UNIVERSITA’ DEGLI STUDI – ROMA TRE Dipartimento di Scienze dell' Ingegneria Civile
Diritto e Legislazione
dei Lavori Pubblici
Principi di Diritto dell’Ambiente
e dei Lavori Pubblici
II° modulo
Prof. Ing. Andrea Ferrante
Anno Accademico 2010/2011
http://host.uniroma3.it/cds/ingcivile/ferrante.asp
• Dispense A.A. 2009/2010 (File pdf 5.58 MB)
(Superate dalle dispense A.A. 2010/2011, da richiedere con email)
• Allegati
o Analisi multicriteri (File Word 2003 7 MB)
o Linee guida per il project financing (File pdf 3.48 MB)
o (Logical Framework) (File pdf 0.63 MB)
o Marcatura CE (File PowerPoint 4 MB)
o PCM Completo (File pdf 0.84 MB)
o Il ruolo del RUP nella progettazione (File Word 2003 0.16 MB)
o Il ruolo del RUP nella progettazione (slides) (File PowerPoint 0.23 MB)
• Norme
o DPR 21 dicembre 1999 n. 554 (File pdf 0.43 MB)
(In vigore fino al 4 Aprile 2011. Sostituito dal DPR n. 207/2010)
o DPR 25 gennaio 2000 n. 34 (File pdf 0.16 MB)
o DM LLPP 19 aprile 2000 n. 145 (File pdf 0.57 MB)
o DL 12 aprile 2006 n. 163 (File pdf 1.12MB)
o DL 12 aprile 2006 n.163 - Allegati (File pdf 0.74 MB)
o DL 9 aprile 2008 n. 81 (File pdf 2.14 MB)
Articolazione del corso
� Cap. 1 Introduzione e principi generali
� Cap. 2 Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici
� Cap. 3 Pianificazione
� Cap. 4 Programmazione
� Cap. 5 Progettazione
� Cap. 6 Qualificazione delle imprese
� Cap. 7 Affidamento
� Cap. 8 Aggiudicazione e stipula del contratto
� Cap. 9 Esecuzione
� Cap. 10 Collaudo
� Cap. 11 Gestione dell’opera nel tempo di vita utile
1. Introduzione e principi generali
1.1 Che cosa è l’appalto
Si richiama la definizione data dal Codice Civile, Capo VII°, art. 1655
“L’appalto è il contratto col quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi
necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un’opera o di un servizio
verso un corrispettivo in denaro”
I soggetti “attori” dell’appalto sono:
• Stazione appaltante, detta anche “amministrazione aggiudicatrice”, se
essa è un soggetto pubblico
• Appaltatore, detto anche “soggetto aggiudicatario”
Esempi di amministrazioni aggiudicatrici sono: le amministrazioni dello Stato
(Ministeri), gli enti pubblici territoriali (Regioni, Province, Comuni) e gli enti
pubblici non economici (Autorità Portuale…).
Un principio base che regola l’appalto è quello del “dovere di cooperazione” tra
stazione appaltante e appaltatore (cosiddetto “sinallagma contrattuale”)
1.2 Tipologie di appalti pubblici
Gli appalti pubblici, cioè gli appalti in cui la stazione appaltante è un soggetto
pubblico, sono dei contratti regolati da leggi e regolamenti “ad hoc”.
Tipologie di appalti pubblici:
� Lavori
� Forniture
� Servizi
� Settori speciali (tra essi: acqua, energia e trasporti)
Gli appalti privati, in cui entrambi i soggetti sono privati, sono invece regolati dal
Codice Civile.
In questo testo con il termine “appalto” ci si riferisce sempre ad un “appalto
pubblico di lavori”, fatta eccezione per l’“appalto pubblico di servizi” nel caso
di affidamento all’esterno del servizio di progettazione da parte di un soggetto
pubblico, come meglio specificato più avanti.
6
1.3 Project Cycle Management (PCM)
Con questo termine si indica la gestione integrata dell’intero “ciclo
dell’intervento”.
La parola “project” significa “intervento”, nel suo complesso, e non “progetto”.
Le fasi fondamentali di detto ciclo sono, nel caso di gara di appalto di lavori che
si svolge a livello di progetto esecutivo:
� pianificazione
� programmazione triennale (studi di fattibilità)
• redazione del documento preliminare alla progettazione
• progettazione preliminare e sua verifica
• progettazione definitiva e sua verifica
• acquisizione di pareri, autorizzazioni e nulla-osta
• progettazione esecutiva e sua verifica
• approvazione del progetto esecutivo
• affidamento (gara d’appalto, aggiudicazione e stipula del contratto)
• esecuzione
• collaudo
• gestione tecnico-economica dell’opera nel tempo di vita utile
La progettazione assume un significato estremamente importante all’interno di
questo “ciclo”.
7
La qualità del progetto è, infatti, determinante per assicurare il soddisfacimento
degli obiettivi posti a base dell’intervento.
Il Responsabile del Procedimento (una sorta di “project manager”), è il soggetto
individuato dalla stazione appaltante per il coordinamento le varie fasi
dell’intervento (quelle in grassetto).
La figura del Responsabile del procedimento sarà più dettagliamene descritta
nel Cap.5.5 del testo.
8
Schema concettuale delle fasi di appalto pubblico di lavori
9
1.4 Competenze legislative e amministrative nell’appalto pubblico di lavori
In materia di opere pubbliche hanno competenze sia lo Stato che le Regioni e gli
Enti Locali.
Le norme di riferimento sono le seguenti:
� Parte seconda della Costituzione
Il nuovo art. 117 della Costituzione indica il riparto delle competenze in
materia di iniziativa legislativa (cioè la competenza a redigere e
promulgare le leggi) tra Stato e Regioni. La tutela della concorrenza
(comprende la disciplina delle gare d’appalto) è legislazione esclusiva dello
Stato.
� Conferimento di funzioni amministrative dello Stato alle Regioni [D.Lgs. 112/98]
Il decreto legislativo indica la ripartizione delle varie competenze
amministrative tra i vari organi statali, ovvero indica quali sono le opere
pubbliche appaltate dallo Stato, quali quelle appaltate dalle Regioni e dagli
Enti Locali
10
1.5 Norme fondamentali sull’appalto pubblico di lavori
A) Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture [D.Lgs.
163/06] (cosiddetto “Codice contratti”)
B) Regolamento dei Lavori Pubblici [D.P.R. 554/99] (in vigore fino al 8 Giugno 2011.
Sostituito dal DPR n. 207/2010)
C) Capitolato Generale d’Appalto (C.G.A.) [D.M. 145/00]
D) Regolamento del sistema di qualificazione per gli esecutori di LL.PP. [D.P.R.
34/00]
E) Schemi tipo per la programmazione dei lavori pubblici [D.M. 09.06.2005]
F) Norme per la sicurezza nei cantieri [D.Lgs. 81/2008]
G) Norme in materia ambientale [D.Lgs 152/06] (cosiddetto “Testo Unico
Ambiente”)
11
A) Codice Contratti [D.Lgs 163/06]
Il nuovo Codice Contratti, il quale regola i contratti pubblici in materia di
servizi, forniture e lavori, entrando in vigore ha preso il posto della legge
Merloni [Legge 109/94] in materia di lavori pubblici, introducendo alcune
significative novità.
Ai sensi dell’art. 1 del Codice, l’affidamento e l’esecuzione di lavori pubblici
(così come quelli di servizi e forniture), deve garantire:
• la qualità delle prestazioni
• svolgersi nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e
correttezza
Si badi che il principio di economicità può essere subordinato ai criteri ispirati a
esigenze sociali, nonché alla tutela della salute e dell’ambiente e alla
promozione dello sviluppo sostenibile.
L’affidamento deve altresì rispettare i principi di libera concorrenza, parità di
trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché quello
di pubblicità.
B) Regolamento dei LL.PP. [D.P.R. 554/99]
Fino all’entrata in vigore del prossimo Regolamento, il quale detterà la
disciplina esecutiva ed attuativa del Codice Contratti nelle materie oggetto di
competenza legislativa statale esclusiva, rimane valido il Regolamento dei
LL.PP. [D.P.R. 554/99] attuativo della Legge Merloni, salvo gli articoli abrogati
12
dall’art. 256 del Codice Contratti.
Il D.P.R. 554/99 disciplina in particolare la materia dei lavori pubblici con
riferimento:
• alla programmazione, alla progettazione, alla direzione dei lavori, al
collaudo e alle attività di supporto tecnico-amministrativo, con le annesse
normative tecniche;
• alle procedure di affidamento degli appalti e delle concessioni di lavori
pubblici, nonché degli incarichi di progettazione;
• alle forme di pubblicità e di conoscibilità degli atti procedimentali, anche
mediante informazione televisiva o trasmissione telematica, nonché alle
procedure di accesso a tali atti;
• ai rapporti funzionali tra i soggetti che concorrono alla realizzazione dei
lavori e alle relative competenze.
1.7 Normativa tecnica
Normativa tecnica obbligatoria
� Norme per la disciplina delle opere in c.a., c.a.p. ed a struttura metallica
[Legge 1086/71]
� Norme tecniche per le costruzioni (cosiddetto “Testo Unico”).
[D.M. Gennaio 2008]
Con queste norme è stata soddisfatta l’esigenza di un riordino sistemico
della normativa tecnica con uno strumento caratterizzato da coerenza e
sinteticità.
13
Caratteristica base di questo testo, innovativa rispetto al passato, è il
riferimento al calcolo strutturale in termini prestazionali e non più
prescrittivi.
Perciò, definita per legge la modellazione delle azioni e le verifiche
strutturali da soddisfare (allo stato limite ultimo o di esercizio) spetta poi
al progettista la scelta di una metodologia di calcolo che consenta di
verificare il soddisfacimento dei prefigurati livelli prestazionali.
Ulteriore normativa tecnica obbligatoria per i progetti
o Impianti
o Idraulica
o Sicurezza antincendio (safety)
o Sicurezza anti-intrusione, anti-terrorismo (security)
o Efficienza energetica negli edifici
Normativa tecnica non obbligatoria
o Eurocodici
o Istruzioni ministeriali (obbligatorie solo per gli uffici tecnici dello Stato)
o Commentari
o Raccomandazioni
o Linee guida
o Codici di pratica progettuale (“codes of practice”)
o Standards (1st, 2nd, 3rd) (norme ISO – norme EN - norme UNI)
14
2) Autorità per la Vigilanza
2.1 Introduzione
Fra le principali innovazioni introdotte dal Codice Contratti, figura sicuramente
l’ampliamento dei compiti dell’Autorità per le Vigilanza.
Istituita dalla Merloni quale Authority per vigilare esclusivamente sul mercato
dei lavori pubblici e sulla applicazione della legge quadro in tale settore,
l’Autorità vede ora estendere il suo campo d’azione anche nel settore delle
forniture e dei servizi e, di conseguenza, assume la denominazione di Autorità
per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.
Immutato rimane il fine principale dell’Authority nel campo dei lavori pubblici,
ovvero quello di garantire, proprio grazie alla sua indipendenza, la qualità delle
opere e dei lavori nonché l'efficienza e l'efficacia dell'azione amministrativa nel
settore
A capo dell’Autorità c’è un organo collegiale composto da 5 membri, nominati
di concerto dal presidente della Camera e del Senato, selezionando tra
personalità e studiosi nei settori tecnici, economici e giuridici.
Le strutture che da essa dipendono sono:
• Segreteria tecnica
• Osservatorio dei contratti pubblici
• Servizio ispettivo
15
E’ la stessa Autorità che nel suo seno sceglie il proprio presidente e stabilisce le
regole per il proprio funzionamento.
Proprio al fine d assicurare autonomia ed indipendenza i membri:
• durano in carica 5 anni
• durante il mandato non possono svolgere attività professionali o di
consulenza né possono essere amministratori e dipendenti di enti
pubblici, né possono rivestire cariche pubbliche elettive o cariche in partiti
politici
2.2 Compiti dell’Autorità
Estremamente dettagliato è l’elenco dei compiti dell’Autorità, contenuto
nell’art. 6 del Codice Contratti:
• vigila perché venga assicurata l’economicità nell’esecuzione dei contratti
• vigila affinché vengono osservate le norme ed i regolamenti in materia ed
i particolare le procedure di affidamento
• vigila che nell’esecuzione dei contratti non abbia subito un danno
all’erario
• segnala a Governo e Parlamento gravi casi di inosservanza delle norme in
materia
• propone al Ministro delle Infrastrutture modifiche normative
• redige una relazione annuale sullo “stato del settore”
• dirige l’attività dell’Osservatorio dei contratti pubblici
• ha poteri sanzionatori nei confronti di quanti si rifiutano di fornire i dati
richiesti ai fini dei controlli di competenza
16
• verifica il sistema di qualificazione dei soggetti che operano nel campo
dei lavori pubblici
Inoltre attraverso mirate “determinazioni” e “delibere” l’Autorità provvede a
fornire indirizzi e linee guida per la corretta gestione dei procedimenti tecnico-
amministrativi sottesi dai contratti pubblici.
2.3 Poteri dell’Autorità
Per l’assolvimento dei suoi compiti l’Autorità può richiedere sia alle
amministrazioni, sia agli enti aggiudicatori, documenti, informazione o
chiarimenti.
Nell'ambito della propria attività l'Autorità puo’ inoltre, su richiesta motivata,
disporre ispezioni, avvalendosi del Servizio Ispettivo e della collaborazione di
altri organi dello Stato.
Può inoltre disporre perizie ed analisi economiche e statistiche, nonché la
consultazione di esperti in ordine a qualsiasi elemento rilevante ai fini
dell'istruttoria.
Le notizie e i dati acquisiti, nella fase istruttoria, sono coperti dal segreto
d’ufficio, cui sono vincolati i funzionari dell’Autorità.
Si segnala infine che, in seguito alla Finanziaria 2006, le spese di funzionamento
dell’Autorità di vigilanza siano in parte finanziate dallo Stato, in parte
finanziate dal mercato di competenza, nelle modalità e quantità decise da
delibere dell’Autorità stessa.
17
2.4 Osservatorio dei contratti pubblici. Costi standardizzati
Tra i compiti chiave dell’Autorità nel campo dei contratti di lavori c’è quello di
raccogliere le informazioni provenienti da tutte le stazioni appaltanti, in una
sorta di articolato “database”. Questo compito viene svolto per tutti i tipi di
contratti pubblici dall’Autorità attraverso l’Osservatorio dei contratti pubblici, il
quale è composto da una sezione centrale e di varie sezioni regionali.
Al fine di semplificare gli adempimenti previsti dalla legge, è previsto un
sistema telematico di acquisizione di tutte le informazioni, che nel caso dei
pubblici appalti di lavori va sotto il nome di SINAP (Sistema Informativo
Nazionale Appalti Pubblici).
Tra i compiti chiave dell’Osservatorio c’è quindi quello di:
• determinare annualmente i costi standardizzati per tipo di lavoro in
relazione a specifiche aree territoriali, facendone oggetto di specifica
pubblicazione
• predisporre una relazione annuale, da inviare al Governo ed al
Parlamento, nella quale vengono evidenziate le disfunzioni riscontrate nel
settore degli appalti con particolare riferimento allo “scostamento dai costi
standardizzati”
Inoltre nell’art. 23 del Regolamento dei Lavori Pubblici viene esplicitamente
prescritto, in sede di progetto preliminare, di redigere un calcolo sommario
della spesa, applicando alle quantità caratteristiche delle opere e dei lavori i
corrispondenti “costi standardizzati” determinati dall’Osservatorio.
18
In loro assenza è possibile applicare parametri desunti da interventi similari o
redigere un computo metrico estimativo di massima con prezzi unitari desunti
dai prezzari.
I casi principali in cui si utilizzano i costi standardizzati sono essenzialmente
due:
• Verifica a posteriori di un progetto, sotto il profilo della congruità della
spesa
• Stima preventiva di un intervento
Il primo caso è riferito al momento dell’espressione di un parere tecnico
consultivo sul progetto, mentre il secondo è attinente alla redazione del
progetto preliminare.
Un’interpretazione più estensiva, ai fini della programmazione e della
valutazione di fattibilità degli interventi, potrebbe veder collocato l’impiego dei
costi standardizzati nella fase programmatoria a monte della progettazione
preliminare, cioè negli studi di fattibilità.
In questo caso il costo standardizzato assumerebbe valenza di riferimento
conoscitivo ed informativo utile per l’assunzione delle decisioni, nel momento
della predisposizione ed approvazione del piano triennale.
19
3) Pianificazione
3.1 Introduzione
Il principio base è quello di governare nel tempo i processi di trasformazione sia
territoriali che urbani.
Gli strumenti di pianificazione utilizzati possono così distinguersi:
• Piani territoriali di coordinamento o direttori
• Piani urbanistici regolatori (anche detti “piani strutturali”)
• Piani urbanistici attuativi (anche detti “piani operativi”)
3.2 Piani territoriali di coordinamento o direttori
Sono quei piani che fissano gli obiettivi e forniscono le linee programmatiche
dell’assetto di un ambito territoriale generalmente vasto, solitamente
coincidente con il territorio di una o più regioni.
Essi indicano:
• i grandi assi di mobilità
• i criteri direttori per le destinazioni d’uso del territorio
• la localizzazione di particolari impianti di primario interesse
• la distribuzione spaziale dei vincoli e delle limitazioni da imporre nel
territorio
20
• i criteri di dimensionamento, proporzionamento e normazione dei piani
di livello inferiori
• le direttive di politica urbanistica per una corretta gestione del territorio
I piani sono in stretto rapporto con i programmi di sviluppo economico, tant’è
che questi piani direttori si possono considerare come dei programmi
economici-urbanistici di sviluppo di un determinato territorio.
3.3 Piani urbanistici regolatori
I piani regolatori sono quei piani che, in accordo con le direttive del piano
territoriale di coordinamento, definiscono l’assetto di un ambito spaziale
limitato, solitamente coincidente con il territorio comunale.
Essi traducono quindi gli obiettivi e le linee programmatiche del piano direttore
in vincoli, limitazioni, destinazione e modalità di uso del territorio,
Tutto questo al fine di guidare lo sviluppo del territorio e per organizzarvi gli
interventi modificativi, sia di natura privata che .
Essi indicano di norma:
• la rete principale delle strade e delle infrastrutture di mobilità
• le strutture abitative e produttive
• le attrezzature ed i servizi necessari per rendere agibili le zone predette
• i vincoli imposti su certe aree, zone o immobili
• i criteri di esecuzione, ovvero gli strumenti attuativi, i tempi, le modalità
di attuazione previste dal piano
21
Un piano regolatore con intrinseche caratteristiche di flessibilità si dice
“strutturale”.
L’ obiettivo del piano strutturale è quello di assicurare la necessaria flessibilità
alle previsioni di piano, per non “ingabbiare” lo sviluppo del territorio oggetto
di pianificazione entro “paletti” troppo rigidi.
La successiva pianificazione attuativa, fatta nel piano operativo, può sfruttare
questa flessibilità con scelte di dettaglio entro il “dominio di ammissibilità” del
piano di tipo strutturale, senza dover ricorrere a varianti di quest’ultimo piano.
Queste varianti ammissibili possono essere:
• la scelta, per una porzione di territorio, di una destinazione d’uso
differente dall’iniziale entro una famiglia di destinazioni d’uso tra loro
compatibili
• l’introduzione di modifiche non sostanziali negli assetti planimetrici delle
opere tracciate nel piano di tipo strutturale
• la determinazione di interventi futuri atti a soddisfare le condizioni ed i
criteri prefissati nel piano di tipo strutturale
3.4 Piani urbanistici attuativi
Sono quei piani che, in accordo con le previsioni del piano generale o più
raramente di un piano territoriale, precisano nel dettaglio gli interventi sul
territorio e ne organizzano l’attuazione.
Essi riguardano generalmente ambiti spaziali molto limitati, come uno o più
Comuni confinanti.
I piani attuativi servono quindi a specificare le previsioni del piano generale,
22
ragion per cui essi non possono di norma modificarlo, fatto salvo l’eventualità
di dovere adattare il piano allo stato di fatto effettivo dei luoghi.
I piani attuativi possono invece definire anche l’assetto urbanistico generale di
una zona allorché il piano generale ne deleghi loro la competenza, questo puo’
avvenire per:
• motivi di scala di intervento
• precisa scelta pianificatoria
• esplicita concessione di legge
3.5 Altri piani
I piani di settore (ad esempio i piani di bacino, delle coste, della portualità
turistica, di tipo paesistico...) o limitati ad alcune aree specifiche, come il piano
regolatore portuale.
23
3.6 Contenuti di massima di un piano-tipo
o Relazione generale
In cui vengono definiti gli ambiti e gli obiettivi del piano, motivazione le
scelte, la tempistica, le fasi di attuazione, i costi
o Relazioni specialistiche di settore
o Planimetrie dello stato dei luoghi
o Planimetrie dei piani vigenti
o Planimetrie di piano
Con zonizzazione e legenda esplicativa
o Norme tecniche di attuazione (NTA)
Per ogni zona sono indicati: indici di edificabilità, standard per viabilità e
parcheggi, per servizi, per verde pubblico.
3.7 Iter procedurale di un piano-tipo (nel caso di VAS)
o Redazione del piano
- Analisi della domanda e del suo sviluppo in T anni
- Definizione degli obiettivi
- Generazione di soluzioni alternative che raffigurino i vari scenari possibili
- Scelta comparata
24
- Ottimizzazione della soluzione prescelta, dopo una eventuale
concertazione con gli enti e i soggetti coinvolti
o Adozione preliminare del piano
o V.A.S. (valutazione ambientale strategica)
o Adozione definitiva del piano
o Pareri
o Modifiche e/o integrazioni al piano
o Approvazione
o Pubblicazione
25
4) Programmazione
4.1 Introduzione
Molte delle norme dettate in materia di lavori pubblici sono, ovviamente,
comuni al settore dei servizi ed a quello delle forniture.
L’art. 14 del Codice Contratti impone a tutte le amministrazioni aggiudicatrici
una programmazione triennale dei lavori pubblici di importo superiore ai
100.000 €, con indicazione delle priorità e dei mezzi finanziari a disposizione,
basata su appositi studi di fattibilità.
Tale programmazione triennale trova la sua attuazione nell’elenco annuale dei
lavori pubblici, documento da approvare unitamente al bilancio dell’ente ed in
cui sono incluse solo le opere di cui sia già stato approvato il progetto
preliminare.
4.2 Programma triennale
L’art. 128 del Codice Contratti dispone che l’attività di realizzazione dei lavori
pubblici si svolge sulla base di un programma triennale e di suoi aggiornamenti
annuali che le amministrazioni aggiudicatrici predispongono ed approvano, nel
rispetto dei documenti programmatori, già previsti dalla norma vigente, e della
normativa urbanistica, unitamente all’elenco dei lavori da realizzare nell’anno
stesso.
26
Il programma triennale costituisce momento attuativo di studi di fattibilità e di
identificazione e quantificazione dei bisogni che le amministrazioni
aggiudicatrici predispongono nell’esercizio delle loro autonome competenze e,
quando esplicitamente previsto, di concerto con altri soggetti, in conformità agli
obbiettivi assunti come prioritari.
Gli studi individuano i lavori strumentali al soddisfacimento dei predetti
bisogni, indicando caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed economico-
finanziarie degli stessi e contengono l’analisi dello stato di fatto di ogni
intervento nelle sue eventuali componenti storico-artistiche, architettoniche,
paesaggistiche, e nelle sue componenti di sostenibilità ambientale, socio-
economiche, amministrative e tecniche.
Già a questo stadio, le amministrazioni aggiudicatrici individuano con priorità
bisogni che possono essere soddisfatti tramite la realizzazione di lavori
finanziabili con capitali privati, in quanto suscettibili di gestione economica.
Il programma triennale deve prevedere un ordine di priorità tra le categorie di
lavori; nell’ambito di tale ordine sono comunque prioritari i lavori di
manutenzione, di recupero del patrimonio esistente, di completamento dei
lavori già iniziati, nonché gli interventi per i quali ricorra la possibilità di
finanziamento con capitale privato maggioritario.
Le amministrazioni aggiudicatrici nel dare attuazione ai lavori previsti dal
programma triennale devono rispettare le priorità ivi indicate. Sono infatti salvi
gli interventi imposti da eventi imprevedibili o calamitosi, nonché le modifiche
dipendenti da sopravvenute disposizioni di legge o regolamenti ovvero da altri
atti amministrativi adottati a livello statale o regionale.
27
Schema delle fasi di programmazione
28
29
30
31
32
4.3 Elenco annuale
L’inclusione di un lavoro nell’elenco annuale è subordinata:
• per i lavori di importo inferiore a 1.000.000 €, alla previa approvazione di
uno studio di fattibilità
• per i lavori di importo superiore a 1.000.000 € alla previa approvazione
della progettazione preliminare, salvo che per i lavori di manutenzione,
per i quali è sufficiente l’indicazione degli interventi accompagnata dalla
stima sommaria dei costi
L’elenco annuale predisposto dalle amministrazioni aggiudicatrici deve essere
approvato unitamente al bilancio preventivo, di cui costituisce parte integrante,
e deve contenere l’indicazione dei mezzi finanziari stanziati:
• disponibili in base a contributi o risorse dello Stato
• acquisibili mediante alienazione del patrimonio disponibile degli stessi
enti locali
Un lavoro non inserito nell’elenco annuale può essere realizzato solo sulla base
di un autonomo piano finanziario che non utilizzi risorse già previste tra i
mezzi finanziari dell’amministrazione al momento della formazione dell’elenco,
fatta eccezione per le risorse resesi disponibili a seguito di ribassi d’asta o di
economie.
Agli enti locali territoriali si applicano le disposizioni previste dal Testo Unico
Enti Locali.
I lavori non compresi nell’elenco annuale o non ricadenti nelle ipotesi prima
citate (eventi imprevedibili o calamitosi, ecc.), non possono ricevere alcuna
forma di finanziamento da parte di pubbliche amministrazioni.
33
4.4 Studio di fattibilità
Lo studio di fattibilità, che va redatto per ciascun intervento ed inserito nel
documento di programmazione triennale, accerta l’esistenza di un possibile
percorso tra le condizioni iniziali e l’obiettivo.
Ciò avviene solo nel caso in cui esista una fattibilità tecnica, economica,
ambientale e sociale dell’intervento.
L’obiettivo 4, nell’esempio, non è completamente coerente con le possibili
trasformazioni del territorio, così come indicate dagli strumenti di
pianificazione.
Tale situazione potrà essere superata tramite una variante al piano o ai piani, la
quale servirà a rendere coerente l’intervento con gli strumenti di pianificazione
34
4.5 Utilizzo del “Logical Framework”
Il Logical Framework [Quadro Logico] puo’ essere utilizzato come possibile
approccio metodologico (non obbligatorio) per la programmazione dei lavori
pubblici.
Esso si compone di tre parti:
1) Analisi dei problemi, dove si fa un quadro dei bisogni e delle esigenze, anche
utilizzando una tecnica di tipo SWOT. Il termine SWOT è un acronimo che sta
per:
Strenghtness = punti di forza
Weakness = punti di debolezza
Opportunities = opportunità
Threats = minacce, rischi
2) Analisi degli obiettivi
3) Analisi delle strategie, che consiste nella individuazione delle attività, nel
nostro caso gli interventi infrastrutturali, i cui risultati soddisfano i prefissati
obiettivi
35
Esempio di utilizzo del “Logical Framework” nel caso di un piano regolatore
portuale (PRP)
Si intende proporre, in forma sintetica, una sequenza logica, volutamente
“astratta”, delle attività che, nel complesso, costituiscono gli elementi del
percorso di pianificazione che conduce alla formulazione di una proposta di
PRP con riferimento ai due distinti sotto-ambiti che lo caratterizzano.
Detta sequenza si ispira alla metodologia del “Logical Framework”,
usualmente implementata negli strumenti di programmazione dell’Unione
Europea, ed è strutturata in tre fasi (analisi dei problemi; analisi degli
obiettivi; analisi delle strategie).
E’ indubbio che la causa prima che costringe “l’azienda porto” a ripensare le
linee del suo sviluppo è, inevitabilmente, la previsione di acquisizione,
consolidamento o perdita di traffici marittimi (commerciali, industriali,
passeggeri, crocieristici, turistici,pescherecci).
Da ciò deriva la necessità di adeguare efficacemente il sistema portuale
(mediante espansioni, contrazioni, riqualificazioni e/o riordini e
rilocalizzazioni) a questa “forzante”, in un adeguato orizzonte temporale.
Dall’analisi del sistema delle interrelazioni economiche, infrastrutturali,
storiche, artistiche, ambientali, paesaggistiche, sociali tra porto, città e territorio
possono scaturire criteri, vincoli, limiti al processo di trasformazione del porto
36
stesso.
Più nel dettaglio, si ritiene che l’implementazione di una analisi di tipo “swot”
(strenght = punti di forza; weakness = punti di debolezza; opportunities =
opportunità; threats = rischi/minacce) possa costituire un codificato approccio
metodologico nell’analizzare lo stato attuale e le potenziali linee di tendenza
evolutiva.
Il passaggio concettuale successivo (dall’analisi di tipo “swot” alla
individuazione dei “problemi”, cioè delle criticità) non dovrà trascurare un
principio fondamentale di questi processi metodologici: l’individuazione di
punti di debolezza non produce automaticamente il sorgere di una condizione
di “problema” (criticità) tale da prefigurare, tra i possibili obiettivi di piano, il
superamento dello stesso. L’esistenza di una criticità, piuttosto, va accertata
mediante il confronto tra i punti di debolezza e i punti di forza con fissati livelli
prestazionali relativi ad uno stabilito intervallo temporale (attività di
“benchmarking”).
Potrebbe cioè accadere che punti di forza, posti al di sotto del proprio
“benchmark”, producano “problemi” (criticità) e la conseguente necessità di
individuare, quale obiettivo, il loro riallineamento in T anni al fissato livello
prestazionale (“benchmark”).
Al contrario, punti di debolezza posti al di sopra del “benchmark” di
riferimento assumerebbero valenza non critica, non producenti “problemi” né
la conseguente necessità di prefigurare specifici obiettivi di piano per essi.
37
In entrambi i casi, comunque, occorrerebbe valutare preventivamente la
possibilità di implementare le conseguenti azioni (nel primo caso:
riallineamento al “benchmark”; nel secondo caso: “opzione zero”) alla luce del
sistema delle opportunità e dei rischi/minacce (che altro non è se non il sistema
delle opportunità di sviluppo e dei rischi di recessione determinato dal contesto
esterno).
Gli obiettivi possono poi essere opportunamente gerarchizzati utilizzando una
struttura ad albero, a partire da un omologo “albero dei problemi”, così
articolata:
- obiettivo generale;
- macro - obiettivi;
- obiettivi specifici.
La definizione compiuta del complesso degli obiettivi di piano in T anni
rappresenta la politica di sviluppo sostenibile del territorio compreso entro
l’ambito di piano.
La fase successiva è quella che potrebbe definirsi di “analisi delle strategie”.
Si tratta di delineare un ventaglio di possibili soluzioni alternative in termini di
configurazioni di piano. Tutte le soluzioni devono, ovviamente, mostrarsi:
- congrue con l’albero degli obiettivi (cioè soluzioni a cui sono sottesi interventi
i cui risultati soddisfano gli obiettivi medesimi)
- rispettose delle (eventuali) priorità tra gli obiettivi;
- rispettose delle condizioni al contorno, vincoli e criteri;
38
- coerenti (o suscettibili di essere ricondotte a coerenza o a non contrasto) con la
vigente strumentazione urbanistica e territoriale e con la programmazione dei
soggetti preposti alla gestione delle infrastrutture di trasporto.
Adeguati strumenti di valutazione comparata tra le alternative possono
provvedere a fornire utile supporto alla decisione del pianificatore per la scelta
della configurazione complessivamente più rispondente alle finalità del piano.
39
5) Progettazione
5.1 Introduzione
Secondo quanto previsto dall’ art. 93 del codice contratti, la progettazione si
articola, nel rispetto dei vincoli esistenti e dei limiti di spesa prestabiliti, in tre
livelli: una fase preliminare, una definitiva ed una esecutiva in modo da assicurare:
• la qualità dell’opera e la rispondenza alle finalità relative
• la conformità alle norme ambientali e urbanistiche
• il soddisfacimento dei requisiti essenziali
L’art. 15 del Regolamento dei LL.PP. [D.P.R. 554/99] ha introdotto un’ulteriore
fase nel cosiddetto ciclo del progetto: il documento preliminare alla
progettazione.
La redazione di tale documento è di competenza del responsabile del
procedimento, figura che illustreremo più avanti, che ad esso allega ogni atto
necessario alla redazione del progetto.
5.2 Progettazione interna
I progetti preliminari, definitivi ed esecutivi sono redatti di preferenza dagli
Uffici tecnici delle amministrazioni e degli enti aggiudicatori e dagli organismi
tecnici di cui i medesimi enti e amministrazioni possono avvalersi attraverso
40
collaborazioni esterne.
L’art. 92 prevede forme di incentivazione per il personale dell’amministrazione
aggiudicatrice qualora il progetto dell’opera sia stato redatto direttamente
dall’Ufficio tecnico dell’amministrazione stessa.
Il fondo è ripartito per ogni singola opera con le modalità previste in sede di
contrattazione decentrata e assunte dal regolamento dell’amministrazione
aggiudicatrice che indica i criteri di ripartizione tenendo conto delle
responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere.
Le quote parti che non sono svolte dai dipendenti costituiscono economie.
Inoltre, il 30% della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di
pianificazione comunque denominato è ripartito fra i dipendenti che lo abbiano
redatto.
41
5.3 Progettazione esterna
Per la progettazione è possibile ricorrere a soggetti esterni nei seguenti casi:
• carenza in organico di personale tecnico
• difficoltà nel rispetto dei tempi della programmazione dei lavori
• lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica
• necessità di predisporre progetti integrali che richiedono particolari
competenze
Le procedure si adottano nel caso di progettazione esterna dipendo
dall’importo a base d’asta.
Gli incarichi di progettazione di importo inferiore a 100.000 euro possono essere
affidati dalle stazioni appaltanti, nel rispetto dei principi di non
discriminazione, parità di trattamento, proporzionalità e trasparenza, e
mediante procedura negoziata senza pubblicazione del bando; l’invito è rivolto
ad almeno cinque soggetti, se sussistono in tale numero aspiranti idonei.
In questo caso i soggetti selezionati dalla stazione appaltante (almeno cinque)
vengono contemporaneamente invitati a presentare le offerte oggetto della
negoziazione, con lettera contenente gli elementi essenziali della prestazione
richiesta. La stazione appaltante sceglie l’operatore economico che ha offerto le
condizioni più vantaggiose, secondo il criterio del prezzo più basso o
dell’offerta economicamente più vantaggiosa, previa verifica del possesso dei
requisiti di qualificazione previsti.
Gli incarichi di progettazione di importo superiore a 100.000 euro vengono
invece affidati secondo le procedure per l’affidamento di servizi previste dal
Codice Contratti stesso.
42
5.4 Principio base della progettazione
Deve essere assicurata la qualità del “prodotto progettuale”, cioè devono essere
attuate soluzioni progettuali:
� Tecnicamente ed economicamente fattibili
Questi progetti dovranno essere efficaci, ovvero capaci di cogliere l’obiettivo,
ed efficienti, ovvero capaci di ottimizzazione il rapporto trai costi da
sostenere (comprensivi anche dei futuri costi di manutenzione) ed i benefici
attesi (trai quali annoveriamo anche quelli ambientali)
� Coerenti con gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale
� Inserite nella programmazione triennale
� Sostenibili sia socialmente che ambientalmente
� Con tempi e costi certi
� Con determinate caratteristiche. Le opere civili e gli impianti devono
essere:
• sicuri
• funzionali
• durabili nel tempo di vita utile dell’opera
43
Il progetto, come già detto, si deve attenere alle norme tecniche obbligatorie ed,
eventualmente, alle norme tecniche non obbligatorie (linee guida,
raccomandazioni, istruzioni, ecc..)
44
5.5 Il Responsabile unico del procedimento (R.U.P.)
Il Responsabile unico del procedimento, anche chiamato semplicemente
Responsabile del procedimento, svolge tutti i compiti relativi alle procedure di
affidamento e alla vigilanza sulla corretta esecuzione dei contratti.
Fatti salvi gli ulteriori compiti che, eventualmente, saranno individuati dal
previsto “regolamento attuativo” del Codice Contratti, il responsabile del
procedimento deve:
• formulare proposte e fornire dati e informazioni per la predisposizione
del programma triennale dei lavori pubblici e dei relativi aggiornamenti
annuali e di ogni atto di programmazione
• assicurare, in ciascuna fase di attuazione degli interventi, il controllo sui
livelli di prestazione, di qualità e di prezzo in coerenza con la copertura
finanziaria ed i tempi di realizzazione stabiliti dal programma
• assicurare il corretto e razionale svolgimento delle procedure
• segnalare eventuali disfunzioni, impedimenti o ritardi nell’attuazione
degli interventi
• accertare la libera disponibilità delle aree e degli immobili necessari
• fornire all’Amministrazione i dati e le informazioni relative alle principali
fasi di svolgimento del processo attuativo necessari per l’attività di
coordinamento, indirizzo e controllo
Per quanto riguarda specificatamente i lavori pubblici, compiti e funzioni del
R.U.P. sono stati ulteriormente specificati nel Regolamento dei Lavori Pubblici
[D.P.R. 554/99], il quale regolamento:
• incarica il R.U.P. di redigere il documento preliminare alla progettazione
45
• gli affida il ruolo di responsabile per la sicurezza sui luoghi di lavoro in
alcuni casi specifici
• designa il coordinatore per la progettazione e il coordinatore per
l’esecuzione dei lavori
• ripartisce i compiti fra il Direttore ed il Responsabile Unico
Visti i compiti assegnati è necessario aggiungere che il Codice contratti richiede
espressamente che il R.U.P. possegga titolo di studio e competenze adeguate ai
compiti per cui è nominato; egli inoltre deve essere un dipendente di ruolo
della amministrazione aggiudicatrice.
Nel caso in cui l’organico delle amministrazione aggiudicatrice presenti carenze
accertate o nessun dipendente sia in possesso di specifiche professionalità, i
compiti di supporto all’attività del R.U.P. possono essere affidati, con le
procedure previste per l’affidamento di incarichi di sevizi, a soggetti esterni
aventi le specifiche competenze e che abbiano stipulato adeguata polizza
assicurativa a copertura dei rischi professionali.
Per quanto riguarda i lavori pubblici, in caso di particolare necessità, nei
comuni con meno di 3.000 abitanti e per appalti d’importo inferiore ai 300.000 €
che non presentino particolari complessità, le competenze del R.U.P. possono
essere attribuite al responsabile dell’ufficio tecnico.
46
Il R.U.P. è il soggetto incaricato dalla stazione appaltante, una volta esaurita la
fase di programmazione triennale, della supervisione delle fasi di:
• progettazione
• affidamento
• esecuzione e collaudo
Il R.U.P. quindi è una sorta di “coordinatore generale” dell’intervento, con
compiti ben precisi, assegnati dal regolamento.
Tra essi:
• redazione del documento preliminare alla progettazione
• far rispettare i tempi ed i costi di progetto
• controllare il rispetto dei requisiti tecnici in fase di esecuzione
• controllare il rispetto delle norme di sicurezza in fase di esecuzione
• controllare che il progetto e l’esecuzione siano conformi alle disposizioni
di legge
47
48
5.6 Livelli di progettazione
Esistono tre successivi livelli di progettazione:
� PRELIMINARE
� DEFINITIVO
� ESECUTIVO
PROGETTO
STUDIO DI
FATTIBILITA’ Preliminare
Definitivo
Esecutivo
DEFINIZIONE
STATO
DI
FATTO
Definizione di
prima
approssimazione
Studi ed indagini
preliminari
Studi specialistici,
indagini e rilievi -------------
DEFINIZIONE
OBIETTIVO
Individuazione
generale
degli obiettivi
Quadro completo
delle prestazioni
richieste
(Doc. Prel. Prog)
----------------- -------------
Scelta della tipologia
strutturale
(confronto tra
soluzioni
DEFINIZIONE
SCELTE
PROGETTUALI
Generali
caratteristiche
geometriche e
funzionali Aspetti funzionali
Aspetti qualitativi,
quantitativi,
funzionali
&
ottimizzazione
tecnico-economica
Dettaglio esecutivo
degli elaborati grafici
e nei calcoli di
strutture ed impianti
49
50
5.7 Progetto preliminare
Il progetto preliminare definisce:
- le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori
- il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire
Il progetto preliminare è accompagnato da una relazione che illustra le ragioni:
- della scelta della soluzione prospettata in base alla valutazione delle eventuali
soluzioni possibili (valutazione delle alternative mediante un’analisi
multicriteri, ad esempio)
- della sua fattibilità amministrativa e tecnica
Questa fattibilità verrà accertata attraverso le indispensabili indagini di prima
approssimazione in cui verranno stimati i costi, da determinare in relazione ai
benefici previsti, e verranno prodotti degli schemi grafici, dove saranno
individuate le generali caratteristiche dimensionali, volumetriche, tipologiche,
funzionali e tecnologiche dei lavori da realizzare.
5.8 Analisi Multicriteri
Si rimanda al testo della prova finale della Dott.ssa Anna Santilli “Tecniche di
valutazione comparata di progetti preliminari”.
51
5.9 Progetto definitivo
Il progetto definitivo individua compiutamente i lavori da realizzare, nel
rispetto dei criteri, dei vincoli e delle indicazioni stabilite nel progetto
preliminare.
In esso sono contenuti tutti gli elementi necessari al fine del rilascio delle
autorizzazioni ed approvazioni prescritte dalla legge.
Esso consiste in:
• una relazione descrittiva dei criteri utilizzati per le scelte progettuali,
nonché delle caratteristiche dei materiali prescelti e dell’inserimento delle
opere sul territorio
• un studio di impatto ambientale ove previsto
• disegni generali, nelle opportune scale, delle principali caratteristiche
delle opere, delle superfici e dei volumi da realizzare, compresi quelli per
l’individuazione del tipo di fondazione
• studi specialistici, come lo Studio di Impatto Ambientale (S.I.A.)
• rilievi
• indagini, come quelle geologiche, geotecniche, ecc..
• calcoli preliminari delle strutture e degli impianti
• disciplinare descrittivo degli elementi prestazionali, tecnici ed
economici previsti
• computo metrico estimativo
Gli studi e le indagini occorrenti sono condotti fino ad un livello tale da
consentire i calcoli preliminari delle strutture e degli impianti e lo sviluppo del
computo metrico estimativo.
52
5.11 Piano particellare di esproprio
La disciplina che regola l’esproprio è composta da quattro fasi, descritte qui nel
dettaglio:
1) Vincolo preordinato all’esproprio
E’ il primo passo verso l’esproprio di terreno o di un immobile; avviene
una volta approvato un piano urbanistico ed ha validità pari a 5 anni,
dopo di che decade; se rinnovato va indennizzato il proprietario per il
danno subito.
2) Dichiarazione di “Pubblica Utilità”
Va disposta entro il termine di decadenza del vincolo all’esproprio di 5
anni ed ha una durata massima solitamente di altri 5 anni.
3) Dichiarazione provvisoria di indennità
Viene comunicata al privato entro 30gg dalla dichiarazione di pubblica utilità
Da qui sono due gli scenari possibili:
- il privato accetta: la somma gli verrà corrisposta entro 60gg. Si stipula
l’atto di concessione volontaria
- il privato rifiuta: la somma verrà depositata presso la Cassa depositi e
prestiti
4) Decreto di esproprio
In esso sono contenuti tutti gli estremi degli atti dell’esproprio, il quale
53
però resta condizionato dall’esecuzione del decreto stesso. Ciò avviene
con il verbale di immissione in possesso.
54
5.12 Conferenza di Servizi
La Conferenza di Servizi è il momento in cui il Responsabile del Procedimento
richiede sul progetto definitivo:
• autorizzazioni
• nulla osta
• pareri
La Conferenza di Servizi generalmente è indetta dopo la redazione del progetto
definitivo. Si può indire una prima Conferenza di Servizi già sul progetto
preliminare.
5.13 Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.)
Per le opere sottoposte a V.I.A. occorre redigere preventivamente lo Studio di
Impatto Ambientale (S.I.A.), ed allegarlo al progetto definitivo.
All’interno del S.I.A. si deve rintracciare quanto segue:
• una descrizione dello stato dell’ambiente, con riferimento alle principali
componenti ambientali
• una stima degli impatti differenziali indotti dalla progettata opera
• un’individuazione delle misure di mitigazione degli impatti
• un’individuazione delle misure di compensazione ambientale
55
• una previsione di un programma di monitoraggio (durante l’esecuzione e
post operam) delle componenti ambientali
Trascorsi 90 giorni dalla richiesta di un parere, l’Amministrazione competente
al rilascio della V.I.A. è tenuta ad esprimersi in Conferenza di Servizi.
Per le opere che non necessitano della V.I.A. è necessario in ogni caso redigere
uno Studio di fattibilità ambientale ed allegarlo al progetto definitivo.
5.14 Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici
Il Consiglio Superiore è strutturato in 5 Sezioni ed è il massimo organo tecnico
consultivo dello Stato.
Esprime parere tecnico obbligatorio su progetti di opere statali di importo
superiore a 25 milioni di euro.
56
5.15 Progetto esecutivo
Il progetto esecutivo, redatto in conformità al progetto definitivo, determina in
ogni dettaglio i lavori da realizzare ed il relativo costo previsto.
Questo progetto deve essere sviluppato ad un livello di definizione tale da
consentire che ogni elemento sia identificabile in tipologia, qualità, dimensione
e prezzo.
Il progetto esecutivo è redatto sulla base degli studi e delle indagini compiuti
nelle fasi precedenti, e degli eventuali ulteriori studi ed indagini che risultino
necessari per completare il quadro dell’opera.
Il progetto esecutivo deve essere altresì corredato da apposito piano di
manutenzione dell’opera e delle sue parti.
Quindi il progetto esecutivo, rispetto al progetto definitivo, è caratterizzato da:
• aspetti contrattuali (tra essi: schema di contratto, capitolato speciale di
appalto, elenco prezzi, cronoprogramma)
• elaborati grafici nelle scale adeguate, anche di dettaglio, sia per le opere
che per gli impianti, compresi gli eventuali particolari costruttivi
• relazioni e calcoli esecutivi (opere ed impianti)
• piano di sicurezza
• piano di manutenzione
57
Schema dei contenuti del progetto esecutivo
58
5.17 Analisi prezzi e prezzari di riferimento
I prezzi unitari a supporto del computo metrico estimativo possono derivare da
due fonti differenti, queste sono:
� un’analisi dei prezzi
dove gli elementi costituenti dell’analisi sono i “costi elementari” del
materiale, del trasporto, della manodopera e dei mezzi d’opera
� un prezzario di riferimento
Nei prezzari di riferimento per il settore delle opere pubbliche sono riportati,
per ogni categoria di opere, descrizioni di lavorazioni e i relativi prezzi unitari.
L’iniziativa di redigere i prezzari, con idonea periodicità, è dello Stato e delle
Regioni.
A seguire vengono riportati esempi di costi elementari, di analisi prezzi e di
prezzari.
59
Esempi di Costi Elementari
60
61
Esempi di Analisi Prezzi
62
Esempi di Prezzari
63
64
Esempio di Computo Metrico Estimativo
65
Esempio di Elenco prezzi unitari
66
5.16 Capitolato Speciale d’Appalto (C.S.A)
Il Capitolato Speciale d’Appalto rappresenta il cuore “contrattuale” del
progetto, in esso sono regolati tutti i rapporti tra stazione appaltante e
appaltatore.
Il C.S.A. solitamente si trova nel progetto esecutivo, in alternativa possiamo
rinvenirlo nel progetto definitivo,se la gara di appalto si sviluppa su questo
livello di progettazione.
Nel dettaglio, nel CSA si individuano due parti:
• una parte tecnico-amministrativa, dove sono contenuti:
- i termini di consegna
- le eventuali penali
- gli oneri a carico dell’appaltatore
- la contabilizzazione dei lavori
- le modalità di svolgimento del collaudo
- le modalità di soluzione delle controversie
• una parte strettamente tecnica, dove si rintracciano:
- le modalità di esecuzione
- i requisiti di accettazione dei materiali
67
5.18 Piano di Sicurezza e di Coordinamento (P.S.C.)
Per quanto concerne la sicurezza del cantiere, al fianco del R.U.P. c’è la figura
del Coordinatore della Sicurezza, il quale redige un apposito piano nel progetto
esecutivo.
Conclusasi la gara d’appalto, a questo piano si dovrà ispirare il P.O.S. (Piano
Operativo di Sicurezza) redatto dall’appaltatore.
In esso saranno contenute le modalità specifiche di organizzazione della
sicurezza, relativamente alle lavorazioni ed ai specifici mezzi d’opera utilizzati
dall’appaltatore.
Il P.O.S., pertanto, integra il Piano di Sicurezza in quelle parti che riguardano la
discrezionalità esecutiva dell’appaltatore.
Nel dettaglio, all’interno di un piano per la Sicurezza non possono mancare:
• L’identificazione e la descrizione dell’opera
• L’individuazione dei soggetti con compiti di sicurezza
• Una breve relazione concernente l’individuazione, l’analisi e la
valutazione dei rischi, in relazione alle aree di cantiere, alle lavorazioni ed
alle loro interferenze
• Le scelte progettuali ed organizzative in base all’area del cantiere ed alle
lavorazioni al suo interno
• Le procedure e le prescrizioni operative in base all’area del cantiere, alla
sua organizzazione ed alle lavorazioni al suo interno
• Le misure preventive e protettive in base all’area del cantiere, alla sua
68
organizzazione ed alle lavorazioni al suo interno
• Le misure preventive e protettive, nonché i dispositivi di protezione
individuale (D.P.I.), in riferimento alle interferenze fra le lavorazioni
• Le misure di coordinamento relative all’uso comune di attrezzature,
infrastrutture, mezzi e servizi di protezione collettiva
• Le modalità organizzative e di reciproca informazione tra datore di lavoro
e lavoratori autonomi
• Il tipo di organizzazione prevista per il pronto soccorso e per la gestione
delle emergenze
• La durata prevista delle fasi di lavoro che costituiscono il
cronoprogramma
• L’entità presunta del cantiere espressa in uomini/giorno
• La stima dei costi della sicurezza
69
5.19 Validazione dei progetti
La verifica della qualità degli elaborati progettuali e della loro conformità alle
norme vigenti andrà operata dalle pubbliche amministrazioni, anche attraverso
organismi tecnici di certificazione, prima di avviare le procedure di affidamento
o aggiudicazione.
Le modalità di verifica dei progetti devono essere effettuate secondo i seguenti
criteri:
• per i lavori di importo superiore a 20 milioni di euro, la verifica deve
essere effettuata da organismi di controllo accreditati
• per i lavori di importo inferiore a 20 milioni di euro la verifica può essere
effettuata dal R.U.P. o dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti
Quindi in caso di lavori inferiori a 20 milioni di euro sarà il R.U.P. ad accertare
la presenza di tutti documenti caratteristici dell’esecutivo, nonché la presenza
di tutte le autorizzazioni ed approvazioni previste dalla legge.
Quindi le vari fasi da espletare sono:
• controllo della completezza formale degli elaborati
• conformità alle norme tecniche vigenti
• presenza di tutti i “consensi” necessari e verifica del recepimento di tutte
le prescrizioni eventualmente sopraggiunte
• verifica di coerenza interna tra gli elaborati
Inoltre il soggetto che attua la verifica deve sempre essere munito di una
polizza indennitaria civile per danni a terzi per i rischi derivanti dallo
svolgimento dell’attività di propria competenza.
70
6) Qualificazione delle imprese
6.1 Introduzione
Secondo quanto previsto dal Regolamento del sistema di qualificazione [D.P.R.
34/00] il sistema di qualificazione delle imprese è affidato a più soggetti privati
chiamate Società Organismi di Attestazione (S.O.A).
Queste società hanno il compito di attestare:
• l’esistenza dei requisiti generali e speciali
• il possesso del certificato di sistema qualità o, nei casi previsti, della
dichiarazione di “presenza di elementi significativi e correlati del sistema
qualità”.
L’attestazione, si badi, è cosa ben diversa dalla certificazione, infatti le SOA si
limitano ad attestare il possesso della certificazione, quest’ultimo documento
poi sarà rilasciato da appositi organismi di certificazione a loro volta accreditati
ai sensi delle norme UNI CEI EN 45000.
Il regolamento disegna dunque un sistema che viaggia su due binari paralleli:
• da un lato gli organismi di certificazione rilasciano all’impresa la
certificazione di sistema qualità o la dichiarazione
• dall’altro le SOA che, autorizzate dall’Autorità per la vigilanza sui
contratti pubblici e iscritte in un apposito Albo, verificano e attestano che
l’impresa possieda i requisiti e le certificazioni necessarie
71
72
6.2 Certificazione di Qualità
A partire dal 2005 la “certificazione di qualità”, ovvero la piena conformità alle
norme UNI CEI ISO 9000, è diventata necessaria per le imprese che intendano
partecipare a gare per l’esecuzione di lavori pubblici di importo superiore a 1
miliardo di lire (516.456,90 euro).
La certificazione è il riconoscimento formale, ad opera di un apposito ente
(organismo di certificazione), del Sistema Qualità dell’azienda.
La certificazione di qualità soprattutto costituisce il risultato finale di un
percorso virtuoso che prevede:
— l’impostazione del Sistema Qualità e la sua documentazione nel Manuale
della Qualità
— la scelta dell’organismo di certificazione e richiesta di certificazione
— la verifica ispettiva da parte dell’ente di certificazione
— il rilascio della certificazione o, in caso negativo, suo rinvio.
Per i lavori di importo inferiore al miliardo di lire, invece, non è richiesta la
certificazione di qualità. Le imprese certificate usufruiscono del beneficio della
riduzione del 50% della cauzione e della garanzia fideiussoria.
6.3 Società Organismi di Attestazione (S.O.A.)
Il procedimento di qualificazione inizia con la stipula, da parte delle imprese in
possesso della certificazione del sistema di qualità, di un contratto con un
organismo di attestazione autorizzato (SOA).
73
Questo procedimento di qualificazione consisterà in una sequenza di atti che
verifica il possesso da parte dell’impresa dei requisiti giuridici, organizzativi,
finanziari e tecnici e che deve concludersi entro 90 giorni.
L’attestazione rilasciata al termine di tale procedura, valida per 5 anni,
rappresenta condizione necessaria e sufficiente per la dimostrazione dell’esistenza
dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria.
Due aspetti fondamentali dell’attestazione rilasciata dalle SOA sono:
• i requisiti generali e speciali
• le classifiche di importo e le categorie
74
6.4 SOA: Requisiti Generali e Speciali
Per i requisiti generali richiesti, per lo più di natura giuridica, il Codice
Contratti dispone che sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di
affidamento i soggetti che:
- -si trovano in stato di fallimento, di liquidazione coatta, di concordato
preventivo
- siano in pendenza del procedimento per l’applicazione di una delle
misure di prevenzione previste dalle norme antimafia
- siano stati condannati per reati gravi in danno dello Stato o della
Comunità che incidono sulla moralità professionale
- hanno commesso violazioni, definitivamente accertate, rispetto agli
obblighi fiscali e previdenziali
- nei cui confronti è stata applicata una sanzione che comporta il divieto di
contrarre con la pubblica amministrazione.
Circa i requisiti speciali, il Regolamento del sistema di qualificazione [D.P.R.
34/00] prevede che l’impresa sia in possesso, in misura adeguata all’importo dei
lavori, di:
- capacità economico-finanziaria
- idoneità tecnica e organizzativa
- dotazione di attrezzature tecniche
- organico medio annuo
75
6.5 SOA: Classifiche d’importo e categorie
Secondo il Regolamento del sistema di qualificazione [D.P.R. 34/00] le imprese
sono qualificate per categorie di opere generali e per categorie di opere speciali
(ciascuna impresa può qualificarsi in una o più categorie).
Lo stesso provvedimento individua poi 8 classifiche le quali rappresentano
fasce di importo dei lavori cui corrispondono requisiti speciali via via più
impegnativi.
L’impresa che abbia ottenuto la qualificazione in una determinata categoria
potrà partecipare
alle gare ed eseguire lavori solo nei limiti della propria classifica, aumentato
di un quinto (20%).
Nel caso di imprese raggruppate o consorziate la medesima disposizione si
applica con riferimento a ciascuna impresa raggruppata o consorziata, a
condizione che essa sia qualificata per una classifica pari ad almeno un quinto
dell’importo dei lavori a base di gara.
76
7) Affidamento
7.1 Il bando di gara
Le stazioni appaltanti che intendono aggiudicare un appalto pubblico o un
accordo quadro, mediante una delle procedure di scelta previste dal Codice,
rendono nota tale intenzione con un bando di gara in cui sono riportate le
notizie richieste dall’Allegato IX del Codice Contratti.
Riguardo la pubblicazione dei bandi, di norma le stazioni appaltanti
trasmettono i bandi alla Commissione UE per via elettronica.
Gli avvisi e i bandi vengono altresì pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana e, successivamente per estratto su almeno “due dei principali
quotidiani a diffusione nazionale” e su almeno “due a maggiore diffusione nella
regione” dove si eseguono i lavori, sul sito della stazione appaltante, su quello
del Ministero Infrastrutture e sul sito informatico dell’Osservatorio;
Solamente per i lavori di importo inferiore a 500.000 €, i bandi sono pubblicati
nell’albo pretorio del Comune ove si eseguono i lavori e nell’albo della stazione
appaltante.
Gli estratti di avvisi e di bandi di gara contengono le seguenti notizie:
- la tipologia delle commesse
- l’importo dei lavori,
- la località di esecuzione,
- la data di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee
e sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana,
77
- la data di presentazione dell’offerta e della domanda di partecipazione
alla gara,
- l’indirizzo dell’ufficio ove poter acquisire le informazioni necessarie,
- il nome del responsabile del procedimento.
Analoghe forme di pubblicità sono previste prima della stipula del contratto o
della concessione.
Il bando di gara è riconosciuto in dottrina ed è consolidato in giurisprudenza il
principio secondo cui, nelle procedure per l’aggiudicazione dei contratti della
pubblica amministrazione, è il bando di gara che costituisce la legge del
procedimento e ad esso devono attenersi non soltanto i partecipanti al concorso,
ma anche la stessa amministrazione procedente.
7.2 Sportello dei contratti
L’articolo 9 del Codice Contratti ha introdotto la facoltà per le stazioni
appaltanti di istituire un apposito sportello, chiamato “Sportello dei contratti
pubblici relativi a lavori, servizi e forniture“, cui è affidato il compito di fornire
ai partecipanti alle procedure di gara tutte le informazioni riguardanti la
normativa vigente nel luogo in cui verrà espletata la procedura di affidamento e
di esecuzione del contratto pubblico; la norma estende l’ambito delle
informazioni fornite dallo Sportello anche alle norme vigenti in materia fiscale,
di tutela dell’ambiente, di sicurezza e condizioni di lavoro.
Lo Sportello fornisce inoltre tutta la documentazione utile per la presentazione
78
delle candidature e delle offerte di partecipazione alle procedure di gara
disciplinate dal Codice.
L’istituzione dello Sportello è lasciata alla scelta discrezionale delle stazioni
appaltanti.
79
7.3 Soggetti ammessi alle gare
Possono partecipare alle procedure di affidamento di lavori pubblici:
• imprese individuali anche artigiane, società commerciali, cooperative
• consorzi tra cooperative di produzione e lavoro e tra imprese artigiane
• consorzi stabili, in forma di società consortili, tra imprese individuali
(anche artigiane), società commerciali, cooperative di produzione e lavoro
• raggruppamenti temporanei di imprese concorrenti tra i soggetti sopra
indicati, purché abbiano conferito mandato collettivo speciale con
rappresentanza ad una capo gruppo (mandatario)
• i consorzi di concorrenti, costituiti anche in forma societaria;
• i soggetti che abbiano stipulato il contratto di Gruppo europeo di
interesse economico (GEIE)
I “consorzi stabili”, figura introdotta dalla Legge Merloni al fine di favorire la
collaborazione fra imprese nella realizzazione di lavori pubblici e riproposta nel
Codice Contratti, devono essere in possesso di particolari requisiti di
qualificazione per partecipare alle gare
Tra questi requisiti i principali sono:
- almeno 3 consorziati devono aver deciso di operare in modo congiunto nel
campo dei lavori pubblici per almeno 5 anni. A tale scopo istituiscono una
comune struttura di impresa.
- consorziati e consorzi non possono partecipare alla medesima procedura di
affidamento
a pena di sanzioni penali, analogamente consorzi e consorziati non possono
costituire tra loro e con terzi altri consorzi o associazioni temporanee (A.T.I.).
80
Per quanto riguarda invece le “riunione di concorrenti” l’art. 37 del Codice
Contratti detta le condizioni e precisa i requisiti di qualificazione che devono
avere i mandatari o i capogruppo per la partecipazione dei raggruppamenti
temporanei e dei consorzi alle procedure di affidamento.
Stabilisce, quindi, la responsabilità solidale di associati e consorziati nei
confronti dell’amministrazione e dei subappaltanti e limita la responsabilità per
gli assuntori dei lavori scorporabili.
Ai fini della costituzione del raggruppamento temporaneo, gli operatori
economici devono conferire, con un unico atto, mandato collettivo speciale con
rappresentanza ad uno di essi, detto mandatario. Al mandatario spetta la
rappresentanza esclusiva, anche processuale, dei mandanti nei confronti della
stazione appaltante per tutte le operazioni e gli atti di qualsiasi natura
dipendenti dall’appalto, anche dopo il collaudo, o atto equivalente, fino alla
estinzione di ogni rapporto. La stazione appaltante, tuttavia, può far valere
direttamente le responsabilità facenti capo ai mandanti.
81
7.4 I Lavori scorporabili
In ogni gara viene segnalata la categoria prevalente dei lavori, in base a quanto
stabilito nel Regolamento del sistema di qualificazione [D.P.R. 34/00], con il
relativo importo.
Nel bando vanno altresì indicati i lavori scorporabili, vale a dire i lavori non
appartenenti alla categoria prevalente, assumibili da uno dei mandanti.
Tale concetto di lavori scorporabili, oltre ad avere una notevole rilevanza in
materia di subappalto, consente di distinguere fra:
— raggruppamento temporaneo di tipo verticale, ovvero una riunione di
concorrenti nell’ambito della quale uno di essi realizza i lavori della o delle
categorie prevalenti
— raggruppamento di tipo orizzontale, vale a dire una riunione di concorrenti
finalizzata a realizzare i lavori della stessa categoria (cosicché si ha una
distribuzione meramente quantitativa del lavoro appaltato)
7.5 Tipologie di contratto e di elenco prezzi per gli appalti di lavori
Il Codice Contratti pubblici afferma espressamente che i lavori pubblici nei
settori ordinari possono essere realizzati esclusivamente mediante:
• contratto di appalto per lavori sopra la soglia comunitaria
• contratto di concessione
• contratto di appalto per lavori sotto la soglia comunitaria
• contratto di appalto per lavori in economia
82
Circa la determinazione dei prezzi, la norma individua tre diverse tipologie:
— elenco prezzi a corpo
— elenco prezzi a misura
— elenco prezzi in parte a corpo e in parte a misura;
7.6 Oggetto degli appalti di lavori
Negli appalti pubblici relativi ai lavori, il contratto può avere ad oggetto:
• la sola esecuzione
• la progettazione esecutiva e l’esecuzione di lavori sulla base del progetto
definitivo dell’amministrazione aggiudicatrice (cosiddetto “appalto
integrato”)
• la progettazione definitiva, esecutiva e l’esecuzione di lavori sulla base
del progetto preliminare dell’amministrazione aggiudicatrice nonché di
un capitolato prestazionale corredato dall’indicazione delle prescrizioni,
delle condizioni e dei requisiti tecnici inderogabili (cosiddetto “appalto
concorso”).
83
7.7 Procedure per l’individuazione degli offerenti
Per la individuazione degli operatori economici che possono presentare offerte
per l’affidamento di un contratto pubblico, le stazioni appaltanti utilizzano:
a. procedure aperte
b. procedure ristrette
c. procedure negoziate
In via generale gli appalti sono affidati mediante procedura aperta o ristretta
ma, quando il contratto non ha per oggetto la sola esecuzione, o quando il
criterio di aggiudicazione è quello dell’offerta economicamente più
vantaggiosa, le stazioni appaltanti utilizzano di preferenza le procedure
ristrette.
7.7a Procedure aperte
Le «procedure aperte» sono le procedure in cui ogni operatore economico
interessato può presentare un’offerta e corrispondono alla vecchia definizione
di asta pubblica o pubblico incanto.
Nelle procedure aperte gli operatori economici presentano le proprie offerte nel
rispetto delle modalità e dei termini fissati dal bando di gara.
7.7b Procedure ristrette
Le «procedure ristrette» sono le procedure alle quali ogni operatore economico
può chiedere di partecipare e in cui soltanto gli operatori economici invitati
dalle stazioni appaltanti possono presentare un’offerta.
84
La differenza tra procedure aperte e procedure ristrette si sostanzia nel fatto che
nelle prime tutti gli operatori economici possono partecipare alla gara
(preceduta da un bando e dagli accorgimenti che hanno la funzione di
assicurare all’aggiudicazione la massima conoscibilità), mentre in quelle
ristrette la procedura di aggiudicazione si svolge tra operatori economici che
già sono stati selezionati dalle amministrazioni aggiudicatrici ed alla stessa
invitati mediante una lettera di invito.
Nelle procedure ristrette gli operatori economici presentano la richiesta di
invito nel rispetto delle modalità e dei termini fissati dal bando di gara e,
successivamente, le proprie offerte nel rispetto delle modalità e dei termini
fissati nella lettera-invito.
Alle procedure ristrette per l’affidamento di lavori pubblici, sono invitati tutti i
soggetti che ne abbiano fatto richiesta e che siano in possesso dei requisiti di
qualificazione previsti dal bando.
85
7.7c Procedure negoziate
Le procedure negoziate (corrispondenti alla trattativa privata) sono le
procedure in cui le stazioni appaltanti consultano gli operatori economici da
loro scelti e negoziano con uno o più di essi le condizioni dell’appalto.
Le procedure negoziate possono aver luogo con o senza pubblicazione
preventiva di un bando di gara. Le stazioni appaltanti possono aggiudicare i
contratti pubblici mediante procedura negoziata, previa pubblicazione di un
bando di gara, nelle seguenti ipotesi:
1. quando, in esito all’esperimento di una procedura aperta o ristretta, tutte
le offerte presentate sono irregolari ovvero inammissibili;
2. in casi eccezionali, qualora si tratti di lavori, servizi, forniture, la cui
particolare natura o i cui imprevisti, oggettivamente non imputabili alla
stazione appaltante, non consentano la fissazione preliminare e globale
dei prezzi;
3. limitatamente ai servizi, nel caso di servizi e di prestazioni di natura
intellettuale, quali la progettazione di opere, se la natura della prestazione
renda impossibile stabilire le specifiche del contratto con la precisione
sufficiente per poter aggiudicare l’appalto selezionando l’offerta migliore
secondo le norme della procedura aperta o della procedura ristretta;
4. nel caso di appalti pubblici di lavori, per lavori realizzati unicamente a
scopo di ricerca, sperimentazione o messa a punto, e non per assicurare
una redditività o il recupero dei costi di ricerca e sviluppo.
Le stazioni appaltanti negoziano con gli offerenti le offerte presentate, per
86
adeguarle alle esigenze indicate nel bando di gara, nel capitolato d’oneri e negli
eventuali documenti complementari, e per individuare l’offerta migliore con i
criteri del prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Nel corso della negoziazione le stazioni appaltanti garantiscono la parità di
trattamento tra tutti gli offerenti e non forniscono in maniera discriminatoria
informazioni che possano avvantaggiare determinati offerenti rispetto ad altri.
Le stazioni appaltanti possono prevedere che la procedura negoziata si svolga
in fasi successive per ridurre il numero di offerte da negoziare applicando i
criteri di aggiudicazione indicati nel bando di gara o nel capitolato d’oneri ma il
ricorso a tale facoltà deve essere indicato già nel bando di gara o nel capitolato
d’oneri.
Le stazioni appaltanti possono aggiudicare i contratti pubblici mediante
procedura negoziata, senza pubblicazione di un bando di gara, nelle seguenti
ipotesi:
• qualora, in esito all’esperimento di una procedura aperta o ristretta, non
sia stata presentata nessuna offerta, o nessuna offerta appropriata, o
nessuna candidatura
• qualora, per ragioni di natura tecnica o artistica ovvero attinenti alla tutela
di diritti esclusivi, il contratto possa essere affidato unicamente ad un
operatore economico determinato
• nella misura strettamente necessaria, quando l’estrema urgenza, risultante
da eventi imprevedibili per le stazioni appaltanti, non è compatibile con i
termini imposti dalle procedure aperte, ristrette, o negoziate previa
pubblicazione di un bando di gara
87
7.8 Contratti di Concessione
Il Codice dei Contratti definisce la concessione di lavori pubblici come un
contratto tra un soggetto (concessionario) ed una stazione appaltante (soggetto
concedente) avente ad oggetto:
— la progettazione definitiva
— la progettazione esecutiva
— l’esecuzione dei lavori pubblici o di pubblica utilità
— la gestione funzionale ed economica dei lavori stessi
La controprestazione a favore del concessionario è, di regola, rappresentata
unicamente dal diritto di gestire funzionalmente e di sfruttare economicamente
tutti i lavori realizzati.
Attraverso il ricorso a questo strumento la pubblica amministrazione mira a
soddisfare due esigenze tra loro collegate: accelerare l’esecuzione dell’opera e
trasferire ad un altro soggetto (dotato di una più efficiente organizzazione
imprenditoriale) la gestione economica e funzionale dell’opera stessa.
Il contratto deve assicurare al concessionario l’equilibrio economico-finanziario
fra gli oneri sostenuti per l’esecuzione e la gestione dei lavori e i ricavi che egli
trae dallo sfruttamento economico dei lavori.
A tal fine il soggetto concedente deve redigere un progetto preliminare e stilare
un piano economico-finanziario: qualora quest’ultimo evidenzi che la gestione
dei lavori non è in grado di assicurare al futuro concessionario un’adeguata
88
redditività, il soggetto concedente può contribuire al finanziamento dell’opera
mediante un contributo (chiamato “prezzo”) stabilito in sede di gara.
A titolo di prezzo, il soggetto concedente può anche cedere, in proprietà o
diritto di godimento, beni immobili nella propria disponibilità o allo scopo
espropriati, il cui utilizzo sia strumentale o connesso all’opera da affidare in
concessione.
Per le concessioni di lavori l’aggiudicatario della concessione è scelto mediante
procedura aperta o ristretta.
Per l’affidamento di un contratto di concessione, le stazioni appaltanti
utilizzano:
a. Project Financing
b. Concessione di Costruzione e Gestione
89
7.8a Project Financing
Per Project Financing si intende un sistema di realizzazione di opere pubbliche
con risorse totalmente o parzialmente private.
Viene quindi previsto che, entro il 30 giugno (o il 31 dicembre) di ogni anno
determinati soggetti (definiti promotori) in possesso degli idonei requisiti,
presentino alle amministrazioni aggiudicatrici proposte per la realizzazione di
lavori pubblici o di pubblica utilità tramite contratti di concessione e con risorse
totalmente o parzialmente a carico dei promotori stessi.
La proposte dei promotori devono riguardare lavori inseriti nel programma
triennale o negli strumenti di programmazione approvati dall’amministrazione
e devono contenere, fra l’altro, studi di inquadramento territoriale e di
fattibilità, un progetto preliminare, una bozza di convenzione, un piano
economico-finanziario, l’elenco dei parametri necessari per applicare il criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Le amministrazioni valutano la fattibilità delle proposte dei promotori sotto
diversi profili (costruttivo, urbanistico, della qualità progettuale, del
rendimento, del costo di gestione, delle tariffe da applicare, del contenuto della
bozza di convenzione), verificano l’assenza di ostacoli alla loro realizzazione e,
sulla base di un esame comparativo delle proposte e, mediante gara,
individuano il soggetto con cui stipulare il contratto.
La gara ha ad oggetto il progetto preliminare presentato dai promotori e gli
elementi necessari all’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più
90
vantaggiosa:
- prezzo (inteso come contributo finanziario dell’amministrazione)
- valore tecnico ed estetico dell’opera
- tempo di esecuzione dei lavori
- rendimento
- durata della concessione
- modalità di gestione
- livello delle tariffe
- altri elementi
Sono previste forme di indennizzo per tutti i partecipanti alla procedura di gara
che non siano risultati aggiudicatari.
7.8b Concessione di Costruzione e Gestione
In questo caso un’opera pubblica viene in parte o totalmente realizzata con
capitali provenienti da privati, i quali una volta terminata potranno gestirla “in
concessione” e quindi con scopo di lucro per il periodo di durata della
concessione medesima.
Il procedimento è simile al Project Financing, con la differenza che l’iniziativa
non parte da una proposta di un soggetto promotore.
In questo caso la stazione appaltante redige il progetto preliminare sulla base
91
del quale si bandisce la gara. Sarà compito dell’appaltatore che risulterà
vincitore della gara redigere i restanti progetti, realizzare l’opera, gestirla e,
quindi, sfruttarla economicamente per un periodo fissato di anni.
Una volta terminato il periodo della concessione l’opera verrà in possesso della
stazione appaltante.
7.9 Contratti di appalto per lavori sotto la soglia comunitaria
Per gli appalti di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria sono
previste alcune semplificazioni procedurali:
— minori formalità nella pubblicazione del bando (non è necessaria la
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea)
— la procedure negoziata è sempre ammessa al di sotto dei 100.000 euro
— per i lavori di importo inferiore a 750.000 euro è prevista una procedura
ristretta semplificata. Le stazioni appaltanti possono, senza procedere a
pubblicare un bando, invitare almeno venti concorrenti scelti a rotazione fra
quelli che, ogni anno, si siano iscritti in apposito elenco
— il titolare del permesso di costruire ha facoltà di eseguire direttamente le
opere di urbanizzazione primarie correlate al singolo intervento assentito
7.9 Contratti di appalto per lavori in economia
La legge consente che, in determinate circostanze, la Pubblica Amministrazione
provveda ad assicurare direttamente l’esecuzione di un lavoro.
Viene incaricato, di regola, un funzionario cui si affida il compito di provvedere
«in economia» ad una determinata necessità disponendo per l’impegno e
92
scegliendo il privato senza alcuna particolare formalità.
Questo sistema riposa sulla lealtà e onestà del funzionario il quale, pur avendo
libertà di azione, deve adottare, pena la sua personale responsabilità, tutti
quegli accorgimenti idonei a garantire le migliori condizioni per la Pubblica
Amministrazione
Vantaggi di tale metodo sono la snellezza della procedura e la tempestività
nella esecuzione del servizio e nel relativo pagamento.
L’art. 125 del Codice Contratti dispone che i lavori in economia sono ammessi
fino all’importo di 200.000 €; i lavori eseguibili in economia sono individuati da
ciascuna stazione appaltante, con riguardo alle proprie specifiche competenze e
nell’ambito delle seguenti categorie generali:
• manutenzione o riparazione di opere od impianti quando l’esigenza è
rapportata ad eventi imprevedibili e non sia possibile realizzarle con le
forme e le procedure usuali
• manutenzione di opere o di impianti di importo non superiore a 100.000
euro
• interventi non programmabili in materia di sicurezza
• lavori che non possono essere differiti, dopo l’infruttuoso esperimento
delle procedure
• di gara
• lavori necessari per la compilazione di progetti
• completamento di opere o impianti a seguito della risoluzione del
contratto o in danno dell’appaltatore inadempiente, quando vi è necessità
ed urgenza di completare i lavori
93
8) Aggiudicazione e Stipula del Contratto
8.1 Criteri di aggiudicazione
Secondo quanto riportato dall’art. 18 del Codice Contratti, i criteri utilizzati
sono i seguenti:
� Criterio del prezzo più basso, mediante:
- massimo ribasso
offerta di uno “sconto percentuale” generale sull'intero importo dei
lavori a base d'asta
- offerta prezzi unitari
si offrono prezzi unitari “scontati” su ciascuna categoria di lavoro
inclusa nell'elenco prezzi unitari
� Criterio dell’offerta “economicamente più vantaggiosa”
L’offerta, in questo caso, si compone di una parte tecnica e di una parte
strettamente economica. Già al momento del bando di gara sono stabiliti i
criteri di valutazione sia qualitativi che quantitativi. Una commissione
giudicatrice, prima dell’apertura delle buste contenenti le offerte, fisserà i
criteri cui si atterrà nella valutazione delle offerte.
94
8.4 Il “sistema” delle garanzie
Per il lungo iter del procedimento amministrativo connesso all’esecuzione dei
lavori sono previste una serie di misure di cautela per la pubblica
amministrazione:
• l’offerta per l’affidamento dei lavori deve essere corredata da una “cauzione
provvisoria” pari al 2% dell’importo dei lavori, a copertura dell’eventuale
mancata sottoscrizione del contratto
• l’esecutore dei lavori deve costituire una garanzia fideiussoria che, a seconda
dei casi, puo’ variare da un minimo del 10% degli importi dei lavori
• l’esecutore dei lavori deve altresì produrre una polizza assicurativa contro
rischi di varia origine, come eventuali danni a terzi per l’esecuzione dei
lavori (C.A.R. “Constructor All Risk”)
• eventuale polizza assicurativa decennale, sempre dell’appaltatore e solo per
contratti superiori a 10 milioni di D.S.P., verso terzi per rischi di rovina o
rischi da difetti d’opera
• polizza assicurativa del progettista, contro il rischio di errori progettazione o
insufficienza di progettazione
• eventuale “performance bond”, chiamata anche garanzia integrale
95
d’esecuzione, la quale è prevista in caso di lavori superiori a 100 milioni €
• ritenute di garanzia, pari allo 0.5% dell’importo di ogni certificato di
pagamento; somma poi pagata all’appaltatore all'atto della emissione del
certificato di collaudo.
96
9) Esecuzione
9.1 Introduzione
Ciascuna amministrazione per i lavori affidati in appalto è tenuta ad istituire
apposito Ufficio per la direzione dei lavori; se tuttavia il responsabile del
procedimento attesti che le amministrazioni interessate non dispongono di
personale sufficiente potrà ovviarsi a tale carenza:
— mediante convenzioni con altre amministrazioni pubbliche
— scegliendo altri soggetti nel rispetto delle norme per l’affidamento degli
incarichi di progettazione (appalto di servizi)
Nella fase esecutiva di un appalto si individuano i seguenti soggetti:
• Stazione appaltante
� Il Responsabile del procedimento
� La Direzione dei Lavori (DL + Direttori operativi + Ispettori di cantiere)
• Appaltatore, come Impresa singola o A.T.I. (Associazione Temporanea di
Imprese) o Consorzio
� Procuratore-Rappresentante legale
� Direttore Tecnico
� Direttore di Cantiere
97
9.3 Gestione della fase esecutiva
A) gestione della contabilità e dei pagamenti
B) gestione tecnica
C) gestione della sicurezza
D) gestione dei tempi
E) gestione dei costi
F) gestione del contenzioso
9.3A) Gestione della contabilità e dei pagamenti
Nel corso dell’esecuzione dei lavori sono erogati all’appaltatore pagamenti in
acconto.
La gestione della contabilità consiste proprio nel tener conto, passo dopo passo,
di tutti i lavori che l’impresa svolge nel tempo e dei loro relativi pagamenti.
I certificati pagamento sono emessi dal Responsabile del procedimento sulla
base dei seguenti documenti contabili:
• Libretto delle misure
• Registro di contabilità
• Stato di Avanzamento Lavori (S.A.L.)
98
Esempio di Libretto delle misure
99
Esempio di Registro di contabilità
100
9.3B) Gestione tecnica
Per gestione tecnica si intende la verifica della conformità dell’opera alle
prescrizioni tecniche indicate nel Capitolato Speciale d’Appalto.
In questo tipo di gestione hanno un ruolo importante:
• il piano di cantiere dell’appaltatore
101
• i controlli effettuati sulla qualità dei materiali, delle strutture e degli impianti
• le verifiche di funzionalità delle strutture e degli impianti
• le misurazioni, i riscontri e le prove di carico sulle strutture
9.3C) Gestione della sicurezza
La figura chiave di questa gestione è quella del “coordinatore della sicurezza in
fase di esecuzione; questa funzione puo’ essere espletata anche dal Direttore dei
Lavori (DL), se è in possesso dei relativi requisiti di legge.
Il compito del Coordinatore sarà quello di far rispettare:
• il piano di sicurezza della stazione appaltante
• il P.O.S. dell’impresa
9.3D) Gestione dei tempi
Il documento principale su cui si incentrata la gestione dei tempi è il
cronoprogramma presentato dall'Impresa (da non confondere con il
cronoprogramma redatto dal progettista in fase di progetto esecutivo).
In esso sono indicati i periodi di tempo durante i quali si svolgono le singole
lavorazioni previste dal contratto d’appalto.
Possono esserci, durante l’esecuzione dei lavori, delle modifiche/variazioni del
cronoprogramma:
102
• Sospensioni (anche parziali) dei lavori
Le sospensioni possono essere legittime, ad esempio quelle per cause di
forza maggiore, oppure illegittime, causate per negligenza della Stazione
Appaltante.
• Proroghe del tempo contrattuale
Su domanda dell’impresa. Possono essere accettate o meno.
• Estensione del tempo contrattuale
L’estensione solitamente viene giustificata dalla necessità di realizzare opere
integrative e/o modificative.
Al rispetto o meno dei tempi fissati dal contratto è legato il sistema delle penali
o dei premi, secondo quanto riportato nel C.S.A..
103
Esempio di Verbale di sospensione dei lavori
104
Esempio di Cronoprogramma
105
9.3E) Gestione dei costi
Varianti in corso d’opera
Le “varianti in corso d’opera” possono essere ammesse, sentito il progettista ed
il Direttore dei lavori, esclusivamente qualora ricorra uno dei seguenti motivi:
• sopravvenute disposizioni legislative o di regolamento
• cause impreviste e imprevedibili
• rinvenimenti imprevisti o non prevedibili in fase progettuale (cosiddetta
“sorpresa geologica”)
• ci sia la possibilità sopraggiunta di utilizzare materiali e tecnologie non
esistenti al momento della progettazione che possono determinare, senza
aumento di costo, significativi miglioramenti nella qualità dell’opera
• fatti sopravvenuti dopo la stipula del contratto (inerenti la natura e la
specificità dei beni sui quali si interviene)
• cause naturali non previste dalle parti, le quali rendono più onerosa la
prestazione dell’appaltatore
• errori od omissioni progettuali, comunicati all’Osservatorio ed al
progettista per i successivi adempimenti
Ovviamente solo in caso di errori od omissioni sono previste specifiche
responsabilità per il progettista, per i maggiori costi d’opera e di
riprogettazione che saranno conseguenti alle varianti.
Non sono considerate “varianti in corso d’opera” gli interventi disposti dal
106
Direttore dei lavori per risolvere aspetti di dettaglio, purché siano contenuti
entro un importo non superiore al 5% delle categorie di lavoro dell’appalto
(10% in caso di lavori di recupero, ristrutturazione, manutenzione e restauro) e
che non comportino un aumento dell’importo finale del contratto stipulato.
L’art. 133 del Codice Contratti ribadisce il divieto di revisione dei prezzi
contrattuali da parte delle Stazioni appaltanti.
Per i lavori pubblici è applicato quindi il cosiddetto prezzo-chiuso, cioè il
prezzo dei lavori diminuito del ribasso d’asta.
In parziale deroga all’istituto del prezzo-chiuso abbiamo due casi:
1. lo scostamento tra tasso di inflazione reale e quello programmato sia
superiore al 2%. In questo caso il prezzo a base d’asta sarà aumentato da
una percentuale fissata di volta in volta tramite Decreto Ministeriale.
2. sia stata registrata da parte del Ministero delle Infrastrutture una
variazione eccezionale di prezzo di un materiale impiegato (cosiddetto
istituto della “compensazione”).
107
9.3F) Gestione del contenzioso
Il mancato rispetto, da parte di uno dei due contraenti, degli obblighi
contrattuali può dar vita ad un contenzioso tra le due parti.
Le tipologie tipiche sono:
• Interessi legali e moratori per ritardato pagamento degli acconti e del saldo
Non si tratta di un contenzioso in senso stretto, ma è un diritto inalienabile
dell’Impresa richiedere e ricevere degli interessi in caso di pagamenti ritardati
da parte della stazione appaltante
• “Riserve” dell’ impresa sul Registro di Contabilità
Sono delle richieste di maggiori somme di denaro da parte dell’Impresa, le
quali vanno giustificate e documentate.
In questi casi il R.U.P. puo’ cercare una:
� Risoluzione Transattiva in corso d’opera
Nel caso in cui le richieste dell’appaltatore siano motivate ed entro certi
limiti, il R.U.P. esamina la proposta di transazione del soggetto
aggiudicatario, ovvero può formulare una proposta di transazione al
soggetto aggiudicatario, previa audizione del medesimo.
La transazione ha forma scritta pena la nullità.
� Risoluzione bonaria del contenzioso a fine lavori
Qualora l’appaltatore abbia fatto iscrivere sui documenti contabili
“riserve” tali da far variare l’importo contrattuale di più del 10%, il
108
R.U.P. promuove la costituzione di un’apposita commissione.
Quest’ultima, dopo aver acquisito la relazione del Direttore dei lavori e
dell’organo di collaudo, formula all’Amministrazione una proposta
motivata di accordo bonario, la quale, se accettata dall’appaltatore, ha
natura transattiva.
In caso di mancato accordo, a seconda dell’inserimento o meno della “clausola
compromissoria” nel contratto, entrambe le parti potranno avvalersi della:
� Magistratura “speciale”, con un “arbitrato a tre” presso la Camera
Arbitrale (Lodo Arbitrale), istituita presso l’Autorità per i Lavori
Pubblici
� Magistratura ordinaria, secondo il codice civile
• Conclusione anticipata del contratto d’appalto
Solo in casi “estremi” si può arrivare ad una conclusione anticipata del
contratto, la quale puo’ avvenire per:
� Reati accertati
� Gravi inadempienze o gravi ritardi da parte dell’impresa
� Fallimento dell’impresa
� Recesso “unilaterale” del contratto da parte dell’Amministrazione
109
Esempio di Accordo bonario
110
9.4 Fasi conclusive della esecuzione dei lavori
• Certificato di ultimazione dei lavori
• Contabilità finale
Consiste nella raccolta ordinata di tutti i documenti contrattuali e contabili
da consegnare ai collaudatori; tra questi documenti si citano:
� Relazione del DL a corredo del Conto finale
� Conto finale (anche denominato “stato finale”, è il documento
contabile in cui è riepilogata tutta la contabilità (con i pagamenti
effettuati) ed è indicato il saldo residuo che deve essere pagato se il
collaudo ha esito positivo
� Elaborati grafici “as built” (di “seconda pianta”) delle opere realizzate,
da confrontare con quelli di progetto
111
Esempio di Certificato di ultimazione dei lavori
112
10) Collaudo
10.1 Introduzione
Per tutti i lavori pubblici va redatto un certificato di collaudo (art. 141 del
Codice Contratti).
Il collaudo finale deve aver luogo comunque entro sei mesi dall’ultimazione dei
lavori ed al Regolamento [D.P.R. 554/99] è demandata la disciplina dei termini e
dei requisiti professionali dei collaudatori dei lavori per i quali occorrono
particolari certificazioni.
Il certificato di collaudo inizialmente ha carattere provvisorio, per poi diventare
definitivo dopo 2 anni.
Le difformità e i vizi dell’opera dovranno essere denunciati prima che divenga
definitivo il certificato di collaudo: in tal modo l’appaltatore risponderà per
eventuali difformità e vizi dell’opera.
In alcuni casi particolari (come opere di particolare complessità, ecc..) è
obbligatorio anche effettuare il collaudo in corso d’opera.
Per i soli lavori d’importo inferiore a 500.000 € il certificato di collaudo è
sostituito dal “certificato di regolare esecuzione”, caratterizzato da una
procedura più snella.
113
10.2 Collaudo
� Il Collaudo statico [Legge n° 1086 del 1971]
L’opera è strutturalmente “sicura”, ovvero soddisfa le verifiche di stabilità
con adeguati coefficienti di sicurezza?
Il collaudo deve tener conto, oltre alle prescrizioni formali dettate dalla legge
1086/71, dei
seguenti adempimenti tecnici:
• ispezione generale dell’opera nel suo complesso, con particolare riguardo
a quelle strutture o parti di strutture più significative da confrontare con i
disegni esecutivi depositati in cantiere
• esame dei certificati delle prove sui materiali, articolato:
o nell’accertamento del numero dei prelievi effettuati e della loro
conformità
o nel controllo dei risultati delle prove
• esame degli ulteriori certificati
• controllo dei verbali delle eventuali prove di carico fatte eseguire dal D.L.
• esame dell’impostazione generale della progettazione strutturale, degli
schemi di calcolo e delle azioni considerate
Inoltre, nell’ambito della propria discrezionalità il collaudatore potrà
richiedere:
• di effettuare quegli accertamenti utili per formarsi il convincimento della
sicurezza dell’opera, quali:
114
o prove di carico. Le prove di carico, ove ritenute necessarie dal
collaudatore, rispetteranno le modalità sotto indicate, e non
potranno avere luogo prima che sia stata raggiunta la resistenza che
caratterizza la classe di conglomerato prevista e, in mancanza di
precisi accertamenti al riguardo, non prima di 28 giorni dalla
ultimazione del getto.
Il programma delle prove deve essere sottoposto al direttore dei
lavori ed al progettista e reso noto al costruttore.
Le prove di carico si devono svolgere con le modalità indicate dal
collaudatore, che se ne assume la piena responsabilità, mentre, per
quanto riguarda la loro materiale attuazione è responsabile il D.L..
I carichi di prova devono essere, di regola, tali da indurre le
sollecitazioni massime “di esercizio per combinazioni rare”. In
relazione al tipo di struttura ed alla natura dei carichi, le prove
devono essere convenientemente protratte nel tempo.
L’esito della prova potrà essere valutato sulla base dei seguenti
elementi:
- le deformazioni si accrescano proporzionalmente ai carichi
- nel corso della prova non si siano prodotte lesioni,
deformazioni o dissesti che compromettano la sicurezza o la
conservazione dell’opera
- la deformazione residua dopo la prima applicazione del carico
massimo non superi una quota parte di quella totale
commisurata ai prevedibili assestamenti iniziali di tipo
anaelastico della struttura oggetto della prova. Nel caso invece
115
che tale limite venga superato, prove di carico successive
accertino che la struttura tenda ad un comportamento elastico
- la deformazione elastica risulti non maggiore di quella
calcolata
o saggi diretti sui conglomerati con prelievi di campioni e controllo
delle armature
o controlli non distruttivi sulle strutture
� Il Collaudo tecnico amministrativo
L’opera è stata realizzata fedelmente al contratto?
Sottende, tra l'altro, le seguenti attività:
• Esame contabilità e sua revisione
• Riscontri geometrici (tenuto conto delle tolleranze costruttuve)
• Analisi della qualità dei materiali, degli elementi, delle strutture e degli
impianti
• Analisi della funzionalità delle opere strutturali
• Analisi della funzionalità e sicurezza degli impianti
• Verifica del rispetto dei tempi e dei costi contrattuali
• Verifica del rispetto delle formalità amministrative
• Eventuale esame delle riserve
• Eventuali detrazioni, sul Conto finale, per piccoli difetti o mancanze
• Eventuale richiesta di necessarie lavorazioni aggiuntive a carico
dell’Appaltatore
116
11) Gestione dell’opera nel tempo di vita utile
� Sfruttamento economico-sociale del bene
� Valutazione della “performance”
Intesa come grado di adempimento degli obiettivi delineati in fase di
programmazione. Questa attività di “feedback” è importante anche per la
futura programmazione di similari interventi sul territorio.
� Gestione tecnica
Per gestione tecnica si intende la gestione dell’intero “Life cycle management”
(LCM) dell’opera. Lo scopo è quello di mantenere inalterate, nel tempo di vita
utile, la funzionalità e la sicurezza delle strutture e degli impianti, contrastando
il degrado dei materiali e degli elementi componenti l’opera.
Le attività connesse sono:
• Manutenzione programmata, secondo il “Piano di manutenzione”
• Riparazione, in caso di danno
• Monitoraggio e ispezione
Possibili scenari alla fine della vita utile dell'opera:
• Ristrutturazione o riconversione funzionale (estendo così la vita utile
dell’opera)
• Demolizione
• Smontaggio ed eventuale parziale reimpiego
Top Related