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O Desafio do Ajuste Fiscal Brasileiro: as regras fiscais necessárias
FGV – SP 1º de junho de 2015
Marcos Mendes Consultor Legislativo do Senado
Editor do site Brasil, Economia e Governo
As regras criadas nos anos 90
• Executivo Federal com forte incentivo a se ajustar após 1999 (acordo com o FMI, fim do câmbio fixo).
• O problema estava nos Estados e Municípios: renegociação da dívida + PROES + LRF
• Um pouco antes, em 1997, CPI dos precatórios: transferência das atribuições do Senado e Bacen para a STN
• Executivo foi deixado de fora dos controles e assumiu o controle das restrições aos E&M
Funcionou bem enquanto o Executivo Federal tinha incentivos para fazer política fiscal equilibrada, mas a
partir de 2006...
• Boom de commodities (=aumento de receitas) +
• Fragilidade política (mensalão) +
• Ilusão do pré-sal +
• Convicção expansionistas da política fiscal =
= Executivo Federal perdeu incentivo para ser conservador na política fiscal.
Não há instituições capazes de conter a expansão fiscal do Executivo Federal:
• Limite de endividamento da União na LRF não regulamentado
• Conselho de Gestão Fiscal não foi criado: ampla margem de manobra para contabilidade criativa explorando brechas da lei
• Congresso sem incentivos para impor restrição fiscal (vide estimativas de receita do orçamento)
• TCU sem poder político e voz (intervenção depois do estrago feito);
• Lentidão da justiça indicando baixa probabilidade de punição por crime fiscal
• Muitos instrumentos parafiscais nas mãos da União: bancos públicos, empresas estatais, fundos de pensão das estatais, relação contábil com BC pouco transparente.
Resultado Primário do Governo Federal (esquerda) e Dívida Bruta do Governo Geral (direita) - % do PIB
2,19 2,26
2,692,58
2,14 2,212,31
1,29
2,042,14
1,84
1,49
-0,37-0,5
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
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02
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50
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8
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/09
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/09
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0
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jul/
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2
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2
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3
ag
o/1
3
jan
/14
jun
/14
no
v/1
4
Fonte: Bacen
E o afrouxamento fiscal espraiou-se para os Estados e Municípios
• Executivo Federal com poderes para soltar as rédeas da dívida de Estados e Municípios (todo controle de endividamento centrado na STN);
• Desonerações de tributos partilhados deu argumento político para E&M pressionarem por mais dívida e transferências:
PEC aumento FPM; De 2011 a 2014 foram assinadas 64 autorizações
especiais pelo Ministro da Fazenda para concessão de garantia a E&M com rating C ou D, somando R$ 29,9 bi.
• Aprovação de Lei revendo parâmetros da dívida renegociada com a União: mais espaço fiscal (sem contrapartida) e ameaça à credibilidade dos contratos
Resultado Primário de Estados e Municípios (% do PIB)
0,71 0,80
0,89 0,98
0,82
1,10
0,98
0,63 0,53
0,75
0,46
0,32
-0,14
-0,40
-0,20
-
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
1,20 2
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2
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14
Fonte: Bacen
O que fazer? 1) Criar/aperfeiçoar instituições para impor restrição fiscal ao
Executivo Federal: Instituição Fiscal Independente (monitoramento tempestivo, sem poder normativo ou punitivo); CGF (colegiado de 3 níveis de governo, normas contábeis); Regulamentar limite da dívida da União Melhorar a credibilidade do TCU alterando critérios de nomeação dos dirigentes Avaliação de políticas públicas: TCU + Congresso + Universidades Avaliar existência de espaço para financiamento ao TN pelo Bacen no atual marco legal (operações compromissadas) Reforma na governança de empresas estatais e fundos de pensão: vedação de participação de militantes partidários, proteção a acionista minoritário, seleção competitiva de diretores executivos no mercado, reduzir o número de conselheiros de livre indicação pelo Presidente da República, reforçar autonomia da PREVIC (mandatos fixos e alternados), explicitar vedação do uso das empresas e fundos como instrumento de política econômica.
O que fazer? 2. Aperfeiçoar o processo orçamentário:
Atualizar conceitos gerais de finanças públicas substituindo a Lei 4.320/64 e deixando para o CGF e SOF a normatização contábil (atualmente cada governo tem seus conceitos e planos de contas, a revelia da lei) Simplificar PPA (burocracia e perda de tempo) e utilizá-lo para fixar metas fiscais de médio prazo. Maior transparência das rubricas orçamentárias (tente procurar o Pronatec e o Minha Casa Minha Vida no orçamento...) Banco de projetos de infraestrutura Orçamento plurianual de investimentos Limites aos “restos a pagar”
O que fazer?
3) Tornar o gasto público menos pró-cíclico:
Conceito de Receita Líquida Real que é o parâmetro para limites de dívida e gasto de pessoal, além do gasto da União com saúde, considera intervalo curto: 1 ano
Gasto mínimo em educação e saúde referenciados na receita do ano
Transferências constitucionais: % da receita arrecadada mês a mês
Salário mínimo indexado ao PIB do passado recente
O que fazer?
4) Ajustes pontuais na LRF:
Melhorar redação da proibição de se deixar para o sucessor dívidas e obrigações sem funding (atualmente só restringe final de mandato)
Rever limites máximos de despesa de pessoal (muito altos atualmente)
Evitar detalhar muito os conceitos na Lei, dar preferência ao CGF
A Lei não faz milagre se o Judiciário não punir (vide ex-governadores do DF e RS)
Obrigado
mendes@senado.gov.br