EN LO PRINCIPAL: Se declare la inconstitucionalidad del artículo 1° Número 4 del
proyecto de ley que modifica el Código Sanitario en materia de regulación a las
farmacias. EN EL PRIMER OTROSÍ: Téngase presente. EN EL SEGUNDO
OTROSÍ: Patrocinio y Poder.
EXCELENTÍSIMO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
POLICARPO AVENDAÑO; BILBO BAGGINS; BRUCE BANNER; JACOB
BLACK; JUAN CARLOS BODOQUE; BUGS BUNNY; CARLOS CASZELY;
EDWARD CULLEN; ALBUS DUMBLEDORE; MICO ELMICCÓFONO;
HERMIONE GRANGER; RUBEUS HAGRID; JUANIN JUAN HARRY;
ARNOLD HEY; HUACHIMINGO HUACHIMINGO; MARIO HUGO;
EDWARD HYDE; CLARK KENT; CARLOS LABRIN; LUNA LOVEGOOD;
CALCETIN CON ROMBOS MAN; BRAVE MERIDA; HARRY POTTER; PETER
PARKER; HELGA PATAKI; MITT ROMNEY; GANDALF THEGREY; TULIO
TRIVIÑO; PATANA TRIVIÑO; DOLORES UMBRIDGE; BALON VON BOLA,
BRUCE WAYNE, todos diputados en ejercicio, con domicilio en el Palacio del
Congreso Nacional, Avenida Pedro Montt s/n, Valparaíso, a S.S. Excma.
respetuosamente decimos:
Que, en la investidura en que comparecemos y conforme a lo dispuesto en el artículo 93
inciso 1° N° 3 e inciso 4° de la Constitución Política de la República (en adelante “CPR” o
“la Constitución”, indistintamente) y en los artículos 61 y siguientes de la Ley N° 17.977,
Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, venimos a solicitar que se
declare la inconstitucionalidad del artículo 1° Número 4 del proyecto de ley
que modifica el Código Sanitario en materia de regulación a las farmacias –
contenido en el Boletín N° 6523-11- (en adelante, el “Proyecto de Ley”), por ser contrario
a lo dispuesto en el artículo 19 N° 2 y N° 3 de la Constitución, en cuanto que la norma
objetada viola el derecho constitucional a la igualdad ante la ley y la garantía
constitucional al debido proceso, según se expone a continuación.
INDICE
I. CONSIDERACIONES DEL TRÁMITE LEGISLATIVO
1. Sentido y alcance de la norma objetada
a) Tramitación del Proyecto de Ley (Boletín N° 6523-11)
II. ANTECEDENTES DE DERECHO.
III. VULNERACIÓN A LA GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO
1. Concepto y alcance del debido proceso
2. El debido proceso en los procedimientos sancionatorios administrativos
3. La vulneración al debido proceso de la norma objetada
a) Introducción a la problemática
b) Desvirtuación del procedimiento ejecutivo
c) Ineficacia de la impugnación
d) Argumentos del Poder Ejecutivo
IV. VULNERACIÓN DE LA GARANTÍA DE IGUALDAD ANTE LA LEY
1. Alcances de la igualdad ante la ley
2. Vulneración de la garantía en el caso concreto
V. CONCLUSIONES
RESUMEN EJECUTIVO
En el siguiente requerimiento se comienza realizando un análisis del trámite legislativo
al cual está sometido el Proyecto de Ley que modifica el Código Sanitario mediante la
norma objetada. Se exponen las fases por las cuales ha transitado el proyecto y los
fundamentos de la inclusión de la modificación objetada en este requerimiento.
En segundo lugar, se hace referencia a antecedentes de derecho que respaldan el
presente requerimiento de inconstitucionalidad, en particular se analiza la naturaleza y
alcance de los títulos ejecutivos.
En tercer lugar se expone todo lo relativo a la garantía del Debido Proceso en cuanto a
su sentido, naturaleza y alcance; su aplicación en los procedimientos sancionatorios
administrativos y a la forma en como la norma objetada lo vulnera. Esto último se hace
mediante una introducción al problema específico que aqueja la norma objetada, un
análisis de la forma en que esta desvirtúa el procedimiento ejecutivo, una explicación
acerca de la ineficacia de los medios de impugnación y por último una crítica a los
argumentos del Poder Ejecutivo a la hora de presentar el cuestionado proyecto de ley.
Finalmente se hace referencia a la vulneración de la garantía de Igualdad ante la Ley,
comenzando con un análisis de la garantía misma para luego aplicar lo expuesto al caso
concreto.
I. CONSIDERACIONES DEL TRÁMITE LEGISLATIVO
1. Sentido y alcance de la norma objetada
El artículo 1° Número 4 del Proyecto de Ley, en su actual estado de tramitación, señala
lo siguiente:
Reemplazase el inciso segundo del artículo 174, por los siguientes
incisos segundo y tercero: “Las resoluciones que establezcan las
infracciones y determinen las multas tendrán mérito ejecutivo y
se harán efectivas de acuerdo con el artículo 434 del Código de
Procedimiento Civil.
Las infracciones antes señaladas podrán ser sancionadas,
además, con la clausura de establecimientos, recintos, edificios,
casas, locales o lugares de trabajo donde se cometiere la
infracción; con la cancelación de la autorización de
funcionamiento o de los permisos concedidos; con la paralización
de obras o faenas; con la suspensión de la distribución y uso de
los productos de que se trate, y con el retiro, decomiso,
destrucción o desnaturalización de los mismos, cuando proceda.”.
El artículo objetado del Proyecto de Ley modifica así el Código Sanitario otorgando
mérito ejecutivo a las resoluciones que establezcan infracciones al Código Sanitario o
sus reglamentos establecidos, como también las infracciones a las resoluciones que
dicten los Directores de Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de
Chile. Dichas resoluciones que establezcan infracciones, determinarán una multa,
siempre que no exista norma especial, la cual podrá ser desde 1/10 de UTM hasta 1000
UTM.
De acuerdo a la modificación propuesta por el Proyecto de Ley, las resoluciones que
determinen las multas mencionadas, constituirán título con fuerza ejecutiva. De esta
forma, dichas resoluciones podrán hacerse efectivas a través de un procedimiento
ejecutivo, ya que la misma ley le otorga la fuerza ejecutiva a la resolución,
encontrándose en concordancia con el artículo 434 N° 7 del Código de Procedimiento
Civil (en adelante también “CPC”)
a) Tramitación del Proyecto de Ley (Boletín N° 6523-11)
El Proyecto de Ley ingresó a tramitación a través de moción parlamentaria del Senador
don Guido Guirardi Lavín, el día miércoles 13 de mayo del año 2009. Luego de pasar a
la Comisión de Salud del Senado, el día 30 de junio del mismo año, el proyecto se
refunde con los boletines números 6037-11, 6331-11 y 6858-11. En términos generales, el
Proyecto de Ley buscaba regular la actividad farmacéutica, y luego de refundarse con los
otros boletines, derivó en un proyecto más completo y elaborado en que se tratan
diversos temas concernientes a la salud pública, tales como la regulación y control
sanitario de medicamentos, venta y acceso a los mismos, regulación y fiscalización de
establecimientos de salud y farmacias, entre otros. En relación a lo que concierne a este
requerimiento, el Proyecto de Ley tiene también como importante finalidad la
regulación de sanciones de la autoridad sanitaria. Lo anterior significaba otorgar
mayores facultades a la autoridad y fortalecer sus facultades de control sobre el
mercado farmacéutico; así como también, imponer sanciones penales al comercio no
autorizado de productos farmacéuticos y el uso indebido o malicioso de una receta
médica.
La modificación objetada en este requerimiento se introduce mediante la Indicación N°
93, realizada por el Presidente de la República, en el Segundo Informe de la Comisión de
Salud1. De acuerdo al Informe, la modificación al artículo 174, agregaba dos nuevos
incisos: “El primero otorga mérito ejecutivo a las resoluciones que establezcan
infracciones y determinen multas, las que se harán efectivas de acuerdo con el
procedimiento establecido en los artículos 434 y siguientes del Código de Procedimiento
1 Indicación 93, Comisión de Salud.
Civil. El segundo repite y completa las sanciones administrativas que permite imponer
el texto reemplazado2.”
Dicha indicación se debe entender dentro del contexto de otra indicación, también
introducida por el Ejecutivo en el mismo Informe. Ella corresponde a la Indicación N°
92, la cual buscaba derogar el artículo 169 del Código Sanitario. El artículo 169
establecía la pena de cárcel en caso de no pagar la multa establecida por sentencias en
sumarios sanitarios. Se discutió en la Comisión la importancia de dicha derogación ya
que el artículo permitía la prisión por deuda, la cual se encuentra proscrita de nuestro
ordenamiento de acuerdo a los tratados internacionales, con excepción de las deudas de
pensiones alimenticias. Además, se señaló que el mantenimiento de la disposición tenía
por efecto que sólo los más vulnerables económicamente fueran a la cárcel por el no
pago de sus multas, lo que claramente resultaba una injusticia. La abogada, señora
Adriana Maturana, representante del Ejecutivo en la Comisión, señaló que existe
jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha declarado la inaplicabilidad por
inconstitucionalidad del artículo 1693. Luego de lo señalado, la Comisión, aprobó por
unanimidad la Indicación N° 92 propuesta por el Ejecutivo.
La importancia de la indicación recién mencionada, en relación a la modificación objeto
de este requerimiento es que la derogación del artículo 169 se señala como fundamento
del nuevo inciso segundo del artículo 174, objetado por este requerimiento. “Explicó la
abogada señora Maturana que esta modificación es el correlato de la proposición de
eliminar del Código Sanitario el artículo 169, contenida en la indicación anterior, para
reemplazar el apremio impugnado de inconstitucionalidad, por un procedimiento civil
ejecutivo que permite cobrar la multa impuesta4”. De esta forma, el Ejecutivo propone
esta modificación como una alternativa a la excesiva pena señalada en el artículo 169.
La Indicación N° 93 fue aprobada por unanimidad por los miembros de la Comisión.
Ello implicó que dicha modificación se haya votado directamente en la Sala, sin previa
2 Indicación 93, Comisión de Salud. 3 Indicación 92, Comisión de Salud 4 Indicación 93, Comisión de Salud.
discusión entre los Honorables Senadores. De esta forma, el Segundo Informe de la
Comisión de Salud, junto a los otros informes realizados durante el trámite, fue
aprobado en general por el Senado el día 3 de julio de 2012, finalizando el primer
trámite constitucional ante el Senado. El Proyecto de Ley se encuentra actualmente en
su segundo trámite constitucional en la Cámara de Diputados, siendo revisado por la
Comisión de Salud de esa Cámara.
Sin embargo, por las razones que a continuación se expondrán, la intención loable tiene
serios conflictos de constitucionalidad que llevan a estos requirentes a solicitar la
intervención de este Excmo. Tribunal.
II. ANTECEDENTES DE DERECHO
El artículo 434 del Código de Procedimiento Civil (en adelante, indistintamente, “CPC”)
enumera ciertos títulos que gozan de mérito ejecutivo. Luego, en su numeral 7° declara
que también tendrán aquel mérito “cualquier otro título a que las leyes den fuerza
ejecutiva”. Es decir, deja abierta la posibilidad de que una potestad de rango legal le
otorgue mérito ejecutivo a determinados títulos.
La remisión legal descrita -como toda ley, procedimiento y función estatal- debe
adecuarse necesariamente a las normas de rango superior presente en la Constitución.
De esta manera, deben respetar especialmente las garantías y derechos fundamentales
consagrados en la Constitución, como son aquellos enumerados en el artículo 19 de la
Carta Fundamental.
En nuestro caso particular, la ley, a pesar de la facultad que le otorga el numeral 7° del
artículo 434 del CPC, no podrá otorgar mérito ejecutivo a determinados títulos si es que
no se sujeta a las normas de rango constitucional o deja de respetar derechos
fundamentales. A ello nos referiremos a continuación.
III. VULNERACIÓN A LA GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO
Debemos esclarecer, en primer lugar, los elementos y alcance del debido proceso. En
segundo lugar, determinaremos cómo es que el debido proceso se aplica específicamente
a los procedimientos administrativos sancionadores. Por último, en tercer lugar,
veremos cómo el caso que nos ocupa significa una vulneración al debido proceso dentro
de un procedimiento administrativo sancionador, razón suficiente para declarar su
inconstitucionalidad.
1. Concepto y alcance del debido proceso
El debido proceso está consagrado en el artículo 19 número 3 inciso 5to de la
Constitución y en el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica (ratificado como ley
de la República desde el año 1991). De esta manera, su consagración en el más alto nivel
de nuestro sistema legal es difícilmente discutible.
El debido proceso se ha entendido como “aquella garantía de carácter fundamental, que
protege al ciudadano de cualquier tipo de arbitrariedad en que pudiera eventualmente
incurrir la autoridad jurisdiccional, en lo referente a la solución del conflicto sometido a
su decisión”5. Es decir, se consagra como la garantía que tienen los ciudadanos de ser
juzgados de acuerdo a la ley, en un procedimiento racional y justo.
A mayor abundamiento, “la garantía de debido proceso, es un continente cuyo
contenido es una gran gama de derechos y principios que deben ser respetados por la
autoridad jurisdiccional al momento de decidir el conflicto sometido a su decisión”6.
Consecuentemente, la doctrina y la jurisprudencia se han encargado de determinar el
sustrato y los elementos básicos del debido proceso o, en otras palabras, de
proporcionar su contenido.
5 GAJARDO, Tania, GUERRERO, Samuel. El Debido Proceso en los Procedimientos Administrativos
Sancionadores. Departamento Derecho Procesal, Facultad de Derecho, U. de Chile. Santiago, 2005. p. 5 6 Ibíd.
El reconocido jurista Cristián Maturana Miquel realiza una exhaustiva enumeración de
elementos que conforman el debido proceso. Entre ellos podemos destacar el derecho a
un juez independiente e imparcial, el derecho a acción y defensa, el derecho a un
procedimiento que contemple la existencia de un contradictorio y que permita la
rendición de prueba, y el derecho a un recurso que permita impugnar las sentencias que
no emanen de un debido proceso, entre otros7.
De la misma manera, la jurisprudencia de este Excelentísimo Tribunal ha dotado de
contenido al concepto de debido proceso, declarando que “el derecho a un proceso
previo, legalmente tramitado, racional y justo, que la Constitución asegura a todas las
personas, debe contemplar las siguientes garantías: la publicidad de los actos
jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno conocimiento de ella por la parte
contraria, el emplazamiento, adecuada defensa y asesoría con abogados, la producción
libre de pruebas conforme a la ley, el examen y objeción de la evidencia rendida, la
bilateralidad de la audiencia, la facultad de interponer recursos para revisar las
sentencias dictadas por tribunales inferiores”8.
Atendiendo a esta precisión conceptual del debido proceso, procedemos a analizar de
qué manera la garantía descrita se aplica a los procedimientos administrativos
sancionadores.
2. El debido proceso en los procedimientos sancionadores administrativos
El concepto del debido proceso se relaciona intuitivamente con los tribunales que
conforman parte del Poder Judicial. Sin embargo, la proliferación de tribunales y
procedimientos sancionadores de carácter administrativo, nos conduce a reflexionar
acerca del alcance de la garantía. En definitiva, procede analizar si esta garantía se hace
o no extensiva a estos procedimientos sancionatorios. Mostraremos a continuación que
7 MATURANA, Cristián. Disposiciones comunes a todo procedimiento. Universidad de Chile, Santiago de
Chile. 8 STC N° 1448, considerando 40.
la garantía de debido proceso se vincula indefectiblemente con el ejercicio de la
jurisdicción, con independencia del tribunal específico que la ejerza.
El debido proceso es una garantía de carácter fundamental, por su consagración
constitucional y en pactos internacionales de derechos fundamentales, por lo cual es
transversal al ejercicio jurisdiccional dentro de nuestro sistema legal. De esta manera lo
ha entendido la doctrina: “la noción de debido proceso, en tanto regla general, por estar
contenida en nuestra Constitución política de la República y en normas internacionales
de rango constitucional, es aplicable no sólo al proceso judicial, sino que también al
procedimiento administrativo, en cuanto aquél conduzca a un acto de la Administración
que afecte los derechos que se reconocen a las personas de un Estado de Derecho”9.
La doctrina y jurisprudencia nos muestran con extrema claridad que el debido proceso
se relaciona directamente con el ejercicio de la jurisdicción, siendo indiferente quien
ejerce la función juzgadora en el caso particular. Así lo han señalado, por ejemplo, los
profesores Bordalí y Ferrada al afirmar que “la mayoría de la doctrina nacional entiende
que esa exigencia [la del debido proceso] opera en nuestro ordenamiento, teniendo
como fundamento la regla establecida de las garantías de un proceso racional y justo
para todos los órganos que ejercen jurisdicción, incluidos los órganos
administrativos10”. De hecho ello tiene una justificación bien evidente que es recogida
por la profesora Alarcón, que indica que “tales garantías [las garantías constitucionales]
no pueden evaporarse sin merma de la posición jurídica del ciudadano con el fácil
expediente de atribuir la competencia para castigar, no a los jueces, sino a los órganos
administrativos11”. Así, excluir las garantías constitucionales del procedimiento
administrativo permitiría que una administración poco respetuosa de los derechos
9 ALBORNOZ, José. “El debido proceso administrativo y su reconocimiento en los procedimientos
disciplinarios de los órganos de la administración del estado regidos por la ley 18.834 sobre estatuto
administrativo” (Tesis para optar al Grado de Magister en Derecho de la Universidad de Chile), Santiago
(2011), p. 23 10 BORDALI, Andrés y FERRADA, Juan Carlos. Estudios de justicia administrativa. Legal Publishing,
Santiago, 2009. p. 149. 11 ALARCON SOTOMAYOR, Lucía. El procedimiento administrativo sancionador y los derechos
fundamentales. Thomson Civitas, Navarra, 2007. p. 32
fundamentales redujera la competencia para castigar de los tribunales, ampliando la de
la administración y evitando las limitaciones iusfundamentales.
A mayor abundamiento, la jurisprudencia de este Excelentísimo Tribunal también ha
afirmado lo antes señalado, toda vez que se ha fallado que “las garantías del debido
proceso se aplican a la función jurisdiccional, independiente del órgano que la ejerza.
Las garantías del debido proceso se encuentran establecidas en relación con el ejercicio
de la función jurisdiccional, independiente del órgano que la ejerza. De suerte tal que no
sólo los tribunales, propiamente tales, formen o no parte del Poder Judicial, ejercen
jurisdicción sino que también lo hacen otros órganos, como algunos que incluso
integran la Administración del Estado, al resolver situaciones jurídicas que afecten a las
personas y sus bienes12”
Así por tanto, este requerimiento no basa sus pretensiones en restarle valor a la potestad
sancionatoria de la administración ni mucho menos a eliminarla. Lejos de aquello, el
objetivo es garantizar la sujeción del mismo a las garantías que hacen de nuestro
sistema jurídico un estado de derecho. Ello queda de manifiesto con las palabras del
reconocido tratadista español Alejandro Nieto cuando señala “el problema actual no es
el de la existencia de la potestad administrativa sancionadora, y ni siquiera el de su
justificación, sino mucho más sencillamente el de su juridificación. No se trata ya (en
otras palabras) de devolver a los Jueces potestades indebidamente detentadas por la
Administración sino conseguir que esta ofrezca en su ejercicio las misma garantías que
los jueces13”. Es a aquello lo que se abocará este requerimiento, teniendo especial
atención al caso concreto.
12 STC N°616, considerando 18. En el mismo sentido, STC N° 808, considerando 10; STC N°1393,
considerando 7; STC N° 437, considerando 17).” 13 NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Tecnos, Madrid, 2008. p. 89.
Hay que recordar que la actividad sancionatoria de la administración es, al final, una
manifestación el ius puniendi del estado. Así ha sido reconocido por la doctrina chilena
y comparada14.
Por tanto, en principio no existen razones para pensar que el debido proceso está
presente en los procedimientos civiles, penales y laborales, pero ausente en los
procedimientos administrativos. Quien sustente la posición contraria deberá explicar las
razones por las que aquel procedimiento puede prescindir de una de las garantías
fundamentales del estado de derecho y de los procesos jurisdiccionales.
3. La vulneración al debido proceso de la norma objetada
a) Introducción a la problemática
La modificación al Código Sanitario que se pretende, establece que las resoluciones
condenatorias de los sumarios sanitarios que establezcan multas tendrán mérito
ejecutivo al ser dictadas. Por tanto podrán hacerse efectivas inmediatamente a través del
procedimiento ejecutivo regulado en el CPC. Esto plantea una grave vulneración al
debido proceso, lo que es evidente cuando se analizan detenida y sistemáticamente las
disposiciones que regulan este procedimiento administrativo sancionatorio.
La modificación pretendida se relaciona, en primer lugar, con una de las características
distintivas del procedimiento administrativo en general. Según el artículo 51 de la Ley
N°19.880 de Bases de Procedimiento Administrativo, “los actos de la Administración
causan inmediata ejecutoriedad, salvo que se disponga lo contrario”. Es decir, sus
resoluciones podrán cumplirse a pesar de existir recursos pendientes en contra de ellas.
14 Ver, por ejemplo, OSSA ARBELAEZ, Jaime. Derecho administrativo sancionador. Legis, Bogotá, 2009.
Ver también NIETO, Alejandro. Op. cit. p. 177. Al respecto, el profesor Nieto indica que el derecho
administrativo sancionador de hecho fue conocido con anterioridad como derecho penal administrativo.
En palabras del autor, “Así, es una habilísima fórmula de compromiso entre el derecho penal y el derecho
administrativo, que ha acertado a engarzar ambos en términos muy satisfactorios”
Luego, la modificación objetada también se relaciona cercanamente con el artículo 171
del Código Sanitario. Este establece que las sanciones aplicadas por sumarios sanitarios
podrán ser impugnadas a través de la justicia ordinaria civil dentro de los 5 días hábiles
a la notificación de la sentencia.
Estas dos disposiciones, analizadas detenidamente en cuanto a sus implicancias, nos
muestran la problemática vulneradora de la garantía de debido proceso que se generaría
al introducir la modificación. Este problema se vuelve más evidente si analizamos un
caso hipotético. Así, si se dicta una resolución sancionando a un sujeto determinado, de
acuerdo al propuesto artículo 174 inciso segundo, aquella tendrá mérito ejecutivo. Esto
implica que, en la práctica, se podrá iniciar inmediatamente un juicio ejecutivo en
contra del deudor. Esta ejecución, no se pospondrá por una eventual impugnación o por
la existencia de recursos pendientes, ya que el artículo 51 de la Ley de Bases de
Procedimiento Administrativo le otorga “inmediata ejecutoriedad”.
Consecuentemente, se vuelve ineficaz en la práctica la posibilidad de impugnación que
consagra el artículo 171 (a través de juicio sumario en los tribunales civiles), ya que la
ejecución puede producir la consecuencia del embargo y posterior remate de los bienes
del deudor, aun cuando exista un recurso pendiente. En definitiva, se vuelve estéril el
recurso, lo que vulnera el debido proceso y, además, el mérito ejecutivo otorgado sin
real posibilidad de impugnación desvirtúa los principios del procedimiento ejecutivo.
Cabe señalar además que, el artículo 57 de la Ley N° 19.880, establece que por regla
general la ejecución de los actos administrativos no se suspenderá por la interposición
de recursos administrativos. Sin embargo, se establece una excepción a dicha regla
cuando el cumplimiento del acto recurrido pudiere causar daño irreparable o hacer
imposible el cumplimiento de lo que se resolviera, en caso de acogerse el recurso. De
esta forma, se hace manifiesta la situación planteada en el caso hipotético mencionado.
La ejecución de una multa a través del procedimiento ejecutivo que propone la
modificación al artículo 174, no hará posible el cumplimiento de la excepción
establecida en el inciso segundo del artículo 57. Utilizando nuevamente el ejemplo
anterior; en el caso de que la resolución recurrida fuese revocada, el remate de bienes ya
realizado a través del procedimiento ejecutivo no podrá revertirse, transgrediendo de
forma indiscutible el artículo 57.
b) Desvirtuación del procedimiento ejecutivo
El procedimiento ejecutivo se funda en la idea de que lo que se está ejecutando es un
derecho CIERTO. Así, como señala la doctrina, “su fundamento es, sin lugar a dudas, la
existencia de una obligación indubitada que consta en un título ejecutivo15”. La
jurisprudencia también ha dicho que el legislador parte de la base de que existe una
presunción de verdad acerca de la existencia de una obligación, en el hecho de constar
ésta precisamente en un título ejecutivo16.
Sin embargo esa presunción no tiene asidero respecto de un procedimiento
administrativo en el sumario sanitario. Para decir aquello basta revisar el
procedimiento. Así, por ejemplo, en virtud del artículo 166, bastará la declaración de dos
testigos contestes en el hecho y sus circunstancias esenciales para acreditar los hechos,
circunstancia más laxa que la del procedimiento ordinario, toda vez que el artículo 384
n°2 del CPC establece que la declaración de dos testigos contestes PODRÁ constituir
prueba plena en la medida en que no haya sido desvirtuada por otra prueba en
contrario, circunstancia que no aparece recogida en la regulación sanitaria. Más aún, el
mismo artículo 166 indica que el acta del funcionario del Servicio también constituirá
plena prueba, dándole un carácter de ministro de fe que no se encuentra justificado y
que nuevamente implica una indefensión del investigado, toda vez que no podrá
oponerse a dicha acta ya que el artículo siguiente, el 167, señala que bastará la
determinación de la infracción para que la autoridad dicte sentencia.
Si bien comprendemos la importancia del procedimiento administrativo en general y su
utilidad para casos particulares, la única forma en que el mismo puede ser compatible
con el debido proceso consagrado en nuestra Constitución es asegurando la revisión de
sus actos por tribunales de justicia independientes del Poder Ejecutivo. Este argumento
15 QUEZADA MELÉNDEZ, José. Proceso ejecutivo. Librotecnia, Santiago, 2009. p. 65 16 Sentencia Corte Suprema de 7 de julio de 2011. Rol N° 2328-2010.
es respaldado en la doctrina. En palabras del profesor Ferrada “Todo indica que si se
quiere dar una tutela que se pueda decir cierta o efectiva, el tribunal llamado a resolver
la contienda entre un ciudadano y un órgano de la Administración del Estado no puede
ser una unidad de esta última, ya que esto no cumpliría con las exigencias de
independencia externa del órgano y no podría, de este modo, presumirse su
imparcialidad. Así, sólo en la medida que se garantice la independencia e imparcialidad
del tribunal que conocerá del asunto contencioso administrativo, se podrá cumplir con
las reglas de la tutela judicial y el debido proceso, ya que aquellos son elementos
esenciales a la configuración jurídica de estos derechos constitucionales”17.
Sin duda la ejecución no es suficiente revisión y la impugnación paralela que pueda
desarrollarse no detendrá la ejecución de los bienes del deudor para pagar una multa
que aún no se encuentra acreditada de forma legal.
c) Ineficacia de la impugnación
Como se ha descrito precedentemente, una sanción con mérito ejecutivo inmediato, y
que a la vez causa ejecutoria, vuelve ineficaz la posibilidad de impugnación a través de
juzgados civiles. Es decir, la posibilidad de impugnación sólo existe nominalmente, lo
que claramente no satisface la garantía del debido proceso.
Lo grave de la situación es que en los hechos lo que ocurrirá es que se habrá rematado
algún bien del sancionado antes de que el tribunal civil haya conocido el mérito del
asunto. Incluso en el caso en que este tribunal que está conociendo la reclamación de la
resolución administrativa determine que la misma debe ser revocada, no podrá
entablarse acción alguna para recuperar los bienes rematados (toda vez que los terceros
estarán de buena fe) y sólo procedería una indemnización que claramente no tiene para
el sancionado el mismo valor que el mueble o inmueble que puede haber perdido.
17 BORDALI, Andrés y FERRADA, Juan Carlos. El derecho fundamental a la tutela judicial del ciudadano
frente a la administración del Estado en Revista de Derecho Administrativo, N° 2, 2008. p.12.
La situación descrita muestra que la tutela judicial no es efectiva, lo que vulnera el
debido proceso. No satisface la garantía una protección escrita legalmente pero ineficaz
en la práctica. Así ha razonado la jurisprudencia, ya que “la única forma de garantizar la
tutela judicial efectiva es a través del acceso efectivo a la jurisdicción en todos los
momentos de su ejercicio, que se manifiesta en la exigibilidad de la apertura y,
consecuentemente, de la sustanciación del proceso, además del derecho a participar en
los trámites del mismo, en igualdad de condiciones que los demás intervinientes (...) La
negación o simplemente la excesiva limitación de lo expresado en los dos párrafos
anteriores lleva la negación misma del derecho a la tutela judicial efectiva”18.
Además, por otra parte, en los hechos se constituye un solve et repete porque obliga a la
parte a pagar la deuda (o a que se la fuerce a ello) antes de que se pueda ejercer
efectivamente la acción civil que busca impugnar la resolución administrativa (porque
aunque se puede interponer antes, el procedimiento ejecutivo será más rápido que este,
toda vez que la parte ejecutada no podrá interponer ninguna excepción autorizada por el
CPC).
La jurisprudencia de este Excmo. Tribunal ha hecho algunas consideraciones respecto
del solve et repete que parecen interesantes de extrapolar a este caso. A pesar de que
admitimos que esta no es la hipótesis misma de dicha institución (toda vez que no hay
disposición expresa que condicione la admisibilidad de la acción jurisdiccional a la
consignación de la multa), el considerando que a continuación se transcribe da luces de
un criterio general. Así, señala que “el mecanismo de solve et repete no puede
justificarse en la ejecutoriedad del acto administrativo. La eficacia y el imperio de las
resoluciones administrativas dicen relación con su cumplimiento y no con las barreras
que se establezcan para reclamar de ellas. En consecuencia, el imperio de las
resoluciones administrativas podría servir como argumento para sustentar la
legitimidad de que el reclamo judicial no suspenda siempre y de pleno derecho el
cumplimiento de la sanción; pero ello es enteramente independiente a establecer una
barrera que dificulte severamente la capacidad de reclamar judicialmente lo resuelto por
18 STC N°1535, considerando 20.
la Administración. Es perfectamente posible que la barrera de acceso a la justicia
desaparezca y luego se establezcan mecanismos destinados a la eficacia directa de lo
resuelto por la Administración, mientras ello se discute por la justicia19”. Así, no es
posible establecer mecanismos como el que se impugna en autos para asegurar la
“efectividad” de la decisión judicial o acelerarla, toda vez que dificulta a una parte
reclamar judicialmente lo resuelto, ya que lo mismo ya habrá tenido consecuencias en su
patrimonio que seguramente ya serán irrevocables.
En suma, estamos en presencia de una grave vulneración del debido proceso,
especialmente respecto del derecho a un procedimiento que contemple la existencia de
un contradictorio y que permita impugnar las sentencias. A pesar de que la ley consagra
un medio de impugnación, con la modificación este deviene en estéril e inoportuno.
Consecuentemente, la impugnación se vuelve meramente nominal y preocupantemente
ilusoria. La situación descrita simplemente no alcanza a satisfacer la garantía del debido
proceso, dejando al sujeto juzgado a merced de posibles arbitrariedades e injusticias en
las que podría incurrir el órgano jurisdiccional. Esta línea argumentativa ha sido
recogida por este Excelentísimo Tribunal, en cuanto ha declarado que “el derecho a un
procedimiento justo y racional no sólo trasunta aspectos adjetivos o formales, de
señalada trascendencia como el acceso a la justicia de manera efectiva y eficaz, sino que
también comprende elementos sustantivos de significativa connotación material, como
es –entre otras dimensiones– garantizar la proporcionalidad de las medidas adoptadas
en su virtud”20.
d) Argumentos del Poder Ejecutivo
Durante la tramitación de la ley, los asesores del Ejecutivo sostuvieron que el
procedimiento infraccional establecido en el Código Sanitario se ajustaba al debido
proceso. Sin embargo, nos parece que dichos expertos no se hicieron cargo de la
vulneración que la modificación al artículo 174 descrita supra produciría, en cuanto no
19 STC N°1061, considerandos 21 y 22. 20 STC N° 1518, considerando 28.
analizan las implicancias prácticas de las normas ni la efectiva protección al debido
proceso.
Los asesores del Ejecutivo enviados a la discusión en las Comisiones, sostuvieron
reiteradamente que este artículo se encontraba acorde al debido proceso. Así, Adriana
Maturana, Jefa de la División Jurídica del Ministerio de Salud, sostuvo que las
sanciones que faculta el precepto, se aplican “observándose las formalidades y
tramitaciones necesarias para el respeto del debido proceso administrativo, en
particular, el derecho a ser oído, a presentar pruebas y, en general, el derecho a la
defensa jurídica”. Además, indicó en el mismo sentido que “la sentencia que se dicte en
el sumario sanitario puede ser objeto de impugnación administrativa o judicial”21. Como
ya hemos expuesto, dicha situación no se produciría en la práctica, a pesar de que la ley
lo permite. La modificación al artículo 174 haría que dicha impugnación fuese
prácticamente letra muerta.
A su vez, Jaime González, quien es el Asesor Legislativo del Ministerio de Salud,
respecto del precepto en comento, señaló que éste “se complementa con el artículo 171,
que establece la posibilidad de reclamar judicialmente de las multas que se apliquen”22.
Los dichos de ambos asesores del Ejecutivo se contradicen abiertamente con el
argumento anteriormente expuesto, i.e., que el artículo 174 inciso segundo resulta
inconstitucional, al afectar directamente el debido proceso. Como ya fue dicho en su
oportunidad, esta garantía constitucional se ve afectada pues, los medios de
impugnación se tornan ilusorios, ineficaces, si las resoluciones en cuestión cuentan con
mérito ejecutivo. En definitiva, los expertos del ejecutivo se contentan con una
protección meramente nominal del debido proceso, lo cual resulta insatisfactorio en
cuanto al resguardo de una garantía fundamental.
21 Primer Informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Reglamento y Judicatura 22 Ibid.
IV. VULNERACIÓN DE LA GARANTÍA DE IGUALDAD ANTE LA LEY
1. Alcances de la igualdad ante la ley
La disposición transcrita también vulnera el principio de igualdad ante la ley,
consagrado en el artículo 19 N°2 de nuestra Constitución. Esta garantía, como se ha
dicho ya varias veces, no prohíbe las diferencias, sino que para que se entienda
transgredida “no basta un trato distinto, sino que es imprescindible que este sea
arbitrario o injustificado23”. ¿Qué se requiere para que una diferencia sea arbitraria?
Para el profesor Cea, “arbitrario es el acto o proceder contrario a la justicia o a la razón,
infundado o desproporcionado en relación con los fines perseguidos para la consecución
de un objetivo lícito y determinado24”.
Lo mismo también ha sido recogido por nuestra jurisprudencia, que ha señalado que
“por discriminación arbitraria ha de entenderse toda diferenciación o distinción
realizada por el legislador (...) que aparezca como contraria a la ética elemental o a un
proceso normal de análisis intelectual; en otros términos que no tenga justificación
racional o razonable, lo que equivale a decir que el legislador no puede, por ejemplo,
dictar una ley que imponga distintos requisitos u obligaciones a personas distintas en
iguales circunstancias25”
2. Vulneración de la garantía en el caso concreto
En el caso concreto, la disposición establece una normativa más gravosa para el sujeto
sancionado administrativamente en sede sanitaria que a otros sancionados por el
procedimiento administrativo. Así, viola la igualdad ante la ley, toda vez que establece
23 DIEZ-PICAZO, Luis María. Sistema de derechos fundamentales. Thomson Civitas, Navarra, 2005. p.
200. 24 CEA EGAÑA, José Luis. Derecho Constitucional Chileno, Tomo II. Ediciones Universidad Católica de
Chile, Santiago, 2003. p. 130. 25 Sentencia de la Corte Suprema del 12 de julio de 1991, considerando 4°. Reproducida en la LXXXVIII
Revista de Derecho y Jurisprudencia, p. 182.
una diferencia arbitraria que no se justifica en alguna característica especial del
procedimiento administrativo sanitario.
Hay que recordar que la ley de procedimiento administrativo no establece una
disposición como esta, limitándose a otorgarles el carácter de causa ejecutoria a las
resoluciones de los órganos administrativos, esto es, que pueden ejecutarse aun cuando
existan recursos pendientes. Pero aquello no es lo mismo que otorgarle mérito ejecutivo,
toda vez que la administración no podrá valerse de los bienes embargados del sujeto y
rematarlos para pagarse la multa. Para ello, es necesaria una disposición expresa que le
otorgue el mérito ejecutivo (de lo contrario no sería necesaria esta modificación legal).
Así, se establece una preferencia, una regla más estricta para el procedimiento del
Código Sanitario sin establecer fundamento alguno para esto, más que el intento por
eliminar la disposición que permitía la prisión por deudas en el procedimiento sanitario,
según consta en las actas de la discusión parlamentaria. Aunque dicha intención es
loable, no es suficiente para establecer una disposición de este carácter.
Un ejemplo de procedimiento sancionador administrativo en que no se le otorga
carácter de título ejecutivo a la resolución sancionadora es el establecido en la ley 18.410
que regula la Superintendencia de Electricidad y Combustibles; dicha ley establece tanto
las conductas que serán sancionadas como la magnitud de la sanción dependiendo de la
gravedad del incumplimiento, sin consagrar un carácter ejecutivo a la resolución de la
autoridad. Además, tiene un procedimiento de impugnación claro consagrado en el
artículo 17, el cual establece que no puede haber un plazo inferior a 15 días para
presentar descargos por la parte sancionada, dando incluso lugar a la posibilidad de
solicitar medidas probatorias. Por otra parte, el artículo 18 A da lugar a la interposición
de recursos de reposición en el plazo de 5 días hábiles siguientes a la notificación de la
resolución. Esto último contrasta bastante con el procedimiento sancionatorio
establecido por el Código Sanitario; este, además de no dar claridad respecto a la
magnitud de las posibles sanciones podría verse agravado por la modificación legal que
se propone.
Por otra parte, existen autoridades administrativas que si tienen disposiciones que
otorgan carácter ejecutivo a sus decisiones, pero al igual que en el caso de la SEC,
constan con un procedimiento completamente distinto que evita las transgresiones al
debido proceso y que por tanto hace que las circunstancias no sean comparables,
manteniéndose la diferenciación arbitraria que configura la infracción a la Carta
Fundamental.
Así por ejemplo, la Ley Orgánica de la Superintendencia de Valores y Seguros, DL 3.538
establece en su artículo 31 lo que a continuación se transcribe: “Si la multa no fuere
pagada y hubiere quedado exigible por haber transcurrido el plazo para
reclamar de ella o por existir sentencia ejecutoriada rechazando el reclamo,
la Superintendencia podrá demandar ejecutivamente al infractor ante el juzgado de
letras de turno en lo civil de Santiago, acompañando copia de la resolución que aplicó la
sanción o de la sentencia ejecutoriada en su caso, la que tendrá por sí sola mérito
ejecutivo” (el énfasis es nuestro).
Lo mismo se dispone en la Ley Orgánica de la Superintendencia de Casinos de Juego
N°19.995, que establece en su artículo 55 señala lo transcrito: Desechada la reclamación
[de carácter administrativo], la sociedad operadora podrá recurrir, sin ulterior recurso,
ante el tribunal ordinario civil que corresponda al domicilio de la sociedad, dentro de los
diez días siguientes a la notificación de la resolución que desechó el reclamo (...)
Transcurrido el plazo sin que se hubiere interpuesto el recurso o rechazado
este último, quedará a firme la multa y la resolución que la declare tendrá mérito
ejecutivo para su cobro (el énfasis es nuestro).
Finalmente, y sin que esta enumeración tenga pretensión de taxatividad, la Ley
Orgánica de la Superintendencia de Seguridad Social N° 16.395 indica en su artículo 60
que “las multas que no fueren pagadas dentro de los diez días siguientes al
vencimiento del plazo para deducir la reclamación a que se refiere el artículo
58° [dicho artículo regula la reclamación ante los tribunales civiles] o a contar del
rechazo de ésta, se cobrarán ejecutivamente. Servirá de título ejecutivo, copia de dicha
resolución firmada por el Superintendente (el énfasis es nuestro).
Al dar mérito ejecutivo a una resolución sancionadora de naturaleza similar a las
sanciones provenientes de otros órganos administrativos, se vulnera de modo claro el
derecho a igualdad ante la ley sobre todo si consideramos que el TC ha dicho que “la
igualdad ante la ley consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las
personas que se encuentren en las mismas circunstancias”26. En relación al ejemplo
particular de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles es posible decir que las
circunstancias son igualables en cuanto estamos frente a 2 casos en que se hace efectiva
la potestad sancionatoria de la administración. Si bien podría decirse que el Código
Sanitario regula situaciones en que se podría ver afectada la salud pública y por lo tanto
se debe dar un tratamiento más severo a las sanciones y a su modo de aplicación;
también es posible decir que en la ley 18.410 se regulan situaciones que podrían afectar
gravemente la salud de la población, y a pesar de esto el efecto que se da a las
resoluciones es diametralmente distinto, haciendo mucho más gravosa la sanción en el
Código Sanitario.
Así, teniendo en consideración que existen varios organismos administrativos cuyas
resoluciones no tienen mérito ejecutivo y que en el caso de aquellos que si las tienen,
adquieren dicho carácter sólo luego de haberse otorgado a la parte la posibilidad de
recurrir ante los tribunales civiles, resulta evidente que la diferencia establecida en el
Código Sanitario resulta arbitraria y por tanto es contraria a nuestra regulación
fundamental, pues como ha dicho este Excelentísimo Tribunal en su jurisprudencia
anterior, “si bien cabe al legislador formular diferencias o estatutos especiales, tales
distinciones son constitucionalmente admisibles sólo cuando obedecen a presupuestos
objetivos, pertinentes y razonables; cuando resultan proporcionadas e indispensables y
cuyo propósito sea perseguir finalidades necesarias y tolerables27”, y en este caso no
existe ninguna justificación esgrimida que permita establecer una diferencia en la
regulación del procedimiento administrativo de una agencia respecto de otra, que
además implica una vulneración a la garantía constitucional del debido proceso, como
ya se ha indicado supra.
26 STC N° 1254, considerando 46. 27 STC N° 1502, considerando 11.
De hecho, y adelantándonos a la crítica que podría hacerse, las resoluciones que
usualmente tienen el carácter de poder cumplirse aun cuando existan recursos
pendientes en nuestro sistema jurídico, son las resoluciones que causan ejecutoria, que
provienen de organismos jurisdiccionales. Por tanto, en esos casos si se cumple la tutela
judicial. Si bien es cierto, como hemos adelantado, que la Ley de Bases de
Procedimiento Administrativo, N° 19.880 establece que las resoluciones de la
administración causan ejecutoria, ello no le permite a la administración ejecutar
mediante un procedimiento ejecutivo, toda vez que su resolución no es título ejecutivo
(no al menos hasta que se verifique un plazo).
V. CONCLUSIONES
El nuevo inciso segundo del artículo 174 de Código Sanitario resulta así, por los
argumentos anteriormente descritos, abiertamente inconstitucional. Si bien su
intención inicial resulta destacable, las vulneraciones que impetra a garantías
constitucionales no pueden ser dejadas pasar.
Como sabemos, el nuevo inciso segundo del artículo 174, otorga mérito ejecutivo a las
resoluciones que establezcan infracciones y determinen multas en el marco del Código
Sanitario. Esto resulta abiertamente contrario a la garantía constitucional de debido
proceso, y a la igualdad ante la ley, consagradas en el artículo 19 N°3 inciso 5 y 19 N°2
respectivamente.
El mérito ejecutivo otorgado por la modificación al 174 del Código Sanitario, implica el
carácter ilusorio de los métodos de impugnación de las resoluciones que establezcan
infracciones o multas, toda vez que se podrán ejecutar los bienes del afectado por tal
resolución, de forma inmediata en un juicio ejecutivo, aun cuando existan recursos
pendientes. En la práctica, esto significa la ineficacia de todo recurso posible de
interponer ante la resolución que cuenta con mérito ejecutivo. El resultado podría
tornarse en extremo gravoso, en el caso de llegar a acogerse el recurso pendiente.
A su vez, el mérito ejecutivo otorgado en este caso, sería contrario a la garantía de
igualdad ante la ley, pues procedimientos similares al sumario sanitario, desarrollados
bajo el mismo razonamiento, no cuentan con tal característica. Se generaría a raíz de
esto una diferencia arbitraria con consecuencias más gravosas para quien se encuentre
sujeto a este régimen jurídico.
Por esto y los anteriores argumentos ya enunciados, es que concluimos que la
modificación al artículo 174 inciso segundo, resulta contraria a la Constitución Política
de la República, en su artículo 19 N° 2 y 19 N°3 inciso 5.
POR TANTO,
A S.S. EXCMA. RESPETUOSAMENTE PIDO: Tener por presentado este
requerimiento de inconstitucionalidad y, en atención a los argumentos de hecho y
derecho expuestos, en definitiva se declare la inconstitucionalidad del artículo 1°
Número 4 del proyecto de ley que modifica el Código Sanitario en materia
de regulación a las farmacias.
PRIMER OTROSÍ: Solicitamos a S.S. Excma. tener presente que en virtud de lo
requerido en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional en relación
con el artículo 93 n° 3 de la Constitución, el número de diputados que firman este
requerimiento corresponden a más de una cuarta parte de los miembros en ejercicio de
una de las cámaras.
POR TANTO,
A S.S. EXCMA RESPETUOSAMENTE PIDO: tenerlo presente.
SEGUNDO OTROSÍ: Hago presente al S.S. Excma. que vengo en constituir patrocinio
y conferir poder a doña Catalina Fernández Carter, don Martín Fischer Jiménez, don
Diego Ibarrola Ávila, doña Gabriela Manríquez Roa, y don Agustín Searle Vial, todos
abogados habilitados para el ejercicio de la profesión, domiciliados para estos efectos en
calle Pio Nono N°1, comuna de Providencia, quienes podrán ejercer de manera conjunta
o separada, indistintamente.
POR TANTO,
A S.S. EXCMA. RESPETUOSAMENTE PIDO: tenerlo presente.
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