Upravljanje u javnom sektoru New Public Management

Doc. dr. sc. Davor Vašiček

Ekonomski fakultet Sveučilišta u Rijeci, dvasicek@efri.hrHrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika, Zagreb

dvasicek@rif.hr

Institucionalni obuhvat javnog sektora

• Obuhvat javnog sektora određuje:

-Sustav državne financijske statistike MMF -a ( GFS),

- Sustav društvenih računa Ujedinjenih naroda ( SNA 1993.)

- Europski sustav nacionalnih računa

( ESA 1995.).

Funkcije javnog sektora

• alokacijska

• distribucijska

• stabilizacijska

• Izvršavanje temeljnih funkcija države (COFOG)

FUNKCIJSKA KLASIFIKACIJA

• Opće javne službe• Obrana• Javni red i sigurnost• Ekonomski poslovi• Zaštita okoliša• Usluge unapređenja stanovanja i zajednice• Zdravstvo• Rekreacija, kultura i religija• Obrazovanje• Socijalna zaštita

Upravljanje javnim sektorom – javni menadžment

• Poslovi javnog menadžmenta kreću se u širokom rasponu, počevši od oblikovanja pravne države, ustrojavanja upravljačkih struktura, do poslova vezanih za svakodnevno izvršavanje funkcija države na svim razinama javne vlasti

• Javni menadžment čine: predstavnici najviše državne vlasti, članovi izvršne vlasti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, čelnici državnih agencija i ministarstava, direktori javnih poduzeća, čelnici ustanova pa sve do operativnih menadžera pojedinih organizacijskih segmenata svakog subjekta.

Izazovi javnom menadžmentu tranzicijskih zemalja

1. stalni porast javnih rashoda uz rastuću nedostatnost sredstava za njihovo financiranje,

2. nedovoljna transparentnost javne potrošnje,

3. nejasne i netransparentne procedure ponašanja i definiranja odgovornosti javne vlasti,

4. neizgrađen sustav vrijednosti kako u funkciji nagrađivanja, tako i u funkciji sankcioniranja. Posljedično tome rezultat je i

5. neučinkovita javna administracija i financijsko upravljanje

NOVI JAVNI MENADŽMENT

• Temeljna značajka koncepta novi javni menadžment: poticanje efikasnijeg upravljanja s ciljem postizanja boljih rezultata u poslovanju javnog sektora.

• Uvođenje normi i kriterija karakterističnih za poduzetnički sektor

• implementacija poduzetničkog sektora u obavljanju određenih usluga javnog sektora – primjerice, u svrhu objedinjavanja upravljanja i učinkovite uporabe državne imovine, financiranju investicija u infrastrukturu, te organizacijskom i vlasničkom preustroju djelatnosti javnog sektora.

Novi javni menadžment je proces koji podržava slijedeće ciljeve:

• poboljšanje djelotvornosti i učinkovitosti u javnom sektoru;

• povećanje koristi uz smanjenje javnih izdataka i

• jačanje menadžmenta državnih jedinica uz povećanje odgovornosti spram korisnika.

CILJEVI PROCESA New Public Management

1. poboljšanje djelotvornosti i učinkovitosti u javnom sektoru;

2. jačanje odgovornosti proračunskih subjekata prema korisnicima odnosno kupcima usluga ili programa;

3. povećanje koristi uz smanjenje javnih izdataka I

4. jačanje menadžmenta državnih jedinica uz povećanje odgovornosti spram korisnika.

Prepoznatljivi procesi NPM

• JAČANJE FISKALNE TRANSPARENTNOSTI• ANTIKORUPCIJSKE MJERE• JAVNA NABAVA• USPOSTAVLJENJE SUSTAVA RIZNICE• PIFC - FMC• REFORMIRANJE DRŽAVNOG

RAČUNOVODSTVA• “ČIŠĆENJE” OD SPOREDNIH (NON CORE)

DJELATNOSTI – PRIVATIZACIJA

FISKALNA TRANSPARENTNOST

• otvorenost prema javnosti u pitanjima vezanima za strukturu i funkcije države, ciljevima fiskalne politike, računima javnog sektora i fiskalnim projekcijama.

• povećani tijek pravovremenih i pouzdanih ekonomskih, društvenih i političkih informacija.

• Transparentne informacije imaju sljedeće karakteristike - dostupnost, opsežnost, važnost, kvalitetu i pouzdanost.

UČINCI TRANSPARENTNOSTI

• otvorenost i opsežnija diseminacija informacija omogućavaju javnosti informiranost o političkim odlukama, povećanje odgovornosti javne vlasti i smanjenje opsega korupcije

Zašto EU zahtijeva transparentnost kandidata?

• smatra se da fiskalna pravila EU nisu garancija “čvrste” fiskalne politike u okviru pojedinih zemalja - koja bi otklonila mogućnost povećanih troškova za Uniju.

Kodeks fiskalne transparentnosti

• MMF,

• Transpareny International,

• Svjetska banka

Glavni principi Kodeksa fiskalne transparentnosti

• Jasnoća uloga i odgovornosti• Dostupnost informacija javnosti• Otvorenost u pripremi, izvršavanju

i izvještavanju o proračunu• Osiguranje integriteta fiskalnih

podataka

U tranzicijskim ekonomijama slabosti su pronađene u gotovo svim područjima :

-slaba eksterna revizija institucija javnog sektora,

-velike razlike u podacima između pojedinih institucija,

-pomanjkanje proračunskog realizma - nerealno prikazivanje proračunskih prihoda i izdataka,

- nerealno budžetiranje,

-raširene slabosti u internoj kontroli i reviziji

-izvanproračunske aktivnosti

“TIHA PRIVATIZACIJA”

• usklađivanje poslovanja opće države s tržišnim kriterijima ponašanja, tj. primjenu "prakse dobrog gospodarenja", korištenje outsourcinga za usluge javnom sektoru, privatizaciju trgovačkih društava u državnom vlasništvu, te ulaganja u modelima javno-privatnog partnerstva

• poticanje efikasnijeg upravljanja temeljem procjene učinaka - profesionalizacijom poslova kroz institucijsku podršku, tj. osnivanjem novih, neovisnih, specijaliziranih agencija

OUTSOURCING

• outsorcing - globalni pojam koji označava prepuštanje dijela vlastitih poslova drugim specijaliziranim izvršiteljima.

• u javnom sektoru – prepuštanje poslova uz zadržavanje odgovornosti za izvršenje

• Efekti: - smanjenje javne administracije - racionalizacija - povećanje efikasnosti - svojevrsno izbjegavanje “istrošenih” birokratskih

struktura radi ostvarivanja političkih ciljeva

KORIŠTENJE OUTSOURCINGA

• (70 -80%) PROCESNI POSLOVI – poslovi koji se ponavljaju, dokumentirani su i standardizirani, ne ovise o promjeni izvršitelja u smislu kreativnosti...,

• (20-30%) PROJEKTNI POSLOVI – jedinstveni, kreativni, nestandardizirani...,

Osnovni cilj uvođenja outsourcinga u lokalne uprave

• - povećanje efikasnosti i produktivnosti javne administracije

• - smanjenje troškova poslovanja, putem outsourcinga pomoćnih procesnih poslova (čišćenje i održavanje prostorija, kuhinje i prehrana, fotokopiranje, računovodstvo, informatičke usluge i održavanje web stranica, dio usluga iz komunalne oblasti, komunalno redarstvo, sigurnost zgrade, telefonisti i portiri) te kroz smanjivanje obima "nevažnih" poslova (dostave materijala vijećnicima, distribucija pošte)

JAVNO- PRIVATNO PARTNERSTVO

• Različiti oblici suradnje između subjekata javnog sektora i privatnog poduzetništva, čiji je cilj osigurati financiranje, izgradnju, obnovu, upravljanje ili održavanje građevina ili pružanje usluga.

• Pojavni oblici javno-privatnog partnerstva : - neformalna suradnja javnog i privatnog sektora kao

priprema buduće suradnje, - formalni oblici: dugoročni ugovori o najmu, leasingu i

isporuci dobara i usluga, koncesije; djelomične privatizacije pri čemu javni sektor zadržava većinski udjel; zajednička projektna društva pri čemu privatni partner pruža javnu u slugu, a javni partner mu za to plaća naknadu.

UGOVORNE FORME

• KONCESIJSKI MODEL – IZRAVNA UPUĆENOST PRIVATNOG PARTNERA NA KORISNIKA, JAVNOM PARTNERU PLAĆA NAKNADU

• MODEL PRIVATNE FINANCIJSKE INICIJATIVE – PRIVATNI PARTNER FINANCIRA, GRADI I ODRŽAVA FUNKCIONALNOST, A JAVNI PARTNER KORISTI I PLAĆA NAKNADU

MODEL PFI

• 1. dugoročnost, odnosno dugoročna ugovorna suradnja (20 do 30 godina),

• 2. stvarna preraspodjela poslovnog rizika (rizika izgradnje, rizik potražnje, rizik funkcionalnosti )

• 3. FINANCIRANJE – PRIVATNI PARTNER !!!

ATRAKTIVNOST JPP

• POZITIVNE STRANE (POBOLJŠANO ZADOVOLJAVANJE JAVNIH POTREBA, GOSPODARSKI RAST, INOVACIJE, RACIONALIZACIJE, DODANA VRIJEDNOST...)

• INVESTIRANJE U UVJETIMA NEDOSTATKA VLASTITIH SREDSTAVA I NEMOGUĆNOSTI ZADUŽIVANJA (STATUS OPERATIVNOG LEASINGA-NAJMA)

• “EKSPANZIJA” JAVNIH INFRASTRUKTURNIH DOBARA- POLITIČKI EFEKTI

DILEME

• ANTICIPIRANA JAVNA POTROŠNJA?

• COST – BENEFIT ANALIZA (alternative ulaganja, društvena diskontna stopa,paternalizam....)

• RIZIK POTRAŽNJE – PO KVALITETI I KOLIČINI (VRSTI)

JPP U REPUBLICI HRVATSKOJ

• PRAVNA REGULATIVA: SMJERNICE, ZAKON

• OGRANIČENJA

Državno računovodstvo u kontekstu NPM

Zadaće:• Osiguranje podloge za planiranje proračuna i

praćenje njegova izvršavanja u skladu s zakonskim i proračunskim ograničenjima i

• Osiguranje informacijske baze za upravljanje i nadzor poslovanja pojedinim državnim subjektom, kao i za makroekonomsko upravljanje državom u cjelini.

Financijsko izvještavanje u javnom sektoru

• Eksterni financijski izvještaji – standardizirani, propisani,

• Interni financijski izvještaji – upravljački alat, menadžerske forme, razvijenost?

EKSTERNI IZVJEŠTAJI• Prezentiranje informacije o izvorima, alokaciji i upotrebi

financijskih resursa;• Prezentiranje informacija o tome kako jedinica financira

svoje aktivnosti i udovoljava novčanim zahtjevima;• Prezentiranje informacija korisnih u procjeni sposobnosti

jedinice za financiranje njenih aktivnosti i udovoljavanje njenim obvezama (redovnim i izvanrednim);

• Prezentiranje informacije o financijskim uvjetima i promjenama u njima;

• Prezentiranje zbirnih informacija korisnih u procjeni mogućnosti (izvršenja) jedinice u području troškova usluga, efikasnosti i izvršenja.

INTERNI OBRAČUN-IZVJEŠTAJI

FUNKCIJA – PODRŠKA UPRAVLJANJU

a) upravljanje imovinom,

b) upravljanje obvezama,

c) upravljanje troškovima,

d) upravljačkog nadzora i revizije.

SUSTAVI UPRAVLJANJA TROŠKOVIMA

• TRADICIONALNI

• SUVREMENI

SUVREMENI SUSTAVI

• Obračun troškova prema aktivnostima • Obračun ciljanih troškova • Obračun troškova prema životnom vijeku• Obračun troškova kvalitete • Obračun troškova okoliša • Koncepti upravljanja troškovima i prihodima • Dodana ekonomska vrijednost • Uravnotežena matrica mjerenja rezultata

RAZLOZI NERAZVIJENOSTI

UPRAVLJAČKOG RAČUNOVODSTVA - "usluge se pružaju besplatno u sklopu izvršavanja temeljnih

funkcija države,- brojni troškovi ne mogu se pouzdano izračunati jer inputi u

njihovu nastajanju nisu plaćeni (primjerice korištenje prirodnih resursa),

- kriteriji za procjenu i ocjenu neke aktivnosti, čak i uz poznate troškove, nisu poznati,

- programi, projekti i aktivnosti su najčešće stvar političkih odluka, pa su ciljevi tih odluka prioritetni u odnosu na troškove,

- državni proračuni ustrojeni su i posluju prema načelu novčanog toka pa su nadzor proračunskih izvora i trošenje javnog novca često primarni ili čak jedini interes zakonodavca”

INTEGRIRANJE EKSTERNOG I INTERNOG OBRAČUNA

• Razvoj “internog” računovodstva je potrebno promatrati u kontekstu povezivanja internog i eksternog financijskog izvještavanja.

• računovodstvo troškova i upravljačko računovodstvo moguće je razviti i u slučajevima kada se financijsko računovodstvo ne temelji na konceptu nastanka događaja.

• najbolje rješenje podrazumijeva financijsko računovodstvo temeljeno na obračunskom konceptu.

Poželjni pravac razvoja sustava državnog računovodstva

• Primjena obračunskog računovodstvenog načela (načela nastanka događaja)

• Osigurati kontinuirano sučeljavanje prihoda i pripadajućih rashoda

• Osigurati kontinuirani vremenski raspored troškova dugotrajne imovine u korisnom vijeku uporabe

HVALA NA POZORNOSTI!