TRABAJO DE FIN DE GRADO
TITULO: ANÁLISIS DEL CONTENIDO DE LA LEY ORGÁNICA 4/2015, DE 30 DE MARZO, DE
PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA.
AUTOR: ALEJANDRO LÓPEZ FEODIRECTOR: GERMÁN MANUEL TERUEL LOZANO
GRADO EN DERECHO
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES Y DE LA COMUNICACIÓN
A mi padre, sin cuyo ejemplode trabajo, esfuerzo y sacrifico
jamás hubiese alcanzado lo propuesto.
Resumen.
Hoy en día, en una sociedad globalizada como en la que vivimos, la protección y la
seguridad jurídica es un bien fundamental que debemos preservar para seguir
conviviendo en Estado de Derecho. La sociedad reclama la articulación de una
robusta, fundamentada y asesorada estructura legislativa, que permita garantizar el
ejercicio de derechos, y más si son fundamentales como algunos de los que trata
esta norma, pero también, obligaciones que permitan seguir con la cadena, para así
poder alcanzar la tan costosa libertad, pluralismo político, igualdad y justicia que se
propugna en la Constitución Española de 1978 (en adelante CE).
Obligación que el Gobierno de esta Nación tiene para con sus ciudadanos es
ejecutar las máximas garantías jurídicas propias de un Estado de Derecho y no solo
aprobarlas en las Cortes. El dilema se plantea cuando sectores de la sociedad
reclaman una mejora de la seguridad pública en detrimento de derechos que
parecían ya bastante regulados, y otros sectores alegan que es intolerable.
Este trabajo trata de investigar cual es el origen de la norma, su desarrollo e
implementación y posibles efectos en su aplicación.
Abstract.
Today, in a globalized society in which we live , protection and legal certainty is a
fundamental good that must be preserved to continue to live in the rule of law.
Society demands the articulation of a robust , informed and advised legislative
structure , which ensure to fulfill rights , and even more if issue is about fundamental
rights like in this case, but also obligations to allow to continue the chain , to achieve
freedom, politic pluralism , equality and justice advocated in the Spanish Constitution
of 1978.
Obligation that the Government of this nation has to its citizens is to run the
maximum own legal guarantees of the rule of law and not just approve them in
Parliament. The dilemma arises when sectors of society call for improved public
safety to the detriment of rights that seemed already well regulated , and other
sectors argue that it is intolerable.
This work is to investigate what is the origin of the rule, its development and
implantation and possible effects on it´s application.
SUMARIO
1. Metodología.
2. Introducción.2.1 Concepto de Seguridad Ciudadana.2.2 Orígenes del Derecho Administrativo Sancionador.2.3 Evolución del Derecho Administrativo Sancionador.
3. Análisis del contenido de la norma.3.1 Deber de garantizar la seguridad ciudadana.3.2 Potestad Sancionadora.3.3 Principios rectores.3.4 Órganos competentes.3.5 Colaboración Interadministrativa.3.6 Documentación e Identificación personal.3.7 Policía de Seguridad.3.8 Prevención y Represión.3.9 Régimen Sancionador.3.10 De la responsabilidad solidaria y subsidiaria.3.11 Personas jurídicas y Derecho Administrativo Sancionador.3.12 El mandato de tipificación.3.13 Prescripción de la infracción y de la sanción.3.14 Registro Central de Infractores.3.15 El principio de non bis in ídem.3.16 Caducidad.3.17 Presunción de inocencia y carga de la prueba.3.18 Cuestión de irretroactividad de las normas sancionadoras.
4. Problemas de constitucionalidad de la Ley.4.1 El derecho a la intimidad, al honor y a la dignidad.4.2 El derecho de reunión.4.3 El derecho de libertad de información.4.4 Expulsión del territorio nacional a extranjeros.
5. Conclusiones.
1. Metodología.
La metodología a seguir para este Trabajo de Fin de Grado será primero
encuadrar y analizar el articulado de la norma en general, para pasar después
a calificar los distintos supuestos de hecho que la norma recoge y agruparlos
según su naturaleza; leve, grave o muy grave así como las sanciones que se
prevén para caso en concreto, además de identificar los bienes jurídicos que
el legislador trata de salvaguardar. Resaltar en términos generales las
novedades y avances que esta nueva ley introduce con respecto de la que
sustituye, y por otro lado, las críticas que la misma recibe.
Una vez hayamos estudiado las normas anteriormente señaladas, nos
dispondremos a hacer una comparativa a modo general, que nos permita
conocer in situ cuales son las diferencias en materia de sanciones e
infracciones administrativas por falta de observancia de la Leyes a la
Protección de la Seguridad Ciudadana existentes en otros países y que nos
separan de nuestros vecinos europeos, además de destacar puntos que
causen controversia como es por ejemplo la criminalización de prendas de
vestir, los cacheos superficiales u otros especialmente interesantes.
A la misma vez, a través de la lectura de multitud de artículos doctrinales,
artículos de prensa y jurisprudencia, trataremos de encontrar el sentido o la
finalidad que el legislador pretendía dar a la redacción del texto, analizando
conjuntamente el contexto social, temporal, político y cultural desde que se
presenta el anteproyecto hasta que se aprueba el texto definitivo para
determinar el desarrollo de sus consecuencias en un Estado de Derecho, y de
alguna manera dejar clarividencias populistas a un lado. De igual modo,
descubrir dilemas éticos y morales que se planteen.
Por último, dejar constancia que refleje mi opinión personal con respecto del
tema, siempre con razones fundamentadas que contra argumenten otras
opciones, tratado siempre desde el máximo respeto y la diligencia que no solo
el tema requiere, sino la profesión de jurista, además redactar una conclusión
1
que contenga las principales ideas tratadas en el trabajo y que de por
finalizado el mismo.
2. Introducción.
El repertorio de infracciones de infracciones que contiene esta Ley es obra del
legislador, que luego se impone desde fuera a los operadores jurídicos. A los
juristas nos corresponde la ardua y titánica tarea de desenmarañar y aclarar
los textos legislativos, siempre en la medida de lo posible. El jurista, como tal,
también es ciudadano, y no hace falta escribir que, en su condición de
ciudadano puede tener y expresar ideas propias sobre la utilidad y el enfoque
que se le da a la política punitiva.
El objetivo de este trabajo de investigación es analizar en profundidad el
contenido de la Ley Orgánica 4/2015 de 30 de marzo, de Protección de la
Seguridad Ciudadana, comparándola de manera generalizada con su
antecesora, e intentar descifrar la intención del legislador al restringir de
manera sistemática derechos que parecían a priori consolidados y regulados
en nuestro sistema jurídico.
El tema ha sido escogido por resultar interesante, ya que regula derechos
fundamentales como el derecho de reunión. Es un tema de indudable
relevancia que un jurista debe conocer, no solo por la materia que regula y su
contenido material, si no por el contexto socio-temporal en el que la norma
entra en vigor.
Antes de entrar a analizar cualquier cuestión de fondo de la norma, del
contexto político-social en que entra en vigor o cualquier otra cuestión, es
necesario encuadrar el tema dentro de la multitud de ramas existentes en el
derecho. La Ley Orgánica 4/2015 de 30 de marzo, de Protección de la
Seguridad Ciudadana, (en adelante LO 4/2015) se sitúa dentro de lo que se
denomina Derecho Público puesto que esta norma regula una función
administrativa del Estado Español.
2
La nueva LO 4/2015 de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad
Ciudadana aprobada por los votos en exclusiva del Partido Popular, ha
entrado en vigor con un halo de polémica que pocas normas han conseguido
suscitar. Su carácter altamente restrictivo y prevencionista ha generado
protestas y un rechazo generalizado, no solo de otras formaciones políticas
sino de la judicatura y de la sociedad en general. Tanto es así, que todos los
grupos de la oposición se han comprometido a derogarla si llegan a obtener la
representación necesaria en las próximas elecciones generales del 26 junio
de 2016, teniendo la norma a priori, los días contados. La estrategia de la
oposición no acaba en esperar al resultado de las próximas elecciones, pues
la gran mayoría de formaciones políticas que conforman la oposición al
Gobierno presentaron un recurso de inconstitucionalidad que fue aprobado
por el Pleno del Tribunal Constitucional. Por otro lado, uno de los aspectos
positivos que la oposición no se ha encargado de resaltar, es el novedoso y
solicitado por la sociedad Registro Central de Infracciones contra la Seguridad
Ciudadana que permite registrar las infracciones cometidas y que de ésta
manera los órganos sancionadores pueden apreciar reincidencia cuando ésta
exista y castigar con mayor severidad.
Por el carácter restrictivo que esta norma ha adquirido en comparación con su
antecesora, la Ley Orgánica 1/1992, ha generado una polémica comparable
con la norma reguladora de las tasas judiciales, abriendo un debate en la
opinión pública en un tiempo en el que las brechas sociales son palpables.
Por el contenido que regula la norma se puede calificar como sensible, y la
restricción de derechos fundamentales merece todas las garantías que
nuestro sistema jurídico pone a disposición de la sociedad para defenderlos.
El anteproyecto de la Ley, presentado por el Ministerio del Interior, Don Jorge
Fernández Díaz en las Cortes Generales en 2013, fue duramente criticada por
la oposición, por la judicatura e incluso organizaciones no gubernamentales.
Se la llegó a denominar la “Segunda Ley Corcuera” en referencia al Ministro
del Interior José Luis Corcuera en España entre 1988 y 1993, conocido como
el artífice de llamada “ley de la patada en la puerta”. El Gobierno, desde el
primer momento, declaró que atendería recomendaciones y salvedades que
3
jueces y fiscales además de otros órganos alegaran, y así hicieron.
Recibieron informes no vinculantes emitidos por Consejo General del Poder
Judicial (en adelante CGPJ), Consejo Fiscal y Consejo de Estado para
elaborar el proyecto definitivo, acallando muchas críticas y presentando un
texto más leve y suavizado.
Para entender mejor la normativa objeto del análisis es importante hacer una
reflexión. Se hace patente la necesidad de resaltar que la entrada en vigor de
la LO 4/2015 no tendría razón de ser sin la preceptiva modificación paralela y
simultanea del Código Penal (en adelante CP), puesto que muchos de los
delitos y faltas que antes se recogían en el CP pasan ahora ser objeto de
faltas administrativas, sustrayendo de esta manera, la capacidad de conocer y
juzgar a Jueces y Tribunales dichas infracciones a la Ley, reservándose para
sí la Administración el poder de sancionar, queriendo ser parte y juez.1
2.1 Concepto de Seguridad Ciudadana.
La seguridad ciudadana se articula como instrumento jurídico y a la vez un
bien que se debe garantizar para que derechos y libertades puedan ser
ejecutados libremente por los ciudadanos, es decir, se configura como un
elemento imperante en un Estado de Derecho.
Desde que sociedades humanas existen en un territorio definido y en él hay
una organización política se ha otorgado al Estado la facultad de velar por la
seguridad colectiva. La ciudadanía conceptúa y asocia la idea de Estado a la
de protección, y de ésta manera, es él mismo el único que puede garantizar
un ambiente de convivencia, reservándose para sí el uso de la fuerza y la
violencia, y sometiéndose a su vez únicamente al imperium de la Ley. Es la
propia Constitución Española (en adelante CE), en los artículos 104.1 y
149.1.29, la que recoge y asume los conceptos de seguridad ciudadana y
seguridad pública. Doctrina y jurisprudencia han aunado ambos conceptos,
1 GARCIA DE ENTERRIA, E. Democracia, jueces y control de la Administración. Primera Edición. Madrid. Editorial Civitas. 1995. Pág. 111. ISBN 84-470-0633-6.
4
definiéndolo como la actividad dirigida a la protección de personas y bienes y
al mantenimiento de la tranquilidad ciudadana.2
De la normativa se extrae que la seguridad ciudadana engloba mucho más
que las actividades y actuaciones policiales enfocadas al mantenimiento del
orden público, sino que va mucho más allá y alcanza aspectos relativos a
registros documentales, control de armas y explosivos, consumo de
sustancias en vía pública entre otros.
2.2 Orígenes del Derecho Administrativo Sancionador.
En sus orígenes el Derecho Administrativo Sancionador estaba
profundamente ligado al Derecho Penal, por lo que no se lograba apreciar un
procedimiento administrativo sancionador como lo entendemos hoy en día.
Existen una multitud de libros y ensayos que hablan del origen de la potestad
sancionadora de la Administración, permitiéndonos remontar desde el
Absolutismo (año 1814), pasando por el Período Revolucionario (año 1868-
1874) hasta llegar a nuestros días. Sin embargo, nos vamos a centrar en el
estudio de la potestad sancionadora en el período de nuestra historia más
reciente, la dictadura (1936-1978).
En esta época, es por todos conocidos que no existía una Constitución
propiamente dicha. Se trató de una época de abundancia en cuanto a
2 LO 4/2015 de 30 de marzo de protección de la Seguridad Ciudadana. Preámbulo. “Posteriormente, la doctrina y la jurisprudencia han venido interpretando, con matices, estos dos conceptos como sinónimos, entendiendo por tales la actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad ciudadana. Es a la luz de estas consideraciones como se deben interpretar la idea de seguridad ciudadana y los conceptos afines a la misma, huyendo de definiciones genéricas que justifiquen una intervención expansiva sobre los ciudadanos en virtud de peligros indefinidos, y evitando una discrecionalidad administrativa y una potestad sancionadora genéricas. Para garantizar la seguridad ciudadana, que es una de las prioridades de la acción de los poderes públicos, el modelo de Estado de Derecho instaurado por la Constitución dispone de tres mecanismos: un ordenamiento jurídico adecuado para dar respuesta a los diversos fenómenos ilícitos, un Poder Judicial que asegure su aplicación, y unas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad eficaces en la prevención y persecución de las infracciones.”Sentencia del Tribunal Constitucional 325/94.“Esta, (la seguridad personal) a su vez, aparece conectada a la tercera especie, la seguridad pública (art. 149.1.29 C.E.) también llamada ciudadana, como equivalente a la tranquilidad en la calle. En definitiva, tal seguridad se bautizó ya en el pasado siglo con la rúbrica del «orden público», que era concebido como la situación de normalidad en que se mantiene y vive un Estado, cuando se desarrollan las diversas actividades colectivas sin que se produzcan perturbaciones o conflictos.”
5
políticas administrativas, en especial en lo referente a materia sancionadora,
que nos sirven para comprender los problemas que se derivan hoy en día de
nuestra legislación sancionadora. El Derecho Sancionador Administrativo se
puede dividir durante la dictadura en dos etapas claramente diferenciadas.
La primera época comienza desde el final de la Guerra Civil hasta mitad de
siglo, donde se continuaba en una subespecie de estado de guerra, ya que
todavía seguía activo el Bando de la Junta de Defensa Nacional de 28 de
julio. El proceso de habituación y asentamiento del régimen se llevó a cabo
bajo una amenaza constante de volver a la guerra.
La segunda etapa, que va desde los años cincuenta hasta la entrada en vigor
de la Constitución, se lleva la articulación de un pseudo Estado de Derecho a
través de un proceso de reforma de la legislación administrativa por parte de
los que algunos consideraban tecnócratas al servicio de los poderosos.
Promulganse leyes como la de Procedimiento Administrativo de 1958 o la de
Funcionarios Civiles de 1964.
En términos generales estas son las características que definían la potestad
sancionadora en la época:
- Existe una primera etapa en la que se aprecia implícitamente un período
de excepción determinado por la Guerra Civil y los años posteriores, en la
que casi toda la potestad sancionadora fue relegada al orden jurisdiccional
militar.
- Una vez atrás esta época, se comienzan a promulgar leyes fundamentales
de un “nuevo Estado”, que dotan en apariencia a los procesos de
garantías de forma, pero que nada tiene que ver con la realidad. En un
marco jurídico donde el Jefe del Estado tiene competencias legislativas,
resulta lógico que exista una Administración con potestad sancionadora
que resuelva rápidamente los conflictos, pero ni de lejos se articulan las
garantías que conocemos hoy.3
Con la entrada en vigor de la CE se llevo a cabo un proceso de
modernización y actualización en todos los sentidos, incluido en la potestad 3 DOMINGUEZ VILA, A. Constitución y derecho sancionador administrativo. Primera Edición. Madrid. Editorial Marcial Pons. 1997. Pág. 109. ISBN 84-7248-426-2.
6
sancionadora que ahora tenía que amoldarse a los principios que en ella se
establecían, y así dio lugar a la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre
Protección de la Seguridad Ciudadana, la cual supuso, siempre desde la
visión de derechos, principios, obligaciones y valores constitucionales, la
primera herramienta que permitió codificar las principales actuaciones y
poderes del Estado, especialmente de sus Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
(en adelante FFCCSE), a fin de dotar al sistema de una seguridad jurídica de
la que antes carecía.4
2.3 Evolución del Derecho Administrativo Sancionador.
La globalización que vive nuestra sociedad en la actualidad junto con
fenómenos que podrían afectar a la seguridad pública requieren instrumentos
jurídicos que se ajusten al contexto temporal y a las nuevas formas y maneras
de infringir la norma, surgidas a la luz del auge de las nuevas tecnologías.
Seguridad y libertad son conceptos que van ligados de la mano, y son
fundamentales para el correcto funcionamiento de un Estado de Derecho,
siendo la seguridad el factor que permite que derechos, libertades y
obligaciones, se desarrollen con normalidad. Cualquier recorte de derechos y
libertades deber estar sujeto a los principios de legalidad y proporcionalidad
en tres aspectos diferenciados; idoneidad, necesidad y proporcionalidad en
sentido estricto. Hay que precisar que el Derecho Administrativo Sancionador
tiene que ser desarrollado con las herramientas del Derecho Administrativo y
desde un fondo constitucional y de Derecho Público estatal, dejando de lado
técnicas utilizadas en Derecho Penal, puesto que adaptaciones y analogías
se hacen casi imposibles de transpolar y son totalmente inseguras. Ahora
bien, la presencia del Derecho Penal, además de útil se hace imprescindible,
siempre como punto de referencia y sobre todo, como límite de las garantías
individuales que el Derecho Administrativo Sancionador debe tener siempre
presentes.
4 LO 4/2015 de 30 de marzo. Preámbulo.“La Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la SeguridadCiudadana, constituyó el primer esfuerzo por abordar, desde la óptica de los derechos y valores constitucionales, un código que recogiera las principales actuaciones y potestades de los poderes públicos, especialmente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, a fin de garantizar la seguridad de los ciudadanos. Sin embargo, varios factores aconsejan acometer su sustitución por un nuevo texto.”
7
3. Análisis del contenido de la norma.
8
La Ley 4/2015 de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, se
compone de cinco capítulos estructurados en cincuenta y cuatro artículos,
siete disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y cinco
finales.
3.1 Deber de garantizar la Seguridad Ciudadana.
Comenzando por el capítulo I, en el artículo primero se recoge el objeto de la
norma dónde se habla de la necesidad de seguridad con arreglo a la CE para
garantizar el pleno funcionamiento de un Estado.5
En el artículo segundo se trata el ámbito de aplicación de la norma,
estableciéndose el territorio nacional sin menoscabo de las demás normativas
que regulan la seguridad aérea, marítima o terrestres, además de incluirse
algunas excepciones.
En el tercer artículo se definen los objetivos que persigue la norma;
“a) La protección del libre ejercicio de los derechos fundamentales y las
libertades públicas y los demás derechos reconocidos y amparados por el
ordenamiento jurídico.
b) La garantía del normal funcionamiento de las instituciones.
c) La preservación de la seguridad y la convivencia ciudadanas.
d) El respeto a las Leyes, a la paz y a la seguridad ciudadana en el ejercicio
de los derechos y libertades.
e) La protección de las personas y bienes, con especial atención a los
menores y a las personas con discapacidad necesitadas de especial
protección.
f) La pacífica utilización de vías y demás bienes demaniales y, en general,
espacios destinados al uso y disfrute público.
5 LO 4/2015 de 30 de marzo. Artículo 1.“La seguridad ciudadana es un requisito indispensable para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas, y su salvaguarda, como bien jurídico de carácter colectivo, es función del Estado, con sujeción a la Constitución y a las Leyes.”
9
g) La garantía de las condiciones de normalidad en la prestación de los
servicios básicos para la comunidad.
h) La prevención de la comisión de delitos e infracciones administrativas
directamente relacionadas con los fines indicados en los párrafos anteriores y
la sanción de las de esta naturaleza tipificadas en esta Ley”.
i) La transparencia en la actuación de los poderes públicos en materia de
seguridad ciudadana.”6
El apartado i es un claro ejemplo del proceso de avance y mejora que la
sociedad reclama del legislador, no solo en el ámbito de la seguridad
ciudadana. La ciudadanía exige procesos participativos en los que su opinión
se vea reflejada en el actuar de la Administración, que se creen mecanismos
de publicidad y transparencia para que todos podamos tener acceso a
información que nos concierne, dejando atrás la idea de que todas estos
normativas se negocian en los despachos y reuniones con veto a los
ciudadanos. Es un claro síntoma de una democracia sana.7
En este sentido, las políticas sancionadoras administrativas tienen que tener
por objeto la reducción de riesgos, y como no de los daños. Los ciudadanos
no podemos conformarnos con la publicación de textos legislativos, sino
debemos exigir que éstos se hagan cumplir. Cuando sucede una desgracia,
como la que ocurrió en el caso Madrid Arena en el que cinco jóvenes
perdieron la vida, el Estado tiene un sentimiento de irresponsabilidad puesto
que aunque en él se delega la potestad para articular medidas de seguridad,
es en última instancia el infractor el que debe garantizar que éstas se cumplan
desplazándose toda la responsabilidad sobre él.
6 LO 4/2015 de 30 de marzo. Artículo 3.7 Ley 9/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Preámbulo.“La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos”.
10
En mi humilde opinión esto no debería ser así, no basta con publicar normas y
aparejar sanciones únicamente, sino que hay hacer que se cumplan. Ni la
obligación para con sus ciudadanos ni su responsabilidad se agotan por el
simple hecho de publicar una norma y sancionar su infracción. El principal
objetivo de las políticas punitivas no debe ser sancionar, sino todo lo
contrario, el no sancionar puesto que significaría que con la amenaza de la
sanción las infracciones no se producen, aunque como imaginamos en cierto
modo es utópico.
La potestad sancionadora tiene que tener un límite claro que se extrae del
sentido común, y es que tiene que tener la posibilidad real de que las medidas
puedan ser efectivamente satisfechas, es decir, no se puede imponer una
medida cuando de antemano se sabe que es imposible de cumplir. Por otra
parte, no se puede regular y conminar con sanciones aquellas actividades que
pueden resultar en una infracción, pero que no se pueden controlar porque el
aparato represivo del Estado no las alcanza.
3.2 Potestad sancionadora.
Es necesario hacer un análisis de exhaustivo más allá de lo que la propia Ley
establece como objetivos de su propio cuerpo, y en términos generales. La
capacidad punitiva del Estado en materia administrativo sancionadora se
había venido ejerciendo en precario hasta la entrada vigor de la CE, que la
reconoce en el artículo 25. Es a partir de ese momento cuando doctrina y
jurisprudencia reconocen la potestad sancionadora de la Administración, con
límites. Desde ahí en adelante, la idea de una potestad sancionadora
reconocida en exclusiva a jueces y tribunales se vio desbordada por la
cantidad de trabajo que éstos debían soportar.8
8 Sentencia del Tribunal Constitucional 77/1983, de 3 de octubre.“No cabe duda que en un sistema en que rigiera de manera estricta y sin fisuras la división de los poderes del Estado, la potestad sancionadora debería construir un monopolio judicial y no podría estar nunca en manos de la Administración, pero en un sistema semejante no ha funcionado nunca históricamente y es lícito dudar que fuera incluso viable (…). Siguiendo esta línea, nuestra Constitución no ha excluido la existencia de una potestad sancionadora de la Administración, sino que, lejos de ello, la ha admitido en el artículo 25.3, aunque sometiéndolo a las debidas cautelas, que preserven y garanticen los derechos de los ciudadanos”.
11
Curiosa resulta la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 1985, en
la que se afirma “la independencia de la potestad administrativa sancionadora
respecto del derecho penal, cuyo origen arranca del Derecho francés. De allí
lo toma nuestra doctrina y de ésta pasa a la jurisprudencia”.
De esta manera es la propia CE la que establece cuales son los límites a la
potestad sancionadora y así se establece en la Sentencia del Tribunal
Constitucional 77/1983, de 3 de octubre. “La legalidad, que determina que la
potestad sancionadora sea regulada en norma con rango legal. La interdicción
de las penas de privación de libertad, a las que puede llegarse de modo
directo o indirecto a partir de infracciones sancionadas. El respeto al derecho
a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la CE, y finalmente
la subordinación a la autoridad judicial.”
La coexistencia de un derecho penal y derecho administrativo sancionador,
siempre ha existido pero de manera “subrepticia”. Ahora bien, se admiten dos
potestades paralelas y pueden tener dos interpretaciones diferentes; o se
trata de dos potestades independientes con igualdad de rango, o bien, la
judicial es la primaria mientras que la administrativa la complementa. La
primera parecer haberse consolidado como la postura tradicional, mientras
que la segunda ha surgido más recientemente al calor de un sector de la
doctrina. Es en el artículo 1 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, dónde se
establece originariamente que la potestad estatal de castigar corresponde a
los Tribunales de Justicia, con lo que la potestad reglamentaria de la
Administración, no implica potestad originaria de castigar.9
3.3 Principios rectores.
En el cuarto artículo se establecen los principios rectores en la acción de la
Administración en materia de seguridad ciudadana. Las actuaciones se
regirán por los principios de legalidad, proporcionalidad, igualdad de trato y no
discriminación, eficacia, eficiencia y responsabilidad. En concreto, los
miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, bajo lo 9 Sentencia del Tribunal Supremo, de 2 de noviembre de 1981. Sala Contencioso Administrativo.
12
dispuesto en la Ley Orgánica 2/1986 de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad, quedan obligados, entre otras cosas; a ejercer con absoluto
respeto a la CE, actuar con absoluta neutralidad política e imparcialidad y el
deber de observancia de un trato correcto y esmerado.
3.4 Órganos competentes.
El artículo quinto dibuja y define que órganos y autoridades son competentes
en materia de seguridad pública, resultando de este modo; Ministro del
Interior, Secretario de Estado de Seguridad, titulares de órganos directivos del
Ministerio del Interior, Delegados de Gobiernos en comunidades autónomas, y
Subdelegado de Gobierno en provincias.
3.5 Colaboración interadministrativa.
Los artículos sexto y séptimo tratan la colaboración interadministrativa y el
deber de colaboración respectivamente. Las instituciones deben actuar con
lealtad respecto de las otras, garantizando la colaboración en aras de
conseguir un objetivo. Solo podrá negarse la colaboración cuando el ente que
es requerido no disponga de la información, o no esté facultado para darla.
3.6 Documentación e identificación personal.
El capitulo II se compone de los artículos ocho hasta el trece, y trata sobre
documentación e identificación personal. Habla del derecho que tienen todos
los españoles a obtener un Documento Nacional de Identidad y las
obligaciones que ostentan como titulares. Las principales diferencias que se
pueden apreciar con respecto de la LO 1/1992, es que se establecen
condiciones que se deben definir reglamentariamente para que los datos que
contengan el Documento no incluyan raza, etnia, religión, creencias,
discapacidad u orientación sexual. Otra de las principales diferencias y
novedades con respecto de la anterior legislación, es que se incorpora la
modalidad de identificación electrónica, en consonancia con los avances
tecnológicos. Se mantiene la obligación se identificarse cuando un agente así
13
lo requiera, siempre de conformidad con lo establecido en la Ley. Es el en
artículo 11 donde se recogen las excepciones al derecho de obtención de un
pasaporte, entre las que destacan sobre todo medidas judiciales por
condenas penales.10
3.7 Policía de seguridad.
El articulado del capítulo III va desde el catorce hasta el veinticuatro, y otorga
competencias principalmente a Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado,
para que puedan desarrollar actividades descritas en la norma con el objetivo
de mantener la seguridad o restablecerla en caso de que se haya visto
violada. Se regulan detalladamente cuales son los supuestos de hecho en los
que se debe actuar, observando los principios, entre otros, de
proporcionalidad o actuación mínima. Se compone de dos secciones, la
primera se detalla a continuación: Potestades generales de la policía de
seguridad.11
Durante un largo periodo de tiempo se ha venido considerando sin
vacilaciones que las sanciones impuestas por los órganos de la
Administración lo eran el ejercicio de la potestad de Policía. Una actitud
comprensible si se tiene en cuenta que se identificaba con la idea de
administración interior y operaba como la alternativa a la Jurisdicción. Esta
concepción, sin embargo, perdió su razón de ser cuando evolucionó la idea
universal de la Policía para convertirse en una variedad de las múltiples
actividades administrativas, rompiéndose así la vieja identidad entre Policía y
administración interior.
10 LO 4/2015, de 30 de marzo. Preámbulo.“El capítulo II regula la documentación e identificación de los ciudadanos españoles, el valor probatorio del Documento Nacional de Identidad y del pasaporte y los deberes de los titulares de estos documentos, incorporando las posibilidades de identificación y de firma electrónica de los mismos, y manteniendo la exigencia de exhibirlos a requerimiento de los agentes de la autoridad de conformidad con lo dispuesto en la Ley”.11 LO 4/2015, de 30 de marzo. Preámbulo. “El capítulo III habilita a las autoridades competentes para acordar distintas actuaciones dirigidas al mantenimiento y, en su caso, al restablecimiento de la tranquilidad ciudadana en supuestos de inseguridad pública, regulando con precisión los presupuestos, los fines y los requisitos para realizar estas diligencias, de acuerdo con los principios, entre otros, de proporcionalidad, injerencia mínima y no discriminación”.
14
Don FEDERICO CASTEJÓN y MARTÍNEZ DE ARIZALA, Magistrado del
Tribunal Supremo, catedrático de Derecho Penal y miembro de la Real
Academia de la Jurisprudencia y Legislación, vivió en los años más bajos de
las Ciencia Jurídica Penal Española (década 1940 1950), se dedicó a predicar
la idea de que los hechos punibles mínimos deben constituir la materia de un
Código de policía, aplicado de forma subsidiaria por Tribunales de policía.
La idea no llegó a prosperar legislativamente pero fue tomada entonces como
una salida, de hecho, se realizó un Anteproyecto de Código de Policía,
discutido en 1951 en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación. En la
actualidad, esta concepción, aunque aún late en algunas sentencias
ocasionales del Tribunal Supremo, puede considerarse completamente
abandonada.
Para REBOLLO, es indiscutible que las sanciones administrativas y la Policía,
tienen, en último extremo el mismo objetivo; la protección de los intereses
públicos y generales. Sin embargo, la policía pretende evitar que se rompa el
orden y en su caso, restablecerlo, mientras que las sanciones buscan castigar
una infracción ya cometida. Las circunstancias de que, por una parte, la
Policía pueda servirse de las sanciones para conseguir sus fines, y por otra
parte, el que la amenaza y la imposición de sanciones contribuyan al
mantenimiento del orden, no puede dar lugar a la confusión de las dos figuras
ni integrar una en otra, sino sólo afirmar que se trata de dos medios
complementarios y distintos dirigidos a un único fin.12
El artículo dieciséis, faculta a agentes de seguridad para poder llevar a cabo
identificaciones por los siguientes motivos:
a) “Cuando existan indicios de que han podido participar en la comisión de
una infracción”.
12 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Ed. Tecnos. 2012. Pág.140. ISBN: 978-84-309-5476-6.
15
b) “Cuando, en atención a las circunstancias concurrentes, se considere
razonablemente necesario que acrediten su identidad para prevenir la
comisión de un delito”.
En estos supuestos, los agentes podrán realizar las comprobaciones
necesarias en la vía pública o en el lugar donde se hubiese hecho el
requerimiento, incluida la identificación de las personas cuyo rostro no sea
visible total o parcialmente por utilizar cualquier tipo de prenda u objeto que lo
cubra, impidiendo o dificultando la identificación, cuando fuere preciso a los
efectos indicados.13
En el caso de que la identificación no se pueda llevar a cabo de ninguna
manera in situ, incluyendo la telemática, los agentes actuantes podrán
requerir a la persona a que los acompañe a dependencias policiales, siempre
por los motivos anteriormente tasados, con el objetivo de proceder a la
filiación por el mínimo tiempo posible y que nunca supere las seis horas.
Otra de las diligencias que la norma faculta a las FFCCSE es la de restringir o
limitar la circulación o permanencia en vías públicas es circunstancias en las
que seguridad ciudadana o la pacifica convivencia puede verse alterada por el
tiempo imprescindible.
Así mismo otro punto de este capítulo, es el registro externo de personas. Se
podrán llevar a cabo cuando existan indicios racionales de que una persona
pueda portar instrumentos, efectos u objetos relevantes para la función de
policía de seguridad. Se deberán llevar a cabo por personas del mismo sexo,
y cuando se tenga que registrar una zona corporal que normalmente esté
tapada con ropa se realizará en un sitio discreto y respetando la dignidad de
la persona. Los registros podrán llevarse a cabo contra la voluntad del
afectado. Se tratará más adelante si nos encontramos ante una vulneración al
derecho a la intimidad, honor y dignidad de la persona.
13 LO 4/2015, de 30 de marzo. Artículo 16.
16
Otra novedad es que las FFCCSE podrá llevar a cabo grabaciones de
personas, lugares u objetos mediante cámaras debidamente legalizadas y
autorizadas.14
La sección segunda se titula mantenimiento y restablecimiento de la
seguridad ciudadana en reuniones y manifestaciones, y se compone de dos
artículos. Se regula de manera un tanto ambigua, facultando a las FFCCSE a
disolver reuniones o manifestaciones según lo dispuesto en la Ley Orgánica
9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión. El artículo
veinticuatro, por su parte, fija, que para que en aras de que lo dispuesto en
artículo anterior se le pueda dar cumplimiento, es necesario que las distintas
Fuerzas colaboren entre sí en los términos previstos en su Ley reguladora.
3.8 Prevención y represión.
El capítulo IV, hace referencia a la potestades especiales que otorga a la
policía administrativa de seguridad. En el se regulan distintas actividades que
pueden ser de interés para indagación e investigaciones policiales, además
se especifican medidas como la de llevar un libro registro en actividades
comerciales como podrían ser el hospedaje, la compra-venta de metales
preciosos, venta de armas, pirotecnia, desguace o alquiler de vehículos de
motor, que permitan identificar al autor de unos determinados hechos. Por
otra parte, se observa el régimen de intervención de las autoridades en
materia de espectáculos públicos. Llama a la atención que se disponga en la
norma que los espectáculos deportivos se someterán a la legislación vigente
en materia de prevención de violencia, racismo, xenofobia y la intolerancia en
el deporte, cuando son pocas y raras las veces que se ha actuado en este
sentido en espectáculos deportivos de gran entidad.15
14 LO 4/2015, de 30 de marzo. Artículo 22.“La autoridad gubernativa y, en su caso, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrán proceder a la grabación de personas, lugares u objetos mediante cámaras de video vigilancia fijas o móviles legalmente autorizadas, de acuerdo con la legislación vigente en la materia”.15 LO 4/2015, de 30 de marzo. Preámbulo.“El capítulo IV, referente a las potestades especiales de la policía administrativa de seguridad, regula las medidas de control administrativo que el Estado puede ejercer sobre las actividades relacionadas con armas, explosivos, cartuchería y artículos pirotécnicos. Asimismo, se establecen obligaciones de registro documental para actividades relevantes para la seguridad ciudadana, como el hospedaje, el acceso comercial a servicios telefónicos o telemáticos de uso público mediante establecimientos
17
La infracción administrativa se podría encuadrar entre el ilícito penal y la
responsabilidad civil. Cuando se llevo a cabo el encaje con precisión de estas
dos figuras en sus preceptivas jurisdicciones, en el siglo XIX, apenas se dejó
un hueco para el Derecho Administrativo Sancionador. No existía como cuña
intermedia entre ambos órdenes la infracción administrativa. Si se habían
producido daños entraba en juego la responsabilidad, si se trataba de un
ilícito entraba el Código Penal que en su haber de delitos y faltas recogía lo
que hoy en día son muchas de las infracciones administrativas. Con el
transcurso del tiempo la situación fue cambiando y a medida que la
Administración del Estado fue adquiriendo un mayor protagonismo, y no sólo
de las Corporaciones locales, que hasta entonces recogían en sus
ordenanzas las infracciones en virtud de su detalle y su casuística, y la
imposibilidad de recogerlas todas en el Código Penal. Como las infracciones
iban acompañadas de sanciones, como es obvio, la cantidad de éstas terminó
desbordando la capacidad de recogerlas en el Código Penal, para pasar al
Derecho Administrativo para poco a poco ir generando lo que hoy conocemos
como Derecho Administrativo Sancionador. La pujante intervención del
Estado en materia sancionadora no explica per se el desarrollo del Derecho
Administrativo Sancionador, sino habría que acudir también a la búsqueda de
calidad en sus objetivos y en su operatividad. La intervención es una clara
consecuencia de la asunción de garante que tiene el Estado de determinados
bienes sociales y que realiza su función a través del castigo a aquellos que
intentan violentarlos.
En el Derecho Penal la prevención se logra mediante la amenaza de un
castigo que habrá de ser satisfecho coercitivamente, que a priori ha de
disuadir a quienes van a delinquir. Para el Derecho Administrativo
Sancionador el ejercicio de prevención no se dirige al resultado, sino a la
utilización de medios que provoquen el resultado. A modo ilustrativo “el delito
abiertos al público, la compraventa de joyas y metales, objetos u obras de arte, la cerrajería de seguridad o el comercio al por mayor de chatarra o productos de desecho”.
18
es el incendio de un inmueble; la infracción administrativa, la edificación de un
inmueble con materiales fácilmente inflamables”.16
3.9 Régimen sancionador.
En el capítulo V se regula el régimen sancionador que ostenta el Estado y se
divide en dos secciones. La primera Sección se titula: Sujetos responsables,
órganos competentes y reglas generales sobre las infracciones y la aplicación
de sanciones.
Consta de cuatro artículos y en ellos se establecen quienes son los sujetos
responsables, introduciendo la exención de responsabilidad para los menores
de catorce años y la consideración de organizador de una manifestación
pública. Se sancionan normas concursales para determinar la sanción cuando
unos hechos son susceptibles de ser subsumidos en varios tipos. Se
determinan los órganos competentes para fijar sanciones. Por último, se
gradúan las sanciones de manera que para interponer sanción se tendrán en
cuenta aspectos y factores como:
- La reincidencia.
- La intervención de violencia.
- El uso de prendas que dificulten la identificación.
- Capacidad económica del infractor.
- Grado de culpabilidad.
- La cuantía del perjuicio causado.
- La alteración ocasionada a los servicios públicos y a su normal
funcionamiento.
El legislador en cuanto a materia de concurso de preceptos ha decido seguir
la línea de la especialidad para determinar la prevalencia de unos sobre otros:
los artículos especiales prevalecen sobre los generales impidiendo la
aplicación de los mismos, entendiéndose por esto, que es precepto especial 16 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.148.ISBN: 978-84-309-5476-6.
19
aquél en el que se describe un tipo en el que aparecen todas los elementos
del general y al que se le añade uno más, que introduce la especialidad. En
este sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de junio de 2000, ha
declarado que “la aparente antonimia debe ser resuelta conforme a los
criterios establecidos en el orden punitivo general, esto es, aplicando el
precepto especial sobre el general”. 17
3.10 De la responsabilidad solidaria y subsidiaria.
Haciendo un inciso en la responsabilidad. ¿Qué pasaría si varios sujetos
independientes son responsables de una misma acción?. Valga como ejemplo
lo dispuesto el artículo 228 de la Ley del Suelo de 1976 “las obras que se
ejecuten sin licencia (…) serán sancionados con multas el promotor, el
empresario de las obras y el técnico director”. Aunque la infracción sea única,
las multas son independientes, no se trata por lo tanto, de una
responsabilidad solidaria sino de varias autorías y de varias sanciones.
¿Y si, diversos autores son responsables solidarios de una misma infracción?.
El artículo 130.3 de la aún vigente Ley 30/1992, establece que cuando el
cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición corresponda
conjuntamente, responderán de manera solidaria de las infracciones que se
cometan y de las sanciones impuestas. Aquí el hecho es único y únicas
también son la infracción y su correspondiente sanción, la diferencia reside en
que por dicha infracción y sanción responden todos los participes, de tal
manera que satisfecha la sanción por uno de ellos quedan todos liberados.
Los menores de catorce años se ven exentos de responsabilidad, pero son
sus garantes los que deben hacer frente a las obligaciones que se deriven de
las infracciones cometidas por ellos. Así aparece recogido el artículo 130.3 de
la Ley 30/1992. En este caso no estamos hablando de una responsabilidad
subsidiaria como advierte la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero
17 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.481.ISBN: 978-84-309-5476-6
20
de 1990, “para que pueda imputarse subsidiariamente a una persona
responsabilidad en la comisión de una infracción es ineludible que exista un
responsable principal, que por cualquiera que sea la causa, no responde”.
Con esta estructura normativa en la que un menor de catorce años no es
responsable de las infracciones cometidas, se pone toda la responsabilidad
de la infracción cometida sobre el garante y esto puede entenderse de dos
maneras; o bien es un deber de resultado, es decir, que queda incumplido por
el simple hecho de no haber prevenido la infracción principal, o bien es un
deber de conducta, de tal manera que lo único que se exige al garante es que
adopte las medidas a su alcance para evitar la infracción. La primera hipótesis
parece descartable en un sistema subjetivo como es el español, y si esto es
así, aún queda por determinar el grado de responsabilidad en la conducta del
otro;
Si el garante ha actuado con dolo o culpa, es claro que la responsabilidad ha
de ser completa e inevitable. Si el garante ha actuado con negligencia, sería
también fácil sostener su responsabilidad. Pero, si el garante ha actuado con
diligencia exquisita, a mi humilde entender, parece excesivo imputarle
responsabilidad por lo que el menor a su cargo comete.18
Siendo garantes padres y tutores de menores, les alcanza la responsabilidad
subsidiaria por las infracciones que los mismos cometan, así como por la
deuda resarcitoria de los daños que en su caso deriven, no dejando abierta la
oportunidad en el Derecho Administrativo Sancionador las acciones liberae in
causa. El garante no es responsable de una infracción de negligencia sino de
la infracción del autor material. Se trata por tanto, de una infracción con dos
autores; la del autor material y la del garante que actúa como cooperador
necesario.
3.11 Personas jurídicas y el Derecho Administrativo Sancionador.
18 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.380.ISBN: 978-84-309-5476-6
21
El caso de las personas jurídicas, al contrario de lo que sucedía en el Derecho
Penal siempre se ha exigido con absoluta normalidad responsabilidad
administrativa, y por otro lado, tal responsabilidad no guardaba relación
directa con la culpabilidad subjetiva puesto que tales personas carecen de
voluntad, son una figura irreal. En derecho, el caso de las personas jurídicas
somete a una dura prueba al dogma de la exigencia de culpabilidad,
reservada en exclusiva por su propia naturaleza, a los seres humanos. Nos
encontramos aquí ante un fenómeno singular, incluso los férreos defensores
de la unidad e igualdad punitiva del Estado admiten aquí una diferencia
sustancial, puesto que reconocen la capacidad de personas jurídicas ser
sujetos activos de infracciones, o al menos, a ser sujetos pasivos de
sanciones. Esto no suele explicarse con detalle y la doctrina salta sobre ella
sin otra explicación, que los principios del Derecho Penal deben ser
matizados a la hora de su aplicación en el Derecho Administrativo
Sancionador. Situación muy incomoda puesto que una excepción hace que el
principio de culpabilidad se tambalee. ¿Cómo se soluciona el dilema?.
Desde la Edad Media y desde los inicios del Derecho Canónico sabemos que
las personas jurídicas actúan necesariamente a través de sus órganos, o más
exactamente, a través de personas físicas titulares de esos órganos. La
llamada teoría del órgano sirve para imputar legalmente a la persona jurídica
la actuación que realizan las personas físicas en ella integradas, de tal modo,
que si al persona jurídica se beneficia de todos los actos provechosos
realizados por sus órganos también debe responder de todos los actos
perjudiciales. A esta teoría tradicional se suma, e incluso con pretensión de
sustituirla, la teoría de responsabilidad propia o culpabilidad propia de las
personas jurídicas, difundida por NIETO MARTÍN, según la cual tienen las
organizaciones por el simple hecho de operar en un Estado de Derecho la
obligación de contraer las medidas necesarias para evitar actuaciones ilícitas,
de manera que si estas se producen, deben considerarse consecuencia de
esa falta de medidas de prevención.19
19 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.222.ISBN: 978-84-309-5476-6
22
3.12 El mandato de tipificación.
En la Segunda Sección, titulada, Infracciones y Sanciones es dónde se regula
el contenido sensible de la norma y es por eso que dedicaremos más tiempo
a explicarlo en profundidad en el apartado de Problemas de constitucionalidad
de la Ley.
Con el objetivo de un mayor ajuste al principio de tipicidad se gradúan las
sanciones en muy graves, graves y leves.
Son cuatro las infracciones muy graves, castigándose con sanción pecuniaria
de entre 30.001 y 600.000 euros, quedando reguladas en el artículo 35:
- “Manifestaciones o reuniones no comunicadas o prohibidas ante
infraestructuras o instalaciones en los que prestan servicios públicos
fundamentales, siendo responsables los organizadores o promotores.
- El manejo, fabricación, almacenamiento, distribución, transporte de armas
reglamentarias, artículos de pirotecnia, explosivos catalogados, violando
normativas de aplicación, cuando se carezca de autorización competente
o excediendo los límites establecidos cuando tales conductas no sean
constitutivas de delito.
- Cuando se quebrante la orden de la autoridad competente de celebrar
espectáculos públicos o actividades recreativas por razones de seguridad
pública.
- La utilización de instrumentos de que proyecten haces de luz para
deslumbrar a pilotos y conductores de medios de transporte que puedan
causar accidentes.”
23
Muchos son los sectores que critican duramente la limitación salvaje que se
ha hecho del derecho fundamental de reunión, recogido en el articulo 21 de la
CE, solo pudiendo ser prohibidas por razones fundadas de alteración del
orden publico, con peligro para personas y bienes. Detractores señalan que
se trata de una regulación ambigua y abierta que deja la decisión de autorizar
o prohibir una reunión al arbitrio del gobierno de turno, pudiendo utilizar
servicios o instrumentos públicos como es la policía a favor de sus intereses.
Ni que decir tiene, que debería realizarse una tarea tipificadora de manera
precisa. Es cierto que un grado precisión absoluta por parte del legislador es
imposible, por un lado, por la inabarcabilidad de la casuística, y por otro, por
la insuficiencia del lenguaje como medio de expresión, y es aquí donde surge
la duda de si la aplicación por analogía es admisible20.
Se ha seguido una línea de tipificación remisiva, que es empleada con
frecuencia en el derecho administrativo sancionador, de manera que la Ley,
para dar cumplimiento al principio de tipificación legal, enumera de forma
individualizada las infracciones y para no alargar de manera innecesaria los
textos se prescinden de la reproducción de prohibiciones y mandatos,
remitiéndose a los preceptos en los que aparecen.21
Una novedad, sin duda alguna, es la introducción de la consideración de
infractores a aquellas personas, que demostrando poca inteligencia y nulo
aprecio por la vida de los demás, deciden enfocar con láseres a pilotos,
principalmente de aviones, con el consiguiente riesgo de accidente que eso
supone.
Son veintitrés las faltas que se sancionan como graves, reguladas en el
artículo 36, y sancionadas con multa pecuniaria de entre 601 y 30.000 euros:
20 Sentencia del Tribunal Supremo , de 5 de julio de 1998. Sala Contencioso Administrativo. “Como en el derecho administrativo sancionador no son admisibles interpretaciones extensivas o analógicas(…)”.21 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.277. ISBN: 978-84-309-5476-6
24
- “Perturbar la seguridad ciudadana en actos públicos, espectáculos
deportivos o culturales y otros oficios, cuando no constituya infracción
penal.
- Perturbar la seguridad ciudadana en actos públicos, espectáculos
deportivos o culturales, solemnidades y oficios religiosos u otras reuniones
a las que asistan numerosas personas.
- La perturbación grave de la seguridad ciudadana en manifestaciones
frente al Congreso, el Senado y asambleas autonómicas aunque no
estuvieran reunidas.
- Causar desórdenes en la calle u obstaculizarla con barricadas.
- Impedir a cualquier autoridad el ejercicio legítimo de sus funciones en el
cumplimiento de resoluciones administrativas o judiciales. Este punto
sancionaría, por ejemplo, las concentraciones para impedir la ejecución de
desahucios.
- Las acciones y omisiones que impidan u obstaculicen el funcionamiento de
los servicios de emergencia.
- La desobediencia o la resistencia a la autoridad así como la negativa a
identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes.
- Negarse a disolver reuniones y manifestaciones en lugares de tránsito
público cuando lo ordenen las autoridades competentes cuando concurran
los supuestos del artículo 5 de la Ley Reguladora del Derecho de Reunión.
Entre estos supuestos se encuentra "cuando se produzcan alteraciones
del orden público con peligro para personas o bienes" por lo que podría
emplearse esta infracción para sancionar los llamados escraches.
- Perturbar el desarrollo de una manifestación lícita.
25
- La intrusión en infraestructuras críticas (que prestan servicios esenciales
para la comunidad) incluyendo su sobrevuelo, cuando se haya producido
una interferencia grave en su funcionamiento.
- Portar armas prohibidas o portar o usar armas de modo negligente y
temerario o fuera de los lugares habilitados para ello.
- Solicitar y disfrutar (por parte del demandante) de servicios sexuales en
zonas de tránsito público, cerca de lugares destinados a su uso por
menores (colegios, parques...) o en zonas que pueda generar un riesgo
para la seguridad vial.
- Fabricar, almacenar o usar armas reglamentarias o explosivos sin
autorización así como la omisión o falta de eficacia de las medidas de
seguridad o precauciones que resulten obligatorias.
- Negarse a las inspecciones en fábricas, locales, establecimientos,
embarcaciones y aeronaves.
- El uso público e indebido de uniformes, insignias o condecoraciones
oficiales, o réplicas de los mismos del equipamiento de los cuerpos
policiales o de los servicios de emergencia que puedan generar engaño.
- No colaborar con las Fuerzas de Seguridad en la averiguación de delitos o
en la prevención de acciones que puedan poner en riesgo la seguridad
ciudadana.
- El consumo o la tenencia ilícita de drogas, aunque no estuvieran
destinadas al tráfico, en lugares públicos, así como el abandono de los
instrumentos empleados para ello.
- El traslado de personas, con cualquier tipo de vehículo, con el objeto de
facilitar a éstas el acceso a drogas (las cundas).
26
- Plantar y cultivar drogas en lugares visibles al público.
- La tolerancia del consumo ilegal o el tráfico de drogas en locales o la falta
de diligencia en orden a impedirlos por parte de los propietarios.
- La carencia de los registros previstos en esta ley para las actividades con
trascendencia para la seguridad ciudadana o la omisión de
comunicaciones obligatorias.
- Dar datos falsos para la obtención de las documentaciones previstas en
esta Ley.
- Incumplir las restricciones a la navegación reglamentariamente impuestas
a las embarcaciones de alta velocidad y aeronaves ligeras.
- El uso no autorizado de imágenes o datos personales o profesionales de
autoridades o miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad que
pueda poner en peligro la seguridad personal o familiar de los agentes, de
las instalaciones protegidas o en riesgo el éxito de una operación, con
respeto al derecho fundamental a la información.”
Son diecisiete las faltas leves, se regulan en el artículo 37, y se sancionan con
multa pecuniaria de entre 100 y 600 euros:
- “La celebración de manifestaciones sin comunicar a las autoridades, cuya
responsabilidad corresponderá a los organizadores.
- Exhibir de objetos peligrosos para la vida e integridad física de las
personas con ánimo intimidatorio.
27
- Incumplir las restricciones de circulación peatonal o itinerario con ocasión
de un acto público cuando provoquen alteraciones menores en el normal
desarrollo.
- Las faltas de respeto y consideración cuyo destinatario sea un miembro de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en el ejercicio de sus funciones de
protección de la seguridad.
- Hacer o incitar a actos que atenten contra la libertad e indemnidad sexual,
o ejecutar actos de exhibición obscena.
- La proyección de haces de luz, mediante cualquier tipo de dispositivo,
sobre miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para impedir o
dificultar el ejercicio de sus funciones.
- La ocupación de casas y la venta ambulante no autorizada.
- No denunciar la perdida o el robo de un arma.
- Las irregularidades en la cumplimentación de los registros previstos en
esta Ley con trascendencia para la seguridad ciudadana.
- No tener la documentación personal legalmente exigida o no denunciar su
robo o pérdida.
- La negligencia en la custodia y conservación de la documentación
personal legalmente exigida, considerándose como tal la tercera y
posteriores pérdidas o extravíos en el plazo de un año.
- Negarse a darle la documentación a la Policía.
- Causar daños a bienes muebles o inmuebles de uso público o privados
que estén en la vía pública.
- Escalar edificios o monumentos sin autorización cuando haya riesgo de
que se ocasionen daños.
- La remoción de vallas, encintados u otros elementos fijos o móviles
colocados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para delimitar
perímetros de seguridad.
- Dejar sueltos o en condiciones de causar daños animales feroces, así
como abandonar animales domésticos en condiciones en que pueda
peligrar su vida.
- El consumo de alcohol en lugares públicos cuando perturbe gravemente la
tranquilidad ciudadana.”
28
El legislador ha optado por crear un sistema sancionador que divide en tres
tramos las sanciones pecuniarias muy graves y graves. Para las infracciones
muy graves, el grado mínimo va de 30.000 a 220.000 euros, grado medio de
220.001 a 410.000 euros, y grado máximo de 410.001 a 600.000 euros. Para
las infracciones graves, el grado mínimo será de 601 a 10.400 euros, el grado
medio de 10.401 a 20.200 euros y el grado máximo de 20.201 a 30.000 euros.
Ha optado esta fórmula en aras de garantizar la existencia de un régimen
sancionador especialmente proporcional, recogiéndose circunscritas
agravantes y una serie de criterios personales del infractor que puedan
determinar una sanción proporcional. La jurisprudencia contencioso
administrativa ha determinado que es requisito sine qua non la observancia
de criterios personales para determinar una sanción.22
3.13 Prescripción de la infracción y de la sanción.
En los siguientes artículos se regulan la prescripción de las sanciones,
estableciéndose para las muy graves el plazo de tres años, dos años paras
las graves y un años para las leves.
La revisión que supuso la Ley 4/1999 de LPAC, reguló de manera elogiable
algunas cuestiones relativas a la prescripción que hasta entonces habían sido
silenciadas por las normas sancionadoras, simplificando de manera notoria el
tratamiento de la materia, desechando las polémicas suscitadas por
contradicciones jurisprudenciales que intentaban colmar las lagunas del
Derecho positivo.
22 Sentencia del Tribunal Supremo 69/2000. Sala Contencioso Administrativa. Recurso de casación.“El precepto citado como infringido establece que entre los criterios que deberán considerarse especialmente para la gradación de la sanción figura el de la reincidencia por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.”Sentencia del Tribunal Supremo 238/2008. Sala Contencioso Administrativa. Recurso de casación.“Habiéndose impuesto una sanción consistente en el abono de la multa en el grado mínimo previsto para las infracciones muy graves, respetándose el principio de proporcionalidad invocado por la recurrente, lo que lleva a este Tribunal a desestimar el presente recurso y confirmar la resolución impugnada.”
29
Uno de los puntos que dejó abiertos la antigua ley de procedimiento es de si
en ella se había congelado el rango normativo legal, de tal manera, que
reglamentos sectoriales ya no podían determinar por su cuenta plazos de
prescripción para infracciones específicas. El texto literal del artículo 132.1 de
la Ley 30/1992 reza, “las infracciones y sanciones prescribirán según lo
dispuesto en las leyes que las establezcan”. Aunque esta postura se
encuentre justificada desde el punto de vista formal, no puede olvidarse, que
sus consecuencias serían devastadoras por exceso de rigidez, impidiendo a
la Administración el establecimiento de plazos más flexibles y mejor
adaptados a la naturaleza de la infracción. De esta manera precisa la
jurisprudencia actual en la Sentencia del Tribunal Supremo 2901/1998 que “la
exigencia de norma específica que señale los plazos de prescripción de faltas
y sanciones administrativas puede ser cumplida vía reglamentaria”, o más
tolerante aún la Sentencia del Tribunal Supremo 429/1998 al declarar “no
existe reserva de ley para regular la prescripción de las infracciones y basta
para ellos una norma reglamentaria”.
La incidencia del tiempo sobre el Derecho ha sido magistralmente estudiada
por FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, y nos presenta las incidencias que
produce el paso del tiempo, más allá de los límites señalados por la ley, y que
aparecen en las siguientes figuras:
- Si al cabo de cierto plazo no se ha sancionado una infracción, se produce
su prescripción.
- Si al cabo de cierto plazo la Administración no ha iniciado un
procedimiento formal de represión, se produce la caducidad de la acción.
- Si al cabo de cierto plazo la Administración no ha terminado el
procedimiento formal de represión, se produce la caducidad del
procedimiento.
- Si al cabo de cierto plazo no se ha ejecutado la sanción impuesta, se
produce la caducidad de ésta.23
23 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.531.ISBN: 978-84-309-5476-6
30
Así mismo, en virtud del artículo 42, cuando sea posible la reparación del
daño por parte del infractor, ésta será exigible.
Con el principio de responsabilidad por el hecho, se quiere subrayar que la
sanción no puede ir más allá del hecho concreto enjuiciado sin que pueda
tenerse en cuenta las circunstancias personales del autor. Esto también aplica
para la reparación del daño, es decir, no puede exigirse que la reparación
devuelva a un estado superior al que el bien se encontraba antes de la
infracción.
3.14 Registro Central de Infractores.
Una de las principales novedades que esta ley introduce con respecto de la
que sustituye es la creación de un Registro Central de Infracciones contra la
Seguridad Ciudadana. Está regulada en el artículo 43, y su creación se debe
únicamente a apreciar la reincidencia en la infracción del contenido de la Ley.
En él solo se incluirán los datos del infractor, la infracción, el lugar y fecha
donde se cometió, las sanciones firmes impuestas en vía administrativa y
órganos que hayan impuesto la sanción. Los asientos se cancelarán de oficio
transcurridos tres años para sanciones muy graves, dos años para las graves
y uno para las leves.
Existen detractores que se oponen a la creación y puesta en marcha de este
registro alegando que no se están cumpliendo con los requisitos que marca la
Ley para la creación de ficheros que contengan datos de carácter personal.
Para que instituciones del Estado, ya sea a nivel local, autonómico o estatal,
pueda crear ficheros en necesario someterse a un procedimiento ante la
Agencia Española de Protección de Datos. En este caso, que se trata del
Ministerio del Interior, se debe aprobar una orden ministerial, en la que se
establezca la finalidad, tipos de datos a recabar, origen de los datos, cesiones
y transferencias de datos y nivel de seguridad aplicable 24, además de la
publicación en el Boletín Oficial del Estado, cosa que hasta el momento no ha 24 Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre. Artículo 54.
31
sucedido. Una vez publicada es el propio Ministerio el que tiene que
comunicar a la Agencia Española de Protección de Datos la creación del
fichero. Es ésta la que garantiza en última instancia que la creación del
Registro se ha llevado ajustándose a derecho, para posteriormente inscribirlo
en el Registro Central de Ficheros de la Agencia de Protección de Datos.25
Por lo expuesto, se puede argumentar, que todo asiento incluido en el
Registro de Infracciones es ilícito, puesto que se vulnera el derecho
fundamental a la protección de datos recogidos en el artículo 18.4 de la CE.
Llegando un poco más lejos, se podría vulnerar el derecho a la intimidad,
dado que se puede deducir la ideología política de aquellas personas que son
sancionadas por atender a una reunión o manifestación no autorizada, como
es el caso del movimiento denominado 15M.
Por otra parte, a pesar de los defectos de forma que la creación del Registro
puede contener y que no garantizan la protección de los datos, derecho
fundamental, se trata de una herramienta especialmente útil, para que en
aquellos casos, que desgraciadamente abundan, en los que un infractor esté
consciente y constantemente vulnerando la norma, pueda ser castigado con
mayor severidad que aquél que simplemente, comete una infracción aislada,
además de valorar las concesiones administrativas que puedan repercutir
sobre la seguridad ciudadana.26
La sección tercera de la Ley Orgánica 4/2015 de 30 de marzo, regula el
procedimiento sancionador.
El artículo 44, se remite a la potestad sancionadora de la administración que
se recoge en el título IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
3.15 El principio non bis in ídem.
25 Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre. Artículos 55.1 y 60.1.26 SANCHEZ MORON,M. Revista Española de Derecho Administrativo. Crónicas de Jurisprudencia. Núm.162. Navarra. Editorial Aranzadi. 2015. Pág.160. ISBN 0210-8461.
32
El artículo 45 habla del carácter subsidiario del procedimiento sancionador
respecto del penal. Establece la prohibición de sancionar dos veces los
mismos hechos por vía penal y administrativa.
La prohibición, tradicionalmente denominada non bis in ídem, supone que
nadie puede ser condenado dos veces por los mismos hechos. Surgida
inicialmente en el rama del Derecho Penal, rápidamente se extendió a todos
los ámbitos y desde una perspectiva muy amplia ha sido definida por DEL
REY. Principio general del Derecho que, en base a los principios de
proporcionalidad y cosa juzgada, prohíbe la aplicación de dos o más
sanciones, o el desarrollo de dos o más procedimientos, sea en uno o más
órdenes sancionadores, cuando se da una identidad de sujetos, hechos y
fundamentos y siempre que no exista una relación de supremacía especial de
la Administración.
Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia ha ido precisando algunos puntos
y la doctrina penal y procesal han elaborado elementos más que suficientes
para esbozar, una sistemática general, que didácticamente se pueden
describir en una serie de círculos:
- Primer círculo: efecto negativo de una primera resolución respecto de
pronunciamientos posteriores, siempre y cuando el pronunciamiento sea
sobre el fondo en cuestión, y que no se base en excepciones de forma,
(incompetencia, caducidad) y lo mismo sucede cuando no se juzga el
hecho al no ser declarado probado.
- Segundo círculo: efecto positivo. La segunda resolución, cuando
excepcionalmente se produce, ha de tener en cuenta los pronunciamientos
de la primera, sean sancionatorios o no.
- Tercer círculo: tratamiento procesal. El ordenamiento jurídico ha arbitrado
medidas para que la primera resolución sea conocida por el órgano que
tramita posteriormente con objeto de que pueda aquella producir los
efectos negativos y positivos que acaban de ser narrados. Esto sucede
33
con la prevalencia de la sentencia penal sobre la resolución administrativa
(primer y segundo círculos) y la prioridad del proceso penal (tercer círculo).
- Cuarto círculo: la prerrogativa non bis in ídem, no sólo opera respecto de
una primera sentencia penal, sino también de una primera resolución
administrativa.27
La Sentencia del Tribunal Constitucional 2/2003, de 16 de enero, en este
aspecto señala “ (…) poderosas razones, anudadas en el principio de
seguridad jurídica y en el valor de libertad fundamentan la prohibición
constitucional de incurrir en bis in ídem. En el Estado Constitucional de
Derecho ningún poder público es ilimitado; por tanto, la potestad
sancionadora del Estado, en cuánto forma más drástica de actuación de los
poderes públicos sobre el ciudadano, ha de ajustarse a estrictos límites. La
seguridad jurídica impone límites a la reapertura de cualquier procedimiento
sancionador por los mismos hechos, pues la posibilidad ilimitada de
reapertura o prolongación de un procedimiento sancionador crea una
situación de dependencia jurídica que, en atención a su carácter indefinido es
contraria a la seguridad jurídica”.
A los razonamientos tradicionales se les puede añadir los fundamentos un
tanto sorprendentes que se establece en la Sentencia del Tribunal
Constitucional 177/1999, de 11 de octubre: “Si la existencia de lex praevia y
lex certa que impone el artículo 25.1 de la CE obedece en otros motivos, a la
necesidad de garantizar a los ciudadanos un conocimiento anticipado del
contenido de una reacción punitiva o sancionadora del Estado ante un
eventual ilícito, ese cometido garantista devendría inútil, si ese mismo ilícito, y
por igual fundamento, pudiera ser objeto de una nueva sanción, lo que
comportaría una punición desproporcionada de la conducta”.
27 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.439.ISBN: 978-84-309-5476-6
34
En definitiva el principio non bis in ídem, tiene su razón de ser en los
principios de cosa juzgada, no arbitrariedad, proporcionalidad, seguridad
jurídica y legalidad.
El artículo 46 versa sobre el acceso que autoridades y órganos ostentan a
datos relativos a los sujetos infractores que estén directamente relacionado
con la investigación de hechos constitutivos de infracción administrativa. A
efectos de satisfacer las sanciones impuestas, órganos como la Agencia
Estatal de Administración Tributaria y la Tesorería General de la Seguridad
Social facilitarán el acceso a datos que hayan de constar en los
procedimientos.
En el artículo 47 se establece medidas provisionales que efectúan FFCCSE
con anterioridad al inicio del procedimiento. Así pues, se intervendrán
cautelarmente los objetos y bienes utilizados para la comisión de la infracción,
también podrán suspender, cuando supongan un grave riesgo o peligro
inminente para las personas, las suspensión de actividades objeto de
autorizaciones, licencias, permisos u otros documentos expedidos por las
autoridades administrativas.
El artículo 48 habla de las actuaciones previas que se podrán realizar con
anterioridad a la incoación del procedimiento, con el objetivo de determinar la
idoneidad del mismo, así como identificar autor o autores, así como
determinar los hechos susceptibles de haber infringido la norma, además de
las circunstancias subjetivas del infractor o infractores. La práctica de las
actuaciones previas no interrumpirá las prescripción de la infracción.
Artículo 49 regula las medidas de carácter provisional. Una vez incoado
expediente por la infracción, el órgano competente podrá, mediante un
acuerdo lo suficientemente motivado, acordar las medidas que estime
oportunas para que asegurar el cumplimiento de la sanción, preservar la
seguridad ciudadana o prevenir el mantenimiento de los efectos de la
infracción, sin que dichas medidas, en ningún caso puedan tener carácter
sancionador. Las medidas que recoge la Ley son las siguientes;
35
- “Depósito en lugar seguro de instrumentos utilizados para la comisión de
infracciones.
- La adopción de medidas de seguridad de las personas, bienes,
establecimientos o instalaciones que se encuentren en situación de
peligro.
- La clausura preventiva de locales susceptibles de afectar a la seguridad
ciudadana.
- Suspensión parcial o total de actividades en establecimientos que sean
notoriamente y carezcan de las medidas de seguridad correspondiente.
- Adopción de medidas de seguridad de personas y bienes en
infraestructuras que presten servicios básicos para la comunidad.
- La suspensión de ventas, reventas o venta ambulante de entradas a
espectáculos públicos que supongan un riesgo para la seguridad
ciudadana.
- Suspensión de actividad objeto de licencias, permisos, autorizaciones y
otros documentos expedidos por la Administración.
- Los gastos ocasionados con objeto de las medidas adoptadas correrán a
gasto del infractor sujeto del expediente sancionador.”
3.16 Caducidad.
El artículo 50 establece la caducidad del procedimiento que caducará
transcurrido un año sin que se haya notificado la resolución, teniéndose en
cuenta las paralizaciones por causas imputadas al interesado que el
procedimiento haya podido sufrir, además de la posible existencia de un
proceso jurídico-penal en el que concurran identidad de sujeto, hecho y
fundamentos.
Es sumamente importante para un jurista el saber distinguir las figuras de la
prescripción de la sanción y la de caducidad del procedimiento. Según
advierte la Sentencia del Tribunal Supremo 178/1998, “hay que distinguir
prescripción de la infracción, caducidad del derecho de acción para perseguir
se infracción y perención del procedimiento”. La Sentencia del Tribunal
36
Supremo 332/1988 define la caducidad del expediente como “un modo
anormal de finalización del procedimiento administrativo determinado por su
paralización durante el tiempo establecido por no haber tenido lugar actos
procesales por parte del órgano al que le corresponde impulsar su
prosecución”. A pesar de la jurisprudencia mencionada, existen muchas
sentencias que usan de manera equívoca ambos términos, equiparando
críticamente caducidad y prescripción. Valga de ejemplo la Sentencia del
Tribunal Supremo 214/1993, “si bien en nuestro Derecho no existe una norma
jurídica que fije la distinción entre caducidad y prescripción, instituciones,
ambas, que responden a la común razón de la presunción de abandono del
derecho como de las acciones que son su consecuencia, la prescripción,
como legitimación al ejercicio tardío del derecho en beneficio de la seguridad
jurídica, ha de acogerse en aquellos supuestos en los que la Administración
negligentemente o por laxitud deja transcurrir varias veces un lapso legal
máximo para hacer renacer el derecho a exigir o corregir las conductas ilícitas
administrativas”.
Cuestiones de definición aparte, la que con más frecuencia aparece en la
práctica es la que podría denominarse caducidad de la interrupción, referida a
los supuestos, en los que, interrumpido el curso de una prescripción por
iniciación de un procedimiento o alguna diligencia previa, se deja luego
caducar el procedimiento o las actuaciones, suscitándose entonces la duda
de si la interrupción se mantiene indefinidamente o si sólo contará hasta el
momento de la declaración de caducidad, o no contará en absoluto. La
respuesta viene dada por el artículo 92.3 de la LO 30/1992. Resulta tentador
interrumpir la prescripción con el inicio de actividades meramente inspectoras
y obtener una jugosa prorroga de años. Pero ese modo de mal proceder se
compadece con los derechos de los ciudadanos y el principio constitucional
de la seguridad jurídica.28 Es en el segundo apartado del artículo objeto de
análisis, especifica que un procedimiento podrá caducar pero no implica per
se que la Administración no pueda volver a incoar otro procedimiento por la
28 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.550.ISBN: 978-84-309-5476-6
37
misma infracción, siempre que no se haya superado los límites de
prescripción de la infracción.
Los efectos de la resolución quedan recogidos en el artículo 51, remitiéndose
ésta a la Ley 30/1992 para cualquier tramitación de recursos que el infractor
estime oportuno interponer.
3.17 Presunción de inocencia y carga de la prueba.
La presunción iuris tantum de veracidad que ostentan los agentes de la
autoridad en sus declaraciones queda recogida el artículo 52. Por medio del
presente artículo, toda denuncia formulada por un agente de la autoridad
gozará de una presunción de veracidad que sólo podrá ser desvirtuada por
prueba en contrario. Este precepto es llamativo puesto que a priori, choca con
el derecho a la presunción de inocencia, principio perfectamente válido tanto
en Derecho Administrativo Sancionador, como en Derecho Penal, así lo
reconoce la Sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de abril de 1990. “No
puede suscitar ninguna duda que la presunción de inocencia rige sin
excepciones en el ordenamiento sancionador y que ha de ser respetada en la
imposición de cualesquiera sanciones, pues el ejercicio del ius puniendi en
sus diversas manifestaciones esta condicionado a lo establecido en el artículo
24.2 de la CE, que reconoce el derecho a defender la posición en un
procedimiento”. De acuerdo con lo expuesto, la presunción de inocencia se
inserta, en último extremo, en la temática de la carga de la prueba, que es
donde se hace operativa. Como dice la Sentencia del Tribunal Constitucional
77/1983, “(…) tal presunción (presunción de inocencia) supone que la carga
de la prueba recae sobre los acusadores. La naturaleza procesal que ostenta
la presunción de inocencia se mantiene en el hecho de que la carga de la
prueba recaiga sobre la Administración tiene como consecuencia que el no
practicar una prueba solicitada por el presunto infractor puede generar
indefensión para a éste.”
38
La presunción de inocencia es un instrumento necesario para que un Estado
de Derecho pueda llevar a cabo procedimientos con todas las garantías, sin
embargo, existen casos en los que las soluciones repugnan el sentimiento de
justicia e incluso rozan la falta total de sentido común. Valga como ejemplo lo
sucedido en los hechos enjuiciados en la Sentencia del Tribunal Supremo
45/1997, en la que una comisión de seguimiento de percebeiros de la cofradía
de Cangas había denunciado que una embarcación había cometido una
actividad prohibida pero sin poder identificar a quien la estaba cometiendo. La
Administración se dirigió al propietario del barco para que éste, o aceptara la
autoría, o identificase al piloto; pero el imputado, sin negar los hechos, rehusó
dar cualquier explicación. Según lo expuesto, se puede apreciar una clara
“presunción de culpabilidad” y por ello, primero fue sancionado por la
Administración, y luego por el tribunal contencioso-administrativo. El Tribunal
Constitucional, aferrándose a la presunción de inocencia, decreto nula la
sanción. Para evitar aferrarse a la picaresca latina que tanto nos caracteriza,
se acuden a dos figuras: la imposición de la carga de la prueba en ciertos
casos al imputado o llamada también redistribución de la carga de la prueba.
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional arroja luz sobre la
desvirtualización de la presunción de inocencia, e indica que ésta ha de ser
llevada a cabo mediante prueba de hechos constitutivos, además de
elementos que se integran en la redacción del tipo, es decir, tiene que estar
debidamente razonada. La destrucción de la presunción en Derecho Penal se
apoya sobre dos pilares básicos, de un lado, la del principio de libre
valoración de la prueba, y de otro, que la sentencia condenatoria tiene su
fundamentación en una auténtica actividad probatoria. Por todo lo expuesto,
se puede deducir que la presunción de inocencia rige sin excepciones en el
Derecho Administrativo Sancionador, sin embargo, esto no es totalmente
cierto, pues en algunas ocasiones la circunstancias determinan la creación de
lo que llamábamos antes la “presunción de culpabilidad”, de tal manera que
se exige al infractor que pruebe su inocencia.29
29 DOMINGUEZ VILA, A. Constitución y derecho sancionador administrativo. Primera Edición. Madrid. Editorial Marcial Pons. 1997. Pág. 270. ISBN 84-7248-426-2.
39
El artículo 53 regula la ejecución de la sanción, que será conforme a lo
establecido en esta Ley una vez devenga firme. En el mismo, se establecen
plazo de tiempo para sanciones que impliquen la retirada de licencias o
autorizaciones, además de fijar plazo para el abono de multas pecuniarias
que de no cumplirse se satisfarán por vía de apremio. En caso de que la
resolución obligue a devolver algún instrumento intervenido a su legitimo
propietario, y éste por la causa que fuere no acuda a recogerlo, se procederá
a su destrucción o al destino adecuado que fije la Ley.
En el último artículo, el 54, se fijan las condiciones diferenciadoras para que
un expediente se tramite mediante procedimiento abreviado o procedimiento
ordinario. Lay Ley establece, en aras de agilizar el procedimiento, que una
vez se notifica el inicio del expediente, el infractor dispone de un plazo de 15
días para satisfacer la sanción. Si el pago se realiza en esos primeros 15
días, el infractor se puede acoger a una reducción del 50% en el pago de la
sanción, y ello implica la renuncia a expresa a formular alegaciones. El pago
de la sanción implica la terminación del procedimiento, siendo recurrible la
sanción en vía contencioso-administrativa. Si el pago no se efectúa en esos
primeros 15 días, el expediente se tramitará por el procedimiento ordinario. El
legislador opta por una fórmula garantista que permite que las infracciones
muy graves se tramiten siempre mediante procedimiento ordinario, otorgando
con ello un proceso más terco y menos ágil pero que a la misma vez permite
un mayor grado de interactuación con la Administración.
En penúltimo lugar, se articulan las disposiciones adicionales que establecen
y valga come ejemplo que las sanciones por infracciones a normas
comunitarias se regirán por su normativa específica o la obligación de realizar
en persona los procedimientos para la obtención del DNI o pasaporte.
3.18 Cuestión de irretroactividad de la norma sancionadora.
La disposición transitoria única regula que los procedimientos que se iniciaron
con anterioridad a la presente Ley se regirán por los dispuesto en la ya
derogada Ley Orgánica 1/1992, salvo que la LO 4/2015 contenga
40
disposiciones más favorables. El principio de irretroactividad de las normas
sancionadoras se puede encuadrar, o dicho de otra manera, está
especialmente ligado al principio de legalidad y se encuentra recogido
literalmente en el artículo 9.3 de la CE. La irretroactividad se desenvuelve
principalmente en tres campos: el de no exigencia retroactiva de los requisitos
establecidos en la CE, el de la propia irretroactividad de las normas
sancionadoras desfavorables, y el de la retroactividad de normas
sancionadoras favorables. Centrémonos en la irretroactividad de las normas
desfavorables.
Un punto fundamental en el análisis de la cuestión, es lo establecido en el
artículo 7.1 del Convenio europeo para la protección de los derechos
humanos y libertades fundamentales. Se puede extraer del mismo que, el
principio de irretroactividad constituye uno de los núcleos fundamentales en
un Estado de Derecho inherente a todos los ordenamientos jurídicos de los
Estados miembros, cuya observancia debe ser garantizada por el Tribunal.
Está claro que la CE recoge en su artículo 9.3 explícitamente el principio de
irretroactividad, pero deja lugar a dudas en cuanto a si este principio se puede
apreciar implícitamente en el derecho a la tutela judicial efectiva. A priori
parece una cuestión meramente teórica, pero es prácticamente muy
relevante, puesto que si sólo pudiese alegarse el artículo 9 no habría acceso
individualizado para estas cuestiones al Tribunal Constitucional, pero al
encontrarse recogido como un derecho fundamental se puede acudir al
mismo vía recurso de amparo. Sin embargo, el Tribunal Constitucional no
acepta esta concepción y así lo expresa en la Sentencia 237/1993. “(…) el
principio de irretroactividad de las disposiciones no favorables no es invocable
en vía de amparo (SSTC 15/1981, 6/1983, 23/1987) […], la aplicación del
principio de irretroactividad del artículo 9.3 no puede ser enjuiciada por este
Tribunal, a no ser que a través de ella se haya vulnerado algunos de los
derechos susceptibles de amparo.” Autores como SANZ GANDASEGUI
esgrimen que la posición del Tribunal es precisa y experta desde un punto de
vista formal, pero que no lo comparten puesto que el Tribunal haciendo una
analogía con en el bis in ídem si lo acepta como derecho fundamental aunque
no se encuentre recogido literalmente como tal.
41
La irretroactividad de la norma puede afectar tanto a la calificación de unos
hechos (determinar si es delito o falta administrativa), como a la tipificación,
graduación de sanciones y como no, a circunstancias modificativas de la
responsabilidad, y de esta manera, surgen problemas para tratar de identificar
la norma más beneficiosa para el infractor. Hay que tener en cuenta una serie
de criterios que para los catedráticos como el caso de CARRETERO
CARRETERO, en caso de duda, permiten distinguirlas. La regla es que las
sanciones ciertas son más graves que las inciertas y las regladas más que las
discrecionales. Si fuera el caso de infracciones resultantes del incumplimiento
de normas exigidas con carácter general no procedería aplicar la ley más
beneficiosa porque se estaría premiando al infractor. A modo de ilustración, si
se suprime un tributo, ello no puede ser que se amnistíe a todos los
defraudadores, puesto que dejaría en situación de desventaja a quien ha
cumplido con la obligación.
La doctrina mayoritariamente coinciden que resulta atrevido proporcionar una
respuesta para todos los casos en general, puesto que pueden suceder en
multitud de variantes. Un punto interesante aborda la Sentencia del Tribunal
Constitucional 45/1994. Un infractor comete una violación recogida en un
Reglamento de dudosa legalidad, y poco después se articula una Ley que
presta cobertura al Reglamento. “(…) no es posible aceptar que la cobertura
legal ex post facto pueda subsanar el vicio previo causante de la vulneración
del artículo 25.1 de la CE”. Esa Ley no puede prestar cobertura legal al
Reglamento para imponer sanciones por infracciones cometidas con
anterioridad a la entrada en vigor de la mencionada Ley. Claro está, que para
determinar que norma se debe aplicar, es fundamental determinar el contexto
temporal en el que se desarrollan los hechos. LOPEZ MENUDO ha realizado
un esquema con el objetivo de sistematizar las posibles variantes. Si la acción
se realiza en ese mismo instante el tipo se cumple, no hay problema para
determinar el momento. Si la infracción consiste en una acción se tendrá en
cuenta el acto inicial. Si el tipo exige que se produzca un resultado, se tendrá
en cuenta el momento en el que el último acto desencadena tal resultado. Si
42
se trata de una infracción permanente, el último acto constitutivo de la
conducta.
Cuando existe una norma que es favorable al infractor, se puede decir que
rige la misma máxima expuesta anteriormente pero al revés, es decir, la
retroactividad. Esto es algo completamente conocido pues queda recogido en
el artículo 2.2 del Código Penal, que establece que el principio de
retroactividad de las normas favorables aplica incluso cuando el reo haya sido
condenado por sentencia firme y estuviere cumpliendo condena.
En Derecho Administrativo Sancionador no se apreciaba esta regla con
carácter general, pero el artículo 128.2 de la todavía en vigor Ley 30/1992 lo
introduce. El Tribunal Constitucional ha acabando reconociendo la existencia
de este principio, aunque a sensu contrario de un artículo de la Constitución.
La interpretación que hace el Tribunal es la advertir de un principio
constitucional de irretroactividad de las normas desfavorables por lo que, de
manera inversa, se puede extraer que efectivamente serán retroactivas
aquellas disposiciones que beneficien a los infractores. De la misma manera,
el Tribunal Supremo en una abultada jurisprudencia ha declarado la existencia
de este principio. Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de
1990, declara que “(…) el principio de retroactividad de las normas favorables
se manifiesta como una consecuencia del principio de legalidad, establecido
en el artículo 25 de la CE, para la imposición de condena o sanción, y del
principio de irretroactividad que garantiza el artículo 9.3 de la CE, su
aplicación al Derecho Administrativo Sancionador resulta, por tanto, de la
Constitución”. Esta interpretación podría suponer el defender la vulneración
de dicho principio ante el Tribunal Constitucional por vía de recurso de
amparo. Nada más lejos de la realidad, pues la jurisprudencia dominante del
Tribunal Supremo ha declarado que los constituyentes de 1978 no desearon
la inclusión de tal regla. Para LOPEZ MENUDO, que tanto ha estudiado la
materia, el argumento esgrimido a sensu contrario es ineficiente y manejado
de manera equívoca, puesto que de la misma manera se podría deducir que
cuando la Constitución prohíbe la irretroactividad de normas restrictivas de
derechos también está mandado se apliquen retroactivamente las normas que
43
amplíen esos derechos. Valga a modo ilustrativo este ejemplo: de la frase “los
delgados son egoístas” no se puede extraer a sensu contrario que “los obesos
son generosos”. Por lo expuesto con anterioridad se puede concluir que, el
principio de retroactividad de las normas favorables ostenta un rango legal y
carece del constitucional, implicando que pueda ser derogado o sustituido por
otra norma de rango legal sin que ellos supongo una inconstitucionalidad,
además no pudiendo ejercer su defensa de manera individualizada ante el
Tribunal Constitucional.30
Por último, las disposiciones finales van seguidas de las disposiciones finales
que señalan por ejemplo, que preceptos de la norma ostentan la
consideración de orgánicos y cuales no, además de establecer un régimen
especial para Ceuta y Melilla y disposiciones que facultad a FFCCSE a
rechazar entradas ilegales en nuestro territorio. El legislador justifica su
potestad para regular la materia recogida en esta Ley, amparándose en el
artículo 149.1.29.ª de la CE, salvo los preceptos 28 y 29 que se ampara
149.1.26.ª de la CE. Por último se habilita al Gobierno a desarrollar
disposiciones necesarias para poder dar cumplimiento a lo establecido en la
Ley.
4. Problemas de constitucionalidad de la Ley.
Es al Tribunal Constitucional al que le compete controlar la constitucionalidad
de las normas con rango de ley, y si la misma ha sido regulada de manera
30 NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición. Madrid. Ed. Tecnos. 2012. Pág. 198. ISBN: 978-84-309-5476-6
44
correcta, y en el caso que exista remisión, comprobar si ha sido tratada
eficazmente. El punto de partida del análisis se encuentra en el carácter
excepcional de la Ley Orgánica y su aplicación restrictiva, pues como
sabemos, se reserva para derechos fundamentales, puesto que los
constituyentes de 1978 instauraron la democracia basada en un juego de
mayorías.31
Al igual que los actos administrativos están sujetos al control de los jueces y
tribunales, las leyes que regulan derechos fundamentales también lo están,
en concreto al del Tribunal Constitucional. Contra la Ley Orgánica 4/2015 han
sido presentados y admitidos a trámite dos recursos de inconstitucionalidad.
Uno promovido el Parlamento de Cataluña contra los artículos 20; 35.1; 36.1,
2, 8, 22, 23; 37.7 y la disposición final primera. El otro promovido por los
Grupos Parlamentarios Socialista, IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural,
Unión Progreso y Democracia y Grupo Mixto del Congreso de los Diputados
contra los artículos 19.2, 20.2, 36.2, 36.23, 37.1 en relación con los artículos
30.3, 37.3, 37.7, y la disposición final primera. No centraremos en el examen
de éste último para no extender en demasía la longitud del trabajo.
El grupo parlamentario solicita del Tribunal la declaración de
inconstitucionalidad de los artículos mencionados anteriormente con amparo
de lo dispuesto en el artículo 39 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
4.1 Derecho a la intimidad, a la dignidad y al honor.
El recurso de inconstitucionalidad interpuesto comienza en sus fundamentos
de derecho a tratar de tumbar el artículo 20.2 de la Ley, en relación con su
vulneración de los artículos 10.1 (derecho a la dignidad de la persona),
15(derecho a la integridad física y moral), y 18 (derecho a la intimidad
personal). Se trata de un ejercicio de tipificación vago y laxo por parte del
legislador, que autoriza a realizar un cacheo externo y superficial, que puede
incluso consistir en un desnudo total y parcial, pero que no se ajusta a los
requisitos establecido constitucionalmente y recogidos en la doctrina 31 Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de febrero 1981.
45
jurisprudencial del Tribunal Constitucional. Entiendo que el precepto autoriza
a FFCCSE a realizar cacheos corporales arbitrarios y discriminados y que no
se adecuan al fin que se persigue, vulnerando el derecho a la intimidad,
íntimamente ligado a los derechos de integridad física y moral y la dignidad de
la persona. Haciendo una contraposición entre el bien jurídico que se quiere
proteger con estas actuaciones, y las libertades y los derechos a los que
afectan, se trata de una medida desproporcionada e inadmisible, siendo a
todas luces imposible justificar la intromisión en la intimidad personal con el
mantenimiento de la seguridad ciudadana. Traigo a colación la Sentencia del
Tribunal Constitucional 17/2013, que establece la necesidad imperiosa de
recortar y limitar el ejercicio del derecho a la intimidad debe estar cimentada
en una previsión legal que tenga justificación legal, sea idónea para el fin al
que se prevé, proporcionada y que aunque limite el derecho, el núcleo
fundamental se mantenga respetado. La Sentencia del Tribunal Constitucional
218/2012, se refiere al derecho a la intimidad de los reclusos. “El derecho a la
intimidad aparece consagrado como un derecho fundamental, vinculado a la
personalidad y que deriva, en la dignidad humana. La intimidad personal
entraña, en efecto, la existencia de un ámbito y propio reservado frente a la
acción y el conocimiento de los demás, necesario para mantener una calidad
de vida humana.” La Sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987 fija que,
de la intimidad personal forma parte, la intimidad corporal, de principio
inmune, frente a toda indagación o pesquisa que sobre el cuerpo se quiera
imponer en contra de la voluntad. Bien es cierto que la jurisprudencia a la que
acudo versa sobre la relación preso-administración penitenciaria, y que como
es obvio, un reo no puede disfrutar de derechos fundamentales que son
incompatibles con el cumplimiento de una condena privativa de libertad, pero
aún así, si se le reconoce el derecho a la intimidad, debiéndose respetar en
las actuaciones la personalidad humana y los derechos y libertades que,
como he dicho antes, no le han sido privados. Se está ante el dilema de si la
medida es imprescindible para la defensa del bien jurídico que se quiere
proteger, y la ley únicamente hace referencias genéricas a sospechas de
ocultación de algún objeto, bien o sustancia que, desde luego, no permiten
identificar la justificación de la medida. El registro corporal se contempla en la
46
Ley de manera genérica ahondando en el carácter desproporcionado del
precepto por lo que su inconstitucionalidad es evidente.
4.2 El derecho de reunión.
Continua el recurso con la reclamación de inconstitucionalidad de los
preceptos 36,2 y 37,1 por vulneración del derecho de reunión.
El artículo 21 de la CE prohíbe expresamente que el derecho de reunión sea
sometido a una autorización, ya sea a través de una norma. o través de la
práctica administrativa. Toda disposición o acto administrativo que tuviera por
objeto una restricción al ejercicio del derecho de reunión vulneraria el
precepto mencionado. En su segundo apartado y en la LO 9/1983, reguladora
del derecho de reunión, se recoge la exigencia de comunicación previa a la
administración competente de la celebración de la reunión, que solo podrá ser
prohibido por razones de orden público con peligro para personas. La
finalidad de esta medida de comunicación dicen los recurrentes, no es para
limitar el derecho de reunión sino para proteger el ejercicio del mismo, siendo
imposible que la comunicación prevalezca sobre el derecho. La jurisprudencia
en la Sentencia del Tribunal Constitucional 193/2011 ha manifestado que, “el
derecho de reunión, del que se desprende el derecho de manifestación, se
define como una manifestación colectiva de la libertad de expresión efectuada
a través de una asociación momentánea de personas que opera de manera
instrumental al servicio o el intercambio de ideas y expresiones, de defensa
de intereses o de publicidad de problemas y reivindicaciones, cuyos
elementos configuradores son el subjetivo (agrupación de personas), temporal
(duración transitoria), el finalista (licitud de la finalidad) y el real u objetivo
(lugar de celebración)”. De esta manera, no es aventurado expresar que el
derecho de reunión está estrechamente ligado a la libertad de expresión y al
derecho de manifestación, que suponen junto a otros, los principales ejes
vertebradores del Estado democrático social y democrático de Derecho, cuyo
contenido sin embargo y como es obvio, puede resultar limitado en aras de
garantizar el cumplimiento de otros derechos fundamentales. El quid de la
cuestión no estriba en si se puede o no recortar y regular derechos
47
fundamentales, que ya está comprobado que efectivamente se pueden limitar.
La función que se intenta desempeñar es la de analizar el ejercicio de
tipificación que hace el legislador, si es correcta e idónea, o si por el contrario
no se ajusta a Derecho, y para eso se ha de tener en cuenta que el derecho
de reunión no es un derecho absoluto ni ilimitado, como por ejemplo puede
ser el derecho a la vida del nacido. Así lo recuerda la Sentencia del Tribunal
Constitucional 195/2003, “(…) que para conseguir el fin que se pretende en la
norma se debe atender a un ejercicio de proporcionalidad entre el bien que se
quiere proteger y el derecho que se pretende limitar además de la situación a
aquel al que se le impone la limitación”. Por su parte, el Tribunal Europea de
Derechos Humanos en el asunto Barraco c. Francia, de 5 de marzo de 2009
sentenció que “(…) la libertad de participar en una manifestación pacifica
reviste tal importancia que una persona no debe de poder ser sancionada por
haber participado en una reunión no prohibida”. En definitiva, el derecho de
reunión es uno de los pilares básicos de la sociedad democrática y por ello no
puede ser interpretado de manera restrictiva. Las sanciones por participar en
una manifestación ilegal pueden ser completamente compatibles con las
garantías que se establecen en el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Que como es normal las reuniones en lugares públicos causan molestias al
resto de ciudadanos pero no constituye hecho suficiente para limitar su
ejercicio, debiendo FFCSE mostrar un cierto nivel de tolerancia. Una
manifestación pacífica jamás puede ser constitutiva de un ilícito penal. El
limite al derecho de reunión se puede concebir como un instrumento al
servicio del gobierno de turno, que obtiene mayoría representativa en las
Cortes que le permite legislar y derogar al gusto, y a veces con la
intencionalidad clara de desincentivar la participación legítima ciudadana en
manifestaciones y reuniones. La responsabilidades que la Ley atribuye a
organizadores y promotores de las manifestaciones recogida en el 37.1, dicen
los recurrentes, debe ser contrapuesto con el artículo 30.3 puesto que amplía
con carácter general la responsabilidad a quienes por determinadas
actuaciones, manifestaciones o símbolos pudiera determinarse
razonablemente dicha responsabilidad. A tenor de lo expuesto en el texto
legislativo, se puede extrapolar que podrán ser sancionados quienes
participen en una manifestación espontánea o que no haya sido previamente
48
comunicada, vulnerándose así todo principio constitucional. El artículo 36.2 de
la Ley 4/2015, supone otra restricción vulneradora al derecho de reunión. El
artículo 77 de la CE establece que las Cortes Generales son inviolables y
prohíbe la presentación directa de peticiones populares con el objetivo de
salvaguardar la independencia y la inviolabilidad de las deliberaciones
parlamentarias, que solo puede producirse cuando las Cámaras se reúnen y
no respecto de las edificaciones que las contuvieran. ¿Se puede considerar
que la no comunicación previa de una reunión puede resultar en un grave
perjuicio para la seguridad ciudadana?. El legislador lo comprende de manera
afirmativa, sin excepciones, e incluso cuando no se hayan generado
situaciones de alteración del orden público con peligro para personas y
bienes, que a mi manera de entender son las únicas situaciones en las que se
podría disolver una reunión.
En cuanto al artículo 37.3 de la LO 4/2015, establece como infracción “el
incumplimiento de las restricciones de circulación peatonal o itinerario con
ocasión de un acto público, reunión, o manifestación, cuando provoquen
alteraciones menores en el normal funcionamiento de las mismas”. Ahora
bien, jurisprudencia reiterada del Tribunal Constitucional ha declarado que
reuniones y concentraciones por su naturaleza, suelen producir restricciones
en la circulación de vehículos y personas que se ven impedida su libertad de
movimiento, y que para que una reunión o manifestación pueda ser prohibida
o cancelada aduciendo estos motivos, se debe producir la total obstrucción de
las vías, y que por el volumen de tráfico que soportan y por las características
de la zona, provoquen colapsos circulatorios, en los que, durante un periodo
de tiempo prolongado, queden inmovilizados vehículos y se impida el acceso
a determinadas zonas del territorio por la imposibilidad de la autoridad de
articular vías alternativas de circulación.32
En definitiva, y en la opinión de un humilde futuro jurista, el precepto que nos
ocupa en este apartado, supone claramente una vulneración
anticonstitucional del derecho de reunión puesto que se trata de una medida
injustificada y desproporcionada con respecto del bien jurídico que se 32 Sentencias del Tribunal Constitucional 66/1995 y 193/2011.
49
pretende proteger, ya que resulta imposible entender que simples alteraciones
menores en el curso de una manifestación puedan erradicar el núcleo de un
derecho fundamental. Todos los derechos fundamentales recogidos en
nuestra Constitución deben ser interpretados de manera abierta y no
restrictiva, en aplicación del principio favor libertatis, debiéndose su aplicación
en consonancia no sólo con la normativa internacional que el Estado español
ratifica, sino también con los Tribunales de orden jurisprudencial internacional
u organismos e instituciones internacionales. El mismo vicio de
inconstitucionalidad se puede apreciar en el artículo 37.7 de la LO4/2015,
donde el precepto adolece de ambigüedad y certeza vulnerando a priori, el
principio de tipicidad o lex certis, mencionado ya en el trabajo. Su problema
recae en que no se concreta el significado del concepto “ocupación” ni de que
elementos se compone, pudiendo entender que hace falta la concurrencia de
violencia o, bastaría con la presencia pacífica de personas en un mismo
contexto espacial. Analizando el segundo párrafo del artículo 37.7, y al hilo del
ejercicio nefasto de tipificación que se ha llevado a cabo, cuando dice “la
ocupación de la vía pública con infracción de lo dispuesto por la Ley” no hace
referencia a si se produce una remisión de la LO 4/2015 a la LO 9/1983 o si
por el contrario hace referencia a la propia LO 4/2015. Si fuera éste último el
caso se debería de haber redactado en vez de, “por la Ley” debería de ser
“por esta Ley”.
4.3 Derecho a la libertad de información.
Otros de los preceptos que son objeto de impugnación ante el Tribunal
Constitucional por su presunta anticonstitucionalidad son los artículos 36.23 y
19.2. Como todos los derechos fundamentales recogidos en la Constitución,
50
el derecho a libertad de información compone las estructuras básicas de un
Estado social y de Derecho, de manera que, al igual que todos los derechos
fundamentales, solo puede ser limitado de manera excepcional y cuando
exista una necesidad democrática. La información, si es veraz, sólo podrá
limitarse su difusión para proteger una eventual lesión de otros derechos
fundamentales como; honor, la propia imagen, la intimidad y protección de
datos. Bien es cierto que éstos deben ceder ante la libertad de información,
cuando la misma sea de relevancia pública. El Partido Popular ha establecido
como falta grave en el artículo 36.23 de la LO 4/2015 “el uso no autorizado de
imágenes o datos personales o profesionales de autoridades de miembros de
FFCCSE que puedan poner en peligro la seguridad personal o familiar de los
agentes, de las instalaciones protegidas o en riesgo el éxito de una operación,
con respecto de la libertad de información”, estableciéndose límites al derecho
de recibir y enviar información que tienen los ciudadanos mediante una
prohibición que se lleva a cabo en términos generales, supeditando la
obtención de información a una autorización administrativa. Por su parte el
artículo 19 de LO 4/2015 dice, “la aprehensión durante las diligencias de
identificación, registro y comprobación de armas, drogas tóxicas,
estupefacientes, sustancias psicotrópicas u otros efectos procedentes de
delito o infracción administrativa se hará constar en el acta correspondiente,
que habrá de ser firmada por el interesado; si éste se negara a firmarla, se
dejará constancia expresa de su negativa. El acta que se extienda gozará de
presunción de veracidad de los hechos en ella consignados, salvo prueba en
contrario”. Poniendo en consonancia ambos preceptos, el legislador no sólo
somete el ejercicio activo y pasivo del derecho a la información a una
autorización administrativa, sino que en suma, las FFCCSE cuando
consideren que la información podría vulnerar lo establecido en la LO 4/2015,
podrán intervenir la información, vulnerándose de esta manera cualquier
previsión constitucional, autorizando una censura previa de material
informativo y disponiendo para sí misma la potestad de secuestrar material
que la Constitución reserva en exclusiva a Jueces y Tribunales. Se podría
decir que el legislador no ha tenido en cuenta las consideraciones
constitucionales para la limitación de un derecho fundamental, puesto que
somete el ejercicio de un derecho fundamental, que según la CE “no puede
51
restringirse mediante ningún tipo de censura previa”, a una restricción
administrativa previa de autorización. A su vez, en virtud del artículo 19 de la
LO 4/2015 se somete también a la posibilidad de una censura previa.
Someten el derecho de información a una posible incautación del material
informativo por parte de la administración, sustrayendo de la acción de la
Justicia la competencia para el secuestro de información, convirtiéndose así
en un caso de suspensión del derecho individualizado no recogido en los
casos previstos en el artículo 55.1 y 55.2 de la CE, más propio de un Estado
policial que de Derecho. El uso de términos jurídicos indefinidos, como es el
caso, abre a priori, la posibilidad de una actuación discrecional y arbitraria de
la Administración, resultando en imprevisibilidad e inseguridad jurídica. Para
respaldar mi posición, traigo a colación la Sentencia del Tribunal
Constitucional 56/2004, que consideró el valor superior del derecho a la
información en un estado democrático, anulando la prohibición general de
acceso de medios de comunicación a las salas de vistas o a las actuaciones
judiciales sin previa autorización de las salas de gobierno. “Ha de entenderse
que este régimen de prohibición general con reserva de autorización es
incompatible con la norma reguladora del ejercicio del derecho fundamental a
la libertad de información.”
Certeza es que el legislador puede imponer límites al ejercicio de cualquier
derecho fundamental, pero en este caso en concreto los límites no han sido
sometidos a los principios de proporcionalidad y ponderación, por cuanto la
forma para limitar el ejercicio no poseen el mismo rango constitucional. La
tarea tipificadora que realiza el legislador, es una vez más, abstracta, ambigua
y abierta, y como prueba de ello, de la redacción literal del precepto se puede
interpretar la obligación de facto que tienen los agentes informadores de
solicitar autorización administrativa previa para emitir cualquier información en
la que participen miembros de las FFCCSE. En este sentido se ha expresado
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en su Sentencia 72/2007, al
pronunciarse sobre unos hechos que consistieron en la publicación del rostro
de una agente de policía durante una intervención policial en la portada de un
diario. “(…) no se discute que la fotografía controvertida publicada en la
portada de un periódico reproduce de forma nítida el rostro de la demandante,
ni que la publicación se produjo sin el consentimiento de la demandante.
52
Como ya hemos señalado, el derecho a la propia imagen no es absoluto o
incondicionado, de suerte que existen circunstancias que pueden determinar
que la regla general conforme a la cual es al titular de este derecho a quien,
en principio, corresponde decidir si permite o no la captación y difusión de su
imagen por un tercero, ceda a favor de otros derechos o intereses
constitucionalmente legítimos, lo que ocurrirá en los casos en los que exista
un interés público en la captación o difusión de la imagen y este interés
público se considere constitucionalmente prevalente al interés de la persona
en evitar la captación o difusión de su imagen. Por ello, cuando el derecho a
la propia imagen entre en colisión con otros bienes o derechos
constitucionalmente protegidos, particularmente las libertades de expresión e
información [art. 20.1 a) y d) CE], deberán ponderarse los distintos intereses
enfrentados y, atendiendo a las circunstancias concretas de cada caso,
decidir qué interés merece mayor protección, si el interés del titular del
derecho a la imagen en que sus rasgos físicos no se capten o difundan sin su
consentimiento o el interés público en la captación o difusión de su imagen”.
Es cierto que con la distorsión del rostro de la demandante, la noticia hubiera
llegado a los lectores de igual manera, sin embargo, no concurren las
circunstancias necesarias para que sea exigible el anonimato. En el mismo
sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional 187/1999, ha reflejado que el
legislador no puede implantar medidas de control previo ni siquiera apelando
a la garantía de otros derechos fundamentales. “La prohibición de todo tipo de
censura previa, en el marco de la libertad de expresión no es sino garantía
con el fin de limitar al legislador y evitar que, amparado en las reservas de ley
del art. 53.1 y art. 81.1 C.E., pudiera tener la tentación de someter su ejercicio
y disfrute a cualesquiera autorizaciones, sea cual fuere su tipo o su carácter,
aun cuando cimentadas en la protección de aquellos derechos, bienes y
valores constitucionales jurídicos que, con arreglo a lo dispuesto en el art.
20.4 C.E., funcionan como límite de aquella libertad en su doble
manifestación. Este Tribunal ya ha dicho en reiteradas ocasiones que por
censura previa debe tenerse cualquier medida limitativa de la elaboración o
difusión de una obra del espíritu que consista en el sometimiento a un previo
examen por un poder público del contenido de la misma cuya finalidad sea la
53
de enjuiciar la obra en cuestión con arreglo a unos valores abstractos y
restrictivos de la libertad, de manera tal que se otorgue el “placet” a la
publicación de la obra que se acomode a ellos a juicio del censor y se le
niegue en caso contrario. Y precisamente por lo tajante de la expresión
empleada por la Constitución para prohibir estas medidas, debe alcanzar la
interdicción a todas las modalidades de posible censura previa, aun los más
"débiles y sutiles", que tengan por efecto, no sólo el impedimento o
prohibición, sino la simple restricción de los derechos de su art. 20.1”.
El fundamento jurídico sexto de la Sentencia del Tribunal Constitucional
187/1999 nos aclara muchas dudas respecto del secuestro de información.
“La propia Constitución legitima el secuestro de publicaciones, grabaciones y
otros medios de información, aunque sólo podrá acordarse en virtud de una
resolución judicial (art. 20.5 CE.), prohibiendo por tanto implícitamente la
existencia del llamado secuestro administrativo, como ya dijo este Tribunal
con ocasión de enjuiciar a la luz de tal norma constitucional los arts. 12 y 64
de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de Prensa e Imprenta, que regulaban una
medida semejante, cuya inconstitucionalidad declaró la STC 52/1983. Sin
embargo, de esa prohibición no cabe deducir que la única medida cautelar
que puedan adoptar los órganos judiciales y que afecte a medios de
comunicación social, o a cualquier instrumento de divulgación de opiniones,
ideas, creencias o informaciones, sea el secuestro, entendido éste como la
puesta a disposición del órgano judicial que lo ha acordado del soporte
material, sea éste un impreso, publicación, grabación o cualquier otro medio
de difusión de mensajes, o, dicho en los términos de la STC 144/1987, el
instrumento capaz de difundir, directamente o incorporándolas a un soporte
susceptible a su vez de difusión, cualquier contenido comunicativo
(fundamento jurídico 3o), con el fin que disponga la Ley que atribuya ese
poder jurídico al Juez (SSTC 31/1994, 88/1995, 52/1995)”.
Todo lo que no sea una medida judicial respecto del secuestro de
publicaciones o material informativo, supone una violentar lo establecido en el
artículo 20.2 y en el artículo 20.1.d) de la CE, puesto que nuestro sistema, y
así lo ha establecido la jurisprudencia constitucional, prevé un sistema
represivo de restricción, y no preventivo. Por otra parte, el precepto 36.23 de
54
la LO 4/2015 vulnera el principio de taxatividad del artículo 25.1 en relación
con la seguridad jurídica consagrada en el artículo 9.3 de la CE. En doctrina
jurisprudencial reiterada, el Tribunal Constitucional ha sentenciado que todas
las normas, y en especial las que sancionan derechos fundamentales, deben
usar términos claros y precisos de manera que eviten que Tribunales y
Administración en virtud de interpretaciones extensivas creen infracciones que
el legislador no estableció. El cumplimiento de mandato de tipificación exige al
legislador un esfuerzo para concretar descripción de conductas, acciones u
omisiones que constituyan delitos o faltas, dotando a la legislación de
seguridad jurídica. El ciudadano que capta imágenes de FFCCSE desconoce
si eso va a poner en peligro una intervención policial, o si va a poner en riego
la seguridad personal o familiar del agente, por cuanto lo que se hace son
juicios a futuro, por lo que se trata de una posibilidad incierta. Se trata, no solo
de la falta de cobertura constitucional de protección de un operativo policial,
seguridad personal y familiar del agente actuante que posibilite la limitación
de un derecho fundamental como comunicar información, sino que la
indeterminación profunda de esas condiciones para que se pueda limitar el
derecho deja en manos de la Administración, es decir, en manos del propio
agente actuante el apreciar o no la concurrencia de tales circunstancias, y por
si fuera poco, la ausencia de lex certis afecta también a la autorización
administrativa, extendiéndose a todos sus aspectos; ¿quién proporciona la
autorización?, ¿cómo?, ¿ante la negativa a que instancia se recurre?, etc. Se
puede concluir que, el artículo 36.23 de la LO 4/2015 supone una infracción al
artículo 20.1.d) de la CE, el artículo 20.2 de la CE y el artículo 25.1 en relación
con el 9.3 de la CE. El artículo 36.23 junto con el 19.2 de la LO 4/2015
vulneran el artículo 20.5 de la CE.
4.4 Expulsión del territorio nacional a extranjeros.
La disposición final primera de la LO 4/2015 añade una disposición adicional a
la LO 4/2000, sobre derechos y libertades de extranjeros en España, y su
55
integración social.
Antes de empezar a discutir la cuestión, es necesario recalcar que el
legislador sin ton ni son, decide incluir una disposición adicional en una ley a
través de otra que no tienen conexión con el de la norma que se incluye en la
enmienda. La desconexión es a todas luces evidente, pues en la norma en la
que se introduce la nueva disposición no regula la actuación de FFCSE, sino
que crea un nuevo procedimiento de expulsión del territorio para aquellos que
crucen la frontera en las provincias de Ceuta y Melilla de manera ilícita, e
incluso yendo un poco más lejos y aunque ambas leyes precisen de un
quórum de votación igual por tratarse de leyes orgánicas la desconexión se
hace palpable en la fundamentación constitucional que ambas leyes
contienen, siendo para la LO 4/2015 el artículo 149.1.29ª de la CE y para la
LO 4/2000 el artículo 13 de la CE. Esta práctica, por desgracia ya
generalizada, supone una vulneración a la práctica parlamentaria de debate
de proyectos y proposiciones de Ley, sustrayendo de manera ilegítima el
derecho a cargos públicos a participar en los asuntos públicos.
La doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional respecto de este
extremo ha variado. Lo establecido por la Sentencia del Tribunal
Constitucional 119/2011 se aparta de la doctrina tradicional y, en virtud del
artículo 13 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, fue por aprobada
por el Pleno, estableciendo que no cabe la aprobación de enmiendas que
quieran introducir contenidos que no tengan conexión con el objeto de la
iniciativa legislativa porque defrauda los procedimientos parlamentarios y el
derecho a practicar el oficio reconocido a los parlamentarios. Dejar de lado las
previsiones constitucionales bajo la excusa de la urgencia normativa no es
admisible en Derecho, por muy que la coyuntura así lo exija.
A través de la disposición final, el legislador crea un nuevo procedimiento de
expulsión completamente carente de cualquier premisa constitucional, en el
que no se regula procedimiento administrativo alguno para proceder a la
expulsión de extranjeros resultando la misma en una arbitrariedad
inadmisible, vulnerando el artículo 9.2 de la CE y no articulando la posibilidad
de que exista un procedimiento judicial, privando al extranjero del derecho a la
56
tutela judicial efectiva consagrada en nuestra Constitución. El carácter
“especial” de lo establecido en la disposición supone la exclusión directa
normativa “general”, es decir, de lo asentado en los artículos 58.3 de la LO
4/2000 y el artículo 23 del Real Decreto 557/2011. En virtud de estos últimos
preceptos nombrados, todo extranjero que pretendan entrar ilegalmente en
nuestras fronteras incluidos aquellos que sean interceptados en las fronteras
o sus inmediaciones, deberían ser objeto de un proceso de devolución con las
garantías jurídicas que establece el artículo 20.2 de la LO 4/2000 “los
procedimientos administrativos que se establezcan en materia de extranjería
respetarán en todo caso las garantías previstas en la legislación general
sobre procedimiento administrativo, especialmente en lo relativo a publicidad
de las normas, contradicción, audiencia del interesado y motivación de las
resoluciones, salvo lo dispuesto en el artículo 27 de esta Ley”. Sin embargo,
este nuevo procedimiento de rechazo en frontera en Ceuta y Melilla no
constituye ningún acto administrativo del que se pueda derivar ninguna clase
de procedimiento. La ley debe prever el procedimiento administrativo que
desencadenará en la producción de un acto administrativo, sirviendo el
procedimiento como cauce para la consecución del acto. La nueva disposición
no cumple con este requisito indispensable, puesto que carece de un
procedimiento administrativo garantista para poder ser ejecutada, pues la
actuación que se lleva a cabo es inmediata, ejecutiva, material, y no reúne los
requisitos de un acto administrativo regulados en el artículo 53 de la Ley
30/1992. Nos encontramos pues, ante una situación de “vía de hecho”,
considerada como la mayor desviación que una administración puede
cometer, y que la Sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 1993
aclara como aquella situación en la que una actuación administrativa se lleva
a cabo prescindiendo del procedimiento establecido por la ley, o cuando se
lleva a cabo por un órgano manifiestamente incompetente. La normativa
objeto de análisis faculta a FFCSE a la realización de un acto material por la
vía de hecho, que es el rechazo en frontera, o también conocidas de manera
coloquial, como “devoluciones en caliente”. La disposición en cuestión vulnera
el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables o
restrictivas de derechos individuales, legalidad, jerarquía normativa,
publicidad de las normas y de seguridad jurídica. Este último se ve
57
gravemente afectado por la redacción de la disposición y en este sentido la
Sentencia del Tribunal Constitucional 46/1990 es clara: “La exigencia del 9.3
relativa al principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe
perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca
de la materia sobre la que se legisle sepan los operadores jurídicos y los
ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones
objetivamente confusas como la que sin duda se genera en este caso dado el
complicadísimo juego de remisiones entre normas que aquí se ha producido.
Hay que promover y buscar la certeza respecto a qué es Derecho y no, como
en el caso ocurre, provocar juegos y relaciones entre normas como
consecuencia de las cuales se introducen perplejidades difícilmente salvables
respecto a la previsibilidad de cuál sea el Derecho aplicable, cuáles las
consecuencias derivadas de las normas vigentes incluso cuáles sean éstas.”
Por todo lo expuesto, afirmo que la disposición vulnera el artículo 15, 24 y 106
de la CE facultando una actuación por vía de hecho, que consiste en devolver
sin un procedimiento administrativo previo a cualquier extranjero, menores
incluidos, que fueren interceptados en la frontera melillense y ceutí fuera de
los puestos habilitados para cruzarla. Por otra parte, esta vía de hecho
supone una excepción al proceso de devolución establecido en la LO 4/2000,
privando a extranjeros de su derecho a la tutela judicial efectiva.33
33 Recurso de Inconstitucionalidad 2896/2015 contra disposiciones de la LO 4/2015.
58
5. Conclusiones.
Las conclusiones que he podido extraer de la realización de este Trabajo
de Fin de Grado, es que como hemos observado, el Derecho Administrativo
Sancionador propiamente reglado no existía en nuestro país hasta la entrada
en vigor de la CE, que supuso la introducción de mecanismos y
procedimientos que dotan a todo nuestro cuerpo legislativo de garantías
jurídicas propias de un Estado democrático en el que la Libertad e Igualdad
deben imperar como valores supremos.
Como ya hemos dicho, el Derecho Administrativo Sancionador es “un hijo no
previsto” del Derecho Penal, y en mi opinión en su evolución tiene que seguir
alejándose del mismo para instalarse de manera permanente y nutrirse de los
principios del Derecho Administrativo y Derecho Constitucional. La tarea
legislativa y el camino recorrido sin duda alguna ha sido ardua, que en
ocasiones, como creo que es el caso que nos ocupa, se ha visto sin un rumbo
fijo por la disparidad de opiniones, la poca o mala orientación que el legislador
recibe y en ocasiones, que desde luego no considero que éste haya sido el
caso, el desconocimiento de la dimensión que alcanza su tarea.
Nos comprende a nosotros, los juristas, ordenar un sistema disperso y
confuso, además de traer a colación casos particulares en los que se otorga
precisión a formulaciones y reglas abstractas realizadas por el legislador.
Esta norma supone un claro retroceso hacía tiempos más arcaicos, en los que
la arbitrariedad de la Administración era palpable, no queriendo decir con ello,
pues sería una temeridad por mi parte, que con la promulgación de esta Ley
el Gobierno del Partido Popular pretenda que la Administración actúe en favor
de sus intereses. Pero si se aprecia, o al menos por mi parte, lo que la
doctrina jurisprudencial Norteamericana ha venido a llamar “chilling effects”,
que no es más ni menos que conseguir desalentar a la población de formar
parte de la participación ciudadana a través del ejercicio de derechos
fundamentales, como la libertad de información, ya sea activa o pasiva, o el
derecho de reunión o manifestación. Creo que lo que todos deseamos es ser
conscientes de a que atenernos, que podamos distinguir lo lícito de lo ilícito,
59
para así poder actuar en previsión de las consecuencias, y con esta Ley me
temo que en algunas cuestiones esa labor se hace difícilmente realizable.
Por otra parte, a la modificación del Código Penal y la transposición de faltas y
delitos que en él se recogían hacía esta nueva Ley se le pueden dar varias
interpretaciones; por un lado, o bien el legislador ha querido descargar de la
inmensa carga de trabajo que sufren Juzgados y Tribunales por asuntos de
menor importancia acelerando así la imposición de sanciones, puesto que
recordemos que justicia tardía no es justicia, o bien, lo que ha querido hacer
es sustraer de la acción de la justicia determinados comportamientos que a
priori pudieran resultar contrarios a sus intereses particulares.
A mi respetuoso modo de ver, lo que ha realizado el legislador es una mezcla
de ambas. Sin ir más lejos, el contexto social y temporal en el que la norma
entra en vigor revela en parte la intencionalidad del legislador. En éste sentido
me asalta la duda de porqué el Partido Popular, cuando gobernaba el Señor
José María Aznar, no llevo a cabo una reforma de la ley de seguridad
ciudadana instaurada por el PSOE. Como todos sabemos, las crisis
económica que atraviesa nuestro país, la crisis de principios morales, junto a
otros factores como la corrupción política, el sentimiento animadversión hacia
la actual clase política o los miles de desahucios que se llevaron a cabo,
desencadenó en constantes movimientos sociales que reclamaban una
regeneración de la clase política, es decir, un nuevo gobierno, y como es
obvio al Partido Popular esto no le interesa. Es por ello que se lleva a cabo
una reforma apresurada y poco meditada en mi opinión, que ha cercenado el
ejercicio de algunos derechos que estaban plena y eficazmente regulados de
manera inadmisible en nuestro Estado, con una tipificación que utiliza
términos ambiguos e indefinidos, además de remisiones sin sentido alguno,
como el que ya expliqué en la expulsión del territorio a extranjeros. La
inseguridad jurídica que algunos preceptos llevan aparejados, debería ser
suficiente para que el Tribunal Constitucional acordase su nulidad, pues un
sistema caótico, desorganizado y que violenta principios constitucionales por
mínima que sea, no puede ser tolerada en mi condición de jurista, y mucho
menos en la de ciudadano. Tiene que ser una exigencia el valorar de manera
cauta y sosegada los excesos que se pueden cometer en el ejercicio de un
60
derecho fundamental, que desde luego se pueden cometer. En mi opinión,
todos los preceptos que son objeto de recurso de inconstitucionalidad son
exageradamente desproporcionados y en ocasiones no siguen las garantías
formales que se exigen en la CE para la limitación del derecho.
Bien es cierto que también se han transpuesto faltas del Código Penal que
nada tienen que ver con los intereses de formaciones políticas, como por
ejemplo el dejar suelto a animales feroces y dañinos o deslucir bienes
públicos. Difícilmente se puede apreciar conflicto de intereses, aunque estoy
seguro que algunas formaciones políticas en su afán de desacreditar y dejar
en mala posición al oponente acabarían por encontrarlos.
En mi opinión, una de las mejores medidas que introduce el texto, aunque con
algún defecto de forma subsanable, es el Registro Central de Infractores,
pues se trata de una herramienta de la que nadie puede dudar de su utilidad.
Supone un avance tremendo y una ayuda excepcional para fijar la cuantía de
la sanción, teniendo en cuenta factores personales del infractor como la
reincidencia.
A pesar de las vicisitudes que atraviesa nuestra Nación, sea la que sea,
avanzamos, y si lo hacemos en un contexto de diálogo y colaboración más
que de reproches y de ese tan famoso “y tú más”, sin duda alguna,
alcanzaremos nuestras metas como país con mayor celeridad.
6. Bibliografía.
Referencias bibliográficas:
61
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Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág.140 y ss. ISBN: 978-84-309-5476-6.
- NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición.
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- NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición.
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- NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición.
Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág. 481 y ss. ISBN: 978-84-309-5476-6.
- NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición.
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- NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición.
Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág. 222 y ss. ISBN: 978-84-309-5476-6.
- NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición.
Madrid. Editorial Tecnos. 2012. Pág. 277 y ss. ISBN: 978-84-309-5476-6.
- NIETO GARCIA, A. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición.
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- Real Decreto 557/2011 por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo
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- Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el
Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de
diciembre, de protección de datos de carácter personal.
- Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
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refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
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