Parlamento y Parlamentarismo
en Espaa
MERCEDES SALIDO LpEz
NDICE
Abreviaturas utilizadas..................................1
Captulo 1. El Derecho parlamentario....3
Captulo 2. Origen del Derecho parlamentario......21
Captulo 3. Las fuentes del Derecho parlamentario.....33
Captulo 4. Organizacin de las Cortes Generales.....51
Captulo 5. Estatuto Jurdico de los Parlamentarios.........73
Captulo 6. Funcionamiento y funciones de las Cortes Generales....93
Captulo 7. La funcin legislativa......111
Captulo 8. La funcin del control poltico...131
Bibliografa.....149
1 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
Abreviaturas utilizadas
art./arts: artculo/artculos.
B.O: Boletn oficial.
BOE: Boletn oficial del estado.
CC: Cdigo civil.
CC.AA: Comunidades Autnomas.
CCGG: Cortes Generales.
C.E: Constitucin espaola.
Cfr: Confrntese.
CGPJ: Consejo General del Poder Judicial.
Coords: Coordinadores.
DP: Diputacin permanente.
EE.AA: Estatutos de autonoma.
EE.UU: Estados Unidos.
EJ: ejemplo.
LG: Ley del Gobierno.
LO: Ley orgnica.
LOPJ: Ley Orgnica del Poder Judicial.
2 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
LOREG: Ley Orgnica del Rgimen Electoral General.
LOTC: Ley Orgnica del Tribunal Constitucional.
LPGE: Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Ob. cit: Obra citada.
PGE: Presupuestos Generales del Estado.
pp: pginas.
RC: Reglamento del Congreso.
RR.CC: Reyes Catlicos.
R.P: Reglamento parlamentario.
RS: Reglamento del Senado.
RTVE: Radio Televisin Espaola.
Ss: siguientes.
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.
TC: Tribunal Constitucional.
TS: Tribunal Supremo.
TSJ: Tribunal Superior de Justicia.
UE: Unin europea.
Vid.: vase.
El Derecho parlamentario
Captulo 1
Captulo 1: El Derecho parlamentario
4 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
1.1. Concepto y autonoma de Derecho parlamentario
En este primer epgrafe vamos a delimitar el concepto de Derecho parlamentario, tanto
en un sentido amplio como en uno ms estricto, y defender la autonoma de su estudio.
Para ello, es importante partir, ya desde la poca de Ulpiano, del entendimiento de
Derecho Pblico como aquel que se ocupaba de las cosas que concernan a la civitas, y,
Derecho Privado, como el que ataa exclusivamente a los particulares y sus intereses.
Asimismo, han sido diversos los criterios que se han mantenido por la ms
competente doctrina para elaborar un concepto de Derecho Pblico, aunque
generalmente se han observado tres aspectos para delimitarlo:
Derecho Pblico ser aquel que se encarga de normar la organizacin del Estado.
Derecho Pblico ser aquel que se encarga de normar la actividad del Estado.
Derecho Pblico ser aquel que se encarga de normar las relaciones de los
particulares con los tribunales.
El Derecho parlamentario, siguiendo estas premisas, podra encuadrarse dentro del
Derecho Pblico aunque excluyendo el tercer aspecto (al no ocuparse de las
relaciones entre los particulares con los tribunales de justicia), pues las normas
parlamentarias ataen a una de las partes centrales del gobierno de un Estado
denominada comnmente Poder legislativo.
Como es sabido, la mayora de los pases han optado por instaurar el rgimen
democrtico, ya sea de corte presidencial o parlamentario, basado en el principio de
separacin de poderes (legislativo, ejecutivo, y judicial). Y, en dicho rgimen, siempre
existe un rgano de representacin popular con facultades para deliberar sobre los
asuntos de mayor inters para el pas y para legislar sobre ellos. Por ello, el Derecho
parlamentario hace referencia, principalmente y en una primera aproximacin a su
concepto, a las normas que regulan la organizacin y funcionamiento de dicho rgano
(en su totalidad, y de las distintas partes y rganos que lo componen e integran),
independientemente de que el rgimen sea aqul al que da su nombre, el
parlamentario, o bien el presidencialista.
Igualmente, hay que tener en cuenta que la expresin Derecho parlamentario abarca
todas las instituciones legislativas existentes, sin importar el nombre que tengan y la
Captulo 1: El Derecho parlamentario
5 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
variedad de funciones o diferentes estructuras que posean. En este sentido, si bien es
cierto que en Inglaterra se denomina propiamente Parlamento, en Mxico se le conoce
con el nombre de Congreso de la Unin, Cortes Generales en Espaa, Asamblea
Nacional en Francia, etc., y ser Derecho parlamentario el conjunto de normas que
regule la actividad de dichos rganos, sea cual fuere su concreta denominacin.
La particular denominacin de Cortes utilizada en el territorio espaol responde a
razones histricas, pues fue el nombre que se dio, en primer lugar, a las Asambleas
medievales que asuman la representacin estamental y, en segundo lugar en la poca
constitucional espaola, a las cmaras investidas del poder legislativo del Estado. No
obstante, el adjetivo Generales no encuentra su justificacin en la historia espaola
sino, ms bien, en la pretensin de diferenciar el Parlamento nacional de las Asambleas
de las CC.AA., al pertenecer Espaa a la categora de Estado compuesto.
En todo caso, la expresin Derecho parlamentario es ms correcta que la de
Derecho legislativo, utilizada por algunos autores. De un lado, si bien es cierto que el
Parlamento o las Cortes Generales, utilizando la terminologa espaola es el rgano
encargado principalmente de la funcin legislativa, es sabido que tambin el Ejecutivo
o Gobierno elabora y participa de la actividad legislativa, bien mediante las iniciativas
de ley que presenta a las Cortes, o bien, directamente, mediante la elaboracin de
Decretos-ley o Decretos legislativos, ambos con rango legal; y, de otro, la actividad
legislativa no es la nica que realizan las Cortes, teniendo otras, como se ver, como la
de control del Gobierno o la de representacin poltica.
Adems, la expresin Derecho legislativo obvia aspectos bsicos del Derecho
parlamentario como son los relacionados con la organizacin y funcionamiento de las
cmaras. Por tanto, utilizar la citada expresin implica limitar el estudio a un rea
que ni es la nica que realizan los Parlamentos ni tampoco es exclusiva de ellos, adems
de ignorar otras esenciales.
Como veremos en la segunda leccin, histricamente el Parlamento ha sido una
institucin dinmica y en constante evolucin, que tena por fin primordial elaborar las
leyes. Por ello, se defina el Derecho Parlamentario de manera restringida, como el
conjunto de normas que se daba a s mismo este rgano para regular su propia
actividad.
Captulo 1: El Derecho parlamentario
6 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
Actualmente, se le otorga un sentido ms amplio, al definirse como el conjunto de
normas que regula la organizacin y funcionamiento de las cmaras, entendidas como
rganos que asumen la representacin popular en un Estado constitucional y
democrtico de Derecho y el ejercicio de sus funciones supremas (esto es, la legislativa,
presupuestaria y de control, pero no las de su dimensin administrativa).
En consecuencia con lo dicho hasta ahora, el Derecho Pblico cuenta con diversas
ramas, entre ellas el Derecho Constitucional pues en la Constitucin se crean y
organizan, de manera fundamental, los poderes pblicos de un Estado, y se les dota de
competencia y, derivado de este, el Derecho parlamentario. De esta forma, es muy
comn observar en los distintos manuales sobre Derecho Constitucional el estudio de la
organizacin y funcionamiento del rgano legislativo y, por ello, el Derecho
parlamentario se ha ubicado tradicionalmente como una rama de dicho Derecho, al ser
la Constitucin la fuente principal y suprema de la que emanan los principios y normas
que regulan el Poder Legislativo.
No obstante, por su importancia y objeto se le ha llegado a reconocer cierta autonoma.
Los rasgos que permiten mantener una autonoma del Derecho parlamentario, no
cientfica pero s al menos a nivel acadmico o didctico, podran agruparse en los
siguientes:
Tiene un objeto especfico regulado con reglas y principios tcnicos propios: regula,
no solo la organizacin y funcionamiento de las Cortes, sino tambin las relaciones
entre las diversas instituciones y la interaccin entre las fuerzas polticas representadas
en el Parlamento. Es decir, incluye, adems de las cuestiones normativas, los aspectos
relacionados con su gnesis, desarrollo, organizacin, funcionamiento, papel poltico y
principios y valores que representa.
Las Cmaras legislativas ocupan un lugar peculiar en el esquema estatal y poseen
una autonoma interna que favorece la aparicin y el protagonismo de usos y
costumbres (a veces consolidados en normas escritas), dando as una composicin
original y propia al Derecho parlamentario.
A las cmaras legislativas les afectan un abultado nmero de disposiciones que tambin
justifican su estudio deslindado.
Captulo 1: El Derecho parlamentario
7 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
El Derecho parlamentario posee unos rasgos jurdico-polticos como son la presencia
de los Reglamentos parlamentarios, su marcada dimensin poltica, sus principios
organizativos entre mayoras y minoras, o el peculiar papel de la sancin en caso de
incumplimiento de algunas normas, que lo dotan de una especial fisionoma.
As, y en lo que a la sancin se refiere, las normas parlamentarias no pueden ser
impuestas por un rgano especfico, por el carcter supremo del Poder Legislativo (el
TC, como ms adelante veremos, no enjuicia el comportamiento del Parlamento, sino
un producto de la actividad parlamentaria: las leyes. No obstante, en Espaa esta
afirmacin habra de matizarse, pues el control de constitucionalidad se extiende
tambin a los vicios de procedimiento, y, adems, existe la posibilidad de interponer el
recurso de amparo frente a actos no legislativos de las Cmaras [art. 42 LOTC]. Por
ello, puede decirse que en el sistema espaol, la sancin ha aparecido en el Derecho
parlamentario por medio de la justicia constitucional).
La efectividad de estas normas parlamentarias, pues, descansa en el convencimiento
por parte de los parlamentarios de que son normas necesarias para el juego
democrtico, y el nico temor que suscitan es el de la impopularidad social. Adems, no
puede perderse de vista que la transgresin de una norma parlamentaria apenas incide
en los derechos y deberes de los ciudadanos.
En todo caso, como indica Santaolalla, hablar de Derecho parlamentario no significa
ignorar su entronque en el derecho constitucional, sino solo permitir el trazado de las
fronteras de una zona de este ltimo, dotada, eso s, de notas y elementos
especficos. Es ms, el Derecho parlamentario no puede darse ms que dentro de
un sistema constitucional, entendido como rgimen poltico basado en las ideas de
Estado de Derecho, en la garanta efectiva de las libertades pblicas, y en el
reconocimiento del sufragio universal y de la libre y plural concurrencia como medios
de provisin de los rganos de Gobierno. No hay verdadero Parlamento all donde no
se enfrentan distintas y libremente organizadas fuerzas polticas.
Por ello, no es suficiente con la existencia de un rgano denominado Parlamento o con
una Constitucin formal para hablarse de Derecho parlamentario propiamente
dicho, sino que, la diferenciacin entre una mayora que gobierna y una minora u
oposicin que fiscaliza y se prepara, a su vez, para gobernar, es el autntico eje sobre el
que gravita la vida parlamentaria, lo que solo se da en pases en los que existe un
verdadero sistema constitucional.
Captulo 1: El Derecho parlamentario
8 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
La importancia que posee el Derecho parlamentario dentro del sistema poltico que
caracteriza a un Estado se basa en que el Parlamento es un rgano del Estado, lo que
hace evidente la relacin entre sus normas (Derecho parlamentario) y los regmenes
polticos. Cuando el Parlamento acta dentro de un sistema parlamentario participa
activamente en el proceso de toma de decisiones con toda la carga de representatividad
que posee, y mantiene equilibrados al resto de poderes.
Por ello, en el ltimo tercio del siglo XX y lo que va del actual siglo XXI, el estudio del
Derecho parlamentario se ha visto incrementado de manera considerable. Ello ha sido
debido, principalmente y siguiendo a Garca-Escudero, a la ampliacin que ha sufrido
el mbito del Derecho parlamentario. Dicha ampliacin puede predicarse de varios
elementos:
Ampliacin de las fuentes, no circunscritas a las Constitucin y reglamentos, sino
tambin a las normas de interpretacin y suplencia que desarrollan estos reglamentos,
las leyes, los usos y costumbres parlamentarios y la jurisprudencia del TC.
Ampliacin de los sujetos, no ya limitados a rganos y autoridades pblicas y
miembros de las cmaras, sino tambin los particulares y grupos de inters, la
opinin pblica, etc.
Ampliacin de los actos y funciones parlamentarias, como por ejemplo, las
relacionadas con la Administracin independiente.
Ampliacin del control judicial de los actos del Parlamento, por la jurisdiccin
constitucional.
Ampliacin de los procedimientos de elaboracin de leyes (abreviados, de urgencia,
etc.).
Ampliacin de las formas de control del Gobierno y aumento del volumen de las ya
existentes.
Aparicin de nuevas preocupaciones, como la relativa a la calidad de la ley, que
otorga relevancia al estudio de la tcnica legislativa dentro del Derecho
parlamentario.
Captulo 1: El Derecho parlamentario
9 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
Complicacin de la organizacin de las Cmaras, con la proliferacin de rganos.
Ampliacin de la Administracin parlamentaria, esto es, empleados y funcionarios
que trabajan en las Cmaras legislativas.
Por todo ello, el estudio del Derecho parlamentario adquiere su propia entidad y,
justificadamente, es conveniente y prctico su deslindamiento en disciplina jurdica
acadmicamente independiente.
1.2. Derecho parlamentario y democracia representativa
Es bsica la idea de que la representacin es la esencia de los Parlamentos. Su
naturaleza de representante poltico de la ciudadana y nico rgano que goza de
legitimidad democrtica directa se configura como su finalidad primera y originaria. De
esta manera, las Cortes Generales (CCGG) se muestran como smbolo del pluralismo y
de la participacin ciudadana, y se convierten en foro pblico en el que se debaten las
cuestiones de inters general y esenciales para el pas.
La representacin es la nica forma para lograr que la soberana popular se lleve a la
prctica en toda su extensin. Las actuales dimensiones territoriales de los pases
impiden la democracia directa, esto es, la toma de decisiones por todos los ciudadanos
reunidos en un cuerpo legislativo, por lo que se hace indispensable y necesario escoger
representantes que tomen esas decisiones bsicas que afecten al pueblo.
Ya en el propio nacimiento de los Estados liberales, aunque el poder poltico se imputaba
bien al pueblo (EE.UU) bien a la Nacin (Francia), su ejercicio no se realizaba mediante las
formas de democracia directa (basadas en las asambleas atenienses), sino a travs del
concepto de representacin, que permita la discusin en el Parlamento de los asuntos
pblicos y la obtencin del inters general a partir de la negociacin y acuerdo polticos. Se
parta de la premisa de que el representante lo era del conjunto de la Nacin y no de sus
concretos electores (teora de la representacin poltica).
Actualmente, la superacin del mandato imperativo ha consolidado este proceso. As, el
Parlamento (o las Cortes) se configura como una asamblea deliberativa, foro de debate,
Captulo 1: El Derecho parlamentario
10 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
con el solo inters de defender a la comunidad, sin que prevalezcan objetivos
estamentales sino el bien general.
La naturaleza representativa de los Parlamentos requiere, a su vez, poseer una posicin
de independencia respecto del Poder Ejecutivo o Gobierno. En este sentido, los sistemas
constitucionales ofrecen varias vas para asegurar la libre expresin del sufragio en la
configuracin de los Parlamentos (que veremos en el ltimo epgrafe de este tema), y
garantas para que las Cmaras desempeen su labor de forma efectiva.
De esta manera, los parlamentarios de manera individual gozan de:
Inviolabilidad (irresponsabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de su
cargo).
Inmunidad (prohibicin de detencin y necesidad de suplicatorio) para poder
cumplir sus funciones sin interferencias del Ejecutivo.
Tambin poseen un elenco de derechos como parlamentarios, como el de formar
parte de alguna Comisin, asistir con voz y voto a las sesiones, recabar informacin,
etc., que favorecen el ejercicio de sus funciones de manera independiente.
Por ltimo, existen una serie de incompatibilidades que les impiden ejercer ciertas
actividades de manera simultnea, por poder articularse en un obstculo en su labor, y
poseen unos deberes de manera correlativa a los derechos enunciados, como el de
asistir a las sesiones.
En cuanto a los Parlamentos como colectividad u rganos, tambin se prevn unas
garantas para asegurar la independencia de su actividad, como puede ser la
autonoma reglamentaria de las cmaras (capacidad para redactar sus normas de
rgimen interno), la potestad de autogobierno interno (capacidad para elegir sus
rganos directivos), y la inviolabilidad que se predica del rgano en su conjunto.
Todas estas previsiones, individuales y colectivas, persiguen que la voluntad de los
ciudadanos no quede reducida a otro poder u rgano ajeno a aquel que ha sido
directamente elegido por el pueblo.
Por ltimo, habra que destacar que tambin las funciones que ejercen las Cortes
Generales son consecuencia de la naturaleza representativa que aqu se describe. As, la
funcin legislativa, la ms significativa de las Cortes, es producto de esa legitimacin
Captulo 1: El Derecho parlamentario
11 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
democrtica directa de la que sin duda gozan. El Parlamento representa al pueblo y, por
ello, est legitimado para elaborar y aprobar leyes vinculantes que ha de cumplir dicho
pueblo, aunque todo ello sin olvidar que en dicha labor legislativa intervienen otros
rganos, como puede ser el Gobierno (iniciativa legislativa y elaboracin de normas con
rango legal) o el Rey (mediante la sancin y promulgacin de las leyes).
Adems de esta funcin, la presupuestaria tambin es significativa de esta
naturaleza: los Presupuestos Generales del Estado son elaborados por el Gobierno, pero
el proyecto ha de ser aprobado por ley en las Cortes.
Por ltimo, la funcin de control tambin evidencia la representatividad de las
Cortes. Este control se traduce en tareas de informacin y seguimiento de la actuacin
del Gobierno, que puede desembocar en la exigencia de responsabilidad poltica a sus
miembros, conllevando la dimisin del Presidente del Gobierno y la convocatoria de
nuevas elecciones.
Las formas de ejercicio de la democracia en la Constitucin
Si atendemos al texto constitucional espaol, son tres las formas de ejercicio de la
democracia: la directa; la semidirecta y participativa; y la representativa. Vamos a
atender a su estudio individualizado.
La democracia directa. La forma de ejercicio de la democracia directa se refiere a
aquellas instituciones en las que los ciudadanos son los que toman directamente la
decisin poltica, por lo que el resultado de esta es imputable a los propios ciudadanos
participantes. Como ya se dijo con anterioridad, el ejercicio de la democracia de forma
directa es muy complicado en la actualidad, dadas las grandes dimensiones territoriales
de los Estados. En la Constitucin espaola de 1978 son solo dos las modalidades que se
recogen: el Concejo Abierto (art. 140) y el referndum (art. 92).
o Concejo abierto. El Concejo Abierto consiste en un peculiar sistema de gobierno y administracin de un municipio, basado en la participacin directa de todos los
vecinos del municipio, en rgimen de asamblea, en la adopcin de las decisiones y en
la eleccin de Alcalde. En estos municipios no se eligen concejales.
El art. 140 C.E. se refiere al rgimen general de eleccin de los concejales de los
ayuntamientos de los municipios y remite al legislador ordinario para la
Captulo 1: El Derecho parlamentario
12 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
regulacin del rgimen del Concejo Abierto cuando proceda. Es, por tanto, la Ley
7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local, la que en su art.
29 se refiere a dicho rgimen especial (dicho precepto ha sido modificado por el
nmero 1 de la Disposicin final primera de la LO 2/2011 de 28 de enero que
modifica la LOREG 5/1985 de 19 de junio).
Segn la nueva redaccin dada al precepto indicado, el Concejo abierto funciona
en aquellos municipios en los que tradicional y voluntariamente cuenten con ese
rgimen y en los que por su localizacin geogrfica, la mejor gestin de sus
intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable (art. 29.1 a y b).
Queda as suprimida la obligacin (que no la opcin de continuar, siempre que
sea acordada por unanimidad de los tres miembros electos y la mayora de los
vecinos) de funcionar con dicho rgimen a aquellos municipios que contaban con
menos de 100 residentes (art. 29.4 in fine), sin perjuicio de que los Alcaldes de las
corporaciones de municipios de menos de 100 residentes podrn convocar a sus
vecinos a Concejo Abierto para decisiones de especial trascendencia (art. 29.4).
En dicho rgimen, el gobierno y la administracin del municipio corresponden a
un Alcalde y una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores, y
que ajusta su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales, o, en
su defecto, a las leyes sobre rgimen local (art. 29.3).
o Referndum. El referndum es una forma de consulta popular en la que los ciudadanos se pronuncian sobre una cuestin poltica de especial trascendencia.
Segn la jurisprudencia constitucional, para que pueda hablarse de referndum
deben concurrir dos requisitos: ha de convocarse al cuerpo electoral, es decir, a
los ciudadanos en sentido estricto; han de concurrir las garantas de
procedimiento propias del rgimen electoral.
El art. 92.2 C.E. prev la posibilidad, con carcter general y sin efectos
vinculantes, de convocar referndum consultivo por el Rey, a propuesta del
Presidente del Gobierno (previa autorizacin del Congreso por mayora absoluta).
No obstante, en su apartado tercero establece que una ley orgnica regular las
condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades previstas en la
Constitucin. Es la Ley Orgnica 2/1980 de 18 de enero la que regula estas
Captulo 1: El Derecho parlamentario
13 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
modalidades de referndum. Al hilo de lo desarrollado, son dos los grupos de
referndum con efectos vinculantes que recoge la Constitucin:
Referndum de reforma constitucional (si es segn el procedimiento
agravado del art. 168 C.E. el pueblo debe pronunciarse; y, si es segn el
procedimiento ordinario del art. 167 C.E. el pueblo puede ser consultado a
propuesta de una dcima parte del Congreso o del Senado).
Referndum de aprobacin y reforma de los Estatutos de Autonoma de las
CC.AA de rgimen especial (las que siguen la va de acceso a la autonoma del art.
151 o de la disposicin adicional segunda C.E.). Algunas CC.AA. de rgimen
comn (art. 143 C.E.) han aadido la celebracin de un referndum en algunos
supuestos de reforma estatutaria (ej. Comunidad Valenciana o Aragn, tras las
reformas estatutarias operadas en 2006).
Por ltimo, decir que las CC.AA. y los entes locales pueden tambin convocar
referndum en su territorio, aunque necesitan la autorizacin de la convocatoria
por parte del Gobierno (art. 149.1.32 C.E.).
La democracia semidirecta y participativa. La forma de ejercicio de la
democracia semidirecta y participativa se refiere a aquellas instituciones en las que
la Constitucin permite u ordena la intervencin de los ciudadanos en algunas de las
fases de la toma de la decisin poltica. Son tres los principales campos en los que
podemos estudiar esta forma de ejercicio de la democracia: en el mbito legislativo,
en el ejecutivo y en el judicial.
En el mbito legislativo, la participacin ciudadana se realiza por medio de la
iniciativa legislativa popular. Como es sabido, la funcin legislativa es atribuida por
la C.E. a las Cortes (art. 66.1) y a las asambleas legislativas de las CC.AA (art. 152.1).
No obstante, la posibilidad de iniciar el procedimiento de elaboracin de una ley se
encuentra, entre otros, en manos de los ciudadanos, mediante la firma acreditada de
un mnimo de 500.000 ciudadanos (iniciativa que debe ser aprobada por el
Congreso). Es la Ley Orgnica 3/1984 de 26 de marzo la que regula la iniciativa
legislativa popular: plazo de recogida de formas establecido en 9 meses,
prorrogables en otros 3; controles por parte de la Mesa del Congreso, del TC, de la
Junta Electoral Central; rgimen jurdico, etc.
Captulo 1: El Derecho parlamentario
14 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
Algunas materias quedan excluidas de la iniciativa popular: las propias de las leyes
orgnicas (art. 81 C.E.), las tributarias, las presupuestarias, las de planificacin
econmica, las de carcter internacional y la prerrogativa de gracia.
Junto a esta forma de participacin semidirecta en el Parlamento, tambin algunas
CC.AA. han dispuesto otra forma de participacin de los ciudadanos en la
elaboracin de una ley, mediante su audiencia, por la que se recaba opiniones de
personas y organizaciones afectadas sobre la ley, durante la fase constitutiva del
procedimiento legislativo o durante la discusin parlamentaria.
En el mbito ejecutivo, la Constitucin prev la participacin ciudadana en el art. 105.
En dicho precepto se dispone de hasta tres formas de participar en la Administracin:
audiencia a los ciudadanos o entidades afectados en el procedimiento de elaboracin de
reglamentos; acceso de los ciudadanos a archivos y registros administrativos, salvo que
afecte a la seguridad y defensa del Estado, a la averiguacin de los delitos o a la
intimidad de las personas; y audiencia a los interesados en el procedimiento de
elaboracin de actos administrativos (supuesto dudoso).
Asimismo, por medio de rganos consultivos, se establecen canales de interlocucin
entre el Gobierno y las organizaciones sociales: ej. el Consejo Econmico y Social,
que asesora al Gobierno en asuntos de economa y relaciones sociales y laborales y
que est formado por representantes de sindicatos, de organizaciones de
empresarios, y de otros sectores econmicos.
Por ltimo, mediante el derecho fundamental de peticin (art. 29 C.E.), los
ciudadanos, de forma individual o colectiva, pueden presentar por escrito ante las
Cmaras o el Gobierno peticiones (splicas, quejas, sugerencias o denuncias) no
amparadas en ningn concreto derecho protegido por el ordenamiento. El
peticionario tiene derecho a una respuesta motivada en tiempo y a que le sea
notificada, aunque por supuesto puede no ser admitida a trmite tambin de forma
motivada.
La Constitucin prev dos mecanismos de participacin ciudadana en la
Administracin de justicia: el tribunal del jurado y la accin popular. La Ley 5/1995
de 22 de mayo del Tribunal del jurado opta por un jurado puro, formado nicamente
por ciudadanos, en nmero de 9, seleccionados por un sorteo bianual entre los que
figuran en el censo electoral de cada provincia, excluyndose a aquellos que ocupen
Captulo 1: El Derecho parlamentario
15 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
un cargo pblico o que tengan una vinculacin profesional con el mundo del
derecho. Al jurado le corresponde el enjuiciamiento de determinados delitos (contra
las personas, por los funcionarios pblicos, contra el honor, la libertad y la
seguridad, de incendios), normalmente en el mbito de la Audiencia Provincial (en
el caso de aforados ante el TSJ o el TS). El Presidente del Tribunal ser un
magistrado, al que le corresponde dictar sentencia de acuerdo con el veredicto dado
por el jurado popular, y fijar la pena.
Por su parte, la accin popular entraa la legitimidad para ser parte en
determinados procedimientos penales o contencioso-administrativos sin mediar
inters legtimo directo alguno. Se exige un depsito de una fianza, para evitar
abusos en su ejercicio.
La democracia representativa. La forma de ejercicio de la democracia
representativa se refiere a aquellas instituciones basadas en la teora de la
representacin poltica. Dicha teora comprende varios elementos: por un lado, la
eleccin de los representantes por los representados, mediante el ejercicio del
derecho de sufragio y la regulacin de un rgimen electoral; por otro, la prohibicin
del mandato imperativo (los elegidos no estn sometidos a las directrices de los
electores y representan a todos los ciudadanos); y, en ltimo lugar, la prohibicin de
revocacin (el elegido no puede ser destituido mientras dure su mandato y el cuerpo
electoral es el nico que puede o no renovarle la confianza).
Actualmente, el reconocimiento del sufragio universal, la aparicin y protagonismo
de los partidos polticos y los cambios en los sistemas electorales han afectado a las
bases sobre las que se apoyaba esta teora de la representacin. En todo caso, la
Constitucin espaola determina los entes pblicos que deben ser elegidos mediante
el sistema de representacin electoral. En este sentido, enumera:
o El Congreso de los Diputados y el Senado (arts. 68 y 69). o Las asambleas legislativas de las CC.AA (art. 152.1 y Estatutos de Autonoma). o Los Ayuntamientos de los municipios (art. 140.1). o El Parlamento Europeo (arts. 210 y ss. Ley 5/1985).
Para su eleccin se ejerce el derecho de sufragio (art. 23.1 C.E.), que ha de ser
universal, libre, igual, directo y secreto. nicamente la eleccin de una parte de los
senadores por las asambleas legislativas de las CC.AA. constituye una excepcin a la
Captulo 1: El Derecho parlamentario
16 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
regla de voto directo y sufragio universal (art. 69.5 C.E.); y la eleccin del Presidente
del Congreso, del de la Comunidad Autnoma o del Alcalde es indirecta o de
segundo grado, pues corresponde a los miembros del rgano representativo
colegiado (esto es, del Congreso, de las asambleas legislativas autonmicas o del
Ayuntamiento).
Breve referencia al sistema electoral general
El sistema electoral general es el complemento imprescindible en el esquema que
hemos presentado, en el que las Cortes Generales son el rgano de representacin
popular; un sistema electoral garantista, que regule con eficacia los mecanismos que
traduzcan las preferencias de los ciudadanos expresadas en votos, en escaos de
representantes. Dicho sistema deber regular las condiciones para ejercer el derecho de
sufragio, la campaa electoral, la frmula para el clculo que distribuya los escaos en
funcin de los votos obtenidos, etc.
En este sentido, se podra decir que el proceso electoral se estructura en tres fases,
principalmente:
Presentacin de candidaturas.
Campaa electoral.
Votacin.
Segn la Constitucin, las elecciones generales deben tener lugar entre los 30 y 60
das tras la terminacin del mandato (art. 68.6), plazo que concreta la LOREG en el da
quincuagsimo cuarto posterior a la convocatoria. A lo largo del proceso tiene lugar la
presentacin de candidaturas por los partidos y la proclamacin de las mismas por las
juntas electorales, el vigsimo sptimo da posterior a la convocatoria. Posteriormente,
sucede la campaa electoral para la captacin del voto, que tiene una duracin de
quince das y finaliza a las cero horas del da anterior a la votacin, da en el que tiene
lugar la jornada de reflexin.
Por ltimo, el da de celebracin de las elecciones se constituyen las mesas
electorales y se lleva a cabo la votacin (entre las 9 y las 20 horas). Terminado el
plazo, tiene lugar el escrutinio de los votos, incluyendo los que fueron emitidos por
correo (los emitidos por residentes ausentes que viven en el extranjero se cuentan en el
escrutinio general que se hace el tercer da siguiente a las votaciones).
Captulo 1: El Derecho parlamentario
17 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
En Espaa, como es sabido, nuestra Constitucin opta por unas Cortes bicamerales,
con la intencin de ofrecer una doble representacin: una poblacional (Congreso) y otra
territorial (Senado), aunque esta ltima no muy conseguida, como se explicar ms
adelante (tema 4). As, el art. 66.1 dispone que las Cortes Generales representan al
pueblo espaol y estn formadas por el Congreso de los Diputados y por el Senado.
Igualmente, los arts. 68 y 69 de la Constitucin establecen una distinta composicin y
sistema electoral de ambas Cmaras.
Eleccin miembros del Congreso de los Diputados. En este sentido, la
Cmara baja o Congreso de los Diputados, segn el art. 68.1 de la C.E., se compone
de un mnimo de 300 diputados y un mximo de 400 (la LOREG 5/1985 de 19 de
junio concreta el nmero en 350, art. 162.1), elegidos por sufragio universal, libre,
igual, directo, secreto (art. 68 C.E.), y personal.
En este sentido, el sufragio universal significa que todos los ciudadanos,
entendidos por estos los mayores de dieciocho aos de nacionalidad espaola (en las
elecciones locales y al Parlamento Europeo se incluyen los residentes, si se cumplen
los requisitos del art. 13.2 de la C.E.) no privados expresamente de sus derechos
polticos por autoridad judicial, tienen derecho a votar (sufragio activo) y ser votados
(sufragio pasivo).
A su vez, el sufragio libre impide a los poderes pblicos intervenir en la campaa
influyendo en la orientacin del voto. El carcter de igual indica que todos los votos
valen lo mismo, que ningn ciudadano puede disponer de ms votos que los dems, y
que se realizar una distribucin de escaos proporcional a la poblacin de cada
circunscripcin, aunque decir tienen que esta proporcionalidad no se exige, ni se hace,
en trminos absolutos (as, por ejemplo, se establece un mnimo de dos diputados por
provincia, con independencia de la poblacin; o, en el caso del Senado, las asambleas
legislativas eligen cuatro senadores con independencia de los habitantes).
El sufragio tambin es directo porque los ciudadanos eligen personalmente a
sus representantes, salvo en el supuesto de los senadores autonmicos (lo veremos a
continuacin) y de los diputados provinciales, que es de segundo grado o indirecto.
Por ltimo, se prev que el sufragio sea secreto (aunque el recuento de votos es
pblico), para lo que se crean unos mecanismos: cabinas electorales, papeleta dentro
Captulo 1: El Derecho parlamentario
18 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
del sobre, urnas selladas, etc.; y que sea personal, sin perjuicio de la posibilidad de
emitir el voto por correspondencia de manera anticipada.
En lo que respecta a la circunscripcin en las elecciones de diputados, esta ser la
provincia, contando cada una con una representacin inicial mnima (dos diputados
cada provincia y uno cada una de las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla), y el
resto de escaos (248) se distribuirn, como se ha dicho, en proporcin a la
poblacin, tal y como ordena el art. 68.2 C.E. As, a cada circunscripcin electoral le
correspondern tantos diputados como resulte de dividir su poblacin por la cuota
de reparto, esto es, el resultado que d la divisin del total nacional de habitantes
por los 248 escaos. Cada lista electoral recibir un porcentaje de escaos
equivalente al de votos obtenidos sobre el total de emitidos.
El reparto de escaos se har mediante la frmula DHondt, esto es, segn el
cociente ms alto que resulte, una vez dividido el nmero de votos de cada lista por
una sucesin numrica que comenzar en el 1, 2, 3 y as sucesivamente hasta
completar el nmero de escaos a repartir. Este sistema de reparto, junto al
reducido nmero total de diputados a elegir y la reserva mnima inicial por
circunscripcin, prima a las provincias con menos habitantes, provocando que el
nmero de votos para ser elegido sea muy distinto en una u otras zonas y, en
definitiva, que el peso de cada elector sea tambin desigual.
A su vez, se prev una barrera mnima del 3 %, es decir, un porcentaje mnimo de
votos vlidos que una candidatura ha de obtener para que sean contados a efectos de
distribucin de escaos.
Para finalizar, como ltimo rasgo distintivo, decir que las listas son cerradas y
bloqueadas, lo que significa que los partidos predeterminan la composicin y el
orden de la lista, con lo que los electores realmente eligen candidaturas y no
personas concretas, afectando en alguna manera este rasgo a la libertad del
sufragio, antes predicada.
Eleccin miembros del Senado. En lo que a la Cmara alta o Senado se refiere,
las caractersticas de su sistema de eleccin de miembros es similar al descrito,
aunque con algunas diferencias reseables.
Captulo 1: El Derecho parlamentario
19 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
En primer lugar, el nmero de miembros que lo componen es variable: 208
senadores son elegidos por los ciudadanos (cuatro por provincia; tres por cada una
de las islas mayores [Gran Canaria, Mallorca y Tenerife]; uno por las islas menores
[Ibiza-Formentera, Menorca. Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La
Palma]; y dos por cada una de las Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla); a su vez,
las Asambleas legislativas autonmicas elegirn un mnimo fijo de un senador ms
por Comunidad, ms uno ms por cada milln de habitantes de su respectivo
territorio (para su cmputo se aplica el censo vigente en el momento de celebrarse
las ltimas elecciones generales del Senado, art. 165.4 LOREG). Por ello, como
decamos, el nmero es variable, dependiendo de los incrementos o disminuciones
de poblacin.
En todo caso, el nmero de senadores elegidos por las CC.AA. es muy inferior al
elegido directamente por los ciudadanos, lo que se ha criticado desde el punto de
vista de no ser significativo en cuanto a la naturaleza de Cmara de representacin
territorial que pretende ostentar el Senado. As, el art. 69.1 C.E. seala expresamente
esta condicin de representacin territorial del Senado, es decir, su configuracin
como cmara en la que estn representadas las CC.AA., aunque tal afirmacin es
ms una aspiracin que una realidad.
Para que el Senado fuese un autntico rgano de representacin territorial se
requerira, adems de que todos, o la inmensa mayora de sus componentes, fuesen
elegidos por los entes representados (esto es, por las asambleas legislativas
autonmicas), que existiese una relacin funcional inmediata entre los senadores as
elegidos y las Comunidades que los eligieron (que aqullos estuviesen sujetos a estas).
Igualmente, otra diferencia la constituye lo apuntado a cerca del sufragio directo,
al menos en los senadores elegidos por las asambleas legislativas autonmicas y no
por los propios ciudadanos directamente.
Las listas son abiertas, por lo que cada elector puede elegir libremente uno, dos o
tres candidatos de diferentes grupos (dependiendo que sea una provincia o isla
mayor, una Ciudad Autnoma, o una isla menor), y el sistema de reparto de escaos
es el mayoritario (en las islas pequeas) o el mayoritario corregido (en las provincias
e islas mayores). Por tanto, la eleccin de los senadores, en realidad, se hace
individualmente, y no agrupados por listas de partidos. Cada elector dispone de un
voto menos que el de nmero de escaos a cubrir (salvo en las islas menores que
Captulo 1: El Derecho parlamentario
20 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
solo se elige a uno), asegurando as que al menos un escao (el sobrante) vaya a
parar a la oposicin.
Para terminar, restara hablar del rgano que se encarga de la supervisin y garanta
de todo el proceso electoral, esto es, la Administracin electoral (art. 8 LOREG).
Dicha Administracin est compuesta por las mesas electorales, las juntas
electorales de zona, provinciales y autonmicas, y la Junta Electoral Central.
La Junta Electoral Central, a diferencia de las dems juntas, es un rgano
permanente, formado por ocho vocales (magistrado del TS) y otros cinco vocales
(catedrticos). Es el rgano superior de la Administracin electoral que resuelve los
recursos contra decisiones de las dems juntas, y bajo cuya supervisin se encuentra
la Oficina del Censo Electoral (rgano encargado de la formacin del censo).
Contra las decisiones de la Junta Electoral cabe recurso contencioso-electoral ante
los juzgados de lo contencioso-administrativo y, por afectar a un derecho
fundamental, tambin recurso de amparo ante el TC.
Origen del Derecho parlamentario
Captulo 2
Captulo 2: Origen del Derecho parlamentario
22 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
2.1. Evolucin histrica del Derecho parlamentario
En el Estado constitucional europeo, los orgenes remotos del Derecho parlamentario
se encuentran en las reglas seguidas por el Senado romano en sus deliberaciones.
No obstante, la doctrina coincide en sealar que la fuente directa de este Derecho se
encuentra en la prctica del Parlamento Britnico, que inspir tambin las asambleas
norteamericanas, esto es, la Cmara de los Comunes de 1295 (no hay impuesto sin el
consentimiento de los pares y de los comunes).
Particularmente, Bentham es considerado como el padre del Derecho parlamentario,
con su obra Tcticas de las Asambleas Legislativas, de finales del siglo XVIII. La
primera traduccin de dicha obra lleg a Espaa en 1834. Sin embargo, como ya
veamos en el primer tema, el desarrollo del Derecho parlamentario en nuestro pas es
ms reciente, fundamentalmente tras la proclamacin de la C.E. de 1978.
En la poca del Antiguo Rgimen, el Parlamento era un mero rgano auxiliar del
Rey, no un verdadero rgano de poder del Estado. Estaba integrado fundamentalmente
por los estamentos privilegiados, siendo su principal funcin la de asistir al Rey y
presentarle las peticiones y quejas de sus mandantes (estaban sujetos a mandato
imperativo).
Por su parte, las Cortes no eran elegidas por sufragio universal y apenas legislaban. Se
reunan una vez al ao, para la aprobacin del presupuesto, aunque a veces este era
prorrogado, evitndose as incluso la intervencin parlamentaria. El Rey nombraba un
Primer Ministro, el cual formaba Gobierno, que, a su vez, disolva la/s Cmara/s y
convocaba elecciones.
Incidiendo en el caso espaol, es de destacar una caracterstica importante de la
Espaa Moderna: la de la diversidad de sus Parlamentos en los distintos Reinos,
reflejo de las distintas concepciones polticas existentes, incluso tras el matrimonio de
los Reyes Catlicos (RR.CC).
Particularmente en Castilla, el Parlamento era un rgano poltico-administrativo,
dirigido y controlado por el monarca sin, en la prctica, ninguna parcela de poder. El
Rey, a su vez, estaba supeditado a las leyes, pero estas ni emanaban ni eran controladas
por las Cortes. La funcin principal de las Cortes castellanas fue la de dar consejo,
Captulo 2: Origen del Derecho parlamentario
23 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
servir y vigilar el cumplimiento de la legislacin regia. En este sentido, daban difusin
entre los sbditos a las leyes promulgadas en las Cortes por el Rey. Por tanto, aunque
subsista el Parlamento, el monarca lo convocaba a su libre albedro y era quien en
realidad adoptaba las grandes decisiones, sin que existiese mecanismo alguno para
invalidar sus actos, an los realizados en contra del criterio de las Cortes, mostrando as
que el dominio era regio. No se trataba, pues, de un Parlamento representativo, en el
sentido que en el primer tema veamos del trmino.
No fue sino hasta 1518, en las Cortes de Valladolid, (preludio de las venideras de
1520, de Santiago-La Corua), cuando se produce el primer intento, aunque tmido, de
rehacer las relaciones Parlamento-monarca en Castilla, proclamando que el Rey se
encontraba al servicio de la Nacin y que, por tanto, tena deberes que cumplir y no
poda actuar al margen de esta.
Sin embargo, en las entidades de la Corona de Aragn (Reinos de Aragn, Valencia y
Catalua), y en los territorios de Cerdea, Npoles y Sicilia, el consentimiento de las
Cortes era fundamental para la aprobacin de las leyes, cuya elaboracin era una de sus
principales tareas. Estas se componan de cuatro estamentos:
Las Cortes aragonesas s eran representativas. La relacin monarca-Cortes en estos
Reinos se fundamentaba en un contrato por el que uno juraba respeto a las leyes de
cada Reino y, otros, obediencia como su legtimo monarca, en un plano de cierta
igualdad.
Importante es el aspecto de que las decisiones se tomaban por unanimidad. Sin
embargo, viendo el obstculo que esto supona para la toma de decisiones, en las Cortes
de Tarazona de 1592 se sustituy por la frmula de la mayora. A partir de entonces, y
paulatinamente, el poder del monarca en estos Reinos se va haciendo cada vez mayor
(en Valencia, tras las Cortes de Monzn de 1626), reducindose y limitndose as los
poderes reales de las Cortes, y asemejndose cada vez ms a la situacin de Castilla. La
nica excepcin a esta situacin la va a constituir el Principado de Catalua, donde el
Cuatro estamentos
Eclesisticos Militares Ricos-hombres Caballeros
Captulo 2: Origen del Derecho parlamentario
24 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
equilibrio del binomio Parlamento-monarca se confirma y refuerza, colegislando ambos
y haciendo cierto el dominio Regio-parlamentario.
Posteriormente, con la configuracin del Estado constitucional, el Parlamento adquiri
fuerza, en cuanto representante de la soberana nacional, equiparndose, en un primer
momento, al Rey, y erigindose, seguidamente, en eje central del Estado.
El fundamento de esta evolucin es la representacin (de la Nacin como un todo),
basada en el mandato representativo (que sustituye al imperativo):
El Parlamento es rgano creador del Derecho porque representa polticamente a la
sociedad y solo en la medida de que esta representacin se mantiene. En este sentido,
puede mantenerse que el control del TC sobre el Parlamento encuentra un lmite
infranqueable en la naturaleza poltica y no jurdica de la funcin representativa, por lo
que, existen determinados mbitos de la vida pblica en los que el veredicto ltimo
lo tendrn los electores, y no los jueces.
Actualmente, la mayora de la doctrina constitucionalista seala el declive del papel
del Parlamento, (o, al menos, si no crisis, s cambio en sus funciones) condensando
Antonio Torres sus causas en las siguientes cinco:
Emergencia e institucionalizacin de los partidos polticos (materia que se estudiar
en el ltimo epgrafe del tema).
Acentuacin progresiva del carcter social del Estado durante 70 aos.
Preocupacin por la estabilidad gubernamental como elemento necesario de la
democracia contempornea.
Recuperacin de las instituciones de democracia directa, ya desarrollado en el tema
primero.
Establecimiento de la jurisdiccin constitucional.
Captulo 2: Origen del Derecho parlamentario
25 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
2.2. Posicin jurdica del Parlamento: relacin con los dems
poderes del Estado
Las Cortes Generales son el rgano constitucional que representa al pueblo espaol.
Estn compuestas por el Congreso y el Senado y, junto a otras funciones, ejercen la
potestad legislativa del Estado (art. 66 C.E.), por lo que comnmente se les denomina
Poder legislativo.
Como ya veamos, la expresin Derecho Parlamentario no alude nicamente a la
normatividad que regula el funcionamiento del Parlamento o Cortes, sino que hace
referencia, a su vez, a uno de los regmenes polticos, el parlamentario, que junto con
el presidencialista constituyen los dos modelos bsicos de organizacin poltica de
gobierno que rigen en todo el mundo. Si institucionalmente predomina el poder del
Parlamento porque tiene capacidad para crear y derrocar al Gobierno, la forma de
gobierno es la parlamentaria; si, por el contrario, quien se impone es el Ejecutivo,
normalmente por su eleccin mediante sufragio universal, la forma de gobierno es la
presidencialista.
En este sentido, la caracterstica principal del rgimen parlamentario viene dada
por el hecho de que la desigNacin del Ejecutivo deriva del Legislativo y, entre ambos,
se establece una relacin de confianza. Por el contrario, en los regmenes
presidencialistas los titulares de ambos rganos son electos de forma independiente.
En este orden de cosas, hay que sealar que existen tres clases de regmenes
parlamentarios:
Monista: el Gobierno depende nicamente de la voluntad del Parlamento.
Dualista: el Gobierno requiere la voluntad del Parlamento y la del Jefe de Estado.
Racionalizado o de canciller (Espaa): el Gobierno requiere el soporte del Parlamento
pero nicamente para su constitucin. Una vez formado, cuenta con mecanismos que le
garantizan un amplio margen de maniobra, de manera independiente e incluso con
cierta superioridad. De esta manera, se racionaliza al Parlamento, esto es, se frena,
controla o debilita, y se asegura la estabilidad gubernamental.
Actualmente, en los sistemas parlamentarios europeos (entre ellos, Espaa), el modelo
de Estado imperante es el Social y Democrtico de Derecho (art. 1.1. C.E.), de partidos,
Captulo 2: Origen del Derecho parlamentario
26 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
e internacionalmente integrado. Estos elementos dotan al Parlamento de un nuevo
perfil, que podra sintetizarse en los siguientes elementos:
El elemento parlamentario ha aportado una mayor participacin, en forma de
sufragio universal e instituciones de democracia directa, lo que confiere al
Parlamento mayor legitimidad.
El elemento partidista ha aadido disciplina en la colaboracin entre Parlamento y
Gobierno.
El elemento jurdico exige unos controles y garantas para las minoras sociales y
polticas, y en general, para todos los ciudadanos.
El elemento social ha llevado a facilitar la potestad del Gobierno de dictar normas
con rango de ley y su creciente intervencin en el procedimiento legislativo.
El elemento de integracin internacional ha supuesto una redistribucin de
competencias, afectando al Parlamento y al Gobierno.
La Constitucin configura un Gobierno fuerte y estable y, como factor de equilibrio
constitucional, unas Cortes Generales dotadas de los siguientes rasgos:
1. La eleccin de sus Cmaras mediante sufragio universal.
2. Reuniones a lo largo de dos amplios periodos de sesiones, y la instauracin de las
Diputaciones Permanentes.
3. Formacin parlamentaria del Gobierno.
4. Relacin de confianza entre ambos poderes.
5. Potestad para legislar sobre cualquier materia.
6. Garantas para las minoras: exigencia de mayora absoluta para aprobar o modificar
las leyes orgnicas.
7. Intervencin de las Cortes en numerosos supuestos relativos a la Corona.
8. Intervencin del Congreso en los estados de crisis constitucional.
9. Restriccin de las materias regulables por Decreto-Ley y su necesaria convalidacin
por el Congreso.
10. Control parlamentario sobre la legislacin delegada.
No obstante, el Parlamento no es el eje nico del Estado, sino un rgano constitucional
ms (junto al Gobierno, al Tribunal Constitucional, a los partidos polticos, etc.). Pero
son el rgano constitucional que representa al pueblo espaol (art. 66.1 C.E.), es decir,
hacen presente en el Estado al conjunto del pueblo espaol. Al residir la soberana en el
pueblo, el ejercicio diario de esta corresponde al Parlamento.
Captulo 2: Origen del Derecho parlamentario
27 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
Adems, las Cortes Generales son la materializacin del derecho de sufragio de los
ciudadanos (del derecho de participacin ciudadana), es decir, plasman
institucionalmente la democracia espaola. De esta forma, exteriorizan el valor
superior del pluralismo poltico, proclamado en el art. 1.1 de la C.E., y son el escenario
del juego poltico de la democracia: los diputados y senadores no representan al pueblo
ni al partido poltico que les ha propuesto, sino que el pueblo deposita en ellos la toma
de decisiones y estas se imputarn al pueblo.
Todo ello desemboca en que las elecciones generan un mandato representativo, no
revocable pero s renovable por los representados. No es un mandato imperativo para
los elegidos, prohibido expresamente en el art. 67.2 C.E., aunque por la democracia de
partidos imperante en Espaa, s que lo es para los integrantes de un mismo Grupo,
que han de votar en bloque siguiendo las instrucciones de la direccin del partido: lo
que ha venido a calificarse como mandato de partidos.
En todo caso, el elemento que caracteriza la posicin de las Cortes Generales con el
resto de rganos constitucionales es su conexin directa con el pueblo espaol
(titular de la soberana, art. 1.2 C.E.). As, las Cortes Generales son el nico rgano
constitucional a nivel estatal con legitimacin democrtica directa, derivada de las
elecciones de los ciudadanos de sus miembros (diputados y senadores).
El principal mecanismo de control de este rgano es el Tribunal constitucional, que
limita jurdicamente al Parlamento (a la ley, mediante el principio de
constitucionalidad y a travs de los recursos y cuestiones de constitucionalidad).
Adems, como ya se ha visto, la direccin poltica del pas por el Gobierno convierte a
Espaa en un pas con un sistema parlamentario racionalizado.
Por ltimo, resaltar que las Cortes Generales son inviolables (art. 66.3 C.E.), lo que
garantiza la posicin del Parlamento como institucin, el ejercicio libre de sus
funciones, y asegura la independencia de las Cmaras.
Autonoma parlamentaria
Las Cortes Generales estn configuradas en el sistema constitucional espaol como el
supremo rgano estatal, principalmente por una doble razn: representan al
pueblo que es el que posee la soberana; y sus principales decisiones (las leyes) vinculan
a todos los ciudadanos y dems rganos estatales (arts. 9, 97 y 117 C.E.).
Captulo 2: Origen del Derecho parlamentario
28 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
Consecuencia necesaria de esta reforzada posicin es la prohibicin de estar sujetas
en su organizacin y funcionamiento a otras instituciones estatales. Para ello, cuentan
con la autonoma para autonormarse, designar sus rganos rectores, y elaborar y
gestionar su propio presupuesto.
La autonoma, pues, constituye una prerrogativa constitucional al servicio de la
independencia de las Cmaras, tanto frente a eventuales injerencias de otros poderes
del Estado (autonoma externa) como en relacin de una Cmara para con la otra
(autonoma interna).
Viene establecida en el art. 72 C.E., en el que se enumeran las diferentes facultades a las
que da lugar el ejercicio de la autonoma parlamentaria. No obstante, antes de atender
a su estudio individualizado y algo ms detallado, cabra decir que no se puede hablar
en Espaa de soberana parlamentaria, sino de autonoma, y ello con base a tres
motivos diferentes:
Por tanto, lo que establece el art. 72 de la Constitucin es la autonoma parlamentaria o
de las Cmaras, en cuatro diferentes y esenciales campos:
Autonoma reglamentaria. Se refiere a la facultad de cada cmara de elaborar y
aprobar su propio Reglamento parlamentario (art. 72.1 C.E.), supeditados a la
Constitucin y a su control de constitucionalidad (art. 27.1.c) LOTC). La
Constitucin establece que los reglamentos y su reforma sern sometidos a una
votacin final sobre su totalidad, que requerir mayora absoluta. Sobre los
Primer motivo:1
Todas las normas con rango o valor de ley que aprueban las Cortes Generales son impugnables ante el TC. Este se presenta como cierre ltimo del sistema constitucional
Segundo motivo:2
Todos los actos parlamentarios que afecten a derechos fundamentales son tambin objeto de recurso de amparo ante el TC
Tercer motivo:3
La mayor parte de los actos materialmente administrativos son impugnables ante la jurisdiccin contencioso-administrativa
Captulo 2: Origen del Derecho parlamentario
29 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
Reglamentos parlamentarios como fuente del derecho parlamentario, su naturaleza
y contenido se hablar en el siguiente tema (3) relativo a las fuentes.
Autonoma presupuestaria. La autonoma presupuestaria conlleva la existencia
de un presupuesto propio, aprobado por cada cmara (art. 72.1 C.E.), integrado en
los Presupuestos Generales del Estado y, por tanto, aprobado por las CCGG.
La elaboracin del proyecto de presupuesto de cada cmara corresponde a las
respectivas mesas, segn los diferentes Reglamentos. As, el art. 31.2 RC establece
que la Mesa del Congreso elaborar el proyecto, dirigir y controlar su ejecucin, y
presentar ante el Pleno de la Cmara, al final de cada ejercicio, un informe a cerca
de su cumplimiento.
Por su parte, el art. 56.o) del RS dispone entre las funciones de la Mesa de la
Comisin General de las CC.AA. la de informar (a la Comisin de Presupuestos)
sobre las secciones del proyecto de Ley de Presupuestos que afecten al sistema de
financiacin de las CC.AA. Una vez elaborados los proyectos, se insertan en el
General del Estado presentado por el Gobierno, para tramitarse segn el
procedimiento parlamentario correspondiente.
Esta autonoma obliga a cada cmara a limitarse a aprobar el importe global del
de la otra, y no las concretas partidas que lo componen, pues, en caso contrario, cada
cmara debatira y votara implcitamente el presupuesto detallado correspondiente
a la otra, quebrando as la autonoma del propio precepto constitucional. Junto a la
aprobacin de su propio presupuesto, comprende tambin la autonoma
presupuestaria parlamentaria la facultad de administrar los propios fondos. Los
recursos econmicos de las Cortes no estn sometidos a ningn control externo, ni
siquiera al del Tribunal de Cuentas, ya que es por delegacin de las Cortes por el que
este ejerce sus funciones (art. 136.1 C.E.), lo que hace inviable la fiscalizacin.
Autonoma de gobierno interno. La autonoma parlamentaria tambin integra
la facultad de las Cmaras de elegir sus propios rganos rectores internos
(Presidentes y miembros de las Mesas, art. 72.2 C.E.) al margen de la intervencin
del Gobierno. De esta manera se consigue que estos rganos queden en manos de
personas que gocen de la confianza de aquellos a quienes van a dirigir, y que no se
instrumentalicen al servicio de otros poderes.
Captulo 2: Origen del Derecho parlamentario
30 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
Sobre la eleccin de los Presidentes de las Cmaras y la constitucin de las distintas
Mesas se hablar detenidamente ms adelante, en el tema 4.
Autonoma administrativa y disciplinaria. Por ltimo, la autonoma
parlamentaria comprende la existencia de una administracin parlamentaria con
personal propio, y gestionada por las Cortes en su conjunto, sin intervencin
gubernamental. Tradicionalmente, esta autonoma se traduca en la inmunidad de los
actos dictados en su ejercicio, exentos de control jurisdiccional. Actualmente, los
principios de igualdad y legalidad hacen conveniente el sometimiento de estos actos a la
Sala de lo Contencioso-administrativo del TS (art. 58.1 LOPJ), al igual que de los
contratos celebrados por el Congreso o el Senado en atencin a sus necesidades
materiales (obras internas, suministro de bienes y servicios, etc.).
A su vez, los Presidentes de las Cmaras tienen potestades disciplinarias sobre
sus miembros para hacerles cumplir con las obligaciones parlamentarias,
configuradas como contrapunto a la inmunidad e inviolabilidad de la que gozan. No
obstante, las decisiones impuestas como medidas disciplinarias, a su vez, son
inapelables (salvo que quepa el recurso de amparo por la vulneracin de derechos o
libertades susceptibles de amparo constitucional), lo que refuerza y manifiesta la
autonoma de las Cmaras en este punto.
El texto constitucional expresamente otorga a los Presidentes de las Cmaras
poderes administrativos y facultades de orden y polica en los edificios
parlamentarios (art. 72.3 C.E.). Asimismo, los Reglamentos parlamentarios de
ambas Cmaras poseen un apartado especfico referente a las medidas disciplinarias
a adoptar por el incumplimiento de los deberes de diputados y senadores (arts. 99 a
107 RC y arts. 101 a 103 RS).
El sistema de partidos. La prohibicin del mandato imperativo
La transformacin que sufrieron los Parlamentos en el paso del Antiguo al Nuevo
Rgimen supuso la margiNacin de su funcin de instrumentos de articulacin de
demandas sociales. No obstante y como es evidente, dichas demandas no fueron
desatendidas sino que fueron cubiertas por unos nuevos entes los partidos polticos,
que se encargaron de llevarlas ante los nuevos Parlamentos.
Captulo 2: Origen del Derecho parlamentario
31 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
Con base a la jurisprudencia constitucional, los partidos polticos son asociaciones
polticas de composicin libre y voluntaria que llevan a cabo funciones pblicas,
por lo que se les exige democracia interna en su organizacin y desarrollo (rganos
electivos y representativos). Estn constitucionalizados en el art. 6 de la C.E., y a cuyo
tenor los partidos polticos expresan el pluralismo poltico, concurren a la formacin y
manifestacin de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la
participacin poltica.
La entrada de los partidos polticos, sin embargo, no fue fcil, fundamentalmente por la
existencia de prohibicin del derecho de asociacin. Son varias las fases por las que han
atravesado dichos entes, pudiendo sintetizarse en las cinco siguientes:
Persecucin: los partidos eran considerados como voluntades parciales interpuestas
entre la individual y la general.
Ignorancia. Existan de facto pero no para los ordenamientos jurdicos.
Reconocimiento legal parcial en las leyes electorales y en los Reglamentos
parlamentarios, en los que se aluda a los Grupos parlamentarios, con lo que se
reconocan de manera indirecta ciertos aspectos importantes de la vida de un partido.
Incorporacin al Estado dando lugar al monopolio partidista en los regmenes
totalitarios (nazi, fascista, comunista, etc.).
Constitucionalizacin, tras la Segunda Guerra Mundial. Regulacin de los partidos
polticos en la Ley de asociaciones polticas de 1976, posteriormente por la Ley
54/1978. Actualmente, previsin de los partidos polticos en el Ttulo preliminar de
la C.E. (art. 6), y en la Ley Orgnica 6/2002 de 27 de junio, de Partidos Polticos.
Como puede observarse, los partidos polticos pasaron del silencio constitucional y
legal a ser considerados como piezas clave en el propio sistema parlamentario, donde
se institucionalizan bajo la forma de Grupos parlamentarios.
En la prctica, esta identidad ideolgica entre partidos-Grupos parlamentarios se
traduce en una frrea disciplina de partido, que supedita los miembros individuales
(parlamentarios) a los Grupos y estos a los partidos polticos. Por tanto, aunque es
cierta la prohibicin constitucional actual del llamando mandato imperativo, por
el que los electos deban cumplir con las instrucciones de los electores al ser
directamente responsables ante ellos y al deber conformarse a su voluntad, tambin es
cierto en la prctica parlamentaria la existencia de un nuevo tipo de mandato, el
denominado de partidos.
Captulo 2: Origen del Derecho parlamentario
32 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
En Espaa, hasta prcticamente las Cortes Constituyentes de 1931, el Parlamento era
una institucin de individualidades, en la que la idea de transferir a un grupo funciones
del diputado apareca como una tergiversacin de la naturaleza sustancial de la
representacin democrtica. No obstante, el triunfo e instauracin del sufragio
universal hace aparecer un Parlamento de Grupos, un Estado de partidos, donde el
diputado individual pierde su autonoma frente al Grupo, cuya disciplina debe aceptar.
Los actuales sistemas parlamentarios son el resultado de la interaccin de la estructura
estatal y el sistema de partidos. As, aunque formalmente los partidos polticos actan
fuera de los rganos estatales, el funcionamiento del sistema poltico pasa por ellos.
Toda la organizacin y funcionamiento de las Cortes Generales acusa la incidencia de
los partidos, en su versin de Grupos parlamentarios, y en la mayor o menor disciplina
impuesta a sus miembros. Su protagonismo en el sistema electoral, en el que se exige la
proporcionalidad en las elecciones (art. 68.3 C.E.) y se configuran listas cerradas y
bloqueadas, es evidente. Dicha proporcionalidad se articula, precisamente, a travs de
las fuerzas o partidos polticos.
De esta suerte, puede decirse que los partidos polticos han acabado (o, con mayor
exactitud, transformado) con el mandato representativo, que otorgaba al diputado
individual la autonoma para debatir y representar sin instrucciones, y han trado
consigo el mandato del partido, por el que el diputado queda vinculado a las decisiones
de su organizacin poltica.
Las fuentes del Derecho parlamentario
Captulo 3
Captulo 3: Las fuentes del Derecho parlamentario
34 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
3.3. Las fuentes del ordenamiento jurdico estatal y del Derecho
comunitario
El trmino fuente designa, en lo que a la ciencia jurdica interesa, el principio,
fundamento u origen de algo. En este sentido, es ya clsica la distincin entre
fuentes materiales y fuentes formales:
Como es sabido, actualmente, el sistema jerrquico interno de fuentes sita a la
Constitucin en la cspide normativa. En Espaa, es a partir de la Constitucin
republicana de 1931, cuando esta adquiere carcter normativo y no meramente
programtico. De esta manera se entiende que contiene normas jurdicas e incorpora
reglas consensuadas entre las fuerzas polticas que disciplinan el orden poltico y social.
As, la C.E. se sita como norma suprema y sirve de parmetro de validez del resto de
normas del ordenamiento. La superioridad del texto constitucional se predica en dos
sentidos: de un lado, en sentido formal, en cuanto es fuente de fuentes, por lo que
define las formas de produccin de las normas y los procedimientos de los principales
tipos normativos, y goza de especial rigidez procedimiento especial de reforma
regulado por ella misma (estabilidad de sus preceptos); de otro, en sentido material,
por cuanto limita el contenido de las dems normas, tanto durante su elaboracin y
aprobacin como en su interpretacin y aplicacin.
La garanta de la superioridad constitucional descrita le corresponde al TC, mediante el
control de constitucionalidad de las normas infra-constitucionales con rango legal, a
travs de dos mecanismos que se vern en temas posteriores: el recurso y la cuestin de
constitucionalidad.
Fuentes materiales
Las fuentes materiales son los poderes que tienen la facultad de crear o hacer emanar
normas jurdicas
Fuentes formales
Las fuentes formales, por su parte, son los vehculos o mecanismos de expresin por las
que se manifiestan las fuentes materiales, como por ejemplo, las leyes (en sentido amplio, ya
provengan del poder constituyente, del poder legislativo o del poder ejecutivo), las
costumbres, etc.
Captulo 3: Las fuentes del Derecho parlamentario
35 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
El siguiente escaln en la pirmide normativa lo constituyen las leyes y normas con
rango legal, es decir, por un lado, los actos aprobados con el nombre formal de ley
por el Parlamento (rgano que tiene atribuido constitucionalmente el Poder
Legislativo) de acuerdo con el procedimiento prescrito, y publicados en los Boletines
oficiales, y, por otro, las normas aprobadas por el Gobierno, que poseen dicho rango
(Decretos legislativos y Decretos-leyes).
En este orden de cosas, existen varios tipos de leyes, entre las que destacan:
Leyes ordinarias: normas bsicas del ordenamiento jurdico, de carcter residual
y expansivo con respecto a las dems leyes. En esta categora puede distinguirse, a
su vez, entre leyes estatales y leyes autonmicas, cuya diferencia estriba no en el
distinto rango jerrquico, pues ambas poseen idntico rango legal, sino en el campo
material. Es decir, su relacin se rige no por el principio de jerarqua normativa sino
por el de competencia.
Leyes orgnicas: categora de ley reforzada, a la que se le recomienda el desarrollo de la C.E. en materias relevantes (art. 81 C.E.). Poseen un elemento formal (art.
81.2), por el que requieren mayora absoluta del Congreso para su aprobacin,
modificacin o derogacin, adems de otras limitaciones procedimentales, como las
previstas en los arts. 75.3, 82.1, 87.3 C.E. Por otra parte, su elemento material (art.
81.1) consiste en la reserva de materias cerrada y bidireccional, por la que las
materias propias de ley orgnica solo pueden ser reguladas por LO y estas, a su vez,
no pueden regular otras materias que las que les asigna la C.E.
La relacin entre las leyes orgnicas y las ordinarias, como ya se ha dicho, se basa en el
principio competencial y en el de funcin constitucional. Las leyes orgnicas
constituyen desarrollo directo de la Constitucin, concrecin de sus preceptos, por lo
que, pese a la posicin de paridad (aunque con el ejercicio del principio de reserva
material), poseen lo que podra llamarse superioridad funcional.
Ley de Presupuestos: ley singular, de contenido constitucionalmente
determinado, exponente mximo de la democracia parlamentaria, en la que
concurren las tres principales funciones de las Cortes: potestad legislativa,
aprobacin de presupuestos y control de la accin del Gobierno (TC). Dicha ley
tambin posee una reserva constitucional de materia (contenido mnimo necesario),
Captulo 3: Las fuentes del Derecho parlamentario
36 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
consistente en la previsin de ingresos y autorizacin de gastos del sector pblico
estatal para un ao (art. 134.2 C.E.).
Otros tipos de leyes: los Estatutos de Autonoma (norma bsica de cada
Comunidad Autnoma, art. 147.1 C.E.); las leyes de armonizacin, las leyes marco y
de transferencia y delegacin. (art. 150 C.E.). Todas ellas poseen el mismo rango
normativo, de ley, y, por tanto, se encuentran en el mismo escaln de la pirmide
normativa, en una posicin inmediatamente inferior a la Constitucin. No obstante,
este grupo configura lo que ha venido a denominarse Bloque de
Constitucionalidad, usado como parmetro para controlar la constitucionalidad o
no de una ley o norma con rango legal.
Adems de las leyes, como decamos, existen otras normas con rango legal. En este
orden de cosas se encuentran:
Reglamentos parlamentarios: normas que expresan el funcionamiento de las
Cmaras parlamentarias (expresin de su poder de autoorganizacin). Son
susceptibles de control de constitucionalidad (art. 27.2.d LOTC). Tienen fuerza de
ley. Como pudiera deducirse, la relacin con las leyes se basa en el principio de
reserva material, no en el de jerarqua.
Decreto legislativo (art. 85 C.E.): disposiciones normativas con rango de ley elaboradas
por el Gobierno, basadas en un apoderamiento previo o habilitacin expresa (delegacin
legislativa) conferida ad hoc por una ley (ley de delegacin, de carcter finalista)
emanada de las Cortes Generales (no directamente por la C.E.). A tenor del art. 82.2
C.E. existen dos tipos de leyes de delegacin (de naturaleza ordinaria):
Leyes base
Elaboran una nueva normativa respecto de
una determinada materia o modifican
bajo una nueva direccin la ya existente
(forman textos articulados)
Armonizan o sistematizan una
normativa legal ya existente refundiendo varios textos legales
en uno solo
Ley ordinaria
Captulo 3: Las fuentes del Derecho parlamentario
37 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
Decreto-ley (art. 86 C.E.): disposicin legislativa provisional que emana del
Gobierno en supuestos de extraordinaria y urgente necesidad. Pretende dar
respuestas a las perspectivas cambiantes de la vida (STC 6/1983). Tambin tienen
fuerza de ley. En esta ocasin la potestad legislativa es originaria del Gobierno. No
obstante, se prohbe su uso en determinadas materias. Entran en vigor el mismo da
de su publicacin, por lo que no estn sujetas a vacatio legis.
En el siguiente escaln, por debajo de las leyes y normas con rango legal descritas, se
sitan los Reglamentos: normas jurdicas dictadas por el Gobierno (Poder Ejecutivo),
mediante potestad directamente atribuida por la Constitucin, con rango o fuerza
inferior a la ley, en su desarrollo o aplicacin. Reciben diversas denominaciones (Reales
Decretos, rdenes ministeriales, decretos, ordenanza, etc.), pero a todos ellos les
caracteriza su carcter general y abstracto, innovador y con estabilidad y
perdurabilidad (a diferencia de los actos administrativos).
Estos Reglamentos son diferentes a los, ya vistos, Reglamentos parlamentarios, cuya
fuerza es de norma con rango legal, susceptibles de control constitucional segn el art.
27 LOTC.
Por ltimo, hay que mencionar a los Tratados internacionales: acuerdos regidos por el
derecho internacional y celebrados entre Estados, entre organizaciones internacionales
y Estados, o entre organizaciones internacionales, que obligan a las partes desde que
entran en vigor, con independencia de su eficacia interna.
Segn el art. 96.1 de la C.E: los tratados vlidamente celebrados (segn las normas
internacionales y constitucionales internas de celebracin de tratados), una vez publicados
oficialmente en Espaa (art. 9.3), formarn parte del ordenamiento interno.
En cuanto a la posicin jurdica de los tratados internacionales, debe tenerse en cuenta
que se encuentran, por un lado, subordinados a la Constitucin (art. 95.1, 165.1.a, y 163
C.E., art. 27.2.c 78 LOTC); aunque, gozan de primaca sobre el derecho interno (en caso
de contradiccin la ley interna es inaplicable).
Por ltimo, faltara analizar las principales fuentes jurdicas del Derecho
comunitario. En este sentido, se deben distinguir dos grandes bloques:
Captulo 3: Las fuentes del Derecho parlamentario
38 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
Fuentes de Derecho originario: se trata de los tratados fundacionales de la UE.
Prevalecen sobre las dems fuentes de la UE y de los Estados miembros.
Fuentes de Derecho derivado: son aquellas creadas por las instituciones europeas
con poder legislativo (Parlamento Europeo y Consejo. La Comisin Europea tiene
iniciativa legislativa). Dentro de este grupo existen varias categoras de fuentes
formales, con diversos rasgos diferenciadores:
Por un lado se encuentran los Reglamentos: poseen un carcter general esto es, se dirigen de forma abstracta y global a los Estados o a personas fsicas o jurdicas, y
obligatorio, adems de ser directamente aplicables. Son equiparables a la categora
de ley en el Ordenamiento interno. En todo caso, otorgan derechos e imponen
obligaciones y no requieren de un acto de transformacin.
En segundo lugar encontramos las Directivas: obligan al Estado u Estados destinatarios en cuanto al resultado, dejando a las autoridades nacionales la eleccin
de la forma y medios para conseguirlo. Las directivas, por regla general, requieren un
acto de trasposicin para generar derechos y obligaciones a los ciudadanos.
En tercer puesto estn las Decisiones: acto individual que puede dirigirse a un Estado o a un particular (similar a un acto administrativo interno). Son obligatorias
en todos sus elementos, pero cuando designen destinatario, solo para este.
Por ltimo, las Recomendaciones y Dictmenes, por su carcter no vinculante. Promueven comportamientos de los Estados en materias que no
corresponden a la UE, o de forma previa a la intervencin normativa de la UE.
En todo caso, hay que resaltar que el Derecho de la UE es directamente aplicable, esto
es, no requiere medida estatal alguna para ser efectivo en el mbito interno, genera
derechos y obligaciones entre los particulares y puede ser invocado ante los tribunales,
adems de gozar de primaca (que no superioridad) ante el derecho interno de
cualquier rango. La primaca provoca que en caso de colisin entre una norma interna y
una comunitaria, la norma interna se inaplique en ese supuesto concreto, pero no se
expulsa del ordenamiento jurdico como si superior fuese la comunitaria.
Captulo 3: Las fuentes del Derecho parlamentario
39 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
3.2. Las fuentes del Derecho parlamentario
El Derecho Parlamentario, como cualquier otra parte del ordenamiento jurdico, est
integrado por fuentes de muy distinto rango. En este tema pretendemos conocer cada
una de ellas, atendiendo a su concepto, alcance, posicin, contenido y posible control
jurisdiccional. En este sentido, el orden jerrquico que guardan entre s las
diferentes fuentes formales a las que vamos a atender es el siguiente, de mayor
superioridad jerrquica a menor:
Constitucin.
Leyes, Reglamentos Parlamentarios y otras normas autnomas con carcter legal.
Usos y costumbres.
La Constitucin espaola de 1978 y las leyes
La idea de Constitucin surge a finales del siglo XVIII, principalmente en EE.UU y
Francia, vinculada a las teoras liberales provenientes de los diferentes movimientos
revolucionarios existentes en aquellos Estados. Su fundamento no es otro que la
soberana popular, ya que se entiende que el texto constitucional expresa las teoras del
pacto social que defiende la Ilustracin (Locke, Hobbes. Rouseau). De esta manera,
la Constitucin se constituye en fuente de legitimacin del poder y del Derecho, porque,
de un lado, establece un orden poltico determinado (constituye la organizacin poltica
del Estado) y, de otro, a su vez, limita el poder de los constituyentes, especificando y
garantizando los derechos individuales de los ciudadanos.
En Espaa, las constituciones decimonnicas (desde la primera de 1812, hasta la
republicana de 1876) articularon un sistema de fuentes legal en torno a la ley, cspide
del sistema y expresin de las Cortes Generales como titular del Poder Legislativo, y, el
reglamento, como norma procedente del Poder Ejecutivo. En este orden de cosas, las
Constituciones pertenecan al mbito poltico y no jurdico, en el sentido de significar
ms una declaracin de principios o un simple programa poltico, que constituir una
norma jurdica.
Con la Constitucin republicana (II Repblica) espaola de 1931, el sistema de fuentes
se vio sujeto a un cambio sustancial. La potestad legislativa ahora reside en el pueblo,
lo que hace determinar un sistema de fuentes no legal sino constitucional, en el que la
Captulo 3: Las fuentes del Derecho parlamentario
40 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
ley pasa a estar subordinada a la Constitucin, que se configura como autntica norma
jurdica revestida de supremaca. El carcter normativo de la Constitucin, a partir de
entonces, es indiscutible.
Actualmente, pues, la Constitucin espaola de 1978, como autntica norma jurdica,
obliga y vincula directamente a todos los poderes pblicos y ciudadanos (art. 9.1 C.E.),
aunque la vinculacin que proyecta es distinta para unos y otros. As, para los poderes
pblicos la vinculacin es positiva, en cuanto estos deben respetar los mandatos
constitucionales y promocionar sus valores y principios; mientras que para los
ciudadanos la vinculacin es negativa, en cuanto que pueden actuar libremente
ajustndose a los preceptos constitucionales, sin que se les exija adhesin positiva
alguna a los mismos.
Adems de este carcter normativo y vinculante, la Constitucin es la fuente suprema de
todo el ordenamiento jurdico y, por ende, del Derecho Parlamentario: ninguna norma
puede contradecirla sin ser expulsada por ello del ordenamiento jurdico.
En lo que a nuestra materia se refiere, la Constitucin contiene disposiciones concretas
relativas a las CCGG. Particularmente, ataen a esta materia:
Ttulos III y V (40 arts.).
Otros preceptos:
o Art. 99: eleccin del Presidente del Gobierno: procedimiento de investidura. o Art. 134: aprobacin de los Presupuestos Generales del Estado. o Art. 151: coordinacin competencias legislativas Estado-CC.AA. Principios Generales: soberana popular (art. 1.2); funcionamiento democrtico
interno de los partidos (art. 6); etc.
Inmediatamente inferior a la C.E. se encuentran las leyes y, entre ellas destacan, muy
especialmente los Reglamentos parlamentarios, a los que se har alusin en el apartado
siguiente. Su posicin estructural en el sistema normativo es preferente,
inmediatamente inferior a la Constitucin pero superior al resto y en igual posicin que
las leyes y normas con rango legal. Las leyes son fuente del Derecho Parlamentario en
cuanto inciden en las relaciones de las Cmaras con otros sujetos u rganos, esto es, en
los aspectos externos de las Cmaras. En cambio, los Reglamentos parlamentarios se
ocupan de la vida interna parlamentaria, operando ad intra de las Cmaras que los
aprueban (STC 108/1986 de 29 de julio).
Captulo 3: Las fuentes del Derecho parlamentario
41 Universidad Internacional de La Rioja (UNIR)
En este orden de cosas, hay que aclarar que la relacin que existe entre las leyes y los
Reglamentos parlamentarios no es jerrquica, sino en relacin con la materia
(poseen, por tanto, un mbito competencial distinto). La aprobacin de las leyes est
sujeta a la tramitacin establecida en estos Reglamentos pero, a su vez, la impugnacin
de los Reglamentos ante el TC est sujeta a los trmites de la LOTC. No obstante, esta
subsuncin de unas a otros es en lo formal o procedimental, no en lo material, en lo que
nicamente se someten a la C.E., como norma suprema.
Como ejemplo de leyes que afectan al Derecho parlamentario y, por tanto, son fuente
del mismo, encontramos la LOREG de 1985; LO 3/1981 de 6 de abril, del Defensor del
Pueblo; LO 4/1981 de 1 de junio de los estados de alarma, excepcin y sitio; Ley de 9 de
febrero de 1912 que declara los tribunales que han de entender en el conocimiento de
las causas contra senados y diputados; Ley 17/2006 de 5 de junio, de la Radio y
Televisin de titularidad estatal; LO 3/1984 de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa
legislativa popular; LO 2/1982 Tribunal de Cuentas, y, as, un largo etc.
Top Related