финансова корпорация

Вицепрезидент: Филип Е. Льо Ру, ECAVP Директор за страната: Питър К. Харолд, ECCU5 Директор на сектор: Херардо Корочано, ECSPF Ръководител на сектор: Лалит Райна, ECSPF Ръководител на екип: Евгени Евгениев, ECSPF

iii

СЪДЪРЖАНИЕ БЛАГОДАРНОСТИ ........................................................................................................................... iv

РЕЗЮМЕ ............................................................................................................................................... v

I. ВЪВЕДЕНИЕ ..................................................................................................................................... 1

II. ОБЩА РЕГУЛАТОРНА ТЕЖЕСТ ............................................................................................. 4

2.1. Мястото на България според доклада „Правене на бизнес” ............................................. 4

2.2. Резултати от Проучванията на фирмите ............................................................................. 7

2.3. Сравнение между възприятията на фирми от промишлеността и фирми от областта на ИТ ............................................................................................................................. 9

2.4. Регулирането на местно ниво ............................................................................................ 10

III. ПОДОБРЯВАНЕ НА ЗОАРАКСД ............................................................................................ 13

3.1. Контекст .............................................................................................................................. 13

3.2. Ключови въпроси ................................................................................................................ 14

IV. СЪЗДАВАНЕ НА РЕЖИМ НА ДЪРЖАВНИТЕ ТАКСИ, БЛАГОПРИЯТСТВАЩ БИЗНЕСА ............................................................................................................................................ 17

4.1. Контекст .............................................................................................................................. 17

4.2. Ключови въпроси ................................................................................................................ 18

V. ЗАКЛЮЧЕНИЯ И КЛЮЧОВИ ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКИ ....................................... 21

5.1. Политика .............................................................................................................................. 22

5.2. Институции ......................................................................................................................... 22

5.3. Законодателство ................................................................................................................. 23

БИБЛИОГРАФИЯ ............................................................................................................................. 25

Таблица 1: Въпреки че подобренията не са повсеместни—и е отбелязано влошаване в известни аспекти—класирането на България в „Правене на бизнес” се е подобрило от 2004 г. насам. ....... 6

Фигура 1: България се задържа на 51-ва позиция в класацията на „Правене на бизнес.” ............. 5

Фигура 2: Българските фирми посочват, че времето, отделяно за изпълнение на регулаторни изисквания през 2008 г., е надвишавало времето, отделяно за същите цели в другите нови държави-членки на ЕС. ......................................................................................................................... 7

Фигура 3: Фирмите посочват, че техните висши ръководители през 2009 г. отделят около 5% до 10% от своето време за изпълнение на регулаторни изисквания. ................................................ 8

Фигура 4: Броят на ръководители на фирми от областта на промишлеността, посочили, че регулаторните политики се тълкуват непоследователно или непредсказуемо през 2009 г., е по-нисък от съответния брой през 2007 г. ................................................................................................ 9

Фигура 5: През 2007 г. фирмите в България са били по-загрижени за предсказуемостта и последователността, с които са били тълкувани регламентите. ....................................................... 9

Фигура 6: Възприятията на фирмите от областта на ИТ се различават от тези на фирмите от промишлеността. .................................................................................................................................. 10

iv

БЛАГОДАРНОСТИ

Настоящият документ представлява Преглед на три доклада, изготвени неотдавна в рамките на продължаващата икономическа и секторна работа на Световна банка в областта на регулаторната реформа. Екипът на Световна банка беше под ръководството на Евгени Евгениев (Специалист по развитие на частния сектор, ECSPF) и включваше Джон Габриел Годард (Икономист, ECSPF) и Тарик Сахович (Специалист по развитие на частния сектор, Международна финансова корпорация) за Том І; Джордж Р. Кларк (Международен консултант, Texas A&M International University), Джон Габриел Годард и Яна Р. Уханева (Консултант, ECSPF) за доклада „Административни и регулаторни бариери пред бизнеса” (Том ІІ); експерти от Клуб „Икономика 2000” бяха водещи автори на доклада „Последваща оценка на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност” (Том ІІІ), а Марк Райкел (Международен консултант в областта на административните бариери) беше водещ автор на доклада „Реформиране на режима на държавните такси” (Том ІV). Ан Т. Джон, Марга О. Де Лойза, Николинка Иванова и Весела Стамболийска—всички от Световна банка—оказваха ценна техническа подкрепа. Хилъри Гопник, Чавдара Босилкова и Джон Фелтън предоставиха подкрепа при редактирането, съответно на Том І, Том ІІ и Том ІІІ.

Екипът на Световна банка би желал да изкаже благодарност на всички правителствени длъжностни лица, представители на бизнеса и на академичната общност, които сътрудничиха в хода на изготвянето на поредицата доклади. Екипът би желал да отбележи съфинансирането от страна на партньорите от правителството за Проучването на административните и регулаторните разходи, проведено в периода май-октомври 2009 г. в България. Световна банка също така оценява коментарите и ценните и задълбочени наблюдения, изказани по време на Работния семинар в Министерство на икономиката, енергетиката и туризма на Групата на четиридесетте, проведен на 14 януари 2010 г. и на откритото заседание на Съвета за икономически растеж, проведено на 6 юли 2010 г. и председателствано от Н. Пр. Трайчо Трайков, министър на икономиката, енергетиката и туризма, на което присъстваха представители на правителството и на бизнес асоциации.

Четирите тома бяха изготвени под общото ръководство на Теодор О. Алърс (Директор за България от 15.05.2009 г.) и Питър К. Харолд (Директор за България от 25.01.2010 г.), Фернандо Монтес-Негрет (Директор на сектор ECSPF до 21.12.2009 г.), Херардо Корочано (Директор на сектор ECSPF от 15.02.2010 г.), Лалит Райна (Ръководител сектор, ECSPF), Софи Сиртен (Ръководител сектор, ECSPF) и Джон Полнър (Координатор на сектора за страната, ECSPF/ECCU5). Флориан Фихтл (Постоянен представител за България до 15.07.2010 г.) предоставяше стратегически насоки на екипа по време на консултациите с публичните и частните заинтересовани страни и допринесе със своите ценни коментари по предходни варианти на томове ІІ, ІІІ и ІV. Маркус Репник (Постоянен представител за България от 15.07.2010 г.), Серин Джума (Гл. специалист за страната, ECCU5) и Ивелина Таушанова („Връзки с обществеността,” ECCBG) предоставяха ценна подкрепа на екипа по Том І.

Вътрешна рецензия на доклада „Реформиране на режима на държавните такси” извършиха Марго Томас (Ст. специалист, Консултантска служба за чуждестранни инвестиции, общ отдел на Международната финансова корпорация и Световна банка) и Хорхе Родригес Меса (Програмен координатор, „Глобални индикатори и анализи,” Световна банка). Вътрешна рецензия на доклада „Административни и регулаторни бариери пред бизнеса” беше направена от Хорхе Родригес Меса и Алистър Нолън (Директор на програмата за Югоизточна Европа „Инвестмънт компакт,” ОИСР), а на „Последваща оценка на въздействието на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност” бе извършена от Марк Райкел (Международен консултант). Екипът благодари и на Ирина Астрахан (Гл. специалист по развитие на частния сектор, ECSPF), Паoло Кореа (Гл. икономист, ECSPF), Стела Илиева (Ст. икономист), Серин Джума и Розалинда Кинтания (Гл. икономист), всички от Световна банка, за прегледите на по-ранни версии на докладите и предоставянето на полезни коментари и предложения. Специални благодарности дължим на Джон Полнър (Гл. финансов специалист, ECSPF, Световна банка), за неговото тясно съдействие с екипите и навременните предложения и коментари, които предоставяше и с чиято помощ се усъвършенстваха предходните варианти на всичките четири доклада.

v

РЕЗЮМЕ

През последните шест години България направи големи крачки в подобряването на бизнес средата с намаляването на административната и регулаторна тежест за бизнеса. През 2008 г. докладът на Световна банка „Правене на бизнес” класира България сред десетте страни в света, въвели най-мащабни реформи, тъй като намаляването на разпоредбите и процедурите улесниха започването и развитието на бизнес в България. През изминалите две години продължи подобрението на ключови показатели за регулаторната тежест. Но световната икономическа криза засегна силно страната и затрудни поддържането на високо темпо на регулаторната реформа. В тези трудни условия обаче ще бъде още по-жизненоважно да се разгръща дневният ред за реформа. България ще се нуждае от по-благоприятна бизнес среда със стабилна регулаторна система, предоставяща коригиращи механизми срещу пазарни сривове, които са пречки пред инвестициите и иновациите.

Настоящият доклад представя в обобщен вид резултатите от три актуални изследвания на Световна банка. „Административни и регулаторни бариери пред бизнеса” (Том II) разглежда общата регулаторна тежест за фирмите в сравнение с други съизмерими държави-членки на ЕС; „Последваща оценка на въздействието на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност” (Том III) прави оценка на начина, по който законът се прилага, определя и изследва въздействията на закона и представя препоръки за изменения в него; „Реформиране на режима на държавните такси” (Том IV) изследва начина, по който реформите на структурата на държавните такси биха могли да намалят регулаторната тежест за фирмите.

Тези доклади на Световна банка открояват подходи, чрез които България може още повече да отстрани пречките при регулирането на бизнеса. Отчита се фактът, че постигането на нивата на растеж от времето преди кризата, повишаването на производителността на труда и подобряването на бизнес средата ще изискват непрекъснати реформи за отстраняване на административните и регулаторни бариери пред бизнеса. Тези доклади извеждат тезата, че иновативното, „интелигентно” регулиране ще намали регулаторното бреме за фирмите, заради опростяването и оптимизирането на процедури и режими. Правителството също ще извлече ползи от една подобрена регулаторна среда, тъй като ще се изискват по-малко ресурси и време за администриране на регулирането, необходимо за една ефективна икономика и едно динамично общество.

С приемането на нормативни актове, политики и институционални реформи се положи основата за подобренията на бизнес средата в България. Влизането в сила на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) в края на 2003 г. се отчита от икономическите експерти като значително постижение. Този закон е фундаментален за последователността на реформата. За усъвършенстване на институционалната рамка и наблюдението на регулаторните политики впоследствие правителството на България работеше съвместно с международни партньори.

Приемането на Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г. стана крайъгълният камък на регулаторната реформа. Като част от нея беше учредено Звеното за по-добро регулиране (ЗПР) към администрацията на Министерски съвет през 2008 г. Последваха обучения на служители на администрацията и изготвянето на няколко оценки на регулаторното въздействие на важни нормативни актове. През пролетта на 2010 г., при новата администрация, Министерството на икономиката, енергетиката и туризма изготви План за действие за намаляване на административната

vi

тежест за бизнеса с 20% до 2012 г., а правителствените органи изготвиха нова Програма за по-добро регулиране, обхващаща периода до 2013 г., която беше приета от Министерски съвет през май 2010 г.

Регулаторните и административните реформи до момента носят конкретни резултати. В проучвания сред фирмите в България висшите мениджъри отбелязват, че през 2009 г. отделят по-малко време за изпълнение на разпоредби в сравнение с 2008 г. и 2007 г. Докладът „Правене на бизнес 2011” отчита намаляване на броя на процедурите, на необходимото време за регистрация, на разходите за регистрация и на минималния изискуем капитал. Страната също така има ниско корпоративно данъчно облагане и е усъвършенствала режима за плащане на данъци.

По отношение на бизнес средата България е сред водещата третина страни в света (на 51-во място от 183 държави), но регулаторната тежест в страната все още е по-висока от тази в повечето други държави от ЕС. Освен че България се нарежда след силно утвърдени европейски икономики, като например заемащите челни позиции Великобритания, Дания и Ирландия, страната е по-малко привлекателна за бизнес в сравнение с други нови членове на ЕС, като Естония, Литва и Латвия. Ясно се вижда потенциалът за подобряване, тъй като България е на 7-ма позиция сред 10-те нови държави-членки на ЕС.

Въпреки че България е осъществила напредък чрез нормативни актове, политики и институции, налице са значителни възможности за усъвършенстване в областта на регулирането, особено на местно ниво. Общинските власти често въвеждат допълнителни административни процедури и такси, които увеличават разходите за правене на бизнес, дори и в случаи, в които ЗОАРАКСД пряко не допуска такива. Също така неефективните практики при администрирането на разпоредбите на местно ниво, като например дублирането при предоставянето на документи и отсъствието на централизиран електронен регистър, затрудняват и оскъпяват изпълнението на задълженията както за фирмите, така и за административните органи. През 2008 г. висшите ръководители на фирми в България посочват, че отделят 10,6% от своето време за изпълнение на изисквания, наложени по реда на правителствени разпоредби, което е по-високо от съответния показател за другите нови членове на ЕС.

Режимът на държавните такси е особено затормозяващ за фирмите. Остарялата нормативна рамка, слабата институционална структура и отсъствието на правителствена политика при определянето на държавните такси са довели до увеличение на таксите, като те са нараснали с цели 60% за периода 2005-2008 г. Редица конкретни държавни такси са толкова високи, че сериозно вредят на конкуренцията, действайки като пречка за навлизането на фирми на пазара. При все че според Закона за държавните такси начинът за тяхното определяне трябва да е съобразен с целите на възстановяване на разходите, това изискване често се пренебрегва и държавните такси се използват за финансиране на държавните бюрократични структури.

Загрижеността за предсказуемостта на регулирането в България остава по-висока в сравнение с другите нови държави-членки на ЕС. Проучването на административните и регулаторните разходи от 2009 г. сочи, че повече от половината ръководители на български фирми считат, че регулациите се прилагат непоследователно и непредсказуемо. Отсъствието на последователен, предсказуем, справедлив и прозрачен режим за административните такси неоправдано затруднява правенето на бизнес в България и намалява неговата конкурентоспособност.

vii

Настоящият доклад предлага няколко конкретни препоръки, които да спомогнат за намаляване на регулаторната и административната тежест за фирмите, развиващи стопанска дейност в България:

Необходимо е правителството да разработи и приеме обща политика, както и вътрешни указания, с ясни критерии за определянето на държавните такси и за повишаване на прозрачността. На тази политика следва да отговаря съответната публична институция, с правомощия да прилага указанията, да осъществява координация между органите и заинтересованите страни, да одобрява определянето на държавните такси и да наблюдава резултатите. С ясни указания и мандат за тяхното прилагане не само ще се оптимизира процесът за определяне на таксите и ще се повиши неговата равнопоставеност, но и ще се вдъхне доверие у фирмите в предсказуемостта на регулирането, което им е необходимо за целите на планирането на бъдещата дейност.

В духа на съществуващото вече предписание в ЗОАРАКСД във връзка с нови регулаторни режими, следва да бъде въведено задължително използване на Оценка на регулаторното въздействие (ОРВ) на ключови нормативни актове за определяне на разходите върху всички заинтересовани страни. По-широкото внедряване на ОРВ значително ще повиши качеството на нормативната уредба и политиките. Оценките на въздействието не само ще са гаранция срещу неоправдано затормозяващо регулиране за фирмите, но и ще откликнат на призива на бизнеса за повишена стабилност, последователност и прозрачност на законодателството.

Необходимо е да бъде създаден електронен Административен регистър за правилата и регулациите, за да се повишат ефективността, предсказуемостта и прозрачността. Електронният регистър на централно и местно ниво би предоставил на фирмите информацията, която им е необходима, за да спазват правилата и регулациите, а на администрацията—инструментите, които са нужни за ефективно прилагане на регламентите. Също така административните процедури ще станат по-ясни, което ще намали корупцията, ще повиши предсказуемостта на политиките и ще укрепи доверието у бизнеса в стабилното регулиране.

Необходимо е да се подобрят условията за правене на бизнес на общинско ниво. Отстраняването на излишните правила и неефективните практики на местно ниво ще спести на фирмите време и разходи. В частност, има необходимост от оптимизиране или отмяна на изискванията за представяне на документи, които са били издадени от самите органи на общинската власт, от справяне с незаконосъобразното въвеждане на регистрационни режими и от съкращаване на сроковете за издаване на документи. Подобренията биха могли да бъдат стимулирани с помощта на пилотни програми, които са по образци на международна най-добра практика и които поощряват конкуренция в областта на ефективността сред общините. Тези инициативи биха допълнили развитието на модела на фискална децентрализация в България.

viii

Укрепването и прилагането на ЗОАРАКСД и осъществяването на Програмата за по-добро регулиране 2010–2013 г. се явяват предпоставка за всички тези реформи. Изменението на ЗОАРАКСД следва да позволява по-лесно тълкуване и прилагане на неговите цели и да гарантира създаването на институция, която да следи неговото изпълнение. Към момента Програмата за по-добро регулиране не разполага с институционална рамка, особено от момента на прекратяването на дейността на Звеното за по-добро регулиране (ЗПР) в средата на 2009 г. насам. Възстановяването на ЗПР като самостоятелен орган със силен мандат би засилило темпото на регулаторна реформа в страната. Както и преди, ЗПР би могло да е на пряко подчинение на кабинета на министър-председателя и да разчита на стабилно дългосрочно финансиране за управлението, наблюдението и контрола на Програмата за по-добро регулиране.

ix

ОБОБЩИТЕЛНА МАТРИЦА

Въпрос

Препоръка Срокове*

Излишни правила и неефективни практики на местно ниво. Местните административни служби затормозяват бизнеса посредством: (i) прилагане на допълнителни изисквания, които не са пряко свързани с или необходими за улесняването на регулираната търговска дейност; (ii) изисквания за представяне на документи, които са вече издадени от или налични при самите органи на общинската власт; (iii) отсъствие на публични регистри и ограничено използване на инструментите на електронното правителство; (iv) незаконосъобразно въвеждане на регистрационни режими; и (v) продължителни процедури за издаване на документи.

Подкрепа за въвеждане на пилотни инициативи, които подобряват практиките на местните административни органи и условията за правене на бизнес, в това число чрез регулаторни, административни и институционални реформи, по образец на международната най-добра практика, и подпомагане на целите на Програмата за по-добро регулиране 2010-2013 г.

Кратко-срочен

Непрозрачност на режима на държавните такси. Отсъствието на обща политика и прозрачни процедури за определяне и повишаване на държавните такси е в ущърб на бизнес климата. Нещо повече: обвързаността между приходите от такси и бонусите, която се позволява в условията на действащия режим на държавните такси, поражда погрешни стимули. Фактът, че някои изпълнителни агенции могат да задържат значителен процент (25-75%) от приходите от такси за собствения си бюджет и в повечето случаи разпределят тези средства като премии за служителите, поражда стимул за увеличаване на таксите. По този начин агенциите се съсредоточават повече върху функцията на таксите (и глобите) за генериране на приходи, отколкото върху изискванията на закона, а именно, върху принципа на възстановяване на разходите. Дори когато се прилага принципът на възстановяване на разходите, агенциите са склонни да увеличават себестойността на услугите си чрез включване на разходи в по-широк смисъл, а не само на тези, свързани с конкретните услуги.

Разработване на политика в областта на държавните такси, с цел: i) определяне на функцията на държавните такси; ii) решаване на въпроса дали да се субсидират или не държавните такси; iii) решаване на въпроса за задържането на приходи от такси от страна на публични ведомства; iv) определяне на методология за въвеждане на подход на принципа на възстановяване на разходите; v) изменение на остарелия Закон за държавните такси или приемане на нов закон, позволяващ модерна структура на таксите.

Кратко-срочен до средно-срочен

Слаба държавна институция, отговаряща за Програмата за по-добро регулиране. Правомощията за управлението, наблюдението и контрола на прилагането на Програмата за по-добро регулиране са разделени между Министерство на икономиката, енергетиката и туризма и администрацията на МС. Тази институ-ционална рамка може потенциално да отложи или забави прилагането на правителствените мерки в областта на регулаторната реформа и да намали отчетността по отношение на резултатите.

Предоставяне на официален мандат на Звеното за по-добро регулиране към администрацията на МС, на пряко подчинение на министър-председателя, с установен бюджет за извършване на тази дейност.


Слабо прилагане на ЗОАРАКСД. Ограничено е приложното поле на закона; слабо е прилагането на принципа на мълчаливото съгласие; неадекватна е институционалната рамка; и приемането на нови регулаторни режими не се предхожда от предварителна оценка на въздействието, съгласно изискването на закона. Също така продължава въвеждането на незако-носъобразни и излишни административни процедури от страна на органите на общинската и централната власт, без да се отчитат надлежно разпорежданията на закона (например въвеждането на регистрационен режим за търговски обект на местно ниво).

Изменение на ЗОАРАКСД за разширяване на неговия обхват и подобряване на: (i) неговите разпоредби относно

административното прилагане; (ii) ресурсите за

институционалната подкрепа и функционалните мерки, които го касаят;

(iii) свързаните с него правила за изчисляване на административни разходи, в това число за юрисдикции на местно ниво.


x

ОБОБЩИТЕЛНА МАТРИЦА

Въпрос

Препоръка Срокове*

Не съществува институция, която да отговаря за наблюдението и одобрението на държавните такси. Прилагането реално зависи от съответната отговорна изпълнителна агенция или министерство, които правят това според своето собствено тълкуване. Законът не предоставя правомощия на правителството да приема подзаконови нормативни актове по въпроси като указания по прилагането на принципа на възстановяване на разходите. В структурата на правителствените органи няма звено, на което е възложена отговорността за преглед на предложения за въвеждане или изменение на такси. Въпреки че Министерският съвет носи отговор-ността за одобряване на представените предложения за промени в тарифите, никой от неговите членове не разполага с времето, конкретната отговорност или техническите познания за последователно прилагане на Закона за държавните такси. Тази практика води до непредсказуемост и прекалено голяма дискреционна власт, когато става дума за определянето на административните такси.

Овластяване на държавен орган в областта на режима за държавните такси и прилагане на модела на изчисляване на единния разход при тяхното определяне, което да бъде отразено в подзаконовата нормативна уредба и/или правилниците за прилагане.


Ниско ниво на прозрачност и предсказуемост на регулациите. Според Проучването на админи-стративните и регулаторните разходи (APP) от 2009 г., повече от половината ръководители на всички видове фирми в България считат, че регулациите се прилагат непоследователно и непредсказуемо. Независимо че през последните години беше постигнат значителен напредък по отношение на данъчното облагане, най-голямата тревога в тази област беше свързана с честотата на въвеждане на изменения на разпоредбите и на данъчните ставки.

С цел увеличаване на прозрачността и предсказуемостта на разпоредбите, да се осъществи: (i) Изменение на Закона за нормативните актове за въвеждане на оценките на регулаторното въздействие (ОРВ) като задължителен инструмент за важни нормативни актове и политики. (ii)Създаване на онлайн Административен регистър за документиране на регулаторните режими и процедури, за въвеждане на отчетност на публичните органи съгласно оповестени регламенти.

Кратко-срочен до средно-срочен Средно-срочен до дълго-срочен

* Краткосрочен план (<1 година); Средносрочен план (1‐3 години); Дългосрочен план (>3 години).

1

РАЗДЕЛ I

ВЪВЕДЕНИЕ

Важна икономическа задача пред политиците е премахването на регулаторните пречки, които създават ограничения пред бизнеса. 1 Налице е широк консенсус сред политиците и експертите, занимаващи се практически с въпроси на развитието, че микроикономическите реформи, насочени към укрепване на правата върху собствеността, към създаване на условия за свободна конкуренция и към намаляване на разходите, свързани с извършването на стопанска дейност, са от ключова важност за създаването на здрав инвестиционен климат и за насърчаването на икономическия растеж (World Bank 2004; World Bank 2005; Lewis 2004). Също така е всеобщо съгласието, че тези промени трябва да вдъхват доверие и да са устойчиви, за да може частните фирми да откликнат с повишаване на инвестициите и производството (World Bank 2005). Настоящият доклад представя в обобщен вид резултатите от три актуални изследвания на Световна банка: „Административни и регулаторни бариери пред бизнеса” (Том II) разглежда общата регулаторна тежест за фирмите в сравнение с други нови държави-членки на ЕС, като оценява по-конкретно фирмите от областта на информационните технологии (ИТ) и промишлеността и ролята на ключови заинтересувани страни. „Последваща оценка на въздействието на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност” (Том III) прави оценка на начина, по който законът се прилага, определя и изследва въздействията на закона и представя препоръки за изменения в него. „Реформиране на режима на държавните такси” (Том IV) изследва начина, по който реформите на структурата на държавните такси биха могли да намалят регулаторната тежест за фирмите. Ответната реакцията на частния сектор е много по-добра, когато той има доверие, че държавата няма да отмени регламентите или няма да ги промени по силата на изменения в политиките или в законодателството. Колкото по-несигурна и рискова е правната и административната среда за стопанска дейност, толкова по-вероятно е да се наблюдава икономическо поведение, характеризиращо се с агресивен стремеж към извличане на облаги тип рентиерство и реализиране на печалба в краткосрочен план, вместо дългосрочно инвестиране (FIAS, 2009). Поради това успехът на регулаторната реформа не се заключава просто в намаляване на непосредствената административна тежест, но и в утвърждаване на постигането на климат, благоприятстващ инвестициите, като постоянна цел при взимането на решения за политики. Намаляването на регулаторните разходи и бариерите за навлизане в и излизане от икономиката биха могли да подкрепят възстановяването и да насърчат растежа в дългосрочен план. Сравнително лесният механизъм за навлизане на и излизане от пазара улеснява преразпределението на продуктивни ресурси, при което фирми с неефективна дейност се оттеглят от пазара и позволяват на нови динамични предприятия да се

1 Под „регулиране” често се разбират правни или административни инструменти за постигане на целите на определени политики, докато разходите за дадена фирма, свързани с предоставянето на информация на правителството или на трета страна (потребители или акционери), включително поддържането на записи, попълването на декларации и отчети, сътрудничество с одитори и инспектори, подаване на заявления за разрешителни, освобождаване от определени задължения или одобрение и т.н., се считат за административни тежести.

2

развиват. За да разгърнат напълно своята дейност и за да продължат да я развиват, фирмите трябва да придобият и лицензии и да имат взаимоотношения с инспектори във връзка със стандарти, опазване на здравето, безопасност и околна среда. Излишните, неефективни административни процедури и инспекции или незаконосъобразни практики, които оказват влияние върху регулаторните режими на централно или общинско ниво, пораждат ненужни разходи за фирмите под формата на пари и загубено време, като намаляват тяхната производителност и потенциала им за растеж. Добре замислените и прилагани административни процедури могат да насърчават производителността на фирмите, както и да намаляват разходите за публичния сектор. Частният сектор най-непосредствено се облагодетелства от оптимизирани административни процеси, защото става по-конкурентен и по-предсказуемо извършва стопанска дейност в условията на установени правила. Правителството обаче също извлича ползи от подобрената регулаторна среда. Иновативното, или така нареченото „интелигентно регулиране,” намалява регулаторната тежест за фирмите, когато процедурите и режимите са опростени и оптимизирани. В резултат на това публичният сектор става по-ефективен, тъй като изисква по-малко ресурси и по-малко време, за да изпълнява функциите си по администрирането. България постигна напредък по отношение на Дневния ред за по-добро регулиране през последните години. Със своето присъединяване към Европейския съюз (ЕС), България осъществи прогрес в областта на регулаторната реформа, транспонирайки европейското законодателство в своята нормативна уредба. Страната отчете прогрес през 2003 г. с приемането на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) и с учредяването на Съвета за икономически растеж (СИР) година по-рано. Всъщност, СИР подкрепи въвеждането на Оценка на регулаторното въздействие (ОРВ) в България, което също беше важна стъпка напред. През 2007 г. Министерството на икономиката и енергетиката се наложи като силна водеща институция по отношение на инициативи за регулаторна политика и ОРВ, в тясно сътрудничество с различни ресорни министерства, бизнес организации, мозъчни тръстове и Световна банка. Година по-късно водещата роля беше прехвърлена към Звеното за по-добро регулиране към администрацията на Министерски съвет, на пряко подчинение на министър-председателя.2 Звеното зае водещата позиция в областта на координирането на усилията на правителството за изготвяне на Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г.3 Правителството изведе регулаторната реформа начело на своя дневен ред и доверието на бизнеса към правителството в тази област се повиши, както стана видно от проучванията от 2009 г. сред фирмите и от показателите в рамките на доклада „Правене на бизнес.”

Условията за правене на бизнес на общинско ниво обаче изостават. През 2009 г. бяха отменени 167 общински режима. Например, режимът за регистрация на търговски обект, въведен в противоречие с националната нормативна уредба в 140 общини, до 2009 г. беше в крайна сметка отменен в 110 от тях. Въпреки това обаче близо 30 общини продължават незаконно да прилагат този режим. Също така общинските власти въвеждат допълнителни административни процедури (формалности), които водят до разходи и отнемат време на фирмите. Например някои от документите, които фирмите трябва да представят, вече са налични в правителствените бази данни или се генерират от самите органи на местната власт (напр. документ, който удостоверява, че не се дължат местни данъци и такси). Нещо

2 За повече информация за политиките и мерките на българското правителство в областта на регулаторната реформа, вж. World Bank (2008а). 3 Резултатите от първата година на Програмата за по-добро регулиране са представени в обобщен вид в World Bank (2010a).

3

повече: не се използват публичните регистри и не се практикува електронно подаване на документи на местно ниво.4

Новата администрация допринесе за напредъка в областта на регулаторната и административната реформи. Правителството встъпи в длъжност през юли 2009 г. и не след дълго създаде Съвета за административна реформа, като междуведомствен орган под председателството на министъра на финансите. Обсъдени бяха предложения за реформа в областта на плащанията в държавната администрация и се очаква излъчването на доклад на правителството върху системата на плащанията в администрацията. Също така през септември 2009 г. беше стартирана реформа за оптимизация на административната структура, като целта е намаляване на административните разходи с 15% до края на 2010 г. В допълнение, през пролетта на 2010 г. Министерството на икономиката, енергетиката и туризма изготви План за действие за намаляване на административната тежест за бизнеса с 20% до 2012 г.,5 а през месец май 2010 г. правителството прие нова Програма за по-добро регулиране, обхващаща периода до 2013 г., която бе изготвена от правителствените органи. 6

4 Администрацията често изисква от бизнеса да представя удостоверения за съдебна регистрация или за регистрация по БУЛСТАТ, които сама може да си набави, тъй като тази информация е налична в публичните регистри. 5 Планът за действие е поместен на: www.mee.government.bg/bids.html?id=314522, последно активен през август 2010 г. 6 Програмата за по-добро регулиране 2010-2013 г. е поместена на: www.strategy.bg.

4

РАЗДЕЛ II

ОБЩА РЕГУЛАТОРНА ТЕЖЕСТ

Регулаторната система ежедневно оказва влияние върху стопанската дейност и определя рамката от инвестиционни стимули, което може да има многократно завишен ефект за реалния принос на частния сектор към икономиката. Поради тази причина намаляването на регулаторната тежест не се свежда само до административна реформа, а е и в сложна взаимовръзка с изработването на икономическа политика и създаването на действаща икономическа среда, която предоставя реални права.

Дневният ред за по-добро регулиране в България е изправен пред предизвикателството на въздействието на глобалната финансова криза. Рецесията в държавите с високи доходи, която оказа влияние върху българския износ, и световната финансова криза, която доведе до намаляване на капиталовите потоци към страната и на вътрешното потребление, застигна България в края на 2008 г. и предизвика свиване на икономиката. 7 Новото българско правителство въведе разумна фискална политика и постигна ниско ниво на брутен дълг в отговор на глобалната финансова криза.8 Това обаче доведе и до нежелания ефект на изместване в периферията на правителствените приоритети на дневния ред в областта на регулаторната реформа. Една от причините е свързана с обстоятелството, че този дневен ред предвиждаше намаляване размера на плащания (напр. такси) от бизнеса, с което да се намалят и разходите за него, като това от своя страна предполага и намалени приходи за правителството. Подобно балансиране се превръща в трудна задача в условия на фискална консолидация.

Предвид силата на икономическия спад, засягащ икономиката на България, развиването на благоприятна бизнес среда, подпомагаща ръста на производителността, е от жизнена важност. Правителството на страната е необходимо да продължи своите усилия за повишаване на производителността на труда и за конкурентоспособност на световните пазари. България ще се нуждае от работна сила, която е в състояние да осъществява иновации—да усвоява, приспособява, разработва и комерсиализира нови технологии и процеси. Също така е необходимо страната да има по-благоприятна бизнес среда със стабилна регулаторна система, предоставяща коригиращи механизми срещу пазарни сривове, които са пречки пред продуктивните и иновативни инвестиции, и да осъществява баланс между интересите на фирмите и тези на икономическото и обществено развитие.

2.1 Мястото на България според доклада „Правене на бизнес”

Регулирането в България не представлява толкова голяма тежест, колкото в много страни в света, но класирането на страната в доклада „Правене на бизнес” е по-неблагоприятно в сравнение с позицията на много страни от ЕС. Според най-новия доклад „Правене на бизнес 2011” (World Bank 2010c) България се нарежда на 51-во място 7 За разлика от страните с високи доходи, глобалната финансова криза се отразява по различен начин върху България: не под формата на финансова криза, а под формата на криза на търсенето. Също така, реалният темп на фирми, напускащи българската икономика, е много по-висок от очакваното. За повече информация: Rodríguez-Meza и Yang (2009) и Correa и Iootty (2009). 8 Международните рейтингови агенции, като „Муудис” и „Стандард енд Пуърс,” повишиха своя рейтинг за страната в края на 2009 г. и в началото на 2010 г., което се очаква допълнително да повиши доверието на международния бизнес по отношение на българската икономика.

5

от общо 183 страни, което е подобно на позицията на страната през миналата година. (World Bank, 2009a). Макар това да сочи, че регулирането не представлява толкова голяма тежест, колкото в много други страни, в сравнителен аспект България е в по-неблагоприятна позиция спрямо други страни от ЕС и спрямо новите държави-членки на ЕС (Фигура 1). Това предполага, че България може да подобрява своята позиция.

Фигура 1: България се задържа на 51‐ва позиция в класацията на „Правене на бизнес”

Източник: Доклад „Правене на бизнес 2011,” (World Bank, 2010c). Забележка: Липсват данни за Малта.

В контекста на класацията на „Правене на бизнес”, фактът, че все още има потенциал за усъвършенстване, не бива да хвърля сянка върху постиженията на България през последните няколко години. Въпреки че са налице някои области, в които относителните позиции на страната са останали непроменени, (напр., защита на инвеститорите) или дори са се влошили (напр. брой процедури и време, необходими за получаване на разрешение за строеж), България отбелязва подобрение в много аспекти (Таблица 1). Например, промените, касаещи намаляване броя на процедурите, необходимото време за регистрация, разходите за регистрация и минималния изискуем капитал, значително улесниха откриването на фирма от 2004 г. насам. Аналогично, общата данъчна ставка и броят плащания бяха намалени в частта „плащане на данъци.”

6

Таблица 1: Въпреки че подобренията не са повсеместни ‐ и е отбелязано влошаване в известни аспекти ‐ класирането на България в „Правене на бизнес” се е подобрило от 2004 г. насам

Показатели Данни от 2004 г. или по-ранни налични данни

2010 г.

Откриване на фирма Процедури (брой) 11 4 Време (дни) 32 18 Разходи (% от доход на глава от населението) 10.4 1.6 Мин. капитал (% от доход/глава от насел.) 86.7 0.0 Издаване на разрешение за строеж

Процедури (брой) 20 24

Време (дни) 127 139 Разходи (% от доход/глава от населението) 475.2 442.3 Регистрация на недвижим имот

Процедури (брой) 9 8

Време (дни) 19 15 Разходи (% от стойността на имота) 2.4 3 Получаване на кредит Сила на индекса на законови права (0-10) 8 8 Дълбочина на индекса на кредитна информация

(0-6) 3 6

Обхват на Публичния регистър (% от възрастното население)

1.3 37

Обхват на частните бюра (% от възрастното население)

0 13.1

Защита на инвеститорите Индекс „Степен на разкриване” (0-10) 10 10 Индекс „Степен на отговорност на ръководителя”

(0-10) 1 1

Индекс „Лекота за съд. дела на акционери” (0-10) 7 7 Индекс „Сила на защита на инвеститорите” (0-10) 6 6 Плащане на данъци Плащания (брой годишно) 31 17 Време (часове годишно) 616 616 Обща данъчна ставка (% от печалбата) 46 29 Трансгранична търговия

Документи за осъщ. на износ (брой) Време за осъществяване на износ (дни)

7 26

5 23

Разходи за осъщ. на износ (USD за контейнер) 1233 1551 Документи за осъщ. на внос (брой) 10 7 Време за осъществяване на внос (дни) 25 21 Разходи за осъществяване на внос (USD за

контейнер) 1201 1666

Изпълнение на договори Процедури (брой)

40 39

Време (дни) 564 564 Разходи (% от иска) 23.8 23.8 Закриване на фирма Норма на възстановяване (центове за щ. д.) 33.8 31 Време (години) 3.3 3.3 Разходи (% от активите) 9 9

Източник: Доклад „Правене на бизнес 2011”, (World Bank, 2010c). Забележка: Най‐новият доклад „Правене на бизнес” отчита данни, получени до края на юни 2010 г.

Подобренията в областта на регулирането продължават. В доклада „Правене на бизнес 2011” (който включва данни до края на юни 2010 г.) се отчита, че от времето на „Правене на бизнес 2010” насам, правителството, водено от ГЕРБ, е намалило минималния уставен капитал за дружества с ограничена отговорност от 2 500 евро на 1 евро и е снижило общата данъчна ставка с 2,4%, до ниво от 29% от печалбата. Показателят „Получаване на кредит” се е подобрил заради увеличаването на покритието на публичния регистър (37% от възрастното население, сравнено с 34,8% за предходната година) и на обхвата на частното бюро (13,1% от възрастното население, сравнено с 6,2% за предходната година). Тези резултати показват потенциала за продължаващо усъвършенстване по редица показатели.

Необходими са по-нататъшни усилия от страна на правителството в конкретни области, като например издаване на разрешения за строеж, изпълнение на договорите и закриване на фирми. По отношение на издаването на разрешения за строеж България изостава значително. В Естония, която е на първо място сред новите

7

държави-членки на ЕС по отношение на този индикатор, процедурите са 14, отнемат 134 дни и възлизат на 29,9% от дохода на глава от населението.9 Изпълнението на договорите е друг показател, който изисква подобрение. За разлика от България, в Унгария процедурите са 35, отнемащи 395 дни и възлизащи на 15% от размера на иска.10 Също така, закриването на фирма в Словения (страната, в която този показател е най-добър спрямо останалите новоприсъединили се държави към ЕС) отнема 2 години, с разходи в размер на 4% от активите и норма на възстановяване от 50,9 цента за долар, което е много по-малко от съответните индикатори за България (Таблица 1).11

2.2 Резултати от Проучванията на фирмите

Налице са различия между показателите от „Правене на бизнес” и данните от проучванията.12 Тези различия могат да сочат нееднородно прилагане на регулаторните изисквания, разминавания между писмените регламенти и тяхното прилагане, и различия в мащаба на обхвата.

Фигура 2: Българските фирми посочват, че времето, отделяно за изпълнение на регулаторни изисквания през 2008 г., е надвишавало времето, отделяно за същите цели в другите нови държави‐членки на ЕС

Източник: ПБСП (2008‐2009). Забележка: Фигура 2 включва данни за всички сектори, а не само за фирми от промишлеността.

9 В Дания, която е на първо място сред страните на ЕС по този показател, процедурите са 6 на брой, отнемат 69 дни и възлизат на 61,7% от дохода на глава от населението. 10 В Люксембург, която е на първо място сред страните от ЕС по този показател, процедурите са 26, а дните и разходите са съответно 321 и 9,7% от стойността на иска. Новият Граждански процесуален кодекс, приет през месец юли 2007 г. и влязъл в сила от 1 март 2008 г., урежда въпроса с изпълнението на договорите в България. Съществуват обаче много други показатели, оценяващи представянето на съдебната система, които не са обхванати от доклада „Правене на бизнес” или от проучванията на фирмите. По данни в доклада „Bulgaria: Resourcing the Judiciary for Performance and Accountability” (World Bank, 2008b), съдебната система отчита скромни подобрения. Нещо повече – в някои области има основание да се счита, че е налице влошаване, съгласно показатели, отнасящи се до приключване на дела, разпределяне на дела и среден размер на разходите за едно съдопроизводство. 11 Във Финландия, която е на първо място сред страните на ЕС по този показател, закриването на фирма отнема по-малко от година, като разходите са в размер на 4% от активите, а нормата на възстановяване – 89,4 цента за долар. 12 Ново Проучване на административните и регулаторните разходи (АРР), изготвено като част от доклада „Административни и регулаторни бариери пред бизнеса” (Том ІІ), предоставя данни за намаляването на тежестта на регулирането. Проучването се проведе в периода май-октомври 2009 г. Обхвана 318 фирми в областта на промишлеността и информационните технологии (ИТ). То беше възложено от Звеното за по-добро регулиране към Министерски съвет и беше проведено от агенция АФИС. Инструментът на изследването беше разработен от екип на Световна банка. За повече информация вж. World Bank (2010b). Това проучване, както и предходните Проучване на бизнес средата и предприятията (ПБСП) и Проучване на фирмите, събират данни за реалния опит на фирмите по отношение на регулациите и регулаторните органи.

8

Изпълнението на държавни регулаторни изисквания, според отговорите на висшите ръководители на фирми, е отнемало средно 10,6% от тяхното време, въпреки че има разлики по сектори и видове фирми. Това е малко по-високо от стойностите за повечето други нови държави-членки на ЕС (Фигура 2). Например, ръководителите на фирми в Естония отговарят, че отделят средно едва около 5,5% от своето време. Според Проучването на АРР, висшето ръководство на нова фирма от промишлеността е отделяло 10% от своето време, а средният мениджър на фирми от ИТ бранша споделя, че висшето ръководство е отделяло около 11% от времето за изпълнение на регулаторни изисквания (Фигура 3). 13 Фигура 3: Фирмите посочват, че техните висши ръководители през 2009 г. отделят около 5% до 10% от своето време за изпълнение на регулаторни изисквания

Източник: Проучване на АРР в България (2009 г.).

При все че тежестта за ръководителите е намаляла през последните години, остава загрижеността за последователността и предсказуемостта при прилагането и тълкуването на регулациите. Повече от половината ръководители на фирми от всички категории в рамките на Проучването на АРР са посочили, че режимите се прилагат непоследователно и непредсказуемо (Фигура 4). При все че е висок, показателят е спаднал от времето на Проучването на фирмите за 2007 г., в което три четвърти от анкетираните изразиха същата тревога, което беше по-високо от всяка друга нова държава-членка на ЕС (Фигура 5). През последните години беше постигнат значителен напредък по отношение на данъчното облагане, но най-голямата тревога в тази област беше свързана с честотата на въвеждане на изменения на разпоредбите и данъчните ставки.

13 Навсякъде в доклада термините „среден мениджър” и „средна фирма” се отнасят за средния отговор на даден въпрос. Този подход е възприет, за да бъде олекотен изказът и за избягване на тромавото словосъчетание „среден отговор на ръководител на фирма по този конкретен въпрос.”

9

Фигура 4: Броят на ръководители на фирми от областта на промишлеността, посочили, че регулаторните политики се тълкуват непоследователно или непредсказуемо през 2009 г., е по‐нисък от съответния брой през 2007 г.

Източник: Проучване на АРР за България (2009 г.); Проучване на фирмите (2007 г.), ПБСП (2005 г.).

Фигура 5: През 2007 г. фирмите в България са били по‐загрижени за предсказуемостта и последователността, с които са били тълкувани регламентите

Източник: ПБСП (2005 г.) и Проучване на фирмите за България (2007 г.). Забележка: Посочени са данни от ПБСП за 2005 г. за всички други нови държави‐членки. Тази фигура съдържа данни за всички фирми, а не само за фирми от промишлеността.

2.3 Сравнение между възприятията на фирми от промишлеността и фирми от областта на ИТ

Проучването на АРР разглеждаше отделно фирми от промишлеността, нови фирми от промишлеността (учредени след 2006 г.) и фирми от сектора на ИТ, в това число дружества, разположени в София, Пловдив, Варна и Бургас.14

14 В последно време важността на промишлеността в България нараства. Всъщност, по данни на Евростат, делът на промишленото производство в България нараства за периода 1999-2006 г., за разлика от средната стойност за ЕС-25. Нещо повече: производството съставлява 89% от общия износ за 2009 г. В контекста на икономиката, ИТ също са станали много значими. Годишната норма на ръст на добавената стойност за

10

Защита на конкуренцията, разрешителните, стандартите и сертифицирането, и нестабилността на регулаторната политика са областите на регулирането, които фирмите от промишлеността определят като най-проблематични. Между 14 и 26% от фирмите от промишлеността в Проучването на АРР посочват, че това са сериозни проблеми (Фигура 6). Загрижеността за нестабилността на регулаторната политика, съответства на данните от Проучването на фирмите от 2007 г.

Фигура 6: Възприятията на фирмите от областта на ИТ се различават от тези на фирмите от промишлеността

Източник: Проучване на АРР за България (2009 г.).

Ръководителите на фирми в областта на ИТ посочват много различни регулаторни ограничения, в сравнение с ръководителите на фирмите от промишлеността. Най-големите ограничения са свързани със стабилността на регулаторната политика и последователността в прилагането на регулациите (Фигура 6). По-малко от 5% от мениджърите на фирми от ИТ бранша посочват, че някои от конкретните области представляват сериозни проблеми, и при все че близо 12% отговарят, че законодателството за защита на конкуренцията е сериозен проблем, това е по-ниско в сравнение с фирмите от промишлеността.15

2.4 Регулирането на местно ниво

Програмата за по-добро регулиране, приета през април 2008 г. от МС, предвиди мярка за оптимизиране на регулирането на местно ниво. Една от инициативите по тази мярка наложи отмяната и опростяването на административни режими. Правителството предприе преразглеждане на регулаторните режими на местно ниво съвместно с Националното сдружение на общините в Република България, бизнес асоциации и други участници. Вследствие на това в рамките на една година бяха отменени 167 общински режима. Например през 2009 г. режимът за регистрация на търговски обект, въведен в нарушение на националното законодателство в 140 общини, беше отменен (близо 30 общини обаче продължават да прилагат същия режим).16

сектора на ИТ в България е 21%, което е доста по-високо в сравнение със средната стойност за ЕС-25 (4%), по данни на Евростат и разчети на Министерство на икономиката, енергетиката и туризма. Водещи фирми от областта на ИТ на световно ниво, като HP, SAP, Microsoft, вече са инвестирали в българската икономика. 15 Много от тези различия са статистически значими, дори и след елиминиране на други фактори. 16 Вж. World Bank (2010а).

11

Областните управители получиха допълнителни правомощия, за да се гарантира, че общинските регламенти съответстват на ЗОАРАКСД. Областните управители подеха няколко инициативи в тази насока, най-вече за отмяна на общински разпоредби и отнасянето им към органите на Административния съд.

Стартирана беше пилотна система, която да подпомага институциите в три области (Бургас, Добрич и Стара Загора) по-ефективно да ръководят своите административни дейности чрез предоставяне на услуги в електронен вид. Предназначението на пилотната инициатива е подобряването на обществения достъп посредством стандартизиране на процесите. Много органи на държавната власт също така създадоха едно място за достъп до административни услуги, в духа на принципа „обслужване на едно гише.” Услуги на принципа „обслужване на едно гише” бяха внедрени от 77% от структурите на централната администрация, от 96% от областната и 82% от общинската администрация.

Проведен беше преглед на четири регулаторни режима на територията на три общини в България (Разград, Троян и Кюстендил), за да се извлекат конкретни сведения за механизмите за прилагане на регулаторни режими на местно ниво.17 Бяха избрани следните четири режима: режимът за издаване на разрешение за извършване на таксиметров превоз, общ и за трите общини; режимът за категоризиране на хотели за Община Кюстендил; режимът на разрешителните за търговски обект – за Община Разград; и режимът за издаване на разрешения за строеж – за Община Троян.18

Основни изводи от тези изследвани примери:19

Висока е степента на съответствие с националната нормативна уредба. Прегледът на регулациите, прилагани на местно ниво, сочи, че много от тях са законосъобразни по отношение на националното законодателство и не представляват специални инициативи на местните органи на властта.

Необходимо е да се отменят допълнителните местни изисквания. Органите на местната власт прилагат допълнителни изисквания, които не са пряко свързани с или необходими за улесняването на регулираната търговска дейност. Най-често те включват изисквания за навременно плащане на данъци. Подобни изисквания следва да бъдат отстранени от процедурите за кандидатстване.

Таксите не се въвеждат с цел получаване на допълнителни приходи. Като цяло анализът сочи, че по отношение на разгледаните регулаторни режими, органите на местната власт не налагат такси само за набиране на средства. Тези такси покриват разходите, свързани с предоставянето на услугата.

Срокът за издаване на административни решения в съответствие с регулаторните режими може да бъде оценен като приемлив.

Дублирането на документи, които фирмите трябва да представят съгласно изискванията на местните органи, е необходимо да се намали. Някои от документите, които общинските власти изискват от фирмите, са налични в правителствените бази данни или се генерират от самите местни органи (напр. документ, удостоверяващ, че не се дължат местни данъци и такси). Това дублиране отнема както финансови, така и времеви ресурси на фирмите. Проблемът би се решил с внедряването на система за обмяна на служебна информация между институциите.

17 Пак там. 18 Следва да се уточни, че тези казуси не са представителна извадка за всички 264 общини в България, но проучването допринася за общото опознаване на начина, по който регулаторните режими се използват на местно ниво. 19 Вж. World Bank (2010а) за повече информация.

12

Публичните регистри е необходимо да се използват за публикуване на решения. Общините не използват публичните регистри за оповестяване на решения, издадени по реда на регулаторните режими. Това би позволило на фирмите и гражданите да упражняват контрол върху качеството на услугите, които им се предоставят.

Практиката на електронно подаване на заявления е необходимо да се увеличи. Заявления и документи не могат да се подават в електронен вид, въпреки че редът и изискуемите документи за издаване на разрешение за строеж са поместени на интернет страницата на общината.

Режимът за регистрация на търговски обект все още е в сила на територията на някои общини и следва да бъде отменен, тъй като нарушава националното законодателство.

Всички 28 области в България бяха сравнени в рамките на неотдавнашно изследване на местната регулаторна среда. Изследването предлага индекс за местните условия за правене на бизнес, на основата на шест показателя: местни данъци, местни такси, регулиране на стопанската дейност (действащ незаконен режим за регистрация на търговски обект), електронно правителство, административни услуги и корупция сред органите на местната власт.

Главни резултати от проучването на общинско ниво за България:20

Административната тежест на местно ниво e значителна. Това е видимо, въпреки че все още в страната не е постигната фискална децентрализация. Особено интересно е да се отбележи, че най-големите общини се нареждат много назад по отношение на местни условия за извършване на стопанска дейност. Например Варна е на 24-то, Бургас на 22-ро, София на 19-то и Пловдив на 10-то място.

Съществуват ненужно високи местни данъци и местни такси. Някои общини, в т. ч. Стара Загора, Смолян и Плевен, налагат както високи данъци, така също и високи такси, което обяснява защо същите се нареждат на последните три места в класацията.

Не се наблюдава връзка между качеството на административното обслужване и наличието на системи на електронното правителство. Общини като Ловеч, Ямбол и Сливен, които се нареждат напред в класацията по отношение на качеството на административното обслужване, не са на предни позиции по показател „наличие на системи на електронното правителство”.

Изглежда отсъства зависимост между големината на общините и корупционния индекс. За някои малки общини корупцията се възприема от страна на фирмите като ниска (като Силистра и Търговище, на 1-во и 2-ро място в класацията), докато в други малки общини корупцията се определя от фирмите като висока (като Ямбол и Пазарджик, на 28-мо и 25-то място). Но високи нива на възприятия за корупция се наблюдават и в някои големи общини (като Бургас и Варна, на 24-то и 27-мо място).

20 За подробна информация вж. Младенова, А. и к-в (2009 г).

13

РАЗДЕЛ III

ПОДОБРЯВАНЕ НА ЗОАРАКСД

Законът за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) оказа благоприятно влияние чрез намаляване на регулаторната и административна тежест върху бизнеса, но за постигане на по-голямо въздействие е необходимо законът да бъде усъвършенстван. Независимо от напредъка в посока намаляване на регулаторната и административна тежест, все още съществуват няколко пречки по отношение на прилагането на закона. World Bank (2010a) извърши последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД. Докладът излезе със заключение, че главният проблем за нормативния акт е “широката намеса на държавата в стопанската дейност, изразяваща се в наличието на голям брой регулаторни режими, въведени от специални закони, което води до намалена ефективност на транзакциите и на конкурентоспособността на икономиката.”

3.1 Контекст

Приемането на ЗОАРАКСД е съществена крачка напред в процеса на регулаторната реформа в България. ЗОАРАКСД беше приет през 2003 г. с цел улесняване и насърчаване на стопанската дейност чрез формулиране и определяне на открито обосновани граници на регулирането и контрола, наложени на фирмите от страна на органите на централната и местната власт. Замисълът на закона беше да се осъществи реформа на регулаторната среда посредством опростяване на административните режими и административния контрол.

По силата на най-важни разпоредби в ЗОАРАКСД се постига следното:

i. Определят се водещите принципи, от които да се ръководи законодателството и административното производство във връзка с осъществяването на стопанската дейност. Сред тях от особено значение са принципите на стопанска свобода (обявен в чл. 19 от Конституцията), пропорционалност и легитимни очаквания;

ii. Законът постановява всички регулаторни режими и изискванията за издаване на разрешение и удостоверение или за подаване на уведомление за извършване на отделна сделка или действие да се уреждат със закон. Определят се два вида регулаторни режими: лицензионен и регистрационен;

iii. Въвежда се изискването регулациите на всички нива да бъдат аргументирани с ясно дефинирана потребност (от гледна точка на националната сигурност, защитата на околната среда или личните и материални права на гражданите), като по този начин се ограничава дискреционната власт на регулаторите;

iv. Въвежда се задължителен предварителен анализ на ползите и разходите и оценка на въздействието за всеки режим, които да са публични, както и задължително предварително уведомяване на лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на нова разпоредба;

v. Ограничават се правомощията на административните органи да изискват доказването на обстоятелства, които са удостоверени пред друг административен орган и са надлежно вписани в регистър;

vi. Дефинират се задълженията на административните органи при упражняване на техните правомощия;

14

vii. Въвежда се принципът на мълчаливото съгласие при издаване на разрешения и на удостоверения;

viii. Определят се основните правила за извършване на контрол върху стопанската дейност;

ix. Приема се списък на стопански дейности, подлежащи на лицензионен режим.

Целта на закона беше да се определят правила, чрез които да се ограничи необоснованата намеса на държавата и на местните власти в дейността на предприемачите и търговските дружества. Повечето експерти и водещи представители на деловите среди оценяват закона като основополагащ за създаването на благоприятна регулаторна среда в България.

В приетия вариант на закона обаче не присъстват някои от първоначално предложените текстове. Те включват въпроси като: (i) разглеждане на възможността да не се въвежда регулация; (ii) изискването за служебен обмен на информация и документи между институциите 21 ; (iii) прилагане на принципа на мълчаливото съгласие при регистрационните режими; (iv) възможността административните органи да делегират свои правомощия на браншовите организации да осъществяват саморегулиране и други въпроси. Откакто е приет, законът претърпява шестнадесет изменения.

Прилагането на закона е непоследователно и е налице висока степен на неспазване на негови разпоредби от страна на органите на централната и общинската власт. Законът не измени подзаконовата нормативна уредба, което доведе до незаконосъобразно прилагане на регулаторни режими от страна на органите на централната власт и на общините. Също така законът беше замислен като общ нормативен акт, който да послужи за ясен образец за административно регулиране и контрол. Предназначението му беше да предостави стабилна основа за създаване на пакет специални нормативни актове, които да окажат влияние върху стопанската среда. Някои от разпоредбите на закона, в това число сроковете за издаване на одобрения за регистрация от страна на публичните органи и въвеждането на принципа на мълчаливото съгласие, съществуват единствено де юре.

3.2 Ключови въпроси

Докладът „Последваща оценка на въздействието на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност” (Том ІІІ в настоящата поредица) установи жизненоважната роля на ЗОАРАКСД по отношение на напредването на регулаторната реформа и подобряването на бизнес средата в България, но открои и няколко слабости:22

Ограничено приложно поле на закона. Законът определя основните принципи на регулаторно въздействие като обособява два типа регулации: (1) лицензионни и регистрационни режими, и (2) регламенти, които се отнасят до индивидуални сделки или еднократни действия. Извън обхвата на закона обаче остава голяма част от регулирането на бизнеса, която се урежда от Административнопроцесуалния кодекс и други специални закони.

Ограничено прилагане на принципа на мълчаливото съгласие. Член 28 от закона постановява, че този принцип, гласящ, че едно фирмено заявление се счита за одобрено, ако не бъде отказано в рамките на определен срок, се отнася до

21 Този принцип е въведен впоследствие с поправка в ЗОАРАКСД, публикувана в ДВ. бр. 74/2009 г. 22 World Bank (2010b). Докладът също така очерта рамка за политика, с фокусиране върху отчитането на и съответствието с политики и инициативи на Правителството и на ЕС, както и с визиране на документи, имащи връзка с регулаторната реформа, следвана от анализ на общото предназначение и конкретните цели на закона и определяне на показатели за представянето за оценяване на въздействието на закона.

15

издаване на разрешения и удостоверения за извършване на еднократни сделки или действия, ако в отделен закон не е предвидено друго. Като цяло, специалните закони избягват прилагането на принципа на мълчаливото съгласие. Едва шест закона го прилагат.

Приемането на нови регулаторни режими не се предхожда от предварителна оценка на въздействието, съгласно закона. Никога не се изготвя предварителна оценка на въздействието при подготовката и предлагането на нови регулаторни режими. Освен това, законът изисква тази оценка да се публикува в интернет или да бъде обнародвана по друг подходящ начин, което също не се прави. По-голяма част от общо 16-те промени на закона се отнасят до въвеждане на нови регулаторни режими, но липсват данни, на основата на които да се счита, че това изискване на закона се спазва.

Неадекватна институционална рамка на закона. Не е изградена адекватна институционалната рамка на закона. Това се дължи на три основни фактора:

o Не съществува ефективна система за санкции и контрол за прилагането на закона. Въпреки че е създадена система за санкции и контрол, която би трябвало да гарантира, че държавните служители изпълняват своите задължения в съответствие със закона, тя не е функционална и не е приложима, защото с отговорностите по налагане на санкции са натоварени ръководителите на административните структури.23

o Липса на реално функциониращ единен Административен регистър на режимите. В закона има списък само на лицензионните режими и изискване всеки орган, който издава лицензии и прави регистрации, да води специален регистър за всяка процедура. Проучване върху 41 лицензионни режима показа, че при 12 от тях или няма такива регистри, или те не са с публичен достъп, което е в нарушение на закона.24

o Законът не е асоцииран към определен „собственик,” който да носи отговорност за прилагането му, да контролира изпълнението му и да предлага промени в случай на необходимост. Липсата на такава отговорност не може да се компенсира нито от общата администрация на Министерски съвет, нито от друго функционално или ресорно министерство. Предвид

23 Съгласно чл. 30, ал. 1, от ЗОАРАКСД, кметът или министърът може да наложи глоба в размер от 1 000 лв. (500 евро) до 5 000 лв. (2 500 евро) на служител от собствената си администрация за неприлагане на разпоредбите на закона, освен ако съответният служител не подлежи на по-сериозна санкция. Следователно, не съществува механизъм за външен контрол и санкции върху държавните служители. Така закъсненията и грешките могат лесно да останат ненаказани. Демотивиращ фактор е и много високият размер на потенциалните санкции. Друг фактор се изразява в това, че фирмите са обект на безбройни проверки, по силата на много на брой административни разпоредби; това увеличава възможността за нарушаване на закона от един или повече служители. 24 Направените досега опити за създаване на подобни регистри имат само частичен успех. Първият създаден е Регистърът на административните структури и на актовете на органите на изпълнителната власт на адрес: www.government.bg/ras/regimes/index.html. Въпреки че все още е достъпен в интернет пространството, този регистър скоро не е актуализиран. В него липсва списък на въведените регистрационни режими, не е представена технологията за процедурите по отделните режими и класификацията на режимите не е коректна (например съществуват т. нар. съгласувателни режими). Другият функциониращ регистър, който може да се намери на адрес: www.egov.bg, е по-добре структуриран и представен технически. Групирането на представените в него режими обаче е погрешно. Освен двата режима, определени със закона, той съдържа разрешителни, уведомителни, удостоверителни и други режими. Информацията в сайта не се актуализира редовно. Така например, в него се съдържа отменената вече процедура за издаване на лицензии на оценители. Липсват интернет връзки към институциите и органите, които са отговорни за провеждане на процедурите. Въпреки че сайтът е определен за единно звено за контакт по Директива 2006/123/ЕО за услугите на вътрешния пазар, той не съдържа необходимата за това функционалност и версия на английски език.

16

заключенията на този доклад, законът не се е превърнал в неразделна част от обща стратегия за намаляване на административната тежест върху бизнеса и ограничаване на бюрократичната намеса. Това изисква постоянни усилия от страна на правителството, защото бюрокрацията не е склонна доброволно да отстъпва позиции и правомощия.

Тези проблеми пораждат няколко ефекта:

Високи разходи за бизнеса, свързани с кандидатстване за и получаване на лицензии, регистрации, разрешения и удостоверения. Тези разходи имат както финансово изражение, така и измерение, свързано със загубата на ценно време. Във финансово отношение най-важни са загубите, произтичащи от високите такси за издаване на разрешения (Таблица 1). Понякога тези такси не са обвързани с реалните разходи за предоставяне на услуги на фирмите, а по-скоро се използват като средство за генериране на приходи за бюрокрацията.25 По този начин се получава двукратно финансиране на услугите: първо, данъкоплатците плащат и бюджетът разпределя ресурси за административно обслужване на фирмите и второ, за същата услуга се плаща отново, този път под формата на допълнително материално стимулиране на служителите в администрацията.

Непрозрачни процедури по издаване на регистрации, разрешения и удостоверения. Фирмите, подаващи заявления, не получават надлежна информация относно хода на процедурата. Не се използват диаграми на процесите за анализ на процедурите в държавните институции. Дори елементарен анализ на която и да е процедура може да установи колко забавен и преплетен между различни вътрешни звена е документооборотът, колко много ненужни звена обработват преписките и какви ценни ресурси се пилеят за ненужни операции. Оптимизационният и рационален подход не се използва нито при създаването на процедурите, нито при тяхното прилагане. Заявленията не винаги се обработват по реда на тяхното подаване; например, фирма, която е подала документи по-късно, може да получи решение преди друга фирма, която е кандидатствала по-рано.26

25 Например, през 2000 г. таксата за регистриране на аптека беше определена на 5 000 лв. Това доведе до липса на аптеки в селските райони. С поправка на Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина от декември 2009 г. тази такса беше намалена на 1 000 лв., но само за градове и села с по-малко от 10 000 жители, макар че администрирането на режима е едно и също в различните по големина селища. 26 Възможните последици са следните: (i) Създаване на възможности за корупция. Липсата на прозрачност винаги създава възможности за корупция, защото липсва механизмът за външен контрол, както и за самоконтрол на дейността на администрацията; (ii) Разрешаване на една силна бюрокрация да предявява необосновани искания. Въпреки възможността да ползва информация за актуално правно състояние на фирмите от собствените си публични регистри, бюрократичната система е възможно все още да изисква фирмата да представя сама такъв документ, което води до излишни разходи и дублиране. В друг случай, например, бюрокрацията не позволява на кандидата просто да представи декларация, че не е осъждан. Вместо това се изисква свидетелство от съда за това обстоятелство, което отнема време за еднократно или двукратно посещение на съда, заплащане на немалка такса заедно с монополната комисиона на обслужващата банка за превод на сумата по сметка на този орган.

17

РАЗДЕЛ IV

СЪЗДАВАНЕ НА РЕЖИМ НА ДЪРЖАВНИТЕ ТАКСИ,

БЛАГОПРИЯТСТВАЩ БИЗНЕСА

Режимът на държавните такси в България се счита за затормозяващ, особено за силно регулираните сектори, както и за малките и средните предприятия (МСП). Националните бизнес асоциации възприемат растящите държавни такси за сериозна тежест за правенето на бизнес в България и за пречка пред конкурентоспособността. Това важи особено много за силно регулираните сектори и за МСП. Държавните такси са станали неконтролируеми, поради това, че органите на властта прилагат своя собствена преценка и преследват своите собствени интереси, без да се отчита въздействието върху фирмите. Редица конкретни държавни такси са толкова високи, че сериозно вредят на конкуренцията, действайки като пречки пред навлизането на фирми на пазара. Ако правителството не овладее сегашния режим на държавните такси, тенденцията на растящи държавни такси ще продължи и това ще увеличи разходите за развиване на бизнес. Докладът „България: Реформиране на режима на държавните такси” (Том ІV) извърши анализ на правната, институционалната и административната рамка за определяне на държавни такси и предостави препоръки, изведени на основата на добра международна практика. Главният извод от този диагностичен преглед е, че режимът на държавните такси, в своята сложност, е както фактор, оказващ намеса в пазарната икономика, така и потенциално средство, при ефективна оптимизация на неговите нормативни и институционални аспекти, за насърчаване на растежа и конкурентоспособността.27

4.1 Контекст

Тарифните разпоредби в българската централна администрация към 2009 г. наброяват общо 91. Всяка от тях включва списък услуги и съответните такси, събирани от дадения орган. Основните разпоредби за изчисляването на административните такси на централно ниво са определени в Закон за държавните такси от 1951 г. 28 Законът за държавните такси се прилага към значителен брой дейности на държавните органи, включително към административните услуги.29 Събраните такси трябва да се внасят в държавния бюджет, освен ако не е посочено изрично нещо друго.30

В чл. 2, ал. 2 от Закона за държавните такси се посочва общият принцип:

„Простите такси се определят въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата.”

27 World Bank (2009b). 28 Закон за държавните такси, обнародван в “Държавен вестник” бр. 104/28.12.1951 г. Работна група към Министерство на финансите в момента работи по промени на чл. 2 (1) относно методите за плащане. 29 Чл. 4, буква “о” от Закона за държавните такси. 30 Чл. 1 от Закона за държавните такси.

18

Водещият принцип, който всички централни административни ведомства следва да прилагат при въвеждането на такси за своите услуги, е възстановяването на свързаните с услугите административни разходи. Освен ако в специален закон не е посочено изрично нещо друго, всички централни администрации, министерства, изпълнителни агенции и независими държавни ведомства трябва да прилагат принципа на възстановяване на разходите. 31 Законът за държавните такси обаче не предоставя правомощия на правителството да приема подзаконови нормативни актове по въпросите, визирани в закона; няма конкретни нормативни указания или изисквания относно фактическото прилагане на принципа на възстановяването на разходите от страна на централната администрация. Аналогично, правителството не е определило вътрешни административни разпоредби в тази област; всяко министерство и изпълнителна агенция прилагат собствена методика, когато предлагат въвеждането на нови такси или повишаване на съществуващите такси.

4.2 Ключови въпроси

Могат да бъдат направени няколко констатации за структурата на таксите в България:

Държавните такси са се повишили значително. Правителствен доклад от 2009 г. направи оценка на увеличението на таксите по 19 тарифи между януари 2005 г. и ноември 2008 г. и стигна до заключението, че „Общото средно процентно нарастване на таксите (без да се отчита тарифата на Министерството на здравеопазването по ЗЛПХМ) е 60%.” Това отчасти е резултат от нововъведени услуги (49%) и отчасти се дължи на увеличението на размера на съществуващите такси (51%). Министерството на здравеопазването е увеличило таксите значително над средното повишение. При включване на тарифата на Министерството на здравеопазването в общото изчисление, общото средно нарастване достига високата стойност от 183%, от които тежестта на нововъведените такси съставлява 73%, а повишаването на размера на таксите е причина за 27% от нарастването.

Липсата на прозрачност и предсказуемост въздейства негативно на бизнес

средата. Дружествата са обект на многобройни регулатори мерки и административни такси. Това оказва въздействие особено на фирмите в силно

31 Възстановяването на разходите представлява най-често срещаната функция на таксите. Възстановяването на разходите означава, че приходите от дадената такса покриват разходите за нейното прилагане от определен административен орган, звено или служба. Често изчисляването на разходите за даден орган или административно звено е сложен процес, който служи за основа за определяне на съответните административни такси. Принципът на възстановяването на разходите обикновено дава възможност за по-ниски такси, отколкото са необходими за възстановяването на разходите (при законово определени обстоятелства), но не и за по-високи такси. Възстановяването на разходите може да се дефинира технически и към него да се подхожда по два различни начина: — От бюджетна гледна точка, с цел покриване на разходите на административното звено, натоварено с предоставянето на конкретни административни услуги. Този подход не решава проблема с определянето на размера на таксите от гледна точка на създаването на справедлива структура на тарифите. Най-важната цел тук е общият приход от такси да отговаря на общите административни разходи. Инструмент за постигане на тази цел е изчислението на общите разходи, при което се прави разчет на общите разходи за определено административно звено. Тези разходи трябва да бъдат съответно покрити от платените такси според приблизителния брой на молбите. — От гледна точка на равнопоставеността, с цел таксите да се определят на ниво, отговарящо на административните разходи, произтичащи от отделното заявление/я или категория заявления. Инструмент за постигане на тази цел е изчислението на единния разход, при което се изчисляват средните административни разходи, произтичащи от конкретен вид заявления, и тази сума се събира под формата на такса.

19

регулирани сектори като фармацевтичната индустрия, телекомуникациите и хранително-вкусовата промишленост, които имат често взаимодействие с правителството. Липсата на последователен, предвидим, справедлив и прозрачен режим за административните такси прави заемането с бизнес в България ненужно трудно и по-малко конкурентоспособно. В частност МСП се сблъскват с високи и непрекъснато променящи се лицензионни или годишни такси, които могат да представляват тежко финансово бреме.

Информацията за нивото на административните такси е недостатъчна.

Независимо от наблюдението, че административните такси са се повишили значително от 2005 г. насам, не е ясно дали сегашното ниво е прекалено високо. Докладът на Световна банка “Правене на бизнес 2009” прави констатации относно затрудненията за бизнеса само като моментна снимка на малък брой административни процедури, от която може да се направи заключението, че административните такси в България не са значително по-високи от тези в страните в региона или в държави-членки на ОИСР. Но изследването обхваща само най-важните административни такси; кумулативният ефект на много на брой малки такси може да е също така затормозяващ. При сравнение с най-добре представящите се държави-членки на ЕС се установява, че има значителни възможности за подобрение.

Сегашната некоординирана, непоследователна и неравнопоставена структура на таксите се дължи на няколко недостатъка на режима на държавните такси:

Липсата на цели за политиките е една от причините за неконтролируемото увеличаване на броя на таксите. Съществуват различни видове цели за политиките, които имат отношение към административните такси: пълното възстановяване на разходите представлява покриване на общия размер на разходите от общия размер на постъпленията (например австралийската програма за възстановяване на разходите); функциите „стимул” насърчават стопански дейности (например датската Агенция за търговия и фирми); социалните функции подпомагат групи с по-ниски доходи (пример за това е германският Федерален закон за административните разходи). В България, освен чл. 2 от Закона за държавните такси, посочващ, че таксите следва да се основават на принципа на възстановяване на разходите, отсъства принципно становище или обща политика от страна на правителството относно функциите или критериите за определяне на таксите.

Неадекватната законодателна рамка е пречка за прозрачно и справедливо определяне на таксите. Общите насоки за възстановяване на разходите, посочени в Закона за държавните такси, са добро начало, но не са достатъчни при съществуващата сложна структура на таксите. Тези насоки не позволяват допускането на изключения и не дават възможност на правителството да приема наредби за уреждане на практическото приложение в подробности. Такива наредби са необходими за вещо и резултатно тълкувание на понятието „възстановяване на разходите”. Освен това, специални закони позволяват задържане на средствата от таксите, но не съдържат разпоредби за разпределението на тези средства. Тези могат да бъдат значителни, а принципите на прозрачността и равнопоставеността следва да бъдат посочени изрично.

Липсата на обосновани (вътрешни) правила и насоки затруднява определянето и изчисляването на последователни тарифи. Една обща методология не само би осигурила последователност в режима на таксите, но също така би улеснила процеса на определяне на таксите от гледна точка на участващите институции. С по-подробни правила процесът би станал по-гладък и по-автоматичен. Пример за успех е федералната провинция Хамбург, в която на всеки две години всеки орган,

20

събиращ такси, трябва да представи изчисление на разходите си за следващата календарна година. Това включва дефиниране на административното звено, времевия период и всички разходи за персонал и разходите, различни от тези за персонал, които произтичат от предоставянето на услугата, за която се събира таксата.32

Не съществува правителствено ведомство или звено, натоварено с наблюдението на изпълнението на Закона за държавните такси. Прилагането реално зависи от съответната отговорна изпълнителна агенция или министерство, които правят това според своето собствено тълкуване. Министерският съвет носи отговорността за одобряване на представените предложения за промени в тарифите, но членовете на Съвета не разполагат с времето, конкретната отговорност или познанията за последователно прилагане на Закона за държавните такси. Тази практика води до непредсказуемост и прекалено голяма дискреционна власт, когато става дума за определянето на административните такси. Същото важи и за разпределението на постъпленията от таксите, задържани от събралите ги изпълнителни агенции.

Заради неправилни стимули може да се стигне до увеличение на таксите. Някои изпълнителни агенции задържат значителен процент (25-75%) от приходите от такси за собствения си бюджет и разпределят тези средства като премии за служителите. Това поражда стимул за увеличаване на таксите. Агенциите се съсредоточават повече върху функцията на таксите (и глобите) за генериране на приходи, отколкото върху изискванията на закона, а именно, върху принципа на възстановяване на разходите. Дори когато се прилага принципът на възстановяване на разходите, агенциите са склонни да увеличават себестойността на услугите си чрез включване на разходи в по-широк смисъл, а не само на тези, свързани с конкретните услуги. Това не означава, че премиите, свързани с качеството на изпълнение на трудовите задължения, трябва да бъдат премахнати. Става дума за обвързването между приходите от такси и премиите, което създава неправилни стимули. Биха могли да бъдат препоръчани алтернативни начини за оценяване и поощряване на качеството на изпълнението.

Незаконосъобразното въвеждане на такси остава като проблем. Законът за държавните такси недвусмислено определя принципа на възстановяване на разходите като критерий, прилаган в процеса на определяне на таксите. Въпреки това обаче „ограничителни” такси и такси, генериращи приходи, които са в нарушение на този принцип, продължават да се събират от различни институции и създават разходна тежест за българския бизнес.

32 Вж. World Bank (2009б), Категории разходи – а) Разходи за персонал; разходите за персонал са в зависимост от структурата на съответното административно звено. Органът по приходите издава ежегодно таблици за заплатите, които трябва да се използват при изчисляването на себестойността. Те се превръщат в часови ставки за изчисляването на себестойността на услугите; б) Разходи, различни от разходите за персонал - тази позиция включва разходите, свързани с работното място, пътни разходи, разходи за превозни средства, както и разходите за застраховки и поддръжка, обучение, разходи за наем и ипотека на сгради и други (архив, за събиране на данни и т.н.); в) Капиталови разходи; амортизации, лихви. Категории приходи – а) Разчетени приходи от административни такси на базата на сегашната структура на таксите и приблизителния брой на случаите; б) Фиктивни приходи, пропуснати заради изключения или намаления.

21

РАЗДЕЛ V

ЗАКЛЮЧЕНИЯ И КЛЮЧОВИ ПРЕПОРЪКИ ЗА ПОЛИТИКИ

Като цяло регулирането в България не е толкова обременяващо, колкото е в много страни по света. Също така проучванията на фирмите индикират, че тежестта на регулирането за ръководителите на фирми намалява през последните години, както е посочено в Раздел ІІ. Всъщност през 2008 г. „Правене на бизнес” определи България като една от десетте страни в света, въвели най-мащабни реформи, тъй като с намаляването на броя на процедурите, на необходимото време за регистрация, на разходите за регистрация и на минималния изискуем капитал значително се улесни откриването на фирма в България от 2004 г. насам. Мерките за снижаване на минималния уставен капитал от 2500 евро на 1 евро при регистрация на търговски дружества с ограничена отговорност бяха въведени за стимулиране на бизнес инвестициите в страната. Също така България намали корпоративното данъчно облагане и усъвършенства режима за плащане на данъци.

В контекста на Дневния ред за по-добро регулиране приемането на нормативни актове, както и въвеждането на политики и институционални реформи допринесоха за напредъка на България за подобряването на бизнес средата в последно време. Приемането на ЗОАРАКСД през 2003 г. се счита за съществена стъпка напред. За усъвършенстване на институционалната рамка за регулаторните политики, както и за повишаване и подобряване на наблюдението на прилагането на регулациите, впоследствие правителството на България работеше съвместно с редица международни партньори (в това число ЕС, ОИСР и Световна банка). Приемането на Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г. стана крайъгълният камък на регулаторната реформа. Като част от тази програма беше учредено Звеното за по-добро регулиране (ЗПР) към администрацията на Министерски съвет през 2008 г. Последваха обучения на служители на администрацията и изготвянето на няколко оценки на регулаторното въздействие на ключови нормативни актове. ЗПР обаче не просъществува дълго – неговата дейност беше прекратена в средата на 2009 г.

Но средата на бизнес регулирането в България е по-неблагоприятна в сравнение с много от страните на ЕС и е налице значителен потенциал за подобрение. Неефективните практики на местно ниво струват на бизнеса време и пари; отживелите и понякога прекомерно високите държавни такси представляват значителна тежест; ръководителите на фирми се тревожат, че регламентите се прилагат непоследователно и могат да се изменят от година на година. Няколко са нормативните причини за тези пречки пред бизнеса, които продължават да съществуват. На първо място, ЗОАРАКСД не носи оптимални резултати поради несъвършеното прилагане на ключови разпоредби. Това създава условия за обременяваща регулаторна среда, пречи на прозрачността и подпомага корупцията (напр. дублиране при подаване на документи, непрозрачност на процедурите за подаване на заявления за лицензии и незаконосъобразното прилагане на формалности). На второ място, оценка на регулаторното въздействие на нови регулаторни режими, при все че е задължителна по силата на ЗОАРАКСД, се извършва само в изолирани случаи, което допълнително повишава усещането за неравнопоставеност и непредсказуемост на регулаторната среда за бизнеса. Трето, липсва единен правителствен координиращ орган с официален мандат да ръководи, наблюдава и контролира осъществяването на Програмата за по-добро регулиране.

22

5.1 Политика

Разработване на политика по отношение на държавните такси. Както беше посочено в Раздел ІV, няма действаща политика по отношение на режима на държавните такси. Необходимо е да има една обща политика, за да се формулират ясни критерии за определяне на държавните такси и за да се повишат прозрачността и съгласуваността сред институционалните органи и основните заинтересувани лица. Въпросите, които е необходимо да бъдат решени, при съгласуване с ключови заинтересувани лица, включват следното: а) Каква трябва да е функцията на държавните такси – дали покриване на административните разходи или генериране на приходи; б) Трябва ли да има субсидирани административни услуги; в) Ако трябва, какви биха били критериите за субсидиране и кои услуги трябва да отговарят на тях; г) Какви следва да бъдат общите критерии за определяне на дадена такса; д) Кои публични органи, ако изобщо трябва да има такива, следва да могат да задържат приходи от такси в рамките на бюджета на своето ведомство; е) Каква трябва да е институционалната рамка за оценка и наблюдение на определянето на такси; ж) Как следва да се извършва наблюдение на режима на таксите (с инструментите на електронното правителство/електронно проследяване на таксите). Препоръчително е въвеждането на модел за определяне на таксите, основан на единния разход.

Подобряване на условията за правене на бизнес на общинско ниво. Както беше изложено в Раздел II, налице са много ненужни правила и неефективни практики на местно ниво, които водят до разходи под формата на време и пари за фирмите. Затормозяващите местни административни практики следва да бъдат отменени или реформирани, в това число: (i) допълнителните изисквания, които не са пряко свързани с или необходими за улесняването на регулираната търговска дейност; (ii) изискванията за представяне на документи, които са били издадени дори от самите общински власти; (iii) отсъствието на публични регистри и ограниченото използване на средствата на електронното правителство; (iv) незаконосъобразното въвеждане на регистрационни режими; и (v) продължителните процедури за издаване на документи. Също така, фирмите често се сблъскват с високи местни такси и данъци и с корупция. Подобренията биха могли да бъдат стимулирани с помощта на пилотни програми, които са по образци на международна най-добра практика и които поощряват конкуренция в областта на ефективността сред общините. Тези инициативи биха допълвали развитието на модела на фискална децентрализация в България.

5.2 Институции

ЗПР следва да бъде възстановено като самостоятелен орган в структурата на администрацията на МС, за да се поддържа темпото на реформата. Слабата институционална рамка на регулаторната реформа потенциално може да отложи или забави прилагането на правителствените мерки. Звеното за по-добро регулиране е нужно да получи силен мандат, да е с пряка отчетност пред кабинета на министър-председателя и със стабилно дългосрочно финансиране за управлението, наблюдението и контрола на Програмата за по-добро регулиране. За предпочитане е ЗПР да стартира своята дейност в началото на 2011 г.

Овластяване на орган с функции, касаещи режима за държавните такси, и прилагане на модел за определяне на държавните такси, предотвратяващ неоправданото им повишение за фирмите. Съгласно отбелязаното в Раздел ІV, липсва орган, който да отговаря за наблюдението и одобрението на такси, което е позволило неконтролируем ръст на таксите през последните години. Препоръчва се да се предоставят

23

правомощия на държавен орган, който да ръководи, наблюдава и контролира режима на държавните такси.

Създаване на Административен регистър за подобряване на спазването на регламентите и регулациите и за повишаване на предсказуемостта и прозрачността. Както беше посочено в Раздел ІІ, фирмите са недоволни от честите изменения на регламентите и разпоредбите, а предсказуемостта и прозрачността при тяхното прилагане са по-ниски от тези в други държави от региона. Създаването на Административен регистър в България е продължителен проект, който не е отчел конкретни резултати към момента. Електронният регистър с всички регулаторни режими на централно и местно ниво би предоставил на фирмите информацията, която да им позволи да изпълняват регламентите и регулациите. Той също така би направил административните процедури по-прозрачни, като така ще се ограничи корупцията и неформалният сектор, ще се подобри предсказуемостта на политиките и ще се повиши доверието в стабилното регулиране от страна на бизнеса.

5.3 Законодателство

Въвеждане на Оценка на регулаторното въздействие (ОРВ) като задължителен инструмент не само при предложения за нови регулаторни режими, съгласно изискванията на ЗОАРАКСД. Един възможен целесъобразен подход за повишаване на прозрачността и предсказуемостта и за намаляване на честотата на изменение на нормативната уредба е да се въведе задължителното използване на ОРВ при ключови нормативни актове. Новият проектозакон за нормативните актове вече е въвел оценките на регулаторното въздействие като задължителен инструмент;33 препоръчва се този закон да бъде приет възможно най-скоро и документите за ОРВ специално да визират регулаторното въздействие върху МСП. По-широкото прилагане на ОРВ значително ще подобри качеството на законодателството и на политиките, чрез намаляване на честотата на изменения в разпоредбите, която се възприема като сериозен проблем от фирмите от промишлеността и от областта на ИТ в България.

Изменение на ЗОАРАКСД с цел отстраняване на оставащите слаби места на закона. Основните въпроси по отношение на действащия вариант, както беше посочено в Раздел ІІІ, са следните: обхватът на закона е ограничен; ограничено е прилагането на принципа на мълчаливото съгласие; институционалната рамка е неадекватна; и приемането на нов регулаторен режим не се предшества от изготвянето на предварителна оценка на въздействието, съгласно разпоредбите на закона. С оглед на това се препоръчват три групи изменения на нормативния акт. Те биха: (i) усъвършенствали административните разпоредби (инструментални промени); (ii) засилили съответната институционална подкрепа (институционални промени); и (iii) въвели нови правила за изчисляване на административните такси (икономически промени).

Инструментални промени

Въвеждане на ключови принципи (като например избягване на дублиране при подаване на идентични документи едновременно пред органи на централната и местната власт) за предоставянето на административно обслужване в Закона, отнасящи се до всички аспекти на взаимодействието между фирмите и органите на администрацията;

Прилагане на принципа на мълчаливото съгласие в областта на регистрационните режими;

33 Проектозаконът получи задължително становище на Европейската комисия за демокрация чрез право (наричана Венецианска комисия). Становището беше предоставено в началото на септември 2009 г. Вж. Становище №536/2009 на Венецианската комисия на www.venice.coe.int/docs/2009/ CDL(2009)115-e.asp.

24

Широко приложение на декларации за съответствие от кандидатите заедно с подходящи механизми за проверка на тези декларации, вместо изискването на официални документи, издавани от съда или други административни органи;

Определяне на минимален срок, през който кандидатът за лиценз или разрешение да може да отстрани грешки в заявлението;

Подобряване на надзора и контрола над механизма за санкциониране в рамките на администрацията и намаляване на тежестта върху обектите на контрол;

Въвеждане на инструментариум за анализ на съответствието на предлаганите регулаторни режими с трите групи критерии, установени от ЗОАРАКСД (национална и лична сигурност, лични и имуществени права на гражданите и околна среда).

Институционални промени

Създаване на звено към администрацията на Министерски съвет, което да упражнява надзор върху прилагането на закона и да налага санкции, когато служители на публичната администрация го нарушават;

Изграждане на единен Административен регистър на регулаторните режими за предоставяне на лесен достъп до информация и указания за всички процедури и необходими документи.

Икономически промени

Въвеждане на допълнителни принципи за определяне на таксите за административно обслужване (включително таксите, които се определят и прилагат от местни органи);

Регламентиране на размера на таксите въз основа на предварително приети правила; Въвеждане на принципа „една процедура – една такса”. Забраняване събирането на

допълнителни такси при необходимост от допълнителни действия по отстраняване на нередовности от кандидатите или като допълнително материално стимулиране на административните служители да изпълняват своите задължения.

Преразглеждане на законодателната рамка по отношение на държавните такси. Действащият закон за държавните такси не е достатъчен, за да поддържа въвеждането на съвременна структура на таксите, както беше представено в Раздел ІV. Това произтича от обстоятелството, че въпросът със съществуващата структура на таксите в цялата ѝ сложност не е решен, въпреки че общият принцип за възстановяване на разходите, посочен в Закона за държавните такси, е добро начало. Не фигурират условия за допускане на изключения и за възлагане на правомощия на правителството да приема детайлни разпоредби на механизмите за определяне на такси. Поради това е необходимо да бъде приета нова и съвременна нормативна уредба на основата на национална политика. За постигането на тази цел правителството на България би могло да измени действащия Закон за държавните такси или да приеме нов.

25

БИБЛИОГРАФИЯ

Administrative and Regulatory Costs Survey in Bulgaria, Bulgarian Government, 2009.

Act on Limiting Administrative Regulation and Administrative Control on Economic Activity, SG 55/2003.

Correa, Paulo and Mariana Iootty (2009). The Impact of the Global Economic Crisis on the Corporate sector in Europe and Central Asia: Evidence from Firm-level Survey. World Bank Group. Enterprise Note 9.

Business Environment and Enterprise Performance Surveys, European Bank for Reconstruction and Development and the World Bank, 2008-2009, 2005.

Enterprise Surveys, World Bank, 2007, 2005.

FIAS (2009). Lessons for Reformers: How to launch, implement and sustain regulatory reform: An analysis of six case studies in developing and high-income countries. World Bank Group: Washington DC, July 2009.

Lewis, William (2004). The Power of Productivity: Wealth, Poverty and the Threat to Global Stability. Chicago: University of Chicago Press.

Mladenova, A., Z. Manolova, M. Metodiev, P. Ganev (2009). Local Conditions for Doing Business. Druzhba Print: Sofia. (Младенова, A., З. Манолова, М. Методиев, П. Ганев (2009 г.). „Местни условия за правене на бизнес.” Дружба Принт: София).

Rita Ramalho, Jorge Rodríguez-Meza, Judy Yang (2009). How are firms in Eastern and Central Europe reacting to the financial crisis. World Bank Group. Enterprise Note No.8.

State Fees Act, SG 104/28.12.1951, amendments in SG 43/2008 and SG 74/2009.

World Bank (2010a). Bulgaria: Ex-Post Impact Assessment of the Limiting Administrative Regulation and Administrative Control on Economic Activity Act. Report No.55728-BG. Washington DC: World Bank.

World Bank (2010b). Bulgaria: Administrative and Regulatory Barriers to Business. Report No.55727-BG. Washington DC: World Bank.

World Bank (2010c). Doing Business 2011: Making a Difference for Entrepreneurs. Washington DC: World Bank.

World Bank (2009a). Doing Business 2010: Reforming Through Difficult Times. Washington DC: World Bank.

World Bank (2009b). Bulgaria: Reforming the Regime of State Fees. Report No.55729-BG. Washington DC: World Bank.

World Bank (2008a). Bulgaria: Investment Climate Assessment. World Bank. Washington DC.

World Bank (2008b). Bulgaria: Resourcing the Judiciary for Performance and Accountability, Judicial Public Expenditure and Institutional Review, Report No.42159-BG. Document of the World Bank.

World Bank (2005). Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth. New York: Oxford University Press.

World Bank (2004). World Development Report 2005: A Better Investment Climate for Everyone. New York: Oxford University Press.

______(2009). Analysis of State Fees, Administered at the Central Level and Proposals for Undertaking of Measures, Draft report of Working Group under the Ministry of State Administration and Administrative Reform

26

Източници в Интернет: План за действие за намаляване на административната тежест с 20% до 2012 г., поместен на: www.mee.government.bg/bids.html?id=314522 – последно проверен за активност през август 2010 г.

Програмата за по-добро регулиране 2010-2013 г., поместена на: www.strategy.bg.

Регистър на Административните структури и административните закони, поместен на: www.government.bg/ ras/regimes/index.html - последно проверен за активност през юни 2010 г. Единен интернет портал за електронните административни услуги, поместен на: www.egov.bg - последно проверен за активност през септември 2010 г. Становище номер 536/2009 на Венецианската комисия, поместено на: www.venice.coe.int/docs/2009/CDL(2009)115-e.asp - последно проверен за активност през септември 2010 г.

ИНТЕРПРЕДСветовен търговски център

Бул. "Драган Цанков" 361057 София, БългарияТел.: (359-2) 96-97-229

Факс: (359-2) 971-20-45www.worldbank.bg

ПОРЕДИЦА "ПО-ДОБРО РЕГУЛИРАНЕ" ТОМ 1

Documents

Transcript of ПОРЕДИЦА "ПО-ДОБРО РЕГУЛИРАНЕ" ТОМ 1