บทวเคราะหกฎหมายสงเสรมวนยการเงนการคลง (ขอเสนอวาดวย รางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ...)

โดย ดร. ภาวน ศรประภานกล คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร

ประเดนสาคญ

o วธปฏบตทางการคลงของไทยในชวงทผานมายงมขอบกพรองในเรองการขาดความตอเนองในการดาเนนนโยบายเพอบรรลวตถประสงคหรอยทธศาสตรในระยะปานกลางถงระยะยาว รวมไปถงยงขาดการคานงถงภาระการคลงในอนาคตอยางเขมงวด

o การดาเนนนโยบายการคลงภายใตรฐบาลทมาจากการเลอกตงมกประสบปญหาขางตน เนองจาก รฐบาลมความโนมเอยงไปสการขาดดลงบประมาณ (deficit bias) มดาเนนนโยบายทขาดความตอเนอง รวมทงรฐบาลอาจทางานอยางไมสอดประสานกบองคกรปกครองสวนทองถน ปจจยตางๆเหลานสามารถนาไปสการขาดวนยทางการคลงในภาพรวมไดในทายทสด

o การดาเนนงานของรฐบาลในปจจบนมแนวโนมตอการขาดดลงบประมาณอยางตอเนอง โดยทมการใหความสาคญกบการแกปญหาในระยะสนๆมากกวาเปาหมายในระยะยาว ในขณะทกรอบวนยทางการคลงมไดถกกาหนดไวเปนกฎหมายหรอถกกาหนดอยางมเหตผล ซงทาใหไมไดรบความสนใจปฏบตตามอยางเขมงวดมากนก

o รางพระราชบญญตการเงนการคลงของรฐ พ.ศ. ... ซงไดผานการอนมตหลกการจากคณะรฐมนตรไปเมอวนท 13 ตลาคม 2552 จะสามารถลดระดบปญหาเกยวกบการดาเนนนโยบายการคลงของรฐบาลไดระดบหนง อยางไรกตาม การมกฎหมายสงเสรมวนยการคลงทชดเจน ในลกษณะเดยวกนกบ Fiscal Responsibility Law ในตางประเทศ จะยงชวยลดระดบปญหาในการดาเนนนโยบายการคลงขางตนลงไปไดอกระดบหนง

ขอเสนอแนะ

o บทวเคราะหนเสนอใหมการจดทารางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ... ซงจะชวยสงเสรมการดาเนนนโยบายการคลงอยางมประสทธภาพ ในขณะทสามารถรกษาวนยการคลงในระยะปานกลางถงระยะยาวได

o กฎหมายดงกลาวควรมบทบญญตใหรฐบาลมการแถลงถงเปาหมายการดาเนนนโยบายการคลงในระยะปานกลางถงระยะยาวทชดเจน รวมถงตวชวดของการดาเนนนโยบายทจบตองไดและเขาใจได

โครงการวเคราะหและตดตามรางกฎหมาย

มถนายน 2556 บทวเคราะหกฎหมายสงเสรมวนยการเงนการคลง

(ขอเสนอวาดวย รางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ...)

 

2  

ตรงกน ตอรฐสภาและประชาชน รวมถงใหมการออกรายงานตดตามการดาเนนนโยบายการคลงผานตวชวดทประกาศเอาไวดงกลาว

o การรกษาวนยทางการคลงควรเปนเปาหมายทสาคญประการหนงในการดาเนนนโยบายการคลงในระยะปานกลางถงระยะยาวของรฐบาล โดยรฐบาลควรมการแถลงถงตวชวดตอเปาหมายการรกษาวนยการคลงนและเหตผลในการกาหนดเปาหมายดงกลาว พรอมกนไปกบการแถลงเปาหมายอนๆตอรฐสภาและประชาชน

o หนวยงานของรฐรวมไปถงองคกรปกครองสวนทองถนควรมสวนรวมในการกาหนดเปาหมายการดาเนนนโยบายการคลงระยะปานกลางถงระยะยาวดงกลาว รวมไปถงควรมสวนรวมในการรกษาวนยการคลงของประเทศดวย โดยอาจมการบญญตถงบทลงโทษหนวยงานทไมรกษาวนยทางการคลงเอาไว

o กฎหมายดงกลาวควรมความยดหยนตอสถานการณฉกเฉนตางๆ เชน วกฤตเศรษฐกจโลก หรอ การเกดสงคราม เปนตน โดยมการกาหนดเงอนไขของการระงบใชกฎหมายชวคราวเอาไว

o ควรกาหนดใหมหนวยงานทชวยเสรมสรางความเขมแขงใหกบรฐสภาในการวเคราะหงบประมาณและวเคราะหผลการดาเนนนโยบายการคลงของประเทศ ทงนหนวยงานดงกลาวควรมความเปนอสระในการออกบทวเคราะหของตนเอง มความเปนกลางและเปดเผยขอมลรวมทงกระบวนการวเคราะหผลอยางโปรงใส ในขณะทสามารถเขาถงขอมลรายละเอยดไดเทยบเทากบหนวยงานของรฐบาล

THAI LAW WATCH รางพระราชบญญตประกนสงคม (ฉบบท) พ.ศ. ....

 

3  

บทวเคราะหกฎหมายสงเสรมวนยทางการคลง (ขอเสนอวาดวย รางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ...)

 

1 ทมาและความสาคญ วธปฏบตทางการคลงของไทยในชวงทผานมายงมขอบกพรองในเรองความไมโปรงใส ขาดความตอเนองในการดาเนนนโยบายเพอบรรลวตถประสงคหรอยทธศาสตรในระยะปานกลางถงระยะยาว และขาดการวเคราะหความเสยงเกยวกบภาระการคลง รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 167 ไดบญญตใหมกฎหมายการเงนการคลงของรฐ ซงจะถกใชเปนกรอบในการจดหารายได กากบการใชจายเงนตามหลกการรกษาเสถยรภาพ พฒนาเศรษฐกจอยางยงยน และสรางความเปนธรรมในสงคม โดยบทบญญตดงกลาวไดนามาซงรางพระราชบญญตการเงนการคลงของรฐ พ.ศ. ... ซงไดผานการอนมตหลกการจากคณะรฐมนตรไปเมอวนท 13 ตลาคม 2552 ทผานมา กฎหมายการเงนการคลงของรฐขางตนจะชวยลดระดบปญหาทเกดขนกบกระบวนการกาหนดนโยบายการคลงของประเทศไทยในชวงทผานมาหลายประการ อาท การกาหนดใหมการวางเปาหมายทางเศรษฐกจและการคลงในระยะปานกลาง (4 ปขางหนา) การใหมการจดทาแผนการใชจายพรอมระบบประเมนทชดเจน การสรางระบบบรหารความเสยงทางการคลงทครอบคลมทงเงนในงบประมาณ เงนนอกงบประมาณ รฐวสาหกจ และองคกรปกครองสวนทองถน การกาหนดใหมการจดทารายงานการเงนแผนดน ทครอบคลมหนวยงานตางๆ ของรฐ ใหกบคณะรฐมนตรเพอนาเสนอตอรฐสภา เปนตน ขอกาหนดเหลานจะชวยลดปญหาการเปดเผยขอมลทางการคลงทไมครบถวน การไมคานวณภาระทางการคลงในอนาคต หรอการซอนเรนภาระทางการคลงลงไปได1 อยางไรกตาม ยงมประเดนเพมเตมทนาจะชวยสนบสนนใหการดาเนนนโยบายการคลงของรฐบาลมประสทธภาพมากยงขน ในขณะทสามารถรกษาวนยทางการคลงเอาไวได โดยบทวเคราะหนจะกลาวถงประเดนสนบสนนเพมเตมดงกลาว รวมทงเสนอใหมการจดทารางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ... ทบญญตเกยวกบประเดนเพมเตมดงกลาวเอาไวบงคบใช

                                                            1 รายละเอยดเพมเตมดไดจาก รายงานสรปและวเคราะหรางพระราชบญญตการเงนการคลงของรฐ พ.ศ. ...

มถนายน 2556 บทวเคราะหกฎหมายสงเสรมวนยการเงนการคลง

(ขอเสนอวาดวย รางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ...)

 

4  

2 หลกการและเหตผลของกฎหมายวนยทางการคลงและการเงน แวดวงวชาการไดมการหารอถงการใชนโยบายการคลงภายใตรฐบาลทมาจากการเลอกตง ในประเดนเพมเตมตางๆ ดงตอไปน 2.1 ความโนมเอยงไปสการขาดดลงบประมาณ ในโลกทไมมความโนมเอยงไปสการขาดดลงบประมาณ (deficit bias) รฐบาลควรทจะมการกาหนดวงเงนงบประมาณในลกษณะทตอตานการปรบตวทางเศรษฐกจในลกษณะวฏจกรธรกจ นนคอ รฐบาลควรทจะกาหนดงบประมาณขาดดลในชวงทระบบเศรษฐกจอยในสภาวะหดตว ในขณะทควรทจะกาหนดงบประมาณเกนดลในชวงทระบบเศรษฐกจอยในสภาวะขยายตว อยางไรกตาม ขอมลจากหลายประเทศทวโลกไดแสดงใหเหนวารฐบาลทมาจากการเลอกตงมแนวโนมทจะใชนโยบายขาดดลงบประมาณอยางตอเนอง แวดวงวชาการไดใหคาอธบายหลก 2 ประการถงการโนมเอยงไปสการขาดดลงบประมาณ ไดแก การทรฐบาลและประชากรในรนปจจบนมแรงจงใจทจะผลกภาระทางการคลงไปสรฐบาลและประชากรในอนาคต และการทรฐบาลทมาจากการเลอกตงมแรงจงใจทจะเพมการใชจายเพอตอบสนองตอความตองการของกลมผลประโยชนตางๆ ภายในประเทศในชวงเวลาปจจบน ทงนรฐบาลอาจมความรความเขาใจตอแนวคดทวาการขาดดลงบประมาณอยางตอเนองเปนกระบวนการทไมยงยน แตเนองจากประชากรในรนปจจบนอาจขาดความเขาใจในประเดนดงกลาว หรออาจใหคณคากบชวตความเปนอยของประชากรในรนถดไปไมเทยบเทากบความสขสบายในชวตของตนเอง จงทาใหมแนวโนมทจะสนบสนนพรรคการเมองทใชนโยบายขาดดลงบประมาณเพอเพมคณภาพชวตใหกบตนเองในปจจบน มากกวาพรรคการเมองทใหความสาคญกบเปาหมายระยะยาวของประเทศ 2.2 ปญหาความไมตอเนองของการดาเนนนโยบายการคลง ในกรณทรฐบาลไมไดมการกาหนดกรอบหรอกฎเกณฑทเขมงวดในการดาเนนนโยบายการคลง ยกตวอยางเชน ไมไดมการกาหนดเปาหมายการดาเนนนโยบายการคลงเปนกฎหมาย หรอไมไดใชนโยบายการคลงในรปแบบของตวรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจแบบอตโนมต (automatic stabilizer) ซงทาใหรฐบาลตองใชดลยพนจของตนเองในระดบหนงในการกาหนดนโยบายการใชจายและการจดเกบภาษ รฐบาลมแนวโนมทจะใชนโยบายในลกษณะทไมสอดคลองกนขามเวลา (time inconsistency) ซงทาใหเปนการยากทรฐบาลจะบรรลเปาหมายในระยะยาวได

ปจจยหลกทกอใหเกดปญหานโยบายทไมสอดคลองกนขามเวลา คอ การทรฐบาลมเปาประสงคหลายประการในการดาเนนนโยบายทางการคลง ซงเปาประสงคเหลานนอาจมความขดแยงกนเองหรออาจแยงชงทรพยากรทมอยอยางจากดของรฐบาล ยกตวอยางเชน รฐบาลอาจตองการใหระบบเศรษฐกจมความเขมแขงในระยะยาว ในขณะเดยวกนรฐบาลกตองการใหประชาชนมคณภาพชวตทดขนในระยะสน ดงนน ในชวงเวลาทรฐบาลตองการสรางความเขมแขงในระยะยาวกอาจไมสามารถทาไดอยางตอเนอง เพราะเมออตราการเตบโต

THAI LAW WATCH รางพระราชบญญตประกนสงคม (ฉบบท) พ.ศ. ....

 

5  

ทางเศรษฐกจปรบลดลงหรออตราเงนเฟอปรบตวเพมสงขน รฐบาลกอาจจาเปนตองโอนยายทรพยากรสวนหนงมาใชในการเสรมสรางคณภาพชวตของประชาชนในระยะสน

2.3 การขาดดลงบประมาณทไมสอดคลองกบวฏจกรธรกจ รฐบาลในหลายประเทศมแนวโนมทจะดาเนนนโยบายการคลงอยางไมสอดคลองกบการปรบตวของระบบเศรษฐกจในลกษณะวฏจกรธรกจ โดยสวนใหญมการขาดดลงบประมาณในชวงทระบบเศรษฐกจอยในชวงขยายตวตามวฏจกรธรกจ การใชนโยบายขาดดลในชวงเวลาแบบนสงผลใหชองวางทางการคลง (fiscal space) ของรฐบาลลดตาลง นนหมายความวา รฐบาลมความสามารถนอยลงในการใชนโยบายการคลงเพอกระตนเศรษฐกจในชวงทระบบเศรษฐกจปรบตวเขาสชวงการหดตวของวฏจกรธรกจ นอกจากนน รฐบาลยงอาจมความสามารถลดตาลงในการจดการกบปญหาเศรษฐกจอนเปนผลมาจากวกฤตการณทเกดขนในตางประเทศ โดยในบางกรณ ผลกระทบจากวกฤตเศรษฐกจตางประเทศไดนามาซงวกฤตการณทางเศรษฐกจภายในประเทศไดในทสด อนเปนผลมาจากชองวางทางการคลงของรฐบาลทเหลออยนอยเกนไป 2.4 การมองภาพเศรษฐกจทดเกนความเปนจรง ดวยแนวโนมในการเอนเอยงสการขาดดลงบประมาณ รฐบาลมแนวโนมทจะมองภาพเศรษฐกจทดเกนจรงในอนาคต เนองจากภาพเศรษฐกจทดจะทาใหภาพการจดเกบรายไดภาษของรฐบาลในอนาคตปรบตวดขน ซงทาใหรฐบาลมความสามารถในการกยมเพอนามาใชจายในชวงเวลาปจจบนเพมเตม ภาพท 1 แสดงความผดพลาดในการประเมนรายไดของรฐบาลของประเทศในกลมสหภาพยโรป ในชวงป ค.ศ. 2000 – 2011 โดยแผนภมแทงแสดงคาเฉลยสวนตางระหวางการประมาณการรายไดรฐบาลลวงหนาหนงปกบรายไดทจดเกบไดจรง คานวณเปนสดสวนเทยบกบ GDP ของประเทศ

มถนายน 2556 บทวเคราะหกฎหมายสงเสรมวนยการเงนการคลง

(ขอเสนอวาดวย รางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ...)

 

6  

ภาพท 1 ความผดพลาดในการประเมนรายไดของรฐบาลประเทศกลมสหภาพยโรป ในชวงป ค.ศ. 2000 – 2011

ทมา: ECB monthly bulletin, February 2013. จากภาพท 1 จะเหนไดวาบางประเทศในกลมสหภาพยโรป เชน เอสโทเนย (EE) บลกาเรย (BG)

โปแลนด (PL) และ กรซ (GR) มการประมาณการรายไดรฐบาลสงกวาความเปนจรงโดยเฉลยราว 3 – 3.7 เปอรเซนตของ GDP ในชวงกวา 10 ปทถกกลาวถง ซงถงแมวาจะมการตดปทเกดวกฤตเศรษฐกจออกไป คาเฉลยความผดพลาดในการประมาณการของหลายๆ ประเทศกไมไดอยในระดบตากวาคาเฉลยทรวมปทเกดวกฤตการณทางเศรษฐกจดวย

2.5 การดาเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถนทอาจไมสอดคลองกบรฐบาล การดาเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) อาจมความไมสอดคลองกบการดาเนนงานของรฐบาล เนองจากแรงจงใจของทงสองฝายอาจมความแตกตางกนหรออาจเกดปญหาในลกษณะเดยวกนกบสนคาสาธารณะ นนคอ อปท. บางแหงอาจใชประโยชนจากการทรฐบาล และ อปท. แหงอนๆ รกษาวนยทางการคลง ทาใหตนเองทาการกยมมาใชจาย เพอสรางผลประโยชนในระยะสนใหกบตนเอง ในกรณท อปท.หลายๆ แหงมแนวความคดในลกษณะน ปญหาในการไมรกษาวนยทางการคลงจะเกดขนกบประเทศในภาพรวม การกระจายอานาจการคลงไปส อปท. เปนแนวโนมทหลายๆ ประเทศทวโลกกาลงดาเนนตาม โดยการเพมอานาจการคลงใหกบ อปท.หมายรวมถงการอนญาตให อปท. สามารถทาการกยมเงนจากแหลงตางๆ ได ในชวงราว 20 ปทผานมา ประสบการณในบางประเทศไดแสดงใหเหนถงความไมมวนยในดานการใชจายและความไมมประสทธภาพในการจดเกบรายไดของ อปท. ซงลวนแตนามาซงวนยการคลงทหยอนยานลงของภาพรวมการคลงระดบประเทศ

THAI LAW WATCH รางพระราชบญญตประกนสงคม (ฉบบท) พ.ศ. ....

 

7  

3 การดาเนนนโยบายการคลงของประเทศไทยในชวงทผานมา การดาเนนนโยบายการคลงของประเทศไทยในชวงทผานมา โดยเฉพาะอยางยงในชวงหลงวกฤตเศรษฐกจป 2540 มลกษณะทสอดคลองกบประเดนทไดกลาวถงเอาไวขางตนหลายประการ ดงตอไปน 3.1 ความเอนเอยงสการขาดดลงบประมาณ

อาจกลาวไดวาการดาเนนนโยบายการคลงของรฐบาลไทยภายหลงวกฤตเศรษฐกจป 2540 มลกษณะของความเอนเอยงสการขาดดลงบประมาณ ภาพท 2 แสดงใหเหนวาตงแตในป 2540 เปนตนมา มเพยงปเดยวเทานน (ป 2548) ทรฐบาลมงบประมาณเกนดล ในขณะทในระยะหลงรฐบาลมการขาดดลงบประมาณอยางตอเนอง ทงๆ ทระบบเศรษฐกจไทยนาจะอยในชวงขยายตวของวฏจกรธรกจในชวงเวลาดงกลาว

นอกจากนน รฐบาลมแนวโนมในการใชนโยบายกระตนเศรษฐกจอยางตอเนอง ผานการปรบลดอตรา

การจดเกบภาษ เพมคาลดหยอน หรอการใหสทธประโยชนทางภาษทเพมสงขน ในขณะทมการใชจายงบประมาณเพมขนอยางตอเนอง โดยเฉพาะในสวนของงบประจาและงบดาเนนการ ซงเปนงบประมาณรายจายทปรบลดไดคอนขางยากในระยะปานกลาง การปรบลดการจดเกบรายไดในขณะทปรบเพมการใชจายของรฐบาลจะยงนามาซงการขาดดลงบประมาณเพมเตมในอนาคต

ภาพท 2 ดลงบประมาณรฐบาลไทย ในชวงป 2530 – 2555

ทมา: กรมบญชกลาง จดทาโดยสานกเศรษฐกจการเกษตร

มถนายน 2556 บทวเคราะหกฎหมายสงเสรมวนยการเงนการคลง

(ขอเสนอวาดวย รางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ...)

 

8  

3.2 กรอบวนยการคลง ประเทศไทยมการระบกรอบความยงยนทางการคลงเอาไว ดงตอไปน

สดสวนยอดหนสาธารณะคงคางตอ GDP ไมเกนรอยละ 60 ภาระหนตองบประมาณไมเกนรอยละ 15 การจดทางบประมาณสมดล ซงกระทรวงการคลงมเปาหมายในการจดทางบประมาณสมดล โดย

ไมนบรวมการจดสรรภาระดอกเบยและเงนตนในป พ.ศ. 2560 สดสวนรายจายลงทนตองบประมาณไมตากวารอยละ 25

อยางไรกตาม กรอบกาหนดวนยการคลงดงกลาวไมมผลบงคบใชตามกฎหมาย นอกจากนน เงอนไข

บางขอกไมไดนามาถอปฏบตแลวในปจจบน อาท สดสวนรายจายลงทนตองบประมาณ ซงในชวงทผานมา รวมทงในปงบประมาณ 2556 อยในระดบตากวารอยละ 25 ของงบประมาณรายจายรฐบาลทงหมด

กรอบกาหนดวนยการคลงของประเทศไทยในปจจบนยงมปญหาเกยวกบเหตผลของการระบเงอนไขดงกลาว เชน ทาไมสดสวนหนสาธารณะคงคางตอ GDP ตองไมเกนรอยละ 60 หรอ ทาไมภาระหนตองบประมาณตองไมเกนรอยละ 15 ตอป เปนตน ในทางวชาการ กรอบกาหนดวนยทางการคลงควรมความยดหยน โดยขนอยกบสถานะของประเทศในแตละชวงเวลาและขนอยกบความสามารถในการชาระหนของประเทศเปนสาคญ นอกจากนน นยามหนสาธารณะควรมการปรบปรงใหสอดคลองกบภาระทแทจรงของรฐบาล โดยควรควบรวมเอาหนในสวนของหนวยงานรฐทงหมดทมโอกาสกอใหเกดภาระทางการคลงแกรฐบาลในอนาคตเอาไวดวย เพอใหสะทอนภาพความสามารถในการชาระหนของประเทศอยางชดเจน 3.3 การมองภาพเศรษฐกจในอนาคต การมองภาพเศรษฐกจในระยะหนงปขางหนาของรฐบาลไทยในชวงทผานมายงถอวาไมไดมมมมองในเชงบวกมากเกนไปนก ตารางท 1 แสดงตวเลขประมาณการตามเอกสารงบประมาณเปรยบเทยบกบรายไดจดเกบจรงของรฐบาลไทย ในชวงปงบประมาณ 2547 – 2556 โดยตวเลขดงกลาวแสดงรายไดจดเกบของรฐบาลสทธ ภายหลงหกเงนจดสรรใหกบองคกรปกครองสวนทองถน ซงจากตารางท 1 จะเหนไดวาในชวงเวลาดงกลาวตวเลขรายไดจดเกบจรงของรฐบาลไทยสวนใหญยงอยในระดบสงกวาตวเลขประมาณการตามเอกสารงบประมาณ โดยมเพยงปงบประมาณ 2549 2552 และ 2555 เทานนทรายไดจดเกบจรงอยในระดบตากวาประมาณการ

THAI LAW WATCH รางพระราชบญญตประกนสงคม (ฉบบท) พ.ศ. ....

 

9  

ตารางท 1 ตวเลขประมาณการเทยบกบรายไดจดเกบจรงสทธของรฐบาลไทย ปงบประมาณ 2547 – 2556

หนวย: ลานบาท

ปงบประมาณ ประมาณการ รายไดจดเกบ สวนตาง

(1) (2) (2) – (1) 2547 1,063,600.0 1,108,986.4 45,386.4 2548 1,250,000.0 1,264,928.0 14,928.0 2549 1,360,000.0 1,339,690.6 - 20,309.4 2550 1,420,000.0 1,444,459.8 24,459.8 2551 1,495,000.0 1,545,837.4 50,837.4 2552 1,472,590.0 1,410,857.9 - 61,732.1 2553 1,522,000.0 1,704,477.1 182,477.1 2554 1,770,000.0 1,892,317.5 122,317.5 2555 1,980,000.0 1,975,876.1 - 4,123.9 2556 2,100,000.0

ทมา: ตวเลขประมาณการนามาจากงบประมาณโดยสงเขป ปงบประมาณ 2556 รายไดจดเกบจรงนามาจากสานกงานเศรษฐกจการคลง อยางไรกตาม ตงแตปงบประมาณ 2555 เปนตนมา การประมาณการรายไดของรฐบาลไทยดเหมอนวาจะมมมมองในเชงบวกมากยงขน โดยรฐบาลไดมการประกาศปรบลดอตราภาษเงนไดนตบคคลลง จากรอยละ 30 มาเปนรอยละ 23 ในป 2555 และรอยละ 20 ตงแตป 2556 เปนตนไป ในขณะท มการตงประมาณการรายไดสทธรฐบาลเอาไวเพมขนในระดบราวรอยละ 12 จากปงบประมาณ 2554 มายงปงบประมาณ 2555 และตงประมาณการรายไดสทธรฐบาลเพมขนราวรอยละ 6 จากปงบประมาณ 2555 มายงปงบประมาณ 2556 นอกจากนน ยงมการตงประมาณการรายไดสทธเบองตนในปงบประมาณ 2557 ในระดบเพมขนราวรอยละ 8.3 จากปงบประมาณ 2556 ทงๆทไดมการประกาศลดอตราภาษเงนไดบคคลธรรมดาเพมเตมจากการปรบลดอตราภาษเงนไดนตบคคลเขาไปอก 3.4 องคกรปกครองสวนทองถน ขอมลการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนยงคงแยกสวนออกจากขอมลของรฐบาล โดยเฉพาะในสวนของดลงบประมาณและหน ซงทาใหขอมลหนสาธารณะของรฐบาลอาจไมไดสะทอนภาพหนสาธารณะของประเทศอยางแทจรง โดยถงแมวาองคกรปกครองสวนทองถนจะมสถานะทเปนอสระจากรฐบาล และหนขององคกรปกครองสวนทองถนตามกฎหมายจะไมมความเกยวของกบภาระทางการคลงของรฐบาล อยางไรกตาม ในเชงหลกการแลวหนขององคกรปกครองสวนทองถนกยงถอเปนหนภาครฐสวนหนง ซงกคอภาระของประชาชนโดยทวไป

มถนายน 2556 บทวเคราะหกฎหมายสงเสรมวนยการเงนการคลง

(ขอเสนอวาดวย รางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ...)

 

10  

ขอมลของสานกงานบรหารหนสาธารณะลาสด ระบวาในป 2554 องคกรปกครองสวนทองถนมหนคงคางรวมคดเปนมลคาราว 3.5 หมนลานบาท ซงอาจถอวาอยในระดบตามากเมอเทยบกบหนสาธารณะของรฐบาลราว 4.94 ลานลานบาท ณ สนปงบประมาณ 2555 อยางไรกตาม อตราการเตบโตของหนขององคกรปกครองสวนทองถนถกคาดการณวาคงอยในระดบสง ซงในอนาคต 4 – 5 ปขางหนาอาจสรางภาระเพมเตมใหกบประเทศได โดยทในปจจบนยงไมมกฎหมายทกลาวถงวนยทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนและความสมพนธระหวางหนขององคกรปกครองสวนทองถนกบหนสาธารณะของรฐบาลเอาไวอยางชดเจน 4 ประเดนในการจดทารางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ... เนองจากรางพระราชบญญตการเงนการคลงของรฐ พ.ศ. ... ซงถงแมวาจะมการปรบปรงกฎระเบยบเกยวกบการจดทางบประมาณและการวเคราะหความเสยงการคลงของประเทศเอาไวหลายประการ แตกมไดมการกาหนดเงอนไขในประเดนปญหาทไดมการระบไวขางตนอยางชดเจนนก ในขณะท แนวโนมในทางปฏบตของรฐบาลไทยในปจจบนดจะเอนเอยงเขาสประเดนปญหาขางตน ดงนนงานวเคราะหนจงเสนอใหมการจดทารางกฎหมายใหทมชอวา “พระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ...” เพอนามาประกอบกบรางพระราชบญญตการเงนการคลงของรฐ พ.ศ. ... รางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ... นมลกษณะใกลเคยงกนกบกฎหมายในกลมทเรยกกนโดยทวไปวา Fiscal Responsibility Law ซงไดมการบงคบใชในหลายประเทศในปจจบน เชน ออสเตรเลย นวซแลนด สหราชอาณาจกร แคนาดา บราซล อนเดย หรอ เปร เปนตน อยางไรกตาม ไดมการกาหนดประเดนเพมเตมเพอใหเหมาะสมกบบรบทของประเทศไทย โดยประเดนทจะบญญตเอาไวในกฎหมายฉบบนจะเปน ดงน

4.1 การประกาศเปาหมายทางการคลงระยะปานกลางทชดเจน รฐบาลควรมการประกาศเปาประสงคของการดาเนนนโยบายการคลงทชดเจน วดได ตอรฐสภาและประชาชนโดยทวไป โดยเปาประสงคทชดเจนดงกลาวจะตองสรางความเขาใจทตรงกนระหวางรฐบาล รฐสภา และประชาชน ซงประกอบดวยเปาประสงคทงระยะสนและระยะปานกลาง รวมทงตวชวดทชดเจนของแตละเปาประสงค ทงนควรมการกาหนดใหการรกษาวนยการคลงและการจดทานโยบายการคลงใหสอดคลองกบ วฏจกรธรกจของประเทศ เปนเปาประสงคระยะปานกลางทสาคญดวย เปาประสงคทรฐบาลกาหนดขนควรทจะมความสอดคลองกนกบการดาเนนงานของหนวยงานตางๆของรฐ รวมทงองคกรปกครองสวนทองถนดวย โดยในการจดทาเปาประสงคของการดาเนนนโยบายการคลงดงกลาว ควรทจะมการหารอกบหนวยงานตางๆ และองคกรปกครองสวนทองถนดวย ทงน เพอใหการดาเนนการของทกภาคสวนมความสอดคลองซงกนและกน

THAI LAW WATCH รางพระราชบญญตประกนสงคม (ฉบบท) พ.ศ. ....

 

11  

4.2 การจดทารายงานการดาเนนนโยบายการคลง

รฐบาลควรมการจดทารายงานการดาเนนนโยบายการคลง เพอตดตามการดาเนนนโยบายการคลงทกาลงดาเนนการอย เปนระยะๆ รวมทงมการวเคราะหความเสยงของการดาเนนนโยบายการคลงวาจะสามารถบรรลเปาประสงคระยะปานกลางทไดมการประกาศเอาไวหรอไม ดวยเหตผลอะไร พรอมทงหากลยทธเพอผลกดนใหการดาเนนนโยบายการคลงบรรลถงเปาประสงคดงกลาวใหไดในทายทสด

4.3 การสรางกฎเกณฑเพอเพมความรบผดชอบในการดาเนนนโยบายการคลง กฎเกณฑเพอเพมความรบผดชอบ (accountability) ในการดาเนนนโยบายการคลงอาจอยในรปของรางวลหรอบทลงโทษในกรณทการดาเนนนโยบายการคลงไมสามารถบรรลถงเปาประสงคทไดมการประกาศเอาไวได โดยกลไกในการเพมความรบผดชอบอาจอยในรปแบบของการกาหนดเงอนไขทางการเงนเพมเตมสาหรบหนวยงานของรฐหรอองคกรปกครองสวนทองถนทมสวนในการทาใหการดาเนนนโยบายการคลงในภาพรวมไมเปนไปตามทไดประกาศไว นอกจากนน ยงควรมองคประกอบของการแถลงการดาเนนงานใหกบประชาชนไดรบทราบอยางทวถงอกดวย

4.4 การควบรวมกรอบวนยการคลงเอาไวเปนกฎหมาย กฎหมายวนยทางการคลงนควรทจะระบกรอบวนยทางการคลงเอาไวอยางชดเจนเพอบงคบใช อยางไรกตาม กรอบวนยทางการคลงอาจอยในลกษณะทไมสรางขอจากดทมากเกนความจาเปน เพอสรางอสระใหกบผดาเนนนโยบาย โดยกรอบทมการระบกนโดยทวไปอาจแบงไดเปน 3 กรอบหลก ไดแก

กรอบการขาดดลงบประมาณ ซงจะกาหนดเงอนไขในการขาดดลงบประมาณในแตละป กรอบการกอหนสาธารณะ ซงจะกาหนดเงอนไขเกยวกบระดบหนสาธารณะทรฐบาลและ

หนวยงานในภาครฐจะสามารถกอขนได โดยทอาจเชอมโยงกบรายการคาใชจายทนามาซงหนสาธารณะดงกลาว

กรอบการใชจาย ซงจะกาหนดเงอนไขในการตงงบประมาณรายจายของรฐบาลและหนวยงานในภาครฐ

การกาหนดเงอนไขทตายตวใหกบกรอบวนยการคลงและบงคบใชกรอบดงกลาวเปนกฎหมายอาจสรางขอจากดในทางปฏบตเปนอนมาก ในหลายๆประเทศมการกาหนดเพยงหลกการคราวๆ ในการรกษาวนยทางการคลงในกฎหมาย และกาหนดใหรฐบาลแถลงรายละเอยดเกยวกบการรกษาวนยทางการคลงทเหมาะสมกบสภาวะของประเทศในแตละชวงเวลาเปนการทดแทน

4.5 การจดตงหนวยงานดานงบประมาณทเปนอสระจากรฐบาล ประเดนปญหาสาคญประการหนงของกระบวนการงบประมาณ คอ การผกขาดขอมล ความสามารถในการวเคราะหขอมล รวมทงการจดทาประมาณการทางดานงบประมาณเอาไวกบรฐบาล ซงทาให

มถนายน 2556 บทวเคราะหกฎหมายสงเสรมวนยการเงนการคลง

(ขอเสนอวาดวย รางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ...)

 

12  

กระบวนการตรวจสอบการตงงบประมาณและการจดทาประมาณการเกยวกบงบประมาณไมเขมแขง ผลทสะทอนออกมาเรองหนงคอการประมาณการสภาวะเศรษฐกจและความสามารถในการจดเกบรายไดของรฐบาลทอยสงกวาความเปนจรง การจดตงหนวยงานดานงบประมาณทเขมแขงและไมมฝกฝาย (non-partisan) จะชวยเสรมสรางความเขมแขงใหกบกระบวนการจดทางบประมาณของประเทศมากยงขน โดยหนวยงานลกษณะดงกลาวทถกพดถงในเชงหลกการมความแตกตางหลากหลาย ตงแตหนวยงานทเพมขอมลขาวสารและการวเคราะหขอมลใหกบรฐสภาและประชาชนไปจนกระทงถงหนวยงานทมอานาจในการจดสรรงบประมาณทเปนอสระจากรฐบาล อยางไรกตาม ในทางปฏบตหนวยงานทเพมขอมลและการวเคราะหขอมลใหกบรฐสภาและประชาชน ทไมมฝกฝาย เชน Congressional Budget Office (CBO) ของประเทศสหรฐอเมรกา ดเหมอนจะเปนตวเลอกทมความเปนไปไดมากทสด 5 ขอเสนอองคประกอบของรางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ... บทวเคราะหนขอเสนอองคประกอบของรางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ... ซงนาจะมความเหมาะสมกบบรบทของประเทศไทย รวมทงจะชวยเสรมสรางประสทธภาพในกระบวนการงบประมาณ นอกเหนอไปจากกฎหมายทมอย รวมทงรางกฎหมายการเงนการคลงของรฐ พ.ศ. ... ดงตอไปน 5.1 การกาหนดหนาทเพมเตมใหกบคณะกรรมการนโยบายการคลง

รางพระราชบญญตการเงนการคลงของรฐ พ.ศ. ... ไดมการกาหนดใหจดตงคณะกรรมการนโยบายการคลง ซงจะทาหนาทกาหนดเปาหมายการดาเนนนโยบายการคลงระยะปานกลาง รวมไปถงตวชวดตางๆเอาไวแลว อยางไรกตาม ยงมไดมการระบถงความสมพนธดงกลาวกบการสรางวนยทางการคลงอยางชดเจนนก ดงนน รางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ... จงควรกาหนดบทบาทเพมเตมของคณะกรรมการนโยบายการคลง ดงน

ใหมการแถลงเปาหมายการดาเนนนโยบายการคลงในระยะปานกลาง รวมทงตวชวดทสะทอนผลสมฤทธในการดาเนนนโยบายการคลงดงกลาวตอรฐสภาและสาธารณชนทกๆ ป

กาหนดใหวนยทางการคลงเปนเปาหมายสาคญในการดาเนนนโยบายการคลงระยะปานกลางประการหนง โดยคณะกรรมการนโยบายการคลงควรทจะกาหนดตวชวดของเปาหมายนในการแถลงตอรฐสภาและประชาชนดวย

กาหนดใหการจดทานโยบายการคลงทสอดคลองกบวฏจกรธรกจเปนเปาหมายถงในการดาเนนนโยบายการคลงระยะปานกลาง โดยคณะกรรมการนโยบายการคลงควรทจะระบถงดลการคลงภายหลงการปรบปรงดวยดชนวฏจกรธรกจเปนตวชวดของเปาหมายน

เปาหมายการดาเนนนโยบายการคลงทกประเดนควรทจะมการประสานกบหนวยงานของรฐทระบเอาไวในรางพระราชบญญตการเงนการคลงของรฐ พ.ศ. ... รวมทงองคกรปกครองสวนทองถนดวย

THAI LAW WATCH รางพระราชบญญตประกนสงคม (ฉบบท) พ.ศ. ....

 

13  

5.2 การกาหนดรายงานของคณะกรรมการนโยบายการคลง

กาหนดใหคณะกรรมการนโยบายการคลงจดทารายงานการดาเนนนโยบายการคลงทก 6 เดอน เพอเสนอตอรฐสภาและประชาชนโดยทวไป โดยในรายงานดงกลาวควรทจะมขอมลของตวชวดในการดาเนนนโยบายการคลงดงทไดแถลงเอาไว นอกจากนน ควรจะมการจดทารายงานประเมนการดาเนนนโยบายการคลงทกๆ หนงป โดยควบรวมถงการดาเนนงานของหนวยงานภาครฐและองคกรปกครองสวนทองถนเขาไปในรายงานดวย พรอมทงนาเสนอกลยทธเพอผลกดนใหการดาเนนนโยบายการคลงบรรลเปาประสงคดงทไดมการแถลงเอาไว 5.3 การสรางความรบผดชอบ กาหนดใหคณะกรรมการนโยบายการคลงมอานาจในการจดทาขอเสนอแนะในการปรบปรงการจดสรรงบประมาณตอคณะรฐมนตร โดยขอเสนอแนะดงกลาวควรมความสอดคลองกบรายงานประเมนการดาเนนนโยบายการคลง โดยขอเสนอในการปรบปรงการจดสรรงบประมาณอาจมสวนของการปรบลดเพดานงบประมาณหรอเพดานเงนอดหนนสาหรบหนวยงานของรฐและองคกรปกครองสวนทองถนทไมดาเนนนโยบายอยางมประสทธภาพ และอาจมสวนของการปรบเพมเพดานงบประมาณและเงนอดหนนสาหรบหนวยงานของรฐและองคกรปกครองสวนทองถนทดาเนนนโยบายอยางมประสทธภาพได 5.4 เงอนไขในการทบทวนหรอหยดพกการบงคบใชกฎหมาย ในกรณทเกดเหตการณฉกเฉนหรอการเปลยนแปลงสาคญ ดงตอไปน

เกดการชะลอตวทางเศรษฐกจอยางรนแรง เกดการเปลยนแปลงรฐบาล เกดการปรบเปลยนโครงสรางในการบรหารจดการบานเมอง เกดการเปลยนแปลงสาคญของประเทศอนเปนเหตใหการบงคบใช พรบ. ฉบบนไมมความ

เหมาะสม

คณะกรรมการนโยบายการคลงอาจใหคาเสนอแนะตอคณะรฐมนตรใหมการทบทวนหรอหยดพกการบงคบใชกฎหมายฉบบนได โดยใหมการระบขอมลและเหตผลประกอบทชดเจนใหกบคณะรฐมนตร เพอนาเสนอตอรฐสภาใหความเหนชอบในการทบทวนหรอหยดพกการบงคบใชกฎหมายตอไป

5.5 กรอบวนยทางการคลง กาหนดใหคณะกรรมการนโยบายการคลงมการนาเสนอเปาประสงคของการรกษาวนยทางการคลงภายใตกรอบดงตอไปน

การขาดดลการคลงและการกอหนสาธารณะตองอยในระดบทไมสงผลกระทบตอเสถยรภาพของระบบเศรษฐกจ รวมทงจะตองอยในระดบทสอดคลองกบความสามารถในการชาระคนหนของประเทศ

มถนายน 2556 บทวเคราะหกฎหมายสงเสรมวนยการเงนการคลง

(ขอเสนอวาดวย รางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ...)

 

14  

หนสาธารณะจะตองไมถกนาไปใชกบรายจายบคลากรหรอรายจายดาเนนงานประจาปของประเทศ

หนวยงานของรฐและองคกรปกครองสวนทองถนควรมสวนรวมในการรกษาวนยทางการคลงในภาพรวมของประเทศดวย นอกเหนอไปจากการรกษาวนยทางการคลงของตนเอง

ทงน กาหนดใหคณะกรรมการนโยบายการคลงนาเสนอกรอบการรกษาวนยการคลงในรายละเอยด

พรอมทงขอมลและเหตผลประกอบ โดยกาหนดใหเปนเปาประสงคระยะปานกลางทสาคญอนหนงในการดาเนนนโยบายการคลงของประเทศ

5.6 บทลงโทษ ในกรณทหนวยงานของรฐหรอองคกรปกครองสวนทองถนมการดาเนนการใดๆ ทสงผลใหรฐบาลไมสามารถบรรลถงเปาหมายการดาเนนนโยบายการคลงระยะปานกลางถงระยะยาว รวมไปถงเปาหมายในการรกษาวนยการคลงไวได ใหมการกาหนดบทลงโทษโดยการปรบลดวงเงนอดหนนของรฐบาลไปสหนวยงานดงกลาวลงหนงในหา โดยใหดาเนนการปรบลดวงเงนอดหนนลงจนกวาหนวยงานดงกลาวจะมการการดาเนนการเพอแกไขเหตการณดงกลาว 5.7 การจดตงหนวยงานงบประมาณภายใตสงกดรฐสภา กาหนดใหมการจดตงหนวยงานงบประมาณภายใตสงกดรฐสภา (parliamentary budget office) ทมการใชฐานขอมลรวมกบสานกงบประมาณ พรอมทงมอานาจในการเรยกขอขอมลจากหนวยงานของรฐและองคกรปกครองสวนทองถน เพอทาหนาทในการวเคราะหขอมลและจดทาประมาณการในสวนทเกยวของกบงบประมาณ ทงน หนวยงานงบประมาณดงกลาวจะตองทาหนาทอยางเปนอสระ ไมมฝกฝาย และมการเปดเผยขอมลและบทวเคราะหทเปนประโยชนเพอเสรมสรางความเขมแขงใหกบกระบวนการจดทางบประมาณของประเทศ ทงในแงของการวเคราะหขอมลงบประมาณและการตดตามประเมนผลการดาเนนนโยบายการคลงของรฐบาลในแตละชวงเวลา รวมไปถงการมบทบาทในการจดการอบรมเผยแพรเทคนคหรอกระบวนการวเคราะหทเปนประโยชนตอหนวยงานทเกยวของรวมถงองคกรภาคประชาสงคมตางๆ ดวย

THAI LAW WATCH รางพระราชบญญตประกนสงคม (ฉบบท) พ.ศ. ....

 

15  

เอกสารอางอง

Hemming, R. and M. Kell (2001). Promoting fiscal responsibility: transparency, rules and independent fiscal authorities. International Monetary Fund. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=2095161.

Liu, L. and S.B. Webb (2011). Laws for fiscal responsibility for subnational discipline: international experience. Policy Research Working Paper 5587, Economic Policy and Debt Department, World Bank.

คปต พนธหนกอง (มนาคม 2555). รายงานสรปและวเคราะหรางพระราชบญญตการเงนการคลงของรฐ พ.ศ. ... โครงการปรบปรงกระบวนการนตบญญตของประเทศไทยเพอสงเสรมการมสวนรวมของประชาชน (Thai Law Watch), สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย นาเสนอตอ แผนงานสรางเสรมการเรยนรกบสถาบนอดมศกษาไทยเพอการพฒนานโยบายสาธารณะทด (นสธ.)

มถนายน 2556 บทวเคราะหกฎหมายสงเสรมวนยการเงนการคลง

(ขอเสนอวาดวย รางพระราชบญญตวนยทางการคลงและการเงน พ.ศ. ...)

 

16  

จดทาโดย

โครงการวเคราะหและตดตามรางกฎหมาย ภายใตความรวมมอระหวางสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (ทดอารไอ) และสถาบนพระปกเกลา เวปไซต: http://thailawwatch.org Facebook: https://www.facebook.com/thailawwatch.org