Post on 31-Jan-2021
1
UNIVERSITEIT GENT
FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN
Wetenschappelijke verhandeling
Jeroen Van Raemdonck
MASTERPROEF EU-STUDIES
PROMOTOR: Dr. Fabienne Bossuyt
COMMISSARIS: Marjolein Derous
ACADEMIEJAAR 2015 – 2016
De Duitse, Franse en Britse posities in het EU-China handelsbeleid:
doelstellingen, conflicten en overeenstemmingen.
Aantal woorden: 19378
2
3
Abstract
Deze masterproef onderzoekt wat de preferenties van Duitsland, Frankrijk en het
Verenigd Koninkrijk zijn inzake het EU-China handelsbeleid, en in welke mate deze
preferenties overeenstemmen met de EU-positie. In de literatuur is reeds vastgesteld hoe de
EU-lidstaten kunnen onderscheid worden in protectionistisch en vrijhandelsgezind, maar
naar specifieke preferenties is nog geen diepgaand onderzoek gebeurd. In deze masterproef
wordt getracht om dit hiaat op te vullen door de handelspreferenties van de drie grootste
Europese handelspartners van China te onderzoeken aan de hand van drie cases. Deze cases
situeren zich elk op een verschillend beleidsniveau en omvatten het unilateraal, bilateraal en
multilateraal EU-China handelsbeleid. Concreet wordt de analyse toegepast op het anti-
dumping dossier rond zonnepanelen, het EU-China bilateraal Investeringsakkoord en een
WTO-geschil over zeldzame aardmetalen. Op basis van het onderzoek wordt geconcludeerd
dat de preferenties van de onderzochte lidstaten grotendeels afhankelijk zijn van de
eigenbelangen die aan elk dossier zijn verbonden. De positie van de lidstaten is dus niet
enkel afhankelijk van de marktideologie van de lidstaten maar ook van de concrete belangen
die moeten verdedigd worden. Er wordt ook vastgesteld dat de preferenties in grote mate
overlappen met de EU-positie, wat wijst op een EU-China handelsbeleid dat rekening houdt
met de belangen van China’s grootste Europese handelspartners.
4
Inhoudstafel
1. Inleiding .............................................................................................................................. 6
1.1. Conceptueel kader en onderzoeksvragen ................................................................... 7
1.2. Methodologie .............................................................................................................. 8
2. De EU-China handel: too big to fail ...................................................................................... 10
2.1. De handelsrelatie tussen de EU en China: een overzicht ............................................. 11
2.1.1. Periode 1979 - 1990 ............................................................................................... 12
2.1.2. Periode 2004-2014 ................................................................................................. 13
2.2. Politieke ruggengraat van de handelsrelatie: van economisch engagement tot strategisch partnerschap ...................................................................................................... 16
2.3. Het Duits, Frans en Brits belang van bilaterale (handels)betrekkingen met China ...... 18
2.3.1. Duitsland ................................................................................................................ 19
2.3.2. Frankrijk .................................................................................................................. 21
2.3.3. Verenigd Koninkrijk ................................................................................................ 22
2.4. EU-China handelsrelaties op drie niveaus ..................................................................... 24
2.4.1. Unilateraal .............................................................................................................. 24
2.4.2. Bilateraal................................................................................................................. 24
2.4.3. Multilateraal ........................................................................................................... 25
2.5. Conclusie ....................................................................................................................... 26
3. Unilateraal EU-China handelsbeleid: het zonnepanelendispuut ......................................... 28
3.1. Feitelijke gebeurtenissen en de EU-positie ................................................................... 28
3.2. Positie van Duitsland ..................................................................................................... 31
3.3. Positie van Frankrijk ...................................................................................................... 33
3.4. Positie van het Verenigd Koninkrijk .............................................................................. 34
3.5. Conclusie ....................................................................................................................... 36
4. Bilateraal EU-China handelsbeleid: het bilateraal Investeringsakkoord .............................. 39
4.1. De EU-China 2020 Strategie voor Samenwerking: verbreding en verdieping van het bilateraal economisch engagement. .................................................................................... 39
4.2. Bilateraal investeringsakkoord: opstap naar een vrijhandelsakkoord? ........................ 41
4.3. Positie van Duitsland ..................................................................................................... 42
4.4. Positie van Frankrijk ...................................................................................................... 43
4.5. Positie van het Verenigd Koninkrijk .............................................................................. 44
5
4.6. Conclusie ....................................................................................................................... 46
5. Multilateraal EU-China handelsbeleid: WTO-zaak Commissie tegen China omtrent de Chinese exportquota voor de uitvoer van zeldzame aardmetalen ......................................... 48
5.1. Feitelijke gebeurtenissen en de EU-positie ................................................................... 48
5.2. Positie van Duitsland ..................................................................................................... 53
5.3. Positie van Frankrijk ...................................................................................................... 54
5.4. Positie van het Verenigd Koninkrijk .............................................................................. 56
5.5. Conclusie ....................................................................................................................... 58
6. Algemene conclusie .............................................................................................................. 61
7. Literatuurlijst ........................................................................................................................ 65
6
1. Inleiding
De afgelopen decennia is de Volksrepubliek China (voortaan: China) voor de EU een
erg belangrijke partner geworden. Beide wereldgrootmachten hebben enkele verreikende
strategische partnerschappen met elkaar afgesloten. Sinds 2003 verwijzen beide actoren
naar elkaar met de term ‘strategische partner’, wat wijst op een bredere visie die het
economische overstijgt. Maar zonder twijfel blijft het economisch aspect wel de lijm
waarmee het strategisch partnerschap is bezegeld. Cijfers tonen een substantiële stijging van
de EU-handel met China duidelijk aan gedurende de afgelopen decennia. De bilaterale
handel in goederen bedroeg 428,1 miljard dollar in 2013 (DG Trade, 2014a). In vergelijking
met enkele decennia daarvoor is het verschil enorm. In 1975 bedroeg de bilaterale handel in
goederen amper 2 miljard dollar per jaar.
Het EU-handelsbeleid ten aanzien van China is het resultaat van politiek getouwtrek
tussen de lidstaten achter de schermen. Volgens de literatuur zijn hierbij onder de lidstaten
twee kampen te onderscheiden die respectievelijk pleiten voor meer en minder
handelsbelemmeringen ten aanzien van China (Yu, 2015 ; Heron, 2007 ; Zimmermann, 2007).
De Commissie – de zogenaamde ‘agent’ – tracht een voor alle lidstaten zo aanvaardbaar
mogelijk compromis te vinden. Echter, niet alle lidstaten – de zogenaamde ‘principalen’ –
staan altijd helemaal achter het gekozen handelsbeleid van de Commissie. Er staan immers
heel wat belangen op het spel wat betreft de EU-handel met China. Doorgaans zijn de meest
protectionistische EU-lidstaten, zoals Griekenland en Portugal, ook die landen die het meest
te winnen hebben bij een door tolmuren belemmerde EU-China handel (Heron, 2007). Niet
zelden ervaren deze (vaak perifere) lidstaten directe concurrentie van China en trachten zij
hun nationale industrieën hiervoor veilig te stellen. Andere EU-lidstaten, zoals Duitsland,
Nederland en het Verenigd Koninkrijk, die veel bilaterale handel drijven met China en
vandaar veel baat hebben bij vlotte EU-China handelsverhoudingen, pleiten dan weer voor
een meer geliberaliseerde handel.
7
1.1. Conceptueel kader en onderzoeksvragen
De bestaande literatuur gaat oppervlakkig om met de specifieke preferenties van de
lidstaten inzake het EU-China handelsbeleid. Young & Peterson (2014) bestuderen
bijvoorbeeld in detail de mechanismes die bepalend zijn voor het Europees extern
handelsbeleid, maar graven niet in de diepte naar welke posities de lidstaten innemen
tegenover dit extern handelsbeleid. Smith (2014) verwijst naar de belangenfragmentatie
onder EU-lidstaten, dat de oorzaak is van een EU-China handelsbeleid dat een
gemeenschappelijke strategie ontbreekt. De auteur verwijst naar Frankrijk, Duitsland en het
Verenigd Koninkrijk, die allemaal een verschillende economische diplomatie tegenover China
zouden praktiseren, parallel met het Europees handelsbeleid. Maar wat deze nationale
diplomatie precies drijft, wat de preferenties zijn, daarover weidt Smith niet uit. Kundnani &
Parello-Plesner (2012) redeneren dat de competitie tussen EU-lidstaten in het aantrekken
van Chinese investeringen drastisch is verscherpt sinds de eurocrisis. De belangen van
lidstaten zijn door de crisis meer uit elkaar gegroeid omdat sommige lidstaten veel
exporteren naar China en andere weinig. Logischerwijze hebben de landen die veel
exporteren meer urgente belangen betreffende het EU-China handelsbeleid dan lidstaten
die weinig exporteren. Maar wat deze belangen precies zijn, wordt niet in detail bestudeerd.
Daar poogt deze masterproef verandering in te brengen door de handelsagenda van
drie belangrijke EU-lidstaten (Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk) inzake het EU-
China handelsbeleid in kaart te brengen. Deze drie lidstaten zijn ook volgens Cameron &
Shen (2012) de meest invloedrijke EU-landen om drie redenen. Ze zijn de grootste Europese
handelspartners van China, institutioneel wegen ze zwaar door op de EU-besluitvorming
omdat ze veel inwoners tellen, en ze hebben ook discursieve invloed op de besluitvorming.
De drie landen hebben een groot aanzien in de Unie en niet zelden vaart de EU een koers die
in bepaalde mate door de leiders van deze lidstaten wordt uitgestippeld. Denk hierbij aan de
Frans-Duitse as die, eens tot een gezamenlijk besluit gekomen over bepaalde breuklijnen
heen, vaak wordt bijgesprongen door verschillende andere EU-lidstaten. Frankrijk wordt
overigens vaak gezien als een traditioneel protectionistisch land, terwijl Duitsland en het
Verenigd Koninkrijk een reputatie als vrijhandelaars hebben opgebouwd (Stares, 2012).
8
Concreet tracht deze masterproef een antwoord te vinden op volgende onderzoeksvragen:
- Wat zijn de preferenties van Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk ten aanzien
van het EU-China handelsbeleid?
- In welke mate stemmen deze posities in met het EU-China handelsbeleid?
1.2. Methodologie
Het eigenlijke onderzoek zal gebeuren met behulp van drie empirische gevalstudies
die een zo omvattend mogelijk beeld schetsen van het EU-handelsbeleid ten aanzien van
China. Elk van de drie gevalstudies situeert zich op een ander beleidsniveau. Deze niveaus
zijn het unilateraal, bilateraal en multilateraal EU-China handelsbeleid. Wanneer de
onderzoeksvragen worden toegepast op deze drie beleidsniveaus, wordt de positie van de
drie lidstaten ten aanzien van het brede EU-China handelsbeleid meer duidelijk.
Op unilateraal vlak wordt een anti-dumping zaak rond Chinese zonnepanelen
onderzocht, waarbij de EU unilaterale handelsbeperkingen invoerde op basis van een
vermoeden van niet-marktconforme dumpingpraktijken. Op bilateraal vlak wordt het
bilateraal Investeringsakkoord onderzocht, een onderdeel van de in 2013 geïntroduceerde
EU-China 2020 Strategie voor Samenwerking. Op multilateraal vlak wordt een recente EU-
zaak in het WTO-stelsel van geschillenbeslechting onderzocht, waarbij de EU zich burgerlijke
partij stelde in een zaak tegen China omtrent de Chinese beperking op de uitvoer van
zeldzame aardmetalen.
Op methodologisch vlak is de masterproef gebaseerd op een documentanalyse van
de primaire en secundaire bronnen, aangevuld met inzichten uit een diepte-interview. De
officiële publicatiekanalen van DG Handel, de Raad van Ministers, de EEAS, het Chinees
Ministerie van Buitenlandse Zaken, de nationale Ministeries van Buitenlandse Zaken/Handel
van de drie lidstaten en de notulen van parlementaire debatten in de drie lidstaten vormen
de primaire databasis van dit onderzoek. Naast de bestaande literatuur, die de voornaamste
secundaire bron is waarop dit onderzoek zich baseert, worden gespecialiseerde media
9
geconsulteerd als EurActiv, Politico en EU Observer.
Deze masterproef is als volgt opgebouwd. Na deze inleiding volgt een
literatuuroverzicht waarin het bestaande EU-China handelsbeleid wordt uiteengezet. In dit
hoofdstuk wordt ook aandacht besteed aan het nationale handelsbeleid ten aanzien van
China van de drie betrokken lidstaten. In hoofdstuk 3 komt een eerste empirische
gevalstudie aan bod, gevolgd door een tweede gevalstudie in hoofdstuk 4 en een laatste in
hoofdstuk 5. Telkens wordt op deze cases volgende onderzoeksvraag toegepast: welke zijn
de preferenties van de lidstaten inzake het EU-China handelsbeleid? Tenslotte volgt een
algemeen besluit dat de bevindingen overloopt.
10
2. De EU-China handel: too big to fail
De Europese Commissie is in het kader van het gemeenschappelijk handelsbeleid
verantwoordelijk voor het intern Europees handelsbeleid en het voeren van internationale
handelsonderhandelingen met niet-EU-landen. Dit is een exclusieve kernbevoegdheid van de
EU die met het Verdrag van Rome (1957) tot stand is gekomen. Daarmee wordt bedoeld dat
de Commissie als enige wetsvoorstellen over handelsbeleid mag doen, waarna de Raad
(lidstaten) en het Europees Parlement als medewetgevers deze voorstellen moeten
goedkeuren. Aspecten van dit handelsbeleid zijn onder andere het openen van nieuwe
markten voor goederen en diensten, het zoeken van meer en betere
investeringsmogelijkheden, het bepalen van de douanetarieven, het nastreven van
compatibele technische – en veiligheidsnormen, concurrentie en openbare aanbestedingen,
en het stimuleren van duurzame ontwikkeling (DG Communicatie, 2014).
De EU-China handel is de laatste decennia exponentieel toegenomen. Terwijl de
bilaterale handel in goederen in 1975 slechts 2 miljard euro bedroeg, is dit bedrag in 2013
gestegen naar niet minder dan 428,1 miljard euro (zie figuur 1) (DG Trade, 2014a ; Eurostat,
2015). Van dit bedrag bestaat 280,1 miljard euro uit Chinese export naar de EU en 148
miljard euro uit Europese export naar China (DG Trade, 2014b). De EU importeert dus bijna
dubbel zoveel uit China dan het exporteert. Chinese import is dus cruciaal voor het
functioneren van de Europese economie. De Europese import uit China bedraagt bijna
honderd miljard euro meer dan de Europese import uit de VS, die in 2013 maar 196,2 miljard
11
euro bedroeg (DG Trade, 2015a). Wat de toelevering van goederen betreft, is China voor de
EU dus van groter belang dan de VS en too big to fail.
Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Eerst wordt de EU-China handelsrelatie
beschouwd in een historisch perspectief. Hierbij vormde de Koude Oorlog, en het einde
daarvan, een belangrijke mijlpaal in de wederzijdse relaties, samen met de almaar
toenemende bilaterale handel. Vervolgens wordt het politiek partnerschap tussen de EU en
China bekeken. Hoe meer beide economieën met elkaar verstrengelden doorheen de laatste
decennia, hoe meer werk is gemaakt van nauwere politieke partnerschappen. Daarna komen
de actuele uitdagingen aan bod die een obstakel kunnen vormen voor de bilaterale handel.
Hierbij wordt in het bijzonder China’s asymmetrisch effect op de EU-lidstaten bestudeerd.
De intensiteit waarmee China handel drijft met sommige EU-lidstaten bepaalt in sterke mate
mee de positie van deze lidstaten ten aanzien van het EU-handelsbeleid tegenover China.
Voorlaatst worden de bilaterale relaties van Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk
met China kort overlopen. Tenslotte wordt dezelfde oefening gemaakt, maar dan voor de
EU-China handelsrelaties, meer bepaald op de drie beleidsniveaus: unilateraal, bilateraal en
multilateraal.
2.1. De handelsrelatie tussen de EU en China: een overzicht
De EU is China’s grootste handelspartner en een van zijn belangrijkste investeerders.
China is voor EU de tweede grootste handelspartner, naast de VS. Tussen 2004 en 2014, over
de loop van een decennium, is de bilaterale handel tussen beide partners meer dan
verdubbeld naar een recordbedrag van 466,8 miljard dollar in 2014 (zie figuur 2). Wat volgt
is een overzicht van de handelsrelatie tussen beide partners voor en na de val van de Sovjet-
Unie. De Koude Oorlog, die eindigde begin de jaren ’90, had een grote invloed op de
bilaterale handel tussen de EU en China. China was en is nog altijd een land met een
communistisch bewind. Toen er nog sprake was van een bipolaire wereld, en de EU nog
onder de militaire paraplu van de NAVO en meer bepaald de Verenigde Staten schuilde, was
het water tussen de EU en China te diep om de handelscontacten te intensifiëren. Maar
begin de jaren ’90 veranderde dat omdat er geen Koude Oorlog meer dreigde. Er heerste
12
een voorzichtig optimisme en er werd volop geïnvesteerd in het buitenland. De Europese
handelscontacten met China namen sindsdien exponentieel toe.
2.1.1. Periode 1979 - 1990
China heeft in volle Koude Oorlogstijd nauwelijks deelgenomen aan de bipolaire
spanningen. Het land, dat een lange traditie van geslotenheid kent, had geen zichtbare
ideologische doelstellingen en hield zich afzijdig van de vele proxy-wars die de Verenigde
Staten en de Sovjet-Unie met elkaar uitvochten. China kende wel een diepgeworteld gevoel
van wantrouwen jegens het Westen ten gevolge van wat men intern de “Eeuw van
Vernedering” noemt ; een periode tussen 1839 en 1949 waarin het Chinese Rijk de speelbal
was van verschillende Westerse mogendheden (zoals het Verenigd Koninkrijk – denk aan de
Opiumoorlogen) en Japan. Hoewel de binnenlandse retoriek van de communistische CCP-
partij regelmatig terug verwijst naar deze woelige periode, gebeurde er onder president
Deng Xiaoping (1981 – 1987) een belangrijke koerswijziging waarbij het land zich terug open
stelde naar buitenlandse investeerders en allerlei economische hervormingen doorvoerde.
Dit zorgde voor een gestage toename van de bilaterale handel tussen de EU en China. De EU
importeerde heel wat goedkope industriële producten en intermediaire goederen uit China.
China was een gretig afnemer van Europese technologie en machines. Het land had immers
heel wat technologische input en knowhow nodig om zijn economische groei te kunnen
voortzetten.
13
In 1989 kwam er tijdelijke afname van de bilaterale handel naar aanleiding van het
Europees wapenembargo op de export van wapens naar China. Met de Madridverklaring van
26/27 juni 1989 veroordeelde de EU het geweld op het Plein van de Hemelse Vrede, waar
een studentenprotest door het leger met tanks en vuurwapens werd neergeslagen, en
kondigde ze het embargo aan. Dit was meer een symbolische daad dan een rechtsgeldig
verbod voor de lidstaten. Elke lidstaat kon deze Madridverklaring naar eigen wens
interpreteren, aangezien Art. 223 van het Verdrag van Rome lidstaten de vrijheid laat om
zelf te kiezen hoe of met wie ze wapens willen verhandelen. Het Verdrag van Maastricht
bevestigde dit eveneens en gaf de lidstaten de mogelijkheid om unilateraal een Europees
wapenembargo teniet te verklaren (Yixiong, 2011). Er gaan binnen de EU veel stemmen op
om dat wapenembargo af te schaffen, omdat het in de praktijk toch dode letter blijkt te zijn.
Maar onder druk van de VS, die dreigden dat deze beslissing repercussies zou hebben op de
EU-VS Veiligheidssamenwerking, is een afschaffing van het wapenembargo nog niet
gebeurd. Dat nam echter niet weg dat de bilaterale handel tussen 1995 en 2000
langzaamaan terug normaliseerde, mede door de geleidelijke uitdoving van overige
economische EU-sancties op China en de toename in intensiteit van de bilaterale handel.
2.1.2. Periode 2004-2014
De EU-China handel heeft zich de laatste decennia naar recordhoogtes opgewerkt.
Figuur 2 toonde hoger al aan hoe de totale handel tussen de EU en China 177,56 miljard
euro bedroeg in 2004 en 466,83 miljard euro
in 2014. Procentueel gezien is dit een stijging
van 38,04 procent op tien jaar tijd.
Wat nog opvalt aan deze cijfers is de
grote discrepantie tussen wat de EU
exporteert naar China en wat China
exporteert naar de EU. Terwijl de EU in 2014
voor 164,78 miljoen euro exporteerde naar
14
China, importeerde het een totaalwaarde van 302,05 miljoen euro aan goederen en
diensten uit China in datzelfde jaar (zie figuur 2). Dit is een negatief handelssaldo, of
handelsonevenwicht, dat verschillende gevolgen heeft op Europees politiek vlak die verder
nog besproken zullen worden. Figuur 3 geeft een visuele weergave van dit
handelsonevenwicht. Zoals is te zien, importeert de EU veel meer goederen (rood) uit China
dan het exporteert (groen).
Vooral de perifere EU-lidstaten, zoals de PIGS (Portugal, Ierland, Griekenland, Spanje),
hebben grote handelstekorten opgebouwd (zie figuur 6). Dit heeft te maken met een aantal
factoren. Ten eerste heeft China een betere markttoegang tot de EU (met minder tarifaire
en niet-tarifaire barrières) dan de EU tot de Chinese markt. Dit druist in tegen de bestaande
WTO-principe van gelijke behandeling en belemmert heel wat Europese bedrijven om zich te
wortelen in de Chinese economie (zie onder). Het nivelleren van deze ongelijkheid is een van
de gronddrijfveren van het EU-China bilateraal Investeringsakkoord uit 2013 en wordt
verderop nog uitvoerig behandeld. Ten tweede zijn niet alle EU-lidstaten even competitief
en bestaat er in China slechts veel vraag naar bepaalde goederen die in specifieke lidstaten
worden vervaardigd. Meestal zijn dit de meer welvarende kernlanden, die zich vaak in West
– en Noord-Europa situeren, zoals Duitsland, Frankrijk of het Verenigd Koninkrijk. De Duitse
export naar China, bijvoorbeeld, bestaat voor 16 procent uit auto’s en 10 procent uit auto-
onderdelen (zie figuur 4). Op dergelijke producten zijn de winstmarges hoger en bestaat veel
meer Chinese vraag dan naar Griekse olijven of Spaanse wijn.
15
In de EU-China handelsrelatie tekenen zich duidelijk enkele grote uitdagingen voor de
toekomst af. Een eerste, China’s gebrekkige naleving van de WTO-regels, is zoals eerder
aangehaald een van de oorzaken van het groeiend handelsdeficit van de EU tegenover
China. De Europese Commissie stelt in een beleidsdocument dat ze China wil bewegen naar
een betere implementatie van de verplichtingen die het land is aangegaan bij de toetreding
tot de WTO in 2001. Angelos Pangratis, Ambassadeur van de EU bij de
Wereldhandelsorganisatie, voegde hier in een officiële verklaring nog een paar andere EU-
bezorgdheden aan toe (DG Trade, 2014c). Ten eerste bekritiseerde de ambassadeur de hoge
graad van staatsinterventie in de economie, want dit zorgt voor oneerlijke concurrentie. Veel
Chinese multinationals zijn groot geworden net omwille van die staatssteun, wat het andere
spelers van hun marktsegment quasi onmogelijk maakt om zich hiertegen concurrentieel op
te stellen. Daarnaast stelde de ambassadeur ook vast hoe China nauwelijks maatregelen
neemt tegen schendingen van intellectuele eigendomsrechten. Zo bestaat er Chinese
wetgeving die buitenlandse productontwikkelaars in China verplicht om gevoelige
technologische informatie prijs te geven aan de Chinese overheid. Bij deze laatste kritiek
moet de nuance worden gemaakt dat de laatste jaren veel is veranderd. China kopieert niet
meer zomaar klakkeloos over van het Westen ; het land profileert steeds meer als
innovatiegrootmacht in de wereld (Kundnani & Parello-Plesner, 2012). Het land kan zich
omwille van zijn gigantische monetaire reserves, en bereidwilligheid om de eigen bedrijven
heel wat staatssteun toe te stoppen, inkopen in tal van Westerse bedrijven die een goede
reputatie hebben op vlak van Research & Development (R&D). De Chinese overname van
16
Volvo, een Zweeds autofabrikant, en Putzmeister, een Duits wereldleider van betonpompen,
is een indicatie van een Chinese beweging richting een meer innovatiegeleide economie.
Ook het zogenaamde zonnepanelendispuut, dat verder in deze masterproef nog in detail aan
bod komt, is het rechtstreekse resultaat van deze Chinese positieverandering van kleine
leergierige handelspartner, die gretig is om bij te leren over de modernste technologieën,
naar grote concurrent.
2.2. Politieke ruggengraat van de handelsrelatie: van economisch engagement tot strategisch partnerschap
Dit jaar wordt de 40ste verjaardag gevierd van de officiële EU-China relaties. In 1975
formaliseerden de EU en China hun diplomatieke contacten. Tussen 1975 en 1995, zoals
hoger reeds aangehaald, werd het Chinabeleid van de EU sterk beïnvloed door de Verenigde
Staten. Pas in 1994 nam de Commissie een eerste positie in waarin gewag wordt gemaakt
van een EU-China strategie op maat. De officiële nota getiteld “Naar een nieuwe Azië-
strategie” kende een grotere prioriteit toe aan Azië. De bedoeling was om meer in dialoog te
treden met de Aziatische groeilanden over economische samenwerking (Commissie, 1994).
Met deze eerste positiepaper erkende de EU expliciet het belang van China, dat toen al de
grootste economie van Azië was. De Chinese regering publiceerde pas in 2003 met een
gelijkaardige positiepaper waarin het voornemen stond geformuleerd om nauwer samen te
werken met de EU in de internationale context, vertrekkende vanuit gemeenschappelijke
belangen en uitdagingen. Dat zijn politieke woorden om de lotsverbondenheid te
benadrukken en de EU werd expliciet erkend als strategisch relevante partner en
wereldgrootmacht. De laattijdigheid van deze formele erkenning toont wel aan dat China de
EU lange tijd als diplomatiek irrelevant heeft beschouwd (Coolsaet, 2015). Een eerste EU-
China top op het hoogste niveau volgde in 1998 in Londen. Sindsdien vindt jaarlijkse een EU-
China top plaats in afwisselend Beijing en een Europese hoofdstad van de lidstaat die op dat
ogenblik het roterend voorzitterschap van de Raad bezit. Daarnaast houden ook veel EU-
lidstaten een aparte top waarin de nationale belangen en doelstellingen met China worden
besproken.
17
De EU-China relaties kregen nog een nieuwe boost in 2001, met de lancering van het
Comprehensive Partnership, ook wel Global Partnership genoemd, gevolgd door de
introductie van een Comprehensive Strategic Partnership in 2003. In dit laatste
partnerschapsakkoord werd expliciet verwezen naar het strategisch belang dat de EU en
China elkaar toekenden. Dit strategisch partnerschap van 2003 wordt door China beschouwd
als de formele start van het EU-China partnerschap. Bij zijn officieel bezoek aan Europa in
2013 sprak de Chinese premier Li Keqiang over “de tiende verjaardag van het China-EU
relaties”, hiermee verwijzend naar de strategische samenwerking (Xin, 2010). In 2009
werden de handelsrelaties verder geconsolideerd door de High Level Economic and Trade
Dialogue en vanaf 2010 werd hieraan een politieke component gekoppeld ; de High Level
Strategic Dialogue (EEAS, 2015). In 2013 kwam er een verdere integratie van het strategisch
partnerschap met de EU-China 2020 Strategie voor Samenwerking.
Op de vraag wat een strategisch partnerschap precies is, bestaat geen breed
gedragen definitie. Wat de partijen van een strategisch partnerschap precies verwachten,
hangt af van hoe zij hun wederzijdse relaties willen vormgeven. Holslag (2011) stelt wel dat
een strategisch partnerschap beschikt over vijf kenmerken: de gemeenschappelijke belangen
en verwachtingen van de partners zijn vertegenwoordigd, het strategisch partnerschap kent
een globaal bereik en is veelzijdig en onderscheidend. Verder is het strategisch partnerschap
van toepassing op economische, politieke of militaire samenwerking. Kenmerkend aan
strategische partnerschappen is de institutionele vorm: regelmatige vinden bijeenkomsten
op diverse niveaus plaats. Er bestaat een duidelijke hiërarchie van hoog naar laag tussen
werkgroepen, sectorale dialogen, ministeriële meetings en af en toe een alomvattende top.
De meeste dialogen vinden plaats achter gesloten deuren en er raken maar weinig details
over bekend (ESPO, 2013). Feng & Huang (2014) schatten dat China strategische
partnerschappen onderhoudt met 47 landen en drie internationale organisaties: de EU, de
Afrikaanse Unie en de Associatie van Zuidoost-Aziatische Landen (ASEAN). China zelf
communiceert hier niet over, wellicht om de landen die geen strategisch partner zijn van het
land niet op de voeten te treden. De EU, anderzijds, is hier wel transparant over en
onderhoudt vandaag een strategisch partnerschap met tien landen (ESPO, 2013).
Ook alle verschillende EU-lidstaten onderhouden bilaterale (strategische) dialogen
18
met China (zie tabel 1). Duitsland onderhoudt 40 verschillende dialogen met China. Frankrijk
is betrokken in 22 dialogen en het Verenigd Koninkrijk in 23. Wat opvalt aan deze inventaris,
is het domein “trade and economic issues”: hierin is elke EU-lidstaat actief betrokken in een
bilaterale dialoog. Ook “political relations” en “science, technology and innovation” staan bij
bijna elke lidstaat aangekruist.
2.3. Het Duits, Frans en Brits belang van bilaterale (handels)betrekkingen met China
Voordat wordt aangevangen met het empirisch onderzoek, wordt eerst de
handelsrelatie en politieke relatie van respectievelijk Duitsland, Frankrijk en het Verenigd
Koninkrijk met China even kort overlopen. Deze drie landen zijn de grootste Europese
handelspartners van China (zie figuur 5). Duitsland staat op kop met een totaal van 161,5
miljard dollar bilaterale handel, gevolgd door het Verenigd Koninkrijk (70 miljard dollar
bilaterale handel) en Frankrijk (49,8 miljard dollar bilaterale handel). Hoewel er een
Europees Handelsbeleid bestaat, blijven de bilaterale handelscontacten heel belangrijk voor
de EU-lidstaten. Bovendien mag de EU dan wel een gemeenschappelijk handelsbeleid
hebben ; van een gemeenschappelijke handelsideologie is nog lang geen sprake.
19
De drie lidstaten onderhouden heel wat bilaterale (strategische) dialogen met China
(zie tabel 1). Duitsland onderhoudt 40 verschillende dialogen met China. Frankrijk is
betrokken in 22 dialogen en het Verenigd Koninkrijk in 23. Wat opvalt aan deze inventaris, is
het domein “trade and economic issues”: hierin is elke EU-lidstaat actief betrokken in een
bilaterale dialoog. Ook “political relations” en “science, technology and innovation” staan bij
bijna elke lidstaat aangekruist.
2.3.1. Duitsland
Duitsland en China knoopten in 1972 officiële wederzijdse diplomatieke relaties aan.
Geleidelijk aan groeiden deze twee sterk exportgerichte economieën uit tot elkaars
belangrijkste handelspartner in respectievelijk Europa en in Azië. De diplomatieke relatie
bestond in het begin uit niet meer dan wat intergouvernementele consultatierondes, waar
het strategisch partnerschap, met nadruk op economische samenwerking, werd besproken
(Auswärtiges Ambt, 2014). In 2004 werd het strategisch partnerschap herdoopt in een
20
strategic partnership in global responsibility, maar dat kwam op hetzelfde neer: de economie
was de voornaamste overlapping tussen beide partners. Van een verdieping van de politieke
relaties, en een horizontalisering weg van het louter economische, spreken we pas een goed
decennium na de eeuwwisseling, in 2011. Toen richtten Duitsland en China de
comprehensive dialogue mechanism (CDM) op, een alomvattend dialoogmechanisme waar
ook niet-economische thema’s in werden besproken (Auswärtiges Ambt, 2014).
Duitsland is met voorsprong de grootste EU-handelspartner van China. In 2011
bedroeg de bilaterale handel 144 miljard euro (Ambassade Duitsland in China, 2015).
Kundnani & Parello-Plesner (2012) stellen dat de economische activiteit tussen Duitsland en
China zelfs een beetje is toegenomen na de mondiale economische crisis van 2008. De
Chinese vraag bleef door een overheidssubsidieprogramma gevrijwaard van de crisis. Op 9
november 2008 kondigde China het Chinees Economisch Stimulus Programma aan: een
economisch heroplevingsprogramma ten bedrage van 4 triljoen yuan (586 miljard dollar) om
de impact van de globale financiële crisis op te vangen. Er werden talloze
overheidsinvesteringen in de economie opgestart en sommige Europese economische
partners die producten leverden waarin China veel vraag naar was, zoals Duitsland,
profiteerden hiervan mee. Volgens UniCredit, een Italiaanse bank, droeg de Duitse export
naar China in 2011 bij tot 0,5 procentpunten groei – en dat in tijden waarin de meeste
andere Europese landen achteruitgang boekten.
Duitsland wordt door Fox & Godement (2009) omschreven als een ‘assertieve
industrieel’: samen met Polen en Tsjechië stelt Duitsland zich volgens de auteurs regelmatig
assertief op ten aanzien van China – op zowel politiek als economisch vlak. Dat Duitsland
economisch veel te zeggen heeft, lijkt logisch gezien de grote handelscijfers met China. Maar
dat Duitsland zich ook politiek assertief durft op te stellen, lijkt wat contra-intuïtief
aangezien het land zich volgens de auteurs niet zuiver laat leiden door economische
belangen. Een voorbeeld van politieke assertiviteit is de verwelkoming van de Dalai Lama, de
geestelijke Tibetaanse leider, in 2007 in Berlijn. Merkel ontving de geestelijke leider hartelijk
ondanks de afkeuring van China, dat Tibet in 1950 incorporeerde (Lawton, 2010). Deze
ontmoeting kwam er niet toevallig want Duitsland veroordeelt openlijk de Chinese
onderdrukking van politieke Tibetaanse voorvechters van onafhankelijkheid.
21
2.3.2. Frankrijk
De betrekkingen tussen Frankrijk en China gingen officieel van start in 1964, toen
Frankrijk de Volksrepubliek China officieel erkende na eerst 15 jaar de nationalistische
Taiwanese regering in ballingschap als legitieme leiders van China te erkennen. De bilaterale
relatie ging pas in 1997 daadwerkelijk van start toen een globaal strategisch partnerschap
werd afgesloten (La France en Chine, 2015a). Sindsdien vonden regelmatig ontmoetingen
plaats op topniveau. China is de eerste handelspartner van Frankrijk in Azië. In 2014 bedroeg
de Franse import uit China zo’n 53,04 miljard dollar (Global Edge, 2015). Daarentegen
exporteerde Frankrijk in 2014 voor maar 19,39 miljard dollar naar China. Dit baart het land
zorgen want het kampt met een groot handelsdeficit tegenover China. Bijna 49 procent van
het totale wereldwijde handelsdeficit van Frankrijk is veroorzaakt door de handel met China.
Desondanks worden heel wat grote handelscontracten afgesloten en investeren Franse
bedrijven fors in China. De groeiende Chinese middenklasse zorgt voor een steeds grotere
vraag naar Franse producten zoals wijn, auto’s en autobanden.
Frankrijk staat bekend als ‘swing state’ in de EU-China relaties omdat het onder
verschillende presidenten in het verleden zowel een hevige voor – als tegenstander van
China is geweest. Onder president Chirac was Frankrijk relatief China-optimistisch en waren
de banden sterk aangehaald. Onder president Sarkozy is deze Franse positie tegenover China
echter een bocht beginnen maken richting een meer kritisch beleid (Fox & Godement, 2009).
Een goed voorbeeld hiervan was Sarkozy’s kritiek op de Chinese bezetting van Tibet en zijn
weigering om de Olympische Spelen in Beijing bij te wonen.
Het Frans Ministerie van Werk publiceerde op 8 november 2007 het rapport l’Europe
dans la mondialisation waarin de visie van Frankrijk op de toekomst van Europa uit de
doeken werd gedaan. De aanleiding van dit rapport was de top in Lissabon, waaruit een
maand later het gelijknamige Verdrag zou volgen, en was een initiatief van de toenmalige
minister van Werk en Economie Christine Lagarde (die intussen voorzitter is geworden van
het Internationaal Monetair Fonds). China wordt in het rapport niet zo rooskleurig
voorgesteld. Onder meer de manier waarop China zijn WTO-verantwoordelijkheden omgaat
22
wordt met diplomatieke bewoordingen gelaakt. Aanvankelijk was de WTO een select clubje
voor de meest ontwikkelde landen zoals Japan, de Verenigde Staten en de EU. Nadien
groeide de WTO uit tot een organisatie met meer dan 150 leden waaronder ook
ontwikkelingslanden. Deze landen kregen omwille van hun status speciale concessies voor
goedkope handel met meer welvarende landen. Maar sommige ontwikkelingslanden van
weleer hebben zich intussen ontpopt tot economische tijgers. Een voorbeeld is uiteraard
China, dat helemaal geen ontwikkelingsland meer is maar een opkomende economie met
een sterk gegroeide middenklasse. China houdt echter vast aan zijn statuut van
ontwikkelingsland want daardoor geniet het goedkopere handelstarieven bij sommige van
zijn handelspartners waaronder de EU. (Gouvernement Travail-Emploi, 2007, p. 146). Dit is
“een asymmetrie die moet heronderhandeld worden” zo stelt Frankrijk. Dit is volgens het
rapport niet de enige grote uitdaging waar de EU voor staat wat betreft haar handelsbeleid
met China. Er zijn heel wat zo genoemde “offensieve belangen” – intellectuele
eigendomsrechten, gelijke behandeling, eerlijke markttoegang en de namaak – en
“defensieve belangen” te verdedigen. Hiermee bedoelt men de Chinese dumpingpraktijken,
die ook anno 2007 reeds actueel waren. Zo ontstond in 2006 het zogenaamde
schoenendispuut waarbij de Commissie anti-dumping tarieven op Chinese schoenen oplegde
om de stortvloed aan import tegen te gaan (Euractiv, 6-06-2006).
2.3.3. Verenigd Koninkrijk
Het Britse Lagerhuis beschouwt China als een erg belangrijke handelspartner en
stelde in een positiepaper (2010) vast hoe de Chinese impact op Britse belangen alsmaar
toeneemt (Parliament, EU Committee, 2010). In 2014 bedroeg de bilaterale handel tussen
het Verenigd Koninkrijk en China 37,6 miljard Britse pond (Office for National Statistics,
2015). Het Britse parlement heeft een Chinastrategie uitgestippeld die is gebaseerd op drie
pijlers:
1. Zoveel mogelijk voordeel halen uit de Chinese groei voor Groot-Brittannië
2. China’s opmars als globale speler mee helpen bevorderen en het land stimuleren om
verantwoordelijk met deze nieuwe rol om te gaan
3. Duurzame ontwikkeling en binnenlandse Chinese hervormingen ondersteunen,
23
inclusief het respect voor mensenrechten
De Britse strategie om deze doelstellingen te verwezenlijken bestaat uit het
uitbouwen van het Britse diplomatieke netwerk in China en systematisch en regelmatig in
dialoog treden met de Chinese overheid. Daarnaast beschouwt het Verenigd Koninkrijk de
EU als ‘de meest effectieve vermenigvuldiger van Britse doelstellingen’. Vandaar staat
samenwerking met de EU en samenwerking met andere EU-lidstaten centraal in de Britse
strategie. Ook samenwerking met de Verenigde Staten en andere landen in de Oost-
Aziatische regio wordt vernoemd in de Britse strategie, aangezien deze landen belangrijke
partners zijn die allen op hun manier nauw met China verbonden zijn.
In tegenstelling tot Frankrijk en Duitsland heeft het Verenigd Koninkrijk nauwelijks
kritiek op China’s annexatie van Tibet. In 2012 ontving de Britse premier Cameron de Dalai
Lama maar hierop schrapte de Chinese overheid zijn officieel bezoek aan Beijing dat enkele
maanden later zou plaatsvinden (Guardian, 25-05-2012). De Britse delegatie was naar
verluidt erg teleurgesteld dat dit is kunnen gebeuren. Nadien heeft er geen ontmoeting
meer plaatsgevonden tussen Cameron en de Dalai Lama. Bovendien is het standpunt van het
Verenigd Koninkrijk omtrent Tibet erg duidelijk gesteld door William Hague, de Britse
minister van Buitenlandse Zaken. Hague stelde tijdens een parlementaire hoorzitting in 2014
dat het Verenigd Koninkrijk Tibet niet erkent in zijn onafhankelijkheidsclaim maar wel als
deelstaat van de Volksrepubliek China (Parliament, 17-06-2014).
Het Verenigd Koninkrijk kan volgens Fox & Godement (2009) worden ingedeeld in de
categorie van ‘ideologische vrijhandelaars’. Samen met Denemarken, Nederland en Zweden
vormt het Verenigd Koninkrijk volgens de auteurs het voorfront van EU-lidstaten die een
afkeer hebben van handelsbeperkingen. Recent ondersteunde het Verenigd Koninkrijk het
idee van een Europees vrijhandelsakkoord met China (South China Morning Post, 2015).
Chinees president Xi Jinping bracht een bezoek aan het Verenigd Koninkrijk op 21 oktober
2015 en naar aanleiding van dit bezoek publiceerden zowel China als het Verenigd Koninkrijk
een gemeenschappelijke verklaring waarin het Verenigd Koninkrijk de Chinese diplomatieke
manoeuvres richting een vrijhandelsakkoord met de EU openlijk steunde. China is al jaren
vragende partij voor een dergelijk akkoord. Hierover wordt later nog in detail op ingegaan.
24
2.4. EU-China handelsrelaties op drie niveaus
2.4.1. Unilateraal
Wanneer wordt verwezen naar unilateraal EU-China handelsbeleid, komen
voornamelijk enkele disputen naar boven die al jarenlang een heet hangijzer vormen in de
EU-China handelspolitiek. Enkele bekende meningsverschillen situeren zich rond
wapenexport en China’s internationale economische status. De disputen hebben
verschillende aanleidingen waaronder het respect voor mensenrechten, te veel
staatsinmenging, een gebrekkige faillissementsprocedure en misbruik rond intellectuele
eigendomsrechten (Kanecka, 2012). Daarnaast bestaan er enkele handelsdisputen tussen de
EU en China. De Europese Commissie heeft China in verschillende gevallen al beschuldigd
van dumpingpraktijken, waarbij Chinese producten op de markt zouden worden gebracht
aan een prijs die het voor de Europese concurrenten onmogelijk maakt om te concurreren.
Voorbeelden van dergelijke disputen zijn het telecomdispuut (2013: onderzoek naar Chinese
telecomproviders die van unfaire overheidssubsidies zouden genieten) en behadispuut
(2005: Chinese beha’s raakten niet voorbij de Europese havens) (Heron, 2007). Ook het
wapenembargo, dat eerder al werd besproken, zorgde voor heel wat controverse, aangezien
de EU unilateraal had beslist om geen wapens meer naar China te exporteren. Uit deze
dossiers blijkt vaak hoe de EU-lidstaten intern zijn verdeeld over de EU-handelspolitiek. In
het zonnepanelendossier, verderop, wordt hier nog in detail op ingegaan. Dergelijke dossiers
bewijzen volgens Erixon (2013) hoe “EU-handelspolitiek in de grond een afspiegeling is van
nationale handelsbelangen”.
2.4.2. Bilateraal
Op bilateraal vlak bestaan er veel verschillende vormen van economische
samenwerking tussen de EU en China. Zoals eerder al aangetoond, bestaan er op statelijk
niveau heel wat bilaterale dialogen met China. De meeste van dergelijke dialogen vinden ook
plaats op EU-niveau. Daarnaast bestaan er enkele belangrijke
samenwerkingsovereenkomsten die economische samenwerking tussen beide partners
25
moeten bevorderen. De bekendste en meest recente van deze overeenkomsten is de EU-
China 2020 Agenda voor Samenwerking. Hierin staat niet enkele economische
samenwerking centraal, maar ook de thema’s vrede & veiligheid (meer samenwerking bij
internationale veiligheidsvraagstukken) en people-to-people of intermenselijke dialoog
(internationale uitwisselingsprojecten). Daarnaast komen de EU en China sinds 1998 jaarlijks
samen op een internationale topontmoeting die afwisselend in China en in de EU
plaatsvindt. In de marge van de politieke gesprekken die in dit kader plaatsvinden, worden
vaak miljardencontracten getekend door de zakelijke delegatie die volgt in het kielzog van de
politieke leiders.
De EU heeft sinds 2006 een partnerschap – en samenwerkingsovereenkomst (PSO)
met China waarin handel en investeringen centraal staan (DG Trade, 2009). De Commissie
stelt in de PSO dat zij opkomt voor een “openheid van de Europese handel” en ijvert om
“China zijn verplichtingen in het kader van de WTO te doen nakomen”. Deze laatste
doelstelling is nauw verbonden met het EU-China bilateraal Investeringsakkoord dat in 2013
werd afgesloten. Met dit akkoord verbonden de EU en China er zich toe om de
markttoegang voor buitenlandse investeerders te versoepelen. Tenslotte zouden de
Commissie en China plannen hebben om ooit een vrijhandelsakkoord te onderhandelen.
Vooraleer deze onderhandelingen ooit zullen starten, moet China eerst enkele
basisvoorwaarden vervullen wat betreft de Commissie, zoals het respecteren van de WTO-
regels. Maar het Europees en Chinees draagvlak voor zo’n vrijhandelsakkoord neemt almaar
meer toe. Op een bilaterale EU-China top in 2014 werd het idee zelfs formeel opgenomen in
de samenvatting van de top (Foreign Trade Association, 2014).
2.4.3. Multilateraal
Het belangrijkste voorbeeld van multilaterale EU-China samenwerking is de
samenwerking op het niveau van de Wereldhandelsorganisatie. Met grote steun van de EU
trad China toe tot de WTO in 2001. Een internationale handelsorganisatie zonder China als
lid wrong een beetje bij de EU. Immers, China was toen al een van de sterkst opkomende
economieën ter wereld en had al heel wat WTO-leden voorbijgestoken qua internationale
handelsomvang. Ook China wilde graag toetreden, want wie lid is van de WTO, wordt door
26
de andere WTO-leden gelijk behandelt (waardoor internationale handel goedkoper wordt).
Een actuele uitdaging voor het EU-China handelsbeleid is dat China niet al zijn WTO-
engagementen naleeft. Een voorbeeld is de geslotenheid van de Chinese markt voor
buitenlandse ondernemingen. Een ander voorbeeld is de Chinese restrictie op de uitvoer van
zeldzame aardmetalen (nodig in tal van Europese industrieën), wat resulteerde in een EU-
China juridische zaak voor het WTO-stelsel van geschillenbeslechting. Daarnaast heeft de EU
nog zes andere zaken tegen China voor het WTO-geschillenbeslechtingsmechanisme
gebracht. China heeft in totaal vier dossiers opgestart tegen de EU voor het WTO-stelsel van
geschillenbeslechting (DG Trade, 2015b).
2.5. Conclusie
In dit hoofdstuk werd de EU-China handelsrelatie besproken. De EU en China
handelspartners zijn sterk afhankelijk van elkaar: de EU is de grootste handelspartner van
China en China is de tweede grootste handelspartner van de EU. De laatste decennia is de
bilaterale handel tussen beide handelspartners spectaculair gestegen. De afgelopen jaren is
er wel een toenemend onevenwicht ontstaan tussen wat China importeert uit de EU en wat
de EU importeert uit China. Doordat de EU veel meer importeert uit China dan het
exporteert, is een handelsonevenwicht ontstaan dat verschillende EU-lidstaten in een
moeilijke positie heeft gebracht. Maar de schuld is niet enkel in de schoenen van de lidstaten
te schuiven. China leeft de WTO-afspraken van gelijke behandeling niet goed na waardoor
veel Europese investeerders minder toegang krijgen tot de Chinese markt dan Chinese
ondernemers toegang krijgen tot de Europese markt. Bovendien staan nog andere
problematieken bij de EU hoog op de radar, zoals de schending van intellectuele
eigendomsrechten en het disruptief effect van Chinese staatssteun op de Europese
competitiviteit. De EU probeert China via diverse fora en mechanismen te conformeren naar
de internationale standaarden, met wisselend succes. Het bilateraal Investeringsakkoord is
een van de vele initiatieven die grote stappen vooruit betekenden voor de bilaterale
handelsrelatie. Daarnaast belooft de EU ook dat onderhandelingen rond een
27
vrijhandelsakkoord tot de mogelijkheden zullen behoren eens China de internationale
afspraken respecteert.
Het zijn uiteraard de lidstaten die handel drijven met China: landen als het Verenigd
Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland hebben veel producten die erg populair zijn bij de
Chinezen. Elke lidstaat heeft zijn specialiteiten waarvoor hij bekend staat. De grootste
handelspartner is Duitsland. De bilaterale handel tussen Duitsland en China is meer dan
dubbel zo groot als de bilaterale handel tussen het Verenigd Koninkrijk en China, maar ook
de andere twee lidstaten hebben significante handelscijfers. De drie lidstaten beschouwen
de samenwerking met China daarom als erg belangrijk. Vandaar stelt men alles in het werk
om de handelsrelatie zo vlot mogelijk te laten verlopen. Dit betekent echter niet dat men
sommige Europese principes of gevoeligheden zomaar laat varen. Duitsland en Frankrijk
aarzelen bijvoorbeeld niet om hun steun voor de onafhankelijkheidsclaim van Tibet te
betuigen aan de Dalai Lama. Ook het Verenigd Koninkrijk ontving de geestelijke leider, wat
een impliciete erkenning is van de legitimiteit van het leiderschap van de Dalai Lama, maar
werd hiervoor afgerekend door China dat een Brits officieel bezoek aan Beijing annuleerde.
Nadien verklaarde de Britse minister van Buitenlandse Zaken expliciet dat het Verenigd
Koninkrijk Tibet uitsluitend erkent als autonome provincie van China. Het Verenigd
Koninkrijk was met andere woorden wat op zijn stappen teruggekeerd en liet kennelijk
ideologische motivaties plaatsmaken voor meer pragmatische, economische overwegingen.
Dat laatste is ook, misschien niet altijd even expliciet, een belangrijke rode draad in de
bilaterale handelsrelaties van de andere twee lidstaten. Hoewel er wel kritieken bestaan van
de lidstaten op de manier waarop China zijn WTO-verplichtingen niet naleeft, blijft men heel
constructief in de manier waarop men dit verwoordt. Duitsland hecht erg veel belang aan
stabiele relaties met China omwille van de enorme handelsbelangen. Frankrijk beschouwt
China eveneens als een belangrijke handelspartner – China is zijn grootste handelspartner
van Azië.
28
3. Unilateraal EU-China handelsbeleid: het zonnepanelendispuut
3.1. Feitelijke gebeurtenissen en de EU-positie
China is de grootste producent van zonnepanelen ter wereld, goed voor zo’n 65
procent van de totale globale productie (EU Prosun, 2014). Wat betreft afzetmarkt is de EU
dan weer de grootste ter wereld wat zonnepanelen betreft. Er worden volgens EU Prosun,
een van de grootste Europese koepelorganisaties van zonnepanelenproducenten, tien keer
meer zonnepanelen geïnstalleerd in de EU dan in de Verenigde Staten. In 2012 exporteerde
China voor zo’n 21 miljard dollar aan zonnepanelen naar China, goed voor 80 procent van de
totale Chinese overzeese verkoop van zonnepanelen (Yu, 2015). Het belang van de Europese
markt voor de Chinese producenten van zonnepanelen is dus enorm.
Als onderdeel van China’s twaalfde vijfjarenplan, dat ingang vond in 2011 en eindigde
in 2015, kondigde de Chinese overheid het Five-Year-Solar-Plan aan in 2008. Het Chinees
Nationaal Energieagentschap zou hierbij enkele grote staatssubsidiëringsprojecten opstarten
die de Chinese zonnepanelenindustrie een opwaartse stimulans moest geven. Na de
aankondiging van dit Five-Year-Solar-Plan steeg de Chinese productie en export van
zonnepanelen met gemiddeld 100
procent per jaar (zie figuur 7)
(Comtrade, 2013 ; Hallinan, 2013).
Het was al zo dat de Chinese
zonnepanelenindustrie, sinds de
toetreding tot de WTO in 2001,
spectaculair was gegroeid. Maar
deze subsidiëring deed de
productie van zonnepanelen als
een raket de hoogte inschieten. Dat had zijn invloed op de internationale prijzen van Chinese
zonnepanelen, die door de intense staatssubsidiëring van 3 euro per watt peak (WP) in 2008
naar 0,40 eurocent per WP in 2011 waren gedaald (Yu, 2015).
29
De gevolgen voor de
Europese producenten van
zonnepanelen waren in sommige
gevallen fataal. In 2012 alleen
gingen 20 grote Europese
producenten failliet. De koepels EU
Prosun en Solarworld AG
bundelden hierop de krachten en
dienden op 6 september 2012 een
formele klacht in bij de Commissie
(Commissie, Press Release, 4-06-2013). De Commissie stelde een eerste, voorlopig
onderzoek in waarna uit eerste vaststelling bleek dat het zogenaamd dumpingpercentage1
88 procent bedroeg. Er werden zelfs een aantal Chinese invoerders gevonden waarbij dit
dumpingpercentage 112,6 procent bedroeg. Op basis van deze gegevens besloot de
Commissie op 13 juni 2013 om een anti-dumping tarief te heffen op Chinese zonnepanelen
in twee fasen. In een eerste fase, die maar twee maanden van kracht bleef, werd een tarief
van 11,8 procent gehanteerd. Vanaf 6 augustus 2013 zou dit tarief worden opgetrokken naar
gemiddeld 47,6 procent indien tegen dan geen akkoord zou zijn gevonden met tussen de
Commissie en de Chinese producenten en overheid.
Omwille van deze deadline volgde reeds een akkoord met 90 procent van alle
Chinese producenten op 26 juli 2013. Het akkoord omvatte een nieuwe prijsbepaling in
overeenstemming met de EU-reglementering (Xinhuanet, 6-08-2013). Voortaan zouden de
Chinese producenten zie zich hadden ingeschreven in het akkoord geen zonnepanelen meer
naar de EU importeren aan een prijs lager dan 0,56 euro per WP (voor de producenten die
zich niet neerlegden bij dit akkoord, bleven de hoge tarieven van gemiddeld 47,6 procent
gelden). Daarnaast moesten Chinese producenten zich aan bepaalde kwantitatieve quota
houden. Indien zij deze quota overschreden, moest eveneens gemiddeld 47,6 procent
heffing worden betaald (Commissie, Press Release, 29-07-2013). Dit “vriendschappelijk
akkoord”, aldus toenmalig Commissaris voor Handel De Gucht, zorgde voor een ontlading
1 Een eerlijke prijs voor een Chinees zonnepaneel dat in de EU wordt verkocht, zou 88 procent hoger moeten liggen dan de actuele verkoopprijs.
30
van het tot dan erg gepolitiseerd debat rond de Europese anti-dumping maatregelen.
Op 2 december 2013 besliste de Commissie, na goedkeuring door de Raad, dat de
bestaande anti-dumping tarieven van gemiddeld 47,7% nog twee jaar verder van kracht
zouden blijven (Commissie, Press Release, 2-12-2013). De vervaltermijn van deze
maatregelen werd vastgelegd op 7 december 2015. Doordat over de zaak maandenlang was
onderhandeld in de schoot van de Raad, kwamen via de media en zelfs via officiële kanalen
heel wat standpunten naar buiten van diverse lidstaten. De beslissing van de Raad om de
maatregelen van de Commissie goed te keuren, was niet over een nacht ijs gegaan en had
voor heel wat intern debat gezorgd. Vooral de zuidelijke lidstaten, zoals Frankrijk, Italië en
Spanje, juichten de handelsbeperkende maatregelen toe. Daar tegenover stond een grote
coalitie van noordelijke lidstaten (die doorgaans heel veel handel met China dreven) die
tegen dergelijke maatregelen waren. Hierbij nam Duitsland het voortouw, gevolgd door
onder andere het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Finland. In totaal was een meerderheid
van 18 van de 27 EU-lidstaten (Kroatië was toen nog geen lid van de EU) tegenstander van
de handelsprotectionistische maatregelen (Kolk & Curran, 2015).
China zelf verzette zich hevig tegen de aantijgingen en anti-dumping maatregelen en
startte zelf ook een anti-dumping zaak tegen sommige Europese wijnen. Dit had grote
gevolgen voor sommige Europese wijnproducenten aangezien China de tweede grootste
afnemer is van Europese wijnen ; goed voor zo’n 285,1 miljoen euro aan import in 2012 (Yu,
2015). De helft van dit bedrag werd besteed aan de import van Franse wijnen. Het doel bij
dit anti-dumping onderzoek was strategisch van aard. China wilde op deze manier zijn
onderhandelingspositie kracht bijzetten. Europese lidstaten die tegen de anti-dumping
tarieven waren, zoals Duitsland, werden gevrijwaard van het Chinees anti-dumping
onderzoek naar wijnen. Maar het land dreigde wel om nog een onderzoek te openen naar
Europese wagens. Duitsland, de grootste producent van auto’s, voelde zich vanzelfsprekend
meteen aangesproken, naast Frankrijk. Hoewel China de daad nooit bij het woord voegde,
had het land zijn onderhandelingscapaciteiten wel versterkt door invloedrijke lidstaten tegen
elkaar uit te spelen. De druk op de leden van de Raad en de Commissie was dus groot om
snel een uitweg te vinden uit het moeilijk dossier dat door de pers reeds als een
“handelsoorlog” werd bestempeld. Naarmate het onderzoek van de Commissie vorderde,
31
werden de protectionistische lidstaten echter almaar meer in het defensief gedrukt. Ze
waren niet alleen in de minderheid maar kregen ook veel tegenstand van invloedrijke
lidstaten als Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, die zich expliciet tegen de anti-dumping
maatregelen hadden gekant. Op 26 juli 2013 bereikte de Commissie een akkoord met China
die het land het recht gaf om verder te exporteren naar de Europese markt zonder
verhoogde douanetarieven. Hierop liet China zijn anti-dumping onderzoek naar Europese
wijnen ook vallen. De gevreesde deadline van eind augustus werd zo alsnog vermeden (SETIS,
2013).
3.2. Positie van Duitsland
Van alle EU-landen die zich tegen het anti-dumping dossier hadden gekant, stak
Duitsland er met kop en schouders bovenuit. Het Duits ministerie van Economie en Energie
stelde op 26 augustus 2015 dat Duitsland er altijd bijzonder sterk voor heeft geijverd om de
zaak zo snel mogelijk uit te klaren. Duitsland zou er bij de Commissie sterk op gehamerd
hebben om een compromisvoorstel, dat de Chinese Kamer van Koophandel aan de
Commissie had voorgelegd, aan te nemen om een ‘zonnepanelenstrijd’ alsnog te kunnen
vermijden (Deutscher Bundestag, 26-08-2015). De Commissie heeft dit ook gedaan en de
formalisering van dit compromis gebeurde op 26 juli 2013. Dit impliceert echter niet dat
Duitsland de Commissie over de hele lijn ongelijk verklaarde. Het ministerie stelde dat
Duitsland alle Europese criteria waarop de anti-dumping maatregelen waren gebaseerd,
“intensief heeft onderzocht”, en stelde dat het de EU steunt in haar anti-dumping
maatregelen.
Deze weerspannige positie tegen de verhoging van de importtarieven had
grotendeels te maken met economische argumenten. Cijfers tonen aan dat de Duitse
fotovoltaïsche export naar China bij de hoogste behoort van de hele Europese Unie (zie
figuur 9). Duitsland is bijvoorbeeld een grote exporteur van ruwe materialen naar China. Het
Duitse Wacker Chemie AG is de grootste Europese producent van poly-siliconen, een
belangrijke grondstof van zonnepanelen. Karel De Gucht, de toenmalige Commissaris voor
Handel, stelde in een interview dat de Europese Commissie en de Duitse overheid hand in
32
hand hebben samengewerkt om
de export van Duitse poly-
siliconen naar China veilig te
stellen (Photovoltaic Magazine,
18-03-2014). China dreigde op een
gegeven moment immers om zelf
ook handelsbarrières op te
werpen voor de Europese export
van poly-siliconen. Hierop startte
Europees en Duits
onderhandelingswerk dat
specifiek op maat van Wacker
Chemie AG was gesneden. Uiteindelijk bereikte men een akkoord waarbij de
meningsverschillen over een minimumprijs van poly-siliconen waren bijgelegd, aldus CEO
Rudolf Staudigl. Het belang van dit akkoord wordt ook door het Duits ministerie voor
Economie en Energie onderschreven. “Het akkoord is een belangrijke eerste stap naar het
vinden van een globale oplossing voor het zonnepanelendispuut met China”, aldus het
ministerie.
Een lid van de regeringspartij CDU stelde in de Duitse parlementaire commissie voor
Technologie en Economie dat de sputterende Duitse zonnepanelensector niet uitsluitend het
gevolg is van Chinese import. Het faillissement van bedrijven als Q-Cells, lange tijd de
grootste Duitse producent van zonnepanelen, zou ook te wijten zijn aan het afbouwen van
de nationale subsidies voor zonnepanelenproducenten. Jarenlang hebben de producenten
door deze subsidies enorm veel verdiend zonder daarvan veel te investeren in onderzoek en
ontwikkeling. Daardoor is de productietechnologie van Duitse producenten nauwelijks
efficiënter en goedkoper geworden waardoor de sector volledig afhankelijk was geworden
van subsidies. Wanneer deze subsidies werden afgebouwd, werd de sector diep getroffen
aangezien concurrerende producenten uit China wel in onderzoek en ontwikkeling hadden
geïnvesteerd. De goedkope zonnepanelen uit China hadden inderdaad als gevolg dat de
Duitse sector getroffen werd, maar “CDU pleit desondanks voor een vrije markt” (Deutscher
Bundestag, 15-05-2013).
33
Naast een bedreiging van de Duitse polysiliconenindustrie bepaalden nog andere
factoren de Duitse positie. China had een anti-dumping onderzoek opgestart naar Europese
wijnen, waarbij voornamelijk de wijnen van lidstaten die voorstander van de anti-dumping
maatregelen op zonnepanelen, geviseerd werden. Duitsland bleef buiten schot en mocht dus
wijn blijven exporteren naar China zonder verhoogde toltarieven. Dit was het direct gevolg
van het handelsliberale discours dat Duitsland van bij aanvang van het zonnepanelendispuut
had uitgedragen. Een directe link tussen de Duitse positie en de Duitse wijnindustrie is niet
te vinden, maar het staat wel vast dat de Duitse economie wel heeft gevaren bij de Duitse
positie (EU Business, 05-06-2013 ; EU Observer, 13-07-2013).
3.3. Positie van Frankrijk
Frankrijk stelde zich in de anti-dumping zaak bijzonder kritisch op ten aanzien van
China. De Franse beleidsmakers verklaarden zich expliciet voorstander van de Europese anti-
dumping maatregelen. Laurent Fabius, de Franse minister van Buitenlandse Zaken,
verklaarde in 2013 dat Frankrijk zich achter de anti-dumping maatregelen van de Commissie
schaart. De jaarlijkse bilaterale handel in zonnepanelen tussen de EU en China zou zo’n 20
miljard euro bedragen. De Europese sector is in dit bedrag ondervertegenwoordigd door de
“niet-loyale en oneerlijke” concurrentie van China. Meer dan 80 procent van de bilaterale
handel zou in handen zijn van Chinese bedrijven. Terwijl er in 2010 nog 750 grote Europese
bedrijven bestonden die actief waren in de industrie, zouden daar vandaag slechts 150 meer
van overblijven. Deze 150 bedrijven voorzien in totaal zo’n 30 000 jobs, verspreid over de
EU, en deze jobs zijn volgens de minister in gevaar. Hij geeft het voorbeeld van Frankrijk, dat
het aantal jobs in de zonnepanelenindustrie zag halveren over een periode van amper drie
jaar, tussen 2010 en 2013. Aangezien de Commissie met de anti-dumping maatregelen de
bedoeling heeft om het evenwicht te herstellen, ondersteunt Frankrijk de Commissie
volledig in het anti-dumping onderzoek (Assemblée Nationale, 17-07-2013).
Nicole Bricq, Frans minister van Buitenlandse Handel tussen 2012 en 2014, stelde
tijdens haar mandaat in 2013 dat de Europese Unie een van de machtigste handelsmachten
34
ter wereld is en dat China zich aan de interne marktregels van de Unie moet houden – niet
omgekeerd. Ook, zo stelde de minister, mag China zijn WTO-verantwoordelijkheden niet
ontlopen en moet er alles aan gedaan worden om zoiets te voorkomen (Assemblée
Nationale, 15-05-2013). De anti-dumping maatregelen die de Commissie had ingevoerd, met
een tariefverhoging van 11,8 procent, waren volgens Bricq noodzakelijk en gebaseerd op een
grondig onderzoek. Becq stelde ook expliciet dat Frankrijk tijdens de Raad van 24 mei 2013,
betreffende een stemming van het wetsvoorstel van de Commissie om de douanetarieven
voor zonnepanelen te verhogen, voor zou stemmen.
De Franse positie is dus unaniem pro-handelsbescherming van de
zonnepanelenindustrie. De Franse positie leidde ertoe dat China een gelijkaardig anti-
dumping onderzoek opstartte naar bepaalde Europese wijnproducenten, waaronder niet
verwonderlijk Frankrijk. Ook andere Zuid-Europese lidstaten stonden op de Chinese
‘blacklist’ omwille van hun protectionistische positie en werden geconfronteerd met
verhoogde exporttarieven op hun wijnen bestemd voor de Chinese markt (SETIS, 2013).
3.4. Positie van het Verenigd Koninkrijk
Het Verenigd Koninkrijk verwacht erg veel van haar bilaterale relatie met China. In
2013 stelde William Hague, de Britse minister van Buitenlandse Zaken (FCO), dat er een
“enorm potentieel schuilt in het bilateraal partnerschap tussen het Verenigd Koninkrijk en
China”. China zou volgens de minister sterk aangetrokken zijn tot het Verenigd Koninkrijk
omwille van het open investeringsklimaat van het land. Wat zonnepanelen betreft,
verwelkomt het Verenigd Koninkrijk de Chinese expansie in de industrie. Conservatief
parlementslid Tim Yeo verwees tijdens een parlementaire vragenronde in 2015 naar de
enorme expansie van de Chinese zonnepanelenindustrie en de talrijke voordelen hiervan
voor de Britse consumenten. De verlaagde prijs van zonnepanelen staat de gemiddelde
consument namelijk toe om zelf dergelijke panelen aan te schaffen, zo luidt de redenering.
Ook zou de Chinese opmars in de industrie Europa helpen om zijn doelstellingen rond
hernieuwbare energie beter te behalen (Parliament, Commons Debates, 26-02-2015).
35
Het Verenigd Koninkrijk verzette zich in het anti-dumping dossier heel sterk tegen de
Europese handelsbeperkingen op Chinese zonnepanelen. Het land deed er alles aan om zo
snel mogelijk een oplossing te vinden voor het dispuut. Voormalig minister van Energie en
Klimaatverandering Gregory Barker (2010-2014) stelde op 25 februari 2013 dat de Britse
overheid elke anti-dumping zaak analyseert op basis van een kosten-baten analyse
(Parliament, Commons Debates, 25-02-2013). Later dat jaar, in oktober 2013, stelde Barker
de resultaten van zijn onderzoek voor aan het parlement. Hij verklaarde dat de Britse
overheid tot de vaststelling was gekomen dat de Europese anti-dumping maatregelen
proportioneel waren. Britse producenten van zonnepanelen waren inderdaad onvoldoende
beschermd tegen de Chinese concurrentie en er stonden daardoor “Britse jobs op het spel”.
Anderzijds benadrukte Barker dat ook aan de Britse consumenten moet worden gedacht, die
baat hebben bij meer concurrentie in de sector want dat leidt tot goedkopere zonnepanelen.
Tevens legde de minister uit hoe hij met zijn Britse delegatie van “key industry players” het
vinden van een akkoord met China had helpen faciliteren. Op 26 juli 2013 sloten de EU en
China immers een akkoord met betrekking tot de minimumvoorwaarden voor ingevoerde
zonnepanelen in de EU. Barker heeft naar eigen zeggen mee gewogen op deze
onderhandelingen tussen de Commissie en China en de EU zelfs een “veel sterker anti-
dumping akkoord dan ervoor” helpen bereiken. Een van de veranderingen die er door Britse
invloed zou zijn gekomen, is het inflatoir maken van de handelstarieven (Parliament,
Commons Debates, 17-10-2013).
De Chinese discriminatie ten aanzien van Westerse bedrijven die in China investeren,
is een veelgehoord punt van Britse kritiek. Terwijl het Verenigd Koninkrijk pleit voor een
liberaal Europees handelsbeleid, schendt China dit vrijhandelsprincipe zelf door tarifaire en
non-tarifaire handelsbarrières op te werpen voor Westerse bedrijven. Het European Union
Committee (EUC) publiceerde in 2010 een rapport met enkele Britse prioriteiten inzake het
EU-China handelsbeleid (Parliament, EU Committee, 2010).
1. Het belang van China als sleutelpartner inzake investeringen en handel met de EU zal
met de jaren nog verder toenemen. Vandaar is het noodzakelijk dat bestaande
problemen rond belemmerde markttoegang in China, een magere bescherming van
intellectuele eigendomsrechten en de erkenning van China als markteconomie zo
36
snel mogelijk worden opgelost. Wat dit laatste probleem betreft, mag de EU niet
ingaan op de eis van China om als markteconomie erkend te worden zolang China
zijn WTO-verplichtingen niet naleeft.
2. De EU moet sterker optreden wanneer dialoog niet de verhoopte resultaten oplevert.
Hierbij mag de EU niet aarzelen om het WTO-s+telsel voor geschillenbeslechting in te
schakelen wanneer nodig. Gelijkheid in markttoegang moet een van de
topprioriteiten van de EU zijn.
3. De EU en de EU-lidstaten moeten hun prioriteiten inzake de Chinese markt definiëren
en uitsluitend hierop focussen tijdens onderhandelingen met de Chinese overheid.
4. Het huidig handelsonevenwicht tussen China en het Westen is onhoudbaar. De EU
moet werk maken van een oplossing in de context van de G20 en deze problematiek
oplossen voordat een grote crisis plaatsvindt tussen de Verenigde Staten en China.
Zo’n crisis zou onvermijdelijk ook een impact hebben op cruciale EU-belangen.
3.5. Conclusie
In dit hoofdstuk kwamen de unilaterale anti-dumping maatregelen aan bod die de
Commissie had ingevoerd op basis van een klacht over Chinese dumpingpraktijken. Dit
dossier zou geleidelijk aan uitgroeien tot een van de ‘heetste’ dossiers in de EU-China
handelspolitiek, waarbij zelfs gevreesd werd voor een ‘handelsoorlog’. Dit zijn geladen
termen die echter wel goed de sfeer schetste waarin de onderhandelingen zich bevonden. Er
stonden heel veel belangen op het spel omdat de EU de grootste afzetmarkt is van Chinese
zonnepanelen, en omdat China ermee dreigde om zelf ook enkele anti-dumping
onderzoeken op te starten. In het geval van Europese wijnen heeft het land zelfs de daad bij
het woord gevoegd.
Uit de analyse van de Duitse positie blijkt dat Duitsland op enkele nuances na een
tegenstander was van de Europese anti-dumping maatregelen. Ten eerste speelden in dit
dossier duidelijke economische belangen mee, aangezien Duitsland de grootste Europese
exporteur is van poly-siliconen naar China. China had al laten weten dat het zinspeelde met
het idee om een anti-dumping onderzoek naar de poly-siliconen te openen. Om dit te
37
vermijden, drong Duitsland er bij de Commissie sterk op aan om snel een akkoord te vinden
met China. Dat betekent echter niet dat Duitsland principieel voorstander was van
vrijhandel. Het land stelde namelijk dat het de argumenten van de Commissie intensief had
bestudeerd, en onderschreef op basis van deze analyse de anti-dumping maatregelen van de
Commissie. Duitsland stelde dat China inderdaad de regels niet had gerespecteerd, maar
pleitte anderzijds voor een snelle oplossing van het dispuut, omdat dit onzekerheid creëerde
waardoor de bilaterale EU-China handel werd aangetast. Waar Duitsland niet mee akkoord
ging, was de redenering van de Commissie en sommige lidstaten dat de Europese sector het
slecht deed als gevolg van de goedkope Chinese zonnepanelen. Er speelden volgens
Duitsland meer elementen mee die deze situatie hadden veroorzaakt. De Duitse
regeringspartij CDU stelde dat de Europese producenten, ondanks jaren van winst door
overheidssubsidies, nauwelijks in onderzoek en ontwikkeling hadden. Als gevolg daarvan
waren de producenten plots veel duurder geworden dan hun Chinese concurrenten eens
deze subsidiëring werd teruggeschroefd.
Uit de analyse van de Franse positie blijkt dat het land onverdeeld achter de
Europese positie stond. Zowel de Franse minister van Buitenlandse Zaken als de minister van
Buitenlandse Handel waren het eens over de noodzaak van anti-dumping tarieven om de
Chinese instroom van goedkope zonnepanelen tegen te houden. Er zouden namelijk heel
wat jobs vasthangen aan de Europese sector, zo luidde de redenering van de minister van
Buitenlandse Zaken. De Franse sector zou door de Chinese dumpingpraktijken zijn
gehalveerd in amper 3 jaar tussen 2010 en 2013. Bovendien argumenteerde de minister van
Buitenlandse Handel dat China zijn WTO-engagementen simpelweg moet leren naleven. Het
land schendt deze afspraken regelmatig door zich niet aan de interne marktregels van de EU
te houden, aldus de minister, die hierin voldoende grond zag voor het invoeren van anti-
dumping sancties. De minister dat Frankrijk in de Raad van Ministers, waar over de
voorgestelde maatregelen moest gestemd worden, zonder aarzeling pro de handelssancties
zou stemmen. Het is ongewoon dat een land zo duidelijk in de kaarten van zijn stemgedrag
in de Raad laat kijken. Dat Frankrijk dit doet, is veelbetekenend. Wat het
zonnepanelendossier betreft, geldt Frankrijk onbetwist als protectionistisch.
38
Uit de analyse van de Britse positie blijkt dat het land heel wat minder sceptisch staat
tegenover de anti-dumping zaak dan zijn buurland Frankrijk. Er werd gesproken over welke
voordelen de instroom van goedkope Chinese zonnepanelen met zich zou meebrengen voor
de Britse consumenten. Deze denkpiste werd ook mee in overweging genomen bij de
analyse van de Europese anti-dumping maatregelen. Zoals gebruikelijk is, analyseerde het
Verenigd Koninkrijk (net zoals elke andere EU-lidstaat) de Europese handelssancties door ze
te toetsen aan enkele criteria. Uit dit onderzoek concludeerde de Britse regering dat ze de
Commissie bijstond omdat ze de anti-dumping maatregelen voldoende noodzakelijk achtte.
Er stonden immers jobs op het spel door China’s overtreding van de Europese regels.
Daarnaast schond China al jaren de WTO-regels van gelijke behandeling voor Europese
bedrijven, zo luidde het.
39
4. Bilateraal EU-China handelsbeleid: het bilateraal Investeringsakkoord
4.1. De EU-China 2020 Strategie voor Samenwerking: verbreding en verdieping van het bilateraal economisch engagement.
Het enige bilateraal handelsakkoord dat de EU en China tussen 1975 en 2012 hebben
afsloten, is de EU-China Handels & Samenwerkingsovereenkomst (1985). Tijdens de 16de EU-
China top in 2013 werden onderhandelingen gevoerd over een nieuw bilateraal
Investeringsakkoord. Dit Investeringsakkoord, dat onderdeel is van de bredere EU-China
2020 Agenda voor Samenwerking, komt er kortweg op neer dat de markttoegang voor
investeerders in China en de EU nog zou versoepelen (EEAS, 2013). Voor de EU was het
belangrijk dat een dergelijk akkoord tot stand kwam. Het Europese 2020-plan, een
tienjarenplan om meer groei en werkgelegenheid in de EU te voorzien, is enkel haalbaar als
een bepaald niveau van economische groei kan worden aangehouden. Hiervoor is
internationale handel een cruciale bouwsteen. De Commissie stelt in de beleidsnota “Trade,
Growth and World Affairs” (2010) letterlijk dat internationale handel erg belangrijk is voor
het succes van het 2020-plan. De grootste internationale handelspartners van de EU, zoals
China, zijn daarom topprioriteit geworden voor de Commissie. Ongeveer een derde van de
economische groei buiten de EU wordt vertegenwoordigd door China. China stelt de EU in
staat om goedkoop te importeren, biedt een grote exportmarkt en is interessant om in te
investeren. Vandaar is het EU-China bilateraal Investeringsakkoord een belangrijke opstap
naar meer geïntensifieerde internationale handel.
Er wordt reeds heel wat geïnvesteerd op bilateraal vlak. Onderzoek van Godement &
Stanzel (2015) toont aan hoe Chinese investeringen verspreid zijn over de lidstaten van de
Unie (zie figuur 10). Grote economieën als het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Frankrijk
zijn begeerde partijen van Chinese investeerders. In 2010 scoorde het Verenigd Koninkrijk
het hoogst van alle EU-lidstaten met iets meer dan 50 miljard dollar aan directe Chinese
investeringen. Het Verenigd Koninkrijk werd gevolgd door Duitsland en Frankrijk met beiden
respectievelijk 47,5 miljard en 31 miljard dollar.
40
Omgekeerd zijn de Europese investeringen in China iets minder spectaculair. In 2010
investeerde de hele EU 18,3 miljard euro in China (waarvan 7,8 miljard in Hong Kong)
(Eurostat, 2014). In 2013 is dit met maar 0,2 miljard gestegen naar 18,5 miljard. Er vinden
dus veel meer Chinese investeringen plaats in Europa dan Europese investeringen in China.
Zo werd het Duitse Putzmeister (betonpompen) helemaal overgenomen door het Chinese
bedrijf Sany. Nog andere Chinese investeringen in Europa zijn onder meer: 21 procent van
het Portugese energiebedrijf Energias de Portugal, 25 procent van het Portugese
elektriciteitsinfrastructuur netwerk Redes Energeticas Nacionais, 8,68 procent van Brits
waterbedrijf Thames Water, 48 procent van de Franse luchtvaartmaatschappij Air Azur, en
dit lijstje gaat lang door (Van Den Bulcke, 2012).
Dergelijke overnames hebben er allemaal toe geleid dat de Chinese economische
machtspositie in Europa is versterkt. Dit heeft niet alleen zijn invloed op de
onderhandelingspositie van Europese lidstaten ten opzichte van China, maar ook op
aspecten van nationale veiligheid (aangezien China bijvoorbeeld aandelen bezit van
sommige ‘strategische’ bedrijven zoals de Portugese elektriciteitsmaatschappij).
De grote discrepantie tussen Chinese investeringen in de EU en Europese
41
investeringen in China is niet te wijten aan een gebrek aan Europese investeringsbereidheid.
De Chinese restrictie ten aanzien van Europese investeringen is de grootste factor die deze
asymmetrie verklaart. Dat staat ook zo letterlijk te lezen op de website van DG Trade: “het
Europees handelsdeficit tegenover China is minder een probleem dan het gebrek aan
markttoegang voor Europese exporteurs en investeerders” (DG Trade, 2010). Met een
eerlijke markttoegang zouden veel Europese lidstaten dit handelsdeficit kunnen
verminderen. Vandaar is een EU-China bilateraal Investeringsakkoord van groot belang voor
veel EU-lidstaten. Dit akkoord, wanneer de onderhandelingen gefinaliseerd zijn en het
inwerking treedt, zal de lidstaten in staat stellen het handelsonevenwicht te bestrijden. Het
bilateraal Investeringsakkoord draait immers helemaal rond het principe van gelijke
behandeling: een meer eerlijke en verwelkomende behandeling van Europese investeerders
in China.
4.2. Bilateraal investeringsakkoord: opstap naar een vrijhandelsakkoord?
Het EU-China bilateraal Investeringsakkoord, net zoals de volledige EU-China 2020
Agenda voor Samenwerking, is niet zomaar een bilateraal akkoord. Het is mogelijks een
soort tussenstap naar een vrijhandelsakkoord – althans dat stelt de Commissie. De
gemeenschappelijke verklaring die de EU en China publiceerden na afloop van de 16de EU-
China top kondigde aan hoe beide partners niet alleen een alomvattend investeringsakkoord
hadden afgesloten, maar ook hoe – “indien de omstandigheden dit zouden toelaten” – een
alomvattend vrijhandelsakkoord (FTA) tot de mogelijkheden zou behoren in de toekomst. Dit
is niet enkel voordelig voor de EU, die reeds een dergelijk akkoord met de Verenigde Staten
onderhandelt (deze onderhandelingen zitten reeds in een vergevorderde fase en zullen naar
verwachting heel wat economische groei veroorzaken in de EU en in de VS). China dringt al
langer aan op een FTA met de EU. Het land beschouwt een vrijhandelsakkoord met de EU als
een nieuw kanaal om de wereldeconomie nog meer te openen en als hulpmiddel om zijn
interne markthervormingen door te voeren (Xinhuanet, 2015). Maar voor het zover komt
moeten eerst enkele voorwaarden worden vervuld wat betreft de Commissie ; de Chinese
liberalisering van zijn investeringsmarkt is daar één van, samen met een hervorming van de
Chinese staatsbedrijven (die in veel gevallen enkel financieel gezond zijn met behulp van
42
staatssteun). Of er ooit een FTA zal komen tussen de EU en China, hangt dus volledig af van
China, dat eerst zijn WTO-verplichtingen meer tegemoet moet treden. Maar ook China stelt
bepaalde eisen, zoals het afschaffen van het Europees wapenembargo en de Europese
erkenning van China als volwaardige markteconomie (The Parliament Magazine, 21-09-
2015).
4.3. Positie van Duitsland
Het Duits Instituut voor Ontwikkelingspolitiek noemt het EU-China bilateraal
Investeringsakkoord een belangrijke stap voorwaarts. Behalve Ierland hebben alle EU-
lidstaten hun eigen investeringsakkoord met China afgesloten op interstatelijk niveau. Deze
bilaterale investeringsakkoorden hebben als bedoeling om de eigen investeringen in China
zo veel mogelijk te beschermen – en omgekeerd. Maar, zo stelt het Instituut, een aspect dat
doorgaans niet in zulke bilaterale akkoorden is vervat, is de liberalisering van de
markttoegang (Berger, 2013). Hiermee wordt bedoeld dat landen als China bij traditionele
investeringsakkoorden nog steeds buitenlandse investeerders kunnen buitensluiten in de
pre-investeringsfase. Het EU-China bilateraal Investeringsakkoord kan dit vacuüm vullen.
Daarnaast stelt het DIE dat de EU in het nieuw Investeringsakkoord veel meer verregaande
handelsgaranties heeft onderhandeld, die verder gaan dan de bilaterale akkoorden die
sommige EU-lidstaten hebben afgesloten.
De Duitse minister voor Economie en Energie somde in 2014 de voordelen op voor
Duitsland van het EU-China bilateraal Investeringsakkoord. Hierin volgde de minister in grote
lijnen de standpunten van het DIO. Hij stelde dat het Investeringsakkoord zou leiden tot een
betere investeringstoegang voor Duitse bedrijven in China. Ook, zo stelde de official, werd
het bestaande Duitse investeringsakkoord met China meer verstevigd. Sinds 1983 heeft
Duitsland met China een zogenaamde Investeringsbevordering en –
beschermingsovereenkomst. Deze overeenkomst garandeerde reeds een bepaald niveau van
investeringsbescherming tussen de twee landen. Nu een gelijkaardige overeenkomst is
afgesloten tussen de EU en China zal Duitsland zijn eigen investeringsovereenkomst met
China minder moeten bewaken en zelfs kunnen opgeven. Het EU-China bilateraal
43
Investering