ABGABETERMIN: 26.04.2011 – FAKULTÄT WIRTSCHAFT UND SOZIALES – DEPARTMENT PUBLIC MANAGEMENT
BACHELORTHESIS
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS
UNTER EINBEZIEHUNG AKTUELLER TENDENZEN IM BEAMTENRECHT
ERSTPRÜFER: PROF. DR. FRANK-RÜDIGER JACH
ZWEITPRÜFER: PROF. DR. ROLF SCHMIDT
VORGELEGT VON: MARKUS KOOPS
STUDIENGRUPPE: RIA 2008 X
I
DIE
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KLUNG DES
BERUFSBEA
MTENTUMS
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS
GLIEDERUNGSÜBERSICHT
Abschnitt I. Einleitung in die Thematik
1. Allgemeine Einführung in die Thematik
2. Struktur der Bachelorthesis
3. Zielsetzung der Bachelorthesis
Abschnitt II. Grundlagen des Beamtenrechts
1. Rechtsgrundlagen zur Regelung des Dienstrechts der Beamten
2. Das Grundgesetz als Garant für das Berufsbeamtentum
3. Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums
Abschnitt III. Historie des Berufsbeamtentums u. Beamtenrechts
1. Anfänge des Berufsbeamtentums
2. Beamte in Weimar
3. Die Zeit des Nationalsozialismus
4. Zusammenfassung
Abschnitt IV. Gegenwärtige Strukturen und aktuelle Entwicklungen
1. Neuordnung des Dienstrechts
A. Das Beamtenstatusgesetz (BeamtStG)
B. Das (neue) Hamburgische Beamtengesetz (HmbBG)
2. Der Beamte im Wandel
A. Änderungen für den Beamten
B. Probleme in der Praxis
Abschnitt V. Analyse der Tendenzen in Hamburg / Ausblick
1. Abschließende Beurteilung der Tendenzen
2. Die weitere Entwicklung aus Sicht des Autors
II
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KLUNG DES
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DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS
INHALTSVERZEICHNIS
THEMA DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS
UNTER EINBEZIEHUNG AKTUELLER TENDENZEN IM BEAMTENRECHT
GLIEDERUNGSÜBERSICHT ................................................................................................ I
INHALTSVERZEICHNIS ..................................................................................................... II
1. EINLEITUNG ............................................................................................................ 1
1.1 ERLÄUTERUNG ZUR THEMATIK ................................................................................. 2
1.2 AUFBAU DER BACHELORTHESIS ................................................................................ 2
1.3 ZIEL DER ARBEIT ..................................................................................................... 3
2. RECHTSGRUNDLAGEN DES DIENSTRECHTS DER BEAMTEN ......................................... 3
2.1 DAS GRUNDGESETZ ALS GARANT FÜR DAS BERUFSBEAMTENTUM .............................. 5
2.1.1 ART.33 ABS.2 GG ............................................................................................ 6
2.1.2 ART.33 ABS. 4 GG ........................................................................................... 9
2.1.3 ART.33 ABS.5 GG .......................................................................................... 11
2.2 DIE HERGEBRACHTEN GRUNDSÄTZE DES BERUFSBEAMTENTUMS ............................. 14
3. HISTORIE DES BERUFSBEAMTENTUMS .................................................................... 16
3.1 URSPRUNG UND ENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS .................................... 16
3.1.1 ANFÄNGE DES BEAMTENTUMS ......................................................................... 17
3.1.1.1 URSPRUNGSFORMEN UND VORGÄNGER DES BERUFSBEAMTENTUMS ............. 17
3.1.1.2 ÜBERGANG VOM MITTELALTER ZUR NEUZEIT ................................................ 19
(A) DAS HOFAMT ........................................................................................................ 20
(B) DIE MINISTERIALEN ............................................................................................... 20
3.1.2 DIE SCHÖPFUNG DES BEAMTENTUMS IN PREUßEN ........................................... 22
3.1.3 DAS BERUFSBEAMTENTUM IM 19. JAHRHUNDERT ............................................. 24
3.2 DAS BEAMTENTUM DER WEIMARER REPUBLIK (1919 BIS 1932)................................ 26
3.2.1 ART.128 WRV ............................................................................................... 30
3.2.2 ART.129 WRV ............................................................................................... 31
3.2.3 ART.130 WRV ............................................................................................... 31
3.2.4 ZUSAMMENFASSUNG ...................................................................................... 33
3.3 BERUFSBEAMTENTUM UND NATIONALSOZIALISMUS .................................................. 34
3.3.1 DAS GESETZ ZUR WIEDERHERSTELLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS ............... 34
3.3.2 DAS BEAMTENRECHTSÄNDERUNGSGESETZ ...................................................... 36
3.3.3 STELLUNG DER BEAMTEN ZUM DRITTEN REICH ................................................ 38
3.3.4 DAS VERHÄLTNIS VON POLITIK UND VERWALTUNG ........................................... 38
III
DIE
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KLUNG DES
BERUFSBEA
MTENTUMS
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS
3.3.5 DIE RÜCKKEHR DES PERSÖNLICHEN TREUEVERHÄLTNISSES ............................. 39
3.3.6 DAS DEUTSCHE BEAMTENGESETZ VON 1937 ................................................... 41
3.3.7 ZWISCHENBILANZ ZUR HOCHZEIT DES NATIONALSOZIALISMUS ........................... 44
3.3.8 DAS ENDE DES NATIONALSOZIALISMUS ............................................................ 48
3.4 EIN DEMOKRATISCHER NEUBEGINN DES BEAMTENTUMS .......................................... 50
3.4.1 ART. 33 UND ART. 131 GG – DIE WIEDERGEBURT DES TRADITIONELLEN
BEAMTENTUMS DER WEIMARER ZEIT ............................................................................. 50
3.4.2 DAS BUNDESPERSONALGESETZ ...................................................................... 52
3.4.3 „G 131“ ......................................................................................................... 53
3.4.4 GESETZ ZUR REGELUNG DER WIEDERGUTMACHUNG NATIONALSOZIALISTISCHEN
UNRECHTS FÜR ANGEHÖRIGE DES ÖFFENTLICHEN DIENSTES .......................................... 55
3.4.5 DAS NEUE BUNDESBEAMTENGESETZ ............................................................... 55
3.5 ZUSAMMENFASSUNG ............................................................................................. 56
4. AKTUELLE STRUKTUREN NACH DER FÖDERALISMUSREFORM I .................................. 58
4.1 DAS DIENSTRECHTSNEUORDNUNGSGESETZ (DNEUG) ............................................. 59
4.1.1 DIE WICHTIGSTEN ÄNDERUNGEN IM ÜBERBLICK ............................................... 61
4.1.1.1 ÄNDERUNGEN IM LAUFBAHNRECHT .............................................................. 62
4.1.1.2 ÄNDERUNGEN IM BESOLDUNGSRECHT ......................................................... 63
4.1.1.3 ÄNDERUNGEN IM VERSORGUNGSRECHT ....................................................... 64
4.1.1.4 SONSTIGE ÄNDERUNGEN DURCH DAS DNEUG .............................................. 64
4.1.2 FAZIT DES DNEUG ......................................................................................... 65
4.2 DAS BEAMTENSTATUSGESETZ (BEAMTSTG) ........................................................... 66
4.2.1 HINTERGRUND DES BEAMTSTG....................................................................... 66
4.2.2 AUFBAU UND INHALT DES BEAMTSTG .............................................................. 67
4.2.2.1 ABSCHNITT 1 – ALLGEMEINE VORSCHRIFTEN ................................................ 67
4.2.2.2 ABSCHNITT 2 – BEAMTENVERHÄLTNIS .......................................................... 67
4.2.2.3 ABSCHNITT 3 – LÄNDERÜBERGREIFENDER WECHSEL IN DIE
BUNDESVERWALTUNG .................................................................................................. 68
4.2.2.4 ABSCHNITT 4 – ZUWEISUNG EINER TÄTIGKEIT BEI ANDEREN EINRICHTUNGEN . 68
4.2.2.5 ABSCHNITT 5 – BEENDIGUNG DES BEAMTENVERHÄLTNISSES ......................... 68
4.2.2.6 ABSCHNITT 6 – RECHTLICHE STELLUNG IM BEAMTENVERHÄLTNIS .................. 69
4.2.2.7 ABSCHNITT 7 – RECHTSWEG ....................................................................... 70
4.2.2.8 ABSCHNITT 8 – SPANNUNGS- UND VERTEIDIGUNGSFALL................................ 70
4.2.2.9 ABSCHNITT 9 – SONDERREGELUNGEN FÜR VERWENDUNG IM AUSLAND.......... 70
IV
DIE
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KLUNG DES
BERUFSBEA
MTENTUMS
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS
4.2.2.10 ABSCHNITT 10 – SONDERREGELUNGEN FÜR WISSENSCHAFTLICHES
HOCHSCHULPERSONAL ................................................................................................. 70
4.2.2.11 ABSCHNITT 11 – SCHLUSSVORSCHRIFTEN .................................................... 71
4.2.3 ZUSAMMENFASSUNG ...................................................................................... 71
4.3 DAS (NEUE) HAMBURGISCHE BEAMTENGESETZ ....................................................... 72
4.3.1 AUFBAU UND GESETZESCHARAKTER DES HMBBG ............................................ 72
4.3.1.1 ABSCHNITT 1 - ALLGEMEINE VORSCHRIFTEN ................................................ 72
4.3.1.2 ABSCHNITT 2 - BEAMTENVERHÄLTNIS ........................................................... 73
4.3.1.3 ABSCHNITT 3 - LAUFBAHN ........................................................................... 74
(A) NEUE FACHRICHTUNGEN ....................................................................................... 74
(B) NEUE LAUFBAHNGRUPPEN ..................................................................................... 75
(C) DIE BEDEUTUNG DER PROBEZEIT ........................................................................... 75
(D) ZUSAMMENFASSUNG ............................................................................................. 76
4.3.1.4 ABSCHNITT 4 - LANDESINTERNE ABORDNUNG, VERSETZUNG UND
KÖRPERSCHAFTSUMBILDUNG ........................................................................................ 77
4.3.1.5 ABSCHNITT 5 - BEENDIGUNG DES BEAMTENVERHÄLTNISSES .......................... 77
4.3.1.6 ABSCHNITT 6 - RECHTLICHE STELLUNG IM BEAMTENVERHÄLTNIS ................... 77
4.3.2 ZUSAMMENFASSUNG ...................................................................................... 78
4.4 TENDENZEN, ÄNDERUNGEN UND PROBLEME ........................................................... 78
4.4.1 BEWERTUNG DER AKTUELLEN ENTWICKLUNG UND TENDENZEN ......................... 78
4.4.2 PROBLEME ..................................................................................................... 83
5. DIE WEITERE ENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS NACH ANSICHT DES
VERFASSERS ............................................................................................................... 87
QUELLENVERZEICHNIS ................................................................................................... III
DIENSTLICHE ERKLÄRUNG ............................................................................................. XI
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 1
DIE
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KLUNG DES
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MTENTUMS
1. EINLEITUNG
Ob großes oder kleines Amt:
Gehorsam sind wir allesamt.
Die Mienen ernst, die Scheitel licht,
tun wir laut Vorschrift unsre Pflicht.1
Die Art des Staatsdienstes, insbesondere des Berufsbeamtentums, legt im Fall der
Bundesrepublik Deutschland seit jeher das Grundgesetz bzw. die Verfassung2 fest. In
ihnen sind Grundsätze enthalten, welche den Sinn des Berufsbeamtentums regeln.
Zudem ergeben sich aus ihnen festgeschriebene Rechte und Pflichten der Beamten3
sowie ein begrenzter Regelungs- und Gestaltungsspielraum des Normgebers4.
Inhalt und Umfang der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums des Art. 33
Abs. 5 GG haben sich jedoch von der Einführung an stark gewandelt und entsprechen
seitdem nicht mehr den ursprünglichen Intentionen des Verfassungsgebers5. Dies gilt
insbesondere durch die neue Fortentwicklungsklausel in Art. 33 Abs. 5 GG, –
Bisher: „Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten
Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln.“, nun auch „[…] und fortzuentwickeln.“
– welche als Verfassungsauftrag verstanden werden kann6.
Zudem sind die Gesetzgebungskompetenzen in den letzten Jahren durch den Wegfall
des Beamtenrechtsrahmengesetzes und den Erlass diverser Reformgesetze neu
1 Autor: Josef Weinheber (Beamter); siehe auch Engelmann 1993 – Die Beamten, S.19
2 Damals die Weimarer Reichsverfassung
3 Ausschließlich aus Gründer der Lesbarkeit wird im gesamten Text auf die explizite Erwähnung der
weiblichen Form verzichtet. Wenn sich nicht eindeutig aus dem Zusammenhang das Gegenteil ergibt,
ist jeweils das andere Geschlecht mit gemeint.
4 Günther, Hellmuth - 2010; Gesetzgebungskompetenzen für das Beamtenrecht, Kodifikationen des
allgemeinen Beamtenrechts, S.1
5 Budjarek, Lucia – 2010; Die Neukategorisierung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums
nach Maß ihrer institutsprägenden Wirkung, S.229
6 Bestrebungen Art.33 Abs.5 GG zu ändern gab es bereits 1996, dazu: Höfling; Burkiczak – 2007; Die
Garantie der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums unter Fortentwicklungsvorbehalt, S.330
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 2
DIE
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KLUNG DES
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MTENTUMS
geordnet worden7, wodurch sich im Dienstrecht der Bundesländer zum Teil erhebliche
Änderungen ergaben8.
1.1 ERLÄUTERUNG ZUR THEMATIK
Diese Änderungen, welche mit der Föderalismusreform I9 am 01. September 2006
einhergehen, geben Anlass sich mit den Entwicklungen des Berufsbeamtentums und
des Beamtenrechts zu beschäftigen sowie dessen geschichtliche Entstehung
nachzuvollziehen.
Die vorliegende Bachelorthesis greift die Thematik der aktuellen Entwicklungen des
Berufsbeamtentums und des öffentlichen Dienstrechts auf und gibt, basierend auf
Erkenntnissen der Vergangenheit, einen Ausblick auf zukünftige Entwicklungen und
Tendenzen nach Meinung des Autors.
1.2 AUFBAU DER BACHELORTHESIS
Die Thesis gliedert sich hierbei im Wesentlichen in fünf größere Sinnabschnitte.
Nach dieser Einleitung (Abschnitt I.) werden zunächst kurz und überblicksartig die
Grundlagen des Beamtenrechts dargestellt (Abschnitt II.), um hierbei das Grundgesetz
als Garanten für das Berufsbeamtentum herauszustellen. In diesem Abschnitt bezieht
sich der Verfasser vorrangig auf die hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums aus Art. 33 Abs. 5 GG.
Um einer vollständigen Betrachtung gerecht zu werden (Abschnitt III.) wird ausführlich
die Entstehung und die geschichtliche Veränderung des Berufsbeamtentums
aufgezeigt, wobei die Zeit des Nationalsozialismus mit dessen Auswirkungen auf die
Beamtenschaft eine wichtige Rolle spielt. Dieser Abschnitt endet mit Ausführungen zu
den wichtigsten Änderungen aus Sicht des Autors und den gegenwärtigen Strukturen
des Dienstrechts in der Bundesrepublik Deutschland und zuletzt in der Freien und
Hansestadt Hamburg.
7 Frank; Heinicke – 2009; Die Auswirkungen der Föderalismusreform auf das öffentliche Dienstrecht, S.34
8 Seeck; Rieger – 2011; Neues Laufbahnrecht der norddeutschen Küstenländer, S.1
9 Gesetz vom 28.08.2006; Geltung ab 01.09.2006; BGBl. 2006 Teil 1, S.2034 f.
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 3
DIE
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MTENTUMS
Der nachfolgende Abschnitt (Abschnitt IV.) zeigt Probleme der gegenwärtigen
Veränderungen des Beamtenrechts auf und geht auf neue Tendenzen bei der
Neuordnung des Dienstrechts nach der Föderalismusreform I ein. Hierbei stehen die
konkreten gesetzlichen Änderungen und dessen Auswirkungen auf die Beamten im
Vordergrund.
Der abschließende Teil dieser Arbeit (Abschnitt V.) analysiert die Tendenzen und
beurteilt die aktuelle Reformpolitik zum Berufsbeamtentum und dessen Dienstrecht
nach Ansicht des Verfassers. Des Weiteren gibt das Resümee einen Ausblick auf die
weitere Entwicklung.
1.3 ZIEL DER ARBEIT
Ziel dieser Bachelorthesis ist es, einen umfassenden Überblick über die Entwicklung
des Berufsbeamtentums zu erlangen.
Der Verfasser legt hierbei Wert darauf, den Leser auf die Zusammenhänge zum
Dienst- und Verfassungsrecht hinzuweisen und möchte darüber hinaus als einen
Schwerpunkt die historische Entwicklung des Berufsbeamtentums verständlich
darstellen.
Zweiter Schwerpunkt dieser Arbeit soll es sein, die letzten Veränderungen der
gesetzlichen Grundlagen des Berufsbeamtentums durch die Föderalismusreform I und
das Dienstrechtsneuordnungsgesetz (DNeuG) aufzuzeigen sowie Tendenzen zu
analysieren und einen Ausblick aus Sicht des Verfassers zu geben.
Sie soll dazu dienen, dass Leser in der Lage sind, sich eine Meinung zu bilden, ob die
Fortentwicklung des Berufsbeamtentums in eine wünschenswerte Richtung geht, oder
ob über einen Paradigmenwechsel nachgedacht werden sollte.
2. RECHTSGRUNDLAGEN DES DIENSTRECHTS DER BEAMTEN
Das Beamtenrecht ist von der Systematik her, als Teil des öffentlichen Personalrechts,
insb. des öffentlichen Dienstrechts, zu sehen. Für Beamte gelten hierbei diverse
gesetzliche Grundlagen.
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 4
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MTENTUMS
Maßgeblich für die institutionelle Garantie10 des Berufsbeamtentums ist hierbei das
Grundgesetz (GG) mit den nach Art.33 GG i.V.m. Art. 70 f. GG erlassenen Gesetzen11.
Zu nennen sind das Beamtenstatusgesetz (BeamtStG)12, das Bundesbeamtengesetz
(BBG) sowie das Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) und das
Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG).
Ebenso die entsprechenden Rechtsverordnungen, beispielsweise die Bundes-
laufbahnverordnung (BLV) und die Bundesnebentätigkeitsverordnung (BNV) 13.
Es existieren freilich weitere Gesetze und Verordnungen, die im Rahmen des
Dienstrechts der Beamten eine Rolle spielen. Der Verfasser beschränkt sich im Verlauf
der Arbeit jedoch auf das Dienstrechtsneuordnungsgesetz (DNeuG), das
Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) und das Hamburgische Beamtengesetz (HmbBG),
um einen Beispielkatalog aufzuzeigen, der im Kontext der Föderalismusreform I eine
übergeordnete Rolle spielt14.
Zu den wichtigsten Gesetzen und Verordnungen der Bundesbeamten seien auch erwähnt:
Besoldungsüberleitungsgesetz (BesÜG), Bundesdisziplinargesetz (BDG), Bundespersonal-
vertretungsgesetz (BPersVG), Bundesgleichstellungsgesetz (BGleiG), Gesetz über eine
einmalige Sonderzahlung (ESZG), Erholungsurlaubsverordnung (EUrlV),
Sonderurlaubsverordnung (SUrlV), Elternzeitverordnung (EltZV), Arbeitszeitverordnung (AZV),
Mutterschutzverordnung (MuSchV), Trennungsgeldverordnung (TGV), Beihilfeverordnung,
Reisekostenverordnung, Umzugskostenverordnung und viele weitere15
.
10 Kritisch: Beucker; Überall – 2004; Die Beamtenrepublik, S.92
11 An dieser Stelle seien die nach Art.73 Abs.1 Nr.8 GG und Art.74 Abs.1 Nr.27 GG erlassenen Gesetze
für Bundesbeamte erwähnt. An entsprechender Stelle dazu ausführlicher.
12 Ehemals auch das Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG); Am 1. September 2006 weitestgehend außer
Kraft gesetzt: Die Vorgaben für die Landesgesetzgebung (§§1-120) sind weggefallen.
13 Für Landesbeamten sind die jeweiligen Beamtengesetze der Länder und dessen Verordnungen
maßgeblich; Bspw. HmbBG, HmbLVO […]; Die Bundesvorschriften sind jedoch insofern für Landesbeamte
interessant, als dass sie vergleichbare Regelungen beinhalten und auf gemeinsamen
verfassungsrechtliche Anforderungen gründen. Dies kann bei der fehlerfreien Anwendung der Gesetze
eine Rolle spielen.
14 Für einen stärkeren Praxisbezug wird das HmbBG mit in die Analyse einbezogen.
15 Siehe auch: Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.27, Rn.36
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 5
DIE
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KLUNG DES
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MTENTUMS
Als rechtliche Grundordnung bildet das Grundgesetz den Oberbau für alle weiteren
Rechtsvorschriften die das Berufsbeamtentum betreffen. Nachfolgend wird das
Grundgesetz mit seinen einschlägigen Normen, als Garant für das deutsche
Berufsbeamtentum dargestellt.
2.1 DAS GRUNDGESETZ ALS GARANT FÜR DAS BERUFSBEAMTENTUM
Diskussionen über das Berufsbeamtentum werden in der Bundesrepublik Deutschland
im europäischen Vergleich verstärkt als verfassungsrechtliche Frage aufgefasst 16 .
Dabei regelt das deutsche Grundgesetz ausführlicher als jede17 andere europäische
Verfassung den Rahmen und Inhalt des Beamtentums. Hierbei sind die rechtlichen
Vorgaben des Grundgesetzes durch Wissenschaft, Praxis und Rechtsprechung zu
interpretieren und fortzuentwickeln.
Die hierauf gründenden verfassungsrechtlichen Bestimmungen sind vom Gesetzgeber
bei Gesetzgebung und –anwendung nicht nur zu berücksichtigen, sondern auch zu
beachten 18 . Dies ist allerdings durchaus strittig und wird selbst vom
Bundesverfassungsgericht stark differenziert19. „Der einzelne hergebrachte Grundsatz
ist vielmehr in seiner Bedeutung für die Institution des Berufsbeamtentums in der
freiheitlichen rechts- und sozialstaatlichen Demokratie zu würdigen; davon hängt ab, in
welcher Weise und in welchem Ausmaß er zu beachten ist.20“
Wesentlich von Bedeutung ist dabei für das Beamtenrecht und das Berufsbeamtentum
Art. 33 GG. Wobei Abs.1 und Abs.3 an dieser Stelle21 zu vernachlässigen sind. Sie
16 Kucsko-Stadlmayer, Gabriele – 2009; Die Zukunft des Beamtentums: Zwischen Recht und Politik,
Staats- und Verwaltungslehre, S.39
17 Vergleichbar ausführlich ist nur Art.103 und Art.104 der griechischen Verfassung; ebenso Kucsko-
Stadlmayer a.a.O.
18 Auch: Kathke; Vogl – 2009; Evolution oder Revolution, S.13; Anders: Balzer, Ralph – 2009;
Republikprinzip und Berufsbeamtentum, S.67
19 Lediglich für eine Berücksichtigung: BVerfGE 3, 58, insb. 137; Auch für eine Beachtung von
Grundsätzen: BVerfGE 61, 43, 58; 62, 374, 383; 99, 300, 314; 8, 1, 11f. insb. 17
20 BVerfGE 8, 1, 16; Differenziert nach hergebrachten Grundsätzen von überragender Bedeutung.
Ergänzend dazu in den Ausführungen zu Art.33 Abs.5 GG.
21 Vor dem Hintergrund des Nationalsozialismus wäre Abs.3 hervorzuheben. Abs.1 fand bisher hingegen
wenig Anwendung; ebenso: Jachmann, Monika in: Mangoldt; Klein – 2010; Kommentar zum Grundgesetz,
Art.33 Abs.1 GG, S.809 Rn.2 – evtl. Zunahme an Bedeutung nach Föderalismusreform I.
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 6
DIE
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MTENTUMS
konkretisieren im Wesentlichen den Gleichheitssatz des Art.3 GG als
grundrechtsgleiches verfassungsbeschwerdefähiges Recht für den öffentlichen
Dienst22.
2.1.1 ART.33 ABS.2 GG
Ein öffentliches Interesse an einem effizienten und sachkundigen Beamtentum im
öffentlichen Dienst ist schützenswert. Art.33 Abs.2 GG normiert hierfür wichtige
Grundsätze23, die beim Zugang zu öffentlichen Ämtern entscheidend sind24.
Das hieraus hervorgehende Eignungs- und Leistungsprinzip25, mit der einhergehenden
Bestenauslese26, ist durch Art.33 Abs.2 im Grundgesetz verankert27 und dient dazu
„jedem Deutschen nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen
Zugang zu jedem öffentlichen Amte“ zu gewähren28.
Einschub EG-Recht – Art.33 Abs.2 GG
Nach h.M. ist es jedoch unter Einschränkungen29
(Art.45 Abs.4 AEUV) EU-Bürgern zu
ermöglichen, in der Bundesrepublik Deutschland ein Amt zu bekleiden30
. Dies ist u.a. eine Folge
22 Jachmann, Monika in: Mangoldt; Klein – 2010; Kommentar zum Grundgesetz, Art.33 Abs.1 GG, S.809
Rn.2 und Art.33 Abs.3 GG, S.833 Rn.24; ebenso: Jarass, Hans D. in: Jarass; Pieroth – 2007; Grundgesetz
für die Bundesrepublik Deutschland, Art.33 Abs.1 GG, S.615 Rn.1 und Art.33 Abs.3 GG, S.624 Rn.25;
auch: Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.22 Rn.26
23 Ausführlich dazu im Abschnitt „Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“
24 Jachmann, Monika in: Mangoldt; Klein – 2010; Kommentar zum Grundgesetz, Art.33 Abs.2 GG, S.819
Rn.16
25 Lindner, Josef Franz – 2006; Grundrechtssicherung durch das Berufsbeamtentum, S.7
26 Jachmann, Monika in: Mangoldt; Klein – 2010; Kommentar zum Grundgesetz, Art.33 Abs.2 GG, S.814
Rn.12
27 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.22 Rn.25
28 Rogosch; Wölke – 2010; Beamtenrecht, S.25 Rn.30
29 Stetige Rechtsprechung seit EuGHE 1980, 3881 Rn.12, 18 f. – Kommission Belgien
30 Rieckhoff, Thomas – 1993; Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa, S.23; Jachmann,
Monika in: Mangoldt; Klein – 2010; Kommentar zum Grundgesetz, Art.33 Abs.2 GG, S.816 Rn.14; Art.33
Abs.5 GG, S.849 Rn.41
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 7
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der Arbeitnehmerfreizügigkeit, die als supranationales Recht31
im „Vertrag über die Arbeitsweise
der Europäischen Union“ (AEUV) festgeschrieben ist32
.
Art. 45 AEUV
(1) Innerhalb der Union ist die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gewährleistet.
(2) Sie umfasst die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen
Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und
sonstige Arbeitsbedingungen.
Umstritten ist die Bedeutung des Abs.4, der besagt, dass dieser Artikel auf die Beschäftigung in
der öffentlichen Verwaltung keine Anwendung findet33
.
Als zunehmend wichtigen Aspekt des Art.33 Abs.2 und Art.33 Abs.3 GG ist zu erwähnen, dass
hieraus einige Entscheidungen begründet wurden, in denen Frauen bei gleicher Qualifikation
nach Gleichbehandlungsgesetzen bevorzugt ausgewählt wurden, um den Frauenanteil in
unterrepräsentierten Bereichen anzuheben. Diese Methode ist nicht unstrittig34
. Ein Angleichen
durch Bevorzugung ist angemessen, solange die gleiche Qualifikation nachgewiesen werden
kann. Eine pauschale Anhebung durch Vorrang weiblicher Bewerberinnen bspw. durch eine
„Frauenquote“ ist hingegen nicht mit dem EG-Recht und dem Leistungsprinzip zu vereinbaren35
.
Eine Legaldefinition der Auswahlkriterien des Art.33 Abs.2 GG beinhaltet §9 BBG und
§9 BeamtStG.
Beim Leistungsprinzip36 handelt es sich um ein dienstrechtliches Grundprinzip, welches
durch den Amtsbezug seinen spezifischen Inhalt aus der Dienst- und Treuepflicht des
Berufsbeamtentums bezieht 37 . Die Auswahlkriterien Eignung, Befähigung sowie
fachliche Leistung sind daher auch stets auf die Anforderungen des entsprechenden
Amtes anzuwenden38. Sie stellen Typusbegriffe und keinen abgeschlossenen Katalog
an Eigenschaften dar und unterliegen dem Wandel des Abs.5 sowie der Ausfüllung
31 Schmidt, Marlene – 2010; Volle Freizügigkeit ab dem 1. Mai 2011 – Herausforderung für den
Diskriminierungsschutz?; patronato-inca.de – abgerufen am 20.03.2011
32 Hillebrecht, Martin – 2011; Die gesundheitliche Eignung für ein öffentliches Amt bei Übergewicht und
Adipositas, S.85
33 Niedobitek, Matthias – 2010; Denationalisierung des Streikrechts – auch für Beamte?, S.367
34 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.22 Rn.26
35 Urteil vom 17.10.95 EuGH C-450/93 - "Kalanke"; RL 76/207/EWG, geändert durch RL 2002/73/EG
36 Jachmann, Monika in: Mangoldt; Klein – 2010; Kommentar zum Grundgesetz, Art.33 Abs.2 GG, S.820
Rn.17
37 Rieckhoff, Thomas – 1993; Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa, S.22
38 BVerfGE 92, 140, 155
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 8
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durch die Behörden39. Hierdurch kommt den dienstlichen Beurteilungen40 nach den
letzten Reformen ein besonderer Stellenwert zu41. Der gesamte Abs.2 unterliegt dem
direkten Einfluss der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums aus Art.33
Abs.5 GG und ist ebenfalls über die Jahre verändert worden42.
Zuständige Behörden sehen sich bei der Anwendung der Kriterien mit aktuellen
gesellschaftlichen Problemen43 beim Ernennungsverfahren konfrontiert und haben über
die Erfüllung der beschriebenen Auswahlkriterien zu entscheiden. So thematisiert die
aktuelle Literatur beispielsweise Art.33 Abs.2 GG im Konflikt der gesundheitlichen
Eignung von Bewerbern bei Übergewicht und Adipositas44. Auch hieran wird deutlich,
dass die Anforderungen an die Beamten des Berufsbeamtentums dem Wandel
unterliegen.
In Art.33 Abs.2 GG sieht das Bundesverwaltungsgericht, neben dem Leistungsprinzip
und der Bestenauslese, auch die Ernennung der Beamten, als einen in Rechte Dritter
aus Art.33 Abs.2 GG eingreifenden Verwaltungsakt mit Doppelwirkung45. Sie ist als
Begründung des Berufsbeamtentums im konkreten Einzelfall festgeschrieben46 und
gilt, ebenso wie das Leistungsprinzip, für die Vergabe von Aufstiegsämtern47.
Primär ist die Aufgabenwahrnehmung der Beamten unter anderem auf Kontinuität,
Zuverlässigkeit, Genauigkeit und Rechtmäßigkeit ausgerichtet. Diese Prinzipien und
39Gourmelon, Andreas in: Gourmelon; Kirbach; Etzel – 2009; Personalauswahl im öffentlichen Sektor,
S.124; Auch: Eckstein, Thomas – 2009; Der Grundsatz der Bestenauslese, S.87
40 Kämmerling, Guido – 2010; Das Leistungsprinzip als Hauptkriterium für Beförderungen, S.215
41 Eckstein, Christoph – 2009; Der Grundsatz der Bestenauslese nach Art. 33 Abs. 2 GG in der neuesten
verfassungs- und verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung, S.87
42 Naheliegend erscheint an dieser Stelle bereits der Begriff der Eignung im Kontext des
Nationalsozialismus. Hierzu ausführlicher im Teil der historischen Entwicklung.
43 Moog, Anne – 2008; Das Bild des Beamten in der Öffentlichkeit, S.78
44 Hillebrecht, Martin – 2011; Die gesundheitliche Eignung für ein öffentliches Amt bei Übergewicht und
Adipositas, S.84 f.
45 BVerwG 2 C 16.09 Rn.19 vom 04.11.2010; NJW 2011, 695; NVwZ 2011, 358
46 Zu der Entstehung des Ernennungsverfahrens und der Urkunden-Notwendigkeit im Abschnitt der
geschichtlichen Entwicklung der Zeit des Nationalsozialismus ausführlicher.
47 BVerwG 2 C 26.03 vom 01.04.2004; NJW 2005, 771; DÖV 2005, 351; Eckstein, Thomas – 2009; Der
Grundsatz der Bestenauslese, S.86; Genauso: Jachmann, Monika in: Mangoldt; Klein – 2010; Kommentar
zum Grundgesetz, Art.33 Abs.2 GG, S.815 Rn.12
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 9
DIE
FORTENTWIC
KLUNG DES
BERUFSBEA
MTENTUMS
Kriterien des Art.33 Abs.2 GG, §9 BBG und §9 BeamtStG werden durch die
Laufbahnverordnungen48 der Länder und des Bundes weiter konkretisiert49.
2.1.2 ART.33 ABS. 4 GG
Neben den Zugangsvoraussetzungen regelt das Grundgesetz auch den rechtlichen
Rahmen des öffentlichen Dienstes, bei der Wahrnehmung von hoheitlichen Tätigkeiten.
Durch Art.33 Abs.4 GG wird eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums
festgeschrieben. Sie ist geprägt von einem Funktionsvorbehalt, wonach die Ausübung
hoheitsrechtlicher Befugnisse dem Berufsbeamtentum vorbehalten ist 50 . Der
Funktionsvorbehalt stellt eine Organisationsnorm dar 51 und ist zugleich
verfassungsrechtliche Legitimation52 zur Begründung des Berufsbeamtentums53. Dies
hat zur Folge, dass es ausgeschlossen ist, das Berufsbeamtentum in bewährter Art
abzuschaffen. Oder positiv gesagt:
Grundlage der Abschaffung müsste eine Verfassungsänderung sein. Diese Möglichkeit
wurde in der Literatur durchaus diskutiert, wobei die m.M. der Auffassung ist, dass
Art.33 Abs.4 und 5 GG von der Ewigkeitsklausel gedeckt sind54 . Die h.M. vertritt
hingegen die Auffassung, dass weder die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, noch das
Gewaltenteilungsprinzip oder das Sozialstaatsprinzip das Berufsbeamtentum in der
von Art.33 Abs.4 und 5 GG vorgegebenen Gestalt zwingend benötigen55.
48 Zu Veränderungen der Gesetzgebungskompetenzen später ausführlicher.
49 Rieckhoff, Thomas – 1993; Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa, S.22
50 Rieckhoff, Thomas – 1993; Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa, S.24
51 BVerfGE 6. 376, 385
52 Lindner, Josef Franz – 2010; Berufsbeamtentum und Demokratieprinzip, S.31
53 Rogosch; Wölke – 2010; Beamtenrecht, S.26 Rn.32
54 Für die Ewigkeitsgarantie: Erwähnt – Detlef Merten im Aufsatz: Bull, Hans-Peter – 2009; Die Zukunft
des Beamtentums: Zwischen Recht und Politik, Staats- und Verwaltungslehre, S.19
55 Gegen die Anwendung von Art.79 Abs.3 GG u.a.: Gröschner, Rolf – 2009; Buchbesprechung zu: Balzer,
Ralph, Republikprinzip und Berufsbeamtentum, S.607; Bull, Hans-Peter – 2009; Die Zukunft des
Beamtentums: Zwischen Recht und Politik, Staats- und Verwaltungslehre, S.19; Jachmann, Monika in:
Mangoldt; Klein – 2010; Kommentar zum Grundgesetz, Art.33 Abs.4 GG, S.836 Rn.29; Wagner; Leppek –
2009; Beamtenrecht, S.23 Rn.27; Balzer, Ralph – 2009; Republikprinzip und Berufsbeamtentum, S.69
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 10
DIE
FORTENTWIC
KLUNG DES
BERUFSBEA
MTENTUMS
Regelungsinhalt von Art.33 Abs.4 GG ist es, innerhalb des öffentlichen Dienstes56, ein
besonderes öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis zu begründen57. Dieses
geht von einer Eingliederung in ein hierarchisches System der öffentlichen Gewalt aus,
indem ein gesteigertes Treuebewusstsein zu Dienstherren, Staat und Bürgern
besteht58.
Der Gesetzgeber hat aus den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art.33 Abs.4 GG
einen Dualismus geschaffen, der einerseits Beamte und andererseits Beschäftigte für
den öffentlichen Dienst vorsieht, wobei die hoheitsrechtlichen Aufgaben (in der
Regel59) von Beamten wahrgenommen werden.
Systematisch korrespondieren das Eignungs- und Leistungsprinzip aus Art.33 Abs.2
und der Funktionsvorbehalt aus Abs.4 unter den Vorgaben des Art.33 Abs.5 GG60. Sie
richten sich nach der Fortentwicklung der hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums. Die Garantie des Berufsbeamtentums ist hierbei
verfassungsrechtlich auf die verschiedenen Absätze aufgeteilt.
ART.33 ABS.2 GG NORMIERT DEN ZUGANG ZUM BERUFSBEAMTENTUM.
ART.33 ABS.4 GG VERANKERT DEN FUNKTIONSVORBEHALT UND DAMIT DIE
INSTITUTIONELLE GARANTIE DES BEAMTENTUMS MIT SEINEM BESONDEREN DIENST-
UND TREUEVERHÄLTNIS. ART.33 ABS.5 GG REGELT DURCH DIE HERGEBRACHTEN
GRUNDSÄTZE DES BERUFSBEAMTENTUMS DIE STRUKTURELLE GARANTIE UND DAMIT
DIE VORGABEN FÜR DIE AUSGESTALTUNG DES BEAMTENTUMS.
56 Jachmann, Monika in: Mangoldt; Klein – 2010; Kommentar zum Grundgesetz, Art.33 Abs.4 GG, S.837
Rn.30
57 Leisner, Walter – 1995; Beamtentum, S.111
58 Rogosch; Wölke – 2010; Beamtenrecht, S.26 Rn.33
59 Oft wird in der Praxis diese Trennung nicht genau beachtet, wodurch es zu verfassungswidrigen
Verhalten kommt: Vgl. Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.23 Rn.27
60 Jachmann, Monika in: Mangoldt; Klein – 2010; Kommentar zum Grundgesetz, Art.33 Abs.2 GG, S.815
Rn.12
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 11
DIE
FORTENTWIC
KLUNG DES
BERUFSBEA
MTENTUMS
2.1.3 ART.33 ABS.5 GG
Das Grundgesetz besitzt nicht nur eine immanente Garantie des Beamtentums durch
Art.33 Abs.4 GG korrespondierend zu Abs.5 61 , sondern legt darüber hinaus
Regelungsvorgaben für das Berufsbeamtentum fest 62 . Diese Garantie und das
besondere Dienst- und Treueverhältnis rechtfertigen hierbei nach h.M.
Beschränkungen anderer Verfassungsrechte63 der Beamten. Allerdings sind nur solche
Grundrechtsbeschränkungen zulässig, die durch Sinn und Zweck des
Beamtenverhältnisses gefordert werden64.
Im direkten Zusammenhang zum Funktionsvorbehalt steht, wie oben beschrieben,
Art.33 Abs.5 GG mit seinen hergebrachten Grundsätzen65, die maßgeblich für das
Beamtenrecht und nach Auffassung des Bundesverfassungsgericht entscheidend für
die Ausprägung und Gestaltung des Beamtentums66 durch den Gesetzgeber sind67.
Das Grundgesetz belässt dem Gesetzgeber in Art.33 Abs.5 GG einen weiten
Ermessensspielraum, um die Beamtengesetzgebung den Erfordernissen des
freiheitlichen demokratischen Staates und seiner fortschreitenden Entwicklung
anpassen zu können68.
Wobei, wie zuvor beschrieben69
, das Maß der Regelungsfreiheit von der Bedeutung des
jeweiligen hergebrachten Grundsatzes für die Institution des Berufsbeamtentums abhängt70
.
61 Jachmann, Monika in: Mangoldt; Klein – 2010; Kommentar zum Grundgesetz, Art.33 Abs.5 GG, S.848
Rn.40 und. Rn.41
62 Merten; Pitschas; Niedobitek – 1998; Neue Tendenzen im öffentlichen Dienst, S.21
63 Jachmann, Monika in: Mangoldt; Klein – 2010; Kommentar zum Grundgesetz, Art.33 Abs.5 GG, S.848
Rn.40
64 BVerfGE 19, 303, 322
65 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.23 Rn.28
66 BVerfGE 43, 154, 185 f.
67 Pieroth, Bodo in: Jarass; Pieroth – 2007; Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art.33 Abs.5
GG, S.628 Rn.43
68 BVerfGE 8, 1, insb. 16; Frank; Heinicke – 2009; Die Auswirkungen der Föderalismusreform auf das
öffentliche Dienstrecht, S.36
69 Siehe Fn.14, 15, 16
70 Balzer, Ralph – 2009; Republikprinzip und Berufsbeamtentum, S.67
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 12
DIE
FORTENTWIC
KLUNG DES
BERUFSBEA
MTENTUMS
Hierbei stuft das Bundesverfassungsgericht, in Anlehnung an die Wesentlichkeitsgarantie aus
Art.19 Abs.2 GG, die Grundsätze in „wesentlich“ und „besonders wesentlich“ ein71
.
Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums sind ein: „Kernbestand von
Strukturprinzipien, die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines längeren,
Tradition bildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als
verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind.72
“ Zudem bestehen sie als unmittelbar geltendes
objektives Recht73
.
Dieser Fortentwicklungsauftrag ist nach der Föderalismusreform I auch direkt in den
Wortlaut des Normtextes eingeflossen.
Durch die Neufassung des Art. 33 Abs. 5 GG durch das 52. Gesetz zur Änderung des
Grundgesetzes vom 28. August 200674 wurde der bis dahin gültigen Fassung des
Art. 33 Abs. 5 GG die so genannte Fortentwicklungsklausel beigefügt. Der aktuelle
Normtext lautet nunmehr wie folgt:
„Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze
des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln."
Was nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als gegeben
angesehen wurde75, hat der Gesetzgeber hiermit bestätigt und festgeschrieben76.
Am Regelungsgehalt der Vorschrift hat die Ergänzung nichts geändert77. Aus dem
insoweit nur leicht ergänzten Wortlaut der Bestimmung ergibt sich, dass der
Gesetzgeber bei der Regelung des öffentlichen Dienstrechts weiterhin einen Mittelweg
zwischen Tradition und zukunftsorientierter Veränderung zu wählen hat 78 und die
71 Vgl. BVerfGE 8, 1, 16f.; 44, 249, 263( sub C I 4); 55, 207, 240f.; Zu einer neuen Möglichkeit der
Einteilung: Budjarek, Lucia – 2010; Die Neukategorisierung der hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums nach dem Maß ihrer institutsprägenden Wirkung, S.229
72 BVerfGE 8, 332, 343; 83, 89, 98; 106, 225, 232; 107, 218, 237; 58, 68, 76f.; 46, 97, 117; 15, 167, 195f.
73 BVerfGE 8, 1, 11ff.; 9, 268, 286f.; 11, 203, 210f.
74 BGBl. 2006 Teil 1 (Nr.41), S.2034 f.
75 Vgl. BVerfGE 97, 350, 376f.; 117, 330, 349
76 Heynckes, Heinz-Willi – 2010; Die Beamtenrechtsgesetzgebung des 16. Deutschen Bundestages von
2005 bis 2009, S.146
77 Seeck; Rieger – 2011; Neues Laufbahnrecht der norddeutschen Küstenländer, S.1
78 Rieckhoff, Thomas – 1993; Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa, S.42
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 13
DIE
FORTENTWIC
KLUNG DES
BERUFSBEA
MTENTUMS
hergebrachte Grundsätze sind insoweit zu berücksichtigen, als dass sie sich in das
heutige Staatsleben einfügen lassen79.
„Fortzuentwickeln ist nach der eindeutigen Gesetzesfassung allein das Recht des öffentlichen
Dienstes, nicht aber der hierfür geltende Maßstab, die hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums“;
so das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 19. September 200780.
Die Entstehungsgeschichte der Fortentwicklungsklausel bekräftigt dies81. So heißt es
auf Seite 10, BT-Drs.16/813:
„Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums sind auch weiterhin zu berücksichtigen.
Unberührt bleibt die verfassungsrechtliche Garantie des Berufsbeamtentums.".
Bundeskanzlerin Angela Merkel gab in der 44. Sitzung des Deutschen Bundestags
vom 30. Juni 2006 folgendes zu Wort82:
„Es gab in allen Fraktionen breite Diskussionen, zum Beispiel auch über die Fragen des
Laufbahn-, Besoldungs- und Versorgungsrechts der Landesbeamten. Es ist vielen in diesem
Hause schwer gefallen, hier ein Stück Kompetenz abzugeben. Deshalb möchte ich an dieser
Stelle noch einmal betonen, dass es für uns sehr wichtig ist, dass weiterhin die im Grundgesetz
verankerten so genannten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums gelten sollen."
Änderungen, die mit den Grundstrukturen des von Art. 33 Abs. 5 GG geschützten
Leitbilds des deutschen Berufsbeamtentums nicht in Einklang gebracht werden
können, verstoßen auch weiterhin gegen die Vorgaben der Verfassung83.
In seiner derzeitigen Gestalt ist das Berufsbeamtentum, durch die hergebrachten
Grundsätze, von einem Netz an fixierenden Regeln umgeben, die ihm einerseits
Stabilität verleihen, andererseits den Veränderungen in der Ausgestaltung Grenzen
setzen 84 . Entscheidend ist hierbei die Kategorisierung der Grundsätze, da es bei
79 BVerfGE 3, 58, 162; auch BVerfG Beschluss vom 20.03.2007 - 2 BvL 11/04 – Tz.72 (BVerfGE 117, 372)
80 BVerfGE 119, 247, Tz.83ff.
81 BT-Drs.16/813, S.8 und S.10
82 BT Plenarprotokoll 16/44, S. 4258
83 BVerfGE 119, 47, Tz.90
84 BVerfG Beschluss vom 20.03.2007 - 2 BvL 11/04: Wartefrist von 3 Jahren im letzten Amt für
Versorgungsbezüge verstößt gegen den Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt; BVerfG
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 14
DIE
FORTENTWIC
KLUNG DES
BERUFSBEA
MTENTUMS
gleicher bindender Einstufung zum Erstarren des Beamtenrechts führen würde. Jeder
Grundsatz hat sich bei der Einstufung an seiner „Bedeutung für die Institution des
Berufsbeamtentums, in der freiheitlichen rechts- und sozialstaatlichen Demokratie“,
messen zu lassen85.
Weiterführende Erläuterungen zur Entstehung und Geschichte des Art.33 GG im entsprechenden
Abschnitt zur Geschichte des Berufsbeamtentums.
2.2 DIE HERGEBRACHTEN GRUNDSÄTZE DES BERUFSBEAMTENTUMS
Die Beamtenschaft soll durch die hergebrachten Grundsätze zum einen verpflichtet
und zum anderen abgesichert werden, eine stabile, funktions- und gesetzmäßige sowie
neutrale Verwaltung zugunsten der Allgemeinheit zu sichern86. Welches die einzelnen
hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums aus Art.33 Abs.5 GG sind, wird im
folgenden tabellarisch aufgezeigt87.
Hergebrachter Grundsatz des
Berufsbeamtentums Rechtsquelle
Das Beamtenverhältnis als öffentlich-rechtliches
Dienst- und Treueverhältnis BVerfGE 9, 268, 286
Lebenszeitprinzip BVerfGE 44, 240, 262
Treue- und Gehorsamspflicht des Beamten BVerfGE 39, 334, 349
Fürsorgepflicht des Dienstherren BVerfGE 106, 125, 232
Parteipolitische Neutralität im Amt BVerfGE 90, 104, 110
Koalitionsrecht (Personalvertretung) BVerfGE 19, 303, 322
Streikverbot BVerfGE 44, 240, 264
Leistungsprinzip BVerfG, 2 BvL 11/04 vom 20.3.2007, Tz.38
Laufbahnprinzip (verknüpft mit dem
Lebenszeitprinzip) BVerfG, - 2 BvL 11/07 vom 28.5.2008, Tz.52
Anspruch auf amtsangemessene Bezeichnung BVerfGE 38, 1, 12
Anspruch auf amtsangemessene Alimentation
(Dienst- und Versorgungsbezüge) BVerfGE 106, 125, 232
Beschluss vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07: Besetzung von Führungspositionen auf Zeit verstößt gegen
das Lebenszeit- und das Laufbahnprinzip; Budjarek, Lucia – 2010; Die Neukategorisierung der
hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nach Maß ihrer institutsprägenden Wirkung, S.229
85 BVerfGE 8, 1, 16
86 BVerfGE 70, 251, 267; 39, 196, 201; 8, 1, 16
87 Die Tabelle soll eine Auflistung der hergebrachten Grundsätze darstellen; erhebt jedoch keinen
Anspruch auf Vollständigkeit und Lückenlosigkeit.
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 15
DIE
FORTENTWIC
KLUNG DES
BERUFSBEA
MTENTUMS
Festlegung der Alimentation durch Gesetz BVerfGE 44, 240, 264
Schutz gegen willkürliche Beendigung des
Beamtenverhältnisses BVerfGE 7, 155, 163
Gerichtlicher Rechtsschutz BVerfGE 8, 1, 17
Volle Hingabe zum Beruf (Dienstleistungspflicht durch
ständige Dienstbereitschaft) BVerfG, 2 BvR 1413/01 vom 19.2.2003, Tz.33
Achtungs- und vertrauenswürdiges Verhalten BVerfG, 2 BvR 111/88 vom 6.6.1988
Amtsverschwiegenheit BVerfGE 28, 191, 198; insb. 201
Disziplinarrecht BVerfGE 7, 129, 144
Nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zählen das Recht
am Amt 88 , das Beihilfesystem 89 in seiner aktuellen Ausgestaltung 90 , die
durchschnittliche Arbeitszeit der Beamten, die Wahrung des Besitzstandes und der
Schutz der wohlerworbenen Rechte91.
Seit dem Ende des letzten Jahrhunderts wurde die Daseinsberechtigung des
Beamtentums fortwährend hinterfragt92. Auch das abnehmende Staatsbewusstsein der
Bürger schlägt sich als Legitimationskrise der Beamten nieder. Dabei stellt sich die
Frage wie das Berufsbeamtentum entstand und warum das Bundesverfassungsgericht
bei seiner Definition der hergebrachten Grundsätze besonderen Wert auf die
„während eines längeren, Tradition bildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung
von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt[en]“93
Grundsätze legt.
Schlüssig erscheint, dass die Zeit von 1933 bis 1945 wegen der nationalsozialistischen
Prägung und die Zeit nach 1945 mangels zeitlicher Dimension (bzw. Tradition) nicht
ausreichend erscheinen, um hergebrachte Grundsätze zu bilden. Dafür spricht auch
der Wortlaut des Bundesverfassungsgerichts, welches mindestens den Zeitraum seit
der Weimarer Republik festsetzt.
88 D.h. unveränderte und ungeschmälerte Ausübung der übertragenen dienstlichen Aufgaben.
89 Lecheler, Helmut – 1978; Die „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, S.368
90 BVerfGE 58, 68, 77
91 Hierzu: Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.25, Rn.31
92 Leisner, Walter – 1995; Beamtentum, S.109
93 Vgl. Fn.55
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 16
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KLUNG DES
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MTENTUMS
Wie die hergebrachten Grundsätze der Weimarer Zeit begründet wurden und wie das
Beamtentum entstand, wird im folgenden dargelegt.
3. HISTORIE DES BERUFSBEAMTENTUMS
Die Geschichte der Diener des Staates
ist auch immer ein Teil der Geschichte des Staates selbst94
.
Rechtsmaterien haben eine eigene Geschichte in unserer Vergangenheit. So auch das
uns vertraute Berufsbeamtentum in seiner heutigen rechtlichen Ausgestaltung, für
dessen Verständnis es wichtig erscheint, seine Entstehung und Entwicklung
nachzuvollziehen.
Dieser weite Rückblick ist deshalb von Bedeutung, da anders Form, Inhalt und
besondere Bedeutung für den Rechts- und Verfassungsstaat nicht im vollen Umfang zu
begreifen sind. Ein Versuch die weitere Entwicklung aufzuzeigen, kann daher nicht
gewagt werden, ohne wenigstens einen Überblick über die Verfassungs- und
Beamtengeschichte nachzuvollziehen.
3.1 URSPRUNG UND ENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS
Hauptsächlich liegen die Wurzeln des modernen Beamtenstatus in der Idee des
Rechts- und Verfassungsstaates, in seiner Gestalt des 19. Jahrhunderts 95 . Der
deutsche Staat des 19. Jahrhunderts 96 entstand jedoch nicht wie England und
Frankreich aus der Zentralgewalt von Königshäusern, sondern durch einzelne
Territorien des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation. Diese bildeten über
einen langen Prozess erste Ansätze eines Staates97. Bis dahin unterlagen Vorgänger
des Beamtentums einer sehr wechselhaften Entwicklung.
Der Bereich der ersten, den Beamten ähnlichen, (Berufs-)Gruppen ist weit und soll
anschaulich sowie übersichtlich nachstehend dargestellt werden.
94 Koops, Markus – 25.03.2011
95 Jachmann, Monika in: Mangoldt; Klein – 2010; Kommentar zum Grundgesetz, Art.33 Abs.5 GG, S.846
Rn.39
96 Wunder, Bernd, In: Grottian, Peter – 1996; Wozu noch Beamte, S.43
97 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.2
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 17
DIE
FORTENTWIC
KLUNG DES
BERUFSBEA
MTENTUMS
3.1.1 ANFÄNGE DES BEAMTENTUMS
Vorformen des heutigen Berufsbeamtentums sind in der Antike und Spätantike bereits
vereinzelt aufgetreten. Diese Strukturen entstanden jedoch aus anderen Gründen, als
denen des Staatsgedankens.
So bedienten sich die Germanen nach ihrem Vordringen auf römischen Boden der
vorhandenen Verwaltungsstrukturen und machten große Fortschritte in der Form ihrer
Ausübung der Staatsmacht. Auch in der Verwaltung der Franken waren geordnete
Strukturen und Ämter anzutreffen.
3.1.1.1 URSPRUNGSFORMEN UND VORGÄNGER DES BERUFSBEAMTENTUMS
In der Zeit der Spätantike erfolgte bei den Germanen und Römern eine Verflechtung
von römischer Zivil- und germanischer Militärgewalt. Einige Germanenreiche
unterschieden bei dem Ziel der Ausübung der Hoheitsgewalt durch Polizei und
Gericht 98 bereits zwischen Funktionsgruppen 99 . Eine erste Aufteilung der
Verwaltungspraxis erfolgte durch vier Ämtertypen:
Art des Amtes Bezeichnung des Amtes
Militär-politische Ämter decanus, centurio, tribunus, vicarius, comes, dux,
patricius, rex, imperator
„Die Großen am Hof des Königs“ praefectus, optimates, praeses, consul, proconsul
Unter einem eine Stadt regierenden „comes“ defensor, curator
Grundherrenämter dominus, potens, agens, vicedominus
Entscheidend bei der Struktur blieb jedoch stets der militärische Hintergrund und kein
Staatsgedanke100.
Stärker ausgeprägt war das Ämterwesen im Frankenreich. So sprach der
westfränkische Bischof Hinkmar von Reims 101 (ca. 806 - 882) bereits in seinen
Schriften am karolingischen Hof von Hofämtern; die Rede war vor allem von Falknern,
98 Soweit als vergleichbare Begriff, aus Gründen der Verständnis, genommen.
99 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.3
100 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.4
101 Vorgelegen haben Auszüge und Nachweise in anderer Literatur zu:
Hinkmar von Reims „de ordine palatii“
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 18
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BERUFSBEA
MTENTUMS
Jägern, Quartiermeistern, Türhütern, Kellermeistern, Unterkämmerern und auch
Verwaltern.
In seiner Schrift de ordine palatii schreibt von Reims102:
„Ihm [dem apocrisiarius oder Kapellan der Pfalz] war der oberste Kanzler beigegeben, […];
diesem unterstanden kluge, vernünftige und treue Männer, welche die königlichen Vorschriften
frei von unmäßiger, gieriger Bestechlichkeit aufzeichneten und die ihnen anvertrauten
Geheimnisse […] bewahrten.“.
Besonders wichtig erscheint die Rolle des Grafen im fränkischen Reich, da sie auf
Kontinuität ausgerichtet war. Er besaß die königliche Erlaubnis in einem ihm
zugesprochenen Bereich ein Amt zu führen und zu regieren, war jedoch kein Beamter
im modernen Sinne103.
Das fränkische Ämterwesen kann, wie das der Germanen, als indirekte Vorform des
neuzeitlichen Beamtentums bezeichnet werden. Ein bewusstes Etablieren eines neuen
Staatsgedankens war allerdings hierbei nicht ausschlaggebend104.
Neue Ansätze des Staatsgedankens waren in den Schriften über das Schatzamt der
englischen Könige – „Dialogus de scaccario“ (ca. 1177/79) – zu finden. Sie
beschrieben ein weltweit neues Verwaltungssystem, das unter König Heinrich II.
entstand105.
Nach der Eroberung durch die Normannen existierten sehr gute Voraussetzungen für
einen Neubeginn, wodurch es zur Staatsgründung kam. Hierbei war in erster Linie die
Sicherung von Einnahmen und deren Verwaltung wichtig. Steuern und Abgaben zum
Wiederaufbau für Mordgeld, Dänengeld, Schildgeld hatten in Münzen bezahlt zu
werden. Um die Korrektheit und Königstreue bei der Zahlung und Annahme zu sichern,
nutzte König Heinrich II. Kleriker106 und einen von ihm eingerichteten Rechnungshof107.
Diesem galt eine Organisation in mehreren Stufen. In ihm dienten Männer in der
102 Vgl. Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.4
103 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.6
104 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.6
105 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.42
106 Geistliches Amt im christlichen Priestertum.
107 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.44
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 19
DIE
FORTENTWIC
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BERUFSBEA
MTENTUMS
Funktion als Schatzmeister mit Sekretären, Schmelzern, Zählern, Nachtwächtern und
vielen weiteren.
Eine strenge Ordnung und Königstreue zeugte von persönlicher Verantwortung jedes
Dieners gegenüber dem König. Im Gegenzug gestattete König Heinrich II. seinen
Bediensteten Gerichtskompetenzen zu nutzen, unterstellte sie seiner alleinigen
Weisung, befreite sie von Abgaben, gab ihnen einen Rang und Namen und ein festes,
geregeltes Einkommen.
Es war ihm durchaus bewusst wie sehr die Stabilität des Staates von seinem
Königsdienst abhängig war108.
Als Resümee kann festgehalten werden, dass Berufsständische Beamte in der
Vergangenheit nicht bei Germanen und Franken zu verzeichnen waren. Erste
Beamtenähnliche Staats- (genauer gesagt Königs-) diener, waren unter der Herrschaft
vom englischen König Heinrich II. aufgetreten.
3.1.1.2 ÜBERGANG VOM MITTELALTER ZUR NEUZEIT
Entscheidend für das Berufsbeamtentum war der Übergang zur Neuzeit.
Der Übergang vom Mittelalter zur Neuzeit in Mitteleuropa war geprägt vom
Territorialstaatsgedanken 109 . Obwohl hierbei das Reich als Ganzes weiterhin vom
Kaiser vertreten wurde und dieser (im wesentlichen formale) Rechte besaß, entstand
Schritt für Schritt aus dem Einheitsstaat ein Föderalstaat110.
Zu dieser Zeit kamen die Fürsten zu mehr Macht und Souveränität. Das Verhältnis zu
den Dienern (das des Lehensmannes zum Lehensherrn; geprägt von starker
persönlicher Abhängigkeit) änderte sich drastisch. Im 16. und 17. Jahrhundert wurde
der fürstliche Hof „zur Wiege des modernen Staates und der Staatsdienerschaft.“111.
108 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.45
109 Balzer, Ralph – 2009; Republikprinzip und Berufsbeamtentum, S.72
110 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.10
111 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.62
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(a) DAS HOFAMT
Das Recht der Hofverwaltung und des Ämterwesens war von dieser Zeit an, durch
schriftlich gesetztes Recht geregelt112. Hierbei verfasste der Fürst in der sogenannten
Hofordnung, wie die Verwaltung zu organisieren war. Diese ergänzten weitere
Ordnungen, die dazu dienten einzelne Ämter und deren Aufgaben zu konkretisieren.
Dem Staatsdiener waren Gesetze gegeben, auf die er sich berufen konnte113. Eine in
Worte gefasste Legitimation zum Handeln war geschaffen worden. Gleich für alle und
unter Ausschluss des unklaren Willens der Fürsten. Sie schaffte (Rechts-) Sicherheit,
begründete Zuständigkeiten, Aufgabenbereiche und legte Ausnahmefälle fest, in denen
es der besonderen Zustimmung des Fürsten bedurfte. Zur Erhaltung des
Machtmonopols nutzte der Fürst einen möglichst großen Beraterkreis, der ihm half die
wichtigsten Aufgaben selbst zu entscheiden114.
(b) DIE MINISTERIALEN
Neben dem Hofamt gab es eine weitere Entwicklung, die für das Beamtentum von
Bedeutung ist. Die Ministerialen waren eine besondere Form der Staatsdiener. Sie
entstanden aus dem Stand der Unfreien und stiegen durch ihre Funktion im Auftrag
des Königs als Verwalter von Gütern und Häusern im Stande zu Reichsministerialen
auf. Die direkten Dienstherren teilten ihnen kleinere, lokale Verwaltungsfunktionen zu,
die mit kleinen Lehen und Nahrung vergütet wurden115.
Zu Beginn war es aufgrund des niedrigen Standes den Angehörigen verwehrt
geblieben gegenüber dem König Bedingungen zu stellen oder Forderungen zu haben.
Später nahm das Ansehen durch Vermischung von Ständen jedoch zu. Neu in den
niedrigen (Dienst-) Adel Aufgestiegene und Hochadeligen teilten sich eine Stufe,
wodurch sich die soziale Stellung verbesserte und die Ministerialen zunehmend
112 Balzer, Ralph – 2009; Republikprinzip und Berufsbeamtentum, S.73; genauso: Hattenhauer, Hans –
1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.62
113 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.62
114 Paulus, Stefan in: Heyen, Erk Volkmar – 2007; Räte und Beamte in der Frühen Neuzeit, S.97
115 Balzer, Ralph – 2009; Republikprinzip und Berufsbeamtentum, S.74
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 21
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politische Macht erlangten. Es kam zu treurechtlichen Gedanken, die zu einer
Gegenseitigkeit von Pflichten führte116.
„Die Ministerialen wurden die Träger der spätmittelalterlichen Verwaltung.“117
.
Auch sie ähnelten später den Beamten durch gegenseitige Pflichten zwischen
Dienstherren und Ministerialen118. In der Literatur wird daher an dieser Stelle diskutiert,
welche Form als Ausgangspunkt der Beamten gesehen werden kann.
Zum einen scheint das Hofamt mit seinen festgeschriebenen gesetzlichen Grundlagen
und Sonderbefugnissen sehr nahe am Beamtentum und es ist durchaus
nachvollziehbar, dass es als Vorform gesehen wird119. Jedoch ist nach Ansicht des
Verfassers ein anderer Anhaltspunkt für den Ursprung von beamtenähnlichen
Staatsdienern von größerer Bedeutung.
Die Ministerialen galten als leistungswillige und ehrgeizige Schicht, die eine Chance
darin sahen, im Herrendienst zu Rang und Namen zu kommen. Dies führte dazu, dass
traditionelle Lehensrechte allein nicht mehr für Hochadelige ausreichten, um den
Anforderungen von Staatsämtern zu genügen120. Ministeriale waren vor allem auf ihre
fachliche Leistung angewiesen, um sich zu etablieren. Durch Treue, Fleiß und Einsatz
hatten sie sich gegenüber ihrem Dienstherren zu bewähren. Die Hofämter hingegen
waren meist ständisch begründet, durch feste Funktionen und örtliche Beschränkungen
unflexibel121.
Nach Auffassung des Autors leitet sich das Beamtentum sehr stark aus dem Bild des
Staates, den Staatsdienern selbst, deren beider Verpflichtungen aus dem Dienst- und
Treueverhältnis sowie den daraus folgenden Anforderungen und Eigenschaften ab. Es
116 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.13
117 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.9
118 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.13
119 Zur Ansicht, dass das Hofamt als Ausgangspunkt des Beamtentums gesehen werden kann: Vgl.
Balzer, Ralph – 2009; Republikprinzip und Berufsbeamtentum, S.73
120 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.9
121 Balzer, Ralph – 2009; Republikprinzip und Berufsbeamtentum, S.74
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 22
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erscheint daher naheliegend, dass das Amt der Ministerialen, durch die persönliche
Prägung, als Ausgangspunkt eines Beamtentums gelten soll122.
So schreibt Hattenhauer trefflich zu dieser Epoche:
„Der Geburtsort des Beamtentums war das Territorium.“123
.
3.1.2 DIE SCHÖPFUNG DES BEAMTENTUMS IN PREUßEN
Nach weiteren Entwicklungen in der Verwaltung bis 1713, erlangte Friedrich Wilhelm I.
von Preußen (der Soldatenkönig; 1713 bis 1740) die Macht. Er gilt als Schöpfer des
Beamtentums124.
Von Beginn an kümmerte er sich um einen leistungsfähigen Beamtenstand125 . So
begründete er einen Vorbereitungsdienst mit staatswissenschaftlichen Studien, mit
dem ein Prüfungssystem einherging 126 und begann mit dem Aufbau eines
funktionierenden Beamtentums. Dabei waren ihm bestimmte Berufstugenden
besonders wichtig, die auch er einhielt127 : Pünktlichkeit, Sparsamkeit, Genauigkeit,
Treue, Fleiß und Unbestechlichkeit hatten besonderen Rang. Diese entwickelten ein
eigenes Beamtenethos 128 . Außerdem wurde das zuvor durch Vertrag begründete
Rechtsverhältnis zwischen Dienstherren und Bediensteten nunmehr durch einseitigen
Hoheitsakt begründet129.
Bei dieser Form der Beamten kam hinzu, dass ein völlig neuer Gedanke beim
Verrichten des Dienstes hinzukam. Nun diente der Beamte nicht mehr, wie es bei den
122 Genauso: Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.9; ähnlich , Willi –
1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.13
123 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.62
124 Genauso: Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.13, Rn.12; Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung
des deutschen Berufsbeamtentums, S.16; Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen
Beamtentums, S.100; Balzer, Ralph – 2009; Republikprinzip und Berufsbeamtentum, S.77
125 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.16
126 Balzer, Ralph – 2009; Republikprinzip und Berufsbeamtentum, S.77
127 Kenntner, Markus – 2007; Sinn und Zweck der Garantie des hergebrachten Berufsbeamtentums,
S.1323
128 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.13, Rn.13
129 Rieckhoff, Thomas – 1993; Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa, S.17
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 23
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Ministerialen vorrangig der Fall war, zu seinem eigenen Vorteil, sondern die neue
Maxime lautete:
„Servir / travailler pour le roi de Prusse“130
– [franz.] »Für den König von Preußen«, für schlechte
oder gar keine Bezahlung arbeiten und sich bemühen131
.
Das Betonen der oben genannten Berufstugenden und des Leitsatzes begründete eine
neue Auffassung von Beamtentum – den Typus des preußischen Beamten.
So nannte man die Epoche unter Friedrich Wilhelm I. „die Lehrjahre des preußischen
Beamtentums“132.
Erst unter Friedrich II. (1740 bis 1786) folge im aufgeklärten Absolutismus eine neue
Auffassung des Staates passend zur der des Staatsdienstes. Die religiöse
Grundlegung des Staates und dessen Herrscher lehnte Friedrich II. ab. Der König war
nun nicht mehr der Staatseigner einschließlich dessen Bürger 133 , sondern er
bezeichnete sich selbst als „ersten Diener des Staates“134 . Er war nun „wie jeder
Beamte, jeder Offizier, jeder Untertan im Staate, nicht außerhalb des Staates als
dessen Beherrschungssubjekt“ 135 und erkannte (wie König Heinrich II. zuvor): der
Dienst am Staat sollte gewisse Rechte vermitteln, um dessen Treueverhältnis zu
diesem zu sichern.
Am 05.02.1794 kam es dazu, dass das unter Friedrich II. entwickelte Preußische
Allgemeine Landrecht, nach seinem Tod 1786, verkündet wurde und am 01.06.1794 in
Kraft getreten ist. Es kann als erstes Gesetz gesehen werden, welches das
Beamtenrecht mit seinen Rechten und Pflichten kodifizierte und den öffentlich-
rechtlichen Charakter des Beamtenverhältnisses hervor hob136.
130 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.17
131 Meyers Großes Konversations-Lexikon: „Pour le roi de Prusse“
132 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.19
133 Balzer, Ralph – 2009; Republikprinzip und Berufsbeamtentum, S.78
134 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.14, Rn.14
135 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.20
136 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.21
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 24
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Der Wortlaut des §69 ALR lautete:
„Dergleichen Beamten stehen entweder in unmittelbaren Diensten des Staats, oder gewisser
demselben untergeordneten Collegien, Corporationen und Gemeinen.“
Zudem sprach es in Teil II Titel 10 „von den Rechten und Pflichten der Diener des
Staates“137. Später erfolgte durch die Haupt-Landes-Pragmatik, die im Jahre 1805 in
Bayern erlassen wurde, der Erlass des ersten eigenständigen Beamtengesetzes138.
Zum ersten Mal in der Geschichte des Beamtentums sah sich der König als Organ des
Staates, durch das dieser handelt und auf gleicher Stufe wie die anderen Diener des
Staates. Er war Vorgesetzter und Vorbild der Beamtenschaft zugleich. Hierdurch
begann ein neuer Abschnitt in der Geschichte des Berufsbeamtentums. Die
Beamtenschaft war direktes Organ des Staates und diente der Aufgabenerfüllung.
Das Beamtenverhältnis entwickelte sich von einem privaten (Dienst-)
Vertragsverhältnis zu einem öffentlichen Dienstverhältnis, das als (und unter) Berufung
(in das Beamtenverhältnis durch Staatsakt) verstanden wurde139. Nikolaus Thaddaus
Gönner, Professor aus Landshut, war der erste, der zu dieser Zeit den Staatsdienst in
seinen Schriften Der Staatsdienst aus dem Gesichtspunkt des Rechts und der
Nationalökonomie ausschließlich dem öffentlichen Recht zuordnete140.
3.1.3 DAS BERUFSBEAMTENTUM IM 19. JAHRHUNDERT
Nach der Gründung des Deutschen Reiches 1871 kam es sehr bald zum Erlass des
Reichsbeamtengesetzes141. Dies blieb vom 31.03.1873 an auch nach Änderungen für
lange Zeit in Geltung 142 und sicherte den Beamten eine gesetzlich gesicherte
Stellung 143 , wobei es die bisherigen Länderkompetenzen unberührt ließ. Abgelöst
wurde es durch das Deutsche Beamtengesetz (DBG) vom 26.01.1937. Die Größe der
Beamtenschaft wuchs währenddessen um 75%, um den steigenden
137 Rogosch; Wölke – 2010; Beamtenrecht, S.15 Rn.3; Anlage: PrALR Teil II Titel 10
138 Fricke, Jan Hendrik – 2007; Berufsbeamtentum und Europarecht, S.220
139 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.23
140 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.205 f.
141 RGBl. 1873 Teil 1, S.61
142 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.30
143 Rogosch; Wölke – 2010; Beamtenrecht, S.15 Rn.5
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 25
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Verwaltungsaufwand gerecht zu werden 144 . Die übertretenden Beamten des
Norddeutschen Bundes reichten hierbei nicht aus145.
Das Beamtentum hat sich im Verlauf der Geschichte des Beamtentums sehr
gewandelt. Laut Reichsbeamtengesetz wurde von den Beamten im 19. Jahrhundert
erwartet, dass sie verfassungs- und gesetzeskonform handeln. Demgegenüber wurden
rechtlich abgesicherte Alimentationsansprüche eingeführt, wobei der Beamte nach
seiner Probezeit im Allgemeinen auf Lebenszeit angestellt war. Verbunden mit einer
Alters- und Hinterbliebenenfürsorge war das Alimentationsprinzip wichtig für die
Korruptionsbekämpfung. Durch pünktliche und frühe Zahlung wollte man sicherstellen,
dass es für Beamte nicht notwendig war einer weiteren Tätigkeit nachzugehen oder
illegale Nebenverdienste in Betracht zu ziehen.
Durch diese Verknüpfung grundlegender Prinzipien wurde der Rechtsstaat und die
Gesetzesmäßigkeit im Interesse der Bürger gesichert 146 . Als Kernprinzipien mit
einflussreicher Wirkung (bis heute) beinhalteten die beamtenrechtlichen Kodifikationen
im Wesentlichen147:
Prinzip Art des Prinzips
Rechtliche Absicherung des Amtes Recht
Rechtliche Absicherung der Besoldung Recht
Schutz gegen willkürliche Entlassung Recht
Fürsorgepflicht des Dienstherren Recht
Pensionsberechtigung Recht
Sanktion durch Disziplinarrecht bei
widerrechtlichem Handeln Pflicht (zur Gesetzestreue)
Als Ergebnis der Entwicklung entstand in Deutschland ein Beamtentum, das auf
(Beamten-) Gesetze verpflichtet war148, aber auch aus diesen Rechte geltend machen
144 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.290
145 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.33
146 Lindner, Josef Franz – 2006; Grundrechtssicherung durch das Berufsbeamtentum, S.1
147 Balzer, Ralph – 2009; Republikprinzip und Berufsbeamtentum, S.83
148 Rieckhoff, Thomas – 1993; Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa, S.18; Balzer, Ralph –
2009; Republikprinzip und Berufsbeamtentum, S.82
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 26
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konnte. Der Status der Beamten wurde hierbei durch die Verfassungen z.B. in Bayern,
Württemberg, Hannover und Hessen im Zuge der oben beschriebenen
Länderkompetenzen gefestigt149.
Zusammenfassend ist durch den Erlass zahlreicher Beamtengesetze eine Entwicklung
gefestigt worden, die über die Jahre erwuchs und am Ende des 19. Jahrhunderts ihren
Höhepunkt fand. Sie reichte von den Anfängen des Beamtentums über das Preußische
Allgemeine Landrecht von 1792 bis zu dem Reichsbeamtengesetz von 1873. Gerade
die Schaffung eines neuen Staatsdienertums unter Friedrich Wilhelm I. und Friedrich II.
war für die heutige Existenz des Berufsbeamtentums von überragender Bedeutung.
Während Friedrich Wilhelm I. noch von der Verantwortlichkeit vor Gott sprach, sah sich
Friedrich der Große (als Begründer des aufgeklärten Absolutismus und) als der erste
Diener des Staates150. Zusammen legten sie den ersten Grundstein zu ihrer Zeit, der
ein Beamtentum mit besonderen Grundsätzen möglich machte und das bis heute
andauert.
Somit war das geschaffene Beamtentum zu Beginn des 20. Jahrhunderts geprägt
durch eine gesicherte Rechtsstellung mit Rechten und Pflichten, die zugleich eine
unbedingte Unterworfenheit zur gesamten Bürokratie mit engem Treueverhältnis zum
Monarchen forderte151.
3.2 DAS BEAMTENTUM DER WEIMARER REPUBLIK (1919 BIS 1932)
Durch scheitern einer gesamtdeutschen Verfassung 1849, geriet der Verfassungs- und
Rechtsstaat ins Wanken.
Mit Amtsantritt von Wilhelm I. begann die Neue Ära. Er wollte den Staat zurück zu
einstiger Stärke führen. So kam es zur Überbetonung des Nationalen und einer
Rückentwicklung zum Obrigkeitsstaat152, der mit den liberalen Gedanken der Beamten
nicht zu vereinbaren war. Jedoch setzte der 1. Weltkrieg dieser „neuen“ Idee ein
schnelles Ende.
149 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.14, Rn.16
150 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.34
151 Rieckhoff, Thomas – 1993; Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa, S.19
152 Balzer, Ralph – 2009; Republikprinzip und Berufsbeamtentum, S.84
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Die Krisenjahre der Nachkriegszeit gingen nicht spurlos an den Staatsdienern vorbei.
So geriet das Beamtentum endgültig nach dem 1. Weltkrieg 1914 bis 1918 in eine
Existenzkrise, als der neue Kaiser Wilhelm II. am 09.11.1918 zurück trat. Ohne den
Monarchen fehlte dem Beamtentum ein persönlicher Anknüpfungspunkt für das
Treuverhältnis153.
Neben die Bestandsfrage trat die Frage der Gesinnung.
„Man war es gewohnt, sein Beamtentum als eine Sache der Überzeugung zu sehen. Staatsdiener
hatte nur einer sein können, der auf dem Boden der politischen Ansichten der Monarchie
gestanden hatte.“154
.
Der Begriff der Pflicht und Treue war als sittliche Basis durch eine neue Freiheit an
neue Werte zu binden. An diese Stelle trat die Treue zur Verfassung. Die Beamten
waren nun der staatlichen Grundordnung verpflichtet 155 . Zum ersten Mal in der
Geschichte hatten die Beamten einen Eid auf die Verfassung zu leisten und nicht auf
Personen156. Der Eid diente in der Praxis dazu, den Beamten in seiner Tätigkeit dazu
zu bewegen, die Verfassungsbestimmungen getreu zu beachten157. Fortan war der
Verfassungsgeber das Volk158.
Der Gedanke der nationalen Volksgemeinschaft brachte zu dieser Zeit ein Mindestmaß
an Halt in der Orientierungskrise159. Die Volksgemeinschaft schien ein Weg zu sein, um
der Revolution, dem sozialen Protest und dem staatlichen Akzeptanzverlust zu
begegnen, ohne die bisherigen Überzeugungen überdenken zu müssen. Dies und eine
Masse von Anträgen der sozialdemokratischen Partei führte dazu, dass trotz Krise, die
Weimarer Reichsverfassung vom 11.08.1919 von den hergebrachten
Grundüberlegungen zum Beamtentum geprägt war160.
153 Rieckhoff, Thomas – 1993; Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa, S.19
154 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.330
155 Rieckhoff, Thomas – 1993; Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa, S.19
156 Rogosch; Wölke – 2010; Beamtenrecht, S.16 Rn.6
157 PrOVG 77, 500; Auch: Battis, Ulrich – 2009; Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, §64, S.417 Rn.3
158 Günther, Hellmuth – 2010; Gesetzgebungskompetenzen für das Beamtenrecht, Kodifikationen des
allgemeinen Beamtenrechts, S.3
159 Föllmer, Moritz – 2002; Die Verteidigung der bürgerlichen Nation, S.255
160 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.15, Rn.17
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Nicht jeder Abgeordnete der Reichsversammlung war darüber erfreut. So sprach der
Abgeordnete Steinkopf am 17.07.1919 im Rahmen der 59. Sitzung der Deutschen
Nationalversammlung161:
„Die Beamten werden sicherlich große Genugtuung darüber empfinden, dass die
Nationalversammlung so viel für sie übrig gehabt hat und in drei Artikeln ihre Rechte zu wahren
versucht.“
Gemeint waren die Art.128 bis 130 WRV, die besondere Bedeutung für die Beamten
hatten. Sie gaben mit Art. 131 WRV einen einheitlichen Rechtsrahmen für das Reich
und die Länder vor162.
Artikel 128 WRV
1) Alle Staatsbürger ohne Unterschied sind nach Maßgabe der Gesetze und entsprechend ihrer
Befähigung und ihren Leistungen zu den öffentlichen Ämtern zuzulassen.
(2) Alle Ausnahmebestimmungen gegen weibliche Beamte werden beseitigt.
(3) Die Grundlagen des Beamtenverhältnisses sind durch Reichsgesetz zu regeln.
Artikel 129 WRV
(1) Die Anstellung der Beamten erfolgt auf Lebenszeit, soweit nicht durch Gesetz etwas anderes
bestimmt ist. Ruhegehalt und Hinterbliebenenversorgung werden gesetzlich geregelt. Die
wohlerworbenen Rechte der Beamten sind unverletzlich. Für die vermögensrechtlichen
Ansprüche der Beamten steht der Rechtsweg offen.
(2) Die Beamten können nur unter den gesetzlich bestimmten Voraussetzungen und Formen
vorläufig ihres Amtes enthoben, einstweilen oder endgültig in den Ruhestand oder in ein anderes
Amt mit geringerem Gehalt versetzt werden.
(3) Gegen jedes dienstliche Straferkenntnis muss ein Beschwerdeweg und die Möglichkeit eines
Wiederaufnahmeverfahrens eröffnet sein. In die Nachweise über die Person des Beamten sind
Eintragungen von ihm ungünstigen Tatsachen erst vorzunehmen, wenn dem Beamten
Gelegenheit gegeben war, sich über sie zu äußern. Dem Beamten ist Einsicht in seine
Personalnachweise zu gewähren.
(4) Die Unverletzlichkeit der wohlerworbenen Rechte und die Offenhaltung des Rechtswegs für
die vermögensrechtlichen Ansprüche werden besonders auch den Berufssoldaten gewährleistet.
Im übrigen wird ihre Stellung durch Reichsgesetz geregelt.
Artikel 130 WRV
(1) Die Beamten sind Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei.
161 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.41
162 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.15, Rn.17
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 29
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(2) Allen Beamten wird die Freiheit ihrer politischen Gesinnung und die Vereinigungsfreiheit
gewährleistet.
(3) Die Beamten erhalten nach näherer reichsgesetzlicher Bestimmung besondere
Beamtenvertretungen.
Artikel 131 WRV
(1) Verletzt ein Beamter in Ausübung der ihm anvertrauten öffentlichen Gewalt die ihm einem
Dritten gegenüber obliegende Amtspflicht, so trifft die Verantwortlichkeit grundsätzlich den Staat
oder die Körperschaft, in deren Dienste der Beamte steht. Der Rückgriff gegen den Beamten
bleibt vorbehalten. Der ordentliche Rechtsweg darf nicht ausgeschlossen werden.
(2) Die nähere Regelung liegt der zuständigen Gesetzgebung ob.
Es wird überaus deutlich, dass das Berufsbeamtentum, so wie es in der Geschichte
Deutschlands heranwuchs, institutionell gesichert und von der Weimarer Verfassung
geschützt werden sollte163, um der jungen Republik Halt zu geben und die intakte
Verwaltung zu sichern.
Insbesondere regelte die Weimarer Reichsverfassung in den genannten Artikeln
folgende Grundsätze:
Fundstelle (Sinngemäßer) Normtext (heutiger) Grundsatz
Art.128 Abs.1 WRV Entsprechend Befähigung und Leistungen sind
öffentliche Ämter zu besetzen. Leistungsprinzip
Art.129 Abs.1 WRV Anstellung der Beamten erfolgt auf Lebenszeit. Lebenszeitprinzip
Art.129 Abs.1 WRV Ruhegehalt und Hinterbliebenenversorgung Fürsorgepflicht des
Dienstherrn
Art.129 Abs.1 WRV Für die vermögensrechtlichen Ansprüche der
Beamten steht der Rechtsweg offen.
Anspruch auf
Amtsangemessene
Alimentation /
gerichtlicher
Rechtsschutz
Art.129 Abs.2 WRV
Beamte können nur unter den gesetzlichen
Voraussetzungen vorläufig ihres Amtes enthoben,
in den Ruhestand oder in ein anderes Amt mit
geringerem Gehalt versetzt werden.
Disziplinarrecht /
Schutz vor
willkürlicher
Beendigung des
Beamtenverhältniss
es
Art.129 Abs.3 WRV Gegen jedes dienstliche Straferkenntnis muss ein Disziplinarrecht /
163 So auch: Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.42
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 30
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Beschwerdeweg und die Möglichkeit eines
Wiederaufnahmeverfahrens eröffnet sein.
gerichtlicher
Rechtsschutz
Art.129 Abs.3 WRV Dem Beamten ist Einsicht in seine
Personalnachweise zu gewähren.
Recht auf Einsicht
der Personalakte
Art.130 Abs.1 WRV Die Beamten sind Diener der Gesamtheit, nicht
einer Partei.
Parteipolitische
Neutralität im Amt
Art.130 Abs.2 WRV;
auch Art.130 Abs.3
WRV
Allen Beamten wird die Freiheit ihrer politischen
Gesinnung und die Vereinigungsfreiheit
gewährleistet.
Koalitionsrecht
(Personalvertretung)
Art.131 Abs.1 WRV
Verletzt ein Beamter in Ausübung der ihm
anvertrauten öffentlichen Gewalt die ihm einem
Dritten gegenüber obliegende Amtspflicht, so trifft
die Verantwortlichkeit grundsätzlich den Staat oder
die Körperschaft, in deren Dienste der Beamte
steht.
Dienst- und
Treueverhältnis /
Achtungs- und
Vertrauenswürdiges
Verhalten
An den allgemeinen Klauseln zum Beamtenrecht wird der Kompromisscharakter der
Weimarer Verfassung deutlich. Die entscheidenden Artikel 128 bis 130 WRV werden
anschließend näher erläutert.
3.2.1 ART.128 WRV
Die Gleichbehandlung und Betonung des Leistungsprinzips in Art.128 Abs.1 WRV
sollten dem Demokratieverlangen Rechnung tragen 164 (korrespondierend sollte
Art.129 WRV hingegen den Beamten und konservativen Kräften entgegenkommen).
Ergänzend zu Art.128 WRV sollten die Grundlagen des Beamtenverhältnisses durch
Reichsgesetz geregelt werden. Jedoch wurde nie ein Reichsbeamtengesetz zur Zeit
der Weimarer Verfassung erlassen, so dass weiterhin das Reichsbeamtengesetz von
1873 anwendbar blieb. Es entstand das Verlangen nach einer Beamtenreform.
Diesen Reformdruck konnten die neuen Machthaber nach Ende der Republik im Sinne der
nationalsozialistischen Ideologie nutzen165
.
164 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.42
165 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.348
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 31
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3.2.2 ART.129 WRV
Während Art.128 WRV ein Entgegenkommen in Richtung der Sozialdemokraten und
der Demokratie darstellt, diente Art.129 WRV der Erhaltung der Verwaltung und der
wohlerworbenen Rechte der Beamten die er für unverletzlich erklärte.
Gerade die Bitte des ersten Reichspräsidenten Friedrich Ebert, Beamte sollten
vorläufig der neuen Republik „hilfreiche Hand“ anbieten, „bis die Stunde der Ablösung
gekommen ist.“ löste Unbehagen auf beiden Seiten aus166. Durch die Kompromisse in
Art.129 WRV sprach man den Beamten daher Sicherheit zu, um sie so zu besänftigen
und eine reibungslose Verwaltung weiterhin sicherzustellen. Besonders wichtig waren
für die Beamten die Grundsätze der lebenslangen Anstellung, das Anrecht auf
Ruhegehälter und Hinterbliebenenversorgung, die Sicherstellung der bisherigen
wohlerworbenen Rechte und der Rechtsweg für vermögensrechtliche Ansprüche.
3.2.3 ART.130 WRV
Die Grundidee des Art.130 WRV war es, das Verhältnis der Treue vom Beamtentum
zum Staats zu regeln167. Zum ersten Mal hatte eine solche Regelung zu erfolgen, da
die Besetzung von Beamtenstellen und die Aufgabenwahrnehmung zum Teil stark von
den neuen Parteien abhing. Die Beamten sollten sich jedoch parteipolitisch neutral
verhalten und gegenüber dem pluralistischen Parteiensystem für Bestand und
Beständigkeit der Verfassung sorgen168. Dem entgegen stand aus heutiger Sicht die
Regelung des Art.130 Abs.2 WRV, die den Beamten die „Freiheit seiner politischen
Gesinnung 169 und Vereinigungsfreiheit“ einräumte 170 , so dass sich jeder Beamte
außerhalb seiner dienstlichen Tätigkeit zu einer staatsfeindlichen Partei bekennen und
ihr angehören konnte. Umstritten war jedoch, ob die bloße Bekenntnis oder ein Tätig
werden zu einem Dienstvergehen führte.
166 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.40
167 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.43
168 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.15, Rn.17
169 Kenntner, Markus – 2007; Sinn und Zweck der Garantie des hergebrachten Berufsbeamtentums,
S.1325
170 Rieckhoff, Thomas – 1993; Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa, S.19
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 32
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KLUNG DES
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So schreibt Thiele:
„Im Hinblick auf die in Art.130 Abs.2 WRV noch besonders verbürgte Vereinigungsfreiheit war
Streit darüber entstanden, ob Beamte Organisationen angehören dürften, die auf den
gewaltsamen Umsturz der Republik hinarbeiteten. Durfte der Beamte revolutionäre Parteien
fördern, sich sonstwie für sie betätigen oder ihnen auch nur angehören? War ein Unterschied zu
machen zwischen einem >bloßen Bekenntnis< und einer Betätigung durch >positive
Handlung<?“171.
Das Oberverwaltungsgericht entschied, dass es mit den Beamtenpflichten vereinbar
war, Mitglied der NSDAP oder der KPD zu sein172, jedoch nicht im Amt für diese Tätig
zu werden oder Informationen an diese weiterzugeben173.
Mit dem Erlass der Verordnung zum Schutze der Republik am 26.06.1922174 und dem
ablösenden Gesetz zum Schutze der Republik am 21.07.1922175 wurde auf diverse
Vorfälle reagiert, die gegen eine demokratische Republik sprachen176. Zudem wurde
das Gesetz über die Pflichten der Beamten zum Schutze der Republik am
21.07.1922177 erlassen.
Im neu eingeführten §10a Abs.1 RBG des Reichsbeamtengesetz 178 stand nun
geschrieben:
„Der Reichsbeamte ist verpflichtet, in seiner amtlichen Tätigkeit für die verfassungsmäßige
republikanische Staatsgewalt einzutreten.“
Abs.2 und 3 fügten hinzu, „was mit seiner Stellung als Beamter der Republik nicht zu
vereinbaren ist.“.
171 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.44
172 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.16, Rn.17
173 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.44;
Ebenso: Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.352
174 RGBl. 1922, S.521 und 532
175 RGBl. 1922, S.585
176 Erwähnt sei an dieser Stelle der Mord an Erzberger, Rathenau und der Kapp-Putsch.
177 RGBl. 1922, S.590
178 Der neu eingeführte Paragraph wurde als ungeheuerliche Unterdrückungsmaßnahme bezeichnet und
bezweifelt, ob §10a RBG mit Art.130 Abs.2 WRV zu vereinbaren sei; Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung
des deutschen Berufsbeamtentums, S.46
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 33
DIE
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KLUNG DES
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MTENTUMS
Beispielsweise179:
- Missbrauch seines Amtes für Änderungsbestrebungen in Bezug auf die republikanische
Staatsform,
- Gehässige oder aufreizende Bestrebungen zu fördern, die auf Wiederherstellung der Monarchie
oder gegen den Bestand der Republik gerichtet sind.
Trotz der neu eingeführten Regelungen beließ man die Möglichkeit sich außerhalb des
Dienstes als Beamter demokratiefeindlich zu verhalten180.
Ebenso wie der Reformdruck im Beamtenrecht, sollte sich diese Regelung in der Zeit des
Aufkommens des Nationalsozialismus für die Weimarer Republik als verheerend darstellen181
.
3.2.4 ZUSAMMENFASSUNG
Über die Entstehung des Beamtentums bis zum Ende der Weimarer Republik bleibt zu
sagen, dass die Fortentwicklung zu keiner Zeit so zügig voran schritt wie von 1919 bis
1932. Dem entgegen stand jedoch die mangelhafte geistige Vorbereitung für diese
Entwicklung. Es wurde die Herausforderung verkannt, die Beamten anders als in einer
konstitutionellen Monarchie in die parlamentarische Demokratie zu integrieren.
Ohne die persönliche Bindung zum Monarchen fehlte vielen Beamten der einheitliche
Staatsgedanke. Auch Art.130 WRV half nur bedingt bei der Verbindung von
Treueverhältnis der Beamten und Staat, da die Volksgemeinschaft zu dieser Zeit eine
leere Worthülse darstellte.
In dieser völlig desorientierten Lage des Staates versuchte das Berufsbeamtentum
selbst, sich anhand traditioneller Grundsätze aufrecht zu erhalten. Dies wurde durch
die politischen und personellen Rahmenbedingungen von Beginn an auf das Äußerste
erschwert.
Problematisch war die Personalpolitik, (zum Teil) bestimmt von Parteien. Durch
radikales Gedankengut in den Reihen der Beamten herrschte eine Spaltung innerhalb
der Verwaltung. Auch ein Teil der Beamten verfolgte zu dieser Zeit das Ziel, die
179 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.354
180 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.47
181 Rieckhoff, Thomas – 1993; Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa, S.19
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 34
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KLUNG DES
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MTENTUMS
Republik und Demokratie für die sie eintreten sollten, abzuschaffen. Dieser
Widerspruch führte zu einer abnehmenden Akzeptanz und Stabilität der Republik.
Der jungen Republik mit ihrem komplizierteren parlamentarisch-demokratischen
System und ihren Verfassungsbestimmungen mit mangelhafter Identifikation im Volk
und Beamtentum sowie unausgereifter Wehrhaftigkeit, standen die vielen politischen
Kräfte gegenüber.
Treffender als Erich Feindt es tat, kann man diese Epoche des Beamtentums nicht
ausdrücken:
„Der Weimarer Staat endete, ohne dass die Erschütterungen von 1918 überwunden und die
Beamten in der Demokratie heimisch geworden waren. Das Spannungsverhältnis fand sich im
Fremdverständnis des Beamtentums wieder. Die Sozialisten glaubten in ihm den früheren Feind
der Demokratie zu erkennen, die Liberalen klagten über mangelnde Anhängerschaft im
öffentlichen Dienst, und die Konservativen erblickten im Beamtentum den Hüter von Idee und
Einheit des Staates in den Wirren der Interessen- und Parteiendemokratie.“182
.
3.3 BERUFSBEAMTENTUM UND NATIONALSOZIALISMUS
Für den Fall der Weimarer Republik gibt es, wie für alle historischen Ereignisse, viele
Gründe. Sicher scheint jedoch, dass die politische Desorientierung und mangelnde
Identifikation mit der Demokratie nötig waren, um die Machtergreifung durch die
Nationalsozialisten zu ermöglichen183.
3.3.1 DAS GESETZ ZUR WIEDERHERSTELLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS
Der Reformdruck im Beamtenrecht war ungetrübt und kam den Nationalsozialisten
entgegen. Was sich zu Beginn als Neuanfang und Festigung hergebrachter
Grundsätze ankündigte, stellte sich als Ausrichtung des Beamtenverhältnisses auf die
Ziele eines totalitären Führerstaates und auf absolute Abhängigkeit heraus 184 .
182 Feindt, Erich – 1981; Beamtenethos und Zeitgeist, S.1 ff.
183 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.399
184 So blieb beispielsweise von den Versprechen, die man Frauen zu Beginn machte, am Ende wenig
übrig. Durch das Gesetz über die Rechtsstellung der weiblichen Beamten vom 30.05.1932 (RGBl. 1932
Teil 1, S.245) wurde die Möglichkeit geschaffen weibliche Beamte zu entlassen, um die männlichen
Ernährer der Familien in der Finanznot zu stärken. Vgl. hierzu: Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht,
S.16, Rn.19; Ebenso: Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.435 f.
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 35
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MTENTUMS
Zunächst wurde durch das Gesetz zur Wiederherstellung des Berufsbeamtentums185
vom 07.04.1933, entgegen dem Titel, das Beamtentum demontiert und seiner Rechte
beraubt186. Es diente in Wirklichkeit lediglich der Entfernung unerwünschter Beamter
aus dem öffentlichen Dienst und der Entmündigung der Beamten187. Deutlich wird dies
schon durch den Wortlaut der §§1 bis 4:
§1 Abs.1 BBG
Zur Wiederherstellung eines nationalen Berufsbeamtentums und zur Vereinfachung der
Verwaltung können Beamte nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen aus dem Amt entlassen
werden, auch wenn die nach dem geltenden Recht hierfür erforderlichen Voraussetzungen nicht
vorliegen.
§2 Abs.2 BBG
Ein Anspruch auf Wartegeld, Ruhegeld oder Hinterbliebenenversorgung und das Weiterführen
der Amtsbezeichnung, des Titels, der Dienstkleidung und der Dienstabzeichen steht ihnen nicht
zu.
§3 Abs.1 BBG
Beamte, die nicht arischer Abstammung sind, sind in den Ruhestand (§§8 ff.) zu versetzen;
soweit es sich um Ehrenbeamte handelt, sind sie aus dem Amtsverhältnis zu entlassen.
§4 Abs.1 BBG
Beamte, die nach ihrer bisherigen politischen Betätigung nicht die Gewähr dafür bieten, dass sie
jederzeit rückhaltlos für den nationalen Staat eintreten, können aus dem Dienst entlassen
werden. […]
Das Ziel wurde als „die Reinigung der Beamtenschaft von artfremden, berufsfremden
und politisch unzuverlässigen Beamten [...].“188 definiert. So sollten „die Schäden und
Fehler einer vergangenen Regierungsperiode“ beseitigt werden, und zwar „durch
Ausscheidung ungeeigneter Elemente.“189.
185 RGBl. 1933 Teil 1, S.175; kurz Berufsbeamtengesetz
186 Weiterhin führten die Gesetze zur Änderung des Gesetzes zur Wiederherstellung des
Berufsbeamtentums vom 23.06.1933 (RGBl. 1933 Teil 1, S. 389), 20.07.1933 (RGBl. 1933 Teil 1, S. 518),
22.09.1933 (RGBl. 1933 Teil 1, S. 655-656), 22.03.1934 (RGBl. 1934 Teil 1, S. 203) diesen Kurs fort.
187 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.434
188 Fischbach, Oskar Georg – 1940; Deutsches Beamtengesetz, zweite Auflage, S.1
189 Fischbach, Oskar Georg – 1940; Deutsches Beamtengesetz, zweite Auflage, S.1
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 36
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MTENTUMS
Dieses Gesetz wird als eines der wichtigsten Instrumente zur Machtergreifung Hitlers
angesehen190.
Durch dieses Gesetz begann die planmäßige Zerstörung aller Grundsätze die das
Beamtentum ausmachten, indem der verfassungsmäßige Schutz der Beamten
vernichtet wurde191.
Eine bedrohliche Verbindung zwischen traumatischer widerspruchsloser Hinnahme der
Gesetzeslage, Angst und manipulierender Politik der Nationalsozialisten192 breitete sich
im Berufsbeamtentum aus, so dass sich rund 300.000 Beamte durch Parteibeitritt auf
die neue Lage einstellten 193 . Später, im Jahre 1937, waren 99% der
Regierungsreferendare Mitglieder der Partei, SA oder SS194.
Es wäre jedoch falsch zu behaupten, dass die Beamten in Scharen der NSDAP
beigetreten sind. 4-5% der Gesamtmitglieder waren Beamte und im Verhältnis zur
Bevölkerung zeigt sich hier eine mittlere Beitrittsquote 195 . Gerade höhere Beamte
blieben sehr reserviert gegenüber der Parteipolitik Hitlers und hielten sich bedeckt, so
dass ständiges Misstrauen von Staatsführung und Beamten die Zeit des
Nationalsozialismus geprägt hat.
3.3.2 DAS BEAMTENRECHTSÄNDERUNGSGESETZ
Am 30.06.1933 wurde das Gesetz zur Änderung von Vorschriften auf dem Gebiete des
allgemeine Beamten-, des Besoldungs- und des Versorgungsrechts 196 – das
sogenannte Beamtenrechtsänderungsgesetz – erlassen. Formal gesehen, kam man
schließlich hiermit dem Verfassungsauftrag aus Art.128 Abs.3 WRV nach und regelte
die Grundlagen des Beamtenverhältnisses durch Reichsgesetz. Hintergrund war
jedoch nicht der Verfassung nachzukommen, sondern einen entscheidenden Schritt in
Richtung der Vereinheitlichung des gesamten deutschen Beamtenrechts zu tun.
190 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.408
191 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.16, Rn.18
192 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.53
193 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.408
194 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.417
195 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.396
196 RGBl. 1933 Teil 1. S.433
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 37
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Dieses Gesetz vereinheitlichte das Beamtenrecht und schuf aus der Vielzahl der
Weimarer Gesetze
Bspw. Reichsbeamtenrecht, Landesbeamtenrecht, Gemeindebeamtenrecht und Beamtenrecht
der Sondergruppen von Lehrern, Polizeibeamten
ein übergreifendes Beamtenreichsrecht197.
Ohne die eigentliche Intention Hitlers, dass der Beamte „jederzeit rückhaltlos für den
nationalsozialistischen Staat eintritt“, außer Acht zu lassen198, hatte dieses Gesetz eine
fortschrittliche Auswirkung auf den formalen Status des Beamten. Es begründete durch
§3 Beamtenrechtsänderungsgesetz eine Änderung des §1 Reichsbeamtengesetz vom
31.03.1873; Wortlaut wie folgt:
„Reichsbeamte im Sinne dieses Gesetzes sind Personen, die zum Reiche in einem öffentlich-
rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis (Beamtenverhältnis) stehen. Das Beamtenverhältnis wird
durch Aushändigung einer Urkunde begründet, in der die Worte >unter der Berufung in das
Beamtenverhältnis< enthalten sind. Wer keine solche Urkunde erhalten hat, ist nicht
Reichsbeamter im Sinne dieses Gesetzes. Die Rechte der Reichsbeamten stehen ihm nicht zu.“
Hieraus folgte nach langer Zeit eine einheitliche Bestimmung des Beamtenbegriffs,
wonach der Beamte definiert werden konnte199.
Dieses streng formale Prinzip beendete die bisherige Unsicherheit über den Erwerb
der Beamteneigenschaft mit den einhergehenden Rechten und Pflichten200. Hierdurch
schuf diese Formalisierung des Ernennungsprozesses Rechtssicherheit. Die
Aushändigung der Ernennungsurkunde als Statusbegründender Akt blieb daher bis
heute unverändert und kann als Fortschritt in der Entwicklung des Berufsbeamtentums
dieser Zeit festgehalten werden201.
197 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.54
198 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.16, Rn.19
199 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.55
200 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.16, Rn.19
201 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.56
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 38
DIE
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KLUNG DES
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MTENTUMS
3.3.3 STELLUNG DER BEAMTEN ZUM DRITTEN REICH
Das Beamtentum202, gewandelt durch neue „Standards“ in Behörden, wurde zu einem
wichtigen Instrument des nationalsozialistischen Staates 203 . Gesinnungskontrollen,
Führerbilder in Behördenräumen und aktuelle (politische) Vorfälle, wie zum Beispiel
durch Hitler „gerechtfertigte“ Ermordungen, verstärkten dies.
Hattenhauer fasst diesen Abschnitt in der Zeit der Beamten vortrefflich zusammen204:
„So begann die Herrschaft der Angst. Vor allem Familienväter mussten es sich sehr überlegen,
ob sie sich selbstständiges Denken weiter leisten wollten. Das System gegenseitiger
Bespitzelung, regelmäßiger Gesinnungsprüfungen, sorgfältiger Aktenführung über Leben und
Taten der Beamten führte zu einem Druck, der für diejenigen nicht zu begreifen ist, welche nicht
dabei gewesen waren. So kam es zu dem später den Beamten aus ahnungsloser Entrüstung
vorgeworfenen >Kadavergehorsam<, damit auch zu einem Berg von Gewissensnöten, Angst und
Unrecht, wie dies vorher und seither im freien Deutschland nicht vorgekommen ist. Der
Untergang des deutschen Beamtentums vollzog sich unter dem Vorzeichen des
Gewissenszwanges und der Existenzangst.“
3.3.4 DAS VERHÄLTNIS VON POLITIK UND VERWALTUNG
Neben der Ausrichtung des Beamtentums auf Parteiziele war das Verhältnis von Politik
und Verwaltung für die Entwicklung der Beamten entscheidend205. Die Führung des
Deutschen Reiches war durch Hitlers Rolle als „Führer und Reichskanzler“ dualistisch
ausgerichtet206. Nach dem Tod des 2. Reichspräsidenten der Weimarer Republik Paul
von Hindenburg kam es zur Vereinigung der Ämter des Reichspräsidenten mit dem
des Reichskanzlers durch das Staatsoberhauptgesetz vom 02.08.1934207. Für viele
schien dies das personale Element in die Staatsführung zurückzubringen, das nach
dem Rücktritt von Kaiser Wilhelm II. so sehr vermisst wurde.
202 Jedenfalls die Mehrzahl an Führungsämtern; andere (darunter auch höherrangige Beamte) standen
trotz Partei-, SA- oder SS-Angehörigkeit dem NS-Staat entgegen. So beispielsweise die Röhm-Affäre
(Bundeszentrale für politische Bildung als PDF).
203 Rieckhoff, Thomas – 1993; Die Entwicklung des Berufsbeamtentums in Europa, S.20
204 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.427
205 Kenntner, Markus – 2007; Sinn und Zweck der Garantie des hergebrachten Berufsbeamtentums,
S.1325
206 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.413
207 RGBl. 1934 Teil 1, S. 745; Gesetz über das Staatsoberhaupt des Deutschen Reiches
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 39
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MTENTUMS
Tatsächlich besetzte Hitler fortan die Führung der Verwaltung und Politik zugleich. Er
war Vorsitzender seiner Partei und Verwaltungsspitze, wodurch er mittelbar und
unmittelbar über die Beamten die uneingeschränkte Gewalt über den Staat besaß.
Dieser Dualismus war überall anzutreffen. Die NSDAP hatte für alle
Verwaltungsorgane entsprechende Parteiorgane geschaffen. So standen sich der Chef
der Reichskanzlei und der Stellvertreter des Führers mit Parteikanzlei,
Oberpräsidenten und Gauleiter, Landräte und Kreisleiter sowie Bürgermeister und
Ortsgruppenleitern gegenüber208.
Der Staat diente der Partei, die Partei befahl dem Staat209.
3.3.5 DIE RÜCKKEHR DES PERSÖNLICHEN TREUEVERHÄLTNISSES
Hitler nutzte diese Zeit der Angst, um mit dem Gesetz über die Vereidigung der
Beamten und der Soldaten der Wehrmacht210, erlassen am 20.08.1934 und in Kraft
getreten am 23.08.1934, einen neuen Beamteneid zu fordern und somit die
persönliche Bindung zum Führer herzustellen211. Auf den ersten Blick eine Formalität
betreffend, wirkte sich dieses Gesetz mit lediglich vier Paragraphen erheblich auf die
Stellung des Beamtentums zum Volk aus. Insbesondere §2 Nr.1 war entscheidend für
die Beamten.
Er legte fest, dass:
Der Diensteid der öffentlichen Beamten lautet:
"Ich schwöre: Ich werde dem Führer des Deutschen Reiches und Volkes Adolf Hitler treu und
gehorsam sein, die Gesetze beachten und meine Amtspflichten gewissenhaft erfüllen, so wahr
mir Gott helfe."
208 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.413
209 Kenntner, Markus – 2007; Sinn und Zweck der Garantie des hergebrachten Berufsbeamtentums,
S.1325
210 RGBl. 1934 Teil 1. S.785
211 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.59
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 40
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Durch diesen neuen Wortlaut wurden die Beamten endgültig ihrer Verpflichtung
gegenüber der Verfassung und dem Volk entbunden 212 . Die nationalsozialistische
Begründung führte an213:
„Damit war die menschlich-persönliche Verpflichtung zwischen den Beamten […] und dem Führer
der Nation zum klaren Ausdruck gebracht. Aus der Nennung des Namens des Führers folgt, dass
der Gesetzgeber die unmittelbare Bindung zwischen dem obersten Dienstherrn und dem
Dienstpflichtigen herstellen wollte. Der Eid des Beamten im Dritten Reich ist kein politischer Eid
im früheren Sinne, sondern ein Treueid auf den Führer; er endet nie mit dem Amt […].“
Das Beamtentum war ausgehöhlt und kannte als einzige Beamtentugend blinden
Gehorsam214 gegenüber Adolf Hitler215. Die Bedeutung von Leistungsfähigkeit, wie es
zur Zeit der Ministerialen der Fall war, oder die Betonung der Beamtentugenden von
Friedrich Wilhelm I. spielten keine Rolle mehr.
Auch der Diensteid216
blieb bis heute Bestandteil des Beamtenverhältnisses. Es wurden jedoch
auch inzwischen Bedenken gegenüber der Beibehaltung des Diensteides geäußert217
. „Die
Irrationalität des Eides widerspreche der Rationalität des Rechtsstaats, und der Eid bedeute eine
unzulässige, weil undemokratische Heraushebung des Beamten.“218
. Jedoch ist für den Eid
anzuführen, dass es wohl bedacht war diesen zu belassen. Mit seiner Existenz steigt die
Bedeutung des Verfassungseides aus der Vergangenheit heraus und erhält die Offensichtlichkeit
der Bedeutung der Verfassungstreue der Beamten. Fraglich ist, ob dies „ebenso Grundlage der
Psychologie des Beamten werden“ kann219
.
212 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.428; Ebenso: Thiele, Willi –
1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.60
213 Fischbach, Oskar Georg – 1940; Deutsches Beamtengesetz, zweite Auflage, §4, I, 1, Fn.1
214 Wenn auch zum Teil als Selbstschutz von Beamten lediglich vorgegeben, ist nach Ansicht des
Verfassers dies im Allgemeinen nachzuvollziehen.
215 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.16, Rn.19; Ebenso: Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte
des deutschen Beamtentums, S.428; Zweifelhaft: Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen
Berufsbeamtentums, S.59
216 Zu unterscheiden ist zwischen Diensteid (heute; umfasst den Amtseid und den Verfassungseid) und
den damaligen Treueid (zur Zeit der Monarchie und des Nationalsozialismus manifestierte dieser die
Treue zur Person des Herrschers bzw. des Führers), vgl. Battis, Ulrich – 2009; Kommentar zum
Bundesbeamtengesetz, §64, S.417 Rn.2
217 Battis, Ulrich – 2009; Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, §64, S.417 Rn.3
218 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.60
219 Friesenhahn, Ernst – 1979; Der politische Eid, S.91
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 41
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3.3.6 DAS DEUTSCHE BEAMTENGESETZ VON 1937
Mit dem Erlass des Deutschen Beamtengesetzes am 26.01.1937 220 nahm die
Eidesformel Einzug in das Beamtenrecht, welches für ganz Deutschland und
zugunsten des zentralen Führerstaates weiter vereinheitlicht wurde221. Es löste die
bisherigen Regelungen der Landesbeamtengesetze ab und vereinheitlichte das
Beamtenrecht für alle Beamten.
Dies war ein weiterer Fortschritt im Beamtenrecht. Zum ersten Mal in der deutschen
Geschichte schuf man durch Gesetz einen einheitlichen Regelungscharakter für alle
Beamten 222 . Jedoch wieder vor dem nationalsozialistischen Hintergrund zur
Vereinfachung von Unterdrückung und Einfluss auf Beamte.
Diesem Gesetz kommt wie auch dem Gesetz zur Änderung von Vorschriften auf dem Gebiete
des allgemeinen Beamten-, des Besoldungs- und des Versorgungsrechts und dem Gesetz zur
Wiederherstellung des Berufsbeamtentums eine besondere Rolle in der Geschichte des
Beamtenrechts zu. Es schuf einen einheitlichen Beamten im Reich und vereinfachte die Vielfallt
verschiedenster Beamtengruppen.
Die Bedeutung aller Gesetze lag in ihren allgemeinen Grundsätzen für das Berufsbeamtentum223
.
Bei Erlass waren Grundsatzfragen bereits durch Vorarbeiten der Weimarer Zeit gelöst.
Entwürfe zum DBG und der ebenfalls am 26.01.1937 ergangenen
Reichsdienststrafordnung 224 waren (was Begriffe, Erfordernisse, Arten und Formen
verbindlicher Anstellung, sowie die Rechte und Pflichten der Beamten anbelangt)
bereits in der Weimarer Republik für ein modernes demokratisches Staatswesen
erarbeitet worden 225 . In der erlassenen Fassung von 1937 waren jedoch
schwerwiegende nationalsozialistische Einflüsse und Regelungsinhalte enthalten.
Hierdurch schuf es eine Verbindung von alter zu neuer Zeit226.
220 RGBl. 1937 Teil 1, S.39
221 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.59
222 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.435
223 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.434
224 RGBl. 1937 Teil 1, S.70
225 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.62
226 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.17, Rn.19
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So hieß es, dass der nationalsozialistische Staat durch dieses Gesetz das
Berufsbeamtentum anerkennt 227 und „ […] übernimmt […], weil er in einer von
nationalsozialistischer Weltanschauung durchdrungenen und mit dem Führer in Treue
verbundenen Beamtenschaft, welcher der Dienst für den Staat Lebensberuf ist, die
Grundlage für eine geordnete Staatsführung erblickt.“228.
Entgegen der Verbundenheit, die dieser Wortlaut vermuten lässt, war Hitler selbst nach
wie vor von tiefem Misstrauen gegenüber dem Beamtentum erfüllt 229 . Daher
entflammte das neue Deutsche Beamtengesetz Hitlers Misstrauen erneut. Auch der
Entwurf (beruhend auf den Vorarbeiten von Arnold Brecht230) zum DBG hatte sich
seiner Kontrolle und Korrektur zu unterziehen.
Brecht selbst nannte es Jahrzehnte später ein Aufkleben von Zusätzen nationalsozialistischen
Inhalts „die aller deutschen Beamtentradition radikal widersprechen.“231
.
Hätte Hitler zu seiner Zeit gewusst232
, dass dieses Gesetz auf einem Entwurf von Brecht beruhte,
wäre es mit Sicherheit nicht in Kraft getreten.
Die folgenden Normen des DBG zeigen die schwerwiegenden materiellen Eingriffe und
den nationalsozialistischen Gehalt des Gesetzes, zudem verdeutlichen sie den Einfluss
der Politik auf das Beamtenrecht.
§1 DBG
(1) Der deutsche Beamte steht zum Führer und zum Reich in einem öffentlich-rechtlichen Dienst-
und Treueverhältnis (Beamtenverhältnis).
(2) Er ist der Vollstrecker des Willens des von der Nationalsozialistischen Deutschen
Arbeiterpartei getragenen Staates.
(3) Der Staat fordert von den Beamten unbedingten Gehorsam und äußerste Pflichterfüllung; er
sichert ihm dafür seine Lebensstellung.
227 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.62
228 Deutscher Reichsanzeiger und Preußischer Staatsanzeiger vom 28.01.1937, Nr.22
229 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.62
230 Arnold Brecht (26.01.1884 - 11.09.1977) war führender demokratisch gesinnter Beamter der Weimarer
Republik
231 Brecht, Arnold – 1966; Aus nächster Nähe – Lebenserinnerungen eines beteiligten Beobachters 1884 –
1927, S.436
232 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.438
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 43
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§3 DBG
(1) Die Berufung in das Beamtenverhältnis ist ein Vertrauensbeweis der Staatsführung, den der
Beamte dadurch zu rechtfertigen hat, dass er sich der erhöhten Pflichten, die ihm seine Stellung
auferlegt, stets bewusst ist. Führer und Reich verlangen von ihm echte Vaterlandsliebe,
Opferbereitschaft und volle Hingabe der Arbeitskraft, Gehorsam gegenüber den Vorgesetzten
und Kameradschaftlichkeit gegenüber den Mitarbeitern. Allen Volksgenossen soll er ein Vorbild
treuer Pflichterfüllung sein. Dem Führer, der ihm seinen besonderen Schutz zusichert, hat er
Treue bis zum Tode zu halten.
(2) Der Beamte hat jederzeit rückhaltlos für den nationalsozialistischen Staat einzutreten und sich
in seinem gesamten Verhalten von der Tatsache leiten zu lassen, dass die Nationalsozialistische
Deutsche Arbeiterpartei in unlöslicher Verbundenheit mit dem Volke die Trägerin des deutschen
Staatsgedankens ist. Er hat Vorgänge, die den Bestand des Reichs oder der
Nationalsozialistischen Deutschen Arbeiterpartei gefährden könnten, auch dann, wenn sie ihm
nicht vermöge seines Amtes bekanntgeworden sind, zur Kenntnis seines Dienstvorgesetzten zu
bringen.
(3) […]
§25 DBG
(1) Beamter kann nur werden, wer deutschen oder artverwandten Blutes ist und, wenn er
verheiratet ist, einen Ehegatten deutschen oder artverwandten Blutes hat. Ist der Ehegatte
Mischling zweiten Grades, so kann eine Ausnahme zugelassen werden.
(2) Ein Beamter darf eine Ehe nur mit einer Person deutschen oder artverwandten Blutes
eingehen. Ist der Verlobte Mischling zweiten Grades, so kann die Eheschließung genehmigt
werden.
(3) […]
§26 DBG
(1) Beamter kann ferner nur werden, wer
1. […]
2. […]
3. Die Gewähr dafür bieten, dass er jederzeit rückhaltlos für den nationalsozialistischen Staat
eintritt.
(2) […]
§71 DBG
(1) Der Führer und Reichskanzler kann einen Beamten auf Lebenszeit oder auf Zeit auf einen von
der obersten Dienstbehörde im Einvernehmen mit dem Reichsminister des Innern gestellten
Antrag in den Ruhestand versetzen, wenn der Beamte nicht mehr die Gewähr dafür bietet, dass
er jederzeit für den nationalsozialistischen Staat eintreten wird.
(2) […]
(3) […]
Diese Regelungen zielten auf ein politisch gesinntes Beamtentum ab. Die neutrale
fachliche Leistung und die bisherige Ausgestaltung des Beamtentums mit dessen
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 44
DIE
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hergebrachten Grundsätzen war zu vernachlässigen. Als oberste Pflicht sollte die
Verbundenheit zum Nationalsozialistischen Staat gelten233.
Entgegen dieser Auffassung verstand die Verwaltung die hergebrachten Grundsätze
des Berufsbeamtentums als nun durch Gesetz rechtsverbindlich festgeschriebene, für
alle Beamten geltende Rechte 234 . Trotz Änderungen durch Hitler und einheitlicher
staatsrechtlicher Lehre235 waren die Traditionen stärker als angenommen236.
3.3.7 ZWISCHENBILANZ ZUR HOCHZEIT DES NATIONALSOZIALISMUS
Die Möglichkeiten der Einflussnahme auf Beamtentum und Verwaltung waren
klargestellt. Selbst ein verängstigtes und verunsichertes Beamtentum konnte dem
Nationalsozialismus in Grenzen Einhalt gebieten, indem es Hitlers Vertrauen durch
mangelnde Akzeptanz stets getrübt hielt und der Staat keine vollständige Akzeptanz in
seinem Fundament 237 fand. Trotzdem lässt sich nur schwer eine allgemeingültige
Beurteilung der Haltung der Beamten gegenüber dem nationalsozialistischen Staat
treffen238.
Sicher ist; trotz Verlust seiner Rechtsgarantien haben Teile des Beamtentums einen
Gegenpol zum Führerstaat mit radikal nationalsozialistischen Tendenzen gebildet239.
Aus erhalten gebliebenen Akten sind die Bemühungen des Widerstands der Beamten
nachzuvollziehen. Sie zielten darauf ab, parteipolitisch beeinflussten gesetzlichen
233 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.65
234 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.438
235 Fischbach, Oskar Georg – 1940; Deutsches Beamtengesetz, zweite Auflage, S.162: „Beherrscht wird
das Pflichtverhältnis des Beamten durch den alles überdeckenden Grundsatz von der Pflicht zum
jederzeitigen rückhaltlosen Eintreten für den nationalsozialistischen Staat.“; a.a.O. S.457: Der Beamte
„muss sich stets bewusst sein, dass er der Vollstrecker des Willens des von der NSDAP getragenen
Staates ist…“
236 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.438
237 Bull, Hans Peter – 2007; Beamte – die vernachlässigten Hüter des Gemeinwohls?, S.1031
238 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.17, Rn.20
239 So schreibt Thiele: Bekanntlich waren über die Hälfte der am Widerstand gegen Hitler (20. Juli 1944)
Beteiligten Verwaltungsbeamte und Offiziere; Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen
Berufsbeamtentums, S.67
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 45
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Bestimmungen und ihrer Durchführung neutral entgegenzutreten240 und den nötigen
Widerstand durch wohlwollende Ausführung auszuüben.
Anschließend wird eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts angeführt, die
mit entsprechenden Bemerkungen das angestrebte Beamtentum dieser Zeit darstellt
und auszugsweise durch mehrere Lehren und Autoren typisiert241.
Aber eben diese auf Druck der NSDAP eingefügten Zutaten waren es, die den formal-rechtlichen
Vorschriften des Gesetzes den veränderten sachlichen Gehalt geben; sie erst machen das formal
zum Staate bestehende öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis zum "nationalsozialistischen
Beamtenverhältnis". Das bestätigt sowohl die nationalsozialistische Rechtslehre wie auch die
Rechtsprechung der Obersten Disziplinargerichte während der nationalsozialistischen Zeit.
In der nationalsozialistischen Rechtslehre wird zunächst die Umgestaltung des neutralen
Fachbeamtentums zu einem in erster Linie politisch-gesinnungsmäßig bestimmten Beamtentum
hervorgehoben, bei dem die fachliche Leistung hinter der politischen Gesinnung zurücktritt.
Besonders charakteristisch hierfür sind die nachstehenden Ausführungen:
Köttgen, Vom Deutschen Staatsleben, JöR Bd. 24, 1937, S. 43/44:
"...Das Beamtentum des Zwischenreiches hatte versucht, im Machtkampf der politischen
Parteien eine neutrale Position zu beziehen. Das Beamtentum war damit, soweit es nicht zum
Parteibuchbeamtentum entartete, ausgesprochenes Fachbeamtentum geworden, dessen
fachliche Fähigkeiten im Sinne liberaler Voraussetzungslosigkeit für wechselnde politische Ziele
eingesetzt werden konnten. ... Der Beamte, der gemäß § 1 des neuen Beamtengesetzes,
Vollstrecker ... des von der Nationalsozialistischen Deutschen Arbeiterpartei getragenen Staates'
ist, ist ebenso wenig neutraler Fachmann wie der Soldat, sondern wurzelt im Boden der
nationalsozialistischen Weltanschauung.
Arbeitsdienst, Wehrmacht und Beamtentum finden ihre geistigseelischen Voraussetzungen
gleichmäßig in der Weltanschauung [BVerfGE 3, 58 (103), BVerfGE 3, 58 (104)] des
Nationalsozialismus und sind in diesem gemeinsamen Ausgangspunkt ohne weiteres innerlich mit
der Partei verbunden ..."
Gerber, Politische Erziehung des Beamtentums im Nationalsozialistischen Staat, 1933, S.
27, 31:
[…]
240 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.66
241 BVerfGE 3, 58, 103 f.
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 46
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Fischbach, Deutsches Beamtengesetz, 1937:
S. 22: "... Die innere Verbundenheit des Beamten mit dem Führer und damit mit der Partei ist die
unerlässliche Voraussetzung für seine Ernennung. Nur der darf zum Beamten ernannt werden,
der neben der Eignung für das Amt die Gewähr dafür bietet, dass er jederzeit rückhaltlos (d. h.
ohne ,wenn und aber') für den nationalsozialistischen Staat eintritt ..."
S. 47: "... Beherrscht wird das Pflichtenverhältnis des Beamten von dem alles überdeckenden
Grundsatz von der Pflicht jederzeitigen rückhaltlosen Eintretens für den nationalsozialistischen
Staat, und zwar einerlei, ob der Beamte Parteigenosse ist oder nicht, ob er sich im Dienst
befindet oder außerhalb des Dienstes ... Es ist selbstverständliche Pflicht jedes Beamten, sich für
die vom Führer gewollten staatlichen Ziele mit seinem ganzen Denken und Wollen einzusetzen
(Gesinnungspflicht). Seine persönliche Bindung für einen bestimmten Zweck völkischen und
staatlichen Seins ist nicht möglich ohne das unbedingte Vertrauen in die Führung. ...Ein Beamter,
der diesen Leitsatz nicht befolgt, kann im Beamtenverhältnis nicht geduldet werden; er ist, wenn
nicht im Übrigen eine dienststrafgerichtliche Ahndung begründet ist, in den Ruhestand zu
versetzen ..."
S. 2 f.: "... Die für den bürgerlichen Rechtsstaat charakteristische Trennungslinie zwischen
öffentlicher und privater Sphäre ist dem nationalsozialistischen Staat fremd. Dieser umfasst im
Volksgenossen den ganzen Menschen ..., vor allem auch in gesinnungsmäßiger Beziehung. ..."
[BVerfGE 3, 58 (104), BVerfGE 3, 58 (105)]
Brand, Das Deutsche Beamtengesetz, 4. Aufl., 1942, S. 107:
"... Der Beamte muss beachten, dass die Ausbildung des Charakters im nationalsozialistischen
Sinne wichtiger ist als die Fachkenntnisse ..."
E. R. Huber, Verfassungsrecht des Großdeutschen Reiches, 2. Aufl., o. J., S. 445:
[…]
[…]
Die zweite Voraussetzung ist die unbedingte Bindung an den Führer. Es wurde schon erwähnt,
wie im späten Absolutismus im Beamtentum die unmittelbare Beziehung zum König durch die
Beziehung auf den ,Staat an sich' verdrängt wurde; der Beamte war kein Gefolgsmann seines
Königs mehr, sondern ein "Staatsorgan". Diese Haltung des bloßen Staatsorgans muss im
Beamtentum überwunden werden, indem die unmittelbare Beziehung auf die Person des Führers
hergestellt wird. Natürlich handelt der Beamte mit Wirkung für den Staat, aber er kann dies nur,
weil er als Gefolgsmann des Führers in dessen Namen und Auftrag tätig [BVerfGE 3, 58
(105)BVerfGE 3, 58 (106)] werden darf. Nicht den abstrakten Willen des Staates an sich hat der
Beamte in die Tat umzusetzen, sondern der wirkliche Wille des Führers soll in ihm lebendig sein
und durch sein Handeln in die Erscheinung treten ..."
Entsprechend dieser ideologischen Neubegründung des "politischen" Beamtenverhältnisses hebt
die nationalsozialistische Rechtslehre die Bindung des Beamten an die Partei und demzufolge
den bestimmenden Einfluss der NSDAP im Beamtenrecht besonders hervor.
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 47
DIE
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MTENTUMS
Fischbach, Deutsches Beamtengesetz, 1937:
[…]
S. 34 (Zu § 1 Abs. 2 DBG): "... Hier ist ein verfassungsrechtlicher Grundsatz ersten Ranges
ausgesprochen, nämlich, dass die NSDAP den Staat (im engeren Sinne = Machtapparat) trägt
und ihm ihren politischen Willen inspiriert oder vermittelt. Der Vollstrecker dieses Willens ist
wiederum der Beamte. ..."
S. 495 f.: Die Stellung der NSDAP im Staat ist verfassungsrechtlicher Art. Die Partei ist Trägerin
des deutschen Staatsgedankens und mit dem Staat unlöslich verbunden. ... Einen Zwiespalt
zwischen Partei und Staat darf es nicht geben. ..."
Wittland, Reichsdienststrafordnung. 2. Aufl. 1941, S. 84:
"... Wenngleich das Beamtenverhältnis keine unmittelbaren Rechtsbeziehungen und Pflichten
zwischen dem Beamten und der NSDAP vermittelt, verlangen Führer und Reich, dass der
Beamte die Pflichten, die das Beamtenverhältnis ihm ihnen gegenüber auferlegt, als
Nationalsozialist erfüllt. Diese Forderung ist unabhängig davon, ob der Beamte selbst Mitglied der
NSDAP, ihrer Gliederungen oder der ihr angeschlossenen Verbände ist oder nicht.
[…]
Brand, Die Reichsdienststrafordnung, 3. Aufl., 1941:
S. 66 f.: "... Die Weltanschauung des Nationalsozialismus muss die feste und unverrückbare
Grundlage der gesamten dienstlichen Tätigkeit des Beamten sein. ... . Er hat nach § 4 DBG dem
Führer des Deutschen Reiches eidlich Treue und Gehorsam gelobt und . ... Er hat also nicht nur
dem Führer, sondern auch der Partei die Treue zu halten. Er hat deshalb, auch wenn er nicht
Parteigenosse ist, Vorgänge, die den Bestand des Reichs oder der NSDAP gefährden könnten,
auch dann, wenn sie ihm nicht vermöge seines Amtes, sondern als Privatmann bekannt
geworden sind, zur Kenntnis seines Dienstvorgesetzten zu bringen. ..."
[…]
Seel, Das Deutsche Beamtengesetz, 2. Aufl., 1939, S. 10 ff.:
"... Der Beamte ist nicht nur Diener am Staate und am Volk; er soll auch Diener an der
nationalsozialistischen Idee sein, die den Staat trägt, und an der Nationalsozialistischen
Deutschen Arbeiterpartei, die mit dem Staat eine Einheit bildet. ... Denn der Beamte soll der
Vollstrecker des Willens des von der Nationalsozialistischen Deutschen Arbeiterpartei getragenen
Staates sein. ... Durch alle diese Vorschriften ist der Einheit von Partei und Staat Rechnung
getragen und die enge Verbundenheit des Beamten mit Führer und Partei sichergestellt..."
Das Berufsbeamtentum war nicht mehr mit dem der Weimarer Zeit zu vergleichen. Es
ähnelte sich nur noch in der Bezeichnung und in der Aufgabe der Staatsverwaltung.
Die Grundsätze und Traditionen waren ausgeblichen. Das Beamtentum war nur noch
ein Schatten seiner selbst.
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 48
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MTENTUMS
Als der 2. Weltkrieg Krieg am 01.09.1939 ausbrach, folgte eine Fülle von
Kriegsgesetzen242. Auf dem Gebiet des Beamtenrechts wurde die Verordnung über
Maßnahmen auf dem Gebiet des Beamtenrechts243 erlassen.
§1
(1) Jeder Beamte kann auch außerhalb des Dienstbereichs seines unmittelbaren Dienstherrn und
in einem Amt derselben Laufbahn mit niedrigerem Endgrundgehalt als dem bisherigen beschäftigt
werden, wenn eine dienstliche Notwendigkeit dafür besteht.
(2) Bestimmungen, auf Grund deren Beamte nur mit ihrem Einverständnis oder unter Beachtung
von Sondervorschriften versetzt werden können, bleiben hierbei außer Anwendung.
§3
Beamte auf Lebenszeit und auf Zeit treten bis auf weiteres nicht in den Ruhestand. Jedoch
können Beamte, die dass 65 Lebensjahr vollendet haben, jederzeit ohne ihren Antrag und auch
ohne, dass sie dienstunfähig sind, in den Ruhestand versetzt werden.
In den Wirren der nationalsozialistischen Zeit, insbesondere des Krieges, sollten die
erlassenen Gesetze die unentbehrliche Arbeitskraft der Beamten sichern. Gleichzeitig
wurden die letzten verbliebenen Rechte der Beamten eingeschränkt.
Ein verzweifelter und erfolgloser Versuch der alten Regierung, sich vor dem
endgültigen Untergang zu schützen.
Abschließend wird eine Übersicht über alle Beamtengesetze, die von 1919 bis 1945 erlassen
worden in der Anlage dargestellt244
.
3.3.8 DAS ENDE DES NATIONALSOZIALISMUS
Bedingungslos erfolgte die Kapitulation der Deutschen und das ehemalige Preußen
wurde zerschlagen. Doch dieses Mal stand den Beamten nicht eine neue Regierung
aus dem eigenen Volk gegenüber. Offiziere der Militärregierungen stellten die
Staatsspitze dar und sie regierten weitaus sorgloser als es Friedrich Ebert zu seiner
Zeit tat245.
242 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.442
243 RGBl. 1939 Teil 1, S.1603; novelliert am 03.05.1940
244 Gefunden über ALEX – Historische Rechts- und Gesetzestexte Online: Österreichische
Nationalbibliothek
245 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.456
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 49
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Die Zeit nach 1918 zeigte, dass Krisenzeiten prädestiniert sind einen grundlegenden
Paradigmenwechsel anzustreben. Auch das Kriegsende nach 1945 brachte
(gezwungener Maßen) viele Neuerungen mit sich. Man zog seine Lehren aus den
Fehlern vergangener Zeit.
Es bestand Konsens darüber, dass die gesamte Staatsverwaltung einen Neubeginn
benötigte. Jedoch waren die Vorstellungen des neuen Staatsdienstes verschieden. So
kam es dazu, dass kein einheitliches Konzept bestand wie nun dieser neue
Staatsdienst ausgestaltet werden sollte. Nicht einmal innerhalb der Besatzungszonen
gab es klare Ideen und Anweisungen246.
Neben der Uneinigkeit des weiteren Verfahrens und der bereits in Jalta am 11.02.1945
beschlossenen Erneuerung der deutschen Beamtenschaft führte dies zur
Zersplitterung des Beamtenrechts und des Beamtentums247 in den Besatzungszonen.
Die angelsächsischen Besatzungsmächte führten ein einheitliches Dienstrecht mit zwei
unterschiedlichen Gruppen (Beamte und Arbeiter) ein. Die Bremer und Hessische
Verfassung sah ein einheitliches Dienstrecht für Beamte, Angestellte und Arbeiter
vor248. Im russischen Sektor wurde die Institution des Berufsbeamtentums gänzlich
abgeschafft249. In der DDR wurden sie später durch die sogenannten Mitarbeiter in den
Staatsorganen (MAS) ersetzt250.
Der Einbruch in der Verwaltung war besonders im amerikanischen Bereich verheerend.
Beispielsweise wurden 65% der Volksschullehrer entlassen251. Dies führte dazu, dass
bestimmte Staatsaufgaben generell nicht mehr wahrgenommen werden konnten.
Ohne ein Ziel vor Augen zu haben, gipfelte die Notwendigkeit einer zuverlässigen
Staatsverwaltung in der allgemein anerkannten Meinung, dass Mitläufer und Entlastete
ihre Beamtenansprüche nicht verloren hätten 252 . Das Hamburgische
Verwaltungsgericht traf hierzu am 10.06.1948 die grundlegende Entscheidung, die für
246 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.457
247 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.457
248 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.17, Rn.21
249 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.18, Rn.21
250 Rogosch; Wölke – 2010; Beamtenrecht, S.16 Rn.8
251 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.460
252 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.69
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 50
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rechtens erklärt und an der sich fortan orientiert wurde. Sie hatte auszugsweise
folgenden Inhalt:
„Das Recht der Entnazifizierung schließt nicht aus, dass die Grundsätze, die die Rechte der
Beamten bestimmen, auch weiterhin in Kraft bleiben und nur insoweit eingeschränkt sind, als es
im Entnazifizierungsverfahren bestimmt wurde. […] Das Urteil im Entnazifizierungsverfahren
muss als bindend anerkannt werden. Dem Beamten kann hierdurch sein Recht genommen
werden. Wird ihm seine Stellung, wenn auch mit niedrigerem Rang, bestätigt, so bleibt sie ihm
insoweit erhalten und kann nicht dadurch in Frage gestellt werden, dass es in das Ermessen der
Behörde gelegt wird, ob sie im Einzelfall den Beamten wieder einsetzen will oder nicht.“253
.
Die Bedeutung und Notwendigkeit einer ganzheitlichen Regelung wurde erkannt und
floss in den Neubeginn des Beamtentums ein254.
3.4 EIN DEMOKRATISCHER NEUBEGINN DES BEAMTENTUMS
Der 23. Mai 1949 kann als der Tag gesehen werden, an dem für die ganze
Bundesrepublik Deutschland ein Neubeginn eingeläutet wurde. Das Grundgesetz für
die Bundesrepublik Deutschland trat in Kraft255.
Das zersplitterte Beamtenrecht erhielt, nach einer erneuten Existenzkrise256, durch das
Grundgesetz wieder einen einheitlichen Rahmen257. Entscheidend waren Art.33 und
Art.131 GG, wobei Art.131 GG der verfassungsrechtlichen Regelung der (ehemaligen)
Beamten und Beschäftigten im öffentlichen Dienst diente.
3.4.1 ART. 33 UND ART. 131 GG – DIE WIEDERGEBURT DES TRADITIONELLEN
BEAMTENTUMS DER WEIMARER ZEIT
Art.33 GG setzte die bisherigen entgegenstehende Regelungen der Landesgesetze
außer Kraft. Das Bundesverfassungsgericht entschied am 17.10.1957:
253 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.70
254 Für eine umfassende Auflistung aller, die Verwaltungsbeamten betreffenden, Gesetze von 1919 bis
1945 in der Zeit des Nationalsozialismus siehe Anlage: Gesetze im Beamtenrecht in der Zeit von 1919 –
1945.
255 BGBl. 1949 Teil 1, S.1
256 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.73
257 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.18, Rn.21
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„in Absatz 4 wird bestimmt, dass die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse in der Regel
Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen sei, die in einem öffentlich-rechtlichen
Dienst- und Treueverhältnis stehen. Diese Grundsätze ergeben im Zusammenhang mit Absatz 5,
dass das Grundgesetz in Anknüpfung an die deutsche Verwaltungstradition im
Berufsbeamtentum eine Institution sieht, die, gegründet auf Sachwissen, fachliche Leistung und
loyale Pflichterfüllung, eine stabile Verwaltung sichern und damit einen ausgleichenden Faktor
gegenüber den das Staatsleben gestaltenden politischen Kräften darstellen soll.“258
.
Durch Art.33 Abs.4 GG ist den Beamten ein Funktionsvorbehalt 259 zugunsten des
traditionellen Beamtentums zugesichert worden260. Folgend wurde in Art.33 Abs.5 GG
die Forderung der Regelung des Berufsbeamtentums verfasst. Anknüpfungspunkt war
hierbei nicht das zugrunde gegangene „Dritte Reich“, sondern die traditionelle
Institution des Berufsbeamtentums Weimars261. Außerdem sollte er das unmittelbar
geltende Recht der Beamtenschaft enthalten262.
Erstmals beschrieben in BVerfGE 8, Seite 322 ff. am 08.12.1958 mit den bereits in
Teilen zitierten Worten:
„Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach dargelegt, dass Art. 33 Abs. 5 GG in
bewusster Abweichung von Art. 129 WRV nicht vom Schutz "wohlerworbener Rechte" der
Beamten, sondern von der Erhaltung der Institution des Berufsbeamtentums im Interesse der
Allgemeinheit ausgeht und dass daher der Schutz der wohlerworbenen Rechte als solcher auch
nicht als "hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums" zu "berücksichtigen" ist (BVerfGE 3,
58 ff. [137] und 8, 1 [12]). In Art. 33 Abs. 5 GG kann es sich nur um jenen Kernbestand von
Strukturprinzipien handeln, die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines
längeren, Tradition bildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als
verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind.
3. Sind hiernach die in den Jahren 1919-1933 anerkannten Rechtsprinzipien für die Interpretation
von Art. 33 Abs. 5 GG von erheblicher Bedeutung, so darf doch nicht übersehen werden, dass die
Institution des Berufsbeamtentums im Sinne des Grundgesetzes nicht ganz die gleiche ist wie
258 BVerfGE 7, 162
259 Dieser Funktionsvorbehalt zugunsten der Beamten wirkt sich nach herrschender Meinung und Lehre
nicht nur auf die Eingriffsverwaltung aus, sondern erfasst auch die Leistungsverwaltung. Ausgenommen
wir lediglich der Bereich der reinen Fiskalverwaltung; weiterführend: Lindner, Josef Franz – 2006;
Grundrechtssicherung durch das Berufsbeamtentum, S.12
260 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.78
261 Lecheler, Helmut – 1978; Die „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, S.349
262 Weiterführend siehe im vorigen Abschnitt die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums.
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 52
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unter der Weimarer Reichsverfassung; heute sind Inhalt und Grenzen der Gewährleistung des
Berufsbeamtentums rein objektiv-rechtlich festzustellen, damals prägte die gleichzeitige Garantie
der wohlerworbenen Rechte auch den Gehalt der institutionellen Garantie mit.“263
.
Diese Regelung der verfassungsrechtlichen Sicherung, war Verdienst der Beamten,
die nach Gründung von Standesvertretungen vor dem Parlamentarischen Rat zu Wort
kamen 264 . Ihre Rechtfertigung der Notwendigkeit des Bestehens eines
Berufsbeamtentums wurde vom Beamtenbund in einer Eingabe wie folgt beschrieben:
„Dauernde Aufgaben in Ausübung der öffentlichen Gewalt sind, sofern nicht in den Gesetzen
Ehrenbeamte vorgesehen sind, Berufsbeamten zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen
Treueverhältnis zu ihrem Dienstherren stehen und grundsätzlich auf Lebenszeit mit gesetzlich zu
regelnder Alters- und Hinterbliebenenversorgung anzustellen sind. Für die vermögensrechtlichen
Ansprüche der Beamten aus dem Dienstverhältnis steht ihnen der ordentliche Rechtsweg
offen.“265
.
3.4.2 DAS BUNDESPERSONALGESETZ
Als Grundlage des Neuaufbaus wurde das Bundespersonalgesetz am 17.05.1950
erlassen266. Mit den einleitenden Worten:
„Nach Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter
Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln. Der
Bundestag hat daher das folgende Gesetz beschlossen:“
wurden die Missstände nach der Zeit des Nationalsozialismus Schritt für Schritt wieder
beseitigt. Das Bundespersonalgesetz hatte grundlegende Änderungen des Deutschen
Beamtengesetzes zur Folge. So wurde festgeschrieben, dass sich „die im Dienst des
Bundes stehenden Personen […] durch ihr gesamtes Verhalten zur demokratischen
Staatsauffassung bekennen.“ müssen. Weiterhin wurde der Eid auf die Verfassung und
die Bundesrepublik Deutschland wieder eingeführt 267 . An zweiter Stelle trat die
Wiederherstellung der Unabhängigkeit268 des Amtes269.
263 BVerfGE 8, 332
264 Landau; Steinkühler – 2007; Zur Zukunft des Berufsbeamtentums in Deutschland, S.135
265 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.504
266 BGBl. 1950 Teil 1, S.207
267 §§3,4 und 7 BPG
268 Lindner, Josef Franz – 2006; Grundrechtssicherung durch das Berufsbeamtentum, S.5
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 53
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Weitere wichtige Gesetzeswerke dieser Zeit, die der Wiederherstellung des
traditionellen Beamtentums und der Wiedergutmachung nationalsozialistischen
Unrechts dienten waren, das Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter
Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen und das Gesetz zur Regelung der
Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts für Angehörige des öffentlichen
Dienstes270.
3.4.3 „G 131“
Ergänzend und basierend auf dem Verfassungsauftrag des Art.131 GG wurde das als
„131er Gesetz“ oder kurz als „G 131“ bezeichnete Gesetz am 11.05.1951 erlassen271.
Das Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des
Grundgesetzes fallenden Personen sah die bevorzugte Wiederverwendung der zu
Unrecht vertriebenen und entlassenen Beamten unter bestimmten Voraussetzungen
vor. Zu dem regelte das Gesetz die Unterbringung vertriebener Beamte und deren
Versorgung.
Das Bundesverfassungsgericht entschied hierzu272:
1. Alle Beamtenverhältnisse sind am 8.Mai 1945 erloschen.
2. Die Geltung des Satzes, dass der Wechsel der Staatsform die Beamtenverhältnisse unberührt
lasse, setzt voraus, dass es sich um echte Beamtenverhältnisse in traditionell-
rechtsstaatlichem Sinne handelt, wie sie sich im Laufe des 19.und 20.Jahrhunderts in
Deutschland entwickelt haben.
3. Die durch das nationalsozialistische Beamtenrecht geschaffenen rechtserheblichen Tatsachen
und Rechtszerstörungen lassen sich nicht als nur tatsächliche Behinderungen der Geltung des
"wirklichen Rechts" beiseiteschieben und nachträglich ungeschehen machen. Aus Gründen der
Rechtssicherheit können sie nur durch neue gesetzgeberische Maßnahmen beseitigt werden.
4. Die nach dem 8.Mai 1945 neu begründeten Dienstverhältnisse standen unter dem besonderen
Vorbehalt des Eingriffes der Militärregierung zum Zwecke der politischen Überprüfung.
Amtsentfernungen zu diesem Zwecke hatten in der amerikanischen Besatzungszone nicht eine
Suspension, sondern eine endgültige Entlassung zur Folge.
5. Art.33 Abs.5 GG stellt nicht - wie Art.129 WRV - wohlerworbene Rechte der Beamten unter
Verfassungsschutz; er gewährleistet das Berufsbeamtentum als Einrichtung insoweit, als es
269 Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.478
270 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.18, Rn.21
271 BGBl. 1951 Teil 1, S.307
272 Vgl. BVerfGE 3, 58 – Beamtenverhältnisse; BVerfG, U, 17.12.53, - 1_BvR_147/52 -
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sich in seiner hergebrachten Gestalt in den Rahmen unseres heutigen Staatslebens einfügen
lässt.
6. Art.131 GG ist nicht lediglich eine Zuständigkeitsnorm; er bezweckt auch inhaltlich eine
besondere rechtliche Gestaltung bei der Regelung jenes Komplexes beamtenrechtlicher
Verhältnisse, auf die wegen ihrer Eigenart die hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums (Art.33 Abs.5 GG) nicht im gleichen Maße angewandt werden können wie
beim aktiven Dienst.
7. Die Einführung der zehnjährigen Wartefrist und des Rechtsstandes des Beamten zur
Wiederverwendung, die Nichterneuerung der erloschenen Beamtenverhältnisse auf Widerruf
und die Nichtberücksichtigung von Ernennungen und Beförderungen im Rahmen des § 7 G
131 verstoßen nicht gegen Art.33 Abs.5 GG.
8. Das G 131 verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz, soweit es
a) die Rechtsverhältnisse der betroffenen Beamten abweichend vom allgemeinen
Beamtenrecht regelt;
b) die Rechtsstellung und Tätigkeit der früheren Beamten nicht bis ins einzelne berücksichtigt;
c) günstigere Landesregelungen zulässt;
d) gewisse Ernennungen und Beförderungen nicht berücksichtigt;
e) die "Nichtbetroffenen" günstiger behandelt;
f) in § 4 alter und neuer Fassung Stichtage festsetzt.
9. Die Einbeziehung der Hochschullehrer in das G 131 verstößt nicht gegen Art.33 Abs.5 GG.
10. Die die Beamten betreffenden Regelungen des G 131 verletzen nicht die Art.5 Abs.3 Satz 1,
Art.101 Abs.1 Satz 2, Art.103 Abs.2 und 3 und Art.139 GG.
11. Die vermögensrechtlichen Ansprüche der Versorgungsempfänger haben ihre Grundlage in
einem öffentlich-rechtlichen Gewaltverhältnis, das in Art.33 Abs.5 GG eine verfassungsmäßige
Sonderregelung gefunden hat; eine Kürzung ihrer öffentlich-rechtlichen Ansprüche für die
Zukunft kann daher nicht gegen Art.14 GG verstoßen.
12. Versorgungsempfänger, die ihre Bezüge aus Kassen außerhalb des Geltungsbereichs des
Grundgesetzes erhalten hatten, können ihre Ansprüche für die Übergangszeit, in der der
Gesamtstaat handlungsunfähig war, nach den Grundsätzen über die Tragung des
Betriebsrisikos nicht geltend machen; wenn das G 131 sie allein auf die von den Ländern in der
Übergangszeit gewährten Zahlungen verweist, verstößt es nicht gegen Art.14 GG.
13. Wenn das G 131 die verdrängten Versorgungsempfänger abweichend von den einheimischen
behandelt, so berücksichtigt diese Unterscheidung den föderalistischen Aufbau der
Bundesrepublik; sie ist daher legitim, wenn sie nicht so dauerhaft und schwerwiegend ist, dass
sie zu einer endgültigen Diskriminierung der verdrängten Versorgungsempfänger führt.
14. Die Kürzung des Witwengeldes bei besonders großem Altersunterschied verstößt nicht gegen
Art.3 und Art.33 Abs.5 GG.
15. Art.33 Abs.5 GG garantiert nicht den einmal erworbenen öffentlich-rechtlichen
Versorgungsanspruch in seiner vollen Höhe als wohlerworbenes Recht; er lässt Kürzungen zu,
sofern der standesgemäße Unterhalt nicht beeinträchtigt wird, wie er für die einzelnen
Beamtengruppen - unter Berücksichtigung des allgemeinen Lebensstandards - jeweils
besonders zu bemessen ist.
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 55
DIE
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KLUNG DES
BERUFSBEA
MTENTUMS
Entscheidender Standpunkt des Bundesverfassungsgerichts war die Veränderung des
Berufsbeamtentums und eine Neugestaltung des Rechtscharakters der
Beamtenverhältnisse seit 1933 273 . Besonders hervor hob das
Bundesverfassungsgericht das Beamtenverhältnis vor 1933 im traditionell-
rechtsstaatlichen Sinn.
3.4.4 GESETZ ZUR REGELUNG DER WIEDERGUTMACHUNG NATIONALSOZIALISTISCHEN
UNRECHTS FÜR ANGEHÖRIGE DES ÖFFENTLICHEN DIENSTES
Ergänzend wurde neben dem G 131 das 274 Gesetz zur Regelung der
Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts für Angehörige des öffentlichen
Dienstes am 11.05.1951 erlassen275. Es regelte den betroffenen Personenkreis, dem
eine Wiedergutmachung zustand, welches Unrecht einen Anspruch hierauf begründete
und das Verfahren der Wiedergutmachung.
3.4.5 DAS NEUE BUNDESBEAMTENGESETZ
Trotz der Gesetze zur Regelung der Vergangenheit hatte der Blick Richtung Zukunft zu
gehen. Eine neue gesetzliche Grundlage für das Berufsbeamtentum musste erlassen
werden.
Das zunächst als vorläufige Regelung gedachte Bundespersonalgesetz wurde vom
Beamtenrechtsspezialisten Dr. Josef Ferdinand Kleindinst276 (CSU) überarbeitet und
nach einigen Änderungen am 02.06.1953 vom Bundestag als neues
Bundesbeamtengesetz verabschiedet277. Kleindinst selbst sagte:
„Das neue Gesetz […] ist nicht etwa […] ein Gesetz zur Behebung eines vorübergehenden
Zustandes, sondern es soll ein Gesetz werden, das womöglich für Jahrzehnte wieder eine
Grundlage bietet, um die Rechtsverhältnisse zwischen dem Bund und seinen Beamten zu
ordnen.“278
.
273 Thiele, Willi – 1981; Die Entwicklung des deutschen Berufsbeamtentums, S.75
274 Wagner; Leppek – 2009; Beamtenrecht, S.18, Rn.21
275 BGBl. 1951 Teil 1, S.291
276 20.10.1881 - 08.09.1962: KOMMISSION FÜR GESCHICHTE DES PARLAMENTARISMUS UND DER
POLITISCHEN PARTEIEN E.V.
277 BGBl. 1953 Teil 1, S.551
278 Verhdlg. 16, 13038; Hattenhauer, Hans – 1993; Geschichte des deutschen Beamtentums, S.517
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 56
DIE
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KLUNG DES
BERUFSBEA
MTENTUMS
Das neue Beamtengesetz gliederte sich in neun Abschnitte:
I. Einleitende Vorschriften (§§ 1 – 3)
II. Beamtenverhältnis (§§ 4 – 51)
III. Rechtliche Stellung der Beamten (§§ 52 – 94)
IV. Personalverwaltung (§§ 95 – 104)
V. Versorgung (§§ 105 – 170)
VI. Beschwerdeweg und Rechtsschutz (§§ 171 – 175)
VII. Beamte des Bundestages, des Bundesrates
und des Bundesverfassungsgerichts (§ 176)
VIII. Ehrenbeamte (§ 177)
IX. Übergangs- und Schlussvorschriften (§§ 178 – 202)
Dieses Gesetz blieb bis heute nach weiteren Reformen279 anwendbar.
3.5 ZUSAMMENFASSUNG
Nach den Stadien seiner geschichtlichen Entwicklung ist das Beamtentum stetig mit
und an seinen Aufgaben gewachsen. Selbstverständlich veränderten sich auch die
Anforderungen 280 an das Personal und dessen rechtliche Grundlagen sowie das
Verhältnis zum Staat.
In der Geschichte aus den römisch-germanischen Militär- und Zivilverwaltungen
stammend, übergegangen in das Verhältnis von Lehensmann zum Lehensherrn bis zur
strengen Ordnung und Königstreue, zeugte das Staatsdienerpersonal von
beamtenähnlichen Strukturen, war jedoch stets von seiner heutigen institutionellen
Garantie weit entfernt.
Nachdem der fürstliche Hof im 16. und 17. Jahrhundert „zur Wiege des modernen
Staates und der Staatsdienerschaft“ mit schriftlich geregelten Verhältnissen der
279 Neufassung vom 18.09.1957 (RGBl. 1957 Teil 1, S.1337) aufgrund einer Änderung des Gesetzes zur
Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom
11.09.1957 (BGBl. 1957 Teil 1, S.1275). Eine der wichtigsten Ergänzungen war der Erlass des
Beamtenrechtsrahmengesetzes am 01.07.1957 (BGBl. 1957 Teil 1, S.667) nach Art.75 Abs.1 Nr.1 GG zur
Vereinheitlichung des Beamtenrechts. Kapitel 1 enthielt zu beachtenden Rahmenvorschriften bezogen auf
das Beamtenverhältnis, die rechtliche Stellung des Beamten, und Besondere Beamtengruppen. Kapitel 2
beinhaltete Vorschriften, die einheitlich und unmittelbar gelten sollte und nicht in Landesrecht überführt
werden mussten.
280 Landau; Steinkühler – 2007; Zur Zukunft des Berufsbeamtentums in Deutschland, S.136
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 57
DIE
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KLUNG DES
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MTENTUMS
Staatsdiener wurde, entwickelte sich das Berufsbeamtentum nach der Schöpfung
durch Friedrich Wilhelm I. von Preußen sprunghaft zu einer wahrgenommenen
Staatskraft. „Die Lehrjahre des preußischen Beamtentums“ in der Epoche unter
Friedrich Wilhelm I. legten den Grundstein für das heutige Beamtentum. Die
Berufstugenden: Pünktlichkeit, Sparsamkeit, Genauigkeit, Treue, Fleiß und
Unbestechlichkeit waren zu dieser Zeit (und noch heute) besonders wichtig.
Unter Friedrich II. folge die nötige neue Auffassung des Staates passend zu der des
Staatsdienstes. Die religiöse Grundlegung des Staates und dessen Herrscher war
Vergangenheit. Durch die Formung des modernen Beamten als Diener des Staates
war ein neuer Staatsdienst begründet worden.
Durch die Nachkriegszeit des 1. Weltkrieges geriet das Beamtentum endgültig in eine
Existenzkrise als der neue Kaiser Wilhelm II. am 09.11.1918 zurück trat. Die Beamten
waren nun der staatlichen Grundordnung verpflichtet und der Beamteneid auf die
Verfassung wurde eingeführt. Die fehlende Identifikation mit dem Staat wurde hierbei
missachtet.
Hinzu kam, dass es in der desorientierten Weimarer Zeit mit den Beamtenpflichten zu
vereinbaren war, Mitglied der NSDAP oder der KPD zu sein. Hinzu kam der
Reformdruck im Beamtenrecht, der die Ausrichtung des Beamtenverhältnisses auf die
Ziele eines totalitären Führerstaates und auf absolute Abhängigkeit begünstigte. Unter
dem Einfluss der Nationalsozialisten wurde als Ziel „die Reinigung der Beamtenschaft
von artfremden, berufsfremden und politisch unzuverlässigen Beamten“ definiert.
Die planmäßige Zerstörung aller Grundsätze die das Beamtentum ausmachten,
begann indem der verfassungsmäßige Schutz der Beamten durch Gesetze vernichtet
wurde. Gewissenszwang und Existenzangst dominierte die Beamtenschaft. So diente
der Staat der Partei und die Partei befahl dem Staat.
Nach der bedingungslosen Kapitulation der Deutschen und der Zersplitterung des
ehemaligen Preußens bestand Konsens darüber, dass die gesamte Staatsverwaltung
einen Neubeginn benötigte. So erhielt das zerbrochene Beamtenrecht durch das
Grundgesetz wieder einen einheitlichen Rahmen. Entscheidend waren Art.33 und
Art.131 GG.
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 58
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Als Grundlage des Neuaufbaus wurde das Bundespersonalgesetz am 17.05.1950
erlassen, dass später als Bundesbeamtengesetz bestätigt und wie es von Kleindinst
erhofft wurde, bis heute in seinen Grundstrukturen in Kraft blieb.
Die Entwicklung des Beamtentums durchschritt bis heute einige Höhen und Tiefen. Als
Teil des öffentlichen Rechts war es der unmittelbaren Einwirkung des Staates
unterworfen. So stand die Geschichte des deutschen Staates immer in Verbindung mit
der des deutschen Berufsbeamtentums.
Nun soll die aktuelle Ausgestaltung des Beamtenrechts nach den letzten Reformen
thematisiert werden. Vorrangig wird im nachfolgenden Abschnitt das
Dienstrechtsneuordnungsgesetz, das Beamtenstatusgesetz und das Hamburgische
Beamtengesetz dargestellt.
4. AKTUELLE STRUKTUREN NACH DER FÖDERALISMUSREFORM I
Die Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern sind durch das Gesetz
zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.08.2006 281 grundlegend neu zugeordnet
worden282.
Hierbei erkannte die Regierung an, dass sich das Berufsbeamtentum, wie in den
vorherigen Abschnitten beschrieben, bei der politischen Entwicklung Deutschlands
bewährt hat und es als eine Daueraufgabe, im Interesse von Bürgern, Gesellschaft und
Staat, gesehen werden soll, den öffentlichen Dienst zu modernisieren und
fortzuentwickeln283. Verfasst in der Bundestagsdrucksache 16/129 wurde festgehalten:
„Der Deutsche Bundestag hält an dem Ziel fest, das Berufsbeamtentum zu modernisieren. Die
hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums lassen genug Spielraum für eine
umfassende Fortentwicklung und Erneuerung des Beamtenrechts.“284
.
281 BGBl. 2006 Teil 1, S.2034
282 Neben den in dieser Arbeit beschriebenen Änderungen sind weitere weitreichende Änderungen im
Bereich der Besoldung und Versorgung getroffen worden. Weiterführend: Meier, Wolfgang – 2009; Das
Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetz 2008/2009, S.235
283 BT-Drucks 16/129
284 BT-Drucks 16/129
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 59
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MTENTUMS
Es besteht allerdings Kritik zum Berufsbeamtentum und Beamtenrecht in einem
Eckpunktepapier des Innenministers, des dbb und ver.di, dass das Beamtenrecht auf
die zukünftigen Anforderungen nicht ausreichend vorbereitet ist285:
Das Bezahlungssystem sieht häufig nur eine unzureichende Verknüpfung des individuellen
Einkommens mit der tatsächlich wahrgenommenen Funktion vor.
Die Einkommensentwicklung hängt mehr von Alter und Familienstand als von der individuellen
Leistung ab.
Dem Personalaustausch zwischen öffentlicher Verwaltung und Privatwirtschaft stehen faktisch zu
hohe Hindernisse entgegen.
Das Bezahlungssystem bietet dem Bund und den einzelnen Ländern zu wenig
Gestaltungsspielraum, um den regional unterschiedlichen wirtschaftlichen,
arbeitsmarktpolitischen und finanziellen Bedingungen Rechnung tragen zu können.
Das Beamtenrecht muss neue Wege gehen, um die Leistungs- und Kostenorientierung des
öffentlichen Dienstes zu fördern und qualifizierten und engagierten Mitarbeiterinnen und
Mitarbeitern neue Perspektiven zu eröffnen.
Daher sollen nun zunächst aktuelle Rechtsentwicklungen überblicksartig dargestellt
werden, um aus den Erkenntnissen dieser Arbeit anschließend künftige Tendenzen
ableiten zu können.
4.1 DAS DIENSTRECHTSNEUORDNUNGSGESETZ (DNEUG)
Als einer der ersten Schritte im Reformprozess war das Ziel des
Strukturreformgesetzes 286 über einfache gesetzliche Regelungen den Ländern die
Handlungsspielräume zu geben, die der föderale Aufbau des Staates fordert287.
Anschließend hieran war es ein Ziel, das Berufsbeamtentum an die veränderten
Rahmenbedingungen anzupassen. Daher wurde zunächst auf Grundlage des
285 Eckpunktpapier „Neue Wege im öffentlichen Dienst“ Vorgelegt vom Bundesminister des Innern, Otto
Schily, vom Bundesvorsitzenden des dbb beamtenbund und tarifunion, Peter Heesen und vom
Vorsitzenden der Vereinten Dienstleistungswerkschaft ver.di, Frank Bsirske
286 BR-Drucks 615/05
287 Peters, Cornelia – 2008; Das Dienstrecht des Bundes nach der Föderalismusreform, S.98
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 60
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KLUNG DES
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Eckpunktepapiers288 als Entwurf289 ein Gesetz erarbeitet, dass zur Modernisierung des
Beamten-, Versorgungs- und Besoldungsrechts führen soll290.
Notwendig durch die Grundgesetzänderung und den sachlichen Anpassungsbedarf291,
sollte dieses Gesetz das Leistungsprinzip fördern292, die Wettbewerbsfähigkeit293 und
Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes stärken, einen flexibleren Personaleinsatz
ermöglichen, die Mobilität verbessern 294 , Chancen und Perspektiven eröffnen, um
Eigenverantwortung, Motivation und Leistungsbereitschaft der Mitarbeiter zu stärken,
die Beamtenversorgung langfristig sichern und Maßnahmen in der gesetzlichen
Rentenversicherung unter Berücksichtigung der Unterschiedlichkeit der Systeme
wirkungsgleich in das Versorgungsrecht übertragen und aufwendige Bürokratie sowie
Regelungsdichte vermeiden295.
Nach diversen Änderungen durch den Bundestag296 wurde das Gesetz am 05.02.2009
als Dienstrechtsneuordnungsgesetz erlassen297.
Das Dienstrechtsneuordnungsgesetz besteht insgesamt aus 17 Artikeln298:
- Artikel 1 Bundesbeamtengesetz (BBG)
- Artikel 2 Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes
288 Eckpunktpapier „Neue Wege im öffentlichen Dienst“; Vorgelegt vom Bundesminister des Innern, Otto
Schily, vom Bundesvorsitzenden des dbb beamtenbund und tarifunion, Peter Heesen und vom
Vorsitzenden der Vereinten Dienstleistungswerkschaft ver.di, Frank Bsirske
289 BT-Drucks 16/7076
290 Weiterführend zu organisatorisch notwendigen Umstrukturierungen: Lemmel, Ulrich – 2010;
Effizienzsteigerung durch Verwaltungsreform, S.285
291 BR-Drucks 720/07, S.170
292 Peters; Lösch; Grunewald – 2009; Paradigmenwechsel im Laufbahnrecht des Bundes, S.5; Peters,
Cornelia – 2008; Das Dienstrecht des Bundes nach der Föderalismusreform, S.102
293 Peters; Lösch; Grunewald – 2009; Paradigmenwechsel im Laufbahnrecht des Bundes, S.3
294 Peters, Cornelia – 2008; Das Dienstrecht des Bundes nach der Föderalismusreform, S.104
295 BT-Drucks 16/7076
296 Vgl. BR -DRS 720/07 (Gesetzentwurf); BT -DRS 16/7076 (Gesetzentwurf); BT -DRS 16/10850
(Beschlussempfehlung und Bericht); 1. Beratung: BT -PlPr 16/126 , S. 13224A - 13224B; 1. Durchgang:
BR -PlPr 839 , S. 391D - 392A; 2. Beratung: BT -PlPr 16/186 , S. 19900C - 19902A; 3. Beratung: BT -
PlPr 16/186 , S. 19901C; 2. Durchgang: BR -PlPr 853 , S. 459B; BT-Drucks 16/10869; BT-Drucks
16/10870;
297 BGBl. 2009 Teil 1, S.160
298 BGBl. 2009 Teil 1, S.160, S.462 ; zuletzt geändert 19.11.2010 BGBl. 2010 Teil 1, S.1552
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 61
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KLUNG DES
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MTENTUMS
- Artikel 2a Weitere Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes
- Artikel 3 Besoldungsüberleitungsgesetz (BesÜG)
- Artikel 3a Änderung des Besoldungsüberleitungsgesetzes
- Artikel 4 Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes
- Artikel 4a Weitere Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes
- Artikel 5 Änderung des Soldatenversorgungsgesetzes
- Artikel 5a Weitere Änderung des Soldatenversorgungsgesetzes
- Artikel 6 Änderung des Bundespolizeibeamtengesetzes
- Artikel 7 Änderung des Bundespersonalvertretungsgesetzes
- Artikel 8 Änderung des Gesetzes über den Auswärtigen Dienst
- Artikel 9 Änderung des Deutschen Richtergesetzes
- Artikel 10 Änderung des Soldatengesetzes
- Artikel 11 Änderung des Soldatenbeteiligungsgesetzes
- Artikel 12 Änderung des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank
- Artikel 12a Änderung des Abgeordnetengesetzes
- Artikel 12b Änderung des Bundesdisziplinargesetzes
- Artikel 13 Änderung der DBAG-Zuständigkeitsverordnung
- Artikel 14 Gesetz über eine einmalige Sonderzahlung (ESZG)
- Artikel 15 Änderungen weiterer Vorschriften
- Artikel 15a Weitere Folgeänderungen
- Artikel 16 Neufassungen
- Artikel 17 Inkrafttreten, Außerkrafttreten
4.1.1 DIE WICHTIGSTEN ÄNDERUNGEN IM ÜBERBLICK
Rechtsänderungen im Umfang von mehr als 150 Druckseiten zuzüglich
Stellungnahmen und ergänzende Drucksachen sowie Rechtsquellen, lassen sich an
dieser Stelle nicht in ihrem vollständigen Umfang darstellen. Hierbei lässt sich
feststellen, dass unter Anderem das Bundesbeamtengesetz vollständig neu gefasst
wurde299, wobei es sich stark am bisherigen Aufbau orientiert und in seiner Struktur
weitgehend unverändert ist. Strukturelle Veränderungen erfolgen an erster Stelle im
Laufbahnrecht300 und im Besoldungsrecht. Grundlage sind die bereits erwähnten Ziele
des Gesetzes301 die als Leitlinie fungieren. Komprimiert auf die wichtigsten Änderungen
des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes, lassen sich vier Aspekte herausstellen, die
nachfolgend erläutert werden.
299 Peters, Cornelia – 2008; Das Dienstrecht des Bundes nach der Föderalismusreform, S.98
300 Peters; Lösch; Grunewald – 2009; Paradigmenwechsel im Laufbahnrecht des Bundes, S.2
301 BT-Drucks 16/7076, S.1
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 62
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KLUNG DES
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MTENTUMS
4.1.1.1 ÄNDERUNGEN IM LAUFBAHNRECHT
Als Ziel im Laufbahnrecht wird eine Reduktion der Laufbahnen festgesetzt. So soll
fortan keine Unterscheidung existieren, zwischen Fachrichtungslaufbahnen und
Regellaufbahnen302. Direkt im Gesetz verankert, ist nun eine großzügigere Fassung
des Begriffs der Laufbahn. Nach altem Recht des Beamtenrechtsrahmengesetzes303
waren die Laufbahnen nach derselben Fachrichtung zusammengefasst. Nun regelt
§16 BBG den Begriff der Laufbahn so, dass dieser verwandte und gleichwertige Vor-
und Ausbildungen voraussetzt304.
Externe Bewerber können fortan in höheren Ämtern als dem Einstiegsamt bei
vorheriger Tätigkeit außerhalb des öffentlichen Dienstes eingestellt werden (§20 BBG).
Die neuen Hochschulabschlüsse sind auch eine neue Herausforderung für den
öffentlichen Dienst. §17 Abs.4 und Abs.5 BBG eröffnen weiterhin grundsätzlich305 die
Laufbahnen für Fach und Hochschulabschlüsse Bachelor und Master 306 . Diese
Regelung ist angesichts der wachsenden Anzahl an Abschlüssen unumgänglich307. Die
nähere Ausgestaltung soll hierbei durch den Verordnungsgeber stattfinden308.
Weitere wichtige Einzelheiten sind309: eine einheitliche Probezeit von 3 Jahren für alle
Laufbahnen (§11 BBG)310, Feststellung der Laufbahnbefähigung durch Verwaltungsakt
(§16 Abs.2 BBG)311 und Verpflichtung zur Teilnahme an Weiterbildungsmaßnahmen312,
302 BR-Drucks 720/07, S.189
303 §11 Abs.1 BRRG
304 Wolff, Heinrich Amadeus – 2009; Die Reformpolitik der kleinen Schritte, S.74
305 Battis, Ulrich – 2009; BBG – Das neue Bundesbeamtengesetz, S.205, §17 BBG Rn.18
306 Peters; Lösch; Grunewald – 2009; Paradigmenwechsel im Laufbahnrecht des Bundes, S.4; ausführlich
zum Thema: Gamisch, Annett – 2009; Die neuen Hochschulabschlüsse Bachelor und Master im
Eingruppierungsrecht des öffentlichen Dienstes, S.97
307 Wolff, Heinrich Amadeus – 2009; Die Reformpolitik der kleinen Schritte, S.75
308 Drescher, Alfred – 2011; Aktuelle Entwicklungen im Beamten- und Tarifrecht, S.8
309 Wolff, Heinrich Amadeus – 2009; Die Reformpolitik der kleinen Schritte, S.75
310 Peters; Lösch; Grunewald – 2009; Paradigmenwechsel im Laufbahnrecht des Bundes, S.5
311 Peters, Cornelia – 2008; Das Dienstrecht des Bundes nach der Föderalismusreform, S.105
312 Heynckes, Heinz-Willi – 2010; Die Beamtenrechtsgesetzgebung des 16. Deutschen Bundestages von
2005 bis 2009, S.149
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 63
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sofern eine Weiterverwendung nur durch Erwerb einer neuen Laufbahnbefähigung
sichergestellt werden kann (§§28 Abs.3, 44 Abs.5, 46 Abs.3 BBG).
4.1.1.2 ÄNDERUNGEN IM BESOLDUNGSRECHT
Im Bereich der Besoldung soll nun, wie auch schon im Eckpunktepapier erwähnt, das
Gehalt nicht vorrangig auf dem Alter und Familienstand beruhen. Die
Dienstaltersstufen werden durch sogenannte „Erfahrungsstufen“ ersetzt. Die Basis
bildet hierbei die Zeit der erbrachten Leistung im öffentlichen Dienst und nicht mehr
das Dienstalter (§27 Abs.1 BBG)313.
Die Stärkung des Grundgehalts und der Abbau von Zulagen soll für Stabilität314 und
einen Rückgang von Differenzierungen sorgen315.
Das kontrovers diskutierte leistungsbezogene Entgelt wird im Zuge dieser Reform
weiter zurückgenommen316. Wolff:
„Angesichts der Unabhängigkeit, die der Beamtenstatus den Beamtinnen und Beamten vermittelt,
muss man bei der Gewährung von selbstständigen Leistungselementen Vorsicht walten lassen.
Ein ungerechtes Leistungssystem schadet dem öffentlichen Dienst mehr als das Fehlen von
Leistungselementen es tun würde.“
Weitere wichtige Modernisierungen sind: eine neue Auslandsbesoldung 317 und ein
erhöhter Familienzuschlag318 für das dritte und jede weitere Kind um jeweils 50 €319.
313 Heynckes, Heinz-Willi – 2010; Die Beamtenrechtsgesetzgebung des 16. Deutschen Bundestages von
2005 bis 2009, S.149
314 Budjarek, Lucia – 2010; Die Neukategorisierung der hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums nach dem Maß ihrer institutsprägenden Wirkung, S.230
315 Wolff, Heinrich Amadeus – 2009; Die Reformpolitik der kleinen Schritte, S.76
316 Leppek, Sabine – 2009; Entwicklung im Besoldungsrecht des Bundes nach der Föderalismusreform I:
Die besoldungsrechtlichen Regelungen im Dienstrechtsneuordnungsgesetz zwischen Kontinuität und
Veränderung, S.329
317 BR-Drucks 720/07, S.17
318 Peters, Cornelia – 2008; Das Dienstrecht des Bundes nach der Föderalismusreform, S.105
319 Wolff, Heinrich Amadeus – 2009; Die Reformpolitik der kleinen Schritte, S.76
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 64
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KLUNG DES
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4.1.1.3 ÄNDERUNGEN IM VERSORGUNGSRECHT
Zu den Änderungen im Bereich der Versorgung zählen die Erhöhung des
Regelruhestandsalters 320 , Stärkung des Grundsatzes der Rehabilitation vor einer
Versorgung 321 , die Verschärfung der Altersteilzeitregelung (§93 BBG) und die
Festsetzung des pauschalen Zusatzverdienstes für dienstunfähige
Ruhegehaltsempfänger auf 400 € (§53 BeamtVG).
4.1.1.4 SONSTIGE ÄNDERUNGEN DURCH DAS DNEUG
§80 BBG bildet von nun an eine gesetzliche Grundlage für Verordnungen, die das
Beihilferecht konkretisieren. Hierdurch wird einer Forderung des
Bundesverwaltungsgerichts nachgekommen, welches dies bemängelte322.
Die Versetzung und Abordnung wird neu gefasst und durch §44 Abs.4 BBG flexibler
gestaltet323. Es wird weiterhin darauf geachtet, dass bei der Versetzung (§28 BBG),
Abordnung (§27 BBG), Umsetzung und Zuweisung (§29 BBG) im Normalfall das
statusrechtliche Amt und das funktionelle Amt im abstrakten Sinn unberührt bleiben.
Die Wiedereingliederung nach Rehabilitation wird durch die Abschaffung der
bisherigen zeitlichen Grenzen in denen eine Wiedereingliederung stattfinden musste,
erleichtert. Es besteht ab sofort eine Pflicht zur Teilnahme an
Rehabilitationsmaßnahmen auf Kosten des Dienstherrn324.
Zudem regelt §99 Abs.3 BBG, überraschend dogmatisch325, das Nebentätigkeitsrecht
neu326. So wird das Erreichen einer bestimmten Höhe der zusätzlichen Vergütung als
Indiz für die Vernachlässigung des Hauptamtes gesehen.
320 Heynckes, Heinz-Willi – 2010; Die Beamtenrechtsgesetzgebung des 16. Deutschen Bundestages von
2005 bis 2009, S.148
321 Peters, Cornelia – 2008; Das Dienstrecht des Bundes nach der Föderalismusreform, S.108
322 BVerwG Urteil –2C 50/02 – vom 17.06.2004; BVerwGE 121, 103; NVwZ 2005, 713
323 Hebeler; Knappstein – 2010; Horizontale Personallenkungsmaßnahmen im Beamtenrecht, S.222
324 BT-Drucks 16/10850, S.40
325 Wolff, Heinrich Amadeus – 2009; Die Reformpolitik der kleinen Schritte, S.76
326 Battis, Ulrich – 2008; Die Entwicklung des Beamtenrechts im Jahre 2007, S.382
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 65
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4.1.2 FAZIT DES DNEUG
Die Ziele des DNeuG waren in der BT-Drucks 16/7076 klar dargestellt. Misst man das
DNeuG an den gesteckten Zielen, erscheinen diese unterschiedlich bewertet worden
zu sein.
- Die Förderung des Leistungsprinzips durch die Neuregelung des §20 BBG wird nicht erreicht.
Dieser betrifft externe Bewerber und hat daher für bestehende Beamtenverhältnisse keine
Relevanz. Lediglich Quereinsteigern dient diese Regelung. Dies rechtfertigt jedoch ebenso wenig
wie die genannte Probezeit für Führungsämter einen Schluss, der die Neuregelung in
bedeutender Weise mit der Stärkung des Leistungsprinzips in Verbindung bringt327
.
- Die Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit des öffentlichen Dienstes erscheint gestärkt. Abwegig
erscheint jedoch, dass sich die Gesetzesbegründung lediglich auf die angeführte Vereinfachung
im Bereich des Laufbahnrechts als Lösung zurückzieht. Wenn dies als Lösung des Problems
genügt, kann von einem Ringen um das beste Personal wohl kaum die Rede sein328
.
- Die Stärkung der Mobilität ist erreicht. Durch den erleichterten Wechsel zwischen den
Dienstherren und Organisationen kann von durchaus geeigneten Mitteln gesprochen werden, die
eine Mobilität zu stärken.
- Eine Eröffnung von Chancen und Perspektiven, um Eigenverantwortung, Motivation und
Leistungsbereitschaft der Mitarbeiter zu stärken erscheint vollkommen unklar. Nach der Nennung
im Gesetzesentwurf wurde dieses Ziel nicht wieder aufgegriffen329
.
- Die weiteren Ziele der verbesserten Beamtenversorgung und Vermeidung von aufwendiger
Bürokratie scheinen erreicht. Klar erkennbar ist vor allem eine Vereinfachung von Regelungen,
um auf die Anforderungen der Zukunft zu reagieren.
Insgesamt kann man von einem ersten Schritt zur Modernisierung des
Berufsbeamtentums in der aktuellen Zeit sprechen. Jedoch ist klar zu erkennen, dass
die Neuregelungen einer strikten Kontrolle und weiterhin stetigen Veränderungen im
Bedarfsfall unterliegen müssen.
Zu der am 13.09.2006 beschlossenen Reform „Zukunftsorientierte Verwaltung durch
Innovation“330 gehört neben dem durch Dienstrechtsneuordnungsgesetz reformierten
327 Ebenso: Wolff, Heinrich Amadeus – 2009; Die Reformpolitik der kleinen Schritte, S.77
328 Wolff, Heinrich Amadeus – 2009; Die Reformpolitik der kleinen Schritte, S.77
329 Wolff, Heinrich Amadeus – 2009; Die Reformpolitik der kleinen Schritte, S.77
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 66
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Bundesbeamtengesetz und dem im Dezember 2006 eingerichteten Versorgungsfond,
das Beamtenstatusgesetz sowie die neuen Landesbeamtengesetze 331 . Das neu
eingeführte Beamtenstatusgesetz ersetzt fortan das Beamtenrechtsrahmengesetz
(zunehmend) und wird anschließend näher erläutert.
4.2 DAS BEAMTENSTATUSGESETZ (BEAMTSTG)
Auch die Entstehung des Beamtenstatusgesetzes ist Folge der Föderalismusreform I
und der beschriebenen Verwaltungsreform. Es wurde am 17.06.2008 erlassen332 und
ist ein Gesetz der konkurrierenden Gesetzgebung. Durch Bundesrecht wird die
Statusmaterie des Art.74 Abs.1 Nr.27 GG geregelt. Hierbei sollen einerseits die
beamtenrechtlichen Grundstrukturen festgelegt werden 333 , andererseits sollen den
Ländern genug personalwirtschaftliche Gestaltungsspielräume gelassen werden334. Die
Rechte und Pflichten werden dabei mit Sperrwirkung des Art.72 Abs.1 GG durch den
Bund geregelt335.
4.2.1 HINTERGRUND DES BEAMTSTG
Das Beamtenstatusgesetz ist unmittelbar und einheitlich geltendes Recht für alle
Bundesländer. Es muss, anders als das Beamtenrechtsrahmengesetz, nicht in
Landesrecht umgesetzt werden336.
Durch das Beamtenstatusgesetz werden die aus Art.33 Abs.5 GG geltenden
Grundstrukturen des Beamtenrechts festgelegt337. Wie beschrieben wurden bei der
Konstruktion des Gesetzes Gestaltungsspielräume für die Landesgesetzgebung offen
gelassen, die zu mehr Handlungsmöglichkeiten für das eigene Personal führen sollen.
Wie das Gesetz konstruiert wurde, wird auf den folgenden Seiten erläutert.
330 BR-Drucks 720/07, S.2
331 Wolff, Heinrich Amadeus – 2009; Die Reformpolitik der kleinen Schritte, S.73
332 BGBl. 2010 Teil 1, S.1010
333 Auerbach, Bettina – 2009; Das Beamtenstatusgesetz in der Praxis, S.218
334 Peters, Cornelia – 2008; Das Dienstrecht des Bundes nach der Föderalismusreform, S.97
335 Dillenburger, Anja – 2009; Das Beamtenstatusgesetz als neues Beamtenbundesrecht für die
Beamtinnen und Beamten der Länder, S.1115
336 Auerbach, Bettina – 2009; Das Beamtenstatusgesetz in der Praxis, S.218
337 Plog; Wiedow – 2011; Kommentar Bundesbeamtengesetz, §3 BeamtStG, S.3 Rn.3
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 67
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4.2.2 AUFBAU UND INHALT DES BEAMTSTG
Beim Aufbau orientiert sich das Beamtenstatusgesetz am
Beamtenrechtsrahmengesetz und am Katalog der Statusrechte und –pflichten aus der
Begründung zur Änderung des Grundgesetzes Art.74 Abs.1 Nr.27 GG338 . Danach
umfasst das Statusrecht des Beamtenstatusgesetzes gemeinsam mit Art.33 Abs.5 GG
als Klammer339:
- Wesen, Voraussetzung, Rechtsform der Begründung, Arten, Dauer, sowie Nichtigkeits- und
Rücknahmegründe des Dienstverhältnisses340
,
- Abordnung und Versetzung der Beamten zwischen den Ländern und zwischen Bund und
Ländern,
- Statusprägende Pflichten und Folgen ihrer Nichterfüllung,
- Wesentliche Recht,
- Bestimmung der Dienstherrnfähigkeit,
- Spannungs- und Verteidigungsfall und
- Verwendung im Ausland.
4.2.2.1 ABSCHNITT 1 – ALLGEMEINE VORSCHRIFTEN
Das Beamtenstatusgesetz ist in 11 Abschnitte aufgeteilt und gilt nach §1 BeamtStG für
die Beamten der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände sowie der unter der
Aufsicht der Länder stehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des
öffentlichen Rechts. Durch das DNeuG wird das BBG für die Bundesbeamten als
anzuwendendes Gesetz festgelegt, welches die Statusrechte weitestgehend
inhaltsgleich übernimmt 341 . Die Dienstherrenfähigkeit wird nach §2 BeamtStG den
Ländern, Gemeinden und Gemeindeverbänden sowie den ihnen unterstellten
Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts unterstellt.
4.2.2.2 ABSCHNITT 2 – BEAMTENVERHÄLTNIS
Das Beamtenverhältnis wird ausgehend von Art.33 Abs.4 GG als öffentlich-rechtliches
Dienst- und Treueverhältnis definiert. Zulässige Arten sind in §4 BeamtStG definiert.
338 BT-Drucks 16/813, S.14
339 Peters, Cornelia – 2008; Das Dienstrecht des Bundes nach der Föderalismusreform, S.97
340 Plog; Wiedow – 2011; Kommentar Bundesbeamtengesetz, §3 BBG, S.7 Rn.10
341 Auerbach, Bettina – 2009; Das Beamtenstatusgesetz in der Praxis, S.219
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§§7 ff. BeamtStG regeln die Voraussetzungen der Ernennung und die damit
zusammenhängenden Verfahren.
4.2.2.3 ABSCHNITT 3 – LÄNDERÜBERGREIFENDER WECHSEL IN DIE
BUNDESVERWALTUNG
Dieser Abschnitt umfasst die Abordnung und Versetzung. Eine Legaldefinition wird
hierbei vom Gesetzgeber jedoch nicht gegeben 342 . Die Wechsel innerhalb eines
Bundeslandes sind somit weiter durch Landesrecht zu konkretisieren343.
4.2.2.4 ABSCHNITT 4 – ZUWEISUNG EINER TÄTIGKEIT BEI ANDEREN EINRICHTUNGEN
Durch §20 BeamtStG ermöglicht es der Gesetzgeber, Beamte zu Einrichtungen ohne
Dienstherrenfähigkeit zuzuweisen (entscheidend wird dies, am Beispiel von Hamburg,
für die sogenannten Landesbetriebe, die außerhalb der Behördenhierarchie stehen).
§123a Abs.1 und 2 BRRG sah ein „dringendes öffentliches Interesse“ für so eine
Zuweisung vor. Nun wurde die Regelung vereinfacht, um ihr eine größere praktische
Relevanz zukommen zu lassen. Der Wortlaut des §20 Abs.1 und 2 BeamtStG sieht
nun nur noch ein einfaches öffentliches Interesse vor.
4.2.2.5 ABSCHNITT 5 – BEENDIGUNG DES BEAMTENVERHÄLTNISSES
§21 BeamtStG regelt für den Status des Beamten Gründe zur Beendigung. Dazu
gehören die Beendigungsgründe:
- Kraft Gesetzes,
- Durch Verwaltungsakt,
- Auf Grund eines Disziplinarverfahrens,
- Ruhestand,
- Dienstunfähigkeit,
- Einstweiligen Ruhestand von politischen Beamten und
- Einstweiliger Ruhestand bei Umbildung und Auflösung von Behörden
342 Schönrock, Sabrina – 2010; Versetzung und Zuweisung nach neuem Beamtenrecht, S.225
343 Ohne Einverständnis gilt die Versetzung trotzdem als rechtmäßig, da sie Ausfluss der
Dienstleistungspflicht der Beamten ist: Plog; Wiedow – 2011; Kommentar Bundesbeamtengesetz, §4
BBG, S.7 Rn.11
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Offen bleibt hingegen eine Regelung für das Beamtenverhältnis bei Eintritt in ein
Wahlbeamtenverhältnis. Diese Regelung hat zur Zeit durch ein neues Landesgesetz zu
erfolgen344.
4.2.2.6 ABSCHNITT 6 – RECHTLICHE STELLUNG IM BEAMTENVERHÄLTNIS
Entscheidend für die Fortentwicklung des Berufsbeamtentums ist die rechtliche
Stellung im Beamtenverhältnis. Aus der geschichtlichen Entwicklung heraus sieht man,
dass der Statusprägende (rechtliche) Rahmen sehr entscheidend für die Stabilität des
Berufsbeamtentums ist.
Im Wesentlichen bleiben die Regelungen des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierbei
erhalten345. Allerdings ergänzt um einige Formulierung, die wie in der Entwicklung
mehrmals bewiesen, ausschlaggebend sein können.
„[§33] BeamtStG konkretisiert dabei die verfassungsrechtliche Dienst- und Treuepflicht und ist
somit Leitlinie für die Aufgabenwahrnehmung durch die Beamtinnen und Beamten.“346
.
So wird zu den Grundpflichten angeführt, dass diese gegenüber § 35 BRRG neue
Formulierung, das Wohl der Allgemeinheit als Leitziel der dienstlichen Tätigkeit zum
Ausdruck bringt und dass diese neben den unmittelbar geltenden Verhaltensregeln
durch Gesetz, Rechtsverordnung oder innerdienstliche Weisung stets zu beachten ist.
Satz 3 ergänzt die vorher genannten Pflichten wie auch §35 Abs.1 Satz 3 BRRG um
die Treuepflicht zur Verfassung.
Für die Generalklausel der Pflichten der Beamten (§34 BeamtStG) wurde nun die
Formulierung gewählt, dass sich der Beamte „mit vollem persönlichen Einsatz“ seinem
Beruf widmen muss347. Dies ersetzt die alte Regelung des §36 BRRG.
Fraglich ist jedoch der Wegfall des expliziten Bezugs auf das außerdienstliche
Verhalten, der ehemals in §36 Satz 3 BRRG Erwähnung fand. §34 BeamtStG
verzichtet nach Gegenbegründung des Gesetzes darauf, da „nicht mehr jedes
344 Auerbach, Bettina – 2009; Das Beamtenstatusgesetz in der Praxis, S.220
345 BT-Drucks 16/4027, S.31
346 BT-Drucks 16/4027, S.31
347 Plog; Wiedow – 2011; Kommentar Bundesbeamtengesetz, §34 BeamtStG, S.1 Rn.1
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außerdienstliche Verhalten […] Auswirkungen auf die Achtung und das Vertrauen, das
mit der besonderen Rechtsstellung des Beamtenverhältnisses verbunden ist [hat].“ 348.
Die Folgen der Nichterfüllung von Pflichten (§47 BeamtStG; Dienstvergehen) bleiben
weiterhin denen des §36 BRRG gleich (es erfolgte lediglich eine Änderung der Worte
„innerhalb und außerhalb“).
4.2.2.7 ABSCHNITT 7 – RECHTSWEG
Der Rechtsweg für beamtenrechtliche Streitigkeiten ist nach §54 BeamtStG, wie bisher
in §126 BRRG zu den Verwaltungsgerichten eröffnet.
4.2.2.8 ABSCHNITT 8 – SPANNUNGS- UND VERTEIDIGUNGSFALL
Die statusrechtliche Stellung der Beamten kann in Krisenzeiten zugunsten der
Funktionsfähigkeit des Staates eingeschränkt werden349. Hinzu kommen die §§55 bis
60 BeamtStG, die besondere Regelungen für den Spannungs- und Verteidigungsfall
vorsehen. Inhaltlich sind sie mit den §§133a bis 133e BRRG identisch.
4.2.2.9 ABSCHNITT 9 – SONDERREGELUNGEN FÜR VERWENDUNG IM AUSLAND
Bei der Verwendung im Ausland können durch weiten Geltungsbereich der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn weitere Verpflichtungen entstehen. §60 BeamtStG
übernimmt weitestgehend den §133f BRRG.
4.2.2.10 ABSCHNITT 10 – SONDERREGELUNGEN FÜR WISSENSCHAFTLICHES
HOCHSCHULPERSONAL
Hochschullehrer haben auf Grund der Freiheit von Forschung und Lehre des Art.5 GG
eine besondere statusrechtliche Stellung. Daher regelt §61 BeamtStG, dass ihre
Versetzung nur mit Zustimmung zulässig ist.
348 BT-Drucks 16/4027, S.31
349 Auerbach, Bettina – 2009; Das Beamtenstatusgesetz in der Praxis, S.221
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4.2.2.11 ABSCHNITT 11 – SCHLUSSVORSCHRIFTEN
Abschließend regelt §63 BeamtStG in vier Absätzen die Anwendbarkeit der
Paragraphen.
(1) Die §§ 25 und 50 treten am Tag nach der Verkündung in Kraft.
(2) § 62 Abs. 13 und 14 tritt für Bundesbeamtinnen und Bundesbeamte am 12. Februar 2009 in
Kraft.
(3) Im Übrigen tritt das Gesetz am 1. April 2009 in Kraft.
(4) Die Länder können für die Zeit bis zum Inkrafttreten des § 11 Landesregelungen im Sinne
dieser Vorschrift in Kraft setzen. In den Ländern, die davon Gebrauch machen, ist § 8 des
Beamtenrechtsrahmengesetzes nicht anzuwenden.
4.2.3 ZUSAMMENFASSUNG
Das Beamtenstatusgesetz ist eine verschlankte und modernisierte Variante des
Beamtenrechtsrahmengesetzes und gilt seit Erlass als neues Beamtenbundesrecht. Es
wurde den neuen verfassungsrechtlichen Vorgaben angepasst und gibt den
statusrechtlichen Rahmen vor, der bei der Ländergesetzgebung zum Beamtenrecht
einheitlich gelten soll. So verhindert es der Gesetzgeber weiterhin, dass es erneut zu
einer Zersplitterung des Beamtenrechts kommt, wie es in den Besatzungszonen nach
dem Zerfall des „Dritten Reiches“ der Fall war.
Der rechtliche Rahmen kann nun durch die Gesetzgebungskompetenzen der Länder
im Sinne des föderalen Systems genutzt werden. Ihnen stehen neue
Regelungsmöglichkeiten offen. Die Freie und Hansestadt Hamburg tat dies in
Absprache mit anderen norddeutschen Ländern im Verband.
Wie eine Möglichkeit aussieht diese neuen Möglichkeiten zu nutzen und wie das
Beamtenrecht in der Freien und Hansestadt Hamburg ausgestaltet wurde, soll im
folgenden Abschnitt analysiert werden. Hierbei werden vereinzelt Paragraphen
aufgezeigt, die der Änderung und Modernisierung unterlagen350.
350 Diese Arbeit kann und soll nicht den Rahmen für eine vollständige Analyse der Änderungen im
Beamtenrecht Hamburgs bieten. Vielmehr ist es Ziel, einen Einblick in die Änderungsprogrammatik zu
geben und Tendenzen aufzuzeigen.
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4.3 DAS (NEUE) HAMBURGISCHE BEAMTENGESETZ
Ebenso wie die süddeutschen Bundesländer schlossen sich die norddeutschen
Bundesländer Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen und
Schleswig-Holstein für ein einheitliches Beamtenrecht im norddeutschen Raum, in
Folge der neu zugestandenen Gesetzgebungskompetenzen, zusammen. Dies
entschied die Konferenz Norddeutschland am 01.04.2007, um gemeinsam an einem
Mustergesetz für das Besoldungs-, Versorgungs- und Laufbahnrecht zu arbeiten. Als
Ergebnis der Arbeitsgruppe Öffentliches Dienstrecht entstand ein Muster-
Landesbeamtengesetz, welches unter anderem dem Hamburgischen Beamtengesetz
zu Grunde liegt351.
4.3.1 AUFBAU UND GESETZESCHARAKTER DES HMBBG
Das neue Hamburgische Beamtengesetz wurde vom Hamburger Senat beschlossen
und am 15.12.2009352 erlassen. Es gliedert sich in 10 Abschnitte.
4.3.1.1 ABSCHNITT 1 - ALLGEMEINE VORSCHRIFTEN
Um die ergänzende Wirkung hervorzuheben, wird im Hamburgischen Beamtengesetz
auf das Beamtenstatusgesetz durch §1 HmbBG verwiesen. So regelt §1 HmbGB:
(1) Dieses Gesetz gilt neben dem Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) vom 17. Juni 2008 (BGBl. I S.
1010), geändert am 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160, 262), in der jeweils geltenden Fassung, soweit
im Einzelnen nichts anderes bestimmt ist, für die Beamtinnen und Beamten
1. der Freien und Hansestadt Hamburg (Landesbeamtinnen und Landesbeamte) und
2. der der Aufsicht der Freien und Hansestadt Hamburg unterstehenden Körperschaften, Anstalten
und Stiftungen des öffentlichen Rechts (Körperschaftsbeamtinnen und Körperschaftsbeamte).
Eine rein deklaratorische Übernahme des Beamtenstatusgesetzes wäre
verfassungswidrig. Daher wurde in Paragraphen, die den Regelungen des
Beamtenstatusgesetzes entsprechen, unterhalb der Überschriften ein Verweis
351 Siehe Anlage Muster-LBG
352 HmbGVBl. 2009, S. 405; Stand: letzte berücksichtigte Änderung: Inhaltsübersicht, §§ 7, 117 und 118
geändert, § 125 aufgehoben sowie § 126 neu gefasst durch Artikel 2 des Gesetzes vom 11. Mai 2010
(HmbGVBl. 2010, S.346, 348)
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aufgenommen. Zu den inhaltsgleichen Normen kommen einige eigenständige
Bestimmung hinzu.
Der nun in §3 HmbBG enthaltene Abs.4 ermöglicht es personenbezogene und
regelungsbedürftige Sachverhalte an die vielen Hamburger Landesbetriebe abzutreten
und ist somit ein Ausfluss des §20 BeamtStG. Stellen, die außerhalb der
Behördenhierarchie stehen und einer Behörde angegliedert sind, wird nun
Rechtssicherheit verschafft. Dies kann auch als eine Reaktion auf den wachsenden
Trend des Ausgliederns von Verwaltungsaufgaben gesehen werden. Es wurden
erhebliche Einsparpotentiale durch diese Form der Verwaltung festgestellt353.
Landesbetriebe nach §15 oder §26 LHO (Landeshaushaltsordnung) in Hamburg sind
beispielsweise, der Landesbetrieb354
- Verkehr (LBV),
- Geoinformation und Vermessung,
- Straßen, Brücken und Gewässer (LSBG),
- Erziehung und Berufsbildung,
- Großmarkt Obst, Gemüse und Blumen
- Hamburger Institut für Berufliche Bildung
- Hamburger Volkshochschule
- Hamburgische Münze
- Landwirtschaft der Justizvollzugsanstalt (Hahnöfersand)
- Musikhalle Hamburg
- Philharmonisches Staatsorchester
- Planetarium Hamburg
- Rathaus-Service
- Zentrum für Personaldienste
- Zentrum für Aus- und Fortbildung
- Feuerwehrakademie Hamburg
4.3.1.2 ABSCHNITT 2 - BEAMTENVERHÄLTNIS
Im Abschnitt 2 – Beamtenverhältnis ist die Begründung zur Existenz und Sinnhaftigkeit
(ehemals §4 HmbBG) entfallen. Ob diese nun einer Modernisierung durch Weglassen
353 Leisner-Egensperger, Anna – 2009; Beamtenverfassungsrechtliche Grenzen eines Personalabbaus in
Krisenzeiten, S.183
354 Landesbetriebe.de; Stand Mai 2008, leicht ergänzt; Diese Aufzählung soll lediglich einen Einblick in die
Fülle der Landesbetriebe geben und erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit.
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von Altbekannten dienen soll ist ungewiss. Jedoch lässt sich festhalten, dass diese
Tendenz bereits im Beamtenstatusgesetz zu verzeichnen war.
Dieser Abschnitt regelt im Allgemeinen die Beamtenverhältnisse im
Vorbereitungsdienst der Anwärter, von Führungsämtern auf Probe, sonstigen
Beamtengruppen und das Verfahren der Stellenausschreibung sowie der Ernennung.
§9 HmbBG regelt die Zuständigkeit für die Ernennung sowie die Wirkung der
Ernennung. Sie ergänzt die Vorschrift des §8 BeamtStG. Die Zuständigkeit der
Ernennung der Landesbeamten obliegt dem Senat, soweit er dieses Recht nicht nach
Art.45 der Hamburgischen Verfassung auf andere Stellen übertragen hat.
4.3.1.3 ABSCHNITT 3 - LAUFBAHN
Das Laufbahnrecht ist durch die neue Gesetzgebungskompetenz einer der
Regelungsschwerpunkte in den Landesgesetzen. Zudem ist es ein entscheidender
Faktor für die Attraktivität des öffentlichen Dienstes als Arbeitgeber. Es wurde im
Musterentwurf der norddeutschen Küstenländer und im neuen Hamburgischen
Beamtengesetz in den §§13 bis 26 HmbBG angestrebt die Inhalte und zentralen
Fragen des Laufbahnrechts im Gesetz selbst zu regeln 355 . Die ergehenden
Laufbahnverordnungen können sich so auf eine Konkretisierung und eine
Durchführungsregelung beschränken.
Hierdurch kann trotz massiven Regelungsbedarf ein sehr schlank gehaltener Abschnitt
im Gesetz realisiert werden.
(a) NEUE FACHRICHTUNGEN
Bei der Modernisierung des Laufbahnrechts sollte die Vielzahl von Laufbahnen stark
reduziert werden 356 . Nun sind die zahlreichen Fachrichtungen zu folgenden zehn
neuen Fachrichtungen in §13 Abs.2 HmbBG gebündelt worden:
1. Justiz,
2. Polizei,
355 Seeck; Rieger – 2011; Neues Laufbahnrecht der norddeutschen Küstenländer, S.2
356 Niedersachsen hatte ca. 150, Schleswig-Holstein immerhin über 100 Laufbahnen; Seeck; Rieger –
2011; Neues Laufbahnrecht der norddeutschen Küstenländer, S.3
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3. Feuerwehr,
4. Steuerverwaltung,
5. Bildung,
6. Gesundheits- und soziale Dienste,
7. Agrar- und umweltbezogene Dienste,
8. Technische Dienste,
9. Wissenschaftliche Dienste,
10. Allgemeine Dienste.
(b) NEUE LAUFBAHNGRUPPEN
Das bisherige Laufbahnrecht wurde den Einsatzmöglichkeiten und der Anzahl an
potentiellen Bewerbern nicht mehr gerecht357. Im Zuge des Bologna-Prozesses mit der
Umstellung der akademischen Abschlüsse auf Bachelor- und Mastergrad kam es
daher zu der Einführung von zwei statt vier Laufbahngruppen mit jeweils zwei
Einstiegsämtern358. Die bisherigen Gruppen des einfachen, mittleren, gehobenen und
höheren Dienstes entfallen359.
Durch eine gestärkte Durchlässigkeit in den Laufbahngruppen wird der Grundsatz des
lebenslangen Lernens360 und das Leistungsprinzip des Art.33 Abs.2 GG betont. Der
Aufstieg in den Laufbahngruppen wird betont durchlässiger gestaltet361.
Das Leistungsprinzip sollte außerdem durch eine Neuregelung der Probezeit erreicht
werden362.
(c) DIE BEDEUTUNG DER PROBEZEIT
Entscheidende Änderungen im Kontext der Probezeit sind zum einen der Wegfall der
Altersgrenze 27 für eine Verbeamtung auf Lebenszeit, zum anderen die einheitliche
Probezeit von 3 Jahren ohne Möglichkeit der Verkürzung durch gute Leistungen.
Dieser, dem Anschein nach, entstehende Nachteil wird durch die Möglichkeit
357 Seeck; Rieger – 2011; Neues Laufbahnrecht der norddeutschen Küstenländer, S.3
358 Drescher, Alfred – 2011; Aktuelle Entwicklungen im Beamten- und Tarifrecht, S.8
359 Jedoch spiegeln die heutigen Einstiegsämter diese Einteilung noch immer wider.
360 Ebenso in Bayern; Hierzu: Kathke; Vogl – 2009; Evolution und Revolution, S.16
361 Drescher, Alfred – 2011; Aktuelle Entwicklungen im Beamten- und Tarifrecht, S.8
362 Kathke; Eck – 2009; Geht die Revolution weiter?, S.363
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aufgewogen, unmittelbar nach der Beendigung der Probezeit befördert zu werden363.
Ob und inwieweit der Dienstherr von dieser Möglichkeit Gebrauch machen wird, bleibt
abzuwarten.
(d) ZUSAMMENFASSUNG
Die Entwicklung des Beamtenrechts in den norddeutschen Küstenländern wird im
Bereich des Laufbahnrechts364 durch die neuen Regelungen vorangetrieben. Mit der
gestärkten Orientierung an der wirtschaftlichen und akademischen Praxis wird der
Zugang zum öffentlichen Dienst und in das Beamtenverhältnis erleichtert, wodurch sich
neue Bewerbergruppen erschließen. Dies trägt angesichts des demografischen
Wandels auch zum Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit bei.
Außerdem wurde durch die Definition der Laufbahngruppen und Einstiegsebenen mit
deren Voraussetzungen der Laufbahnbegriff im Sinne der Fortentwicklungsklausel des
Art.33 Abs.5 GG fortentwickelt365.
Die wesentlichen Neuerungen auf einen Blick:
- Eine Laufbahn setzt sich aus Fachrichtung und Laufbahngruppe zusammen (§13 Abs.1 HmbBG)
- Reduktion der Fachrichtungen von 49 auf 10 (§13 Abs.2 HmbBG)
- Reduktion der Laufbahngruppen von vier (einfacher, mittlerer, gehobener und höherer Dienst) auf
zwei (ohne Hochschulabschluss – Laufbahngruppe 1; mit Hochschulabschluss – Laufbahngruppe
2), wobei das Übergangsamt A9 erhalten bleibt (§13 Abs.1, 3 HmbBG)
- Innerhalb der Laufbahngruppen existieren vier Einstiegsämter, die sich an den bisherigen vier
Laufbahngruppen orientieren (§13 Abs.3 Satz 4 HmbBG)
- Die Voraussetzung des erreichten 27 Lebensjahres für eine Anstellung im Beamtenverhältnis auf
Lebenszeit und das Instrument der „Anstellung“ (z.A.) sind durch das BeamtStG entfallen
(Anpassung durch HmbLVO).
363 Seeck; Rieger – 2011; Neues Laufbahnrecht der norddeutschen Küstenländer, S.7
364 Zum Vergleich in Bayern: Lorse, Jürgen – 2009; Reform des Laufbahnrechts in Bayern – mehr Leistung
oder mehr Nivellierung im bayerischen Staatsdienst, S.368 f.
365 Seeck; Rieger – 2011; Neues Laufbahnrecht der norddeutschen Küstenländer, S.4
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4.3.1.4 ABSCHNITT 4 - LANDESINTERNE ABORDNUNG, VERSETZUNG UND
KÖRPERSCHAFTSUMBILDUNG
Die Regelungen zur Abordnung und Versetzung in den §§27 bis 29 HmbBG sind im
Kontext dieser Arbeit zweitrangig und werden daher nicht näher erläutert.
4.3.1.5 ABSCHNITT 5 - BEENDIGUNG DES BEAMTENVERHÄLTNISSES
Durch die Erhöhung der Altersgrenzen wird der allgemeine Trend zum längeren
Arbeiten auch im Beamtenrecht umgesetzt. §35 Abs.1 und 2 HmbBG führen die
Erhöhung schrittweise von 65 auf 67 ein. Die Antragsaltersgrenze beträgt gemäß §36
Abs.1 Nr.2 HmbBG nun 63 Jahre. Weiterhin gelten Ausnahmen für Polizei, Feuerwehr
und für Teile des Strafvollzugs (§§108, 114 HmbBG).
4.3.1.6 ABSCHNITT 6 - RECHTLICHE STELLUNG IM BEAMTENVERHÄLTNIS
Einige bereits angedeutete neue Regelungen wurden im Bereich des
Nebentätigkeitsrechts (§§70 ff. HmbBG) eingeführt. Fortan existieren nur noch
anzeigefreie und anzeigepflichtige Tätigkeiten (§40 BeamtStG i.V.m. §72 HmbBG), um
den Verwaltungsaufwand zu reduzieren. Die Genehmigungspflicht ist hierdurch
entfallen.
Die Höchstdauer für Beurlaubung ohne Bezüge wurde von 15 auf 17 Jahre erhöht (§65
HmbBG).
Im Bereich des Personalaktenrechts wurde zudem unter Beibehaltung der
wesentlichen Regelungen moderat modernisiert. So wurde die Möglichkeit der
elektronischen Personalaktenführung anerkannt (§85 Abs.2 Satz 2 HmbBG).
Außerdem können Personalaktendaten nun an beauftragte Stellen für die Prüfung von
Kindergeld, Beihilfe, Besoldung und Versorgung nach §89 HmbBG übermittelt werden.
Auf die Abschnitte 7 - Beteiligung der Spitzenorganisationen; 8 –
Landespersonalausschuss; 9 - Beschwerdeweg und Rechtsschutz; und 10 -
Besondere Vorschriften für einzelne Beamtengruppen, wird an dieser Stelle nicht näher
eingegangen.
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4.3.2 ZUSAMMENFASSUNG
Das Hamburgische Beamtengesetz (ebenso wie die Beamtengesetze der anderen
norddeutschen Küstenländer) greift vor allem die neu hinzugewonnenen
Gesetzgebungskompetenzen im Bereich der Laufbahnregelung offensiv auf 366 .
Hierdurch stärkt es Mobilität und Flexibilität innerhalb sowie außerhalb des
Berufsbeamtentums. Außerdem wird mit der Novellierung auf allgemeine
gesellschaftliche Trends reagiert. So wurden die Altersgrenzen angehoben und
Rechtssicherheit für Hamburger Landesbetriebe geschaffen.
4.4 TENDENZEN, ÄNDERUNGEN UND PROBLEME
Durch die neuen Gesetzgebungskompetenzen und erlassenen Gesetze sind jedoch
auch einige Probleme für die Beamten entstanden. Bei diversen Regelungen wurde bei
der Erarbeitung die Zweit- und Drittwirkung nicht beachtet wurde.
Eine Auswahl an Problemen wird nach der Bewertung der aktuellen Entwicklung näher
erläutert, bevor die weitere Entwicklung des Berufsbeamtentums aus Sicht des
Verfassers anhand der bisher erarbeiteten Ergebnisse dargestellt wird.
4.4.1 BEWERTUNG DER AKTUELLEN ENTWICKLUNG UND TENDENZEN
Setzt man die Ziele des Gesetzgebers als Maßstab an, um die letzten Reformen zu
bewerten, sind (wie so oft) positive als auch negative Tendenzen zu erkennen.
Die Einführung der Fortentwicklungsklausel steht dem Ziel der Verschlankung von
Gesetzen entgegen. Da bereits vor der Einführung dieser denkbar unpräzisen 367
Regelung das Berufsbeamtentum fortentwickelt und beispielsweise die nach
traditionellen Verständnis des Berufsbeamtentums nach Art.33 Abs.5 GG unvereinbare
Leistungsbesoldung368 eingeführt wurde, kann sie als überflüssig bezeichnet werden.
Auch mit dem Verweis auf die Vergangenheit kann das Berufsbeamtentum
366 Battis, Ulrich – 2009; Die Entwicklung des Beamtenrechts im Jahre 2008, S.812
367 Höfling; Burkiczak – 2007; Die Garantie der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums unter
Fortentwicklungsvorbehalt, S.333
368 Weiterführend: Koops, Markus – 2009; Die Aspekte Leistung und Leistungsfähigkeit im öffentlichen
Dienst
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fortentwickelt werden369, da sich der Verweis nur auf die traditionellen Tugenden der
Berufsbeamten bezieht, nicht aber auf gesellschaftliche Verhältnisse, wie dies Summer
anführt370. Schon seit der Einführung des Art.33 Abs.5 GG bedurfte er im besonderen
Maße der Interpretation371.
Als eigentlicher Grund der Einführung der Fortentwicklungsklausel ist nach Ansicht des
Verfassers die Entmündigung des Bundesverfassungsgerichts in besoldungs- und
versorgungsrechtlichen Fragen zu nennen372. „Modernisierungen“ werden bisher stets
als Vorwand genutzt, um Kürzungen 373 auf Kosten der Beamten zu etablieren 374 .
Allerdings setzt das Bundesverfassungsgericht dieser Kürzungspolitik bisher (und
fortwährend) ein Ende, da es der Haushaltslage keinerlei Bedeutung für die Auslegung
der Grundsätze aus Art.33 Abs.5 GG zukommen lässt375, da der uneingeschränkte
Zugriff des Gesetzgebers die Schutzfunktion ins Leere laufen lassen würde376.
Trotz Schwierigkeiten bleibt die Frage, warum von der oben beschriebenen und vom
Verfasser bereits thematisierten Möglichkeit der Stärkung der Leistung im öffentlichen
Dienst durch LEISTUNGS-ZULAGEN fast kein Gebrauch gemacht wurde? Eine
durchaus vertretene Meinung von führenden Beamtenrechtlern sieht dies ebenfalls
vor377. So schreibt auch Nokiel trefflich: „Deshalb sollte sie auch von Beginn ihrer
369 Bull, Hans Peter – 2009; Die Zukunft des Beamtentums: Zwischen Recht und Politik, Staats- und
Verwaltungslehre, S.6
370 Summer, Rudolf – 2006; Stellungnahme zu dem Gesetzesentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und
SPD, BT-Drs. 16/813, S.187
371 Lecheler, Helmut – 1978; Die „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, S.350
372 Ebenso: Battis, Ulrich – 2006; Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung zum Thema
„Föderalismusreform – Inneres“ des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages gemeinsam mit
dem Bundesrat, S.186
373 So sind in Sparmaßnahmen im Bereich der Beamten von 1998 bis 2006 1.078 Mio. Euro eingespart
worden (ohne Stellenstreichung und Arbeitszeitverlängerungen); Westerhoff, Horst-Dieter – 2009;
Sparmaßnahmen bei den Beamten und die Sanierung der öffentlichen Haushalte, S.223
374 Einige Themen zu Bezahlung: Heynckes, Heinz-Willi – 2006; Die Beamtenrechtsgesetzgebung des 15.
Deutschen Bundestages von 2002 bis 2005, S.375
375 BVerfGE 117, 372, 388
376 Battis, Ulrich – 2010; Reform des Beamtenrechts, S.23
377 Ebenso beispielsweise: Battis, Ulrich – 2006; Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung zum Thema
„Föderalismusreform – Inneres“ des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages gemeinsam mit
dem Bundesrat, S.187
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Dienstzeit an leistungsgerecht bezahlt werden und nicht nach ihren persönlichen
Verhältnissen. Nicht die Laufbahn oder Laufbahngruppe dürfen Maßstab für die
Besoldung sein, sondern in erster Linie die erbrachte Leistung.“ 378 . Die
Rechtsprechung bestätigt dieses Element und führt an, dass die Grenze durch das
Alimentationsprinzip Leistungsgesichtspunkte bei der Alimentation nicht ausschließt379.
Vereinzelt wird dies auch nach den letzten Reformen beibehalten380. Ein allgemeiner
Trend zur Leistungszulange ist entgegen den Vorgaben 381 allerdings nicht zu
verzeichnen.
Die neuen Regelungen zum Leistungsprinzip halten viele weitere
Widersprüchlichkeiten bereit. So steht einem Beamten der freiwillig seine Dienstzeit
nach §44 Abs.3 LBG M-V verlängern will, kein Anspruch zu dies durchzusetzen. Er hat
lediglich einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie, seine Individualbelange
hinreichend berücksichtigende Entscheidung des Dienstherrn382. Gründe die dagegen
sprechen, einen leistungsstarken und fachlich kompetenten Beamten über die
Regeldienstzeit hinaus zu beschäftigen, sind schwer nachzuvollziehen.
Eine neue Tendenz im Streikrecht der Beamten zeichnet sich seit kurzer Zeit ab. Ein
Konflikt zwischen dem Streikverbot der Beamten und der Europäischen
Menschenrechtskonvention legte den Grundstein für einen Traditionsbruch 383 . Die
Änderung trat durch zwei Urteile des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte
ein 384 . Im ersten Urteil wurde beispielsweise entschieden, dass türkische
Gemeindebeamte Gewerkschaften gründen und mit Gemeinden Kollektivverträge
abschließen dürfen. Angehörige der Staatsverwaltung dürften nicht von diesem Recht
ausgeschlossen werden385.
378 Nokiel, Werner – 2007; Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, S.167
379 Urteil vom 28.07.2008, BayVGH Az: Vf.26-VII-05 Rn.55; NVwZ 2009, 46; DÖV 2009, 83
380 Beispiel: Bayern; Kathke; Vogl – 2009; Evolution und Revolution, S.10
381 Battis, Ulrich – 2009; Das Dienstrechtsneuordnungsgesetz, S.411
382 Schäfer, Hauke – 2009; Hat der Beamte ein subjektives Recht auf Dienstzeitverlängerung?, S.304
383 Niedobitek, Matthias – 2010; Denationalisierung des Streikrechts – auch für Beamte?, S.367
384 Urteil vom 12.11.2008: Appl. No. 34503/97, Demir und Eaykara / Türkei, ECHR 2008; Urteil vom
21.04.2009: Appl. No. 68959/01, Enerji Yapi-Yd Sen / Türkei; NVwZ 2010, S.1018
385 Urteil vom 12.11.2008: Appl. No. 34503/97, Demir und Eaykara / Türkei, ECHR 2008, Fn.112, Rn.107
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 81
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Dieser Trend wurde vom Verwaltungsgericht Köln am 15.12.2010386 aufgegriffen. Es
klagte eine Lehrerin (verbeamtet) gegen eine Disziplinarverfügung der
Bezirksregierung Köln. Diese wurde mit der Begründung aufgehoben, dass das
Disziplinarrecht sich am höherrangigen EG-Recht zu orientieren hat.
Außerdem ist ein weitreichender Bruch von Traditionen im Beamtenrecht seit dem
04.11.2010 zu verzeichnen. Im Urteil 2 C 16.09 des Bundesverwaltungsgerichts387 zu
Art.33 Abs.2 GG wurde die Bedeutung der Ämterstabilität im Ernennungsverfahren
gegenüber dem Rechtsschutz des unterlegenen Bewerbers neu festgelegt. Als neuer
Leitsatz des Urteils gilt: „Der Grundsatz der Ämterstabilität steht der Aufhebung der
Ernennung auf Klage eines unterlegenen Bewerbers nicht entgegen, wenn dieser
daran gehindert worden ist, die Rechtsschutzmöglichkeiten zur Durchsetzung seines
Bewerbungsverfahrensanspruchs vor der Ernennung auszuschöpfen.“388. „Verstößt der
Dienstherr vor der Ernennung gegen Art.19 Abs.4 Satz 1, Art.33 Abs.2 GG, so muss
der verfassungsrechtlich gebotene Rechtsschutz nach der Ernennung nachgeholt
werden.“ Gegen die Entscheidung kann durch die kombinierte Anfechtungs- und
Verpflichtungsklage vorgegangen werden. Einerseits wird hierdurch die Aufhebung der
ergangenen Auswahlentscheidung bewirkt, andererseits wird die Verpflichtung des
Dienstherren erreicht, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine
erneute Auswahlentscheidung zu treffen389.
So erhält der effektive Rechtsschutz Vorrang vor der Ämterstabilität des Art.33 Abs.2
GG. Eine vorzeitige Ernennung von bevorzugten Beamten und Richtern kann somit
nicht mehr die Vorteile der Einstellung oder Beförderung verschafft. Dies ist jedoch nur
möglich, da das Gericht nun eine neue Leitrichtung eingeschlagen hat, nach der die
Beamten auf ihr vorheriges Amt „zurückfallen“390. Bisheriger Stand war es, dass die
Ernennung gerade deshalb nötig war, da durch die Ernennung alle vorherigen
Statusregelungen wegfielen.
386 Urteil vom 15.12.2010 VG Köln Az: 31 K 3904/10.O;
http://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/vg_duesseldorf/j2010/31_K_3904_10_Ourteil20101215.html
387 ZBR 3-2011, S.91
388 BVerwG, Urteil vom 04.11.2010 – 2 C 16.09; RiA 2011, S.21
389389 Von Roetteken, Torsten – 2011; Konkurrenzschutz im Beamtenrecht nach dem Urteil des BVerwG
vom 4.11.2010 – 2 C 16.09, S.76; NJW 2011, 695; NVwZ 2011, 358
390 Hermann, Klaus – 2011; Neue Risiken bei vorzeitiger Ernennung im beamtenrechtlichen
Konkurrentenstreit, S.655
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 82
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Im Kontext von Gerechtigkeit kann auch eine neue Tendenz im Bereich der
Korruptionsbekämpfung verzeichnet werden. Da beim Korruptionsverfahren häufig
Hinweise aus dem dienstlichen Umfeld der Täter kommen, setzen sich Beamte als
„Whistleblower“ (Hinweisgeber) einer großen Gefahr, mitunter sogar für ihre berufliche
Stellung, aus. Der Gesetzgeber wollte durch die Neufassungen von
Bundesbeamtengesetz und Beamtenstatusgesetz die Rechtslage von Beamten
verbessern391.
Durch die §§67 Abs.1 Satz 1 BBG und 37 Abs.1 Satz 1 BeamtStG wurde die
Schweigepflicht von Beamten aufgehoben, soweit „gegenüber der zuständigen
obersten Dienstbehörde, einer Strafverfolgungsbehörde oder einer durch oberste
Dienstbehörden bzw. durch Landesrecht bestimmten weiteren Behörde oder
außendienstlichen Stelle ein durch Tatsachen begründeter Verdacht einer
Korruptionsstraftat nach §§331 bis 337 des StGB angezeigt wird.“. Hierdurch wird die
Verschwiegenheitspflicht der Beamten durch weitreichenden Schutz aufgeweicht,
soweit es sich um die Bekämpfung einer Straftat handelt.
Eine schwer einzuschätzende Entwicklung wird die vollständige
Arbeitnehmerfreizügigkeit in Europa nach sich ziehen. Es besteht im Kontext des
Art.45 Abs.4 AEUV eine Vielzahl von Entscheidungen des EuGH zum Begriff der
öffentlichen Verwaltung, die in Zukunft in das Dienstrecht einfließen müssen392. Ein
hergebrachter Grundsatz, dass das Beamtentum deutschen Staatsbürgern vorbehalten
bleiben soll, ist in der Zeit von Weimar nicht feststellbar. Daher steht die Öffnung des
Beamtenstatus nicht dem durch Art.45 AEUV vorgegebenen Bereich entgegen 393 .
Hierdurch könnte es in Zukunft zu einer erhöhten Durchlässigkeit für ausländische
Bewerber kommen. Gefördert wird dies durch politisch motivierte Bewerberprogramme
in öffentlichen Verwaltungen 394 . Von den in 2010 eingestellten 639 Hamburger
Auszubildenden in der allgemeinen Verwaltung, Steuerverwaltung, Feuerwehr und
Polizei haben bereits 96 Personen einen Migrationshintergrund, dies entspricht einem
391 Király, Andrei – 2010; Der Beamte als Whistleblower, S.894
392 Budjarek, Lucia – 2010; Die Neukategorisierung der hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums nach dem Maß ihrer institutsprägenden Wirkung, S.236
393 Jachmann, Monika in: Mangoldt; Klein – 2010; Kommentar zum Grundgesetz, Art.33 Abs.2 GG, S.849
Rn.41
394 Am Beispiel Hamburg wird derzeit eine Verwaltungsinitiative durchgeführt mit dem Namen: „Wir sind
Hamburg, bist du dabei.“, für mehr kulturelle Vielfalt in der hamburgischen Verwaltung.
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 83
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Einstellungsanteil von 15,0%395. Wie der öffentliche Dienst weiterhin ausgestaltet wird
ist hierbei offen.
Zudem ist festzustellen, dass die neugeordneten Gesetzgebungskompetenzen des
Art.74 Abs.2 Nr.27 GG von den norddeutschen Küstenländern sehr offensiv (vor allem
im Bereich des Laufbahnrechts) genutzt wurden. Diese Länder und auch Bayern
setzen nach der Reform starke Impulse bei der Fortentwicklung des
Berufsbeamtentums 396 , wobei sich hingegen der Bund auf die Wahrung des
verfassungsrechtlichen Status konzentriert hat.
In Hamburg wird eine (voraussichtlich weiter-) wachsende Anzahl an Landesbetriebe
deutlich 397 . Bei der Wahrnehmung von nicht hoheitliche Aufgabenbereiche der
Verwaltung wird nach Meinung des Autors auch zukünftig verstärkt auf ausgegliederte
Verwaltungsbetriebe zurückgegriffen werden.
Aus diesen zum Teil positiven wie auch negativen Tendenzen sind einige Probleme im
Zusammenhand mit den letzten Reformen entstanden, von denen nun eine Auswahl
aufgezeigt werden soll.
4.4.2 PROBLEME
Im Bereich des Laufbahnrechts erschwert beispielsweise der neue und weitreichende
Laufbahnbegriff die Kontrolle im Einstellungsverfahren. Die Zuordnung der
Vorbildung398 und eine bewerbergerechte Einstufung in die neuen Laufbahnen, birgt
einige Risiken399 . Im Hinblick auf die verfahrensrechtlichen Anforderungen an das
Laufbahnprinzip ist es zu beachten, dass durch die unterschiedliche Ausgestaltung
auch für das Leistungsprinzip und den Wettbewerb Schwierigkeiten Entstehen.
395 http://www.hamburg.de/bist-du-dabei
396 Ebenso: Battis, Ulrich – 2010; Reform des Beamtenrechts, S.25
397 Kucsko-Stadlmayer, Gabriele – 2009; Die Zukunft des Beamtentums: Zwischen Recht und Politik,
Staats- und Verwaltungslehre, S.33
398 Z.B. die Anerkennung der Laufbahnbefähigung aufgrund der Richtlinie 2005/36/EG; Battis, Ulrich –
2009; BBG – Das neue Bundesbeamtengesetz, S.211, §18 Rn.3 f.
399 Wolff, Heinrich Amadeus – 2009; Die Reformpolitik der kleinen Schritte, S.74
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„Leistung braucht Wettbewerb, Wettbewerb braucht vergleichbare Rahmenbedingungen und ein
objektives Verfahren, in dem Leistung beobachtbar und messbar ist.“400
.
Hinzu kommt die Chance des Missbrauchs, wenn die Möglichkeit genutzt wird den
Bewerber direkt in einem höheren Amt als dem Einstiegsamt einzusetzen. Bei der
Vergabe von höher bewerteten Ämtern (oder Aufgaben im Bereich der Beschäftigten)
kann durch gute Beziehungen das Leistungsprinzip noch leichter unterwandert
werden401. Jedenfalls wird hierdurch eine weitere Möglichkeit geschaffen, die einer
strengen Kontrolle bedarf, um einen Missbrauch auszuschließen. Diese ist durch die
mangelnde Vergleichbarkeit jedoch nur noch erschwert zu gewährleisten.
Die stets betonte Flexibilität und Mobilität im öffentlichen Dienst und der Ersatz von
Dienstaltersstufen durch Erfahrungsstufen widerspricht einander 402 . Der öffentliche
Dienst sollte durch die letzten Reformen auch weiterhin an Attraktivität für Bewerber
aus der Wirtschaft zunehmen. Die neue Regelung die bisherigen Dienstaltersstufen
durch Erfahrungsstufen zu ersetzen, führt jedoch dazu, dass für externe Einsteiger
negative Konsequenzen entstehen können, wenn eine bisherige Beschäftigung nicht
angerechnet werden kann403. Dies führt nach Ansicht des Autors eher dazu, dass eine
gestärkte Bewerberzahl von externen Fachkräften ausbleibt.
Im Zuge der Flexibilität wurde auch das Verfahren der Ernennung bei Versetzung in
Ämter mit höherer Besoldung durch das Beamtenstatusgesetz und das
Bundesbeamtengesetz unterschiedlich geregelt404.
Wenn nun Bundesländer Amtsbezeichnung, Laufbahnsystem und Grundgehälter, wie
von der Reform vorgesehen, unterschiedlich gestalten, hat bei jedem Wechsel des
400 Lorse, Jürgen – 2010; Reföderalisierung des Dienstrechts in Deutschland: Gesamtstaatliche
Verantwortung oder Rückkehr zur Kleinstaaterei im deutschen Beamtenrecht?, S.834
401 Wolff, Heinrich Amadeus – 2009; Die Reformpolitik der kleinen Schritte, S.75
402 Leppek, Sabine – 2009; Entwicklung im Besoldungsrecht des Bundes nach der Föderalismusreform I:
Die besoldungsrechtlichen Regelungen im Dienstrechtsneuordnungsgesetz zwischen Kontinuität und
Veränderung, S.331
403 Wolff, Heinrich Amadeus – 2009; Die Reformpolitik der kleinen Schritte, S.75
404 Summer, Rudolf – 2009; Ernennung und Versetzung nach neuem Recht, S.190
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 85
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Dienstherren eine erneute Ernennung mit den entsprechenden Ausgestaltungen zu
erfolgen405. Der Abbau von unnötiger Bürokratie wird so jedenfalls nicht bekräftigt.
Ebenso ist ein generelles Problem der neugeordneten Gesetzgebungskompetenzen,
der parallele Bestand von unmittelbar geltenden Bundes- und Landesrecht in gleichen
Sachgebieten. Eine so kleinteilige Mischlage aus Rechtsquellen wurde schon vor der
Föderalismusreform als Fremdkörper normiert 406 . Ebenso widerspricht es den
eindeutigen Zielen der Reduzierung an Regelungen, wenn es zu solchen
Abgrenzungsschwierigkeiten kommt.
Das Beamtenstatusgesetz enthält schwerwiegende und missverständliche
Normierungen bei der Festlegung von einheitlichen Grundstrukturen für das
Landesrecht. Statt klare Linien vorzugeben, erscheinen einige Normen wie Vorschläge
für Landesrecht: etwas sei „zu ermöglichen“ (§43 BeamtStG – Teilzeitbeschäftigung),
„zu gewährleisten“ (§46 BeamtStG – Mutterschutz und Elternzeit; §51 BeamtStG –
Bildung von Personalvertretungen) oder „unter Erlaubnis- oder Verbotsvorbehalt zu
stellen“ (§40 BeamtStG – Nebentätigkeit). Diese Formulierungen täuschen einen
inhaltlichen Spielraum bei der Ländergesetzgebung im Bereich des Statusrechts vor,
der aber gerade abgeschafft ist407.
Der angestrebte Abbau von Besoldungszulagen wird auf Dauer, nach vertretbarer
Ansicht, zu psychologischen und systematischen Problemen führen 408 . Dies führt
ergänzend zu einer Abnahme an Attraktivität des öffentlichen Dienstes für Bewerber.
Diese Maßnahme kann nur erfolgen, wenn im Zuge der Reduktion von Zulangen, eine
entsprechende Erhöhung der Grundbesoldung erfolgt.
Im Kontext der angesprochenen Anpassung der Beamtenversorgung an die
gesetzlichen Rentenregelungen wurde von der Bundesregierung als Antwort auf eine
kleine Anfrage der Fraktion Bündnis 90 / Die Grünen am 15.12.2008 angeführt, dass
diese Regelung das Beamtenrecht ausdrücklich beachte409. Im Bezug auf die kritische
405 Summer, Rudolf – 2009; Ernennung und Versetzung nach neuem Recht, S.191
406 BVerfGE 111, 10, BVerfG Urteil vom 09.06.2004 – 1 BvR 636/02; NJW 2004, S.2363 f.
407 Plog; Wiedow – 2011; Kommentar Bundesbeamtengesetz, Einführung BeamtStG, S.9 Rn.17
408 Wolff, Heinrich Amadeus – 2009; Die Reformpolitik der kleinen Schritte, S.76
409 BT-Drucks 16/11381
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 86
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Begrenzung der versorgungsrechtlich relevanten Dienstjahre 410
(Hochschulstudienzeiten werden fortan nicht mehr berücksichtigt) wurde dem entgegen
eingewandt, dass diese Regelung die besondere Personalstruktur im öffentlichen
Dienst missachte. Die Beamtenversorgung umfasst sowohl Rente als auch betriebliche
Altersvorsorge. Letztere wird durch diese Reform nicht erfasst411. Dies scheint den
politisch gewollten Gleichklang an Kürzungen in beiden Systemen zum Ausdruck
bringt.
Positiv zu bewerten ist die neu gewährte Freiheit der Länder bei der Ausgestaltung des
Beamtenrechts. Eine Grenze muss jedoch gegeben sein, wenn durch eine
Zersplitterung des Beamtenrechts412 , wie im damaligen Territorialstaat, Vorteile für
Beamte in einigen Bundesländern entstehen, die eine Vernachlässigung der
Verwaltung in anderen Bundesländern nach sich ziehen (diese Tendenz zeichnet sich
bereits im Vergleich der Besoldung von Beamten in Berlin und Bayern ab413). Der
Bundesgesetzgeber muss eine Lösung dieses Problems für die Zukunft finden. So
heißt es im Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und FDP: „Die Auswirkungen der
Föderalismusreform auf die Beschäftigungsbedingungen der Beamtinnen und Beamten
im Bund und Ländern werden wir mit dem Ziel im Auge behalten, ein zu starkes
Auseinanderfallen zu verhindern.“414.
Auf ein ganz allgemeines „Problem“ verweist Bull in einen Schriften415. Wie schon des
Öfteren in der Vergangenheit wirft er die Überlegung auf, ein einheitliches Dienstrecht
einzuführen, da die Beamten in einigen Aspekten Reformhindernisse darstellen. Diese
Meinung sei zunächst einmal dahingestellt. Allerdings kann dieses Problem auch, wie
bereits in der Geschichte bewiesen, als ein stark ausgleichender Faktor wirken. Daher
ist die Darstellung der Existenz des Berufsbeamtentums als ein „Problem“ strittig.
Im europäischen Vergleich bestehen mehrere Möglichkeiten nebeneinander. Es existieren
Staaten mit einem einheitlichen öffentlichen Dienst (z.B. Finnland, Niederlande, Frankreich) und
410 Wolff, Heinrich Amadeus – 2009; Die Reformpolitik der kleinen Schritte, S.74
411 Heynckes, Heinz-Willi – 2010; Die Beamtenrechtsgesetzgebung des 16. Deutschen Bundestages von
2005 bis 2009, S.151
412 Lindner, Josef Franz – 2010; Berufsbeamtentum und Demokratieprinzip, S.27
413 Battis, Ulrich – 2010; Reform des Beamtenrechts, S.25
414 Koalitionsvertrag CDU/CSU und FDP, S.111
415 Bull, Hans Peter – 2007; Beamte – die vernachlässigten Hüter des Gemeinwohls?, S.1037
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einem dualen (z.B. Deutschland, Österreich, Dänemark). Daneben gibt es Staaten mit wenig
Beamten in Kernbereichen (z.B. Großbritannien, Irland, Polen, Schweden, Lettland) und Staaten
mit einer breiten Beschäftigung von Beamten (z.B. Belgien, Portugal, Deutschland, Österreich,
Spanien, Frankreich)416
.
Ebenfalls ein allgemeines (aber notwendiges) Problem außerhalb des eigentlichen
Inhalts der Reformen ist die Einteilung der neuen Regelungen für Beamte. Kommen
künftig neue hinzu, die in Verbindung mit den hergebrachten Grundsätzen stehen, wird
das Bundesverfassungsgericht die Kategorisierung ständig überprüfen müssen417.
Welche weiteren Entwicklungen nach Ansicht des Autors in den nächsten Jahren
erfolgen können, wird nun als abschließendes Kapitel dargestellt.
5. DIE WEITERE ENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS NACH ANSICHT DES
VERFASSERS
Die Grenze der Fortentwicklung des Berufsbeamtentums und dessen hergebrachter
Grundsätze ist der Nachweis einer Reform in dessen Herkunft. Was sich auf den
ersten Blick nach einem Zirkelschluss anhört, hat nicht notwendigerweise der Fall zu
sein. Die Qualifizierung einer beamtenrechtlichen Reformüberlegung als hergebrachten
Grundsatz im Sinne des Art.33 Abs. 5 GG bedarf zweier Merkmale418:
1. Der Grundsatz muss zum Kernbestand der Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums gehören
und
2. Er muss im „Herkommen“ verwurzelt sein.
„Der Grundsatz muss vielmehr zu denjenigen Regelungen zu rechnen sein, die das
Bild des Beamtentums in seiner überkommenen Gestalt so prägen, dass ihre
Beseitigung auch das Wesen des Berufsbeamtentums antasten würde.“419.
416 Demmke, Christoph – 2010; Beamtenrechtsreformen in Europa, S.114
417 Budjarek, Lucia – 2010; Die Neukategorisierung der hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums nach dem Maß ihrer institutsprägenden Wirkung, S.232
418 Lecheler, Helmut – 1978; Die „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, S.351
419 Lecheler, Helmut – 1978; Die „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, S.351; Plog;
Wiedow – 2011; Kommentar Bundesbeamtengesetz, §1 BBG, S.6 Rn.9
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 88
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Am Urteil des Verwaltungsgerichts Köln wird deutlich, dass sich das Beamtenrecht in
seiner traditionellen Form trotzdem am Zeitgeist und der fortschreitenden
Rechtsprechung orientieren muss.
Nach Meinung des Autors wird sich in Zukunft das Beamtenrecht, insbesondere die
hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, auf einen Kernbereich
zurückziehen müssen.
Dieser hat dafür jedoch umso stärken Bestand, der in der Verfassung verankert
werden sollte.
Ein Vorschlag für Art.33 Abs.6 GG wird anschließend vorgelegt:
Art.33a GG
(1) Das Beamtenverhältnis als öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis ist den
leistungsfähigen parteipolitisch neutralen Beamten auf Lebenszeit zu garantieren.
(2) Die Gegenseitigen Rechte und Pflichten des Beamtenverhältnisses garantieren
1. den Beamten in seiner entsprechenden Laufbahn eine dem Amt
entsprechende rechtlich gesicherte Fürsorge des Dienstherren, die durch
Bundesgesetz zu regeln ist, und
2. den Dienstherren, dass sich Beamte innerhalb und außerhalb ihrer
dienstlichen Tätigkeit mit voller Hingabe uneigennützig sowie vertrauens- und
achtungswürdig gegenüber der freiheitlich demokratischen Grundordnung, den
Bürgern und dem Dienstherren verhalten.
(3) Die Beamten sind vorrangig zur Wahrnehmung
1. hoheitsrechtlicher Aufgaben oder
2. von Aufgaben, die zur Sicherung des Staates oder des öffentlichen Lebens
nicht ausschließlich Personen übertragen werden dürfen, die in einem
privatrechtlichen Arbeitsverhältnis stehen,
einzusetzen.
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS 89
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Durch diese Formulierung sind die bisherigen hergebrachten Grundsätze in einer
aktuellen und gekürzten Fassung direkt in der Verfassung verankert. Sie gelten
unmittelbar für das Beamtenbundesrecht und können so durch richterliche
Rechtsfortbildung (ohne nötige Fortentwicklungsklausel) den rechtlichen Rahmen
vorgeben, um auf zu weit auseinander klaffendes Landesrecht zu reagieren.
Abs.1 dient hierbei zur Kodifizierung des Leistungsprinzips im direkten Verhältnis zum
öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis. Die Anstellung auf Lebenszeit sollte
nur in Ausnahmefällen (wie dies bereits der Fall ist) für weniger leistungsfähige Beamte
entfallen. Die parteipolitische Neutralität spielt hierbei ebenfalls eine übergeordnete
Rolle, um der geschichtlichen Entwicklung gerecht zu werden.
Abs.2 Begründet Rechte und Pflichten, die für alle Beamten gelten. Entscheidend ist
hierbei das Alimentations- und Fürsorgeprinzip, dass den Beamten, in einer der
Laufbahn angepassten Ausgestaltung, seine Unabhängigkeit sichert. Dem
Dienstherren wird durch Verfassungsrecht ein Anspruch auf Gegenleistungen der
Beamten zugestanden, die für ein effektives Berufsbeamtentum nötig sind.
Abs.3 stärkt die verfassungsrechtliche Garantie des Berufsbeamtentums und schreibt
nun unmissverständlich die Legitimation der Beamten fest.
Auf welche Herausforderungen die Beamten in Zukunft reagieren müssen, wird sich
zeigen. Sicher ist nur, dass es weiterhin ein leistungsfähiges Berufsbeamtentum geben
muss, um die staatlichen Aufgaben mit besonderer persönlicher Verbundenheit
wahrnehmen zu können. Die oft fehlgedeutete Identifikation des Personals mit ihrem
Status ist ein wichtiger Aspekt, der für die Identifikation mit dem Staat eine
außerordentliche Rolle spielt. Als abschließende Worte, ein Zitat:
Auch künftig bedarf „Der Staat in seiner freiheitlichen demokratischen Verfasstheit
[…], wenn er sich nicht selbst in Frage stellen will, eines Beamtenkörpers, der für ihn
und die geltende verfassungsmäßige Ordnung eintritt, in Krisen und
Loyalitätskonflikten ihn verteidigt, indem er die ihm übertragenen Aufgaben getreu in
Einklang mit dem Geist der Verfassung, mit den verfassungsrechtlichen
Wertentscheidungen und Geboten und den geltenden Gesetzen erfüllt.“420.
420 BVerfGE 39, 334, 358
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS III
Quellenverzeichnis
Literaturverzeichnis421
Auerbach, Bettina Das Beamtenstatusgesetz in der Praxis, In: Zeitschrift für Beamtenrecht
7/8-2009, S.217
Balzer, Ralph Republikprinzip und Berufsbeamtentum; Berlin: Duncker & Humblot
GmbH 2009
Battis, Ulrich BBG – Das neue Bundesbeamtengesetz Kommentar; München: Verlag
C. H. Beck 2009
Battis, Ulrich Das Dienstrechtsneuordnungsgesetz, In: Neue Zeitschrift für
Verwaltungsrecht 7-2009, S.409
Battis, Ulrich Die Entwicklung des Beamtenrechts im Jahre 2007, In: Neue Zeitschrift
für Verwaltungsrecht 4-2008, S.379
Battis, Ulrich Die Entwicklung des Beamtenrechts im Jahre 2008, In: Neue Zeitschrift
für Verwaltungsrecht 13-2009, S.812
Battis, Ulrich Reform des Beamtenrechts – Eine Zwischenbilanz, In: Zeitschrift für
Beamtenrecht 1/2-2010, S.21
Battis, Ulrich Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung zum Thema
„Föderalismusreform – Inneres“ des Rechtsausschusses des
Deutschen Bundestages gemeinsam mit dem Bundesrat, In: Zeitschrift
für Beamtenrecht 6-2006, S.186
Beucker, Pascal; Überall, Frank Die Beamtenrepublik – Der Staat im Würgegriff seiner Diener?;
Frankfurt a.M.: Campus Verlag 2004
Budjarek, Lucia Die Neukategorisierung der hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums nach dem Maß ihrer institutsprägenden Wirkung,
In: Zeitschrift für Beamtenrecht 7/8-2010, S.229
421 In alphabetischer Reihenfolge der Autoren.
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS IV
Bull, Hans Peter Beamte – die vernachlässigten Hüter des Gemeinwohls? – Die
Dienstrechtsdiskussion zwischen Standespolitik und Staatstheorie, In:
Die Öffentliche Verwaltung 4-2007, S.1029
Bull, Hans Peter Die Zukunft des Beamtentums: Zwischen Recht und Politik, Staats- und
Verwaltungslehre, In: Die Verwaltung 1-2009, S.1
Demmke, Christoph Beamtenrechtsreformen in Europa – Aktuelle Entwicklungen und
empirische Erfahrungen, In: Zeitschrift für Beamtenrecht 4-2010, S.109
Dillenburger, Anja Das Beamtenstatusgesetz als neues Beamtenbundesrecht für die
Beamtinnen und Beamten der Länder, In: Neue juristische
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Quelle: Justiz NRW
[Stand: 21.04.2011]
DIE FORTENTWICKLUNG DES BERUFSBEAMTENTUMS XI
Dienstliche Erklärung
Ich erkläre hiermit, dass ich die vorliegende Bachelorarbeit selbstständig und
ausschließlich unter Benutzung der angegebenen Hilfsmittel angefertigt habe. Alle
Stellen, die wörtlich oder sinngemäß aus veröffentlichten und nicht veröffentlichten
Schriften entnommen wurden, sind als solche kenntlich gemacht.
Weiterhin erkläre ich hiermit, dass in Fällen berechtigten Interesses, nach vorheriger
Zustimmung meinerseits, Einsichtnahme in meine Bachelorarbeit genommen werden
kann.
Markus Koops
Kuddewörde, den 21.04.2011
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