Plan d’Action du Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale
2012-2013
John CROMBEZ, secrétaire d’Etat pour la Lutte contre la Fraude Sociale et Fiscale
Avenue des Arts 7 – 1210 Bruxelles
02 220 20 11 – [email protected]
www.johncrombez.be
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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Table des matières en bref
Partie I – Aspects fiscaux de la lutte anti-fraude ..................................................................................... 8
Chantier 1 – La loi Una Via et de l’optimisation de la lutte contre la fraude fiscale ........................... 8
Partie II – Aspects sociaux de la lutte contre la fraude ......................................................................... 30
Chantier 2 – Optimisation de la lutte contre la fraude sociale ......................................................... 30
Chantier 3 – Simplification et optimisation de certains concepts de droit social ............................. 37
Chantier 4 – Lutte contre la fraude aux allocations ......................................................................... 42
Chantier 5 – Approche spécifique au secteur ................................................................................... 54
Partie III – Aspects transversaux de la lutte contre la fraude ............................................................... 61
Chantier 6 – Abus de personnes morales .......................................................................................... 61
Chantier 7 – Echange de données et collaboration intra- et interdépartementaux ......................... 77
Chantier 8 – Execution de la peine et dessaisissement: d’une meilleure detection a un meilleur
dessaisissement ................................................................................................................................. 94
Chantier 9 – Aspects internationaux de la lutte contre la fraude ................................................... 107
Table des matières détaillé
Partie I – Aspects fiscaux de la lutte anti-fraude ..................................................................................... 8
Chantier 1 – La loi Una Via et de l’optimisation de la lutte contre la fraude fiscale ........................... 8
La loi Una Via: instauration d’une double structure de concertation ..................................... 8 1.
a. Concertation opérationnelle ................................................................................................ 9
b. Concertation stratégique ................................................................................................... 10
c. Circulaires communes ........................................................................................................ 11
La mise sur pied d’équipes de recherche spécialisées ........................................................... 11 2.
Le développement du soutien stratégique ............................................................................ 13 3.
Magistrats fiscaux spécialisés ................................................................................................ 14 4.
S’attaquer aux abus de la loi Franchimont. ........................................................................... 18 5.
Instauration d’un délit spécifique “fraude fiscale grave et/ou organisée” ........................... 19 6.
Correction de texte dans la législation sur le devoir d’information du ministère public en 7.
matière de fraude fiscale ............................................................................................................... 21
Ancrer dans la loi la jurisprudence de la Cour de Cassation en matière de prescription de 8.
l’usage de faux à des fins fiscales .................................................................................................. 22
Evaluation de la transaction élargie (EAPS) dans des affaires fiscales .................................. 23 9.
L’élargissement de la saisie conservatoire ........................................................................... 24 10.
Meilleurs collaboration entre le Services des décisions préalables et le SPF Finances ....... 25 11.
Le rôle des professions économiques: vers un nouveau mode de sanction? ..................... 26 12.
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a. Instauration d’une sanction spécifique en matière de fraude fiscale ............................... 26
b. Vers une application effective des sanctions existantes ................................................... 27
c. Contrôle de la ‘compliance’ en matière de législation CTIF ............................................... 28
Harmonisation plus poussée des règles d’enquête et de procédure .................................. 28 13.
Abus du statut d’indépendant à titre accessoire ................................................................. 28 14.
a. Problèmes constatés .......................................................................................................... 28
b. Solution proposée .............................................................................................................. 29
Partie II – Aspects sociaux de la lutte contre la fraude ......................................................................... 30
Chantier 2 – Optimisation de la lutte contre la fraude sociale ......................................................... 30
Non bis in idem ...................................................................................................................... 30 1.
a. Contenu du principe “non bis in idem » et problématique ............................................... 30
b. Méthode de solution ......................................................................................................... 31
Modification du champ d’application des amendes administratives .................................... 32 2.
Audition de personnes par les inspecteurs sociaux ............................................................... 32 3.
Instauration d’une disposition anti-abus ............................................................................... 34 4.
Cessation fictive d’activité – Changement fictif de catégorie ................................................ 35 5.
Demandes indues de dispense .............................................................................................. 35 6.
a. Problèmes constatés .......................................................................................................... 35
b. Solution proposée .............................................................................................................. 35
Attestation permettant une déduction fiscale ...................................................................... 36 7.
Chantier 3 – Simplification et optimisation de certains concepts de droit social ............................. 37
Simplification et optimisation de concept de rémunération ................................................. 37 1.
a. simplifications réalisables à court terme ........................................................................... 37
b. simplifications réalisables à plus long terme ..................................................................... 39
Simplification et optimisation de la règlementation concernant la durée de travail ............ 39 2.
Clarification de l’interdiction de la mise à disposition ........................................................... 40 3.
Chantier 4 – Lutte contre la fraude aux allocations ......................................................................... 42
Prescription de la récupération d’allocations sociales payées indûment.............................. 42 1.
Enquête sur la sensibilité à la fraude dans l’assurance chômage .......................................... 42 2.
a. Examiner la sensibilité à la fraude du régime de chômage temporaire ............................ 42
b. Examiner la sensibilité à la fraude des cartes de contrôle................................................. 43
c. Enquête sur la sensibilité à la fraude du contexte “grande ville”. ..................................... 43
Fraude au droit à l’intégration sociale et aux services sociaux.............................................. 44 3.
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a. Possibilité, pour les organismes publics d’aide sociale, de fournir des informations en
matières pénales. ...................................................................................................................... 44
b. Collaboration en vue du screening en matière de fraude au sein des CPAS de taille petite
et moyenne ............................................................................................................................... 45
c. Modifications à la réglementation relative à l’enquête sociale, la forme du rapport social
et la récupération et la révision de l’aide sociale. ..................................................................... 45
d. Adapter le code pénal social. ............................................................................................. 48
Mesures visant à promouvoir la lutte contre la fraude au niveau des allocations de maladie 4.
et d’invalidité. ................................................................................................................................ 49
a. Cumul d’indemnité d’incapacité de travail avec une activité non autorisée par le
médecin-conseil. ....................................................................................................................... 49
b. Dossiers d’assujettissements frauduleux à la sécurité sociale .......................................... 49
c. Récupération financière de prestations facturées indûment. ........................................... 50
d. Secteur allocations d’incapacité de travail ........................................................................ 51
Usage abusif du statut social d’indépendant – affiliations fictives ........................................ 51 5.
a. Problèmes constatés .......................................................................................................... 51
b. Solution proposée .............................................................................................................. 53
Chantier 5 – Approche spécifique au secteur ................................................................................... 54
Immobilier .............................................................................................................................. 54 1.
a. Enregistrement des présences ........................................................................................... 54
b. Chômage temporaire ......................................................................................................... 55
c. Retenues sur factures ......................................................................................................... 55
d. Responsabilité solidaire salariale ....................................................................................... 56
e. Faux indépendants ............................................................................................................. 56
Horeca .................................................................................................................................... 56 2.
Titres-services ........................................................................................................................ 57 3.
Gardiennage ........................................................................................................................... 57 4.
Transport ................................................................................................................................ 58 5.
a. Cabotage ............................................................................................................................ 58
b. Exécution des mesures prévues dans la loi-programme 2012 et dans la notification sur le
Budget ....................................................................................................................................... 58
c. Contrôle sur l’usage abusif de véhicules agricoles ............................................................. 58
d. Nouvelles initiatives ........................................................................................................... 59
Viande .................................................................................................................................... 59 6.
a. Responsabilité solidaire pour les dettes sociales et fiscales et déclaration à l’O.N.S.S. des
relations contractuelles ............................................................................................................. 60
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b. Enregistrement des présences ........................................................................................... 60
c. Lutte contre la problématique des faux indépendants ...................................................... 60
Intersectoriel - Interdiction de payer la rémunération en « cash » ....................................... 60 7.
Partie III – Aspects transversaux de la lutte contre la fraude ............................................................... 61
Chantier 6 – Abus de personnes morales .......................................................................................... 61
Mesures relatives à l’administration de l’entreprise ............................................................. 61 1.
a. Contrôle des données d’identité des administrateurs/gérants ......................................... 62
b. Contrôle sur les conditions d’exercice de mandats de société .......................................... 63
Mesures relatives au siège de la société ................................................................................ 63 2.
Mesures relatives aux activités des entreprises. ................................................................... 65 3.
a. Les sociétés fictives ............................................................................................................ 65
b. Les sociétés dormantes ...................................................................................................... 66
Vers un contrôle sur les personnes morales ? ....................................................................... 68 4.
Evaluation de diverses dispositions légales dans le cadre de faillites frauduleuses.............. 71 5.
a. Evaluation de la loi sur les faillites et de la loi sur la continuité des entreprises ............... 71
b. Evaluation du champ d’application de l’interdiction professionnelle ............................... 72
c. Evaluation de la disposition de loi de 1999 sur la responsabilité pénale des personnes
morales ...................................................................................................................................... 73
Mesures relatives aux sociétés étrangères (trusts – GAFI) .................................................... 74 6.
Chantier 7 – Echange de données et collaboration intra- et interdépartementaux ......................... 77
Désenclavement de la banque de données publique intégrée « personnes morales » auprès 1.
de la Banque-Carrefour des Entreprises. ...................................................................................... 77
Développement d’un casier judiciaire des personnes morales ............................................. 78 2.
Développement d’une banque de données centrale des « exclusions » .............................. 78 3.
Accès de la police intégrée au casier judiciaire des personnes physiques ............................ 79 4.
Accès au “point de contact central comptes en banque” pour la CTIF, l’OCSC, la Police 5.
fédérale et les CPAS ....................................................................................................................... 79
Accès à une banque de données internationale relative aux données des sociétés au profit 6.
de la police fédérale ...................................................................................................................... 80
Accès à la banque de données BNG de la police intégrée pour les Douanes & Accises ........ 80 7.
Création de la cellule Cybersquad.......................................................................................... 81 8.
Mise en œuvre d’un plateforme d’échange dans le cadre de l’accord de coopération du 15 9.
décembre 2009 conclu entre l’Administration générale de la Fiscalité et les services d’inspection
sociale ............................................................................................................................................ 81
Le service de coordination anti-fraude (CAF) (y compris la Taskforce Paradis fiscaux)...... 81 10.
Echange de données et coopération dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale ..... 82 11.
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a. Groupe de travail fraude aux allocations sous la conduite de la Banque-Carrefour de la
Sécurité sociale .......................................................................................................................... 82
b. Exploitation des données de consommation d’eau, d’électricité et de gaz ...................... 83
c. Banque-Carrefour des Entreprises ..................................................................................... 84
d. Renforcer et accélérer la correction des données concernant le domicile et la
composition du ménage ............................................................................................................ 84
e. Lutte contre les domiciles fictifs par l’INAMI ..................................................................... 87
f. Optimiser les banques de données en vue de mettre fin au cumul d’allocations de
chômage et d’allocations d’interruption avec d’autres revenus. ............................................. 87
g. Prévention des cumuls en matière de paiement des allocations familiales : le cadastre des
allocations familiales de l’O.N.A.F.T.S. ...................................................................................... 87
h. Projet Dolsis ....................................................................................................................... 88
i. Instauration d’une 6e voie ................................................................................................... 89
j. Optimalisation de l’échange de données entre l’INASTI et les autres IPSS ........................ 89
Optimalisation de la détection de la fraude fiscale ............................................................. 89 12.
Instauration d’un règlement relatif aux donneurs d’alerte ................................................. 91 13.
Optimiser le fonctionnement de l’audit interne au sein de la fonction publique ............... 92 14.
Donner accès, aux caisses d’assurance sociale, au fichier central des avis de saisie .......... 92 15.
Echange d’informations et collaborations dans le cadre de la prévention et la lutte contre 16.
la fraude à l’identité ...................................................................................................................... 92
Chantier 8 – Exécution de la peine et dessaisissement: d’une meilleure detection a un meilleur
dessaisissement ................................................................................................................................. 94
Compliance avec les nouvelles normes du GAFII (FATF/GAFII) ............................................. 94 1.
a. Elargissement du rôle du Collège à un organe de coordination nationale de la lutte contre
le blanchiment et le financement du terrorisme ...................................................................... 94
b. Adaptation de la législation sur le blanchiment à la directive GAFI .................................. 95
c. L’approche du trafic transfrontalier d’argent liquide ........................................................ 96
Exécution plus efficace et plus effective de la confiscation................................................. 100 2.
a. Instauration d’une enquête pénale d’exécution (EPE) ..................................................... 102
b. Instauration d’une saisie auprès de tiers de mauvaise foi (saisie sur tiers) ..................... 103
c. Réforme de la prescription de la confiscation .................................................................. 103
d. Condamnation à la confiscation solidaire ........................................................................ 104
e. Echange d’informations entre la CTIF et les parquets/la police ....................................... 104
f. Création d’une fonction de receveur spécialisé ................................................................ 104
Meilleure sensibilisation par le biais de la formation et de la mise en place d’un fonds de 3.
confiscation ................................................................................................................................. 104
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Dessaisissement international par le biais de la conclusion de conventions asset-sharing 105 4.
Chantier 9 – Aspects internationaux de la lutte contre la fraude ................................................... 107
Renforcer et accélérer la coopération européenne en matière de lutte contre la fraude aux 1.
allocations. .................................................................................................................................. 107
a. Formalisation et poursuite du développement de la coopération en matière d’allocations
de chômage. ............................................................................................................................ 107
b. Cas de fraude internationale constatés par le SPF Intégration sociale ........................... 107
Echange d’informations automatique avec les Etats-Unis .................................................. 109 2.
Echange international européen et bilatéral de données visant à lutter contre la fraude 3.
sociale et fiscale transfrontalière ................................................................................................ 110
a. Accords bilatéraux ............................................................................................................ 110
b. Benelux............................................................................................................................. 111
c. Union européenne ........................................................................................................... 111
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PARTIE I – ASPECTS FISCAUX DE LA LUTTE ANTI-FRAUDE
CHANTIER 1 – LA LOI UNA VIA ET DE L’OPTIMISATION DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE
L’instauration de la règle Una Via1 – actuellement en traitement au parlement – implique un certain
nombre de nouveaux défis. Ceux-ci s’ajoutent aux points névralgiques existants du traitement des
enquêtes fiscales pénales, dont l’analyse a entre-temps déjà été faite à plusieurs reprises,
notamment par la commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale2 .
Dans ce cadre, la conclusion suivante du Groupe de travail Una Via du Collège pour la lutte contre la
fraude3 mérite d’être citée: “Il serait paradoxal si on ne rencontre et ne solutionne pas les causes
actuelles énoncées ci-dessus du manque d’efficacité des poursuites pénales en matière fiscale, que les
fraudes fiscales les plus graves ne seraient pas poursuivies et sanctionnées par manque de moyens
alors que les fraudes fiscales mineures feraient l’objet de sanctions administratives […]
Il est également essentiel d’indiquer que ce n’est que pour autant que tous les acteurs de la chaîne
des poursuites pénales en matière de fraudes fiscales les plus graves, de l’enquêteur du terrain aux
magistrats de la cour d’appel, soient performants, spécialisés et efficaces pour aboutir dans les
meilleurs délais à une décision définitive et résolument dissuasive, que la lutte contre cette grande
fraude fiscale sera réellement efficace.
Le groupe de travail espère que, lors de la réorganisation du paysage judiciaire, on ne perde pas de
vue le besoin d’une spécialisation des magistrats du siège et du ministère public appelés à traiter la
fraude fiscale la plus grave. Cette spécialisation devrait également être réalisée au niveau des services
de police.»
La loi Una Via: instauration d’une double structure de concertation 1.
A la suite de la loi Una Via, une « structure de concertation » entre le Ministère public et le SPF
Finances est ancrée dans la loi.
Le nouvel article 29, alinéa 3, du Code d’instruction criminelle (Ic) dispose: “Le directeur régional visé
à l’alinéa 2 ou ses collaborateurs peuvent, dans le cadre de la lutte contre la fraude fiscale, se
concerter sur des dossiers concrets avec le procureur du Roi. Le procureur du Roi peut poursuivre les
faits pénalement punissables dont il a pris connaissance lors de cette concertation. La concertation
peut aussi avoir lieu à l’initiative du procureur du Roi. Les autorités policières compétentes peuvent
participer aux concertations précitées."
L’exposé des motifs précise qu’il s’agit d’une concertation avec le procureur du Roi en ce qui
concerne la lutte contre la fraude fiscale en matière de phénomènes de fraude et de dossiers de
fraude.
Une double structure de concertation est prévue:
1 La Chambre PROPOSITION DE LOI instaurant le principe “una via”dans le cadre de la poursuite des infractions à la législation fiscale et majorant les amendes pénales fiscales, Doc 53 1973/001 2 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04 3 Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail “Una via” (thème 9), note définitive du 15 décembre 2010
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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Concertation opérationnelle organisée au niveau de la Cour d’appel;
Cellule centrale, créée au niveau fédéral, chargée d’une mission d’analyse stratégique et de
coordination.
Les structures de concertation ont comme membres les hauts représentants de l’administration
fiscale, de la police et du Ministère public, associés à la lutte et à la poursuite des phénomènes de
fraude fiscale ou au suivi des dossiers de fraude fiscale.
Ils peuvent se faire assister par les fonctionnaires qui traitent le dossier individuel ou qui disposent
d’une expertise dans le phénomène de fraude concerné en vue de pouvoir décider l’approche la plus
opportune du dossier concret soumis ou du phénomène de fraude en question.
a. Concertation opérationnelle4
La concertation opérationnelle porte sur des dossiers ou des phénomènes de fraude concrets et fait
la part entre le traitement administratif du dossier ou de l’approche pénal, comme cela se fait au
niveau des cellules d’arrondissement pour les dossiers de fraude sociale. Comme les substituts
spécialisés en questions fiscales officient au niveau de la Cour d’appel, cette concertation
opérationnelle doit également être ancrée à ce niveau.
Les résultats de la concertation opérationnelle peuvent être rapportés à la cellule prévue au niveau
fédéral, de manière à pouvoir y traiter les données relatives aux dossiers de fraude sous forme
d’informations stratégiques sur la base desquelles la lutte contre la fraude fiscale sera coordonnée.
Concrètement, la concertation opérationnelle sert à permettre au Procureur du Roi – à partir de sa
compétence constitutionnelle – de se faire un jugement:
sur la nécessité de procéder à une information ou de requérir une enquête judiciaire;
sur la question de savoir si les faits sont susceptibles d’entraîner des poursuites individuelles
dans le dossier de fraude fiscal.
A l’issue de cette concertation, on déterminera, selon le principe “Una via » si le dossier de fraude
suivra la voie administrative ou pénale.
Si la voie administrative est suivie, les administrations fiscales traiteront et sanctionneront la fraude
dans un dossier fiscale. Si la voie pénale est retenue, le Ministère public soumettra la fraude fiscale à
une enquête et une poursuite pénales.
L’exposé des motifs donnent, de manière implicite, quelques indicateurs permettant de faire le choix
de la “via” appropriée:
D’une part, les dossiers plutôt simples de fraude fiscale pour lesquels les moyens légaux dont
dispose l’administration fiscale s’avèrent suffisants pour lutter contre la fraude et, d’autre
4 PROPOSITION DE LOI instaurant le principe “una via” dans le cadre de la poursuite Des infractions à la législation fiscale et majorant les
amendes pénales fiscales, Chambre, Doc. 53 1973/001; RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale, Chambre, 7 mai 2009, Doc 52 0034/04, Recommandations 78 et 79.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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part, les dossiers de fraude fiscale pour lesquels des moyens d’enquête judiciaire sont
nécessaires
En outre toutes les violations des lois fiscales commises dans une intention frauduleuse ou à
dessein de nuire constituent des infractions pénales de sorte que la recherche et la poursuite
de celles-ci relèvent de la compétence respectivement de la police et du ministère public.
Un dossier de fraude fiscale ou un dossier pour lequel le contribuable apporte sa pleine
collaboration à l’établissement et au paiement de l’impôt éludé, sera traité par
l’administration fiscale et fera l’objet de sanctions administrations y afférentes. En revanche,
un dossier de fraude plus grave ou manifestement organisé fera l’objet de poursuites pénales
et de sanctions pénales.
Cela se justifie d’autant plus par l’hypothèse que ce sera plutôt la fraude fiscale grave
recourant à des mécanismes complexes organisés, le cas échéant, par des organisations
criminelles qui fera l’objet de poursuites pénales.
Ce qui est donc déterminant, c’est d’une part la gravité des faits (pas des simple fraude fiscale,
intention frauduleuse, dessein de nuire, fraude plus grave ou manifestement organisée, mécanismes
complexes, organisés par des organisations criminelles) et, d’autre part, les moyens d’investigation
requis (moyens d’enquête judiciaires, aucune collaboration.
b. Concertation stratégique
Le rôle de la concertation stratégique est décrit comme suit dans l’exposé: « Dans le même temps, les
ministres de la Justice, de l’Intérieur et des Finances, seront informés de ces tendances de la fraude de
sorte qu’ils pourront arrêter à terme, chacun dans la limite de ses compétences et en concertation
avec les autres ministres, des directives contraignantes communes (instructions et Collège des
procureurs généraux) s’agissant des infractions aux lois fiscales soumises à la concertation ».
Cette concertation institutionnalisé pourrait en outre servir de cadre pour la conclusion de
protocoles d’accord en matière de collaboration entre le secteur public et le secteur privé, et plus
particulièrement entre les administrations publiques et les organisations professionnelles des
notaires, avocats, réviseurs et banquiers. Ces secteurs professionnels peuvent ainsi être impliqués
dans les diverses phases de la lutte contre la fraude fiscale:
par une information efficace des personnes concernées sur les risques des différentes formes
de fraude fiscale, tant pour eux-mêmes que pour les tiers ;
par la communication, dans le chef de ces professions, aux services d’inspection des cas de
fraude dont ils ont connaissance et des principales techniques de fraude utilisées dans un
secteur professionnel déterminé ;
par la mise en place de système d’investigation requérant une information efficace de tous
les acteurs économiques;
par la mise à disposition d’informations économiques plus précises permettant aux
administrations de mieux comprendre la spécificité de la profession;
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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c. Circulaires communes
Le cadre décrit ci-dessus découle de l’exposé des motifs de la loi Una Via.
Il est cependant indiqué de poursuivre la concrétisation de la concertation par le biais de circulaires
communes du Collège des Procureurs généraux et du Ministre des Finances.
Celles-ci devraient entre autres régler les points suivants:
Quels sont les critères auxquels doivent répondre les dossiers pour pouvoir/devoir être
soumis à la concertation opérationnelle?
Dans quelles phase, les dossiers peuvent-ils/doivent-ils être soumis à la concertation?
Dans quel délai – après la concertation – une décision doit-elle être prise en ce qui concerne
la voie à suivre.
La façon dont le ministère public informera l’administration fiscale du fait qu’un assujetti,
personne physique ou morale, fait l’objet de l’action publique ou la saisine du tribunal
correctionnel5.
La mise sur pied d’équipes de recherche spécialisées 2.
Sur la base des critères prévus dans l’exposé des motifs relatifs à Una Via, il est à prévoir que le flux
de dossiers qui suivront la voie judiciaire ne diminuera pas par rapport à la situation actuelle, peut-
être même bien au contraire. D’une part, il se fait qu’aujourd’hui déjà le Ministère public n’instruit
pas lui-même les dossiers présentant des indices de fraude fiscale simple, mais qu’il les porte à la
connaissance du Comité anti-fraude (CAF) du SPF Finances. D’autre part, les dossiers, dont il est clair
au départ qu’ils devront suivre la voie judiciaire, aboutissent déjà dans un stade antérieur au
Ministère public. A cet égard, le fisc ne devra plus procéder à des travaux préparatoires en termes de
technique fiscale.
A cela s’ajoute l’analyse de la situation actuelle sur le terrain6:
“pas de traitement spécifique des dossiers fiscaux;
Pas de corps spécifiques d’enquêteurs pour les dossiers fiscaux (sauf les assistants fiscaux mis
à la disposition de la police et des parquets fédéraux par le SPF Finances) ;
Problèmes de capacité policière:
o parfois refus d’un service de police de traiter le dossier;
o parfois un délai d’attente de plusieurs mois avant de pouvoir lancer un dossier;
o cela dure parfois des années avant de pouvoir clôturer un dossier;
o problèmes en matière de compétence policière, en particulier lorsque des
mécanismes complexes sont mis en œuvre;
Aucune possibilité de collaboration entre le fisc et la police (art.463, alinéa 1er CIR92, introduit
par la loi du 4.8.1986, ce que l’on appelle la “Charte du contribuable”)”.
5 A voir, les rapports parlementaires, commission finances, 53/1973. 6 Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail “Una via” (thème 9), note définitive du 15 décembre 2010
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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Il ressort de l’analyse du groupe de travail du Collège et la commission parlementaire sur les grands
dossiers de fraude fiscale7 que des équipes de recherche performantes, spécialisées, mixtes,
spécifiques à la fraude fiscale grave et organisée sont nécessaires.
La même préoccupation ressort de l’évaluation de 10 années de réforme des polices8:
“A la recherche fédérale, force est également de constater un certain manque de capacité, principalement dans des domaines très spécifiques qui connaissent un important élargissement, comme les matières financières et le terrorisme ainsi que les recherches qui requièrent une importante contribution des unités spéciales (CGSU), OCDEFO ou des unités informatiques spécialisées (FCCU + RCCU). […]
Le besoin de disposer et de maintenir l’expertise spécialisée doit certainement être considéré comme un point essentiel qui nécessite une attention persistante. Le recyclage et la formation dans des matières très spécialisées doivent certainement rester des
objectifs permanents et ce, essentiellement en cas de constatation d’une pénurie d’enquêteurs. […]
En ce qui concerne le déficit en enquêteurs capables de mener à bien des enquêtes poussées en
matière de fraude financière, sociale et fiscale et de corruption, et l’augmentation nécessaire - vu le
flux de nouvelles affaires complexes en ces matières - des capacités notamment des FCCU, de
l’OCDEFO et de l’ORC, le Conseil fédéral de police souligne son inquiétude à cet égard. On plaide donc
également dans ce cas-ci pour une augmentation urgente et considérable de la capacité des unités
spéciales et des unités informatiques. »
Dans ce cadre, il importe également de renvoyer aux nouvelles recommandations de février 2012 du
Groupe d’action financière (OCDE)9 auxquelles la Belgique doit se conformer dans le cadre de la
législation sur le blanchiment: “Countries should also make use, when necessary, of permanent or
temporary multi-disciplinary groups specialised in financial or asset investigations”10.
Ces unités de recherche multidisciplinaires pourraient être mises sur pied à l’instar des GIR (Groupe
d’Intervention Régional) français11. Le GIR est une structure interdépartementale pleinement
opérationnelle disposant d’unités de recherche régionales. Chaque unité a une structure permanente
(l’unité d’organisation et de commandement) composée, d’une part, de huit policiers, d’un
fonctionnaire fiscal et d’un agent des douanes, et, d’autre part, d’un pool d’enquêteurs (personnels
ressources) auxquels – en fonction de la nature et de l’ampleur de l’enquête – il peut être fait appel
pour renforcer temporairement l’unité de recherche. Ce pool est composé d’enquêteurs issus de
divers services policiers, de services d’inspection fiscale et sociale, de l’inspection économiques et
d’autres services. A cet égard, nous renvoyons également à la « Police fiscale » créée par arrêté du
2011 au sein du Ministère français de l’Intérieur.
7 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandations 76, 80, 81, 82, 83 et 84 8 http;//www.infozone.be/biblio/fedpol/cg/2009-05-28/2009-05-28-advies-5-n.pdf, pp. 66-67. 9 Cf. Infra: chantier ‘Exécution de la peine – dessaisissement: d’une meilleure détection à un meilleur dessaisissement”, point 1.’ Compliance avec les nouvelles normes du GAFI (FATF)’ 10 International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The OECD/FATF Recommendations, février 2012, Recommandation 30 11 http://www.assemblee-nationale.fr/12/pdf/rap-info/i1098.pdf
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
13
La transposition d’un modèle multidisciplinaire au niveau de la situation belge doit encore être
déterminée notamment en fonction de la discussion en cours sur les compétences territoriales des
parquets et tenant compte de l’esprit de l’Accord Octopus. Dans le prolongement du cadre légal
actuel permettant de détacher des fonctionnaires fiscaux vers les parquets fiscaux et vers l’ OCDEFO
(Office central de la lutte contre la délinquance économique et financière organisée) – ceux-ci se
voyant conférer la qualité d’officier de police judiciaire, d’officier auxiliaire du Procureur du Roi – il
est indiqué de constituer des équipes de base permanentes mixtes avec des agents détachés du fisc
et de la police intégrée. Ces équipes de recherche doivent être dotées d’un cadre structuré distinct,
d’une part afin de disposer en permanence d’une capacité de recherche suffisante et, d’autre part,
afin d’accroître la stabilité des équipes de recherche. Cela pourrait par exemple se faire sous la forme
d’unités vers lesquelles des policiers et des fonctionnaires fiscaux seraient détachés. Les membres de
la concertation opérationnelle doivent être associées à la composition des équipes de recherche ; ils
connaissent au mieux les compétences requises.
Dans une deuxième phase, on pourrait compléter ces équipes de recherche mixtes “ad hoc” par des
enquêteurs provenant des divers services d’inspection (sociale) en vue de mener des enquêtes sur
les dossiers de fraude de grande envergure ou complexes impliquant tant des fait de fraude fiscale
organisée que de fraude sociale organisée. On pourrait également associer à ces équipes de
recherche les membres de l’inspection économique, qui collaborent d’ores et déjà étroitement avec
l’AFER, l’ISI et la Police fédérale.
En ce qui concerne la police judiciaire fédéral – vu la pyramide des âges – on attend une baisse
substantielle de l’effectif de personnel dans les années à venir. Il est indiqué de recruter sur les base
des exigences de formation spécifiques (masters et bacheliers en économie, droits, criminologie,
comptabilité, informatique, …)12
Dans le cadre des équipes de recherche, on peut également songer à une meilleure collaboration
entre le public et le privé, par exemple en matière de connaissances informatiques spécialisées.
Le développement du soutien stratégique 3.
Dans le cadre d’Una Via, une concertation stratégique est prévue au niveau national afin de détecter
les tendances en matière de fraude et de recommander les mesures nécessaires. Il est indiqué que
cette concertation stratégique soit encadrée par des cellules de soutien mixtes. L’OCDEFO dispose
depuis 2001 déjà d’une cellule de soutien mixte pour la fraude fiscale grave et organisée pour ce qui
concerne l’impôt « indirect » (TVA). Une cellule analogue doit être créée pour l’impôt direct (GFFO).
Les deux cellules de soutien mixtes doivent faire l’objet d’un ancrage légal.
12 Si on déterminera qu’un nombre insuffisant de candidats avec un profil adequat s’est présenté, on pourrait executer la recommendation parlementaire de prévoir une prime. En outre, pour les membres issus des services des impôts une révalorisation du statut doit être faite. Il faut noter que cette mesure à été nécessaire mais insuffisante pour la fonction de substitut fiscal. (cf. infra, recommendation 55 du rapport final de la commission parlementaire de recherche sur les dossiers de grande fraude fiscale).
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14
Magistrats fiscaux spécialisés 4.
Il ressort de l’analyse réalisée par le groupe de travail Una Via du Collège13 que la situation actuelle
sur le plan des magistrats fiscaux spécialisés est problématique à plusieurs titres :
au niveau des poursuites du ministère public:
o Création de la fonction spécifique de substituts du Procureur du Roi (PR) spécialisés en matière fiscalei (L. 4.8.1986 dite « Charte du Contribuable ») mais abaissement des exigences au niveau des conditions de nomination vu le manque de candidats ;
o Aucune obligation légale d’assumer réellement la fonction spécifique de substitut du PR spécialisé en matière fiscale ou de ne traiter que des dossiers fiscaux (ou financiers) ;
o Ils ne doivent pas suivre une formation continuée (Dans une matière aussi technique et évolutive, l’expertise spécifique et précise s’estompe déjà après une dizaine d’années)
Les substituts du PR spécialisés en matière fiscale doivent également traiter
d’autres dossiers, être de service à domicile et de week-end au palais de justice
(en droit commun), …
surcharge endémique > retard > délai raisonnable souvent dépassé,…
incitation à la fraude vu l’absence de sanction (rapide).
au niveau de l’instruction o Le Code Judiciaire ne connaît pas la fonction de juge d’instruction spécialisé en
matière fiscale (ou financière) alors que généralement ce sont les dossiers les plus complexes qui sont mis à l’instruction pour que des perquisitions soient notamment effectuées et aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable,…) n’est requise dans le chef du juge d’instruction pour traiter des dossiers fiscaux (financiers) complexes;
o Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit commun (en ce compris des dossiers d’assises,…)
o Parfois certains juges d’instruction ne comprennent pas les mécanismes sophistiqués mis en œuvre dans les dossiers qu’ils doivent traiter.
o Il n’y a pas de cadre de fonctionnaires du SPF Finances mis à disposition des juges d’instruction.
o Les juges d’instruction ont tendance à désigner un expert judiciaire pour débroussailler les faits et leur donner un avis technique sur les mécanismes constatés au travers des faits mis en lumière par l’instruction. Ces experts judiciaires sont payés au Tarif criminel (et donc très mal payés). Leur expertise dure généralement très longtemps. Une contre-expertise est généralement pratiquée par des experts très bien payés par les personnes poursuivies de sorte que l’expertise judiciaire n’est que de très peu d’utilité.
o Les juges d’instruction font parfois trop confiance aux enquêteurs et se contentent de prescrire les devoirs suggérés.
13 Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail “Una via” (thème 9), note définitive du 15 décembre 2010.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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au niveau des juridictions d’instruction (chambre du conseil et chambre des mises en accusation).
o Aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable,…) n’est requise
dans le chef du président de la chambre du conseil et des magistrats présidents et
conseillers siégeant en chambre des mises en accusation pour traiter des dossiers
fiscaux (financiers) complexes ;
o Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des
dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit
commun (en ce compris des dossiers d’assises,…) ;
o Il n’est pas rare qu’un dossier dans lequel des réquisitions finales sont prises par le P.R, reste plusieurs mois voire plusieurs années au niveau du stade du règlement de la procédure en raison des délais de fixation, des demandes de devoirs complémentaires formulées à la veille de l’audience, …
au niveau des juridictions du font (tribunal de première instance et Cour d’appel) o Aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable,…) n’est
légalement requis dans le chef du juge du fond (en première instance et en degré d’appel) pour traiter des dossiers fiscaux (financiers) complexes ;
o Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit commun (en ce compris des dossiers d’assise,…) ;
o Parfois des juges ou conseillers suppléants siègent pour juger des faits similaires à des mécanismes frauduleux visés dans des dossiers où ils interviennent comme avocat. »
La commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale a émis une série de
recommandations en la matière14.
Il faudra voir ce qui peut être fait (en plus) à chaque niveau:
Les magistrats du parquet (première instance et appel)
Les juges d’instruction et les juges siégeant au sein des juridictions d’instruction
Les juges du fond en première instance et en appel.
Au niveau du ministère public, la fonction de substitut fiscal doit sans doute être rendue plus
attrayante que ce qui est le cas aujourd’hui. Entretemps, un supplément de traitement substantiel
est déjà accordé, mais cela ne suffit manifestement pas pour maintenir les substituts fiscaux en
fonction.
A l’issue de l’instauration d’Una Via, il faudra procéder à une évaluation de la charge de travail pour
accroître, le cas échéant, le nombre de substituts fiscaux.
Comme mentionné dans le groupe de travail, il n’existe pas de spécialisation spécifique pour les juges
d’instruction qui traitent des dossiers fiscaux, ce qui engendre un certain nombre de problèmes sur le
plan de l’efficacité de la poursuite de la fraude fiscale en raison du manque de connaissances en
matière de droit fiscal.
14 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandations 19 et 21
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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En ce moment, certains arrondissements règlent l’attribution de nouveaux dossiers de telle manière
que certains juges d’instruction se voient prioritairement confier ce type de dossiers. Cependant, cela
se fait sur une base volontaire et non de manière systématique.
Il existe toutefois une spécialisation spécifique pour les juges d’instruction chargés d’affaires de
terrorisme (article 79 Code judiciaire) :
“ (…)Dans le ressort de chaque cour d'appel, le premier président désigne, sur l'avis du procureur
fédéral, parmi les juges d'instruction, un ou plusieurs juges d'instruction dont le quota sera fixé par le
Roi. Ces juges d'instruction doivent disposer d'une expérience utile pour l'instruction des infractions
visées aux articles 137 à 141 du Code pénal. Cette désignation n'a aucune incidence sur leur statut, ni
sur leur affectation. En vertu de cette désignation, ils traitent prioritairement les dossiers dont ils sont
saisis sur la base de l'article 47duodecies, § 3, du Code d'instruction criminelle.
Le juge d'instruction le plus ancien, désigné par le Premier Président de la cour d'appel de Bruxelles,
assure, en tant que doyen, la répartition des dossiers dont il est saisi par le procureur fédéral en vertu
de l'article 47duodecies, § 3, du Code d'instruction criminelle.
En cas d'empêchement légal du doyen, celui-ci désigne pour le remplacer, un autre juge d'instruction
spécialisé pour connaître des infractions visées aux articles 137 à 141 du Code pénal et appartenant
au ressort de la cour d'appel de Bruxelles (…) ».
Ce texte peut service de source d’inspiration pour la création de la fonction de juges d’instructions
spécialisés en matières fiscales.
A cet égard, il serait opportun de viser tant les juges d’instructions disposant déjà d’une expérience
spécifique que ceux titulaires de titres ou de diplômes déterminés.
Voici une proposition de texte:
“Dans le ressort de chaque cour d’appel, le premier président désigne, sur l’avis du procureur général,
parmi les juges d’instructions, un ou plusieurs juges d’instruction dont le quota sera fixé par le Roi. Ces
juges d’instruction doivent être titulaires d’un diplôme attestant d’une formation spécialisée en droit
fiscal délivré par une université belge ou par un établissement non universitaire d’enseignement
supérieur figurant sur la liste établie par le Roi ou de titres ou mérites attestant de connaissances
spécialisées en droit fiscal. Cette désignation n’a aucune incidence sur leur statut ni sur leur
affectation. En vertu de cette désignation, ils traitent prioritairement ces dossiers.
Le juge d'instruction le plus ancien, désigné par le Premier Président de la cour d'appel, assure, en
tant que doyen, la répartition de ces dossiers.
En cas d’empêchement légal du doyen, celui-ci désigne pour le remplacer, un autre juge d'instruction
spécialisé en matières fiscales et appartenant au ressort de la cour d'appel. »
Les juges d’instruction reçoivent, du chef de leur désignation dans ce mandat spécial, un supplément
de traitement conformément à l’article 357 du Code judiciaire. La spécialisation ne fait l’objet
d’aucun supplément de traitement spécifique. Ce serait également la raison pour laquelle les
substituts spécialisés en matières fiscales n’accèdent pas à la fonction de juge d’instruction. En effet,
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
17
les compléments salariaux prévus pour ces derniers rendent la fonction de juge d’instruction moins
attractive.
Afin de pallier au manque de spécialisation dans le chef des magistrats du siège, une option pourrait
être de faire du « juge fiscal » - indépendamment du caractère civil ou pénal de l’affaire – un mandat
spécial (article 259sexies Jud).
Dans ce cas, l’accession à la fonction de juge fiscal pourra être subordonnée à la participation à une
formation obligatoire organisée auprès de l’Institut de formation judiciaire (IFJ), à la possession d’un
diplôme en droit fiscal ou à une expérience spécifique (pour permettre l’accession d’autres
fonctions).
Au travers des critères d’évaluation de ce mandat, la participation à d’autres formations appropriées
peut être stimulée (AR du 20 juillet 2000 déterminant les modalités d’évaluation des magistrats, les
critères d’évaluation et leur pondération).
Au cas où une telle fonction serait réalisée, on pourrait prévoir une chambre spécifique au sein du
tribunal correctionnel compétente pour le traitement des affaires fiscales. Comme cela existe déjà
pour le traitement d’affaires relevant de la compétence des tribunaux du travail (articles 76 et 78
Jud).
Lorsque l’affaire est traitée par un juge unique, il devra alors s’agir d’un juge fiscal et si elle est traitée
par une chambre de 3 juges, l’un d’entre eux sera un juge fiscal.
Il est douteux que la simple création de cette fonction suffise à attirer des candidats. En ce moment,
la plupart des mandats spéciaux sont assortis d’un supplément de traitement, mais pas tous (juge
des saisies, juge d’appel de la jeunesse). Il va sans dire que, tout comme pour la plupart des autres
mandats spéciaux, il faudra sans doute prévoir dans ce cas également un supplément de traitement
(article 357 Jud) qui rende la fonction attractive et puisse faire en sorte que les personnes qui se
spécialisent et qui montrent de l’intérêt acceptent d’exercer effectivement la fonction pendant une
période prolongée.
En ce qui concerne les juges suppléants, le groupe de travail Una Via a fait remarquer qu’il arrive que
des juges et des conseillers suppléants siègent pour juger de mécanismes frauduleux concernant des
dossiers dans lesquels ils interviennent à titre d’avocat. A cet égard, le raisonnement est le suivant :
la plupart des juges et conseillers suppléants sont également avocats. En leur qualité de suppléants,
ils peuvent faire valider les théories élaborées dans leur propre bureau d’avocat, même si, pour des
raisons déontologiques évidentes, ils n’interviennent pas directement dans un dossier. Certains
montages fiscaux s’avèrent être mis sur pied ou soutenus par certains avocats qui exercent
également la fonction de suppléant. La commission d’enquête parlementaire a également fait une
recommandation dans ce sens.15.
La déontologie ne permet évidemment pas qu’un avocat siège comme suppléant dans un dossier
dans lequel il intervient lui-même comme avocat. A cet égard, il peut en outre être renvoyé à la
déontologie (tant des magistrats que des avocats) qui prône explicitement l’impartialité ainsi qu’à la
jurisprudence de la Cour de Cassation qui sanctionne sévèrement toute présomption d’impartialité.
15 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandation 52
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Le Conseil supérieur de la Justice a déjà donné, à quelques reprises, un avis sur l’institut du
suppléant.
En général, le Conseil supérieur constate qu’à l’heure actuelle, le recours aux suppléants s’avère
nécessaire au bon fonctionnement de la justice, d’autant plus que ce système évite que certains
dossiers soient reportés et que l’arriéré judiciaire continue de s’accroître (avis CSJ du 26 avril 2006).
Le Conseil supérieur constate cependant que le système de suppléant doit être examiné en tant que
tel afin de voir si le maintien du système actuel est nécessaire et opportun.
Dans son avis, le Conseil supérieur stipule encore que la plupart des suppléants exercent cette
fonction avec de bonnes intentions et avec motivation: ils veulent par exemple offrir un service,
apprendre à connaître la magistrature en vue d’accéder à celle-ci.
En ce qui concerne le problème soulevé par le groupe de travail Una Via, le Conseil supérieur a fait
valoir qu’il serait opportun d’établir, à l’intention des chefs de corps, des recommandations
concernant l’utilisation correcte de l’institut des juges suppléants :
« Les chefs de corps devraient également veiller, surtout au niveau des cours d'appel, à ce que les
avocats magistrats suppléants ne siègent pas dans une chambre connaissant des litiges qui
intéressent l'essentiel de leur clientèle. »
Il convient de vérifier l’opportunité de l’inscription, par voie législative, d’une telle interdiction dans
le Code judiciaire. Nous constatons qu’à cet égard, le Conseil supérieur à choisi la voie d’une
recommandation adressée aux chefs de corps plutôt que la voie d’une initiative législative.
S’attaquer aux abus de la loi Franchimont.16 5.
La commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude a constaté que les
magistrats entendus par la commission ont pratiquement tous dénoncé les abus générés par la loi
Franchimont, qui, dans 80% des dossiers en matières financières, est devenu un moyen de faire
traîner les procédures. Ainsi, selon le rapport de la commission, il arrive souvent que, juste avant la
séance de la chambre du conseil, des inculpés demandent des devoirs d’enquête complémentaires
dans le seul but de retarder la procédure. De cette manière, ils obtiennent des reports et un délai de
plusieurs mois. A la suite de ce constat, la commission a proposé de suspendre la prescription de
l’action publique pendant la période de réalisation des devoirs d’enquête complémentaires.
Cette recommandation peut être appliquée en introduisant dans l’article 24 du Titre préliminaire du
Code d’instruction criminelle une disposition prévoyant que la prescription de l’action publique est
suspendue chaque fois que le juge d’instruction ou une juridiction d’instruction décide, dans le cadre
du règlement de la procédure, de reporter le traitement de l’affaire en vue d’effectuer des devoirs
d’enquête complémentaires. De même, lorsque que la juridiction de jugement décide de reporter le
traitement de l’affaire en vue de procéder à des devoirs d’enquête complémentaires, il est prévu que
la prescription de l’action publique est suspendue. La suspension court à partir du jour de la décision
visant à effectuer des devoirs d’enquête complémentaires jusqu’au jour de la reprise du traitement
La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandation 28b
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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de l’affaire par la juridiction d’instruction ou par la juridiction de jugement. En vue de la protection
juridique des parties, il est cependant prévu que la suspension de la prescription de l’action publique
ne peut excéder un an.
Dans l’article 24 du Titre préliminaire du Code d’instruction criminelle, un alinéa 3 et un alinéa 4
pourraient être introduits, rédigés comme suit:
“La prescription de l’instruction criminelle est à chaque fois suspendue lorsque, dans le cadre de la
procédure de règlement de la procédure, le juge d’instruction ou la juridiction d’instruction décide que
des actes d’instruction complémentaires doivent être accomplis. La prescription de l’instruction
criminelle est suspendue à partir du jour où le juge d’instruction ou la juridiction d’instruction décide
que des actes d’instruction complémentaires doivent être accomplis jusqu’au jour où le traitement de
l’affaire est repris par la juridiction d’instruction, sans que la suspension de la prescription ne puisse
toutefois dépasser un an.
La prescription de l’instruction criminelle est à chaque fois suspendue lorsque la juridiction de
jugement sursoit à l’examen de l’affaire pénale en vue d’accomplir des actes d’instruction
complémentaires. L’instruction criminelle est suspendue à partir du jour où la juridiction d’instruction
décide de remettre l’affaire pénale jusqu’au jour où l’instruction de l’affaire est reprise par la
juridiction de jugement, sans que la suspension de la prescription ne peut toutefois excéder un an.”
Instauration d’un délit spécifique “fraude fiscale grave et/ou organisée” 6.
La commission d’enquête parlementaire a recommandé de prévoir une sanction plus sévère pour les
faits de « fraude fiscale grave et organisée »17. Cela permettrait en même temps de faire mieux coller
la sanction de la fraude fiscale organisée (max. 2 ans) à celle des délits « accessoires » accompagnant
la fraude fiscale grave, à savoir l’utilisation fiscale de faux (max. 5 ans) et le blanchiment (max. 5 ans).
La notion de “fraude fiscale grave et organisée” est un concept juridique utilisé déjà dans le code
pénal et dans la législation CTIF, à savoir dans l’article 505 P (blanchiment) et dans l’article 43quater
P (confiscation) et dans l’AR du 3 juin 2007 portant exécution de l’article 14quinquies de la loi du 11
janvier 1993 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de
capitaux et du financement du terrorisme, qui reprend un certain nombre d’indicateurs relatifs à la
« fraude fiscale grave et organisée ».
La notion existante de “fraude fiscale grave et organisée” doit être évaluée dans le cadre des
nouvelles recommandations du GAFII18. L’introduction de cette notion dans la législation fiscale doit
évidemment être alignée sur la législation en matière de blanchiment, ce qui fera que la notion de
« fraude fiscale grave et organisée » sera peut-être retenue.
17 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandation 46 18 cf. infra: chantier ‘Exécution de la peine – dessaisissement: d’une meilleure détection à un meilleur dessaisissement”, 1. Compliance avec les nouvelles normes du GAFI, point 1.3
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
20
Le CIR92 pourrait être modifié comme suit:
“Art. 449. Sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une amende de 250 EUR à
[500 000] euros19 ou de l'une de ces peines seulement, celui qui, dans une intention frauduleuse ou à
dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour son
exécution.
Sera puni d'un emprisonnement de huit jours à 5 ans et d'une amende de 250 EUR à 500.000 euros ou
de l'une de ces peines seulement, celui qui, dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire,
contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour son exécution et qui commet
des faits dans le cadre de fraude fiscale grave et/ou organisée recourant à des mécanismes
particulièrement complexes ou à des procédés d’envergure internationale.
Le code TVA pourrait être modifié comme suit:
“Art 73. Sans préjudice des amendes fiscales, sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans
et d'une amende de 250 EUR à [500.000 EUR] ou de l'une de ces peines seulement , celui qui, dans
une intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou
des arrêtés pris pour son exécution.
Sans préjudice des amendes fiscales, sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une
amende de 250 euros à 500.000 euros ou de l'une de ces peines seulement , celui qui, dans une
intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou des
arrêtés pris pour son exécution et qui commet des faits dans le cadre de fraude fiscale grave et/ou
organisée recourant à des mécanismes particulièrement complexes ou à des procédés d’envergure
internationale. »
La législation sur les douanes pourrait être modifiée comme suit:
A l’article 220 de la loi générale sur les douanes et accises du 18 juillet 1977, le
paragraphe 2 est remplacé par le texte suivant :
“Celui qui commet les faits mentionnés au §1er avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire lorsque ces faits, soit ont été commis dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale, soit ont nui ou auraient pu nuire gravement aux intérêts financiers de l’Union européenne et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "
A l’article 45 de la loi du 22 décembre 2009 relative au régime général en matière
d’accise, le troisième alinéa est remplacé par le texte qui suit :
“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa 2 avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "
A l’article 27 de la loi du 7 janvier 1998 concernant la structure et les taux des droits
d’accises sur l’alcool et les boissons alcoolisées, l’alinéa suivant est ajouté :
19 Texte après approbation de la loi Una Via
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa précédent avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "
A l’article 13 de la loi du 3 avril 1997 relative au régime fiscal des tabacs manufacturés,
l’alinéa suivant est ajouté :
“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa précédent avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "
A l’article 436 de la loi-programme du 27 décembre 2004, l’alinéa suivant est ajouté:
“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa précédent avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "
Correction de texte dans la législation sur le devoir d’information du ministère public en 7.
matière de fraude fiscale
Le Ministère public a signalé que la version actuelle de l’article 2 de la loi du 28 avril 1999
complétant, en ce qui concerne la lutte contre la fraude fiscale, l'arrêté royal n° 185 du 9 juillet 1935
sur le contrôle des banques et le régime des émissions de titres et valeurs et la loi du 9 juillet 1975
relative au contrôle des entreprises d'assurances montre une différence entre les versions
néerlandaise et française du texte.
Dans le texte français, il est question " […] d'une information, dont l'examen fait apparaître des
indices de fraude en matière d'impôts directs ou indirects […]", alors que le texte néerlandais dispose
que" […] een strafzaak aanhangig is, waarvan het onderzoek indiciën van ontduiking inzake directe of
indirecte belastingen aan het licht brengt […] ".
L’article 2 de la loi du 28 avril 1999 a été introduit en remplacement de l’ancien article 327, §4 du
Code de l’impôt sur les revenus, abrogé par l’article 3 de la loi du 28 avril 1999. Le but visé par
l’article 2 de la loi du 28 avril 1999 était d’élargir et de simplifier le devoir d’information du ministère
public à l’égard du ministre des Finances.
Alors que l’article 327, CIR92 ne concernait que l’impôt direct et subordonnait la notification au
ministre des Finances à l’autorisation expresse du Procureur général ou de l’Auditeur général, le
nouvel article disposait que la notification au ministre des Finances s’appliquait tant en matière
d’impôt direct que d’impôt indirect et qu’elle devait en outre se faire d’office.
Il ressort des travaux préparatoires que le nouveau système visait à ce que le ministre des Finances
soit informé le plus vite possible par les parquets, dès que ceux-ci disposaient d’informations
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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relatives à tout mécanisme susceptible de constituer un délit fiscal, afin de permettre à
l’administration fiscale de prendre toutes les mesures nécessaires20.
En outre, le législateur s’avère avoir eu l’intention d’éviter que des dossiers pénaux, classés sans suite
par le Ministère public, ne donnent pas lieu à une notification au ministre des Finances21.
Un arrêt de la Cour d’appel d’Anvers du 5 mai22 a perdu de vue l’intention du législateur: une
imposition au titre de l’impôt direct fut annulée parce qu’elle avait été établie sur la base de
renseignements révélés par une information, qui n’avait pas donné lieu à des poursuites pénales. A
l’estime de la Cour, aucune imposition fiscale valabel ne pouvait être établie sur la base
d’informations révélées par une information classée sans suite.
Par arrêt du 15 octobre 2010, la Cour de Cassation a annulé cet arrêt : “De ambtenaren van het
openbaar ministerie bij de hoven en rechtbanken waarbij een strafzaak aanhangig is, waarvan het
onderzoek indiciën van ontduiking inzake directe of indirecte belastingen aan het licht brengt, moeten
de minister van Financiën onmiddellijk inlichten; deze verplichting voor de bedoelde ambtenaren geldt
niet enkel wanneer de strafvordering aanhangig werd gemaakt maar eveneens van zodra een
opsporingsonderzoek is ingesteld.”.
Malgré cet arrêt de la Cour de Cassation, il est indiqué que le législateur élimine la différence entre
les versions néerlandaise et française du texte de l’article 2 de la loi du 28 avril 1999. Cela pourrait se
faire au moyen de la modification de texte suivante:
« Dans la version néerlandaise de l’article 2 de la loi du 28 avril 1999 complétant, en ce qui concerne
la lutte contre la fraude fiscale, l'arrêté royal n° 185 du 9 juillet 1935 sur le contrôle des banques et le
régime des émissions de titres et valeurs et la loi du 9 juillet 1975 relative au contrôle des entreprises
d'assurances, les mots « strafzaak aanhangig » sont remplacés par le mot « opsporingsonderzoek ».
Ancrer dans la loi la jurisprudence de la Cour de Cassation en matière de prescription de 8.
l’usage de faux à des fins fiscales23
La Cour de Cassation a décidé à plusieurs reprises que l’usage de faux en général constitue un délit
permanent : l’usage de faux, même sans fait nouveau de l’auteur du faux et sans intervention
répétée de sa part, dure aussi longtemps que l’objectif visé par celui-ci n’est pas atteint et que l’acte
initial qui lui est reproché, sans opposition de sa part, produit l’effet utile qu’il en escomptait.
Par son arrêt 25.2.201024, la Cour constitutionnelle a décidé que l’interprétation du délit d’usage de
faux en tant que délit permanent d’enfreint pas le principe de légalité.
L’art. 450 CIR92 (art. 73bis CTVA) reprend une disposition sur le faux fiscal. Il s’agit d’un faux
requérant une intention particulière, à savoir la contravention aux lois fiscales.
20 Doc. parl., Chambre, 1997-1998, 1341/23, p. 49 21 Doc. parl., Chambre, 1997-1998, 1341/23, p. 28 22 2008/AR/288 23 K.LAMMENS, De verjaring van het misdrijf van het (fiscaal) gebruik van valse stukken: a never ending story?, RW 2010-11, n°. 24, pp 986 - 994 24 Arrêt n° 17/2010
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
23
En ce qui concerne spécifiquement l’usage de faux à des fins fiscales, la Cour de Cassation a adopté le
point de vue suivant dans ses arrêts des 19.4.1994 et 27.6.1995: “ En matière d'impôts sur les
revenus, l'usage de faux à l'appui de la déclaration d'impôt ne perd, en règle, tout effet utile qu'après
l'établissement définitif de l'impôt; le fait de se référer, en réponse à un avis de rectification de la
déclaration, aux faux transmis à l'administration à l'appui de la déclaration, constitue un acte d'usage
de faux.” et “En matière d'impôts sur les revenus, l'usage de faux employés à l'appui de la déclaration
d'impôt ne perd, en règle, tout effet utile qu'après l'établissement définitif de l'impôt; la circonstance
que l'administration a constaté l'usage de faux ou de pièces falsifiées par le contribuable et procédé à
l'imposition sur cette base, n'y déroge pas.”
Entretemps, cette jurisprudence a continué d’évoluer25 et la Cour, dans son arrêt du 21.5.2008, a
décidé que l’usage utile d’un faux perdure jusqu’à ce que l’impôt dû ait été effectivement et
définitivement payé: “mais vise, de manière spécifique, tant le faux qui a pour but de tromper
l'administration en vue du calcul de l'impôt sur les revenus que celui qui tend à ne pas payer celui-ci
ou à en retarder le paiement.”
L’ancrage de cette jurisprudence établie dans la législation permettra d’éviter toutes discussions
ultérieures pour les différents juges du fond.
Une modification du texte de l’art. 450 CIR92 pourrait être la suivant:
“Sera puni d'un emprisonnement d'un mois à cinq ans et d'une amende de 250 EUR à 12.500 EUR ou
de l'une de ces peines seulement, celui qui, en vue de commettre une des infractions visées à l'article
449, aura commis un faux en écritures publiques, de commerce ou privées, ou qui aura fait usage d'un
tel faux.
Celui qui, sciemment, établira un faux certificat pouvant compromettre les intérêts du Trésor ou fera
usage de pareil certificat, sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une amende
de 250 EUR à 12.500 EUR ou de l'une de ces peines seulement.
L’usage du faux ou du faux certificat continu jusqu’au moment du paiement effectif et définitif de
l’impôt dû. »
Evaluation de la transaction élargie (EAPS)26 dans des affaires fiscales 9.
La loi Una Via dispose que – lorsqu’un dossier suit la voie pénale – l’administration ne peut plus
imposer d’amendes administratives (non bis in idem). Elle devra cependant modifier la déclaration et
établir l’impôt sur la base de la déclaration modifiée.
La pratique courante selon laquelle l’inculpé aboutit, également dans des dossiers pénaux et sous le
contrôle du Ministère public, à un règlement fiscal avec l’administration fiscale, prévoyant le
25 Arrêts dd. 13.6.2006, dd. 7.2.2007 26 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandation 36
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
24
paiement outre de l’impôt dû et des intérêts y afférents, d’une amende fiscale administratif et d’une
majoration d’impôt, ne sera plus possible.
Il y a lieu de vérifier si les dispositions de l’article 216bis, récemment modifiées, en matière de
transaction élargie sont applicables dans ce cadre. En matières fiscales, l’amende maximum s’élève
aujourd’hui à 125.000 euros. Après l’entrée en vigueur d’Una Via, celle-ci sera portée à 500.000
euros plus décimes additionnels. La lecture d’Una Via montre que la perception de la dette fiscale –
également en cas de poursuites pénales – demeure au SPF Finances. En outre, le patrimoine acquis
illégalement peut être confisqué. Cela n’est pas contraire à la jurisprudence de la Cour de Cassation
et de la Cour constitutionnelle. Dans le cadre de l’EAPS, l’impôt éludé peut dès lors être déclaré
comme avantage patrimonial après paiement de l’impôt dû au fisc.
Il convient d’évaluer si cet instrumentaire suffit pour procéder à des transactions sérieuses dans des
dossiers pénaux fiscaux de sorte que les tribunaux ne soient pas débordés par ce type de dossiers. En
outre, il y a lieu de veiller à ce que “les amendes infligées par la voie administrative et les sanctions
infligées par la voie pénale aient un même effet dissuasif, et constituent une même sanction
proportionnelle”27
L’élargissement de la saisie conservatoire28 10.
La commission d’enquête parlementaire a constaté que la plupart des montages de fraude fiscale de
grande envergure sont mis sur pied pour soustraire le butin à la justice et au fisc. Dans certains cas de
fraude particulièrement dommageables, on exploite habilement les lacunes existant dans la
législation ou on utilise un montage non encore découvert que l’on exploite alors intensivement
pendant une courte période. Lorsque l’administration fiscale parvient néanmoins à intervenir, elle se
retrouve totalement démunie lorsque certains des fraudeurs ont entretemps organisé leur
insolvabilité. Afin de mettre fin à cette fraude, l’administration doit donc pouvoir agir en temps réel
et de manière efficace. La France par exemple connaît la procédure de flagrance fiscale permettant à
l’administration fiscale d’intervenir – sous strict contrôle judiciaire – en vue de mettre fin à un cas de
fraude en cours si elle dispose d’indices suffisants.
En Belgique, chaque contribuable doit faire une déclaration précise et sincère de la matière
imposable. Le plus souvent, cette déclaration fait l’objet d’un contrôle fiscal. Au moyen de ce
contrôle, l’administration fiscale peut constater si cette obligation a été respectée et procéder, le cas
échéant, à la modification de la déclaration (par exemple lorsque la déclaration du contribuable ne
correspond pas à sa situation réelle).
En outre, l’administration fiscale belge peut procéder à un contrôle dès qu’une situation illégale ou
irrégulière est découverte, également au cours de la période pendant laquelle aucun délai de
déclaration n’est expiré, à savoir l’année ou l’exercice en cours lorsqu’il s’agit d’impôts directs, sinon
la période de la réalisation des opérations courantes en cas de TVA. Par conséquent, l’administration
27 PROPOSITION DE LOI instaurant le principe “una via” dans le cadre de la poursuite des infractions à la législation fiscale et majorant les amendes pénales fiscales, Chambre, Doc. 53 1973/001 28 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, constatations
sous n° 22
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
25
fiscale belge peut également contrôler une période fiscale qui n’est pas encore expirée. Etant donné
que l’administration fiscale belge, tant en ce qui concerne l’impôt direct que la TVA, dispose déjà
d’une compétence d’enquête pour la période imposable en cours, aucune modification législative ne
semble requise à cet égard.
La procédure française précitée a cependant prévu des modes de sanction, notamment une
procédure de saisie conservatoire immédiat dans les cas de fraude manifeste. La Belgique connaît
également une procédure de saisie conservatoire, mais celle-ci est beaucoup plus lourde. Elle est
donc moins facilement applicable qu’en France. S’agissant du recouvrement, la procédure de
fragrance fiscale permet de procéder à une saisie conservatoire à concurrence d’un montant
représentatif de l’impôt dû pour l’exercice en cours ou pour la période imposable en cours jusqu’au
jour où le procès-verbal de flagrant délit est établi.
Actuellement, dans le droit belge, seul l’article 52bis du CTVA, inséré par l’article 2 de la loi-
programme du 27 décembre 2006, permet à l’administration de procéder à une saisie administrative
conservatoire afin d’assurer le paiement de la TVA. Dans la pratique, il s’avère cependant que cette
disposition de loi n’est pas appliquée parce que l’instruction en question présente nombre de
défauts. Ainsi, l’instruction parlerait de conditions cumulatives, alors que ce n’est pas le cas dans la
disposition de loi. Le fait que l’instruction dispose que seules les marchandises entrent en ligne de
compte pour être saisies, est discriminatoire : les marchandises d’un boulanger n’ont en effet pas la
même valeur que celles d’un bijoutier. En outre, si l’article 52bis du Code de TVA prévoit la
possibilité d’une saisie conservatoire, il ne précise cependant pas comment celle-ci doit être
transformée en saisie-exécution.
Aucune disposition similaire n’existe en ce qui concerne l’impôt direct.
La commission parlementaire a recommandé29 :
d’adapter l’article 52bis CTVA et l’instruction déficiente y afférente;
d’harmoniser les dispositions en matière de TVA et d’impôt direct par l’insertion d’un article
similaire en matière d’impôt direct;
Meilleurs collaboration entre le Services des décisions préalables et le SPF Finances 11.
Les auditions organisées par la commission d’enquête sur les grands dossiers de fraude fiscale30 ont
fait apparaître que certains acteurs soumettent un dossier au Service des décisions préalables en
matières fiscales afin de sonder la réaction de celui-ci. Selon la commission d’enquête il est à
craindre que ces acteurs, malgré le retrait de des dossiers en question, poursuivent néanmoins la
mise en œuvre de ceux-ci.
Il serait dès lors judicieux de porter également à la connaissance des services de taxation les montages fiscaux présentés dans les dossiers ayant donné lieu à un avis défavorable. C’est pour cette raison que la commission d’enquête parlementaire a recommandé de “Publier au moins une fois par
27 doc 52 0034/04, Recommandations 38 e 39 30 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,
recommandation 69
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
26
an les mécanismes et principes qui auraient été refusés si les dossiers n’avaient pas été retirés avant qu’une décision n’intervienne. La publication respectera l’anonymat et sera motivée pour chaque décision.” L’intention est d’éviter que de tels “demandes tests” soient introduits et d’anticiper sur la soumission
de montages fiscaux déterminés qui seront formellement invalidés ou pour lesquels des conditions
précises seront imposées. Pour contrecarrer de tels mécanismes, il est indiqué que dans cette
matière le SPF Finances publie chaque année des « rapports de vigilance », sur base des informations
qu’il reçoit du Service des décisions préalables.
Le rôle des professions économiques: vers un nouveau mode de sanction? 12.
Bien que la grande majorité des conseillers financiers et fiscaux soient de bonne foi, nous ne pouvons
fermer les yeux devant le rôle indéniable que jouent certains acteurs malhonnêtes dans la grande
fraude organisée. La commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale
recommande de prévoir de nouvelles sanctions pour les conseillers financiers et fiscaux impliqués
dans l’organisation de montages frauduleux. Outre l’instauration de nouvelles sanctions, des
mesures pourraient également être prises visant à appliquer plus efficacement les sanctions
existantes. Enfin, il convient de vérifier dans quelle mesure ces professions répondent effectivement
à leur devoir de communication dans le cadre de la législation sur le blanchiment, quels organes et
mécanismes répressifs sont opérationnels et de quelle manière il est fait rapport de leurs screenings.
a. Instauration d’une sanction spécifique en matière de fraude fiscale31
La commission d’enquête parlementaire a recommandé, d’une part, d’alourdir les peines pour les
conseillers financiers et fiscaux qui jouent un rôle dans la fraude fiscale, notamment en concevant
des montages frauduleux et, d’autre part, de prévoir des peines non facultatives spécifiques pour les
conseillers fiscaux (par ex. art 455 CIR92) qui recommandent des montages frauduleux à leurs clients.
Une disposition analogue a été reprise dans les recommandations parlementaires en ce qui concerne
les sanctions administratives pour les conseillers lorsque le dossier suit la “voie administrative”. Dans
ce cadre, il convient également de renvoyer à la déclaration de Seoul de l’OCDE32 de 2006.
Un modèle possible est celui de l’IRS américain, qui travaille sur la base de Future Compliance
Agreements. Ainsi, le fisc pourrait donner, par le biais d’un future compliance agreement, donner un
avertissement au conseiller fiscal qui savait ou était censé savoir que son client commettait de la
fraude et qui n’a pas averti ou dissuadé explicitement celui-ci. Cet accord pourrait faire état des
meilleures pratiques, de formations complémentaires ou d’autres éléments utiles au conseiller
concerné. Lors d’un deuxième constat, une amende administrative pourrait alors être imposée, voire
au final la déchéance du droit de représenter des contribuables.
31 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,
recommandations 49, 50 en 51 32 http://www.oecd.org/dataoecd/38/29/37415572.pdf
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
27
Il est indiqué d’installer, au sein du Collège pour la lutte contre la fraude sociale et fiscale, un groupe
de travail autour de ce thème afin d’aboutir ainsi à des propositions concrètes. Dans le cadre de ce
groupe de travail, le secteur professionnel concerné sera consulté.
b. Vers une application effective des sanctions existantes
En outre, il faut veiller à ce que les sanctions administratives existantes soient effectivement appliquées. Concrètement, il s’agit du retrait de l’agrément ou de la radiation comme membre de la profession économique décidé par son autorité de tutelle à la suite d’une condamnation pénale pour fraude fiscale. Actuellement, l’application de la sanction existante se déroule de manière problématique pour les raisons suivantes:
(1) Pas de notification automatique d’une condamnation pénale définitive à
l’institut concerné
Lorsque le praticien de la profession économique encourt une condamnation pénale, les autorités
judiciaires ne sont pas obligées d’en informer l’institut concerné (en vue du retrait de sa qualité ou
du lancement d’une enquête disciplinaire).33 L’application effective du mécanisme de sanction
existant nécessite que les autorités judiciaires, notamment les greffes, soient légalement obligées
d’informer le Conseil de l’institut concerné sur toutes les condamnations pénales définitives
encourue par le praticien de la profession économique dans l’exercice de celle-ci, et ci via la
transmission d’une copie du jugement ou de l’arrêt.
(2) Conséquences juridiques du retrait de l’agrément comme conseiller fiscal
ou fiscaliste agréé
Lorsque l’institut concerné procède au retrait de la qualité de conseiller fiscal ou de fiscaliste agréé,
la personne concernée peut en principe continuer à exercer les activités professionnelles de
conseiller fiscal ou de fiscaliste agréé. La seule différence, c’est que la personne concernée n’est plus
autorisée à porter le titre protégé de conseiller fiscal ou de fiscaliste agréé ou à utiliser un terme qui
porte à confusion (par ex. consultant fiscal). En effet, le législateur a choisi de ne pas soumettre ces
activités professionnelles à un monopole au profit des personnes agréées en cette qualité.
Le conseiller fiscal ou le fiscaliste agréé qui est radié comme membre peut poursuivre ses activités,
sans toutefois en porter le titre, sauf si la personne concernée, sur la base d’autres mesures de
sanction, n’est plus autorisée à exercer cette profession, comme par ex. l’art. 455 CIR92.
Afin d’aboutir à une application effective de la sanction existante, le retrait de la qualité de conseiller
fiscal ou de fiscaliste agréé devrait également impliquer l’interdiction de continuer à exerce la
profession (à savoir, conseiller en toutes matières fiscales, assister les contribuables dans le respect
33 L’Institut des Réviseurs d’entreprise a toutefois conclu un accord de collaboration avec le Collège des procureurs généraux (circulaire n° COL 5/2011 du 25 mai 2011 du Collège des procureurs généraux), prévoyant que les parquets et les parquets généraux transmettent à l’Institut une copie des condamnations pénales prononcées à l’encontre des réviseurs d’entreprises.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
28
de leurs obligations fiscales et représenter ceux-ci), et ce sous peine de sanctions pénales
correctionnelles.
c. Contrôle de la ‘compliance’ en matière de législation CTIF
Dans ce cadre, il est opportun de renvoyer aux recommandations du Groupe d’action financière
(GAFI) publiées en février 201234, notamment à l’obligation, dans le chef des professions non
financières de faire mention de toutes transactions suspectes dans le cadre de la législation sur le
blanchiment35.
Cette obligation a déjà été reprise dans la législation belge sur le blanchiment. A la lumière du
screening de la compliance belge par rapport aux recommandations de l’OCDE, il convient de vérifier
dans quelle mesure ces professions répondent effectivement à leur devoir de notification, quels
organes et mécanismes de sanction sont opérationnels et comment se fait le rapportage sur leurs
screenings.
Harmonisation plus poussée des règles d’enquête et de procédure 13.
A l’initiative du Ministre des Finances une harmonisation plus poussée des pouvoirs de contrôle
relatives à l’impôt fédéral, utilisant un principe de nivellement « vers le haut », aboutira à une
investigation plus efficace. A cet égard, la jurisprudence de la Cour de Cassation en matière
d’évaluation judiciaire de la preuve illicitement recueillie (Cass. 10 mars 2008) sera ancrée dans la loi.
Abus du statut d’indépendant à titre accessoire 14.
a. Problèmes constatés
Certains indépendants à titre accessoire ont 0 euro de revenus ou des revenus négatifs. Ces
personnes ne paient pas de cotisations sociales, mais déduisent certains frais.
Le pourcentage d’indépendants à titre accessoire et “assimilés”, qui ne déclarent aucun revenu ou
des revenus négatifs est fort élevé. En 2010, il s’agissait de plus de la moitié de cette catégorie. On
constate par contre que ce pourcentage est beaucoup moins élevé chez les indépendants à titre
principal (environ 15% en 2010).
L’abus du statut d’indépendant à titre accessoire a surtout un impact au niveau fiscal: d’aucuns
déduisent des frais sur le plan fiscal ou sur base d’une activité indépendante qui n’est en réalité pas
exercée.
Indirectement, cette problématique touche également aux caisses d’assurance sociale: ils doivent
gérer les dossiers de ces personnes alors que celles-ci n’exercent aucune activité indépendante.
34 Voir à cet égard également le chantier 8 – exécution de la peine et dessaisissement, point 1. 35International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The OECD/FATF Recommendations, février 2012, Recommendations 22 en 23
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
29
b. Solution proposée
En premier lieu, l’abus du statut d’indépendant à titre accessoire a surtout un impact au niveau fiscal.
Les Ministres des Finances et des Indépendants élaborent, sous coordination du le Secrétaire d’Etat
pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale, une proposition lutter contre l’abus du statut
d’indépendant à titre accessoire, quant au statut fiscal et social des indépendants.
En outre, ce problème exerce également une influence indirecte sur le statut social des
indépendants. C’est pourquoi le Comité général de gestion pour le statut social des indépendants
propose 2 pistes:
a) Instauration d’une présomption d’absence d’activité indépendante Les indépendants à titre accessoire et assimilés qui, au cours d’un nombre déterminé d’années, n’ont
plus eu de revenus, seraient présumés ne pas exercer d’activité indépendante.
b) Cotisation minimum
Les indépendants à titre accessoire et assimilés seraient redevables d’une cotisation minimum dont
le montant dépend du nombre d’années d’activité en cette qualité. Ainsi par exemple, ces
personnes:
ne seraient pas redevables de cotisations minimums au cours de 5 premières années
d’activité comme indépendant à titre accessoire;
seraient redevables d’une cotisation minimum de 50 € par trimestre pendant les 3 années
suivantes;
seraient redevables d’une cotisation minimum de 100 € par trimestre à partir de la 8e année.
Les années ne devraient pas nécessaires se succédées.
La Ministre des Indépendants analysera ces propositions et prendra toutes mesures qu’elle estime
utiles pour mettre fin à cet abus.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
30
PARTIE II – ASPECTS SOCIAUX DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE
CHANTIER 2 – OPTIMISATION DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE SOCIALE36
Non bis in idem 1.
a. Contenu du principe “non bis in idem » et problématique
L’article 14.7 pacte DCP: “Nul ne peut être poursuivi ou puni en raison d'une infraction pour laquelle il
a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure
pénale de chaque pays.”
Une formulation similaire se retrouve dans l’article 4 du Protocole n° 7 à la CEDH, signé par la
Belgique mais non ratifié par celle-ci.
Sur le fond, le principe “non bis in idem” comporte trois éléments. En premier lieu, une poursuite
pénale (criminal charge) doit avoir été engagée, qui a déjà donné lieu à un jugement définitif
punissant ou acquittant l’inculpé. La jurisprudence de la CEDH sur l’interprétation de l’article 4 du
protocole n° 7 à la CEDH est normative pour ce qu’il y a lieu d’entendre par criminal charge lors de
l’application du principe « non bis in idem ». Conformément à cette jurisprudence, la notion de
criminal charge doit être interprétée de manière autonome. La question de savoir si une poursuite
peut être considérée comme une poursuite pénale doit, selon la jurisprudence constante de la Cour,
être tranchée sur la base des critères suivants : (1) la qualification de l’infraction dans le droit
national, (2) la nature de l’infraction, (3) la gravité de la sanction. Cela signifie que des poursuites, qui
en droit national ont un caractère purement administratif, peuvent néanmoins être considérées
comme poursuites pénales, appréciées en fonction de la nature de l’infraction et de la gravité de la
peine. Dans le cadre de l’application concrète du « non bis in idem », il convient donc de d’abord
poser la question de savoir si une poursuite pénale a été engagée et si celle-ci a donné lieu à un
jugement définitif.
En outre, une deuxième poursuite pénale doit avoir été engagée (duplication of proceedings).
L’importance de cet élément, intimement lié au premier élément (jugement définitif) ne peut être
assez soulignée. La protection via le principe « non bis in idem » est une protection procédurale. Elle
évite au justiciable d’être poursuivi d’être poursuivi deux fois pour les mêmes faits (voir à ce propos
le point 3). Autrement dit, le principe en question n’évite pas que deux peines soient imposées en
une seule procédure, par ex. une peine de prison et une amende, ou, spécifiquement pour le droit
pénal social, une amende et une interdiction d’exploitation. Concrètement, il faut donc, en second
lieu, se poser la question de savoir si le jugement contesté sur la base du principe « non bis in idem »,
constitue une décision à distinguer d’un jugement définitif intervenu antérieurement.
Enfin, les deux procédures doivent concerner les mêmes infractions (offences). A cet égard, il est
important que, selon la CEDH, il est question de deux infractions identiques dans la mesure où
celles)ci découlent soit de faits identiques, soit de fait substantiellement identiques. En d’autres
termes, il faut regarder les comportements réels et donc pas la qualification juridique. Autrement dit,
si le même comportement est poursuivi à deux reprises, mais sur la base d’une qualification juridique
36 Ces propos sont complémentaires et non contradictoires aux propositions faites dans le plan d’action de la Service d’Information et Recherche Sociale.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
31
différente, cela n’empêche pas l’application du non bis in idem. Ce qui va d’ailleurs de soi. Sinon, le
non bis in idem risque d’être entièrement vidé de sa substance. Le fait qu’il y a lieu de regarder les
faits et non la qualification juridique n’implique cependant pas qu’il faudrait nier un élément moral
différent. L’élément moral relève en effet des faits et non de la qualification. Lorsque l’élément moral
diffère dans les deux procédures, cela implique que les faits ne sont pas identiques (dans le même
sens Cass. 25 mai 2011) et qu’il faut donc apprécier concrètement si, dans les deux procédures, les
faits sont soit identiques, soient substantiellement identiques.
Au niveau du droit pénal social, la problématique du non bis in idem se pose de la manière suivante.
Comme on le sait, la plupart des obligations prévues dans le droit du travail et dans le droit de
sécurité sociale sont assortie de sanctions pénales (dans la suite du texte, la sanction pénale vise tant
la sanction pénale correctionnelle que l’amende administrative).
Comme on le sait également, la plupart des organismes de sécurité sociale disposent de la
compétence d’imposer ce que l’on appelle une « sanction administrative » (ce qui n’est pas toujours
qualifié comme telle) pour un certain nombre d’infractions. A cet égard, il peut s’agir d’une sanction
obligeant la personne concernée à payer une certaine somme à l’organisme de sécurité sociale (par
ex. art. 22 quater loi ONSS) ou excluant l’assuré social pendant une période déterminée de la
jouissance d’une prestation dans la branche correspondante de la sécurité sociale.
Lorsque l’organisme de sécurité sociale prend la décision d’imposer une “sanction administrative”, le
risque existe que, lorsqu’il est jugé souhaitable, soit d’imposer une amende administrative, soit de
procéder à des poursuites correctionnelles, cela ne devienne impossible compte tenu du principe
« non bis in idem ». Cela va à l’encontre du point de départ existant selon lequel les deux
« sanctions » peuvent être imposées de manière cumulative.
b. Méthode de solution
Cette problématique requiert une approche à différents niveaux. Dans une approche de fond, il faut
en premier lieu inventorier les « sanctions administratives » pouvant être imposées par les
organismes de sécurité sociale et présentant un caractère pénal au sens de la jurisprudence de la
CEDH. Ainsi par exemple, la mesure prévue à l’article 22 quater de la loi ONSS s’avère ne pas revêtir
de caractère pénal (Cour constitutionnelle 1er mars 2012). A cet égard, il faut par ailleurs déterminer
quel est, le cas échéant, le fondement réel de la sanction. La question que l’on doit se poser à ce
sujet est de savoir quels faits (élément matériel et moral) peuvent découler de l’imposition de la
sanction administrative concernée.
Ensuite, il convient de comparer les faits susceptibles d’entraîner une « sanction administrative »
avec ceux pouvant être sanctionnés sur le plan correctionnel ou via une amende administrative. Pour
les cas où les comportements susceptibles d’entraîner une sanction administrative et pénale sont
substantiellement identiques, il y a en outre lieu de vérifier pour quels comportements il est
nécessaire de cumuler la sanction administrative et la sanction pénale (corr. ou amende adm.). A cet
égard, le point de départ est que lorsque le cumul n’est plus préconisé, cela (du moins en théorie)
atténue la sanction.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
32
En fonction du résultat de l’examen précédent, il convient d’élaborer une solution procédurale. Pour
les cas où les deux sanctions peuvent être appliquées de manière cumulative, il faudra élaborer une
procédure prévoyant qu’une seule instance impose les deux sanctions dans le cadre de la même
procédure. Dans les autres cas (pas de cumul), on devra élaborer un règlement prioritaire pour lequel
on pourra s’inspirer du système d’amende administrative par rapport à la poursuite correctionnelle.
Concrètement, il faudra créer, au sein du Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale et
sous la présidence du secrétaire d’Etat à la lutte contre la fraude, un groupe de travail restreint
composé d’un représentant des organismes de sécurité sociale où le problème se pose le plus
fréquemment (à savoir, l’ONEM, l’INAMI, l’ONAFTS et l’ONSS37), du SPF SS, du SPF ETCS, du SPP
Intégration sociale, du SIRS, du DIAGE et de 2 représentants du Conseil d’avis pour le droit pénal
social (de préférence un magistrat du siège et un magistrat du Ministère public)
Modification du champ d’application des amendes administratives 2.
Vu les problèmes posés par l’usage abusif du statut des indépendants, le Comité général de gestion
pour le statut social des indépendants propose de modifier l’AR n° 38 par l’insertion d’une disposition
prévoyant une amende administrative en cas d’affiliation fictive à la sécurité sociale des
indépendants.
Audition de personnes par les inspecteurs sociaux 3.
Le code d’instruction criminelle fixe en son article 47bis les règles à observer lors de l’audition de
personnes dans le cadre d’une instruction. A cet égard, il convient de distinguer entre trois types de
règles à respecter:
1. les règles à respecter lors de chaque audition indépendamment de la qualité de la
personne interrogée (47bis, §1er Ic),
2. les règles à respecter lors de l’audition d’inculpés (47bis, §2 Ic),
3. les règles à respecter lors de l’audition de personnes soupçonnées de faits
susceptibles d’emporter une peine de prison d’au moins un an (47bis, §2 Ic).
Les règles à respecter lors de chaque audition ont été instaurées par la loi du 12 mars 1998
(Franchimont) et existaient dès lors déjà au moment de la réalisation du code pénal social, dans
lequel ces règles ont été plus ou moins reprises (art. 62 P)
Les règles en vigueur lors de l’audition d’inculpés ont été insérés par la loi du 13 août 2011 à la suite
de la jurisprudence Salduz de la CEDH. Ces règles impliquent concrètement que l’inculpé interrogé
doit être informé au préalable (1) des faits qui feront l’objet de l’interrogatoire, (2) du fait de ce qu’il
ne peut pas être contraint de s’accuser lui-même et (3) de son droit au silence. S’il est soupçonné de
37 Il s’agit des organismes de sécurité sociale qui ont réagi à la demande du Service d’information et de recherche sociales visant à dresser un aperçu des problèmes relatifs au non bis in idem.
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faits pouvant être punis d’une peine de prison d’au moins un an, l’inculpé que l’on souhait interrogé
doit en outre être informé de son droit d’avoir, pour la première audition, un entretien confidentiel
avec un avocat (le cas échéant, la personne concernée a le droit de reporter une fois l’audition).
Cette législation date d’après l’entrée en vigueur du Code pénal social. Ces règles n’y sont par
conséquent pas reprises. La question se pose de savoir si les règles prévues par le code d’instruction
criminelle en ce qui concerne l’audition des inculpés doivent être reprises dans le Code pénal social. Il
semblerait que l’on prépare un projet dans ce sens.
A cet égard, un certain nombre de questions critiques peuvent être posées. Comme on le sait, les
services d’inspection sociale disposent tant d’un pouvoir de contrôle administratif que d’un pouvoir
d’enquête pénale. Lors des discussions parlementaires préalables à la réalisation du code pénal
social, on a rappelé explicitement que les règles relatives à l’audition prévues dans le code
d’instruction criminelle sont d’application au l’audition effectuée par les services d’inspection dans le
cadre d’une enquête pénale. En revanche, l’audition réalisée par les services d’inspection en dehors
de l’enquête pénale, et donc dans le cadre d’un contrôle administratif, ne tomberait pas sous
l’application du code d’instruction criminelle et serait exclusivement régie par les règles prévues dans
le code pénal social (notamment l’art. 62).
La question relative à la transposition de la loi Salduz dans le code pénal social implique que, compte
tenu de ce qui précède, les règles Salduz soient rendus applicables à la phase administrative.
A cet égard, la première question qui se pose est de savoir quelle est la distinction exacte entre les
phases administrative et pénale. Cette distinction est en effet tout sauf évidente. Le contrôle
administratif se distingue d’une enquête pénale dans la mesure où, dans ce dernier cas, il existe,
dans le chef des enquêteurs, une présomption (indication) d’une infraction déterminée. En revanche,
dans le cas d’un contrôle administratif, l’acte d’enquête est uniquement posé pour vérifier le respect
de la loi (par ex. également les actes de police administrative). Etant donné que les services
d’inspection sociale peuvent également lancer une enquête pénale sociale de leur propre initiative
(et donc sans apostille du Ministère public), la distinction entre l’enquête administrative et l’enquête
pénale ne coïncide donc pas avec la présence ou l’absence d’une apostille du Ministère public, mais
bien avec la présence ou l’absence d’une présomption de commission d’un fait punissable.
Comme les règles instaurées par la loi Salduz ne concernent que l’audition des inculpés, elles
semblent quoi qu’il en soit seulement appropriées à l’audition réalisée dans le cadre d’une enquête
pénale sociale et non pas d’une enquête dans le cadre d’un contrôle administratif. En effet, au cours
de la phase administrative il n’est en principe pas question d’un inculpé, ni d’une criminal charge au
sens de l’article 6 de la CEDH.
Un contrôle qui débute sous forme administrative peut cependant se transformer en enquête
pénale. Il convient d’éviter que, dans ce cas, les constatations faites deviennent inutilisables en
raison de la violation du droit à un procès équitable. Pour résoudre ce problème, il suffirait peut-être
d’insérer, dans l’article 62 Code pénal social, une disposition transversale par analogie à ce qui existe
actuellement dans l’article 47bis, §5 Ic.
Compte tenu des objections émises ci-dessus, il semble indiqué de subordonner l’adaptation du code
pénal social à un examen plus approfondie de la problématique. A cette fin, il est à recommander de
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34
constituer, au sein du Collège pour la Lutte contre la fraude fiscale et sociale et sous la conduite du
Secrétaire d’Etat à la Lutte contre la fraude sociale et fiscale, un groupe de travail composé de
représentants du Service d’information et de recherche sociale, du conseil d’avis pour le droit pénal
social et du comité de rédaction du code pénal social.
Instauration d’une disposition anti-abus 4.
Le droit de sécurité sociale des travailleurs salariés est caractérisé par un haut degré de complexité,
tant en ce qui concerne le règlement en matière de cotisations qu’en ce qui concerne les règlements
en matière de prestations de sécurité sociale.
Cette complexité découle en large partie de ce que le législateur a toujours essayé d’aligner au mieux
la législation sociale sur les besoins sociétaux sous-jacents. Si cela est fort méritoire en soi, il y a
cependant une zone d’ombre sur le plan de l’application et du maintien du droit de sécurité sociale.
La complexité rend notamment plus difficile l’application correcte de celui-ci par le justiciable ainsi
que le contrôle par les services d’inspection sociale. En outre, cette complexité donne lieu à des abus
et à des comportements d’évitement, le justiciable limitant de manière abusive, par des artifices et
des montages juridiques, ses obligations en matière de cotisations ou s’arrogeant des avantages de
sécurité sociale.
Il existe par exemple en matière d’obligations de cotisation de nombreux manuels relatifs à
l’optimisation du coût salarial ou du coût de licenciement, expliquant nombre de montages
permettant de réduire l’impôt parafiscal. Sur le plan des allocations, on se trouve notamment
confronté au phénomène de la séparation de domicile de couples en vue d’obtenir des allocations
plus élevées (allocation pour personne isolée au lieu de cohabitante), ainsi qu’aux montages de
société qui visent principalement à donner accès à des droits dans le régime de sécurité sociale des
travailleurs salariés à des personnes ne pouvant pas prétendre à ces droits.
Dans le droit fiscal, les abus sont en partie contrés par le biais des dispositions générales en matière
d’anti-abus (voir notamment l’article 344 CIR92). Sur la base de ces dispositions, les actes qui visent
des objectifs purement fiscaux ne sont pas opposables au fisc lorsque le contribuable peut prouver
que l’acte en question se justifie par un but non fiscal.
Etant donné que les abus existent également en droit social et que la complexité qui en est en partie
à l’origine ne pourra être entièrement éliminée vu la complexité des besoins sociétaux, il existe
également un besoin de prévoir une disposition anti-abus en droit social. Comme on vise les abus
commis tant sur le plan des cotisations que sur celui des allocations, la loi établissant les principes
généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés (loi du 29 juin 1981) est la loi la plus indiquée
pour instaurer cette disposition.
S’agissant du contenu de la disposition, on pourra s’inspirer des dispositions anti-abus fiscales. Une
copie exacte est cependant exclue pour la raison évidente qu’il y a lieu de prendre en compte de la
spécificité du droit social.
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35
Cessation fictive d’activité – Changement fictif de catégorie 5.
Il y a commencement d’activité:
Lorsqu’aucune activité indépendante n’a été exercée au cours du trimestre civil précédant,
ou
en cas de changement de catégorie (profession à titre principal, à titre accessoire ou conjoint
aidant – maxi-statut).
Vu cette disposition, certaines personnes mettent fin à leurs activités ou changent de catégorie (par
exemple moyennant des contrats de travail fictifs) à la seule fin de se trouver en période de
commencement d’activité et de rompre le revenu de référence. Elles peuvent ainsi échapper aux
cotisations calculées sur des revenus considérables.
La Ministre des Indépendants examinera ces propos. Si le Gouvernement décide de reformer le
paiement des cotisations sociales pour le système des indépendants dès 2014 et si dans ce cas les
cotisations sociales de l’année X seront calculées à base des revenus estimés de cet année X et non
pas à base des revenues connus de l’année X-3, la solution proposée ne rapportera que aux années
2012 et 2013.
Demandes indues de dispense 6.
a. Problèmes constatés
En 2010, le Comité général de gestion du statut social des travailleurs indépendants a constaté que
certaines dispenses étaient également accordées à des personnes qui n’étaient pas en état de
besoin. Cela est notamment dû au fait que la Commission des dispenses de cotisations ne dispose
pas toujours de toutes les données relatives aux revenus des indépendants (cf. les revenus ne sont
connus qu’à posteriori).
Même si ce n’est pas toujours le cas, les exonérations indues peuvent avoir été accordées à la suite
d’un acte frauduleux de la part du travailleur indépendant.
b. Solution proposée
Le Comité est d’avis que les décisions de la Commission doivent pouvoir être revues à la demande du
directeur général de la DG Travailleurs indépendants. Dans le cadre du maintien de la sécurité
juridique, le mécanisme de révision ne pourrait être appliqué qu’en cas de fraude manifeste.
Dans ce cadre, les revenus indiqués dans la demande des dispenses seraient comparés aux revenus
définitifs de l’indépendant dès que ceux-ci sont connus. Si la Commission constate de la fraude
manifeste, la décision devrait être revue.
Un tel mécanisme permettrait d’une part à la Commission de contrôler les décisions a posteriori, et
aurait, d’autre part, un effet dissuasif préventif sur les personnes sollicitant une dispense alors
qu’elles savent qu’elles ne se trouvent pas dans le besoin.
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36
La Ministre des Indépendants analysera ces propositions et prendra toutes mesures qu’elle estime
utile pour mettre fin à cet abus.
Attestation permettant une déduction fiscale 7.
Actuellement, les indépendants ne peuvent déduire leurs cotisations pour la pension libre
complémentaire des indépendants que s’ils disposent d’une attestation comme quoi ils sont en règle
avec leurs cotisations sociales « AR n° 38 ». Il faut examiner si ce couplage devrait également être
prévu pour d’autres produits d’assurance complémentaires (cf. assurance de groupe, assurance-
pension individuelle ou assurance revenu garanti).
Le couplage éventuel pour d'autres produits d'assurances ne peut avoir pour finalité de dresser un
cadastre des produits auxquels ont souscrit les indépendants.
Les indépendants qui bénéficient de dispense ou d'un plan d'apurement de leurs cotisations sociales
sont exclus de cette mesure.
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37
CHANTIER 3 – SIMPLIFICATION ET OPTIMISATION DE CERTAINS CONCEPTS DE DROIT SOCIAL38
Simplification et optimisation de concept de rémunération 1.
Comme prévu dans l’accord du Gouvernement : clarification de la notion de rémunération pour
mettre fin aux abus, par exemple le paiement de primes au travailleur par l’intermédiaire de tiers et
aux abus en matière de frais forfaitaires.
La rémunération constitue la base de calcul des cotisations sociales. Cela devrait être un principe
simple, mais il ne l’est pas. En effet, depuis l’instauration du concept de rémunération en 1965, il
donne de plus en plus lieu à certaines interprétations et constructions tendant à restreindre le
concept. Cela a pour conséquence que les services d’inspection ont besoin de plus de temps pour
garantir l’application correcte du concept de rémunération, ce qui va au détriment d’autres tâches
de contrôle.
En outre, un certain nombre d’avantages sont explicitement exclus, en tout ou en partie, du concept
de rémunération. Cette liste s’est allongée au fil des ans. Citons-en quelques exemples connus :
chèques-repas, éco-chèques, chèques-cadeau, chèques sport et culture, voitures de société,
indemnités de frais forfaitaire, avantages non récurrents liés au résultat, prime à l’innovation, gsm,
ordinateurs, connexions internet et téléphone.
Ces deux tendances font que l’application correcte de la réglementation devient de plus en plus
difficile. Le risque d’erreurs, d’évitement et de fraude est considérable, ce qui entraîne le risque de
voir la massa salariale sur laquelle les cotisations sociales sont calculées vidée de substance. En
outre, la réglementation actuelle requiert également plus de travail de contrôle de la part des
services d’inspection, ce qui fait qu’ils ont moins de temps pour se concentrer sur les phénomènes de
grande fraude organisée.
La réglementation doit être simplifiée sans porter atteinte à l’objectif des exonérations précitées, à
savoir réduire les coûts salariaux. Cela peut se faire dans différentes gradations. A relativement court
terme, un certain nombre d’adaptations ponctuelles pourraient être apportées. En revanche,
d’autres adaptations requièrent davantage de temps pour être élaborées. Quelques pistes
différentes seront proposées. La simplification et l’optimalisation du notion de rémunération seront
examinés auprès d’un ou plusieurs groupes de travail par les Ministres de Travail, Affaires Sociales,
Finances, en collaboration avec le Secrétaire d’Etat pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale,
leurs administrations concernées et les partenaires sociaux.
a. simplifications réalisables à court terme
i. révision de la notion de frais forfaitaires propres à l’employeur
Etant donné qu’ils sont souvent difficiles à estimer, les frais propres à l’employeur pris à charge par le
travailleur pourraient être remboursés par l’employeur de manière forfaitaire. Le problème qui se
pose cependant, c’est que l’inspection sociale éprouve souvent des difficultés à prouver que ces frais
forfaitaires ne constituent pas une indemnité pour des frais réellement exposés. 38 Les points ci-dessous portent sur l’aspect de fraude dans un débat général sur la clarification, simplification ou optimalisation des notions mentionnés.
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38
ii. écrêtage de toutes les exonérations
Le raisonnement suivi ci-dessus d’une limitation du salaire exonéré pourrait également être appliqué
à toutes, sinon à certaines catégories d’exonérations.
iii. Généralisation de la condition de non-remplacement ou de non-transformation du salaire soumis à cotisations
La réglementation relative aux chèques-repas, aux éco-chèques, aux chèques sport et culture, stipule
que si ces chèques sont ou ont été accordés en remplacement ou en conversion de la rémunération,
de primes, d’avantages en nature ou d’un quelconque autre avantage ou complément à ce qui
précède, soumis ou non à des cotisations de sécurité sociale, ils ne sont pas considérés comme
salaire exonéré.
Cette condition ne s’applique pas aux autres éléments de la rémunération exonérés en tout ou en
partie. Il faudrait examiner si cette condition ne devrait pas être généralisée.
iv. La relation triangulaire en ce qui concerne les chèques
Les chèques-repas, les chèques-cadeau et les chèques sport et culture constituent une forme
parafiscale et fiscalement avantageuse de rémunération. En résumé, il s’agit d’une diminution
conditionnelle des cotisations sociales sur une partie de la rémunération. Cette rémunération
exonérée est payée sous forme de chèques. Une telle forme de rémunération présente cependant
les inconvénients suivants:
le paiement entraîne des coûts supplémentaires pour les employeurs. Une partie de la
diminution des charges salariales accordée par l’Etat n’est donc pas utilisée à cette fin;
les commerçants sont confrontés à des frais supplémentaires directs (échange des chèques)
et indirects (traitement administratif des chèques), qu’ils n’ont en fait pas demandé;
en cas de perte ou de péremption des chèques, les travailleurs voient leur pouvoir d’achat
diminuer.
Différentes alternatives peuvent être envisagées permettant d’éviter les inconvénients liés aux
chèques, tout en préservant intégralement l’idée de base, à savoir une diminution des cotisations
sociales. Cette simplification ne profiterait pas seulement aux employeurs, aux commerçants et aux
travailleurs, mais aussi aux services d’inspection sociale et économique qui sont, aujourd’hui, chargés
de contrôler l’octroi et l’utilisation corrects des chèques.
Une réflexion sur l’avenir de ce type de rémunération sera menée.
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39
b. simplifications réalisables à plus long terme
i. modernisation de la notion d’avantage à charge de l’employeur
Les services d’inspection sociale constatent de plus en plus souvent que la notation d’indemnité à
charge de l’employeur est vidée de sa substance par la mise en place de certains montages visant à
réduire le coût salarial.
Un exemple de système mis en place par des employeurs (dans les parfumeries) qui a pour résultat
de diminuer la base de calcul des cotisations de sécurité sociale consiste à faire payer des
commissions à des vendeurs/vendeuses d’un établissement ou d’une chaîne d’établissements, par
l'intermédiaire de représentants de marques de produits vendus par ces établissements, sans
intervention (in)directe de l'employeur de ces vendeurs/ses. Dans certaines situations, ces
commissions étaient originellement payées par l’employeur de ces vendeurs (ou de son préposé),
commissions considérées comme de la rémunération passible de cotisations de sécurité sociale et
soumise à l’impôt, avant d’être payées directement par cet intermédiaire. Cette ingénierie permet
donc de ne pas payer de cotisations sur les commissions.
Le salaire net du travailleur reste le même, mais uniquement sur la partie déclarée, souvent pas
beaucoup plus que le salaire minimum, des droits en sécu sont constitués. Dans la plupart des cas, le
travailleur n’est pas au courant. En outre, le travailleur est considéré comme indépendant pour la
partie reçu du tiers. Par conséquent, il devrait payer des cotisations en régime indépendant, mais vu
qu’il n’est pas au courant, il ne le fait pas et il pourra donc être sanctionné.
ii. Réflexion sur la suppression des exonérations et diminution du taux de cotisation
En excluant de la notion de rémunération certains avantages le législateur a eu pour objectif de
réduire la charge parafiscale. Il sera examiné dans quelle mesure cet objectif pourrait être atteint
d’une manière administrativement plus simple.
Simplification et optimisation de la règlementation concernant la durée de travail 2.
La réglementation en matière de durée de travail est particulièrement complexe, notamment du fait
qu’au fil des ans, les possibilités de flexibilité ont été élargies. De ce fait, de plus en plus de
fondements juridiques ont été prévus dans la législation sur la base desquels les limites légales en
matière de durée de travail pouvaient être franchies (voir notamment l’article 20bis de la loi sur le
travail, la loi sur les nouveaux régimes de travail). Tout système de flexibilité a par ailleurs quelque
part son propre encadrement juridique en termes de repos de récupération, de sursalaire, de
période de référence, de limites des heures supplémentaires, etc. En outre, nombre d’aspects relatifs
à la durée de travail sont réglés dans différentes lois. Afin de cerner le cadre juridique global, il faut le
plus souvent consulter conjointement plusieurs lois : la loi sur le travail, la loi sur la protection de la
rémunération, la loi sur le travail à temps partiel, la loi sur le contrat de travail, l’AR sur le travail à
temps partiel, la loi sur les nouveaux régimes de travail, sans parler des règlements sectoriels et des
conséquences pour la déclaration Dmfa.
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40
En outre, la réglementation du temps de travail ne s’avère pas toujours idéalement adaptée aux
besoins pratiques. A cet égard, il est symptomatique que certaines pratiques, bien que contraires à la
réglementation, sont cependant tolérées par les services d’inspection. L’exemple le plus frappant
sont les horaires de travail flottants qui, au sens strict, sont contraires aux dispositions de l’article 6
de la loi sur les réglementations du travail. On peut par ailleurs renvoyer aux horaires de travail
variables pour les travailleurs à temps plein. Ces horaires ne font pas l’objet d’un règlement légal,
mais sont tolérés par les services d’inspection pour autant que les règles en matière d’horaires
variables pour les travailleurs à temps partiel soient appliquées par analogie. Autre exemple
symptomatique : l’AR du 10 février 1965 désignant les personnes investies d'un poste de direction
qui tombent en dehors de l'application de la loi sur la durée du travail. Cet AR n’est pas tout à fait
adapté à la vie économique actuelle.
Les constatations précitées font que la réglementation de la durée du travail est très souvent
enfreinte. Certains secteurs se plaignent de l’impossibilité de respecter correctement celle-ci. D’autre
part, l’application de certains régimes de flexibilité prévus par la loi entraîne des difficultés en ce qui
concerne la déclaration Dmfa.
La réglementation de la durée du travail doit être évaluée, dans ce sens qu’il y a lieu d’examiner si,
tout en respectant les objectifs de la législation (protection du travailleur et contrôle des prestations
et des rémunérations exercée par les services d’inspection), il ne peut être prévu un système plus
simple et si ce système ne peut être mieux mis en adéquation avec la réalité sociétale. On pourrait
notamment songer à l’instauration d’un système d’enregistrement des prestations, auquel cas
l’interdiction de travailler en dehors de l’horaire de travail ne devrait pas être appliquée aussi
strictement qu’aujourd’hui. Ces propos se développeront en collaboration avec la Ministre de Travail.
Clarification de l’interdiction de la mise à disposition 3.
L’accord du Gouvernement prévoit de s’attaquer aux abus relatifs à ’application de la législation sur
la mise à disposition.
Comme l’indique le rapport 2011 du Collège des Procureurs généraux au Comité parlementaire
chargé du suivi législatif (Doc. Parl., Chambre, doc. 53 1414/005, p. 69) : La loi de 1987 sur le travail
temporaire, le travail intérimaire et la mise de travailleurs à la disposition d’utilisateurs prévoit le
principe que la mise à disposition de travailleurs est interdite.
On se trouve en présence d’une mise à disposition dès lors que l’utilisateur exerce une quelconque
parcelle de l’autorité patronale.
C’est à ce titre que l’on s’est attaqué à la traite de la main-d’œuvre au cours des années nonante.
Mais la loi du 12 août 2000 a apporté une modification de fond à l’article 31.
Un deuxième alinéa a été inséré au § 1er de cet article. Il stipulait que :
“Ne constitue toutefois pas l’exercice d’une autorité au sens du présent article, le respect par le tiers
des obligations qui lui reviennent en matière de bien-être au travail ainsi que des instructions données
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
41
par le tiers, en vertu du contrat qui le lie à l’employeur, quant aux temps de travail et aux temps de
repos et quant à l’exécution du travail convenu”.
Cette modification a, de facto, vidé cette loi de sa substance, puisque la mise à disposition interdite
est devenue quasi invérifiable. Cependant, la loi de 1987 pourrait s’avérer une arme redoutable pour
contrer le développement de la mise à disposition que l’on rencontre actuellement, même celle à
dimension internationale.
Conformément à l’accord du Gouvernement, une évaluation de la loi en concertation avec les
partenaires sociaux a été demandée au Conseil national du travail.
Au terme de celle-ci, l’initiative législative éventuelle sera prise.
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42
CHANTIER 4 – LUTTE CONTRE LA FRAUDE AUX ALLOCATIONS
Prescription de la récupération d’allocations sociales payées indûment. 1.
Dans le cadre légal actuel, la prescription d’une récupération d’allocations accordées indûment est
interrompue au cours de l’enquête par ce qu’on appelle un acte d’interruption de prescription. Cet
acte émane de l’organisme de sécurité sociale concerné. Cependant, lorsque le débiteur interjette
appel de cette récupération, cela n’est pas assimilé – à la suite d’un arrêt de la Cour du Travail de
Mons du 10 avril 2008 – à un tel acte d’interruption de prescription. De ce fait, l’Etat risque d’être
confronté, au cours de cette procédure d’appel ou justement en raison de la mise en œuvre de cette
procédure, à la prescription de la récupération.
Il peut être remédié à cette situation en insérant dans la réglementation un article similaire à la
disposition prévue à l’article 443ter du CIR92. L’article 443ter est libellé comme suit:
« § 1er. Toute instance en justice relative à l'établissement ou au recouvrement des impôts et des précomptes qui est introduite par l'Etat belge, par le redevable de ces impôts ou précomptes ou par toute autre personne tenue au paiement de la dette en vertu du présent Code, des arrêtés pris pour son exécution ou du droit commun, suspend le cours de la prescription.
La réclamation et la demande de dégrèvement visée à l'article 376 suspendent également le cours de la prescription.
§ 2. La suspension débute avec l'acte introductif d'instance et se termine lorsque la décision judiciaire est coulée en force de chose jugée.
Toutefois, en cas de réclamation ou de demande de dégrèvement d'office visée à l'article 376, la suspension débute avec la demande introductive du recours administratif. Elle se termine :
lorsque le contribuable a introduit une action en justice, au jour où la décision judiciaire est coulée en force de chose jugée;
dans les autres cas, à l'expiration du délai ouvert au contribuable pour introduire un recours contre la décision administrative.
Enquête sur la sensibilité à la fraude dans l’assurance chômage 2.
a. Examiner la sensibilité à la fraude du régime de chômage temporaire
A la suite des constatations faites par le Ministère public39 sur l’éventuelle sensibilité à la fraude du
régime de chômage temporaire et compte tenu des remarques de l’Office national de l’Emploi en la
matière, il est recommandé de mener une enquête afin d’examiner in extenso la sensibilité à la
fraude du système. Les éléments suivants peuvent être visés : l’accès au régime, l’assimilation au
système de chômage complète des jours passés et l’utilisation des faux documents.
Il semble indiqué, en l’occurrence, de mener une enquête sur la sensibilité à la fraude du régime de
chômage temporaire, sous la coordination de l’Office national de l’Emploi et avec la collaboration de
la cellule stratégique Lutte contre la fraude. A cet égard, il convient de faire remarquer que le régime
39 Rapport Suivi législatif, DOC 53 1414/005 (Chambre), p. 204
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de chômage temporaire prouve son utilité dans le cadre actuel de la sécurité sociale et dans le climat
économique actuel. Son optimisation ne peut porter atteinte aux piliers essentiels du système. En
outre, il faut continuer à garantir l’agenda des inspections de l’ONEM, mais en le complétant
éventuellement. Enfin, une attention particulière doit être portée à la mise en adéquation du
mécanisme d’inspection avec la fraude transfrontalière consistant à combiner un emploi à l’étranger
avec un chômage temporaire dans notre régime de sécurité sociale.
b. Examiner la sensibilité à la fraude des cartes de contrôle.
A la suite des constatations faites par le Ministère public40 en ce qui concerne la possible sensibilité à
la fraude du système des cartes de contrôles (c.-à-d. les cartes de pointage), une étude doit être
réalisée visant à examiner plus avant cette sensibilité à la fraude et à recommander un changement
du système si nécessaire et si possible.
Dans cette examination, une attention particulière peut être requise pour certains chômeurs qui
exercent des activités, soit pour leur propre compte, soit dans le cadre d’une activité d’indépendant
à titre accessoire, étant donné le manque d’effectivité des contrôles sur ce plan et le risque
important d’abus (sous la forme de l’introduction d’une carte autre que la carte complétée). A cet
égard, il convient de souligner que si on ne contrôle pas la carte de contrôle – que le chômeur-
travailleur doit toujours avoir sur lui sous forme complétée – cette possibilité d’introduction d’une
carte de contrôle non remplie existe également.
A cet égard, l’Office national de l’Emploi, en concertation avec la cellule stratégique concernée, a
déjà lancé une étude sur la modernisation du système des cartes de contrôle. Cette étude devrait
accorder une attention particulière à la réduction de la sensibilité à la fraude du système. On
demande dès lors d’associer la cellule stratégique Lutte contre la fraude aux travaux.
c. Enquête sur la sensibilité à la fraude du contexte “grande ville”.
Contrairement aux deux sujets précédents à examiner, il s’agit, en l’occurrence, non pas en premier
lieu d’un système (ou d’un élément de celui-ci), mais bien de la complexité accrue du contexte de
contrôle déterminé par la densité de l’activité économique au sein d’une seule zone, la grande ville.
Cette situation entraîne en effet un certain nombre de problèmes spécifiques, tels que la mise en
œuvre de la capacité de contrôle suffisante par rapport à la densité précitée de l’activité
économique.
Une analyse plus poussée doit montrer quels sont éléments caractéristiques du contexte de contrôle,
du contrôle lui-même, des infractions se produisant dans un contexte de grande ville. Dans un tel
contexte, il convient également de focaliser sur les secteurs qui sont d’un intérêt primordial, tels que
le commerce de détail, les services aux personnes et l’horeca. En outre, la notion de « grande ville »
doit être clairement définie par les diverses inspections, de sorte à prendre en compte ces
caractéristiques lors de l’instauration de contrôles en termes de spécialisation des contrôles, de
ciblage du contrôle et de capacité des services de contrôle concernés.
40 Rapport Suivi législatif, DOC 53 1414/005 (Chambre), pp. 205-206
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44
Fraude au droit à l’intégration sociale et aux services sociaux 3.
Dans le total des mesures d’aide appropriées par les CPAS une attention particulière doit être requise
au droit à l’intégration sociale et au droit aux services sociaux. Ce n’est pas d’une considération que
ce sont des systèmes particulièrement vulnérable en termes de fraude, mais d’une nécessité
d’optimaliser la lutte contre les abus, on propose quelques mesures qui offrent aux CPAS les
instruments de contrôle nécessaires pour participer à cette lutte. Le Gouvernement fédéral, qui tient
dans les deux cas la tâche particulière de contrôler l’appropriation et de procurer le remboursement
aux CPAS des mesures d’aide, et doit fonctionner en termes de facilitateur et instance de contrôle de
deuxième ligne, en service des CPAS.
Sauf si mentionné explicitement dans le texte, les mesures ci-dessous sont, dans le cadre des
modalités de la législation concernée – en particulier la loi sur le droit à l’intégration sociale du 26
mai 2002 et la loi sur la prise en charge de l’aide accordée par les CPAS – valide pour le droit à
l’intégration sociale ainsi que pour le droit aux service sociales.
a. Possibilité, pour les organismes publics d’aide sociale, de fournir des informations
en matières pénales.
Il existe actuellement un problème d’interprétation quant à la validité du secret professionnel du
personnel de CPAS et des conseillers de CPAS à l’égard de demandes d’informations émanant du
Ministère public en matière pénales41. Tel que prévu dans l’article 458 P, le secret professionnel vise
notamment à permettre d’établir un lien de confiance entre le travailleur social – et, par extension,
les services du centre public – et le demandeur ou le client. L’intention n’est pas d’intervenir dans
cette relation d’assistance, mais bien de permettre de transmettre, à la demande spécifique du
Ministère public, des informations pertinentes relatives à une instruction en cours. A cet égard, le
cadre législatif actuel manque de précision. Afin d’y remédier, le Ministère public propose d’ajouter
un point d) à l’article 46quater, §1er du Code d’instruction criminelle, rédigé comme suit :
“En recherchant les crimes et les délits, le procureur du Roi peut requérir, s'il existe des indices sérieux
que les infractions peuvent donner lieu à une peine d'emprisonnement correctionnel principal d'un an
ou à une peine plus lourde, les renseignements suivants : […]
d) les renseignements administratifs nécessaires auprès de l’administration fiscale, auprès de la
Banque-Carrefour des entreprises, auprès de la Banque-Carrefour de la sécurité sociale instituée par
la loi du 15 janvier 1990, et auprès des institutions de sécurité sociale visées à l’article 2, 2°, de la loi
du 11 avril 1995 visant à la Charte de l’assuré social42.”
41 Rapport Suivi législatif, DOC 53 1414/005 (Chambre), pp. 193-195. 42 2° “organismes de sécurité sociale”: (a) les ministères, les institutions publiques de sécurité sociale ainsi que tout organisme, autorité ou toute personne morale de droit public
qui accorde des prestations de sécurité sociale;)
b) les institutions coopérants de sécurité sociale, c'est-à-dire les organismes de droit privé, autres que les secrétariats sociaux d'employeurs
(et les offices de tarification des associations de pharmaciens), agréés pour collaborer à l'application de la sécurité sociale;
c) les fonds de sécurité d'existence institués, en vertu de la loi du 7 janvier 1958, par conventions collectives de travail conclues au sein
des commissions paritaires et rendues obligatoires par le Roi, dans la mesure où ils accordent des avantages complémentaires visés au 1°,
littera f);
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45
Ce faisant, on donne également suite à la demande du Ministère public visant à obtenir accès, dans
le cadre d’une instruction, à la Banque-Carrefour des Entreprises et à la Banque-Carrefour de la
Sécurité sociale. En tout cas, toute modification sera faite en respectant la législation sur la vie
privée.
b. Collaboration en vue du screening en matière de fraude au sein des CPAS de taille
petite et moyenne
Aujourd’hui, un certain nombre de CPAS de grandes villes procèdent à un screening en matière de
fraude lors du traitement de dossiers « revenu d’intégration » ou autres mesures d’aide en cours,
autre l’enquête sociale obligatoire et les révisions périodiques. Ce screening est réalisé sur la base de
clignotants et implique une enquête sociale approfondie sur des dossiers « revenu d’intégration » et
les autres dossiers d’aide sensibles à la fraude qui ont été dénoncés. Pour ce faire, le couplage à des
sources de données automatisées est essentiel.
Par rapport aux moyens disponibles, les CPAS de taille petite et moyenne effectuent une enquête
sociale de qualité. Hélas, étant donné leur effectif de personnel et leur situation budgétaire, ils leur
est difficile de consentir les mêmes efforts que les grands CPAS.
Ce type d’enquête approfondie peut être réalisé par le biais des dispositifs de collaboration existants
entre les centres publics d’aide sociale, sous l’impulsion du SPP Intégration sociale. Ces initiatives de
collaboration doivent prévoir un screening en matière de fraude d’un haut niveau qualitatif, pour
lequel elles reçoivent le soutien du SPP Intégration sociale.
Ce soutien peut notamment prendre la forme d’un recueil et d’un partage de bonnes pratiques, d’un
soutien du lancement des initiatives de collaboration ou d’un forum d’échange d’expériences et
d’idées.
c. Modifications à la réglementation relative à l’enquête sociale, la forme du rapport
social et la récupération et la révision de l’aide sociale.
i. Définir les exigences minimums en matière d’enquête sociale.
Dans la législation existante, l’article 19 de la loi DIS dispose que l’octroi ou la révision d’un revenu
d’intégration est subordonné à une enquête sociale. Celle-ci doit porter, de lege lata, sur les
éléments suivant:
tous les éléments de nature sociale susceptibles d’avoir un impact sur le montant à
octroyer;
tous les éléments relatifs aux types de revenus et au montants y afférents;
tous les éléments relatifs aux moyens de subsistance exonérés;
(d) les personnes chargées par les institutions de sécurité sociale visées aux a), b) et c) de tenir à jour un répertoire particulier des
personnes visé à l'article 6, alinéa 2, 2°, de la loi du 15 janvier 1990 relative à l'institution et à l'organisation d'une Banque-Carrefour de la
sécurité sociale. »
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46
tous les éléments relatifs aux formations achevées et en cours;
tous les éléments relatifs à l’existence de débiteurs d’aliments.
Cette liste d’éléments à examiner sera évaluée à la lumière de la lutte contre la fraude. A cet effet, la
prochaine loi-programme prévoira la possibilité de conférer au Roi le pouvoir de fixer les dispositions
relatives à l’enquête sociale. On examinera en outre de quelle manière et dans quelle mesure le
contrôle à effectuer par les CPAS peut être renforcé. On pourrait par exemple – à condition de toute
initiative législative nécessaire - songer à l’instauration d’une enquête obligatoire des banques de
données auxquelles les CPAS ont d’ores et déjà accès sur la base de la législation existante
(informations détenues par les administrations publiques, par les institutions financières et par les
organismes de sécurité sociale, art. 6, §3 de l’AR DIS). Dans ce cadre, le SPP Intégration sociale est
censé contrôler, lors de son enquête préparatoire à l’octroi du subside d’Etat, la consultation de ces
sources électroniques, notamment via le logging.
ii. Préparer un AR sur le rapport social électronique.
Sous la coordination du cabinet compétent, le SPP Intégration sociale prépare l’élaboration d’un
projet d’AR visant à instaurer le rapport social électronique. Dans le cadre de cet AR, les éléments
suivants particulièrement importants dans la lutte contre la fraude sociale peuvent être pris en
compte.
La législation actuelle ne prévoit aucune exigence de forme pour le rapport social. L’AR DIS précise
cependant les éléments essentiels de ce rapport, à savoir :
l’identité, la situation matérielle et sociale du demandeur ainsi que de toute personne avec
laquelle il cohabite;
la déclaration des moyens de subsistance;
les éventuels CPAS compétents antérieurement;
l’autorisation conférée par le demandeur visant à obtenir tous les renseignements
nécessaires auprès des administrations publiques, des institutions financières et des
organismes de sécurité sociale.
Il importe, dans le cadre de la modification des prescriptions sur le contenu de l’enquête sociale,
d’accorder une attention particulière à la description détaillée de tous les éléments que l’enquête
sociale doit comporter, et de préciser quels éléments doivent être repris dans le rapport sociale et
dans le rapport social électronique.
Outre le volet contenu, il convient également de s’attarder sur l’aspect formel. A cet égard, le
législateur laisse en effet une grande liberté aux centres publics individuels. Cette absence
d’exigences de forme a pour conséquence que la réalisation de l’enquête sociale et le rapportage y
afférent manquent de cohérence et de standardisation. Cela complique par ailleurs le croisement des
données présentes dans les rapports sociaux.
Le rapport social électronique pourrait rencontrer ces préoccupations à travers les éléments
suivants:
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47
il s’agit d’un rapport électronique standardisé dans lequel un certain nombre d’éléments
sont ancrés;
il s’agit d’un rapport comportant les données issues de différentes sources de données
électroniques et présentes dans l’enquête sociale en tant qu’élément obligatoire (cf.
supra);
il s’agit d’un rapport permettant l’échange de certaines données avec d’autres CPAS et
avec le SPP Intégration sociale, en vue d’améliorer le contrôle sur l’octroi des allocations
ou mesures d’aide et, partant, la lutte contre la fraude.
En vue d’améliorer l’efficacité et l’effectivité du contrôle de deuxième ligne effectué par le SPF
Intégration sociale et d’améliorer les possibilités de contrôle avant et après l’octroi du revenu
d’intégration ou toute autre mesure d’aide par les CPAS, il y a lieu de mettre en place un
enregistrement central des rapports sociaux électroniques qui permet une mise à disposition et un
croisement maximums des données. A cet égard, la détection des risques et un screening rapide
constituent des éléments clés. Ce projet se développe en respectant la législation sur la vie privée et
le secret professionnel fonctionnel des assistants sociaux.
Cette mesure génère un impact budgétaire considérable, qui peut cependant donné lieu à un gain
d’efficacité pour les CPAS et pour les services de contrôle du SPP Intégration sociale, de même qu’un
rendement possible pour l’Etat dans la lutte contre la fraude sociale.
Il est dès lors opportun dans ce cadre de développer l’application du rapport social électronique en
collaboration avec les CPAS et leurs associations.
iii. Soutenir les CPAS en offrant un guichet expert pour la récupération et la perception.
Selon les chiffres des centres publics, il existe une grande différence entre les montants à récupérer
en matière d’octroi indu de revenus d’intégration ou d’autres mesures d’aide et les montants
effectivement récupérés auprès des centres publics d’aide sociale, et ce pour un certain nombre de
raisons. En premier lieu, la récupération se caractérise dans la plupart des cas par un faible taux de
réussite, étant donné la situation financière des débiteurs. En outre, la récupération requiert un
effort supplémentaire de la part des CPAS, lequel n’est parfois par en adéquation avec les montants à
récupérer. La récupération signifie également la perte de la subvention de l’Etat pour les revenus
d’intégration ou mesures d’aide en question, non seulement le montant compensatoire versé par le
SPP Intégration sociale, mais également la dotation de personnel y afférente (à savoir 320
euros/an/dossier, calculée par jour).
Afin de soutenir les CPAS dans les efforts qu’ils fournissent pour récupérer et percevoir effectivement
les montants indûment accordés, le SPP Intégration sociale développe un guichet expert offrant aux
CPAS de l’expertise et des bonnes pratiques en matière de récupération et de perception.
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48
iv. Modifier les dispositions en matière de révision obligatoire de l’octroi du revenu d’intégration.
En vertu de l’article 22 de la loi DIS, le droit à l’intégration sociale doit être revu dans certains cas et à
fréquence régulière, et ce sous la forme d’une demande renouvelée d’octroi qui annule la décision
précédente. Les cas nécessitant cette révision sont énumérés dans l’article précité.
La révision doit être effectuée dans le cadre des nouvelles circonstances ayant une influence sur les
droits de la personne, y compris l’octroi d’une allocation sociale. Compte tenu de l’interdiction de
cumuler l’aide sociale et une allocation sociale, il y a lieu, dans ce cas, de procéder immédiatement à
la révision. Les centres publics ne sont toutefois pas informés automatiquement de ces octrois.
La modification de la composition du ménage et d’autres données relatives à la situation sociale de
l’ayant droit donnent, en vertu de la disposition précitée, également lieu à une révision. Dans ce cas
également, l’absence d’information des CPAS par les autres services publics pose des problèmes,
sous la forme de révisions tardives. Ces adaptations tardives sont à chaque fois nuisibles tant pour le
CPAS que pour l’ayant droit. En effet, dans le cas spécifique de ce dernier, la révision peut donner
lieu à une récupération.
Afin de rencontrer la préoccupation selon laquelle une révision plus fréquente des dossiers « revenu
d’intégration » par les CPAS entraînerait une augmentation trop importante de la charge de travail,
les services du SPF Intégration sociale chargés du contrôle préalable au paiement de la subvention de
l’Etat ont reçu l’instruction de croiser le demandeur avec les banques données des organismes de
paiement en sécurité sociale, afin d’éviter le cumul d’une allocation et du revenu d’intégration. A cet
effet, ils utilisent les flux qui existent déjà au niveau de la Banque-Carrefour de la Sécurité sociale.
Pour rencontrer les préoccupations précitées, les mesures suivantes semblent indiquées.
(1) Examiner la possibilité d’installation de clignotants dans les banques de données de la
sécurité sociale qui signalent aux centres publics d’aide sociale toutes modifications de la
situation en matière d’allocations d’un ayant droit.
(2) Examiner la possibilité d’installation de clignotants dans toutes les banques de données
concernées des services publics qui signalent aux centres publics d’aide sociale toutes
modifications de la situation en matière d’allocations d’un ayant droit
(3) Améliorer la collaboration avec les institutions financières afin de pouvoir constater à temps
toutes irrégularités.
d. Adapter le code pénal social.
La question se pose de savoir si le maintien de l’intégration sociale doit être incorporé dans le Code
pénal social.
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Mesures visant à promouvoir la lutte contre la fraude au niveau des allocations de maladie 4.
et d’invalidité.
a. Cumul d’indemnité d’incapacité de travail avec une activité non autorisée par le
médecin-conseil.
Il s’agit en premier lieu d’examiner le cumul d’allocations, par le biais ou non du datamining. Sur base
d’un croisement de données (dépenses en invalidité/Dmfa) sur l’année de dépenses 2010, les cumuls
interdits seront détectés. Il s’agit d’invalides qui exercent une activité non autorisée ou qui
bénéficient d’une indemnité pour rupture de contrat, et pour lesquels l’employeur a fait une
déclaration à l’Office national de sécurité sociale.
Les cas de cumuls seront examinés en mutualité par les attachés inspecteurs sociaux, ce qui aboutira
à la constatation d’indus notifiés aux mutualités qui prennent en charge la procédure en
récupération auprès des assurés. Les cas de cumuls de courte durée seront communiqués aux
mutualités pour suite utile.
Outre le cumul des allocations, il convient également de focaliser sur le travail en noir. Il s’agit des
dossiers de cumuls d’indemnités d’incapacité de travail avec une activité non autorisée et
généralement non déclarée à ONSS.
Ces dossiers sont constitués, à la suite d’enquêtes sur le terrain (constats d’activité non autorisée,
auditions, recherches d’informations), par les contrôleurs sociaux qui depuis juin 2010 ont été
intégrés au Service du contrôle administratif. Les résultats de ces enquêtes sont communiqués aux
mutualités chargées de les exploiter (calcul de l’indu, examen des droits en indemnités et en soins de
santé). Les attachés inspecteurs sociaux procèdent ensuite systématiquement au contrôle de ces
dossiers au siège des mutualités. Ces dossiers trouvent généralement leur origine dans des lettres de
dénonciation de plus en plus nombreuses.
En sus de cette activité, les contrôleurs sociaux participent, en compagnie des autres corps
d’inspection, à l’activité des cellules d’arrondissement placées sous la direction des Auditeurs du
Travail. Ces activités seront poursuivies en 2012.
Il est proposé d’instaurer un système d’échange d’informations similaires entre l’INAMI et l’INASTI de
manière à permettre de détecter les éventuels cas de cumuls entre des indemnités d’invalidité et
d’activité indépendante à titre complémentaire, également en concertation avec les mutuelles pour
la récupération des indus.
b. Dossiers d’assujettissements frauduleux à la sécurité sociale
Depuis 2008, le Service du contrôle administratif a été chargé de traiter en collaboration avec les
autorités judiciaires et les autres institutions de sécurité sociale (telles que l’Office national de
l’emploi, l’Office national de sécurité sociale, l’Office national des allocations familiales pour
travailleurs salariés, l’Office national des vacances annuelles), un vaste dossier de fraude à la sécurité
sociale. Il s’agit d’une affaire d’escroquerie, faux et usage de faux, blanchiment, abus et
détournement de biens sociaux, et association de malfaiteurs.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
50
L’affaire se distingue par son ampleur sans précédent.
Disposant de faux documents et se constituant ainsi une fausse assurabilité des « assurés » font
appel aux prestations de sécurité sociale et notamment, pour ce qui concerne le secteur de
l’assurance maladie - invalidité, à des prestations de santé et des indemnités d’incapacité de travail.
Les attachés inspecteurs sociaux traitent un certain nombre de ces dossiers au siège des mutualités
mais, face à l’ampleur du phénomène, une task-force impliquant les mutualités fut mise en place en
juin 2008 : après un travail (recherche des personnes concernées, élaboration d’une synthèse des
constats par firme) sur les données de l’Office national de sécurité sociale qui a procédé au dés-
assujettissement de ces sociétés fictives, le Service du contrôle administratif transmet aux unions
nationales la liste des personnes concernées, avec les informations pertinentes concernant
l’assujettissement fictif ; les mutualités sont chargées d’examiner, sur base de ces éléments, le droit
de ces personnes aux soins de santé et/ou aux indemnités et, le cas échéant, de dégager les sommes
indues dont elles doivent poursuivre la récupération. Les mutualités adressent un feed-back au
Service du contrôle administratif ; ponctuellement les attachés inspecteurs sociaux contrôlent
l’exactitude de ces dossiers traités par les mutualités.
Cette mission sera poursuivie en 2012, sur base des données qui seront fournies par l’Office national
de sécurité sociale qui procède aux désassujettissements des sociétés déclarées fictives.
c. Récupération financière de prestations facturées indûment.
On vise ici à éviter et à réprimer l’affectation abusive de moyens au niveau de l’assurance maladie, y
compris la récupération financière de prestations facturées indûment. A cet effet, le SECM
effectuera des enquêtes thématiques et/ou individuelles par les moyens suivants :
analyse de risque (conjointement ou non avec le Service des soins de santé de l’INAMI),
datamining (remboursement prestations dentistes via le tiers payant),
propre système de détection (par ex. Contrôle du code barre des médicaments) et
gestion des plaintes.
v. Enquêtes concernant les prestations “non fournies”
Il s’agit de la facturation, à l’assurance soins de santé, de prestations non fournies ou de produits non
délivrés, par ex. facturer une visite à domicile qui n’a pas été effectuée.
A cet égard, nous rappelons qu’en 2011 les enquêtes « prestations non fournies » ont constaté des
facturations indues pour un montant total de 1.845.279 EUR. Les résultats de ces enquêtes sont
soumis au Comité du SECM et ces enquêtes seront poursuivies en 2012 et 2013.
vi. Enquêtes concernant des prestations non conformes
Il s’agit, en l’occurrence, de la facturation, à l’assurance soins de santé, de prestations non conformes
aux règles définies par la réglementation relative à l’assurance maladie, telles que la prestation et la
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51
facturation d’une visite à domicile la nuit alors que le patient a téléphoné pendant la journée et que
la visite a été effectuée dans la soirée.
En 2011 les enquêtes « prestations non conformes » ont révélé qu’un montant total de 8.134.807
EUR a été indûment facturé. Les résultats de ces enquêtes sont soumis au Comité du SECM et les
enquêtes seront poursuivies en 2012 et 2013.
d. Secteur allocations d’incapacité de travail
Afin de contrôler la délivrance indue d’attestations d’incapacité de travail par les médecins, l’INAMI
examine comment on pourrait registrer, par médecin, les informations relatives aux attestations
d’incapacité de travail qu’il a délivrées. On pourrait dans ce cadre faire cette registration en
instaurant un cadastre. Cette possibilité sera examinée tenant compte de la protection de la vie
privée et le secret professionnel des médecins.
Usage abusif du statut social d’indépendant – affiliations fictives 5.
a. Problèmes constatés
Les personnes qui n’exercent aucune activité indépendante peuvent prétendre le contraire et
s’affilier à une caisse d’assurance sociale. Une telle affiliation peut avoir des objectifs divers : obtenir
un permis de séjour ou une allocation sociale ou encore déduire fiscalement certains frais. Si aucune
activité indépendante n’est exercée, ces avantages sont accordés indûment.
i. L’obtention d’un permis de séjour
La note P.736/10/22 du 1er octobre 2010 adressée par l’INASTI aux caisses précise:
"Un citoyen UE qui souhaite devenir indépendant ou aidant en Belgique, doit en théorie produire une
inscription à la Banque-carrefour des Entreprises (ou toute autre preuve attestant de son activité
indépendante). Dans de nombreux cas, la commune réclame une affiliation à un fonds de sécurité
sociale.
Dans la pratique, on voit le nombre d’affiliations fictives augmenter : des personnes, le plus souvent
de nationalité étrangère, s’affilient comme « indépendant » (le plus souvent « associé actif » ou
« aidant ») et se font radier – avec effet rétroactif ou non – après quelques trimestres. Souvent, ils ne
paient pas les cotisations sociales ou ils bénéficient d’une dispense de cotisations de la part de la
Commission des dispenses de cotisations. On constate qu’une fois affiliées, ces personnes souhaitent
recevoir au plus vite une « attestation d’affiliation ». Ils utilisent le statut d’indépendant/aidant pour
obtenir certains avantages, comme par exemple un droit de séjour durable ».
Cette pratique permet également à ces personnes d’obtenir un revenu d’intégration du CPAS.
Afin d’enrayer ces abus, la note P.736/10/22 du 1/10/2010 adressée aux caisses prévoit que celles-ci
doivent délivrer une attestation spécifique (et non plus la déclaration d’affiliation habituelle) aux
citoyens UE qui ont besoin d’une attestation d’affiliation dans le cadre de la légalisation de leur droit
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52
de séjour. Cette attestation est spécifiquement destinée à l’obtention d’une inscription au registre
des étrangers.
En même temps, un questionnaire y afférent doit être remis à l’intéressé. Une fois complété, daté et
signé, ce questionnaire doit être transmis à l’INASTI dans les 3 mois de sa réception. L’attestation
spécifique n’est valable que si l’intéressé transmet dans les 3 mois le questionnaire joint dûment
complété.
Selon les informations dont dispose le Comité général de gestion (CGG), les communes n’appliquent
pas cette mesure de manière uniforme : certaines acceptent encore l’attestation d’affiliation
classique. Il serait indiqué d’adresser une directive aux communes de sorte qu’elles tiennent toutes
compte de l’attestation spécifique.
ii. Allocations familiales
Le lien entre le paiement de cotisations et le bénéfice d’allocations familiales a été supprimé dans le
régime des indépendants. Cette affiliation peut, d’une part, générer des affiliations fictives dans le
seul but de bénéficier d’allocations familiales et, d’autre part, avoir un impact négatif sur la
perception des allocations.
Il convient cependant de faire remarquer que l’accord de gouvernement du 1er décembre 2011
prévoit l’ancrage du droit aux allocations familiales dans la constitution ainsi qu’une
communautarisation de celles-ci.
iii. Droit aux soins médicaux
En matière de soins médicaux, le droit aux allocations est subordonné à deux conditions, à savoir:
être en règle avec les cotisations pour l’année de référence;
avoir gardé la qualité d’ayant droit pendant le dernier trimestre de l’année de référence ou
pendant l’année suivante.
En cas d’inscription (ou de réinscription) comme ayant droit indépendant à l’assurance maladie, la
qualité d’ayant droit peut être acquise sur la base d’une preuve d’assujettissement au statut social
des indépendants. Il se peut que l’attestation d’assujettissement au statut social soit délivrée par la
caisse sans que des cotisations sociales aient été payées.
L’inscription comme ayant droit prend cours le 1er jour du trimestre pendant lequel la qualité
d’ayant droit a été acquis. Ce droit est maintenu jusqu’au 31 décembre de l’année calendaire suivant
celle où le droit a été ouvert. Passé ce délai, la prorogation du droit est subordonnée à la qualité et
au respect de l’obligation de payer des cotisations pour l’année de référence.
Ce mécanisme peut avoir pour conséquence qu’une personne bénéficie pendant plus d’un an de
droits en matière de soins médicaux sans payer de cotisations. Il peut donc y avoir des affiliations
fictives dans le but de bénéficier de droits en matière de soins médicaux.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
53
iv. Autres affiliations fictives
Certaines personnes déclarent exercer une activité indépendante (à titre principal ou accessoire),
alors que ce n’est pas le cas. L’intention en est de pouvoir déduire fiscalement certains frais et de
bénéficier de certains droits (par ex. droits de pension via le paiement de cotisations minimums).
Cela peut se traduire par une affiliation fictive, mais également par la non-communication d’une
cessation d’activité.
b. Solution proposée
i. Attestations spécifiques d’affiliation
Le CGG propose que les caisses subordonnent la délivrance de cette attestation spécifique aux
intéressés à la transmission du questionnaire susmentionné.
La Ministre des Indépendants et la Ministre d’Affaires Intérieures, sous coordination du Secrétaire
d’Etat pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale, élaborent une solution pour que les
communes ne puissent tenir compte, pour l’inscription au Registre national, que des attestations
spécifiques d’affiliation.
ii. Paiement de la première cotisation au moment de l’affiliation
Dans son avis 2011/07 "Stijging van de onbetaalde bijdragen – mogelijke oplossingen" du 5 octobre
2011, le Comité de Gestion Général a lancé la triple idée suivante
une collaboration entre les guichets des entreprises et les caisses d’assurance sociale
permettrait un croisement des données et des frais d’inscription uniques;
le paiement des frais d’inscription au moment de l’affiliation;
le paiement de la 1e cotisation au moment de l’affiliation.
Le Comité estime que le paiement de la 1e cotisation au moment de l’affiliation permettrait de lutter
contre la fraude sociale et l’ingénierie sociale, notamment les affiliations fictives.
La Ministre des Indépendants analysera ces propositions et prendra toutes mesures qu’elle estime
utile pour mettre fin à ces abus.
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CHANTIER 5 – APPROCHE SPECIFIQUE AU SECTEUR
Les présumés secteurs à risque en matière de fraude, comme l’Horeca, la construction, le commerce
de la viande, le nettoyage, les titres-services, le gardiennage, rencontrent chacun des problèmes
particuliers et nécessitent une attention particulière. À côté des mesures générales visant à lutter
contre la fraude une approche sectorielle de la fraude sociale et fiscale est très importante.
Cette approche sectorielle de la lutte contre la fraude doit mettre un terme à la concurrence déloyale
qui prévaut actuellement dans divers secteurs. Une simplification de la législation existante qui
permet de bénéficier d’une réduction des charges pour les entreprises et les indépendants en
question va, en outre, rendre le contrôle et la surveillance plus facile. De cette manière, la lutte
contre la fraude dans les secteurs constituera une situation win-win tant pour les entrepreneurs de
bonne foi dans les secteurs qui souhaitent poursuivre une concurrence loyale que pour le
gouvernement pour doit veiller la mise en œuvre correcte de la législation fiscale et sociale.
Immobilier 1.
a. Enregistrement des présences
L’article 66 de loi-programme (I) du 23 décembre 2009 constituait la base légale de l’introduction
d’un mécanisme d’enregistrement des présences dans le secteur de la construction. D'abord destiné
à se substituer aux mesures existantes en matière de chômage temporaire dans ledit secteur
(remplacement du formulaire C.32 A), la pensée s’est ensuite orientée vers un mécanisme global
d’enregistrement de toutes les personnes présentes sur un chantier à quelque titre ou en quelque
qualité que ce soit. L’objectif est d’appréhender l’ensemble du secteur de l’immobilier au sens de
l’article 20 de l’arrêté royal n° 1 en matière de TVA.
Lors de la précédente législature, le Gouvernement a travaillé sur un mécanisme d’enregistrement
des présences de toutes les personnes travaillant sur un chantier de construction en tenant compte
des principes suivants :
1. la présence de chacun travaillant sur un chantier de construction devait être enregistrée
quotidiennement (tant les travailleurs salariés que les indépendants, tant les Belges que les
étrangers).
2. l’enregistrement devait être limité aux chantiers déterminés par le Roi, par arrêté délibéré
en Conseil des Ministres.
On prévoit également 2 systèmes d’enregistrement:
L’entrepreneur général (le “maître d’œuvre chargé de l’exécution”) mettait sur le chantier un
appareil d’enregistrement à disposition de sorte que chacun puisse s’enregistrer
quotidiennement ;
Un enregistrement par le biais d’un système à élaborer, par lequel le système actuel avec la
base de données « déclarations uniques DUC » au sein de l’ONSS et du bien-être au travail,
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55
serait étendu et dans lequel chaque entrepreneur (ou sous-traitant) pourrait être lié au
chantier.
Les deux systèmes devaient entrer en vigueur en même temps (par Arrêté Royal, délibéré en conseil
des ministres). Les différents entrepreneurs pourraient de la sorte déterminer contractuellement
quel système serait utilisé.
L’enregistrement devait être transmis vers une base de données publique (SPF Emploi). Ces données
seraient consultables par: le maître d’œuvre pour les personnes sur son chantier, l’autorité publique
lors d’un marché public, l’employeur pour son personnel, le travailleur pour ses prestations, les
autres personnes pour leurs prestations. Tant l’entrepreneur principal, que le sous-traitant que les
travailleurs, indépendants pourraient encourir, en cas de non-respect, des sanctions prévues au Code
pénal social. L’exécution technique et concrète de ces principes serait fixée par arrêté royal délibéré
en conseil des ministres.
Quel que soit le système retenu in fine, celui-ci devait voir sa base légale approuvée dans les
meilleurs délais et ses arrêtés d’exécutions éventuels adoptés afin que le système y défini puisse être
mis en œuvre.
b. Chômage temporaire
Un autre point spécifique au secteur de la construction concerne le chômage temporaire. A
l’occasion du dossier précédemment évoqué, l’ONEM a examiné en 2011 différentes modalités
devant permettre un meilleur contrôle en matière de chômage temporaire dans le secteur de la
construction. Une solution devra être trouvée et implémentée. (voir chantier 4, point 2a)
c. Retenues sur factures
Depuis le 1er janvier 2009 l’obligation de retenues sur factures en matière fiscale est subordonnée à
la consultation d’une application, via le site du SPF Finances, afin de vérifier si l’entreprise à laquelle
on s’apprête à payer une facture est ou non soumise à l’obligation de retenue sur facture (15 %) au
motif qu’elle a des dettes fiscales. La même obligation existe aussi vis-à-vis de l’O.N.S.S. lorsque
l’application disponible sur le site portail de la sécurité sociale renseigne une entreprise comme étant
soumise à obligation de retenue sur facture (35 %). Si chacun des sites renvoie à l’autre à l’aide d’un
hyperlien, il avait été prévu d’intégrer les consultations afin de permettre aux entreprises concernées
de ne poser qu’une seule fois la question et de recevoir automatiquement la réponse concernant
l’ONSS et celle concernant les Finances.
L’intégration technique de ces deux consultations n’a pas encore été réalisée malgré les contacts
entre les deux instances concernées.
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56
d. Responsabilité solidaire salariale
En exécution des mesures pris dans le cadre de la loi programme de 2012, l’attention doit être mise
sur la responsabilité solidaire salariale. Dès l’entrée en vigueur de la loi, les différents secteurs
relevant de l’immobilier seront consultés afin de voir dans quelle mesure le mécanisme précité doit
être implémenté. S’agissant d’un secteur qui fait appel à de nombreuses sociétés étrangères
pratiquant une concurrence déloyale en ne payant pas leurs travailleurs au salaire minimum sectoriel
applicable, une attention toute particulière sera accordée à celui-ci par le service du Contrôle des lois
sociales du SPF Emploi, Travail et Concertation sociale lorsque la mesure sera entrée en vigueur.
e. Faux indépendants
Dans les secteurs de la construction et apparentés, on est aussi confronté au problème des faux
indépendants. Le phénomène de la fausse indépendance se rencontre surtout à travers des
mécanismes de sociétés coopératives composées de « coopérateurs indépendants » qui n’assument
aucun risque financier ou économique et n’ont aucune participation personnelle et substantielle
dans les gains et les pertes de l’entreprise. Les nouvelles mesures visant à lutter contre le
phénomène des faux indépendants/faux salariés permettront d’appréhender le phénomène.
Horeca 2.
Après concertation avec le Secrétaire d’Etat à la Lutte contre la fraude sociale et fiscale, le Ministre
des Finances ajoutera l’enregistrement de personnel aux exigences techniques pour le système de
caisses enregistreuses dans le secteur horeca, sans que cela ne puisse entraîner des retards
supplémentaires. A l’initiative du Secrétaire d’Etat à la Lutte contre la fraude sociale et fiscale, les
Ministres des Affaires sociales, des Finances, des Classes moyennes et de l’Emploi, et le Secrétaire à
la Lutte contre la fraude sociale et fiscale, élaboreront un plan global horeca (concernant les volets
sécurité sociale, emploi et fiscalité).
Pour fin juin 2012, le groupe de travail présentera au Conseil des Ministres, après concertation avec
les partenaires sociaux de la commission paritaire concernée, un premier état des lieux. Ensuite, une
proposition sera soumise aux partenaires sociaux de la commission paritaire concernée et au CNT en
vue de sa finalisation pour le 30 octobre. Les mesures qui seront décidées dans ce cadre entreront en
vigueur à partir de la date prévue de la mise en œuvre des caisses (1er juillet 2013).
Dans ce cadre, les principes suivants seront pris en compte :
• Le plan global contient l’exécution des deux points suivants de l’accord du gouvernement en ce qui
concerne le secteur horeca : l’enregistrement de tous les travailleurs et 2) l’examen de l’introduction
d’un statut spécifique pour les travailleurs occasionnels avec une autre profession principale, afin de
lutter contre le travail au noir.
• Le plan global rendra possible la prévention de la fraude et un meilleur contrôle par une
simplification de la réglementation.
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57
• Le plan sera élaboré en concertation avec les partenaires sociaux au sein de la commission paritaire
du secteur et le CNT.
• La neutralité du cadre budgétaire sera respectée pour chacun des volets concernés.
Titres-services 3.
Les mesures nécessaires doivent être prises pour mettre en œuvre les dispositions relatives aux
titres-services prévues dans la loi-programme de 2012 et dans le contrôle budgétaire de mars 2012.
En outre, l’insertion d’une section “titres-services” dans le code pénal social doit être examinée.
Celui-ci est entré en vigueur à partir de juillet 2011. Il s’agit d’un ouvrage volumineux contenant une
énumération de toutes les infractions sociales et élargissant les possibilités d’imposer des sanctions
administratives. Les sanctions prévues pour les infractions à la réglementation concernant les titres-
services n’y sont pas reprises. Elles font encore toujours l’objet d’une loi distincte. Des sanctions
administratives ne sont dès lors pas encore possibles. En attendant l’incorporation dans le code
pénal social, il a été demandé aux auditeurs du travail d’imposer davantage d’amendes pénales.
On pourrait insérer, dans le code pénal social, une section spécifique aux infractions à la
réglementation concernant les titres-services. A cet égard, la liste des infractions possibles serait
actualisée et réparties selon les quatre échelles usuelles. Le juge pourra également, dans le cadre
d’un jugement, se prononcer sur le retrait de l’agrément en tant que sanction complémentaire.
Les sanctions pourront être imposées non seulement à l’employeur, à son mandataire ou à son
préposé, mais également à tous ceux qui pratiquent délibérément la fraude, y compris les travailleurs
et les utilisateurs.
Gardiennage 4.
Faux indépendants
Le phénomène de la fausse indépendance a connu son « heure de gloire » à la fin des années 90-
début des années 2000. Après avoir régressé, force est de constater qu’il fait à nouveau son
apparition. Certaines grosses sociétés n’hésitent pas à licencier leur personnel salarié afin de
concéder de nouveaux marchés à des sous-traitants organisés sous forme de coopérative ayant
recours à des indépendants. Cela permet aux coopératives en question de mettre à disposition du
personnel bien moins cher puisqu’il n’y pas de cotisations payées au Fonds de sécurité d’existence,
pas de cotisations payées à l’O.N.V.A., pas d’assurance accident du travail, pas de frais de formation,
etc. et elles ne sont pas liées par les C.C.T. conclues au niveau du secteur notamment en ce qui
concerne la reprise du personnel en cas de reprise de contrat (dans ce secteur, lorsqu’une entreprise
remporte un marché qui était auparavant détenu par une autre société du secteur elle doit aussi
reprendre les travailleurs de cette autre société qui étaient employés dans le cadre dudit contrat).
Lorsque les sociétés en question ne sont pas constituées sous formes de société coopérative de droit
belge, elles sont constituées sous formes de Limited de droit anglais.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
58
Enfin on constate que les personnes employées par ces sociétés travaillent non pas avec un badge
individuel mais avec le badge de la coopérative.
L’objectif sera atteint par la mise en œuvre du projet de loi relative à la distinction entre travailleur
salarié et travailleur indépendant.
Transport 5.
a. Cabotage
Au sein du secteur du transport, une attention particulière doit être portée à la problématique du
cabotage et l’application de la directive de détachement : la question des contrôles coordonnés dans
le cadre du contrôle de l’activité autorisée du cabotage et la déclaration correcte des activités aux
autorités Belges concernés. Il a été constaté que certaines entreprises étrangères de transport
international routier faisaient du cabotage en infraction à la règlementation applicable et ce sous le
couvert de leur activité de transport international.
Il faut améliorer les contrôles via une meilleure collaboration avec les institutions compétentes de
sécurité sociale des Etats d’établissement qui délivrent les attestations de législation sociale
applicable (A1) et avec le SPF mobilité en ce qui concerne le contrôle des autorisations de transport
par route (dont une des conditions est l’exercice d’une activité effective à partir de l’Etat
d’établissement).
b. Exécution des mesures prévues dans la loi-programme 2012 et dans la notification
sur le Budget
Responsabilité solidaire subsidiaire pour les dettes sociales et fiscales : la Commission paritaire
compétente sera saisie afin de voir s’il s’impose ou non d’inscrire le secteur en question dans ce type
de mécanisme.
Responsabilité solidaire salariale : la Commission paritaire compétente sera saisie afin de voir s’il
s’impose ou non d’inscrire le secteur en question dans ce type de mécanisme.
En outre, la réglementation relative aux faux indépendants est également d’application. Dès l’entrée
en vigueur du dispositif légal, la Commission paritaire compétente sera saisie afin de voir s’il s’impose
ou non d’inscrire le secteur en question dans le mécanisme des critères sectoriels spécifiques.
c. Contrôle sur l’usage abusif de véhicules agricoles
L’usage abusif de véhicules agricoles se situe à deux niveaux: il s’agit en premier lieu de l’utilisation
de ces véhicules à des fins de transport et de travaux de voirie et de terrassement. En deuxième lieu,
il s’agit de l’inscription des véhicules générant un abus d’avantages.
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Dans le secteur de la construction, des tracteurs agricoles sont utilisés pour les travaux de voirie et
de terrassement au lieu de véhicules de transport et de construction appropriés pour effectuer du
transport à courte distance et des activités de construction. Cet usage abusif donne non seulement
naissance à une situation frauduleuse en matière d’utilisation de carburant (les véhicules agricoles
peuvent utiliser du mazout de chauffage au lieu de gazole), ce qui constitue un point d’attention
pour les accises, mais il enfreint également la réglementation en matière d’eurovignettes et de taxe
de circulation. Les tracteurs agricoles sont également utilisés pour de simples transports à courte
distance ce qui est inadmissible, surtout compte tenu de la situation problématique décrite ci-
dessous.
De même, les véhicules agricoles sont souvent inscrits indûment comme « véhicule pour le transport
lent », ce qui entraîne également, outre les avantages précités, une exemption au niveau du
tachéographe et du contrôle technique périodique. Cette situation se présente non seulement dans
le secteur de la construction et du transport à courte distance, comme décrit ci-dessus, mais aussi
dans le secteur agricole lui-même.
En ce qui concerne la première situation, les services de contrôle concernés du SPF Finances peuvent
réaliser un échange de données avec l’ONSS, les premiers cités pouvant utiliser les informations
issues de la déclaration unique de chantier afin de procéder à des contrôles ciblés au sein du secteur
de la construction. Cet échange peut être réalisé par le biais d’une transmission ciblée dans le chef de
l’ONSS, mais également, compte tenu la base légale actuelle, de manière automatisée. Pour ce cela,
l’accord du comité sectoriel compétent est cependant requis.
Les autres contrôles relatifs au transport à courte distance et aux inscriptions erronées de véhicules
agricoles doivent être effectués par le SPF Mobilité.
Il est recommandé de procéder à une coordination à partir de la cellule stratégique Lutte contre la
fraude afin d’harmoniser l’ensemble des mesures en vigueur au sein du secteur du transport.
Dans ce cadre, tout effort doit être fait pour l’exécution des mesures proposées par le ministre pour
la Mobilité, contentant l’introduction d’une plaque d’immatriculation spécifique pour les véhicules
agricoles.
d. Nouvelles initiatives
Dans une concertation élaborée avec tous les administrations et responsables politiques concernées
il reste la possibilité de prendre des mesures supplémentaires pour combattre les problématiques
mentionnées d’une façon effective.
Viande 6.
Le secteur en question vient d’adopter une convention de partenariat qui reprend différents points
d’action se retrouvant aussi dans l’accord du gouvernement :
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
60
a. Responsabilité solidaire pour les dettes sociales et fiscales et déclaration à
l’O.N.S.S. des relations contractuelles
La base légale a été préparée et se trouve dans la loi-programme en cours d’adoption au Parlement.
Ces points seront exécutés en collaboration avec l’O.N.S.S. et les partenaires sociaux. L’office précité
mettra à disposition toute l’expérience acquise avec le secteur de la construction durant de
nombreuses années. Des développements informatiques ont été programmés et budgétés.
b. Enregistrement des présences
Une base légale spécifique devra être préparée et adoptée. La particularité du secteur (nombre
limité d’ateliers, tous connus) devrait permettre d’implémenter des mécanismes moins complexes
que dans le secteur de l’immobilier ou de l’Horeca. Une attention toute particulière sera apportée à
la question de savoir si l’enregistrement doit se limiter à un enregistrement en « local » sur un
support infalsifiable ou si les données enregistrées doivent être communiquées « on line » à l’Office
national de sécurité sociale. La question de la finalité d’une telle communication fera l’objet d’un
examen particulier.
c. Lutte contre la problématique des faux indépendants
La convention de partenariat sera pleinement exécutée. Il sera également examiné de quelle
manière l’avant-projet de loi concernant la différence entre travailleur salarié et indépendant est
applicable au secteur de la viande et s’il est possible de reprendre les critères proposés ou de définir
des critères spécifiques au secteur.
Intersectoriel - Interdiction de payer la rémunération en « cash » 7.
L’objectif de cette mesure est d’éviter qu’une partie de la rémunération soit payée en noir et
échappe ainsi tant au précompte professionnel qu’au paiement des cotisations patronales et
personnelles.
A cet égard, il y a lieu d’examiner la possibilité d’une adaptation de l’article 5, § 1er, de la loi du 12
avril 1965 concernant la protection de la rémunération des travailleurs afin de supprimer les mots
« soit de la main à la main, soit ».
Une attention toute particulière sera donnée à la problématique des pourboires.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
61
PARTIE III – ASPECTS TRANSVERSAUX DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE
CHANTIER 6 – ABUS DE PERSONNES MORALES
Toute politique de maintien n’a que la force de son maillon le plus faible. Les auteurs de fraude
fiscale, sociale et financière organisée n’hésitent pas à utiliser les lacunes de notre législation sur les
sociétés et le fait que le respect de la réglementation actuelle n’est pas suffisamment imposé.
La fraude à la faillite organisée a un effet déstabilisant sur la société. Elle affecte la confiance dans le
système économique et peut avoir de lourdes conséquences tant pour les pouvoirs publics que pour
les créanciers.
Un point faible se situe par exemple lors de reprises de shelf companies, des sociétés dormantes que
le précédent propriétaire ne peut plus utiliser et qu’il propose dès lors à la vente via son comptable.
Le repreneur ne doit pas – comme c’est le cas lors d’une constitution – passer par un notaire, mais
les documents peuvent être simplement déposés au greffe du tribunal par le comptable, ce qui
requiert à peine des données d’identité. Les cas de gérants étrangers impossibles à retrouver du fait
qu’ils renseignent une adresse à l’étranger ou une adresse boîte postale se rencontrent
régulièrement. La tendance la plus récente est de simplement renseigner des repreneurs inexistants
ou d’établir des sociétés à des adresses inexistantes.
La maffia moderne a découvert ces techniques et les exploite allègrement. Les sociétés en question
peuvent être de vraies usines de factures TVA fictives, de documents sociaux fictifs, d’emploi fictif. A
cet égard, les services d’inspection courent très souvent derrière les faits.
Voilà le monde de la criminalité organisée, qui non seulement met sur pied des circuits noirs, mais
qui dérègle l’économie régulière et blanchit ses bénéfices par le biais de sociétés.
Il importe dès lors de réagir au plus vite et de concevoir des stratégies de contraste. On peut par
exemple intervenir de manière préventive en resserrant le devoir d’information lors de la
constitution d’une société ou de changements apportés à celle-ci et en procédant à un contrôle
effectif y afférent. Les sociétés faisant l’objet d’abus ou présentant un risque accru d’abus pourraient
être repérées moyennant une meilleure coordination des efforts déjà consentis à ce jour sur le
terrain et un meilleur datamining. Enfin, lorsque un cas d’abus est constaté, une action répressive est
nécessaire et le cadre juridique existant doit être développé plus avant et son respect doit être
imposé.
Mesures relatives à l’administration de l’entreprise 1.
L’accord de gouvernement stipule clairement son objectif de mettre pleinement en œuvre le principe
« only once », selon lequel les autorités publiques sont tenues d’aller chercher l’information dans les
bases de données où elle se trouve et ne peuvent redemander aux entreprises une information déjà
communiquée.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
62
Le domaine de la lutte contre la fraude ne peut faire exception à cet engagement et les pistes
d’amélioration de la communication des informations déjà en possession des autorités doivent être
privilégiée face aux mesures supplémentaires à charge des entreprises.
L’Accord est cité ci-dessous :
« Daartoe zal de regering […] onder andere:
1. o het Europese één-loket beginsel versterken. Door de principes “only once” en “think small
first” te veralgemenen moet het een echt uniek contactpunt worden voor alle stappen en
formaliteiten in de betrekkingen met de overheden, vanaf het oprichten van een bedrijf en tijdens
heel zijn traject. »
a. Contrôle des données d’identité des administrateurs/gérants
On constate dans la pratique que des gérants sont désignés dont il est impossible de vérifier
l’identité ou qui sont même fictifs. Il est indiqué de revoir les données d’identification requises
concernant les repreneurs ainsi que le contrôle y afférent de sorte à permettre l’identification
univoque des personnes concernées, également lorsque celles-ci n’ont ni la nationalité belge ni
d’inscription en Belgique.
A la suite d’une circulaire43 du ministre de la Justice sur la publication des actes et des documents des
sociétés commerciales et des sociétés civiles sous forme commerciale, le contrôle effectué par le
greffe du tribunal du commerce se limite aux éléments suivants:
vérifier si le document déposé doit l’être en vertu de la loi;
vérifier si les bons formulaires sont effectivement utilisés et dûment complétés;
vérifier si le mode de paiement a été effectivement respecté;
vérifier si les mentions destinées à la Banque Carrefour des Entreprises ont été correctement
indiquées.
Il s’agit donc d’un contrôle purement formel. Etant donné que les greffiers ne sont pas autorisés à
procéder à des contrôles d’identité, quiconque peut déposer des modifications de gérance au greffe.
Le faux ne peut être prouvé au moyen d’identité de la personne qui a procédé au dépôt, car cette
identité n’est pas connue. Actuellement, les documents relatifs à la modification de gérance
s’avèrent dès lors être envoyés le plus souvent par la poste.
Une option est d’élargir le contrôle formel (par le greffe) aux données d’identité du
gérant/administrateur/représentant de la personne morale qui agit au sein de la société, et ce à
l’aide d’une copie de la carte d’identité ou du document d’identité. A cet égard, il convient par
ailleurs de prévoir l’obligation de joindre une copie d’un document d’identité légal à l’acte constitutif
ou modificatif et/ou de reprendre les données d’identité complètes dans l’acte.
Il faut examiner dans quelle mesure une collaboration entre les guichets d’entreprise et le greffe
peut être renforcée dans le cadre d’un contrôle d’identité améliorée.
43 C-2007/10067, MB 28.12.2007, Ed. 2, p. 65831
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
63
Il faut par ailleurs prévoir un délai pour le dépôt des rapports, des modifications, etc. afin de contrer
les régularisations rétroactives suspectes. La non-opposabilité pourrait être une sanction.
Le greffe du tribunal du Commerce doit transmettre à la BCE les modifications déposées concernant
une société (notamment l’adresse, les administrateurs, le gérant, la dénomination). Dans la pratique,
cela ne s’avère pas être fait systématiquement. Le SPF Economie recommande de prévoir un délai
contraignant dans lequel ces modifications doivent être transmises par les greffes à la BCE.
Le SPF Affaires Intérieures propose que le contrôle de l’identité des administrateurs et des gérants
puisse se faire via le système CheckDoc.
b. Contrôle sur les conditions d’exercice de mandats de société
Dans son rapport 2011 au Comité parlementaire chargé du suivi législatif, le Collège des Procureurs
généraux, écrivait44:
« Il n’est pas rare qu’en matière de sécurité sociale, des systèmes de fraude sont mis en place qui
tirent avantage du fait que, pour exercer des mandats au sein de sociétés, il ne faut remplir quasi
aucune condition. La seule limite est celle qui est prévue dans l’A.R. n°22 du 24 octobre 1934 relatif à
l’interdiction judiciaire à certains condamnés et aux faillis d’exercer certaines fonctions, professions
ou activités.
En outre, il y a la loi du 10 février 1998, loi-programme pour la promotion de l’entreprise
indépendante. Cette réglementation prévoit que, pour l’exercice d’une activité exigeant une
inscription au registre du commerce ou de l’artisanat, un des mandataires de société dispose d’une
connaissance de base en gestion d’entreprises. La combinaison des règles ci-dessus mentionnées crée
la possibilité de mettre en place un système de fraude où l’on inscrit, par exemple, comme chefs
d’entreprise des personnes qui doivent en fait être considérées comme travailleurs, ce qui facilite le
phénomène des faux indépendants.
(mis en italique)Une évaluation du système actuel de l’apport des compétences professionnelles et de
gestion par des tiers sera faite notamment en examinant la possibilité de limiter l’apport des
compétences de gestion de base par un même mandataire à maximum deux indépendants et en
étendant la déclaration de cumul qui s’applique actuellement aux compétences professionnelles, aux
compétences en gestion de base. »
Il conviendrait également de mentionner et de tenir à jour dans la BCE (partie public search) quelle
personne dispose de l’attestation gestion.
Mesures relatives au siège de la société 2.
Dans de nombreuses enquêtes, on découvre des entreprises sans réel siège social, des entreprises
établies à des adresses boîtes postales, des sociétés dont le siège social est établi à l’adresse de
particuliers qui ne se doutent de rien. Cela facilité la commission de divers délits ou aide pour le
44 http://www.dekamer.be/FLWB/PDF/53/1414/53K1414005.pdf, p.68
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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moins les auteurs de ceux-ci à échapper aux conséquences juridiques. Ces constatations peuvent être
faites pour divers délits, comme par exemple la fraude sociale, la fraude à la faillite, la fraude TVA
organisée.
En ce qui concerne les modifications de siège, des mesures préventives sont possibles. Ainsi, il est
souhaitable d’élargir le contrôle formel, mentionné déjà ci-dessus, exercé par les greffes du tribunal
du commerce lors du dépôt d’actes constitutifs ou modificatifs au contrôle des données relatives à
l’adresse d’établissement. A cet effet, il faudrait en même temps instaurer l’obligation de joindre une
copie du titre de séjour (bail à loyer, acte de propriété ou autorisation écrite de la part du locataire
ou du propriétaire) à l’acte constitutif ou modificatif. Le Ministère public propose d’imposer
notamment des exigences de publication aux sociétés dont le siège social est établi auprès d’une
autre société ou d’un « centre de domiciliation et de services » du fait que ceux-ci sont souvent
utilisés dans des montages frauduleux de toute sorte.
Sur le terrain, divers services sont déjà activement impliqués dans la détection de sièges “fictifs” ou
sont confrontés au phénomène dans le cadre de l’exécution de leurs tâches régulières.
Actuellement, une série d’initiatives sont déjà en cours au sein de la police intégrée en ce qui
concerne la lutte contre la fraude au domicile. Dans divers arrondissements judiciaires, l’agent de
quartier informera le Ministère public, soit d’office, soit à la suite de la communication d’un huissier
de justice se trouvant dans l’impossibilité de procéder à une notification. Dans certains
arrondissements, une fiche simple a été conçue à cet effet (par exemple Anvers), d’autres ayant
élaboré un procédure simplifiée (par ex. Dendermonde). Le suivi des résultats est assuré par le
Ministère public, qui citera les sociétés en question, ce qui peut constituer un travail relativement
intensif.
L’administration de la TVA effectue – dans le cadre de la demande d’un numéro de TVA – par coups
de sonde, des visites sur les lieux auprès des entreprises et refuse, le cas échéant, l’octroi d’un
numéro de TVA.
Les contrôleurs du SPF Economie sont également compétents pour la détection; en cas de
constatations, le siège est radié dans la BCE.
La police estime qu’il serait sans doute préférable de communiquer les constatations de faux sièges à
un point de contact central, après quoi la solution la mieux appropriée peut être choisie : radiation
via une procédure administrative ou saisine de l’appareil judiciaire. Actuellement, il n’existe aucun
cadre juridique à cet égard.
Le SPF Economie propose lui aussi de mettre en place une procédure de vérification pour les sociétés
boîtes aux lettres. Dans ce cadre, la réglementation sur la BCE serait revue : dans l’état actuel de la
législation, certains « initiateurs » ont été désignés qui sont compétents pour la saisie de certaines
données. Des modifications ne peuvent être apportées qu’après avoir parcouru de lourds et longs
processus administratifs étant donné que d’autres « initiateurs » ne sont pas autorisés à adapter les
données en question, même s’ils disposent de preuves objectives.
La BCE pourrait dès lors également jouer un rôle central dans la lutte contre les sièges fictifs. Il est
dans l’intérêt de la lutte contre la fraude que les données figurant dans la BCE soient non seulement
à jour mais qu’elles correspondent également à la réalité économique sur le terrain.
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Grâce au datamining, les entreprises établies à des adresses inexistantes ou à des adresses où des
biens immobiliers ne peuvent être construits pourraient être détectées. Cela permettrait également
de repérer des adresses « suspectes », abritant un nombre anormalement élevé d’entreprises
auxquelles des entreprises « fictives » peuvent déjà être associées. La capacité en personnel ainsi
libéré dans les départements respectifs pourrait alors être investie dans la lutte effective contre la
fraude.
En cas de constatation d’un “siège fictif” – par analogie à la radiation d’office existant déjà pour les
personnes physiques – une radiation d’office des personnes morales avec siège “fictif” devrait être
instaurée. Le SPF Economie a élaboré une procédure permettant à ses inspecteurs de procéder,
après contrôle, à la radiation accélérée d’un siège dans la BCE. On devrait élargir cette mesure en
procédant également, en cas de constatation d’un siège fictif d’une société, à la radiation du numéro
d’entreprise. La BCE devrait communiquer cette radiation aux autres services concernés, qui
pourraient alors reprendre cette donnée dans leur module de datamining.
Les données des entreprises figurant dans la BCE seraient également couplées à d’autres
applications, telles que tax on web et le dépôt des données bilantaires.
Le groupe de travail du Collège a encore poussé plus loin la proposition d’instauration d’un délit
autonome, à savoir la mise à disposition d’adresses pour l’établissement de sièges sociaux fictifs de
sociétés (« fausses adresses »). On pourrait s’inspirer de l’article 235 du code pénal social
(l’escroquerie en droit pénal social): “Est puni d'une sanction de niveau 4, quiconque, dans le but, soit
d'obtenir ou de faire obtenir, de conserver ou de faire conserver un avantage social indu, soit de ne
pas payer ou de ne pas faire payer de cotisations, d'en payer moins ou d'en faire payer moins que
celles dont il ou autrui est redevable, a fait usage de faux noms, de faux titres ou de fausses adresses,
ou a utilisé tout autre acte frauduleux pour faire croire à l'existence d'une fausse personne, d'une
fausse entreprise, d'un accident fictif ou de tout autre événement fictif ou pour abuser d'une autre
manière de la confiance.[…]”
Mesures relatives aux activités des entreprises. 3.
a. Les sociétés fictives
Aujourd’hui tant sur le plan fiscal que social nous sommes confrontés à des sociétés dites « fictives »
qui sont en fait soit des boites vides, soit des sociétés dormantes, qui dans la réalité n’ont aucune
activité économique mais servent à de la fausse facturation et à déclarer à l’ONSS (moyennant
paiement d’un droit d’entrée) des faux travailleurs afin de leur permettre de se construire des droits
mais aussi d’obtenir de la part d’organismes financiers des prêts sur base de fausses fiches de paie.
Cela représente pour l’ONSS des milliers d’assujettissements fictifs, en général sans que les
cotisations ne soient payées. Les Dimonas sont faites (éventuellement de manière rétroactive), les
déclarations trimestrielles sont rentrées (Dmfa) mais les cotisations ne sont pas ou peu payées.
On a besoin d’une définition précise permettant aux administrations d’agir contre ce type d’abus et
d’utiliser cette notion comme base pour le datamining et le flagging.
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Les organismes de sécurité sociale considèrent une société comme « fictive » lorsqu’il n’existe
aucune activité économique formelle, hormis la simple déclaration de personnel.
Toute déclaration de personnel effectuée sous le numéro d’identification à l’ONSS d’une société
fictive peut être annulée par l’ONSS, faute d’élément permettant de confirmer l’existence de
prestations de travail pour ladite société45.
Toute société est présumée fictive dès qu’elle réunit au moins sept des conditions qui suivent:
Aucune donnée relative à l’activité de la société n’est transmise au SPF Finances (TVA, Contributions, Enregistrement et Domaines);
Les comptes annuels ne sont pas déposés ou les comptes annuels qui auraient été déposés précédemment montrent des signes manifestes d’insuffisance financière ;
Les actes qui paraissent au Moniteur belge ne relatent pas l’intervention d’un notaire ;
Il est constaté que le siège social est inexistant, ou que la société y est inconnue ;
Aucune intervention des dirigeants de la société n’est répertoriée au sein de l’ONSS en dehors des interventions nécessaires aux déclarations de personnel ;
Le dirigeant statutaire est radié d’office, inconnu à son domicile ou domicilié à l’étranger;
Le dirigeant statutaire admet ne pas connaître ou ne peut expliquer le fonctionnement de la société ni ses activités;
La société ne dispose pas de compte bancaire ou son compte bancaire ne fait l’objet d’aucun mouvement.
Divergence entre les activités déclarées à l’ONSS et les activités déclarées aux autres instances officielles (Statuts, BCE, TVA)
En cas de faillite, le curateur ne retrouve pas trace d’activité.
En cas de société existante, aucune trace d’activité compatible avec l’occupation du personnel déclaré n’est retrouvée.
Identification à l’ONSS ou déclarations de personnel tardives ou avec effet rétroactif.
Il n’est retrouvé personne qui ne dispose d’une autorisation d’exploitation pour cette société, ou la personne qui prétend disposer de cette autorisation n’a aucun lien avec la société.
b. Les sociétés dormantes
Les sociétés dormantes peuvent constituer un instrument important dans l’organisation de la grande
fraude. On les voit dès lors apparaître dans pratiquement tous les grands dossiers de fraude.
Souvent, il s’agit de sociétés qui, après avoir dormi pendant quelques années dans un ou l’autre
tiroir, sont réveillées, après quoi elles sont mobilisées à des fins de fraude. Elles sont ouvertement
proposées par des intermédiaires ou via internet comme des shelf companies.
L’intérêt social ou économique d’une société dormante est limité, voire inexistante. Afin d’éviter les
abus, on devrait pouvoir dissoudre d’office les sociétés n’ayant plus exercé d’activités pendant une
période déterminée.
Dans son rapport46 sur cette problématique, le Collège des Procureurs généraux précise: “Les mécanismes de fraude, sociale ou autre, utilisent souvent ce que l’on nomme communément “des
45 L'annulation se fait au motif que l'on déduit l'absence de prestations et qu'en application de la loi du 27 juin 1969 révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs l'ONSS peut juger de l'existence ou non d'un contrat de travail sans devoir d'abord s'adresser à un juge. 46 http://www.dekamer.be/FLWB/PDF/53/1414/53K1414005.pdf, p.68
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sociétés dormantes”. L’avantage présenté par ces sociétés est évident. Ainsi, il n’est plus question, entre autres, de la responsabilité du fondateur, prévue à l’article 456 du Code des sociétés. Ces sociétés ont déjà un passé honorable derrière elles et, dès lors, elles n’éveillent pas immédiatement les soupçons des services publics, en tout cas pas avant qu’il ne soit trop tard. L’article 182 de la loi des sociétés règle la question de “la dissolution judiciaire des sociétés qui ne sont
plus actives”. Mais il est évident que cette réglementation est insuffisante. La mesure prévue à
l’article 182 concerne la situation d’une société restée en défaut de déposer les comptes annuels pour
trois exercices consécutifs. Mais si l’on s’acquitte de cette obligation formelle, il n’y a aucun problème,
même si cette société ne déploie, depuis plusieurs années, plus aucune activité économique et peut
littéralement être achetée en solde.
Outre la condition déjà réglée à l’article 182 de la loi des sociétés, il convient en plus de prévoir que la dissolution peut être prononcée lorsque la société n’a plus déployé aucune activité économique pendant trois années consécutives. Des critères comptables pourraient être définis qui peuvent servir de paramètres pour cette (in)activité. » Le texte de loi suivant pourrait être modifié afin de pouvoir dissoudre de manière contraignante les
sociétés dormantes même si elles répondent à leurs obligations comptables:
“Chapitre II. - De la dissolution judiciaire des sociétés qui ne sont plus actives
Art. 182. § 1er. A la demande de tout intéressé ou du ministère public, le tribunal peut prononcer la
dissolution d'une société restée en défaut de satisfaire à l'obligation de déposer les comptes annuels
conformément aux articles 98 et 100 pour trois exercices consécutifs, à moins qu'une régularisation
de la situation ne soit possible et n'intervienne avant qu'il soit statué sur le fond.”
Une deuxième mesure possible est la simplification et la réduction des coûts liés à la dissolution
volontaire de sociétés belges afin de limiter le nombre de sociétés non actives.
Une problématique apparentée à celle des sociétés dormantes est celle des sociétés qui tout en
ayant éventuellement une activité économique ne déposent pas le compte annuel obligatoire. Le
nombre de société n’ayant pas déposé de compte annuel auprès de la BNB a, depuis 2005, augmenté
de plus de 20%, passant à 47.830 (2010). Environ 1 société sur 9 ne dépose pas ses comptes47.
Le nombre de sociétés qui n’introduisent pas de déclaration d’impôt, soit 39.049, est du même ordre
de grandeur48. Le fait que le nombre de sociétés n’introduisant pas de déclaration d’impôt est
inférieur à celui des sociétés ne déposant pas de comptes annuels auprès de la BNB est peut
imputable à l’effet dissuasif de la taxation d’office à laquelle les premières sont soumises. Il est
relativement simple de repérer ces sociétés en croisant les données du fisc (impôt des sociétés, tva,
cadastre : biens immobiliers, …) et celles de la Centrale des bilans de la Banque nationale de
Belgique.
Il est important que les sociétés déposent leur compte annuel auprès de la Banque nationale de
sorte à permettre à quiconque le souhait de le consulter. Le compte annuel constitue le baromètre
d’une entreprise. Un maintien strict de l’obligation de publication est dans l’intérêt d’un trafic
commercial correct et dans celui des partenaires commerciaux et des créanciers. Celui qui dépose
47 Questions parlementaires adressées au Ministre des Finances. 48 Rapport annuel Finances
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son compte annuel en retard, doit paiement un supplément qui peut aller jusqu’à 1200 euros, mais
celui qui ne le dépose pas du tout ne fait l’objet d’aucune sanction administrative. Cela n’est pas
logique et perturbe la concurrence loyale entre les entreprises. Les non-déposants font l’économie
non seulement du coût administratif pour préparer le compte annuel pour la Banque national, mais
également de l’indemnité à payer à celle-ci pour déposer les comptes. Cette indemnité peut aller
jusqu’à 400 euros pour un compte annuel complet. La plupart des entreprises respectent l’obligation
de publication et se voient ainsi pénalisées financièrement par rapport aux non-déposants.
En ce moment, le contrôle sur le non-dépôt du compte annuel est une tâche de la Justice. Les non-
déposants récidivistes (au moins trois années consécutives) peuvent être dissous par le tribunal du
commerce à la demande du Ministère public ou d’un intéressé. Bien que le Ministère public ait pris
diverses initiatives pour s’attaquer préventivement aux sociétés dormantes, force est de constater
que cela requiert des efforts considérables que le Ministère public n’est pas toujours en mesure de
fournir compte tenu des nombreuses autres priorités et de sa charge de travail déjà (trop)
importante. Le parquet de Gand met en œuvre un projet dans ce sens. Il dresse la liste de toutes les
sociétés entrant en ligne de compte ; celles-ci sont systématiquement citées devant le tribunal du
commerce, mais cela requiert en effet une grande intensité de main d’œuvre.
Une mesure possible pourrait consister à réinstaurer l’amende administrative pour les non-
déposants. En 2006, le SPF Economie avait infligé près de 30.000 amendes pour non-dépôt. Dans un
tel cas, le paiement de l’amende administrative doit pouvoir être directement poursuivi sur les
gérants/administrateurs.
Vers un contrôle sur les personnes morales ? 4.
Les Pays-Bas ont développé un système de contrôle des personnes morales axé sur les risques.
‘Wanneer één of meer van hen voldoen aan een van te voren vastgesteld risicoprofiel wordt de
betreffende rechtspersoon als een 'risicorechtspersoon' aangemerkt waarvan de activiteiten door de
minister van Justitie nauwlettend gevolgd worden (mede met aandacht voor het misbruik van
rechtspersonen door gebruikmaking van stromannen en UBO's).’ 49
En utilisant des profils de risque numériques, les pouvoirs publics néerlandais entendent vérifier s’il
existe un risque accru d’activités criminelles. Dans ce cas, les instances chargées du maintien
reçoivent une alerte de risque. Elles peuvent alors procéder à une enquête (pénale) plus fouillée ou
entreprendre des actions préventives.
Il est incontestable qu’un datamining efficace permettrait pour le moins de détecter plus rapidement
la problématique exposée dans les points précédents et de rassembler de manière coordonner les
constatations – qui, à l’heure actuelle, sont faites par de nombreux services différents.
Etant donné que les constatations se situent à la limite des domaines pénal et administratif, il
convient de vérifier quel rôle peuvent jouer à cet égard la CTIF et la cellule de soutien mixte de la
police fédérale et du SIRS.
49 WTR, 2005:21
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On pourrait, dans ce cadre, procéder à un croisement entre la banque de données de la BCE et les
diverses banques de données des administrations fiscales et sociales, de la BNB, et d’une banque de
données alimentée par les constatations faites par les divers services d’inspection et de contrôle,
voire de tous les déclarants dans le cadre de la législation sur le blanchiment.
Le groupe de travail sur les sociétés dormantes du Collège a d’ores et déjà identifié une série de
clignotants et de facteurs de risque50, qui pourraient servir comme base pour le datamining:
1) Siège fictif / difficilement accessible (par ex. siège établi à l’adresse de l’homme de paille ou d’un citoyen se trouvant dans l’ignorance totale, offshore, dans un paradis fiscal, à une adresse boîte aux lettres, pas d’activité économique à l’adresse du siège, …)
2) Pas de numéro de TVA, pas de déclarations de TVA (numéros TVA inactifs) ou pas de paiement de la TVA
3) Pas de déclaration de précompte professionnel ou déclaration exagérée; pas de paiement de précompte professionnel
4) Pas de déclaration/paiement d’impôt sur les sociétés 5) Aucun bien immobilier en possession 6) Pas de véhicules inscrits à la DIV ou véhicules inscrits disparus 7) Véhicules inscrits et pas de paiement de la taxe de circulation 8) Pas de publication du compte annuel officiel ou publication tardive 9) Absence de comptabilité/ “perte” de la comptabilité 10) Pas de numéro/déclarations/paiement ONSS ou numéro/déclarations/paiement tardifs 11) Procédures de recouvrement dans le chef de l’ONSS/Fisc 12) De nombreuses modifications société: nouveaux administrateurs/gérants, déplacement siège
social, modification de l’objet social (activité), modification de la raison sociale 13) Objet social vague (e.a. l’objet publié comprend toutes les activités possibles) ou l’objet
social ne correspond pas aux activités réelles (ce qui peut également apparaître des mouvements financiers sur les comptes bancaires)
14) Personnes de nationalité autre que belge siégeant au conseil d’administration 15) Publications tardives ou manquantes au MB/BCE (pas de lien avec le point 12). 16) Sociétés successives ayant des appellations semblables 17) Dirigeants d’entreprises avec nombre anormalement élevé de mandats dans diverses
entreprises 18) Dirigeants d’entreprises avec de nombreux mandats mais sans déclaration dans la partie 2
Impôt des personnes physiques 19) L’effectif de personnel de l’entreprise est transféré dans son ensemble à une nouvelle
société/augmentation rapide de l’effectif 20) Augmentation explosive et inexplicable du chiffres d’affaires TVA accompagnée ou non d’un
accroissement de la sous-traitance 21) Changement régulier de rôle linguistique (« sterfhuisconstructie » dans l’autre partie du
pays : montage consistant à céder les composantes rentables d’une entreprise pour laisser ensuite mourir les composantes déficitaires) (en combinaison avec d’autres indicateurs)
22) Capital propre négatif ou capital inférieur au capital placé 23) La personne disposant du certificat de connaissance en gestion n’est pas la personne
responsable (en combinaison avec d’autres indicateurs) 24) Beaucoup de chômage temporaire (pour raisons économique ou mauvais temps) et absences
autorisée avec recrutements et/ou sous-traitance 25) Mêmes personnes impliquées dans différentes faillites 26) Capital social pas entièrement libéré (en combinaison avec d’autres indicateurs)
50 Plan d’Action du Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale, 2009-2010, projet 26.
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27) Curateur: pas d’activité déclarée à l’ONSS pour la période de mise au travail (sociétés fictives à l’égard de l’ONSS)
28) Pas de compte bancaire ou pas d’opérations sur celui-ci 29) Recours à des hommes de paille (l’homme de paille a une connaissance fort limitée de la
société, des activités, des opérations financières et de leur origine) 30) Auditions: données imprécises en matière d’emploi 31) Existence d’enquêtes en matière de fraude réalisées par les inspections, les Finances –
Insolvabilité frauduleuse 32) Les opérations sur le compte bancaire de la société sont typiques d’une société dormante (la
banque constate qu’après une période d’inactivité de plusieurs années, le compte bancaire est soudainement réactivé, ou le compte est seulement utilisé comme compte de passage)
33) Intervention de services non fiscaux: avocats, bureaux comptables, notaires, fiduciaire, prestataires de services frauduleux (SS ou SSA, comptable…) pour mettre sur pied des montages juridiques complexes visant à rendre opaque la gestion des firmes (les mêmes noms reviennent souvent)
34) Sociétés écrans – Recours à des montages juridiques complexes, éventuellement transfrontaliers, avec intervention de nombreuses sociétés écrans caractérisés par l’absence d’activités économiques réelles
35) Soudaine explosion du chiffre d’affaires (allant de pair avec une augmentation importante soudaine des opérateurs financières des créditeurs et débiteurs sur les comptes bancaires de la firme)
36) Utilisation des comptes bancaires de la firme comme comptes de passage, pour la réalisation d’opérations suspectes, le solde est souvent de zéro (les opérations de crédit et de débit se succèdent très rapidement).
37) Anomalies dans les factures soumises aux institutions financières visant à justifier les opérations financières (par ex. numéro de TVA, numéro de compte, adresse ou date)/le client de la banque soumet des documents suspects pour justifier certaines opérations financières (factures sans numéro de TVA, sans date, …)
38) Aucune activité commerciale officielle, mais néanmoins des opérations financières qui correspondent à des activités tombant en dehors de toute structure officielle
39) Allocations sociales en combinaison avec des revenus issus d’activités non officielles comme il ressort des opérations financières sur les comptes bancaires
40) Utilisation de comptes bancaires de particuliers (gérant, gestionnaire ou tiers) pour les activités commerciales (indice de caisse noire)
41) Versements de montants importants sur le compte bancaire suivis de retrait d’importantes sommes en argent liquide destinées au paiement en noir du personnel (surtout dans le secteur de la construction, du transport et du nettoyage)
42) Changement immédiat/fréquent d’agence bancaire, éventuellement justifié par un déplacement du siège social
43) Pas d’opérations financières (ni recettes, ni dépenses), mais bien du personnel en service (Indice de personnel fictif)
44) De nombreux numéros bis dans le registre du personnel (illégaux ne disposant pas encore d’un permis de séjour et/ou d’une carte de travail.
Ces clignotants sont détectés par différents services:
ONSS: détection systématique et automatisé de la non-déclaration/du non-paiement ou du paiement tardif déclarations ONSS en cas de numéro ONSS
Fisc: détection systématique et automatisé de la non-déclaration/du non-paiement ou du paiement tardif de la TVA en cas de numéro TVA, idem précompte professionnel, impôt des sociétés
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Les services d’inspection (IS + CLS + ONEM + ONSS) ont accès à DIMONA, DMFA, aux données de base BCE + OASIS (il n’est pas clair s’ils ont accès tous les quatre), mais les recherches doivent se faire manuellement.
Police: indicateur 25 (mêmes personnes impliquées dans différentes faillites): les informations à cet égard sont disponibles via le datamining mais après constatations.
CTIF: tous les indicateurs cochés doivent être recherchés manuellement lors de l’analyse opérationnelle de chaque dossier. Néanmoins, pour une grande partie, on dispose d’accès à des banques de données, permettant de vérifier leurs informations (par exemple au registre national). Toutes ces informations sont couvertes par le secret professionnel et ne peuvent être transmises qu’au procureur du Roi ou au procureur fédéral.
Parquet: consultable via fichiers automatisés: données sur le numéro de TVA (exc. paiement), non-publication ou publication tardive du compte annuel officiel, de nombreuses modifications au niveau de la société, capital propre négatif ou inférieur au capital placé et enfin capital social non entièrement libéré.
Un certain nombre d’obstacles ont été détectés en ce qui concerne la gestion et l’échange de
certaines données:
1. diverses dispositions en matière de secret professionnel (dans les législations respectives réglant les compétences des services concernés)
2. secret de l’instruction 3. législation sur la protection de la vie privée 4. législation sur la Banque-Carrefour de la sécurité sociale
Dans le cadre de la lutte contre les sièges fictifs et les sociétés fictives, une action (régionale)
coordonnée pourrait être organisée associant tous les services (d’inspection) concernés possibles :
SPF Economie, police intégrée, administrations fiscales, services d’inspection sociale, etc. Les
résultats seraient alors rassemblées en un point central et feraient l’objet d’une suite judiciaire ou
administrative.
Evaluation de diverses dispositions légales dans le cadre de faillites frauduleuses 5.
a. Evaluation de la loi sur les faillites et de la loi sur la continuité des entreprises
Des sociétés qui sont en faillite virtuelle ou avec lesquelles diverses formes de fraude ont été
commises, sont parfois reléguées à dessein à un homme de paille, leur siège social étant en outre
déplacé dans un autre arrondissement.
Le curateur désigné par le tribunal du commerce ne trouve plus personne et ne parvient pas à mettre
la main sur la comptabilité. Son revenu dépend de l’actif réalisable, lequel, en l’occurrence, est nul. Il
n’a donc aucun incitant financier pour enquêter plus avant sur d’éventuelles erreurs
d’administrateur. La combinaison du fait qu’il est lui-même responsable des frais judiciaires et le peu
de chance de réussite fait qu’il choisira, dans tous les cas, de donner la priorité à ses activités
d’avocat. Les curateurs ne procèdent pratiquement jamais à une citation en matière de
responsabilité de fondateur, même si celle-ci continue à incomber aux fondateurs, même en cas de
reprise des parts.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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Le curateur pourra tout au plus faire mention des infractions pénales dans son mémoire au tribunal
et c’est alors la section ECOFIN du Ministère public qui devra prendre en charge la suite de l’enquête
et les poursuites. Compte tenu de l’effectif de personnel et des capacités de recherche actuels, seuls
les cas les plus frappants sont traités.
Afin de résoudre cette problématique, les modalités de rémunération des curateurs doivent être
examinés.
La loi-programme du 20 juillet 2009 a déjà pris une série d’initiatives judicieuses en matière de
faillites51. L’article 442quater confirme que les administrateurs peuvent être rendus responsables en
cas de non-paiement du précompte professionnel. En outre une présomption de faute est instaurée
en cas de non-paiement répété (deux non-paiements pour les débiteurs trimestriels ; trois non-
paiements pour les débiteurs mensuels). Un principe similaire a été instauré par l’article 93undecies
du CTVA pour la TVA.
Il est indiqué que dans ce cadre la législation existante doit être évaluée et on doit prescrire des
règles claires pour lutter contre les faillites frauduleuses.
b. Evaluation du champ d’application de l’interdiction professionnelle
L’article 1er de l’AR n° 22 du 24 octobre 1934 permet au juge pénal d’imposer, aux personnes
condamnées pour des délits déterminés, en guise de peine complémentaire, l’interdiction d’assurer
une fonction d’administrateur dans une société, et ce tant officiellement que dans les faits.
La simple violation de l’interdiction professionnelle par le condamné constitue une infraction
distincte passible d’une peine de prison jusqu’à deux ans et d’amendes sévères (art. 4 AR n° 22 ; voir
également l’art. 62, §5, 2° de la loi du 16 janvier 2003 portant création d'une Banque-Carrefour des
Entreprises).
Le règlement de l’interdiction professionnelle doit être revue.
Nous renvoyons à cet égard au rapport du 20.10.2011 adressé par le procureur général près la Cour
de Cassation au Comité parlementaire chargé de l’évaluation des lois52: “Le rapport au Roi
accompagnant l’arrêté royal n° 22 du 24 octobre 1934 relatif à l’interdiction judiciaire faite à certains
condamnés et aux faillis d’exercer certaines fonctions, professions ou activités prévoit que, pour
fortifier la confiance dans les sociétés (qui font appel à l’épargne des tiers), il convient “d’interdire
que leur administration, leur surveillance et leur gestion soient confiées à des personnes indignes,
d’une improbité manifeste, ou à des personnes, tels les faillis, qui, s’étant montrés inhabiles à gérer
leurs propres affaires, ne peuvent sans danger être appelés à gérer celles d’autrui” (MB 27 octobre
1934). Cette interdiction d’administrer une société fut au départ envisagée comme une simple mesure
de sûreté sociale, mais elle est aujourd’hui considérée comme une peine accessoire.
51 “DE BESCHERMDE POSITIE VAN DE FISCUS EN RSZ IN GEVAL VAN INSOLVENTIE, Een rechtvaardiging van het algemeen voorrecht van de artikelen 19,3° en 4° Hyp.W. en de bestuurdersaansprakelijkheid ingevoerd door de Programmawet van 20 juli 2006, COUSSEMENT Peter in: Liber Amicorum Eddy Wymeersch.” 52 http://www.dekamer.be/FLWB/PDF/53/1414/53K1414004.pdf
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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L’article 1er de l’arrêté royal contient une liste limitative d’infractions restreignant la possibilité pour
le juge répressif d’appliquer l’interdiction professionnelle en matière de sociétés. Cette liste s’est peu
à peu élargie fragmentairement, c’est-à-dire de manière incohérente et lacunaire. Il apparaît ainsi
légalement impossible de prononcer cette peine accessoire dans le cas de certains faits de tromperie,
d’infractions relatives aux accises ou dans le cas de l’exercice illégal de professions réglementées
comme celles de comptable ou d’expert-comptable.
Il va de soi que le champ d’application initialement visé peut aujourd’hui recevoir une plus grande
étendue que celle prévue par la liste d’infractions actuellement en vigueur. Il est dès lors souhaitable
de combler ces lacunes en conférant à l’article 1er de l’arrêté royal une portée plus générale et en se
référant plus largement aux chapitres ou aux titres du Code pénal ou à la notion de “délits
patrimoniaux” ou d’infractions contre la foi publique ou contre l’ordre ou la sécurité publique.”
Il est également recommandable de permettre également l’interdiction professionnelle pour
certaines formes de fraude sociale.
c. Evaluation de la disposition de loi de 1999 sur la responsabilité pénale des
personnes morales
Dans le courant de 2000, en vue de l’évaluation des lois, un groupe de travail composé de magistrats
et de fonctionnaires du SPF Justice fut chargé de l’examen des aspects les plus problématiques de la
loi sur la responsabilité pénale des personnes morales et de la formulation de propositions visant à
remédier aux problèmes existants.
Les activités de ce groupe de travail ont donné lieu au projet de loi 19.2.2007 portant modification de
la loi du 4 mai 1999 instaurant la responsabilité pénale des personnes morales53, qui n’a cependant
pas été adopté pour des raisons politiques.
Dans leur rapport 2011 portant relevé des lois qui ont posé des difficultés d’application ou
d’interprétation pour les cours et tribunaux au cours de l’année judiciaire 2010-201154, le Collège des
procureurs généraux précise qu’il insiste déjà depuis l’évaluation des lois 2007-2008 sur une
modification de l’article 5 du Code pénal concernant la responsabilité pénale des personnes morales:
“La complexité de l’article 5 du Code pénal aboutit à une (quasi-) absence de poursuites et à une
quasi-immunité des auteurs des infractions commises par le biais d’une personne morale.
L’application de la loi exige par exemple qu’il doive être possible, au cas où la personne morale serait
rendue responsable – mais ce uniquement en raison de l’intervention d’une personne physique
identifiée – de désigner la personne ayant commis la faute la plus grave. En effet, dans un tel cas,
seule cette dernière personne peut être condamnée. Dans la pratique, il est évident qu’une telle
considération s’avère extrêmement difficile.
Pour être complet, il peut être fait référence au projet de loi modifiant la loi du 4 mai 1999 instaurant
la responsabilité pénale des personnes morales, déposé le 19 février 20075, mais qui a manifestement
été abandonné à la suite d’élections parlementaires et de la dissolution des assemblées législatives.” 53 http://www.dekamer.be/FLWB/PDF/51/2929/51K2929001.pdf 54 http://www.dekamer.be/FLWB/PDF/53/1414/53K1414005.pdf, p.7
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Le service de la politique pénale collecte, sur une base permanente, la jurisprudence pertinente en
vue d’un éventuel débat parlementaire55.
Mesures relatives aux sociétés étrangères (trusts – GAFI) 6.
Divers types de personnes morales étrangères apparaissent régulièrement dans des montages
frauduleux, par exemple:
le Limited, principalement celui originaire des Iles vierges britanniques (BVI) et des Iles de la Manche Jersey et Guernsey.
L’Anstalt du Liechtenstein Personnes morales créées au Panama, à l’île Nevis, aux Barbades, aux Antilles
néerlandaises, … précédemment: personnes morales créées dans l’Etat américain de Delaware
Le “Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum” néerlandais (Ministère de la Sécurité et
de la Justice) a procédé, il y a quelques années, à une enquête fouillée sur l’abus de personnes
morales étrangères56, qui peut servir de base à nos travaux.
En ce qui concerne l’abus de personnes morales, le rapport distingue deux modalités. Premièrement,
il est question d’abus lorsque les personnes morales étrangères sont utilisées comme élément du
mode opératoire lors de la commission de faits punissables (par exemple faillite frauduleuse). On
parle également d’abus, lorsqu’une personne morale étrangère est utilisée pour dissimuler, soit
l’origine de capitaux, soit l’identité des personnes se cachant derrière la personne morale, et ce aux
fins de commettre des faits punissables.
L’enquête a montré qu’il existe des différences entre les personnes morales en termes de degré de
transparence. Ainsi, de par l’effet combiné de la présence, par exemple d’actions au porteur, et de
l’absence de conventions d’entraide judiciaire, certaines formes juridiques offrent une séparation
quasi absolue des personnes physiques (bénéficiaire final) et des personnes morales. On peut
également distinguer d’autres caractéristiques, qui expliquent la popularité de différentes formes
juridiques étrangères, à savoir un régime fiscal favorable, le secret bancaire, l’anonymat des
actionnaires et la sécurité juridique à l’égard de l’organisation du droit des sociétés.
Les données de l’enquête montrent que l’abus des personnes morales étrangères se déroule de
différentes manières. L’enquête distingue cinq types d’abus:
une personne morale est utilisée pour dissimuler le recours à des capitaux issus de la
criminalité aux fins d’être investis dans l’économie légale;
la personne morale étrangère est utilisée pour générer des revenus;
il peut être question d’abus si on se retranche derrière des personnes morales étrangères
pour se défausser ainsi de ses responsabilités personnelles;
55 http://www.dsb-spc.be/web/index.php?Itemid=87&id=62&option=com_content&task=view&lang=dutch#_ftn3 56 “Misbruik van buitenlandse rechtspersonen. Een verkennend onderzoek naar de aard, omvang en ernst van misbruik van buitenlandse rechtspersonen in Nederland” (http://wodc.nl/onderzoeksdatabase/misbruik-van-buitenlandse-rechtspersonen.aspx)
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le “noircissement”. Par ce concept, on entend le fait que des capitaux obtenus
légalement sont dissimulés au regard des pouvoirs publics en vue de les utiliser à des fins
secrètes;
une personne morale étrangère est utilisée pour mettre en avant la personne physique.
Un des objectifs de l’enquête était de dresser l’inventaire des possibilités de développement d’un
instrument d’évaluation du risque. Sur la base des résultats de l’enquête, trois types d’indicateurs de
risque peuvent être définis:
Le premier type part de l’hypothèse que le risque d’occurrence d’abus accroît à mesure le
que nombre de cibles attrayantes augmente et que le contrôle diminue. Concrètement, on
peut alors songer à des personnes morales étrangères détenant des actions au porteur,
établies dans un pays avec lequel les Pays-Bas n’ont pas conclu de convention d’entraide
judiciaire, etc. Il s’agit de personnes morales présentant un risque élevé d’abus.
Le deuxième type est basé sur l’hypothèse que les “antécédents” constituent un facteur
prédictif du comportement futur. Les personnes morales étrangères liées à une personne
physique, ayant fait l’objet, par le passé, d’une procédure de droit pénale ou fiscal, sont
considérées comme un indicateur de risque.
Le troisième type est basé sur l’hypothèse que tout écart par rapport à la règle générale est
susceptible de constituer une indication d’abus. A cet égard, on peut par exemple songer aux
formes juridiques qui, compte tenu des activités ou du lieu d’établissement des personnes
physiques ou entreprises concernées, peuvent être considérées comme « illogiques » ou
« inappropriées ».
S’agissant des indicateurs de risque, il y a lieu de conclure qu’il est nécessaire, notamment pour les
deux derniers types, de disposer de données sur les antécédents des personnes physiques ainsi que
d’analyses de la criminalité survenant dans des branches déterminées et de procéder à une analyse
des personnes morales à la lumière d’autres données. Outre les investissements dans l’instrument
d’évaluation du risque, il faudra également investir dans l’amélioration de l’échange d’informations
entre les organismes publics intérieurs et étrangers.
La deuxième question centrale traitée dans cette enquête concerne la problématique de la personne
morale étrangère pour la pratique du contrôle et de la surveillance. En général, l’abus de la personne
morale étrangère est considéré comme un problème sérieux. En effet, il implique souvent des
montants considérables, entraînant d’importants dommages financiers. Les problèmes liés à la
personne morale étrangère ne sont pas uniquement causés par les montages en tant que tels. Il
s’agit surtout de problèmes ayant trait à la collaboration (internationale) entre les instances et à ce
que l’on appelle le « facteur étranger » qui pèsent lourd. Les instances de recherche ont le plus
souvent affaire à un processus de longue durée pour obtenir les informations de l’étranger au moyen
de demandes d’entraide judiciaire. Il s’ensuit qu’il reste souvent trop peu de temps pour mener à
bien une enquête dans les délais fixés. Un autre problème auquel les instances de recherche sont
confrontées est l’absence de priorité et d’intérêt pour l’enquête financière pénale. Dans la pratique,
il s’agit souvent des personnes, alors que le côté financier des infractions est négligé. Des problèmes
se posent également sur le plan de la mise à disposition et de l’échange d’informations. On se
reconnaît dès lors facilement dans l’analyse néerlandaise.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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Dans ce cadre, il convient également de renvoyer aux recommandations du GAFI de février 2012
relatives à la transparence des personnes morales et des montages juridiques57 : les pays doivent
prendre des mesures afin de prévenir l’usage abusif de montages juridiques à des fins de
blanchiment d’argent. Ils doivent tout spécialement garantir que des informations significatives et
pertinentes sur le bénéficiaire final et sur les personnes qui ont le contrôle sur les trusts, y compris
des informations sur le cédant (« settlor »), l’administrateur (« trustee ») et les bénéficiaires
(« beneficiaries ») soient disponibles et qu’elles puissent être rapidement obtenues ou consultées
par les autorités compétentes.
A la suite de la coopération fiscale internationale accrue (par exemple la directive sur l’épargne), les
contribuables sont de plus en plus nombreux à mettre leur patrimoine à l’abri dans des trusts, des
Anstalt, des Stiftungen et autres fondations partout dans le monde, et particulièrement au
Liechtenstein, en Suisse, dans les Iles de la Manche, à Curaçao, en Chypre, à Dubaï, à Hong Kong et à
Singapore.
Cette problématique n’est bien sûr pas exclusive à la Belgique et on pourrait, en l’occurrence,
s’inspirer du modèle néerlandais. Le 1er janvier 2010, une réglementation plus contraignante a été
instaurée et les structures à capital privé isolé (CPI), soumis, dans le pays d’établissement à un impôt
sur les revenus de moins de 10%, sont, sur le plan fiscal, traitées de la même manière que le capital
qui n’est pas confié à un CPI. L’élément clé de cette réglementation est que les avoirs et les dettes
ainsi que les recettes et les dépenses du CPI sont imputés à celui qui apporte les éléments
patrimoniaux et, après son décès, à ses héritiers. Pour ce type de patrimoines, les Pays-Bas disposent
d’un système clair et simple : à savoir la transparence fiscale tant pour l’impôt sur les revenus que
pour les droits de succession et de donation, l’impôt des sociétés et l’impôt sur les dividendes. En ce
qui concerne le recouvrement de l’impôt, un droit de recours particulier a été introduit.
L’approche néerlandaise s’est avérée très efficace et a entraîné un afflux de demandes de
régularisation et, partant, toute une série de régularisations. Aux Pays-Bas, le patrimoine dit
« flottant » est estimé à 30 milliards euros.
Cette approche (obligation de déclaration et transparence fiscale) mériterait d’être suivie en
Belgique (par exemple par le biais d’une adaptation de l’article 344, §2, CIR92). A cet égard,
l’intention n’est pas d’interdire ce type de « patrimoines d’affectation » en tant que tels, mais
seulement de rétablir le vide existant en matière de taxation.
57 International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The OECD/FATF Recommendations, février 2012, Recommandations 24 et 25
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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CHANTIER 7 – ECHANGE DE DONNEES ET COLLABORATION INTRA- ET INTERDEPARTEMENTAUX
Un système efficace d’échange et de croisement de données est très important dans la lutte contre
la fraude sociale et fiscale. C’est pourquoi l’accord de gouvernement y accorde une grande attention.
Dans le chapitre sur la fraude sociale, le gouvernement s’est engagé, sous le titre “amélioration de la
collaboration entre les différents services de contrôles sociaux et fiscaux ”, à réaliser “l’amélioration
de l’échange de données, du croisement de données et du datamining entre les services d’inspections,
les Institutions publiques de sécurité sociale, l’administration fiscale, la Banque Carrefour des
Entreprises et les organismes tiers. Une liste des croisements à développer sera établie”.
L’accord de gouvernement stipule clairement son objectif de mettre pleinement en œuvre le principe
« only once », selon lequel les autorités publiques sont tenues d’aller chercher l’information dans les
bases de données où elle se trouve et ne peuvent redemander aux entreprises une information déjà
communiquée.
Le domaine de la lutte contre la fraude ne peut faire exception à cet engagement et les pistes
d’amélioration de la communication des informations déjà en possession des autorités doivent être
privilégiée face aux mesures supplémentaires à charge des entreprises.
L’intention est de poursuivre et de compléter le travail accompli par les gouvernements précédents,
permettant ainsi d’exploiter au mieux les données dont les pouvoirs publics disposent dans la lutte
contre la fraude sociale et fiscale. Il va sans dire que cela doit se faire dans le respect de la vie privée,
ce qui n’empêche toutefois pas d’examiner si les procédures actuelles ne peuvent être améliorées.
Le résultat final doit être que tous les échanges et croisements de données nécessaires sont réalisés
tant entre les départements qu’au sein de ceux-ci. Nous aboutirons ainsi à une action volontariste et
efficace à l’égard de phénomènes connus tels que les sociétés fictives, dormantes ou boîtes aux
lettres, mais également de phénomènes frauduleux tels que la fraude au domicile commise par des
particuliers, le cumul de différentes allocations ou d’une allocation et d’autres revenus intérieurs ou
étrangers. A cet égard, nous devons également adopter une approche similaire à l’égard des
phénomènes de fraude fiscale. Il s’agit, en l’occurrence, d’une approche intégrée de la
problématique de la fraude dans son ensemble.
Dans le cadre du plan d’action un inventaire sera élaboré sur l’échange et le croisement de données
entre les services d’inspection, la BCE, les administrations fiscales et autres services publics qui
disposent de données significatives en relation avec la lutte contre la fraude.
En outre, pour toute développement d’une couplage ou d’une banque de données nouvelle, une
analyse sera faite sur la faisabilité, le coût et le ratio entre le coût et le revenu envisagé.
Désenclavement de la banque de données publique intégrée « personnes morales » auprès 1.
de la Banque-Carrefour des Entreprises.
L’administration dispose de toutes les données relatives aux sociétés belges. Malgré cela, au moins
les services de police paient une firme privée (EuroDB) pour fournir ces données.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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Les administrations et l’ordre judiciaire – pour autant qu’ils y soient autorisés – devraient recevoir un
accès informatisé à la BCE.
Comme, pour certains services, l’historique des mandats d’administrateur d’une société peut
s’avérer utile, certaines données anciennes devraient également être conservées dans la BCE. A cet
égard, il faut veiller à ce que le nouveau système égale au moins les fonctionnalités du système
actuel.
Le désenclavement de cette banque de données doit en outre permettre de faire une recherche sur
les champs “administrateur”, “actionnaire” et “adresse”, comme c’est actuellement le cas pour les
banques de données proposées par le secteur commercial.
La fonction de carrefour de la BCE pourrait être développée plus avant, dans ce sens qu’à partir du
portail BCE, il est possible d’accéder à toutes les informations pertinentes sur les entreprises
disponibles auprès de l’administration. Les données en question ne doivent pas être présentes dans
la BCE, mais elles doivent être accessibles via un lien avec la source authentique compétente.
A voir à cet égard dans l’accord gouvernemental :
« Dans le même esprit, les Régions seront davantage efficaces si elles peuvent être impliquées dans
toute une série de processus de décision et de choix économiques. Ainsi, plusieurs institutions
fédérales ayant une dimension économique seront réformées pour tenir compte du rôle des entités
fédérées : l’Institut des comptes nationaux, l’Institut National des Statistiques, la Banque Carrefour
des Entreprises, l’Office National du Ducroire, Finexpo, la Société Belge d’Investissement
International ainsi que l’Agence pour le Commerce Extérieur. » (p. 118)
Développement d’un casier judiciaire des personnes morales 2.
Le casier judiciaire des personnes morales condamnées en vertu e l’art. 5 de la loi du 4 mai 1999 n’
toujours pas été instauré.
Il s’agit d’une recommandation de l’OCDE58, du GRECO, … qui n’a pas encore transposée dans la loi.
Développement d’une banque de données centrale des « exclusions » 3.
Le Ministère public propose : « Prévoir un système de registre d’exclusion compte tenu des
dispositions contraignantes du Règlement n° 1302/2008 de la Commission du 17.12.2008 relatif à la
base de données centrale sur les exclusions publié au J.O. l344/12 à 26 du 20.12.2008) directement
applicables dans les Etats membres de l’Union européenne et non encore mises en œuvre en Belgique.
Ce Règlement est entré en vigueur le 20.12.2008 et s’applique à partir du 1er janvier 2009. »
58 La Convention du 17 décembre 1997 sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales
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Accès de la police intégrée au casier judiciaire des personnes physiques 4.
La Banque de données nationale générale (BNG) de la police intégrée ne contient pas de données
relatives aux condamnations pénales des personnes physiques. Les services de police n’ont pas
davantage accès au casier judiciaire.
Cela a pour conséquence que, lors d’une consultation de la BNG, la police peut seulement constater
qu’une personne physique déterminée a fait l’objet d’une enquête policière mais non pas si celle-ci a
donné lieu à une condamnation ou à un acquittement de l’intéressée.
Accès au “point de contact central comptes en banque” pour la CTIF, l’OCSC, la Police 5.
fédérale et les CPAS
Un “point de contact central comptes en banque » est créé au sein de la Banque nationale. Il est
recommandé d’également accorder l’accès à celui-ci aux services de police, à la CTIF et aux CPAS.
La réalisation d’enquêtes sur les avantages patrimoniaux de délits relève des tâches légales des
services de police. La méthode actuelle consiste à ce que, dans le cadre d’informations et
d’instructions, la police judiciaire fédérale envoie, au niveau central, des centaines de fax à 196
institutions bancaires et d’assurance afin de vérifier si un suspect dispose de produits bancaires
auprès de chacune de ces institutions, chaque demande donnant lieu à un fax réponse. Cette
méthode est fort intensive en main d’œuvre. En outre, la procédure actuelle présente le risque quant
au secret de l’enquête, dès lors qu’elle met toutes les banques au courant de l’existence d’une
enquête à charge d’une personne déterminée.
Les institutions qui signalent qu’un suspect dispose effectivement d’un produit bancaire, sont ensuite
invitées moyennant une réquisition bancaire (article 46quater Ic) à produire l’historique d’un
compte, les soldes ou tout blocage du produit bancaire. Etant donné que le délai de réponse diffère
fort d’institution à institution (certaines d’entre elles dispose d’un logiciel spéciale, d’autres
procèdent manuellement), on court le risque d’inquiéter le suspect et de ne pas pouvoir procéder à
temps au blocage du produit en question.
Les services de police doivent dès lors recevoir accès à cette banque de données. Celui-ci peut passer
par la plateforme informatique sécurisée de la police, prévoyant, d’une part, l’identification de tout
demandeur (numéro unique) et, d’autre part, le logging des consultations. Un tel accès s’inscrit dans
le cadre du traitement de l’information des services de police conformément à l’article 44 de la loi
sur la fonction de police (LFP). La loi prévoit d’ailleurs explicitement un organe de contrôle59 ainsi que
des sanctions en cas d’abus60. Le système informatique prévoit d’ores et déjà que la consultation de
certaines banques de données par les fonctionnaires de police est subordonnée à l’introduction
d’une motivation (numéro de dossier de l’enquête).
Les renseignements recueillis s’inscrivent d’ailleurs dans le cadre d’un dossier et sont communiqués,
par procès-verbal, aux autorités judiciaires, soit au procureur du Roi dans le cas d’une information,
soit au juge d’instruction dans le cas d’une instruction. Ceux-ci ont le devoir légal de veiller à la
59 article 44/7 LFP 60 article 44/11 LFP
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légalité des activités des services de police dans le cadre de l’enquête. Il y a en outre l’évaluation
faite par le juge du fond.
Le point de contact central comporte uniquement des données concernant l’ouverture, la
modification, la clôture d’un compte, l’identification du titulaire ou du bénéficiaire économique,
l’adresse ou le lieu de résidence de la personne (morale) en question. Si de plus amples informations
(soldes ou historique) sont nécessaires, une réquisition telle que prévue à l’article 46quater du code
d’instruction criminelle est requise.
Le nouveau système offre l’énorme avantage de mettre à disposition l’ensemble des informations
relatives aux produits bancaires à bloquer et à l’institution concernée, après quoi seule cette
dernière doit être sollicitée ou réquisitionnée.
Accès à une banque de données internationale relative aux données des sociétés au profit 6.
de la police fédérale
Il ressort de nombreux dossiers pénaux économiques et financiers que beaucoup de sociétés
étrangères figurent dans cette banque de données. Actuellement, des informations sur une
entreprise établie à l’étranger ne peuvent le plus souvent être obtenues que par le biais d’une
demande d’entraide judiciaire. Celle-ci mobilise pas mal de capacité et le résultat se fait souvent
attendre.
Il existe sur le marché des entreprises qui fournissent des informations sur les entreprises étrangères.
Une option pourrait être de souscrire un abonnement pour divers services publics, étant donné que
certains d’entre eux, par exemple le SPF Finances, disposent déjà d’un tel abonnement.
Accès à la banque de données BNG de la police intégrée pour les Douanes & Accises 7.
L’administration des Douanes & Accises disposent d’une série de compétences parallèles à celles des
services de police: recherche de drogues, contrefaçon, contrebande de produits interdits, … Dans ce
cadre, l’administration des Douanes et Accises suggère que l’autorisation, pour les agents de douane,
de consulter le module « contrôle » de la Banque de données nationale générale de la police intégrée
constituerait une plus-value. De cette manière, les services de douane sauraient, lors du contrôle de
personnes et de véhicules, si les personnes en question doivent être arrêtées, si des contrôles
spéciaux doivent être effectuées (par exemple sur la drogue), si le contrôle de certaines personnes
comporte des risques particuliers, si le véhicule doit être placé sous surveillance, etc.
Il y a également d’examiner dans quelle mesure il serait opportun de permettre aux service de
douane d’alimenter et de mettre à jour la BNG par des faits, des enquêtes, des personnes, des
organisations, des moyens de locomotion, des objets, des numéros et des lieux en matière
d’infractions liées aux douanes et accises (code AFE 088 dans la BNG) ou d’avoir un accès total à la
BNG.
Actuellement, les services de police ne sont pas en mesure de communiquer avec l’administration
des douanes & accises. Etant donné que, pour certaines matières, celle-ci exerce elle-même la tâche
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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du Ministère public, il semble indiqué qu’elle puisse disposer de toutes les informations nécessaires à
l’accomplissement de ses missions.
Afin de conférer un tel accès, un AR doit être pris en exécution de l’article 44/1 de la loi sur la
fonction de police. L’accès doit être assorti d’une possibilité de contrôle strict, chaque consultation
devant être réalisée au moyen d’un numéro unique (numéro de matricule) et aller de pair avec un
logging permettant un contrôle a posteriori.
Création de la cellule Cybersquad 8.
Il ressort de l’analyse effectuée par la Direction nationale des recherches de la Douane en ce qui
concerne la fraude internet liée aux douanes, que l’internet est du plus en plus utilisé à des fins de
fraude. La Douane constate également de nombreuses infractions lors des contrôles journaliers : la
moitié des biens achetés via internet et délivrés par colis postaux ne sont pas conformes. Il s’agit le
plus souvent de contrefaçons.
Afin de pouvoir rechercher plus efficacement les vendeurs de mauvaise foi et s’attaquer à ceux-ci, la
création d’une cellule Cyversquad est nécessaire. La cellule doit être composée de personnes à profil
TIC et de dataminers et son activité sera exclusivement focalisée sur la fraude liée aux douanes. La
cellule collaborera intensivement avec le Belgian Internet Service Center (BISC) ainsi qu’avec d’autres
cellules des pouvoirs publics belges et européens.
Mise en œuvre d’un plateforme d’échange dans le cadre de l’accord de coopération du 15 9.
décembre 2009 conclu entre l’Administration générale de la Fiscalité et les services
d’inspection sociale
L’accord de collaboration du 15 décembre 2009 prévoit un échange spontané et réciproque
d’informations relatives à des dossiers individuels au moyen de formulaires standard. Si un contrôle
fiscal révèle des éléments utiles dans le cadre d’un contrôle effectué par un service d’inspection
sociale, ceux-ci peuvent être transmis au service d’inspection concerné. Inversement, il y a un flux
d’informations vers le fisc émanant des services d’inspection sociale. Il a été convenu d’organiser la
communication réciproque des informations prévues dans le protocole via envoi postal par courrier
normal. Il est indiqué de mettre en œuvre la plateforme d’échange de sorte que l’échange
électronique d’informations puisse se dérouler rapidement, efficacement et en toute sécurité. Il faut
déterminer si l’adhésion de l’INASTI à cet accord de collaboration est opportune.
Le service de coordination anti-fraude (CAF) (y compris la Taskforce Paradis fiscaux) 10.
Faisant suite à la recommandation n° 62 de la commission d’enquête parlementaire sur les grands
dossiers de fraude fiscal, il est créé au niveau de l’administrateur général de l’ISI, un service
autonome qui a pour vocation de coordonner la coopération entre, d'une part, les services du Service
public fédéral Finances et, d'autre part, les entités extérieures chargées de la lutte contre la fraude.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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Les missions du service de Coordination Anti-Fraude se situent plus spécifiquement dans le domaine
de la coopération entre services chargés – directement ou indirectement - de la lutte contre la fraude
fiscale, sans préjudice des compétences et tâches dans ce domaine des administrations générales.
A ce titre, ce service est notamment chargé de :
la coopération avec les autorités judiciaires nationales et, plus particulièrement, la
centralisation comme unique point de contact au Service Public Fédéral Finances de toutes
les informations en provenance des officiers du Ministère public auprès des cours et
tribunaux qui sont saisis d’une affaire pénale dont l’examen fait apparaître des indices
sérieux de fraude fiscale, de la Cellule de Traitement des Informations Financières dans le
cadre de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ainsi que
les informations émanant des auditorats du travail ;
la coopération avec le réseau d’expertise en matière économique, financière et fiscale
(ECOFINFISC) du Collège des Procureurs généraux ainsi qu’avec les différents services de
police concernés en matière de délinquance économique et financière organisée ;
rédaction, suivi et mise en œuvre, en collaboration avec les administrations générales
concernées, des différents protocoles de coopération avec les départements de la justice et
de l’intérieur ;
coopération avec les autorités publiques, politiques et organes du pouvoir législatif ;
la coopération avec différents organes internationaux intervenant dans la lutte contre les
fraudes fiscales, économiques et financières, notamment par le suivi de leurs travaux ainsi
que la participation éventuelle à ceux-ci ou par la coordination des réponses à des
questionnaires ;
La coordination de la lutte contre la fraude en corrélation avec les paradis fiscaux et l’analyse
des actes posés via ses canaux à des fins d’évasion fiscale et de fraude fiscale.
Echange de données et coopération dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale 11.
a. Groupe de travail fraude aux allocations sous la conduite de la Banque-Carrefour
de la Sécurité sociale
Ce groupe de travail s’est vu assigner les objectifs suivants par le Secrétariat d’Etat:
établir un aperçu des échanges de données existants
établir un aperçu des facteurs de risque relatifs à l’octroi d’allocations propres à chaque
organisme de sécurité sociale
dresser une liste des croisements de données à développer
donner un aperçu des procédures à suivre en vue de garantir le respect de la vie privée
En résumé, chaque organisme est censé établir une wishlist qui indique les données d’autres
organismes publics ou, éventuellement, d’entreprises privées, dont il doit disposer pour assurer
l’application correcte des règles de sécurité sociale.
Dans ce cadre, il est fort important que les données mises à disposition par les sources authentiques
soient fiables. Il est ainsi essentiel pour la lutte contre la fraude sur domicile que les données figurant
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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dans le Registre national soient correctes pour que les institutions concernées puissent calculer et
accorder les allocations d’une façon correcte. De même pour les données qui ouvrent des droits pour
l’ensemble du réseau de sécurité sociale, comme DIMONA et DMFA, ainsi que pour les données de la
BCE relatives aux employeurs.
On peut ainsi se demander s’il ne serait pas opportun, en ce qui concerne les constatations faites par
certains organismes du réseau de sécurité sociale et contraires aux données de la source
authentique, de non seulement les transmettre pour contrôle et correction éventuelle à celle-ci,
mais d’également les diffuser dans le réseau de sécurité sociale. Les autres organismes qui
nécessitent également ces données en vue de l’application de leur réglementation seraient ainsi
avertis directement que les données de la source authentique ne sont pas correctes. Cela suscite une
vigilance accrue auprès de l’organisme concerné et peut profiter à l’application correcte de la
réglementation.
Il est clair qu’une meilleure approche de la fraude aux allocations ne se réduit nullement aux acteurs
présents au niveau de la sécurité sociale. Au contraire, cette lutte ne peut devenir plus efficace qu’en
suivant une approche intégrale et intégrée impliquant tant les divers organismes publics fédéraux,
tels que fisc, la Banque-Carrefour des Entreprises, le Registre national, la police locale et fédérale, la
justice que certains acteurs présents au niveau des communautés et régions.
b. Exploitation des données de consommation d’eau, d’électricité et de gaz
L’accord de gouvernement renvoie, tant en ce qui concerne la fraude aux cotisations que la fraude
aux allocations, à l’exploitation des données de consommation d’eau, d’électricité et de gaz.
La lutte contre les entreprises fictives, moyennant le renforcement des sanctions et des
contrôles préventifs, grâce notamment à un échange de données avec les compagnies d’eau
et électricité;
La lutte contre le phénomène des adresses fictives ouvrant le droit à des allocations ou indemnités majorées, grâce à un échange de données avec les compagnies d’eau et électricité,…
Un début d’exécution y est donné dans le projet de loi-programme approuvé par le conseil des
ministres du 17 février 2012. Le nouveau texte de loi oblige les sociétés de distribution et les
gestionnaires de réseaux de transmettre aux inspecteurs sociaux, à leur demande, les données de
consommation d’un ayant droit à la sécurité sociale ou à l’aide sociale déterminé.
Sur proposition du Secrétaire d’Etat à la lutte contre la fraude, le Conseil des ministres lui a donné
mandat :
« […]de prendre, dans le cadre du plan d’action du Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et
sociale, une initiative afin que les entreprises d’utilité publique et les gestionnaires des réseaux de
distribution puissent mettre, de manière systématique et automatisée et dans le respect de la
protection de la vie privée, des données de consommation d’eau, d’électricité et de gaz, à la
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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disposition des inspecteurs sociaux, en vue du contrôle sur l’obtention légitime de prestations
sociales. Si elles le souhaitent, les Régions et les Communautés seront associées à ce projet. »
L’intention est d’utiliser ces données comme indication supplémentaire dans la lutte contre la fraude
au domicile.
c. Banque-Carrefour des Entreprises
Depuis 2010, l’article 3, dernier alinéa, de la loi du 16 janvier 2003 portant création d’une Banque-
Carrefour des Entreprises (insérée par la loi-programme du 23 décembre 2009) stipule que celle-ci
peut également être utilisée dans le cadre de la lutte contre la fraude.
“Le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, les modalités selon lesquelles la
Banque-Carrefour des Entreprises est mise à disposition dans le cadre du renforcement de la lutte
contre la fraude, conformément aux dispositions de la présente loi et aux dispositions légales et
réglementaires qui autorisent la collecte initiale des données visées à l'article 6 par les autorités, les
administrations et les services désignés en vertu de l'article 7. "
Cependant, en vue d’utiliser cette nouvelle finalité, un arrêt royal doit encore être pris. Dans le cadre
de l’élaboration de celui-ci, on examinera par ailleurs comment améliorer la gestion des données
collectées. Comme indiqué, la BCE est en effet une source authentique de données concernant
l’identification des entreprises et de leurs mandataires, utilisées par différents services publics. Une
amélioration de la fiabilité de ces données doit permettre à divers organismes de détecter plus
rapidement et plus efficacement les entreprises présentant un profil de risque. Accessoirement, cela
pourrait faire en sorte que les organismes concernés en doivent plus faire appel à des banques de
données similaires gérées et mises à disposition par des entreprises privées.
d. Renforcer et accélérer la correction des données concernant le domicile et la
composition du ménage
Il va sans dire que les données figurant dans les registres de la population (notamment celles
relatives à l’adresse et à la composition du ménage) doivent être correctes. Une grande partie de la
vie sociale et sociétale est en effet basée sur ces registres. En outre, les instances qui ont accès au
Registre national, basé sur les données figurant dans les registres de la population, doivent être
assurées de l’exactitude de ces données.
La fraude au domicile peut revêtir différentes formes, entre autres :
a. Une personne qui ne s’inscrit nulle part dans les registres de la population dans
l’intention de se soustraire à ses obligations fiscales, contractuelles, administratives
et judiciaires. Il s’agit notamment, en l’occurrence, de personnes « radiées d’office »
et de personnes qui se font radier pour l’étranger, mais qui ne se font pas inscrire
auprès des services consulaires,
b. Une personne, inscrite dans les registres de la population, qui omet de s’inscrire à
son domicile principal réel, ou une personne, qui, lorsqu’elle se présente à
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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l’administration communale, déclare résider à une adresse déterminée alors qu’elle
a son domicile principal réel à une autre adresse, dans les deux cas dans l’intention
de conserver ou d’obtenir un avantage fiscal et/ou social.
c. Une personne qui ne s’oppose pas à ce qu’une autre personne ait son domicile
principal chez elle, alors qu’elle n’est pas inscrite à cette adresse, ou une personne
qui ne s’oppose pas à ce qu’une autre personne soit inscrite chez elle, alors qu’elle
sait qu’elle n’y réside pas en réalité, dans les deux cas, dans l’intention de conserver
ou d’obtenir un avantage fiscal et/ou social.
d. Une personne physique ou une personne morale qui propose l’inscription à une
adresse fictive. L’offre organisée et contre paiement, par des personnes, des agents
immobiliers ou des firmes, d’adresses de domiciliation (entre autres via l’internet)
relève de ce type de fraude au domicile.
De telles inscriptions fictives constituent une infraction aux articles 1 et 3 de la loi du 19 juillet 1991
relative aux registres de la population, aux cartes d'identité, aux cartes d'étranger et aux documents
de séjour et modifiant la loi du 8 août 1983 organisant un Registre national des personnes physiques.
Un projet de loi devant permettre de sanctionner plus lourdement la fraude au domicile ajoute à
l’article 7 de la loi précitée du 19 juillet 1991 une définition précise des différentes formes que la
fraude au domicile peut revêtir.
Le SPF Intérieur déclare qu’un cadre légal et réglementaire pour la définition de la notion de “fraude
au domicile” est nécessaire.
Afin d’améliorer de manière globale et coordonnée la prévention et la lutte contre les adresses de
domiciliation fictives, le SPF Intérieur prend notamment encore d’autres initiatives en concertation
avec les autres services publics, telles que la formation de la police de quartier par les inspecteurs de
la population en collaboration avec les écoles de police et les zones de police provinciales, la
communication au parquet, à la police fédérale et à l’institut professionnel des agents immobiliers,
d’offres d’adresses de domiciliation fictives sur l’internet et la collaboration structurelle avec les
services de contrôle social et fiscal.
Actuellement, un projet pilote est en cours au sein de l’Office national de l’Emploi visant à
communiquer les données concernant le domicile et la composition du ménage entre l’ONEM et la
Police locale, sanctionné par protocole de coopération conclu avec le SPF Intérieur.
Le protocole de coopération formalise la transmission, par la police locale, de la constatation de
domicile ou de composition du ménage ( ou plutôt sa modification) aux services de l’ONEM, ce qui
assure une image précise des éléments essentiels pour le calcul correcte des allocations de chômage.
Si ce projet pilote n’en est pas encore à sa phase d’évaluation, il faudrait cependant déjà y ajouter les
possibilités suivantes ou souligner celles-ci. Le projet doit tout d’abord faire l’objet d’une évaluation
approfondie accordant une attention particulière à ce que le projet apporte aux services –
notamment les services de contrôle – de l’Office national de l’Emploi en termes d’amélioration de
l’efficacité. A côté de cela, on doit viser les possibilités d’optimisation du projet en vue d’une
application généralisée au sein des services de l’ONEM. Il y a lieu d’examiner dans quelle mesure le
protocole doit être élargi à d’autres services (d’inspection) de la sécurité sociale, qui utilisent
également ces séries de données pour calculer les allocations.
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En vue de cette évaluation et d’une étude relative à la possibilité d’élargir le projet, il semble indiqué
d’intégrer la cellule stratégique Lutte contre la fraude dans le flux d’information et d’impliquer
également le Service d’information et de recherche sociales.
La gestion des personnes radiées d’office : le Registre national et le fichier des radiés gérés par la
Banque-Carrefour de la Sécurité Sociale.
Conformément à la réglementation, la dernière commune de résidence avant la radiation d’office ou
la radiation pour l’étranger sans inscription dans les registres consulaires de population, reste
compétente pour introduire ou pour modifier des informations relatives à la personne concernée.
La Banque-Carrefour de la Sécurité Sociale, reprend les dossiers de ces personnes dans le fichier des
radiés et poursuit la gestion de ces dossiers pour les besoins de la sécurité sociale. Dans le cadre de
cette gestion, et si cela s’avère nécessaire, des modifications portant sur le nom et les prénoms, le
sexe, le lieu et la date de naissance, la nationalité, l’état civil, l’adresse ou l’adresse de payement par
institution (voir à ce sujet le site de la Banque-Carrefour de la sécurité sociale :
http://www.ksz.fgov.be/Fr/fluxdonnees/fluxdonnees_4.htm) sont enregistrées dans le dossier de la
personne concernée, géré par la Banque-carrefour.
Ces modifications sont effectuées, le cas échéant, sur la base d’éléments de preuve propres à la
sécurité sociale (et donc non-conformes aux dispositions du Code civil ou du Code de droit
international privé), ce qui donne lieu à un système non cohérent d’identification des mêmes
personnes physiques, facilitant le développement potentiel de pratiques délictueuses, telles que la
substitution d’identité ou la fraude à l’identité, ou, tout simplement, « la pollution » des bases de
données.
Saisie de cette problématique par le service du Registre national, la Commission de la Protection de
la Vie privée a entendu remédier aux conséquences de ce double système d’identification en
imposant la synchronisation entre le Registre national et le fichier des radiés de la banque-Carrefour
de la Sécurité Sociale.
Outre la lourdeur -au regard des ressources qui doivent être investies- de cette synchronisation, qui
intervient à postériori à partir d’un système incohérent dès l’origine, force est de constater que les
résultats engrangés sont plus que mitigés .Les communes rejettent, en effet, les éléments de preuves
communiqués par la Banque-Carrefour comme justification des modifications. Dans ce dernier cas,
la personne continue d’exister sous une double identité (celle dont elle disposait dans sa dernière
commune d’inscription et celle dont elle dispose, après enregistrement de la modification, dans le
fichier des radiés de la Banque-Carrefour.
La Ministre de l’intérieur, en collaboration avec la Ministre des Affaires sociales, sous la coordination
du Secrétaire d’Etat à la lutte contre la fraude sociale et fiscale, étudieront les pistes possibles afin de
remédier à la problématique du rejet par les communes des éléments communiqués par la Banque-
Carrefour de la sécurité sociale et prendront les mesures pour implémenter la solution qui sera
retenue.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
87
e. Lutte contre les domiciles fictifs par l’INAMI
En 2012, le Service du contrôle administratif continuera à traiter tous les dossiers que les Auditorats
du travail envoient en matière de domicile fictif. Ce sont des dossiers où une cohabitation réelle de 2
personnes est constatée par les services de police alors qu’elles sont reprises en tant qu’isolées au
Registre national des personnes physiques, qualité permettant à l’une, voire aux deux, d’obtenir,
notamment en assurance maladie-invalidité, une indemnisation plus importante. Un couplage au
projet mentionné dans le point ci-dessus fait partie des possibilités.
f. Optimiser les banques de données en vue de mettre fin au cumul d’allocations de
chômage et d’allocations d’interruption avec d’autres revenus.
Grâce à l’échange données entre les différents services de la sécurité sociale (à savoir l’Office
national de l’Emploi et les banques de données de l’INASTI, de l’INAMI, de l’ONP et Dimona), l’ONEM
peut mener des enquêtes efficaces sur le cumul éventuel d’allocations au sein du régime de sécurité
sociale. A cet égard, il reste cependant encore une grande marge d’optimisation.
L’Office national de l’Emploi avance deux priorités, qui doivent permettre une lutte plus efficace et
plus efficiente contre le cumul d’allocations, à savoir:
une optimisation plus poussée de l’interface utilisateur;
un premier projet de datamining.
Ces projets doivent évidemment être développés avec la collaboration des autres administrations
concernées et de la Banque-Carrefour de la Sécurité sociale. Ils s’inscrivent également dans le cadre
plus large d’un meilleur échange et de croisement de données, un objectif prioritaire du Secrétariat
d’Etat à la lutte contre la fraude.
g. Prévention des cumuls en matière de paiement des allocations familiales : le
cadastre des allocations familiales de l’O.N.A.F.T.S.
Le Cadastre est une base de données créée et gérée par l’ONAFTS, qui reprend tous les acteurs dans
tous les dossiers d’allocations familiales des caisses et organismes publics d’allocations familiales. En
tant qu’outil de lutte contre la fraude sociale, le Cadastre prévient des cumuls via un cross-contrôle
permanent entre les données d’attribution et la réalité et via une procédure automatisée de rejet de
tout double paiement pour un même enfant au cours d’une même période.
Les dossiers des allocations familiales des travailleurs indépendants ne sont pas encore repris dans le
Cadastre de l’Office et l’INASTI ne possède pas à ce jour un tel outil. Une solution visant à pallier à ce
défaut sera recherchée.
Au sein du Cadastre, les activités de contrôle sont abordées de la manière suivante. Il s’agit, en
l’occurrence, d’un croisement tant interne qu’externe. Dans le cas du croisement interne, l’Office
contrôle les données intégrées au Cadastre quant à leur complétude, leur cohérence, leur qualité et
leur actualisation permanente pour que le Cadastre traduise au maximum la réalité au moment de la
consultation des données. Dans le cas du contrôle externe, le Cadastre a permis, au cours de l’année
2010, la transmission automatique de plus de 38,3 millions de messages électroniques au réseau
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
88
secondaire (à savoir, 20 caisses d'allocations familiales privées et 22 organismes publics qui paient
eux-mêmes les allocations familiales aux membres de leur personnel). Grâce à ces échanges
électroniques, l’Office assure un suivi et un contrôle automatique des données du Cadastre et des
données familiales et socioprofessionnelles de source authentique en provenance des fournisseurs
externes.
Le Cadastre constitue par ailleurs un instrument permettant de contrôler le cumul des allocations.
Grâce à une procédure automatisée de contrôles, le Cadastre rejette automatiquement tout double
paiement d’allocations familiales pour un même enfant bénéficiaire au cours d’une même période.
Pour gérer la prévention des cumuls, le réseau secondaire applique une procédure administrative
spécifique. Cette politique est axée sur la mise à disposition des gestionnaires de dossiers
d'allocations familiales d'une information la plus complète possible sur les acteurs des dossiers, via le
Cadastre et via l'obtention des données en provenance de sources authentiques d'autres secteurs.
Cette politique pourra encore être améliorée dès lors que la qualité des données fournies par
lesdites sources authentiques s’améliore aussi. De même, certaines données essentielles pour fixer le
droit aux prestations familiales ne font pas encore l’objet de transmissions automatiques comme, par
exemple, les revenus ou encore la situation familiale réelle. Le développement de nouveaux
échanges de données, dans le respect des conditions de la loi du 8 décembre 1992 pourrait aussi
contribuer à améliorer la politique en question.
Dans une perspective d’avenir, il faut donner la priorité à une meilleure lutte contre la fraude – par
l’intermédiaire de l’échange de données avec les Communautés. Afin d’optimiser son combat contre
la fraude d’octroi, l’Office s’est engagé dans son 3ème Contrat d’administration (article 3, § 1.3.2) à
optimaliser l’échange de données en développant des messages électroniques nouveaux pour la
source authentique (par exemple les flux Communautés concernant les enfants placés) ainsi que les
messages électroniques déjà existants de source authentique (par exemple les flux concernant les
revenus dans la DMFA).
Une lutte plus poussée contre la fraude sociale par le biais de l’accroissement de l’échange de
données via de nouveaux messages électroniques pour la source authentique ne peut être réalisée
que si les instances tierces concernées peuvent fournir électroniquement les données nécessaires,
selon les exigences techniques posées par la Banque-Carrefour de la sécurité sociale et si les
instances tierces inscrivent les projets d’échange de données dans leurs priorités.
Un complément indispensable au système préventif des cumuls en matière de paiement des
allocations familiales est la continuation du contrôle à domicile.
h. Projet Dolsis
L’accès aux banques de données de la sécurité sociale doit pouvoir être élargi à d’autres services qui
participent aussi à la lutte contre la fraude. Cet accès doit se faire dans le respect des règles relatives
à la protection des données sociales.
Aujourd’hui les services d’inspection fédéraux, grâce à l’application Genesis, ont accès aux bases de
données ONSS et ONSSAPL.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
89
D’autres services fédéraux ainsi que les services régionaux et communautaires souhaiteraient
également accéder à ces bases de données. Ces accès ne pourront se faire que via le réseau de la
sécurité sociale.
Dans ce cadre un projet e-gov, Dolsis, est en cours de développement. Son but est de mettre à
disposition de ces autres services certaines fonctionnalités (Dimona, RIP, Registre national,
Répertoire des employeurs, Limosa, Dmfa, DUC, …) existant dans Genesis et qui répondent à leurs
besoins.
L’ensemble des administrations, à quelque niveau de pouvoir que ce soit, qui peuvent avoir un
intérêt à avoir accès, par l’intermédiaire de la plate-forme en question, à certaines de ces banques
de données dans l’objectif d’une lutte plus efficace contre la fraude seront encouragées à le
demander.
i. Instauration d’une 6e voie
Le principe de la 6e voie impliquerait que dans le cas d’un remboursement effectué par
l’administration fiscale, l’ONSS ou une caisse d’assurance sociale, que l’on vérifie au préalable si la
personne concernée n’a pas d’autres dettes à l’égard d’une ces autres autorités. S’il existe
effectivement de telles dettes dans son chef, le montant à rembourser serait utilisé prioritairement
pour rembourser ces autorités.
j. Optimalisation de l’échange de données entre l’INASTI et les autres IPSS
Une optimalisation de données qui sont disponible chez les Institutions Publiques de la Sécurité
Sociale et ceux qui sont relevant pour l’INASTI et vice versa est possible. Par exemple, les données de
l’ONEM, sur la cessation du chômage à cause de début d’activité indépendante, sont d’une relevance
évidente pour l’INASTI.
Optimalisation de la détection de la fraude fiscale 12.
Un échange de données intra-départemental efficace et structurel et une collaboration entre les
services concernés du SPF Finances constituent une condition de base essentielle pour une lutte
performante contre la fraude fiscale. Grâce à l’échange de données électronique, des techniques de
datamining et des analyses de risque peuvent être mises en œuvre pour rechercher des cas de
fraude potentiels.
Dans son rapport final, la commission parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale a fait le
constat suivant: “Les possibilités pour les administrations fiscales de collaborer sont toujours régies
par une loi datant d’avant la Seconde Guerre mondiale, à savoir la loi du 28 juillet 1938. Il ne se
justifie plus que cette collaboration soit toujours organisée de la sorte. En d’autres termes, on ne
dispose pas aujourd’hui d’une réglementation légale efficace en vue d’un échange correct de données
entre les différentes administrations du SPF Finances. Cela pourrait poser problème pour l’application
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
90
du système «datamining» ainsi que pour la réalisation du «dossier unique. L’article 22 de la
Constitution dispose que chacun a droit au respect de sa vie privée et familiale, sauf dans les
conditions fixées par la loi. Il ne peut dès lors être porté atteinte au respect de la vie privée que pour
autant qu’il existe un fondement légal à cet effet si une loi en constitue la base.”61
Dans ses recommandations, la commission d’enquête demande l’élaboration d’un cadre légal pour
l’échange de données qui tienne compte du respect de la vie privée, et en vue de la mise en place
d’un « datawarehouse » performant (stockage de données) et d’un système de « datamining »
(utilisation de logiciels pour l’analyse et l’étude de dossiers)62. En outre, la commission d’enquête
recommande de renforcer et de moderniser l’échange de données entre les différents services
administratifs63
.
A la suite des recommandations de la commission d’enquête, la loi-programme du 23 décembre
2009 a donné un ancrage légal au principe d’échange de données entre les divers services du SPF
Finances. Cependant, à ce jour, cet échange reste basé sur la loi générale sur la vie privée de 1992.
L’inconvénient en est que le respect de la vie privée ne peut être évalué qu’a posteriori par les
tribunaux. Dans sa publication « Bouwstenen voor de fraudebestrijding tijdens de volgende
legislatuur », le Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et social déclare : “Pour des raisons de
sécurité juridique, une loi spécifique sur le respect de la vie privée est indiquée ; une loi qui précise a
priori les règles en matière de respect de la vie privée auxquelles l’échange de données au sein des
Finances et entre les Finances et les autres administrations doit répondre ».
En vue d’améliorer le datamining auprès du SPF Finances, il faut s’atteler aux tâches suivantes :
Poursuivre le désenclavement en vue de l’exploitation de sources de données internes et
externes en développant plus avant le datawarehouse du SPF Finances.
Valoriser les dataminers internes et procéder à de nouveaux recrutements d’analystes de
données et de dataminers.
Amélioration de la collaboration entre les dataminers internes et externes.
Analyse de l’opportunité d’un accroissement des tools.
En matière d’accès à des sources de données externes, la priorité du SPF Finances réside dans les
banques de données de la Banque nationale de Belgique et de la BCSS. Inversement, il faut assurer le
désenclavement des banques de données du SPF Finances au profit des services d’inspection sociale.
Dans le cadre de l’échange de données entre les différentes administrations, il faudra également
trouver un équilibre entre le droit au respect de la vie privée et la possibilité de s’attaquer
effectivement et efficacement à la fraude. En procédant par le biais d’intégrateurs de services faisant
office de « trusted third party » et en garantissant le respect de la vie privée à travers d’un cadre
légal précis, il est possible de réaliser un tel équilibre. Le principe d’intégrateur de services implique
que les mêmes données ne sont pas stockées à différents endroits, mais que chaque service public
offre des services électroniques en ce qui concerne les données qu’il gère. Les tâches fondamentales
61 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/040, page 260 62 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,
recommandations 70, 71 et 72 63 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,
recommandations 73 et 74
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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d’un intégrateur de services consistent alors à coordonner l’offre de tels services, à veiller à leur
interopérabilité et à assurer la sécurité des données à caractère personnel. La BCSS assure par
exemple d’ores et déjà cette tâche pour le secteur social. L’intention est de doter également les
Finances et la Justice d’un intégrateur distinct, alors que Fedict assurerait le rôle d’intégrateur pour
tous les autres services publics. Le point de départ est le caractère gratuit de l’échange de données,
autrement dit il ne pourra donner lieu à la facturation de coûts entre les services concernées.
Instauration d’un règlement relatif aux donneurs d’alerte 13.
Actuellement, il n’existe aucun cadre légal qui protège le personnel de l’administration publique
(l’agent statutaire, le stagiaire, le membre de personnel sous contrat ou sous contrat de service) qui
sont actives dans l’administration fédérale comme mentionné dans l’article 14 des lois coordonnées
sur le Conseil d’Etat lorsqu’ils divulguent, soit à l’interne ou à l’externe, des informations sur
d’éventuelles pratiques d’abus d’intégrité au sein de la fonction publique, dans lequel dite personne
est protégée contre des mesures aux effets négatives pour ses conditions de travail. Compte tenu du
caractère sensible du sujet et de l’importance d’une transmission efficace d’informations dans le
cadre de la lutte contre les pratiques abusives et la corruption au sein de la fonction publique, on
remédiera au plus vite à cette lacune. De cette façon, le Gouvernement donne suite à un nombre de
recommandations d’organisations internationales comme l’OCDE et le Conseil d’Europe, et exécute
l’article 8, §4 et 33 de la Loi du 8 mai 2007 sur le Traité de l’ONU contre la corruption, faite à New
York le 31 octobre 2003.
Le précédent gouvernement, sous l’impulsion du ministre du Budget de l’époque, a établi un projet
d’un tel règlement relatif aux donneurs d’alerte, sous la rédaction du Bureau d’éthique et de
déontologie administratives. Etant donné que ce gouvernement ne pouvait s’occuper que des
affaires courantes et compte tenu de la demande du parlement visant à s’en tenir à un calendrier
strict en la matière, la proposition fut intégrée dans la proposition de loi du sénateur Wouter Beke
portant modification de la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux, en vue d’offrir
une protection légale aux fonctionnaires qui signalent des irrégularités. Cette proposition de loi est
aujourd’hui traitée par la commission de l’Intérieur et des Affaires générales du Sénat. Le 12 mars
2012 la proposition a été soumis au Conseil d’Etat.
Le secrétaire d’Etat compétent en matière de Fonction publique, monsieur Bogaert, et le secrétaire
d’Etat chargé de la lutte contre la fraude, monsieur Crombez, s’engagent à donner leur totale
collaboration au traitement de ce dossier au niveau du parlement. En outre, ils œuvreront, en
collaboration avec le ministre du Budget, monsieur Chastel, en faveur d’une mise en œuvre efficace
de la modification de loi en question. La mesure est être partie intégrante d’une politique d’intégrité
fédérale et une approche cohérente de la lutte contre les abus d’intégrité et la corruption au sein de
la fonction publique fédérale, suite aux engagements internationales faits par la Belgique.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
92
Optimiser le fonctionnement de l’audit interne au sein de la fonction publique 14.
La fonction publique fédérale dispose, tout comme les autres pouvoirs centraux en Belgique64, d’un
cadre légal relatif au règlement de l’audit et contrôle interne, respectivement les processus de
contrôle interne des services publics et le service indépendant dans chaque service public qui évalue
l’efficacité et l’adéquation de ces processus d’une façon régulière et propose des modifications à ce
but65.
Dans la pratique, la plupart des services publics ont prévu un système de contrôle interne sous une
forme ou une autre. Ces systèmes de contrôle interne doivent soumettre un rapport systématique
sur leurs activités au CAAF, le comité d’audit de l’administration fédérale.
Dans le cadre d’un meilleur suivi de l’affectation des moyens, en vue d’éliminer les postes à perte,
d’exclure les abus, de détecter les pratiques abusives et les cas de corruption et d’améliorer
l’efficacité de l’appareil public, les divers systèmes de contrôle interne des différents services publics
doivent être basés sur une méthodique de base partagée, et coordonnés par leur propre service
d’audit interne et par un point administratif central au sein du CAAF.
Il faudra examiner de quelle manière cette harmonisation et cette coordination peuvent être
intégrées dans les travaux actuels du CAAF, qui, moyennant le soutien administratif nécessaire, doit
continuer à accompagner la gestion de cette fonction de coordination. Cette fonction comprend
aussi la garantie de la qualité des agents d’audit interne et la mise à disposition d’expertise et de best
practices. En outre, il faut examiner l’opportunité de la transmission et croisement des données, ce
qui permettra de procéder à des analyses et à des constatations.
Dans le cadre du processus précité, le CAAF continue bien sûr à assumer son rôle d’organe d’avis,
mais il assurera en outre le pilotage de la coordination des systèmes d’audit interne et le
développement et sauvegarde des exigences minimums de ceux-ci.
Donner accès, aux caisses d’assurance sociale, au fichier central des avis de saisie 15.
Cela implique que les caisses se voient accorder l’accès au fichier central des avis de saisies. Cela leur
permettrait d’obtenir des indications quant à l’opportunité d’une saisie mobilière ou immobilière
auprès de certains indépendants.
Echange d’informations et collaborations dans le cadre de la prévention et la lutte contre la 16.
fraude à l’identité
Dans le cadre du task force « fraude à l’identité » mise en place par le SPF Intérieur, et en particulier
par les directions générales Politique de Sécurité et de Prévention, Direction générale Institutions et
Population, Office des Etrangers ainsi que la Police fédérale- pour prévenir et lutter contre les délits
liés à l’identité,( en premier lieu, la fraude à l’identité administrative) l’établissement d’un point de
64 Dite les communautés et régions. 65 Il faut mentionner le champ d’application limité de ce cadre, ne comprenant pas tous les éléments de la fonction publique fédérale (seulement les SPF, SPP et quelques parastataux A). Il est suggéré d’introduire un champ d’application uniforme, comprenant la fonction publique fédérale entière.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
93
contact central pour les signalements des cas de fraude- ou des cas de fraude présumée- à l’identité,
est envisagé ainsi que la définition des procédures de communication de ces cas vers les instances
concernées. Le helpdesk Belpic de la DGIP pourrait jouer le rôle de point de contact dans un premier
temps pour les administrations communales et à terme assister les citoyens, confrontés à de tels cas.
Il est souhaitable d’échanger d’une manière systématique des informations des nouvelles tendances
et mesures au sein de ce task force.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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CHANTIER 8 – EXECUTION DE LA PEINE ET DESSAISISSEMENT: D’UNE MEILLEURE DETECTION A UN MEILLEUR
DESSAISISSEMENT
Compliance avec les nouvelles normes du GAFII (FATF/GAFII) 1.
Le Groupe d’action financière (GAFII)66 est une organisation intergouvernementale dont les
recommandations posent la norme internationale en matière de lutte contre le blanchiment et le
terrorisme. Le GAFII soumet ses membres à une évaluation périodique – ALM/CFT assessment – qui
fait partie intégrante du ‘Financial Sector Assessment Program’ du FMI.
Le quatrième tour d’évaluation du GAFI, qui prendra cours en 2013, focalise sur l’efficacité des
systèmes nationaux de lutte contre le blanchiment. Il est non seulement fort important que notre
pays soit évalué positivement par le GAFI, mais, en outre, la mise en œuvre efficace et effective des
normes GAFI améliorera incontestablement la lutte contre le blanchiment d’argent illégal.
En vue du quatrième tour d’évaluation du GAFI, les normes ont été revues en concertation avec les
pouvoirs publics, le secteur privé et les organisations de la société civile. Lors de son assemblée
générale de février 2012, le GAFI a approuvé ces nouvelles normes. Les pays concernés doivent
maintenant prendre les mesures nécessaires pour conformer leurs systèmes nationaux de lutte
contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme aux nouvelles normes.
Au moins les mesures suivantes devront être prises
a. Elargissement du rôle du Collège à un organe de coordination nationale de la lutte
contre le blanchiment et le financement du terrorisme
Dans ses nouvelles directives, le GAFII impose aux états membres l’obligation d’établir chaque année
une analyse des risques et des menaces et de créer un organe de coordination nationale chargé d’en
assurer le suivi67. L’analyse doit être réalisée sur une base permanente et elle peut évoluer de
manière continue. De cette manière, la stratégie nationale de lutte contre le blanchiment d’argent
illégal peut être adaptée en vue d’en améliorer l’efficacité. L’analyse réalisée contribuera également
à l’élaboration, par le GAFI, d’une analyse mondiale des menaces sur le plan du blanchiment de
capitaux et de financement du terrorisme.
Bien que tant le GAFI que la police fédérale ont déjà effectué, dans leur domaine, des analyses de ce
type, notre système national de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme
ne satisfait pas aux nouvelles normes GAFI. En effet, d’autres instances publiques doivent également
être impliquées dans la réalisation d’une telle analyse ou être consultées à cet égard. Le résultat de
celle-ci doit également pouvoir compter sur une assise politique en vue de la prise de décisions et
d’initiatives permettant de répondre aux risques et aux menaces constatés.
66 http://www.fatf-GAFIi.org 67 International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The OECD/FATF Recommendations, février 2012, recommendations 1 et 2.
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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Au lieu de créer une nouvelle structure, il est indiqué d’élargir les compétences du Collège pour la
lutte contre la fraude fiscale et sociale et de transformer celui-ci en « Collège pour la coordination de
la lutte contre la fraude fiscale et sociale et contre le blanchiment de biens et de capitaux d’origine
illégale ». En effet, le Collège regroupe déjà les principaux partenaires à associer à la coordination
nationale de la lutte contre le blanchiment et à l’établissement d’une analyse nationale annuelle des
risques et des menaces.
L’analyse des risques et des menaces en matière de terrorisme et de prolifération peut être confiée
au Collège du renseignement et de la sécurité au sein duquel l’OCAM68 est déjà représenté.
b. Adaptation de la législation sur le blanchiment à la directive GAFI
Le GAFI recommande à ses membres d’appliquer l’infraction de blanchiment à toutes les infractions
graves69: “Countries should apply the crime of money laundering to all serious offences, with a view
to including the widest range of predicate offences.
Predicate offences may be described by reference to all offences; or to a threshold linked either to a
category of serious offences; or to the penalty of imprisonment applicable to the predicate offence
(threshold approach); or to a list of predicate offences; or a combination of these approaches.”
Dans un communiqué de presse, le GAFI précise en ce qui concerne la fraude fiscale70 : “The list of
predicate offences for money laundering has been expanded to include serious tax crimes. This will
bring the proceeds of tax crimes within the scope of the powers and authorities used to investigate
money laundering. The smuggling offence has also been clarified to include offences relating to
customs and excise duties and taxes. This will contribute to better coordination between law
enforcement, border and tax authorities, and remove potential obstacles to international cooperation
regarding tax crimes.”
L’impact de cette recommandation tant sur la législation CTIF que sur les dispositions du code pénal
doit être examiné, notamment en ce qui concerne la notion de « fraude fiscale grave et organisée »
et l’exception fiscale prévue à l’art. 505 P.
Le règlement actuel prévoit que les déclarants (notamment les institutions de crédit, les entreprises
et les intermédiaires d’assurance, les sociétés d’investissement, les avocats, les notaires, les huissiers
de justice) informent la CTIF lorsqu’ils présument qu’un fait ou une opération peut être lié au
blanchiment d’argent provenant de fraude fiscale grave et organisée utilisant des mécanismes ou des
procédés complexes de dimension internationale.
S’il ressort de l’enquête menée par la CTIF qu’il existe des indications sérieuses de pratiques de
blanchiment ou de financement du terrorisme, celle-ci transmet ces informations au procureur du
Roi ou au procureur fédéral en vue d’engager éventuellement à une action publique. La Cellule
informe également le Ministre des Finances de cette communication ; dans la pratique le comité
anti-fraude (CAF) en est informé.
68 Organe de coordination pour l’analyse de la menace 69 International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The OECD/FATF Recommendations, février 2012, recommendation 3 70 http://www.fatf-GAFIi.org/dataoecd/32/2/49656325.pdf
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
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Dans l’exposé des motifs de la loi-programme du 27 avril 2007, le législateur a défini le concept de
“fraude grave et organisée » comme suit : « l'évitement ou un remboursement illicite d'impôts, réalisé
à l'appui d'un faux en écriture, commis en exécution d'un montage initié à cette fin, comportant une
succession de transactions et/ou l'intervention d'un ou de plusieurs intermédiaires ainsi que le
recours, au plan national ou international, à des mécanismes de simulation ou de dissimulation,
notamment des structures sociétaires ou des constructions juridiques »
Le caractère grave de la fraude se manifeste par « la confection et/ou l'usage de faux documents et le
montant élevé de la transaction et le caractère anormal de ce montant eu égard aux activités ou à
l'état de fortune du client ». Le caractère organisé de la fraude fiscale est défini comme “ l'utilisation
d'un montage qui prévoit des transactions successives et/ou l'intervention d'un ou plusieurs
intermédiaires, dans lequel sont utilisés soit des mécanismes complexes, soit des procédés à
dimension internationale (même s'ils sont utilisés au niveau national) ».
A la lumière de la recommandation GAFI et à l’avis du CTIF, une modification de loi est requise dès
lors que la qualification « fraude fiscale grave et organisée » est particulièrement restrictive en tant
qu’infraction de base dans le cadre du volet préventif de la législation sur le blanchiment. L’intention
a toujours été d’écarter la fraude ordinaire de la législation sur le blanchiment, mais il n’est plus
défendable de prévoir que seule la fraude fiscale grave (faux et montant important) ou seule la
fraude organisée (opérations successives/mécanismes complexes) n’est pas suffisante comme
infraction de base pour le blanchiment dès lors que le GAFI stipule que la législation sur le
blanchiment doit porter sur toutes les serious offences. Il convient également, selon le CTIF, de
supprimer l’exception fiscale prévue l’article 505 Ic71.
Une solution réside dans le remplacement de la notion de” fraude fiscale grave et organisée » pour
celle de « fraude fiscale grave ou organisée ». Ainsi, les déclarants devront signaler à la CTIF lorsqu’ils
présument qu’un fait ou opération pourrait être lié au blanchiment d’argent provenant de fraude
fiscale grave, à savoir « la confection et/ou l'usage de faux documents et le montant élevé de la
transaction et le caractère anormal de ce montant eu égard aux activités ou à l'état de fortune du
client » ou de fraude fiscale organisée, à savoir « l'utilisation d'un montage qui prévoit des
transactions successives et/ou l'intervention d'un ou plusieurs intermédiaires, dans lequel sont utilisés
soit des mécanismes complexes, soit des procédés à dimension internationale ».
c. L’approche du trafic transfrontalier d’argent liquide
Dans sa recommandation n° 32, le GAFI ordonne ses membres de s’attaquer au trafic transfrontalier
d’argent liquide et ce, tant sur le plan de la détection des transferts que sur celui de l’instauration
d’une obligation de déclaration assortie d’un système de sanction. Plus spécifiquement, il faudra
prévoir des mesures pour:
détecter le trafic transfrontalier d’argent liquide;
mettre la main sur l’argent liquide présumé lié au blanchiment ou permettant le terrorisme ;
pouvoir sanctionner les fausses déclarations d’argent liquide ;
71 CTIF (2012) De herziene veertig aanbevelingen van de Financiële Actiegroep (FAG) – Internationale normen ter bestrijding van witwassen, financiering van terrorisme en proliferatie – voornaamste wijzigingen.
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permettre la saisie d’argent liquide lié au blanchiment ou permettant le terrorisme.
Divers acteurs nationaux (douane, police, CTIF et Ministère public) jouent d’ores et déjà un rôle dans
la lutte contre le blanchiment de capitaux. La base pénale de l’action judiciaire est donnée par
l’article 505 Ic. Il y a par ailleurs le système préventif prévu dans la loi du 11 janvier 1993, dans le
cadre duquel la CTIF a été créée.
Au sein du Collège, cinq groupes de travail travaillent sur ce thème. Les activités de ceux-ci doivent
être pérennisées.
Le contrôle des mouvements d’argent liquide entrant ou sortant de l’UE est régi par le règlement CE
1889/2005 du 26 octobre 2005 (du Parlement européen et du Conseil relatif aux contrôles de
l’argent liquide entrant et sortant de la Communauté). Pour l’application de ce règlement sur le plan
national, les modalités ont été fixées par l’arrêté royal du 5 octobre 2006 (portant certaines mesures
relatives au contrôle du transport transfrontalier d'argent liquide). Cet arrêté règle par ailleurs le
contrôle des mouvements d’argent liquide au sein de l’UE.
En ce qui concerne la constatation des infractions et les sanctions, l’AR renvoie à l’arrêté-loi du 6
octobre 1944 (organisant le contrôle de tous transferts quelconques de biens et valeurs entre la
Belgique et l'étranger). L’évaluation de cette législation a révélé l’existence d’une lacune dans celle-
ci.
Lorsque conformément au règlement 1889/2005, l’argent liquide n’a pas été déclaré sinon déclaré
de manière inexacte, mais qu’une enquête n’a révélé aucune présomption de blanchiment ou
d’autres infractions connexes, aucune peine n’est prévue pour le non-respect de l’obligation de
déclaration. Le fait de ne pas respecter cette obligation ou de ne pas le faire correctement constitue
pourtant une infraction au règlement 1889/2005.
A la lumière du contrôle du GAFI, cette lacune dans la législation doit être comblée d’urgence par un
nouvel AR. Le non-respect de l’obligation de déclaration d’argent liquide entrant ou sortant de l’UE,
doit pouvoir être sanctionné comme une infraction douanière. En outre, la non-déclaration devrait
valoir comme une présomption (réfragable) de blanchiment d’argent. Les services douaniers qui
constatent l’infraction douanière, devraient par ailleurs transmettre leur procès-verbal au Ministère
public (ainsi qu’à la CTIF), après quoi la police pourrait être chargée en droit d’une enquête sur la
provenance des capitaux en vue de la confiscation ultérieure des capitaux déjà saisis.
Cette lacune dans la législation pourrait être comblée par les adaptations légales qui suivent :
CHAPITRE Ier. - Trafic avec des Etats non membres de la Communauté européenne.
Définitions.
Article 1. Pour l'application du présent chapitre, on entend par :
a) " règlement " : le Règlement (CE) n° 1889/2005 du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005 relatif au contrôle de l'argent liquide entrant ou sortant de la Communauté;
b) " autorité compétente " : l'autorité compétente pour recevoir les déclarations est l'Administration générale des douanes et accises.
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Obligation de déclaration.
Art. 2. La déclaration, conforme au modèle repris à l'annexe Ire, doit être déposée par écrit ou par voie électronique auprès de l'autorité compétente au lieu d'entrée ou de sortie de la Communauté Européenne.
A cette fin, des formulaires vierges sont mis à disposition.
CHAPITRE II. - Trafic avec des Etats membres de la Communauté européenne.
Définitions.
Art. 3. Pour l'application du présent chapitre on entend par :
a) " argent liquide " :
- les instruments négociables au porteur, y compris les instruments monétaires au porteur tels que les chèques de voyage, les instruments négociables (y compris les chèques, les billets à ordre et les mandats) qui sont soit au porteur, endossés sans restriction, libellés à l'ordre d'un bénéficiaire fictif, soit sous une forme telle que la propriété de l'instrument est transférée au moment de la cession de celui-ci, et les instruments incomplets (y compris les chèques, les billets à ordre et les mandats) signés mais où le nom du bénéficiaire n'a pas été indiqué;
- les espèces (billets de banque et pièces de monnaies qui sont en circulation comme instrument d'échange);
b) " autorités compétentes " : les personnes visées à l'article 6 de l'arrêté-loi du 6 octobre 1944 organisant le contrôle de tous transferts quelconques de biens et valeurs entre la Belgique et l'étranger;
c) " transport transfrontalier " : le transport d'argent liquide entre la Belgique et un Etat membre de la Communauté européenne ou entre cet Etat membre et la Belgique :
- soit sur la personne, dans les bagages ou à bord du moyen de transport utilisé par une personne physique;
- soit de toute autre façon, par une personne physique ou pas;
d) " déclaration " : la déclaration verbale ou écrite relative à un transport transfrontalier d'argent liquide effectué par une personne physique suite à un contrôle effectué par une autorité compétente.
Obligation de déclaration.
Art. 4. Le transport transfrontalier d'argent liquide pour une valeur de 10.000 EUR ou plus doit, sur demande d'une autorité compétente, être déclaré à cette dernière par toute personne physique accompagnant l'argent liquide ou par son propriétaire si l'argent liquide n'est pas accompagné d'une personne physique.
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Art. 5. La déclaration est faite oralement en présence de l'autorité compétente. S'il s'avère toutefois de cette déclaration verbale que l'intéressé transporte de l'argent liquide pour une valeur de 10.000 EUR ou plus, une déclaration écrite est établie au moyen du formulaire repris à l'annexe II du présent arrêté. Ce formulaire est mis gratuitement à la disposition du déclarant par l'autorité compétente.
Art. 6. L'obligation de déclaration n'est pas réputée exécutée si les informations fournies sont incorrectes ou incomplètes.
CHAPITRE III. - Mesures de contrôles, compétences et conservation des déclarations.
Art. 7. § 1er. Les autorités nommées à l'article 6 de l'arrêté-loi du 6 octobre 1944 organisant le contrôle de tous transports quelconques de biens et valeurs entre la Belgique et l'étranger sont habilitées pour le contrôle de l’exécution des dispositions du présent arrêté.
§ 2. Elles sont habilitées à contrôler les personnes physiques, leurs moyens de transport et leurs bagages ainsi que tout récipient pouvant contenir de l'argent liquide.
§ 3. Les autorités compétentes visées à l'article 1er b) ou 3 b) peuvent exiger la présentation de pièces établissant l'identité des intéressés.
§ 4. Les autorités compétentes visées à l'article 1er b) ou 3 b) sont habilitées à rechercher et constater des infractions telles que définies à l’art. 8 § 1er du présent arrêté.
Art. 8. § 1er. En cas de non-respect de l'obligation de déclaration ou s'il a été satisfait à l'obligation de déclaration mais qu'il existe des indices permettant de soupçonner que l'argent liquide provient d'une activité illégale ou est destiné à financer une telle activité, l'argent liquide est retenu par l'autorité compétente.
§ 2. La durée de la rétention par l'autorité compétente ne peut pas excéder 14 jours calendrier, à compter du moment où la personne physique ou son propriétaire ne peut plus disposer de l’argent liquide. Au terme de cette période, l'argent liquide est remis à la disposition de la personne physique qui le transportait ou de son propriétaire sans préjudice de la possibilité d'une saisie ultérieure par ou sur réquisition des autorités judiciaires compétentes.
Art. 9. L'autorité compétente visée à l'article 1er b) ou 3 b) du présent arrêté enregistre et traite les déclarations visées aux articles 2 et 3 d) du présent arrêté ainsi que les informations visées à l'article 5.2 du règlement et les met à la disposition de la Cellule pour le traitement des informations financières qui est habilitée à en prendre connaissance.
Art. 10. Les autorités compétentes visées à l'article 7, § 1er, et 11, §4, du présent arrêté en adressent une copie à la Cellule pour le traitement des informations financières.
CHAPITRE IV. - Répression des infractions
Art. 11. §1er. Toute infraction ou tentative d’infraction à l’obligation prévue à l’article 3 du règlement ainsi qu’aux prescriptions de l’article 2 du présent arrêté royal est sanctionnée conformément aux dispositions de l'article 261 de la loi générale sur les douanes et accises.
§2. En cas de récidive dans les cinq ans à dater d’une condamnation coulée en force de chose jugée du chef d’une même infraction, les peines sont doublées.
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§3. Toute infraction ou tentative d’infraction à l’obligation prévue à l’article 3 du règlement ou aux prescriptions de l’article 2 du présent arrêté royal est poursuivie conformément à la procédure fixée par les articles 226, 249 à 253 et 263 à 284 de la loi générale sur les douanes et accises.
§4. Sans préjudice des compétences des officiers de police judiciaire et des agents de l’Administration des douanes et accises, les agents de l’Administration générale de la fiscalité des entreprises et des revenus et les agents de l’Administration générale de la trésorerie sont habilités à rechercher et constater les infractions mentionnées au §1er du présent article.
Art. 12. §1er A l’exception des infractions mentionnées à l’article 12, les infractions aux dispositions du présent arrêté sont sanctionnées conformément aux dispositions l'article 5 de l'arrêté-loi du 6 octobre 1944 organisant le contrôle de tous transferts quelconques de biens et valeurs entre la Belgique et l'étranger.
§2. Les infractions visées au § 1er ainsi que les indices tels que visés à l'article 8, § 1er du présent arrêté sont constatés au moyen d'un procès-verbal. Ce procès-verbal doit contenir au moins les informations requises à la déclaration repris aux annexe Ire ou annexe II du présent arrêté, les circonstances liées à la constatation de l'infraction et à la rétention ainsi que les déclarations du transporteur ou du propriétaire de l'argent liquide.
CHAPITRE V. – Dispositions finales
Art. 13. Le présent arrêté s'applique à partir du 15 juin 2007.
Art. 14. Notre Ministre qui a les Finances dans ses attributions et Notre Ministre qui a la Justice dans ses attributions sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent arrêté.
Exécution plus efficace et plus effective de la confiscation 2.
La direction DGJ de la Police fédéral, l’OCSC et la CTIF ont rédigé un texte de vision comme sur ce
thème72, qui est repris ci-dessous :
« On ne peut accepter que le crime paie… Voilà la devise des autorités belges, européennes et
internationales qui coopèrent dans la lutte contre la criminalité organisée. La saisie intégrale des
patrimoines d’origine criminelle est fort importante pour réaliser cet objectif.
Au cours de l’instruction, le Ministère public, le(s) juge(s) d’instruction et les services de police
dresseront l’inventaire des flux financiers d’origine criminels. Le juge pénal, à l’issue d’une instruction
solide, se saisira du produit d’actes criminels en confisquant celui-ci au profit de l’Etat ou de la victime
qui s’est constituée partie civile (en vue d’un dédommagement).
Les acteurs suivants de la chaîne pénale sont impliqués dans l’exécution de la peine:
Ministère public: le MP prend l’initiative de l’exécution des confiscations définitives.
72 “Misdaad mag niet lonen. Voorstellen voor een meer effectieve en efficiëntere uitvoering van de verbeurdverklaring” dd. 10.10.2011. CFI-COIV-DJF FEDPOL
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Receveurs des domaines et des amendes pénales (SPF Finances) : le receveur est responsable
du recouvrement des capitaux confisqués, à la limite en procédant à une saisie civile
conservatoire ou exécutoire du patrimoine de la personne condamnée, conformément aux
dispositions du Code judiciaire.
Organe central pour la saisie et la confiscation (OCSC): l’OCSC, créé au sein du MP, coordonne
l’exécution des décisions judiciaires en matière de confiscation et soutient le receveur en lui
donnant des indications et en menant une enquête de solvabilité à charge de la personne
condamnée;
Services de police: l’OCSC peut demander au procureur du Roi de charger la police d’une
enquête sur la solvabilité du condamné ; au sein de la Direction de la lutte contre la
criminalité économique et financière de la police fédérale (DJF), l’unité Fugitive Asset Search
Team (FAST) est chargée de la recherche de personnes en fuite et de la récupération
d’éléments patrimoniaux confisqués.
Si la confiscation du patrimoine illégal a été précédée d’une saisie des bénéfices d’origine criminelle
eux-mêmes (saisie directe) ou – s’il n’a pas été possible de trouver les avantages patrimoniaux
illégaux – ou d’une saisie des éléments légaux trouvés dans le patrimoine du condamné (saisie par
équivalence), aucun problème ne se pose dans la phase d’exécution de la condamnation. Dans l’autre
cas, l’inculpé s’opposera souvent, au cours de l’information et/ou du procès, à une exécution correcte
de la confiscation éventuelle en organisant son insolvabilité. Le Trésor se voit ainsi privé de plusieurs
millions d’euros chaque année. En outre, un sentiment d’impunité s’installe.
Problèmes liés au recouvrement de la confiscation
La législation actuelle n’autorise pas les acteurs précités à procéder à un recouvrement effectif et
efficace des capitaux confisqués:
Impossibilité pour le recevoir d’agir à l’encontre de personnes condamnées insolvables. Le
receveur ne dispose pas des instruments légaux efficaces en nombre suffisant pour agir de
manière efficace et effective à l’encontre d’une personne condamnée qui organise son
insolvabilité en transférant ses biens mobiliers et immobiliers à son époux ou à des parents ou
encore à des sociétés patrimoniales, qu’il a lui-même créées. Le condamné essaie par ailleurs
de soustraire à l’exécution de la peine en transférant des éléments de son patrimoine à
l’étranger, où le receveur ne peut exercer ses compétences. En outre, celui-ci ne dispose pas
de moyens adéquats pour recueillir des informations sur la situation patrimoniale du
condamné ou de tiers en collusion avec le condamné. Les parquets ou les services de police
pour leur part ne disposent pas de compétences adéquates/légales pour localiser et saisir les
éléments patrimoniaux soustraits à l’exécution de la peine. Il n’existe pas de base légale pour
le recours à des moyens coercitifs qui portent atteinte au droit au respect de la vie privée ou
de la propriété du condamné ou de tiers au cours de la phase de l’exécution de la peine. Cela
requiert l’intervention du législateur. La perquisition, l’écoute téléphonique et les méthodes
spéciales de recherche (observation et infiltration) ne sont pas possibles au cours de la phase
de l’exécution de la peine.
Le délai actuel de prescription de la peine est insuffisant. Dans l’état actuel de la législation
la peine, en ce compris la confiscation, est prescrite, en matières correctionnelles, après 5 ou
10 ans, selon que la peine de prison principale est supérieure ou inférieure à 3 ans (art. 94 P).
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102
Le code pénal ne prévoit pas l’interruption du délai de prescription au cas où le receveur
accomplit un acte d’exécution, par exemple une saisie, ou lorsqu’il effectue une enquête de
solvabilité73. Le code précité ne prévoit pas davantage la suspension du délai de prescription
lors du traitement d’une demande de grâce par le SPF Justice ou lors de l’opposition du
condamné interjetée auprès du juge des saisies contre une saisie civile effectuée par le
receveur.
Pas d’accès à la banque de données de la CTIF. Le CTIF recueille diverses informations
provenant des déclarants, principalement les banques, et est légalement compétent pour
interroger les déclarants et les acteurs policiers et judiciaires (parquets, juges d’instruction et
services de police). Le secret professionnel empêche cependant que la CTIF communique des
informations aux autorités judiciaires, hormis l’hypothèse d’une transmission d’une
déclaration reçue au procureur du Roi ou au procureur fédéral. Les autorités judiciaires et les
services de police ne sont évidemment pas autorisés à effectuer des recherches dans la
banque de données de la CTIF. Mais même pour une personne condamnée, la CTIF n’a
actuellement pas le droit de fournir des informations à l’OCSC dans le cadre d’une enquête de
solvabilité.
Mesures permettant un recouvrement plus efficace de la confiscation.
La solution réside dans l’adaptation d’un certain nombre d’instruments en matière d’exécution de la
peine qui assure l’effectivité et l’efficacité de celle-ci dans le cadre des structures judiciaires et
policières. Aucun nouvel organe n’est donc créé. Seules les compétences des acteurs concernés sont
élargies.
a. Instauration d’une enquête pénale d’exécution (EPE)
La législation actuelle (art. 524bis-524ter Ic) prévoit une enquête particulière sur les avantages
patrimoniaux. Le juge pénal qui déclare le prévenu coupable d’une infraction visant le profit, peut, sur
réquisition du MP, ordonner une enquête patrimoniale particulière. Celle-ci est menée par le MP et
vise à dresser l’inventaire du patrimoine illégal du prévenu (après déclaration de culpabilité). Une fois
cette enquête patrimoniale clôturée, le dossier est à nouveau soumis au juge pénal qui peut
prononcer ou non la confiscation du patrimoine illégal. A l’heure actuelle, le MP est censé le
demander pour clôturer les débats.
A l’instar des Pays-Bas, il est souhaitable de prévoir la possibilité d’une enquête patrimoniale
particulière dans la phase de l’exécution de la peine, lorsqu’il s’avère donc que rien ne peut être perçu
au départ. La nouvelle EPE vise à estimer l’ampleur du patrimoine du condamné (sur la base de droits
de propriété et de droits d’usage) et à localiser ces éléments patrimoniaux, en vue de l’exécution de la
confiscation.
Etant donné que la procédure pénale initiale est épuisée, le juge pénal ne peut pas exercer de
contrôle. Afin de néanmoins permettre un contrôle du juge et de lancer une telle EPE, le MP –
confronté à un jugement non prescrit mais non exécuté – pourrait saisir le tribunal d’exécution de la
peine pour lancer une telle EPE.
73 Le délai de prescription des amendes pénales est interrompue par un paiement volontaire dans le chef du condamné ou par une saisie sur ses biens (Cass. 24 août 1967, Arr. Cass. 1967, 1340).
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103
L’EPE est placée sous la conduite d’un magistrat du parquet, actif, le cas échéant, au sein de l’OCSC,
qui peut faire appel aux services de police et à ce dernier. Outre les méthodes de recherche classiques
(perquisition, expertises, écoute téléphonique, saisie, etc.), des méthodes d’investigation particulières
(observation et infiltration) doivent également être possibles. Le recours à certaines méthodes de
recherche peut porter atteinte au droit à la défense et à certains droits fondamentaux (droit à la vie
privée, droit à la propriété, etc.). Le tribunal d’exécution de la peine pourrait autoriser certaines
mesures coercitives et continuer à veiller sur la procédure. L’instauration d’un tel contrôle effectué
par un juge indépendant et impartial est nécessaire pour répondre aux exigences de la CDEH et de la
jurisprudence de la Cour constitutionnelle74.
b. Instauration d’une saisie auprès de tiers de mauvaise foi (saisie sur tiers)
Afin d’éviter que des condamnés, qui ont organisé leur insolvabilité au préalable, n’échappent à
l’exécution des confiscations, il faudrait songer à ce que la législation néerlandaise appelle
« anderbeslag » (saisie sur tiers).
La saisie sur tiers a pour conséquence que l’on peut s’attaquer non seulement au patrimoine d’origine
criminelle qui a été constitué, mais également au patrimoine réel du prévenu/condamné, y compris le
patrimoine légal qu’il aurait déposé auprès d’autres personnes afin d’échapper à la confiscation.
Aux Pays-Bas, la saisie sur tiers est possible dans la mesure où:
- il existe suffisamment d’indices que l’objet est devenu, en tout ou en partie, la propriété de
l’autre personne dans le but manifeste d’en compliquer ou d’en empêcher la discussion. Il
existe suffisamment d’indices lorsqu’il n’est pas question d’une transaction économique réelle
entre le prévenu/condamné et l’autre personne ou que la transaction n’avait pas de motif
économique raisonnable.
- cette autre personne savait ou devait raisonnablement supposer que l’objet est devenu sa
propriété en vue d’en empêcher la discussion. Il suffit que l’autre personne aurait dû douter
ou qu’elle pouvait douter lors de l’acquisition de l’objet qui est devenu sa propriété ; le doute
porte sur l’intention sous-tendant l’acquisition du bien.
c. Réforme de la prescription de la confiscation
La prolongation du délai de prescription en matière de peines patrimoniales est de nature à
contribuer à une exécution plus effective de ces peines, dès lors que l’on peut supposer que les
personnes qui organisent leur insolvabilité pour échapper au recouvrement d’une somme confisquée,
auront tendance, à plus long terme, à perdre cela de vue ou à choisir un autre mode de vie, ce qui
rendrait donc possible l’exécution. Outre la prolongation du délai de prescription, le Code pénal
devrait prévoir des règles (précises) en matière d’interruption et de suspension de la prescription (cf.
supra). De même, en cas d’un plan d’apurement éventuel, la prescription de la peine ne pourrait
74 Voir Cour constitutionnelle, 19 juillet 2007, MB 13 août 2007.
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commencer qu’à l’échéance du délai prévu pour celui-ci, étant donné qu’il s’agit d’une faveur
accordée au condamné. Le délai de prescription est suspendu tant que le plan d’apurement court.
d. Condamnation à la confiscation solidaire
Afin de rendre efficace le dessaisissement d’avantages, on pourrait songer à l’instauration d’une
confiscation solidaire (facultative). Actuellement, celle-ci n’est juridiquement pas possible75. Cela
pourrait aboutir à une simplification de l’exécution de la confiscation, le montant confisqué pouvant
alors être récupéré auprès d’un des condamnés (par ex. chez le condamné fortuné)76.
La confiscation solidaire pourrait être imposée par le juge dans les affaires impliquant plusieurs
auteurs et où il est très difficile de démontrer quelle part de l’avantage patrimonial illégalement
acquis chaque auteur a reçue. En revanche, il faut que les prévenus aient été condamnés du chef de
participation commune à un ou plusieurs faits punissables.
e. Echange d’informations entre la CTIF et les parquets/la police
Une modification de la loi du 11 janvier 1993 sur le blanchiment est nécessaire pour que la CTIF puisse
communiquer d’office des informations aux autorités judiciaires et aux services de police dans le
cadre d’une EPE, au cas où ces instances informent la CTIF qu’elles sont chargées valablement d’une
EPE.
f. Création d’une fonction de receveur spécialisé
A l’heure actuelle, les bureaux de perception sont organisés sur base des arrondissements. Les
receveurs des domaines et/ou des peines pénales sont en outre chargés de l’ensemble des
recouvrements non fiscaux (créances alimentaires, amendes pénales, dépens, etc.). On pourrait
envisager de permettre à un nombre réduit de receveurs de se spécialiser dans le recouvrement des
confiscation, et ce pour une circonscription territoriale élargie. Ils pourraient alors faire office de
partenaires privilégiés dans l’enquête pénale d’exécution (EPE). »
Meilleure sensibilisation par le biais de la formation et de la mise en place d’un fonds de 3.
confiscation
Le dessaisissement d’avantages patrimoniaux illégaux ne se déroule pas encore de manière optimale.
Grâce à la formation, on pourrait induire un changement d’attitude. Les divers acteurs (police, MP,
magistrature du siège et fonctionnaires du SPF Finances) travaillent tous dans la même chaîne de
maintien du droit. Il y a cependant très peu de contact entre eux, ce qui peut donner lieu à des
75 Cass. 27 mai 2009, AR P.09.0240.F, Rev. dr. pén. 2010, 71, concl. Adv. Gen. Vandermeersch. 76 Voir aussi le point de vue similaire du parquet près la Cour de Cassation (Cour de Cassation, Rapport annuel de la Cour de Cassation de Belgique 2009, Bruxelles, 2010, 181-182).
Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013
105
malentendus. En réunissant les divers acteurs dans une seule formation, on apprend non seulement
ce qu’est la mission de chacun, mais on comprend également mieux les problèmes rencontrés par
chacun dans la réalisation de celle-ci. Cela permet de dissiper les malentendus éventuels. En outre, il
n’est pas impossible que cette coopération ait un impact positif sur l’effectivité de l’action de chaîne :
si chacun connaît les efforts fournis par l’autre, il devient plus évident de reconnaître la valeur de sa
propre contribution. Cela permet sans doute aussi de repérer d’éventuels manquements ou lacunes
dans le fonctionnement, lesquels peuvent alors faire l’objet de propositions d’amélioration.
Afin d’augmenter le nombre de saisies, de confiscations et de perceptions effectives, les procédures
et les méthodes de travail doivent être conviviales. Pour chaque projet susceptible d’améliorer la
convivialité, il faudra à chaque fois rechercher un budget spécifique.
Le développement d’un fonds de confiscation implique de libérer des budgets pour rendre les
dessaisissements d’avantages financiers plus effectifs et plus efficaces. L’ampleur du fonds dépend
des recettes supplémentaires (par rapport à l’année de référence x, qui indique le seuil), et ce à
l’instar du fonds de sécurité routière.
Si on dispose par ailleurs que le fonds de confiscation ne peut servir qu’à des projets susceptibles de
renforcer l’ensemble de la chaîne de dessaisissement, on continuera à rechercher
fondamentalement le maillon le plus faible. Se remettre en question en permanence : « où et
comment pouvons-nous améliorer les choses ? » permettra dès lors de renforcer la chaîne de
maintien. Il ne s’agit donc pas de rémunération du personnel, ni d’incitants individuels pour les
membres des divers acteurs. Il s’agit clairement de budgets destinés à la réalisation d’adaptations
notamment sur le plan organisationnel et conceptuel, comme la formation mixte, la déclaration
numérique à l’OCSC.
Dessaisissement international par le biais de la conclusion de conventions asset-sharing 4.
On ne peut accepter que le crime paie. L’instrument le plus effectif à cet égard est le dessaisissement
d’avantages patrimoniaux illégaux. Cela concerne l’ensemble du trajet : recherche des avantages
patrimoniaux illégaux, la saisie (gel) et l’exécution (confiscation et perception). Les avantages
patrimoniaux liés à diverses infractions sont cependant blanchis : afin de dissimuler l’origine réelle
des fonds, on recourt à des manipulations et des modes opératoires de toutes sortes, et ce souvent
dans un contexte supranational. Le franchissement des frontières territoriales complique ou retarde
en effet les poursuites.
Bien que le traçage de patrimoniaux illégaux à l’étranger ne soit plus facile, on y procède de plus en
plus souvent. De même, la saisie et l’exécution en dehors de la Belgique ne constituent plus
l’exception.
Cependant, pour pouvoir transférer en Belgique les sommes confisquées, il faut un accord entre
l’Etat exécutant et la Belgique sur la répartition du produit. Une telle répartition est dénommée
asset-sharing. Dans le contexte européen des règles77 ont déjà été fixées à cet égard, notamment
77 Décision-cadre 2003/577/JAI du Conseil du 22 juillet 2003 relative au gel de biens; décision-cadre 200/212/JAI relatives aux règles
effectives de confiscation ; décision-cadre 2006/783/JAI relative à la reconnaissance mutuelle des confiscations.
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lorsque l’avantage patrimonial est inférieur à 10.000,00 euros ; dans ce cas, l’Etat exécutant reçoit
tout et, dans les autres cas, 50% du montant est versé à l’Etat de décision.
La conclusion de conventions asset-sharing de ce type avec des pays tiers est considéré comme un
instrument important visant à inciter néanmoins certains pays, avec lesquels la coopération n’est
guère ou pas possible à l’heure actuelle, à renforcer et à améliorer la coopération policière
internationale et l’entraide judiciaire en matières pénales.
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CHANTIER 9 – ASPECTS INTERNATIONAUX DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE
Renforcer et accélérer la coopération européenne en matière de lutte contre la fraude aux 1.
allocations.
a. Formalisation et poursuite du développement de la coopération en matière
d’allocations de chômage.
Lors d’une enquête sur le cumul d’allocations, il n’importe pas seulement de focaliser sur le cumul de
différents types d’allocations (cf. supra), mais bien davantage sur les allocations d’un même type
octroyées dans des pays différents. A coup sûr dans le contexte européen, où la libre circulation des
personnes est de mise, cela s’avère indispensable. Le fait de bénéficier d’une allocation de chômage
dans notre propre pays, alors que l’on exerce une activité dans un de nos pays voisins est un cas qui
est de plus en plus fréquemment constaté par les services d’inspection sociale. En vue d’effectuer un
contrôle effectif, il existe déjà des débuts de contacts ad hoc entre les inspecteurs sociaux de l’Office
national de l’Emploi et les services d’inspection et de contrôle concernés de nos pays voisins. Par
ailleurs, on dispose déjà de la possibilité de vérifier l’authenticité de documents de travail étranger.
Le groupe de travail existant au sein de l’Office national de l’Emploi, qui assure le suivi de cette
problématique, doit être soutenu dans ses activités, en focalisant plus précisément sur éléments
suivants : poursuite du développement des contacts avec les services d’inspection et de contrôle
concernés de nos pays voisins, mise en place d’un dialogue devant aboutir à la formalisation de ces
contacts et à l’échange de données et étude de la possibilité d’une automatisation de l’échange de
données, en prévoyant un couplage éventuel des sources de données.
Les démarches législatives nécessaires doivent être suivies et accompagnées par les cellules
stratégiques concernées.
b. Cas de fraude internationale constatés par le SPF Intégration sociale
i. Frais médicaux
Concernant les frais médicaux, le service inspection du SPP Is a été averti par plusieurs CPAS qu’ils
rencontraient des difficultés avec les Pays-Bas et le Maroc pour obtenir des informations relatives à
l’assurance maladie de certaines personnes. En effet, lorsqu’une personne d’origine étrangère
sollicite auprès du CPAS la prise en charge de frais médicaux, le CPAS va vérifier, dans le cadre de son
enquête sociale, auprès de la CAAMI si la personne bénéficie ou pas d’une assurance maladie dans le
pays d’origine ou dans un autre pays.
Il est à noter qu’une personne de nationalité étrangère, en particulier, lorsqu’elle est soumise à
l’obligation de visa et qu’elle sollicite un visa de court séjour (moins de trois mois) doit produire la
preuve qu’elle est titulaire d’une assurance maladie de voyage adéquate et valide couvrant les
éventuels frais de rapatriement pour raison médicale, de soins médicaux d’urgence et/ou de soins
hospitaliers d’urgence ou de décès pendant son séjour sur le territoire SCHENGEN. L’assurance doit
être valable sur l’ensemble du territoire SCHENGEN (ou, si le visa est territorialement limité, au
moins sur le territoire des Etats SCHENGEN concernés) et durant toute la durée du transit ou du
séjour envisagé. La couverture minimale est de 30 000 EUR.
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En règle générale, l’assurance est contractée dans le pays de résidence. Cette obligation vaut pour
les ressortissants marocains.
En dehors de cet aspect, le contrôle de l’assurance –maladie est possible sous les conditions
suivantes:
Il doit s’agir d’un pays de l’Espace Economique Européen ou d’un pays avec lequel la Belgique
est liée par une convention bilatérale en matière des soins de santé, et, donc, où il existe un
organisme dit “organisme de liaison”
Il doit exister un lien de rattachement de la situation du demandeur à ce pays. Ce lien doit
être matérialisé soit par la nationalité du demandeur soit par son (dernier) domicile.78
Les Pays-Bas et le Maroc renvoient une lettre standard dans laquelle ils refusent de collaborer et
fournir cette information. Le CPAS se voit donc contraint de prendre en charge ces frais médicaux et
le SPP rembourse ces frais dans le cadre de la loi du 2 avril 1965 et de l’arrêté ministériel du 30
janvier 1995.
ii. Etat du patrimoine dans le pays d’origine
Enfin, un autre problème se pose concernant l’état du patrimoine dans le pays d’origine ou dans un
autre pays (biens immobiliers, ressources, …) du bénéficiaire de l’aide sociale au sens large, des
personnes vivant avec le bénéficiaire ou les éventuels débiteurs d’aliments. Dans le cadre de
l’enquête sociale, les CPAS se trouvent dans l’incapacité de savoir si le bénéficiaire, les personnes
vivant avec lui ou les éventuels débiteurs d’aliments disposent par exemple de biens immobiliers
dans son pays d’origine.
iii. Base de données de garants
Dans le cadre de leurs missions, les CPAS sont amenés à vérifier la présence ou non d’un garant pour
les étrangers devant en justifier un. Le garant est la personne physique qui a souscrit un engagement
de prise en charge (annexe 3bis de l’arrête royal du 8 octobre 1981 sur l’accès au territoire, le séjour,
l’établissement et l’éloignement des étrangers) en faveur d’un étranger en vue de l’obtention d’une
autorisation de séjour de moins de trois mois. En souscrivant un engagement de prise en charge,
celui-ci s’engage à l'égard de l'étranger, de l'Etat belge et de tout Centre Public d'Aide Sociale
compétent, à prendre en charge pendant un délai de deux ans les soins de santé, les frais de séjour
et de rapatriement de l'étranger. La personne qui a signé l'engagement de prise en charge est, avec
l'étranger, solidairement responsable du paiement de ces frais.
78
Circulaire ministérielle du 25 mars 2010 sur l’enquête sociale exigée pour le remboursement des frais médicaux dans le
cadre de la loi du 2 avril 1965 et de l’arrêté ministériel du 30 janvier 1995
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Le SPF Affaires étrangères dispose d’une base de données (VisaNet) reprenant les données relatives
au garant lorsqu’un étranger est soumis à l’obligation de visa. Si la personne dispose d’un visa de
court séjour et/ou devient clandestine à l'expiration du visa, les CPAS sont obligatoirement tenus de
vérifier s’il y a un garant. La nécessité de vérifier s‘il y a un garant provient du caractère résiduaire de
l'aide du CPAS. En pratique, le CPAS se renseigne auprès de l'Office des Etrangers et conserve la
réponse dans le dossier.
Afin de faciliter le travail des CPAS et dans le cadre d’une simplification administrative, un échange
de données sous forme de flux informatique est envisagé. A cette fin, un accès aux informations de
votre base de données est souhaité.
En présence d'un garant, il faut obligatoirement contacter celui-ci par recommandé pour lui
demander de prendre en charge les frais médicaux. En principe, le garant prend en charge la totalité
des frais. Si le garant ne peut le faire, il faut dresser un plan de remboursement. Si le garant ne réagit
pas à la demande du CPAS ou refuse/cesse de payer, le CPAS doit s'adresser à l'administration du
cadastre, de l'enregistrement et des domaines. L'Arrêté royal du 15 mai 2006 régit la manière dont le
CPAS peut réclamer l'argent au garant. Il est nécessaire de conclure des accords sur le terrain avec
l'OE et l'administration du cadastre, de l'enregistrement et des domaines. Pour l'OE, cela ne change
pas grand-chose vu que les différents CPAS leur posent déjà des questions par mail au sujet de la
caution. À l'avenir, il y aura un fichier reprenant l'ensemble des garants. Il est nécessaire que les CPAS
puissent également consulter ce fichier.
Echange d’informations automatique avec les Etats-Unis 2.
Le 18 mars 2010, les Etats-Unis ont instauré le Foreign Account Tax Compliance Act (FACTA) imposant
aux institutions financières des règles de rapportage en matière de revenus mobiliers étrangers des
contribuables américains. Le 8 février 2012, les Etats-Unis, le Royaume-Uni, la France, l’Allemagne et
l’Italie ont déclaré dans un communiqué de presse commun qu’ils étaient demandeurs pour étudier
une approche commune du FACTA et pour aboutir à un échange d’informations automatisé entre
eux.79. Ils s’engagent à aboutir à moyen terme, de concert avec l’OCDE et l’UE, à un modèle commun
d’échange d’informations automatisé. Cette initiative constitue une étape importante vers un
échange d’informations automatisé et revient à un élargissement territorial de la directive sur
l’épargne, laquelle fait d’ailleurs l’objet d’une révision en vue de l’élargissement de son champ
d’application. La Commission européenne s’est prononcée positivement sur l’initiative multilatérale
FACTA. La commission déclare que “Any Member State that wants to should now be able to adopt
this government-to-government approach to information exchange through coordinated bilateral
agreements with the USA. This would benefit Member States' tax administrations by ensuring
reciprocal information provision by the US, and could be the basis for broader cooperation between
the EU and the US on information exchange at a later stage. (…) Overall, this cooperation with US
regarding FATCA should help greatly in advancing the EU's efforts to promote the global application
of automatic exchange of information for tax purposes. It could also contribute to promote a single
79 ‘Joint statement from US, France, Germany, Italy, Spain end the UK regarding an intergovernmental approach to improving international tax compliance an implementing FACTA’, US Treasury Department, 8/2/2012
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approach at global level to reporting arrangements on financial institutions.”80 Il est dès lors indiqué
que notre pays s’intègre activement dans la discussion multilatérale entre les Etats-Unis, le
Royaume-Uni, la France, l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne afin d’aboutir, via FACTA, à un échange
d’informations automatisé réciproque avec les Etats Unis.
Echange international européen et bilatéral de données visant à lutter contre la fraude 3.
sociale et fiscale transfrontalière
La fraude et l’évasion fiscale ne sont pas des phénomènes qui se laissent contenir par des frontières
territoriales. L’abus de formes de sociétés étrangères pouvant être créées rapidement et
anonymement, la concurrence déloyale pratiquée par des entreprises étrangères qui éludent
frauduleusement le droit belge en matière de travail et de sécurité sociale, les carrousels TVA, voilà
autant d’exemples de fraude transfrontalière laquelle ne peut être combattue efficacement que par
un échange de données au niveau international. Cela vaut à coup sûr pour la lutte contre la fraude
sociale et fiscale grave et/ou organisée, qui requiert une coopération européenne, voire
internationale.
a. Accords bilatéraux
Les dispositions UE en matière de sécurité sociale et de droit du travail s’avèrent souvent
insuffisantes pour faire coopérer concrètement et directement les organismes publics concernés des
différents Etats membres. Les règlements UE se limitent en effet à la coopération sur le plan de
l’échange de données relatives à des dossiers individuels et ne prévoient ni le transfert des fichiers
en vue de pouvoir les coupler, ni des échanges dans le cadre des contrôles effectuées sur le territoire
d’un des Etats membres.
C’est pourquoi la Belgique a conclu avec la France (2008) et avec les Pays-Bas (2010) un accord-cadre
en matière de sécurité sociale. Cet accord vise à lutter contre la fraude, les erreurs et les abus et à
garantir l’effectivité des droits sociaux. Cet accord-cadre permet aux organismes concernés des deux
Etats de renforcer leur coopération administrative en vue de mieux lutter contre la fraude
transfrontalière.
Ainsi, ils pourront échanger des données et permettre à leurs agents de participer à des contrôles
effectués sur le territoire de l’autre partie.
Cette politique de négociations bilatérales sera encouragée plus avant. De même, le Comité général
de gestion du statut social des indépendant estime que d’autres accords de ce type doivent être
conclus pour optimiser la communication des Etats membres sur les revenus.
A cette fin, les services publics fédéraux concernés établiront une liste des pays avec lesquels un
accord bilatéral doit encore être conclu afin de permettre une telle coopération intensive.
80 ‘Commission welcomes US move to ensure enhanced international tax cooperation in a more business-friendly way’, MEMO/12/88, 8/2/2012
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En outre, le G-20 et l’OCDE ont fait de l’échange international de données fiscales une priorité. Les
pays qui coopèrent insuffisamment dans le cadre de l’échange de données, par exemple en faisant
valoir le secret bancaire, se retrouvent sur une liste grise. Fin 2010, plus de 40 protocoles et
conventions en matière d’échange de données fiscales conformément à la convention modèle de
l’OCDE sont signés. Il est cependant extrêmement important que les conventions en question soient
également ratifiées dans les meilleurs délais par tous les parlements du pays. A ce but, il est
nécessaire que des accords soient faits entre les parlements concernés. En plus, le renégociation du
cadre pour l’échange de données sous le Traité avec la Suisse reste un priorité.
b. Benelux
Dès 1956, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg ont conclu une convention relative à
l'assistance réciproque en matière de recouvrement des créances fiscales. En 2002, à l’initiative de la
Belgique, un plan d’action fut établi en matière de coopération entre les pays du Benelux dans la
lutte contre la grande fraude fiscale transfrontalière. Cette coopération a déjà donné lieu à des
initiatives réussies, telles que l’échange de données dans le secteur des huiles minérales (Parallel
Warning System) et le réseau Autocanet visant à éluder la TVA en cas d’achat d’un véhicule hors des
frontières. Ce réseau est un corollaire du réseau Eurocanet. Cette dernière initiative a donné
naissance à Eurofisc.
Le plan annuel 2012 approuvé par les Ministres des Affaires étrangères et abordant notamment la
question des sociétés de management, les domiciles fictifs et les sociétés frauduleuses, la fraude
dans le secteur de l’immobilier et de la construction et la fraude aux carrousels dans le secteur du gaz
et de l’électricité, sera suivi plus avant.
La coopération en matière de fraude sociale sera lancée. Les contacts nécessaires seront établis en
vue d’élaborer, en termes politiques, le Mémorandum d’accord et de permettre au groupe de travail
Benelux d’aborder les dossiers concrets.
On examinera de quelle manière une collaboration entre l’IRIS, le International Research Institute on
Social Fraud, et les organismes sociaux peut contribuer à la lutte par exemple contre les
détachements fictifs.
c. Union européenne
Dans sa communication du 6 décembre 2011 sur l’avenir de la TVA, vers un système de TVA plus
simple, plus robuste et plus efficace, adapté au marché unique81, la Commission européenne
reconnaît qu’il est nécessaire de poursuivre la lutte contre la fraude à la TVA. Afin de permettre aux
Etats membres de réagir rapidement et de manière appropriée à des montages TVA frauduleux,
organisés et de grande envergure, la Commission soumettra, en 2012, une proposition relative à un
mécanisme de réaction rapide.
81 Com. (2011) 851 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen
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A moyen terme, la Commission garantira, contrôlera et complétera au besoin la mise en œuvre des
mesures prévues dans la stratégie de lutte contre la fraude82 lancée en 2006. On examinera
notamment l’élargissement des informations pour lesquelles un accès automatisé pourrait être
accordé aux Etats membres qui y seraient disposés. Les possibilités d’une coopération plus intensive
avec des pays tiers en vue d’un échange de données dans le domaine de l’impôt indirect seront
étudiées. La possibilité d’instaurer une équipe de contrôle UE transfrontalière visant à faciliter et à
améliorer les contrôles multilatéraux est avancé. Avec l’aide des Etats membres, l’échange des
meilleures méthodes de lutte contre la fraude dans les secteurs à risque sera intensifié.
L’échange d’informations sur la décision d’un Etat-membre relative au remboursement de la TVA à
un contribuable établi dans un autre Etat membre (à la suite d’une demande de remboursement
introduite sur la base de la Directive 2008/9/CE) constituerait un outil important pour le
recouvrement de dettes fiscales, tant en matière d’impôt direct que de TVA. En ce moment, l’Etat
membre d’établissement est au courant de la demande de remboursement, mais il n’est pas informé
de la décision de remboursement. Compte tenu des courts délais en vigueur pour le remboursement,
cela empêche les Etats membres de procéder à temps à la saisie des montants à rembourser.
Actuellement, on examine déjà, au niveau du Benelux, comment instaurer un système de
recouvrement des dettes de TVA couplé au remboursement de celle-ci. Une solution à l’échelle
européenne est nécessaire.
En attendant d’autres mesures sur le plan international, on élaborera d’ores et déjà, au niveau de la
Belgique, informant le receveur de l’existence d’une demande de remboursement de TVA de sorte à
permettre à l’Etat membre concerné d’introduire à temps une demande d’entraide en vue du
recouvrement.
Pour les taux non-harmonisés, comme les impôts directes, l’échange de données entre les états
membres de l’UE sera élargi, détendu et soumis à des deadlines dès 2013 (Dir. 2010/24/UE).
L’élément le plus important dans la directive est l’échange automatique de données sur des revenus
dans des autres états membres de l’UE, dès 2014 (revenus 2014) : les salaires, les rémunérations des
administrateurs, les immobiliers et les revenus sur les immobiliers, les revenus sur des produits
d’assurance et les pensions. La Belgique informera la Commission Européenne avant le 31 décembre
2013 sur les revenus dont elle possède d’information, en vue de l’échange de données automatique.
On examinera en outre dans quelle mesure d’autres données, telles que celles transmises sur la base
de la directive sur l’épargne et de la procédure d’échange d’informations prévue dans les
conventions de double imposition, peuvent être utilisées dans le cadre du recouvrement de dettes
fiscales.
En fin, on prendra initiative pour arriver à une application correcte de la directive de détachement et
conclure des accords bilatéraux avec des pays à risque élevé.
..::..
82 COM(2006) 254 du 31.5.2006; COM(2007) 758 dd 23.11.2007
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