veiligheid
door
samenwerken
de id
eale lijn
Stichting Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) draagt bij aan de maatschappelijke veiligheid door het stimuleren van publiek-private samenwerking, actieve kennisdeling van de veiligheidspraktijk en kwaliteitsontwikkeling van instrumenten en regelingen.
De iDeale lijn
Doelgericht laveren tussen uitersten in de toekomstige handhaving
de ideale lijn
Doelgericht laveren tussen uitersten in
de toekomstige handhaving
de ideale lijn
Doelgericht laveren tussen uitersten in
de toekomstige handhaving
Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
Utrecht, 2010
de ideale lijn4
inhoudsopgave
1. handhaving in de toekomst 7
2. dilemma’s binnen rechtshandhaving 9
3. afschrikken en verleiden 15
4. principieel en pragmatisch 19
5. overheid en nevenheid 23
6. scenario’s voor handhaving in 2016 29
6.1 Stroming-scenario 30
6.2 Klif-scenario 32
7. de mix van keuzes tussen de dilemma’s 35
tot slot 41
over het ccv 43
colofon 44
de ideale lijn 5
hoofdstuk 1
handhaving in de toekomst
In 2005 verscheen de bundel Handhaven: eerst kiezen, dan doen. Deze serie rapporten
gaat over de te maken keuzen op het brede gebied van de rechtshandhaving. Hoe
komen we tot een effectieve handhaving? Dat is de vraag die centraal staat in het
eindrapport dat is gebaseerd op vijf deelrapporten. Het rapport beschrijft drie concrete
spanningsvelden die om verdere uitwerking in een scenariostudie vragen. Deze span-
ningsvelden bepalen namelijk de vorm van handhaving in de toekomst.
Om de toekomst van de handhaving goed in beeld te krijgen, hebben we scenario’s
geschetst. Daarin zijn de spanningsvelden in de handhaving als dilemma’s uitgewerkt.
We hebben onderzocht waardoor deze dilemma’s worden bepaald. Aan de hand van
twee casussen uit de praktijk willen we duidelijk maken hoe deze bepalende factoren
concreet een rol spelen. In de eerste casus staan burgers, openbare orde en drugs-
criminaliteit centraal. In de tweede casus gaat het over bedrijven, consumenten en
voedselveiligheid.
‘Voorspellen is altijd moeilijk, vooral als het de toekomst betreft’, zei iemand ooit.
Maar we kunnen wel twee – zo realistisch mogelijke – scenario’s schetsen van de
handhaving in de toekomst. We hebben daarbij voor het jaar 2016 gekozen. Deze twee
scenario’s zijn verder uitgewerkt voor de genoemde twee praktijkcasussen, als een
soort simulatie van een mogelijk reële situatie in de toekomst.
De dilemma’s en scenario’s geven een doorkijkje naar de toekomst. Daarmee zijn
ze een hulpmiddel voor het ontwerpen van handhavingsstrategieën. Tegen welke
maatschappelijke krachten in de toekomst moet het ontwerp bestand zijn? Met
deze benadering kunt u voor beide toekomstbeelden krachtig beleid ontwerpen.
We laten hierin ook zien hoe de keuzes in de dilemma’s een optimale mix kunnen
vormen. Beleid is onderhevig aan wisselende vormen van druk van verschillende
kanten. Daarmee beweegt het zich tussen de uitersten in de dilemma’s. Dat is niet
per se negatief. Juist door zorgvuldig te laveren tussen de uitersten is het mogelijk
vooruitgang te boeken. Hierdoor komt het uiteindelijke doel in zicht: betere,
effectievere, doelgerichte handhaving.
de ideale lijn 7
hoofdstuk 2
dilemma’s binnen rechtshandhaving
Het handhaven van regels moet aan een groot aantal voorwaarden voldoen.
Daarom is het onvermijdelijk dat je bij handhaving dilemma’s tegenkomt.
Een dilemma betekent volgens Van Dale letterlijk:
“Toestand waarin tussen twee wegen die beide grote bezwaren opleveren een
keuze moet worden gedaan”
Het manoeuvreren tussen uitersten is een bekend gegeven in de bestuurskunde.
Het is te vergelijken met het volgen van de ideale lijn in de zeilsport: de optimale weg
van a naar b. Laten we ons handhaving voorstellen als een lastige zeestraat die we door
moeten zeilen. Aan de ene kant zijn metershoge kliffen; onderaan slaat de branding
op de rotsen. Aan de andere kant is langs de vriendelijk uitziende kust een verraderlijke
(tegen)stroming die je zomaar uit koers kan brengen. Bovendien is de wind op de ene
plek gunstiger dan elders. En wind heb je bij het zeilen uiteraard nodig om vooruit te
komen. We moeten zorgen dat we deze zeestraat efficiënt en effectief afleggen.
Daarom varen we af en toe vrij dicht langs de kliffen – bijvoorbeeld vanwege de
gunstige wind – en komen we soms gevaarlijk in de buurt van de verraderlijke
stroming. Te allen tijde moeten we ervoor zorgen dat we niet op de klippen lopen of in
de stroming terechtkomen. Dit betekent dat je moet laveren om de omstandigheden
zoveel mogelijk in je voordeel te laten werken. In een zeestraat vaar je dus soms
volledig aan de ene kant, dan weer in het midden of aan de andere kant. De kunst is
om in deze manoeuvres niet te ver bakboord of stuurboord aan te houden, anders
loop je averij of vertraging op en is het doel ver weg.
Dilemma’s hebben als voornaamste kenmerk dat je niet beide kanten kunt kiezen.1
Dat wil zeggen: in de praktijk geldt dat je maar uit een van beide kunt kiezen. Je kunt
tenslotte op een bepaald moment maar op één plaats zijn. Op strategisch niveau ligt
dit anders. In een bepaalde periode kun je, afhankelijk van de omstandig heden en het
specifieke doel achtereenvolgens verschillende kanten kiezen. Om dezelfde redenen
kun je op de ene plaats kiezen voor de ene kant en op de andere plaats voor de andere.
1 Gebaseerd op de theorie van de spanning tussen waarden, van Trompenaars en Hampden-Turner.
de ideale lijn 9
Het is belangrijk je bewust te zijn van deze verschillende keuzemogelijkheden,
zodat je – nog altijd vanuit strategisch oogpunt – de juiste mix van deze varianten kunt
hanteren. Uit het eindrapport Handhaven: eerst kiezen, dan doen blijken drie dilemma’s
of spanningsvelden op elk gebied van de handhaving steeds terug te komen:
• Afschrikkenenverleiden
• Principieelenpragmatisch
• Overheidennevenheid
Bij dilemma’s binnen de handhaving leveren niet zozeer beide keuzemogelijkheden
grote bezwaren op. Wel zijn er verschillende visies op welke benadering de voorkeur
heeft. In de vergelijking: zolang je in vrij water verkeert, kun je prima aan een van beide
kanten van de zeestraat zeilen of in het midden. De keuze bepaalt wel je snelheid en
de optimale route.
De dilemma’s binnen de rechtshandhaving zijn geen statisch verschijnsel. De bepalende
factoren binnen een dilemma zorgen ervoor dat het beleid zich in verloop van tijd
beweegt tussen twee uitersten. Soms lijken de kliffen of de stroming wel érg dichtbij.
Maar het doel is een betere handhaving. Door met goede stuurmanskunst de ideale lijn
te volgen is dat doel vloeiend en effectief te bereiken.
In de komende hoofdstukken worden de bepalende factoren binnen elk dilemma
verder bestudeerd. Zo ontstaat een helder beeld van de opbouw van het dilemma en
de dynamiek erachter. Onder welke omstandigheden ga je bij een dilemma naar het
ene uiterste? Hoe uit zich tegenstuur naar de andere kant?
Voordat de dilemma’s worden uitgediept, geven we eerst een beschrijving van de twee
casussen die de rol van de dilemma’s illustreren. De eerste casus, Operatie Hartslag,
vertelt over de aanpak van drugsoverlast en -criminaliteit in Heerlen. In deze concrete
casus gaat het over het oplossen van een specifiek handhavingsprobleem dat al tien-
tallen jaren bestaat. De tweede casus gaat over een heel ander en algemener hand-
havingsgebied: voedselveiligheid, waar de Voedsel en Waren Autoriteit de naleving van
deregelsbewaakt.Perdilemmazullenwekijkenhoeditpreciesindezetweecasussen
tot uiting komt. Juist de verschillen tussen de twee casussen verduidelijken de dilemma’s
die in de handhaving opduiken.
de ideale lijn10
casus 1: operatie hartslag
Heerlen kampt sinds twintig jaar met overlast die veroorzaakt wordt door de handel
in en het gebruik van harddrugs in de openbare ruimte. De harddrugsscene was
geconcentreerd in de binnenstad en in een woonwijk binnen een gebied van ruim
twee vierkante kilometer. De grensplaats werd door veel drugstoeristen uit Duitsland
bezocht en ook junks en dealers uit de rest van het land wisten de plek te vinden.
Deze ‘economie’ confronteerde de bewoners en het winkelend publiek met
ongemakken. In Operatie Hartslag werken handhavers uit verschillende hoeken met
elkaar samen: politie, justitie, zorg, gevangeniswezen. De manier van handhaving is
voor elke doelgroep verschillend: tegen junks van buiten Heerlen en dealers wordt
repressief opgetreden, terwijl Heerlense junks zorgvoorzieningen krijgen aangeboden.
Er was aanleiding voor een nieuwe aanpak toen bleek dat repressie niet meer dan een
vorm van symptoombestrijding was en een kortdurend effect had. De meeste overlast-
plegers zijn zwaar verslaafd, dak- en thuisloos en zonder alternatief. Zolang zij zich
niet vrijwillig laten opnemen in een verslavingskliniek, zullen zij blijven vervallen in
crimineel en overlastgevend gedrag. Maar de Nederlandse wetgeving staat gedwongen
afkicken niet toe.
Repressie zou dus alleen effectief zijn als de overlastveroorzakers een alternatief
kregen aangeboden. Hiervoor moesten ook de zorginstellingen deelnemen. Daarmee
was Operatie Hartslag geboren. Deze integrale aanpak, waarbij handhaving en zorg
één keten vormen, lijkt in deze tijd effectief te werken. Daarbij is de regierol van de
gemeente bepalend. De aangeboden zorgvoorzieningen als 24-uursopvang met
gebruikersruimte, werkprojecten, zorgpensions en vrije heroïneverstrekking zijn er
uitsluitend voor ‘Heerlense’ verslaafden. Zij ontvangen een zorgpas. Verslaafden van
eldersendealerskrijgeneenpersoonsgerichteaanpak(PGA),bijvoorbeeldinsamen-
werking met de reclassering of bureau HALT. Verder is cameratoezicht ingevoerd.
Desystemenkondenineersteinstantiedezegrootschaligeaanpaknietaan.Politieen
justitie raakten overbelast en er was een probleem bij het uitvoeren van vrijheidsstraf-
fen. Daarop schoof het gevangeniswezen als partner aan bij Operatie Hartslag. Dat was
ookhetmomentdatdePGAwerdgeïntroduceerd.Nuisersprakevanmaatwerk.De
situatie in de Heerlense binnenstad is met Operatie Hartslag aanzienlijk verbeterd.
de ideale lijn 11
casus 2: voedselveiligheid
Veiligheid van voedsel is een maatschappelijk belang. De overheid stelt daarom
richtlijnen en regels vast. Op de naleving van die regels houdt de Voedsel en Waren
Autoriteit (VWA) toezicht. Maar de overheid kan onmogelijk alle agrariërs en
fabrikanten dagelijks controleren. Daarom heeft iedere producent in de keten zijn
eigen verantwoordelijkheid voor de veiligheid van zijn producten. Dit gebeurt – in
het kort – door het gebruik van voedselveiligheidssystemen volgens de principes van
Hazard Analysis Critical Control Points (HACCP) – met name hygiënevoorschriften –
wettelijk voor te schrijven. Ook de consument heeft zijn verantwoordelijkheid,
onder meer door te letten op de houdbaarheidsdatum.
Om risico’s te verminderen brengt de VWA bestaande en mogelijke toekomstige
gevaren in kaart door middel van risicobeoordeling. Het is de taak van de VWA gevaren
en risico’s te herkennen, op te sporen, te bestrijden en te voorkomen. Risicoanalyses
sturen de controle.
Hoe moet de VWA daarbij omgaan met de wensen en angsten van het publiek?
De angst voor betrekkelijk zeldzame verschijnselen als vogelgriep of dioxine in voedsel
is heel groot, maar er overlijdt eigenlijk niemand aan. Dit terwijl jaarlijks tientallen
mensen overlijden aan de salmonellabacterie die zich bevindt in kip, waarvan we er
ongeveer honderd miljoen in ons land hebben. De keuze is dus: of alle inspanningen
van de VWA gaan naar de enge maar zeldzame bedreigers of naar de bedreigingen
waaraan we inmiddels zijn gewend.
Wat is de rol van de overheid als het gaat om voedsel? Ons voedsel is nog nooit zo veilig
geweest. Maar de gezondheid – het doel van de controle op voedselveiligheid – heeft
veel meer te duchten van de voedingspatronen van de consument. Eten de mensen
zich ziek aan een overdaad aan superveilig voedsel, dan verhoogt het toezien op een
toch al veilige keten de gezondheid van de consument niet. De vraag is dus: moet de
overheid ook toezien op een veilige consumptie van voedsel?
de ideale lijn12
de ideale lijn 13
hoofdstuk 3
afschrikken en verleiden
Definieer je handhaven als ‘zorgen voor de naleving van regels’, dan bestaat het eerste
dilemma van handhaving uit de keuze tussen afschrikken en verleiden. De overheid
verleidt burgers en bedrijven om zich uit eigen beweging aan de wet te houden. Daarbij
gebruiken we het woord ‘compliance’ (naleving) dat in de handhavingspraktijk de
betekenis van verleiden krijgt. Verleiden hangt nauw samen met preventie: het belonen
en bevorderen van naleving door het overtreden van regels vóór te zijn. Dat kan bijvoor-
beeld met subsidies, voorlichting en overleg. Het is handhaven zonder af te schrikken
en zonder dwang.
Het tegenovergestelde van ‘compliance’ is ‘deterrence’: afschrikken. Dit hangt nauw
samen met de term repressie. Repressie is afschrikking door hard te straffen, om op die
manier te zorgen voor de naleving van regels. Het doel van deze manier van handhaven
is burgers in het gareel te houden door (dwingende) strafrechtelijke of bestuurlijke
sancties.
afschrikken en verleiden in operatie hartslag Bij de casus van Operatie Hartslag komt het dilemma verleiden of afschrikken tot
uiting in de benaderingen van overtreders. Door het tweesporenbeleid wordt een
verbetering van zowel de volksgezondheid als de openbare orde gerealiseerd.
Heerlense junks worden in samenwerking met zorginstellingen verleid hun leven
een andere wending te geven, terwijl junks van buiten Heerlen en dealers met een
persoonsgerichteaanpak(PGA)metrepressiewordenafgeschrikt.Eenbelangrijke
voorwaarde voor het slagen van dit beleid is een hoog ketenbewustzijn van de betrok-
ken partijen. Eigenlijk is dat het derde spoor binnen het beleid: het samenwerken van
de ideale lijn 15
de ketenpartners op decentraal niveau volgens de centrale richtlijnen. Dat had in deze
casus bijvoorbeeld tot gevolg dat het OM de wens van de zorginstelling om een huis-
dealer aan te stellen niet kon honoreren. Het stimuleren van gedragsverandering in de
vorm van het faciliteren van het gebruiken van drugs binnen de opvangvoorziening
botste hier frontaal met het repressieve beleid van het OM voor de aanpak van dealers.
afschrikken en verleiden in voedselveiligheid Bij controles in de levensmiddelenbranche maakt de VWA gebruik van de hygiënecode.
Ditiseeninvullingvanhetverplichtevoedselveiligheidssysteem(HACCP)voorhet
midden- en kleinbedrijf. Kort na de introductie van de code bracht de VWA die bij de
bedrijven onder de aandacht en stimuleerde ze het gebruik ervan. Het jaar daarop
controleerde de VWA of het systeem goed werkte en of werknemers ervan op de hoogte
waren. Weer een jaar later bestrafte de VWA bedrijven die de code niet naar behoren
hadden ingevoerd. Na een periode van verleiden – door informatie en overleg – volgde
dus het afschrikken: (dreigen met) het straffen van bedrijven die de regels nog altijd
niet respecteren.
drijvende krachten achter dit dilemma In de twee casussen wisselt de nadruk binnen handhaving op beide kanten van het
dilemma ‘afschrikken en verleiden’ per situatie en gedurende de tijd. Dit is vergelijkbaar
met het laveren bij het zeilen. Wat zijn daarbij de drijvende krachten – (tegen)wind,
stroming, kliffen. Op basis van de bevindingen in de deelrapportages van Handhaven:
eerst kiezen, dan doen en gesprekken met betrokkenen bij de twee casussen zijn de
volgende belangrijke drijvende krachten achter dit dilemma geformuleerd:
economie Economische belangen lijken van invloed op dit dilemma. Welvarende bedrijven worden
minder vaak blootgesteld aan bestraffing dan minder welvarende.2 Daarnaast is er in
tijden van hoogconjunctuur, zoals eind jaren negentig, meer financiële ruimte om te
verleiden. De omslag naar meer repressie, ook in Heerlen en bij de VWA, viel samen met
de omslag in de economie aan het begin van de eenentwintigste eeuw. Vanuit het
gezichtspunt van de overheid lijkt afschrikken vaak goedkoper dan verleiden.
2 “Big business, weak sanctioning”, par. 4.2. Responsive regulation, Deelrapport I, pag. 30, van Handhaven: eerst kiezen, dan doen.
de ideale lijn16
media en publieke opinie De publieke opinie, beïnvloed door de media, kan ervoor zorgen dat men begrip krijgt
voor de overtreder. Die komt dan in de slachtofferrol terecht, zoals de (volgens de regels)
uitgezettefamilieGümüsuitAmsterdam.GümüswaseenkleermakerinAmsterdam–
een toonbeeld van een geïntegreerde Turk – die in 1997 werd uitgewezen omdat hij niet
vijf jaar lang aaneengesloten in Nederland had gewoond. Voor repressie is in een derge-
lijk geval weinig draagvlak. Ook in Heerlen geldt dat er voor de ‘eigen junks’ in de lokale
media en de publieke opinie meer begrip is dan voor junks buiten de eigen regio.
Andersom kan het ook: een misdrijf dat veel media-aandacht krijgt, kan zorgen voor
een roep uit de samenleving om onmiddellijke repressie, bijvoorbeeld als het gevoel
van veiligheid in het geding is.3 Voorbeelden hiervan zijn de reactie van de media op de
moordopTheovanGoghendepubliekeopiniebijeentbs’erdietijdenseenproefverlof
een misdrijf pleegt.
politiek Ook de kleur van het bestuur (op alle niveaus) is van invloed op de richting die de
rechtshandhavingvolgtbinnenhetdilemma‘afschrikkenenverleiden’.Politieke
partijen hebben verschillende opvattingen over rechtshandhaving en laten dit door-
klinken in hun beleid. In Heerlen was het de gedrevenheid van nieuwe bestuurders
die de integrale aanpak van de drugsoverlastveroorzakers in gang zette.
technologie Veel bedrijven hebben hun processen geautomatiseerd en er zijn controlesystemen die de
kwaliteitwaarborgen.Preventiesystemenwordendansteedseffectieverenefficiënter.
In de VWA-casus zorgt de technologie ervoor dat bedrijven hun processen beter in kaart
kunnen brengen en kunnen monitoren. Handhaving door de VWA kan daardoor een
stimulerend karakter hebben: bedrijven die van deze techniek gebruik maken, hebben
mogelijk minder toezichtslasten. De VWA kan zich bij het toezicht namelijk geheel of
gedeeltelijk baseren op de bedrijfseigen systemen. Het is dus vooral van belang om
burgers en bedrijven aan de technologie te binden. Dan is het mogelijk gedrag te
beïnvloeden.4 Voortschrijdende technologie kan ook repressief beleid ‘helpen’.
Denk bijvoorbeeld aan trajectcontroles in het verkeer, tachografen en weeglussen.
3 Roep om repressie, Deelrapport II, pag. 10, van Handhaven: eerst kiezen, dan doen.
4 Informatietechnologie en Big Brother, Deelrapport III, pag. 20, van Handhaven: eerst kiezen, dan doen.
de ideale lijn 17
hoofdstuk 4
principieel en pragmatisch
Het tweede dilemma is de keuze tussen principieel en pragmatisch handhaven.
Bij handhaving van regels en wetten zou het bij een principiële benadering nooit een
kwestie van geld mogen zijn of een overtreder al dan niet bestraft wordt. Ook hoeft
een straf niet altijd een signaal te zijn naar andere potentiële overtreders. Het gaat
immers om principes. Vergelding is een doel op zich: “Overtreders moeten bestraft
worden, koste wat het kost.” Bovendien komt een principiële manier van handhaven
de geloofwaardigheid van de overheid ten goede. Dit werkt ook door op andere
beleidsterreinen.
Het probleem is dat de middelen voor een principiële benadering niet onuitputtelijk
zijn, maar schaars. De kosten van handhaving bestaan voor het grootste deel uit de
salarissen van de handhavende ambtenaren. Behalve inkomsten uit (verkeers)boetes,
drukt men de baten vooral uit als maatschappelijke opbrengst of vermeden schade.
Rechtshandhaving op een pragmatische manier bekijkt telkens zorgvuldig hoe hand-
having het meest efficiënt en effectief kan gebeuren. De keuze is dan het praktisch
haalbare, het praktisch zinvolle binnen de gegeven omstandigheden. Maatwerk dus,
dat overigens ook een uniforme invulling kan hebben, denk aan flitspalen in het
verkeer.
de ideale lijn 19
principieel en pragmatisch in operatie hartslag In de casus over Heerlen zien we het dilemma principieel en pragmatisch terug in
het verschil in aanpak van junks in de loop van de tijd. In het eerste jaar van Operatie
Hartslag werden alle overlast veroorzakende junks, ongeacht herkomst of achter-
grond, zonder pardon opgepakt en bekeurd voor iedere overtreding van de Algemene
PlaatselijkeVerordening.Datwaseenprincipieel,uniformbeleid.Hetresulteerdein
4.600 aanhoudingen in dat jaar. Elders in de strafrechtketen legde dit een enorm
beslag op de capaciteit en de financiële middelen. Maar het effect was zichtbaar:
junks en dealers bleven langzamerhand weg uit het centrum van Heerlen.
Na zo’n drie jaar werd begonnen met een pragmatische maatwerkaanpak van de
dealers en van de junks die toch weer vervielen in hun oude ‘gewoontes’. Wie is de
persoon? Hoe kunnen we hem ‘pakken’, bijvoorbeeld via de belastingdienst of sociale
dienst? Welk zorgtraject staat nog open? Dit pragmatisch maatwerk is gericht op
het gewenste resultaat.
principieel en pragmatisch in voedselveiligheid De controle van de voedselveiligheid was altijd ‘van binnen naar buiten’: de keur-
meester controleerde volgens zijn eigen principes of bedrijven de regels respecteerden.
Tegenwoordig is de controle pragmatisch van aard. De voornaamste doelstelling is
tenslotte dat de belangrijkste regels worden nageleefd, om de kans op gezondheids-
risico’s tot een minimum te beperken. De VWA brengt hiervoor bestaande en mogelijke
toekomstige gevaren in kaart met behulp van risicobeoordeling. Risicoanalyses sturen
de controles. Controles zijn daarmee niet gericht op een gelijke pakkans voor iedereen,
maar op een maximaal nalevingsresultaat.
drijvende krachten achter dit dilemma De volgende belangrijke drijvende krachten in dit dilemma zijn te onderscheiden:
economie Principieelhandhavenkanveel(schaarse)middelenkosten.Eenefficiëntgebruik
van middelen vraagt soms om pragmatisch beleid. Bijvoorbeeld als het saldo van
de verwachte (en met handhaven te vermijden) schade, de nalevingskosten en
de handhavingskosten te hoog blijkt.6 Bij Operatie Hartslag leidde het principiële
bekeuren van álle overtreders tot een grote (financiële) druk op de capaciteit van het
Openbaar Ministerie. In een later stadium is er dan ook gekozen voor een pragmatische
persoongerichteaanpak(PGA)inplaatsvandezegrootschaligeaanpak.
6 De Afweging, deelrapport IV, pag.16, van Handhaven: eerst kiezen, dan doen.
de ideale lijn20
media Als in de media berichten komen dat bij handhaving bepaalde principes worden
los gelaten, kan de publieke druk om wel principieel te handhaven groter worden. Een
voorbeeld is een incident over gebruiksveiligheid van kinderspeelgoed, dat uitgebreid
in de pers komt. De VWA zal daarna het toezicht intensiveren. Aan de andere kant kan
aandacht van de media voor bijvoorbeeld de kosten van principiële handhaving er juist
voor zorgen dat de uitvoering van het beleid een pragmatischer karakter krijgt.
politiek De keuze tussen principieel en pragmatisch handhaven hangt ook af van het politieke
klimaat. In een tijd waarin het normen-en-waarden-debat opleeft en gedogen van
overtredingen taboe is, lijkt een principiële benadering van handhaving meer voor de
hand te liggen. De gemeente Heerlen kreeg hiermee te maken toen zij een ‘huisdealer’
wilde aanstellen. Anderzijds roept dezelfde burger via de volksvertegenwoordiging om
gedogen als het om zijn eigen belang gaat, bijvoorbeeld bij verkeersboetes.
cultuur Verschillen in normen en waarden bij burgers kunnen ervoor zorgen dat de handhaving
principiëler of juist pragmatischer wordt.7 Soms houden handhavers uit respect en
pragmatisme rekening met cultuurverschillen. Daarbij wijken ze af van de principiële
manier van het handhaven van regels, bijvoorbeeld bij het ritueel slachten van vee
tijdens het islamitische offerfeest. Ritueel slachten was strikt genomen verboden.
Maar om de volksgezondheid te bevorderen en het dierenleed te beperken zijn er
speciale, strenge richtlijnen (maatwerk dus) opgesteld waaraan deze slachtingen
moeten voldoen.
7 Morele instemming, deelrapport I, pag. 21, van Handhaven: eerst kiezen, dan doen.
de ideale lijn 21
hoofdstuk 5
overheid en nevenheid
Het derde en laatste dilemma is de keuze tussen een overheid die ‘van boven af’
handhaaft en een die zich naast de burger stelt (nevenheid). De kern van dit dilemma
zit hem in de rol die de overheid speelt in de handhaving. Staat zij boven de burger?
Kan en moet zij met macht en gezag afdwingen dat burgers wet- en regelgeving in acht
nemen? Of staat zij naast de burger om wetten en regels te communiceren en hand-
having te faciliteren?
In haar grote aantal taken en rollen heeft de overheid de keuze: zich opstellen als auto-
riteit of als partner. Wanneer de overheid zich als nevenheid opstelt, heeft dit vaak het
doel draagvlak voor beleid te creëren of te versterken. Daarmee probeert ze spontane
naleving te bevorderen. Beroemd in dit kader is het ‘poldermodel’, waarin werkgevers,
werknemers en overheid als gelijkwaardige partijen met elkaar in overleg zijn. Ook de
typisch Nederlandse ‘convenanten’ zijn een bekend voorbeeld van een nevengeschikte
opstelling van de overheid. De patriarchale rol van de overheid als ‘Vadertje Staat’ lijkt
voorbij. Van de overheid wordt verwacht dat ze partijen bij elkaar brengt en stimuleert
dat burgers hun eigen verantwoordelijkheid nemen. Een ‘Moedertje Moderator’ dus,
die zich als partner concentreert op richting geven en faciliteren.
Handhaving ‘van boven af’ heeft een meer autoritair en normatief karakter. De over-
heid maakt dan duidelijk dat er een ongelijke verhouding is tussen overheid en burger.
De overheid is immers niet alleen tegenspeler van de burger, maar tegelijkertijd ook
schrijver van de spelregels en scheidsrechter. Handhaving, zelfs al leidt die niet tot
naleving, bevestigt deze ongelijkheid. Soms kan dat een doel op zich zijn. En zelfs al
stelt de overheid zich als nevenheid op, dan nog kan zij – omdat ze nu eenmaal de
overheid is – zich weer bovengeschikt opstellen als dat zo uitkomt.
de ideale lijn 23
overheid en nevenheid in operatie hartslag De rol van de overheid in Operatie Hartslag laveert tussen het duidelijk bepalen van
het (nieuwe) beleid en het als nevenheid creëren van ruimte om publieke en private
partijen mee te laten doen. Ze zeilt dus soms langs de afschrikwekkende kliffen
vanwege de goede wind en vaart dan weer in rustig, liefelijk water. Van omwonenden,
winkeliers en de NS wordt verwacht dat ze bereid zijn binnen hun eigen verantwoorde-
lijkheidmeetewerkenaandeaanpakvandedrugsoverlast.Particulierebewakingvan
de NS én de politie houden toezicht in het station. Beide partijen kunnen beveiligings-
camera’s uitlezen en aansturen.
Voor deze samenwerkende partners vervult de gemeente een regierol. Dat vraagt
om een nevengeschikte opstelling. Daarbij is er verschil tussen de partners die wel
een subsidierelatie met de gemeente hebben en zij die dit niet hebben. Voor de
overlastplegers opereert de gemeente eenduidig als autoriteit.
Belangrijk voor het succes van het project is overigens de doorslaggevende rol die
nieuwe bestuurders hebben gespeeld bij het creëren van draagvlak bij de betrokken
partijen. Door sterk bestuurlijk en ambtelijk leiderschap heeft men het project van
de grond gekregen en samenwerking waar nodig ‘afgedwongen’.
overheid en nevenheid in voedselveiligheid Door de toegenomen complexiteit van de productiesystemen is de rol van de overheid
in de voedselveiligheid veranderd van autoritaire allesweter naar professionele auto-
riteit. Velde de keurmeester vroeger een dwingend oordeel over de kwaliteit van voed-
sel en waren, tegenwoordig wordt een ondernemer op de eigen verantwoordelijkheid
aangesproken als het gaat om de waarborg voor veilig voedsel en veilige waren. Door
bedrijvenzelfopgesteldeenmetdeVWAafgestemdeHACCP-systemen–aldanniet
vertaald in hygiënecodes – vormen nu de basis voor de handhaving. De overheid heeft
hierin een sturende én faciliterende rol gekregen.
Zeker door schaalvergroting en internationalisering is het waarborgen van voedsel-
veiligheid ingewikkeld geworden. Door een razendsnelle import van problemen heeft
de overheid niet direct overal een pasklare oplossing voor.
de ideale lijn24
drijvende krachten achter dit dilemma Hierna volgen de belangrijke drijvende krachten die volgens betrokkenen bij de casus
en bij het rapport Spanningsvelden in de Handhaving achter dit dilemma spelen:
economie Hoe meer welvaart de burger kent, des te minder afhankelijk is zij van de overheid.
Er zijn immers middelen om problemen zelf op te lossen. Dit vermindert de machts-
positie van de overheid om zich bovengeschikt op te stellen. Bedrijven importeren
uitheemse producten, omdat daar vraag naar is. De VWA moet erop toezien dat door
deze import geen gezondheidsrisico’s binnenkomen. Dat kan in eerste instantie
door voorlichting en zo nodig door het opleggen van sancties.
cultuur Door kennis en ICT is de burger tegenwoordig mondiger en krijgt de overheid minder
ruimte om te ‘betuttelen’ en zich autoritair te gedragen. Met die mondigheid en
de toegenomen informatiestroom via nieuwe media komt het vanzelfsprekende
vertrouwen van de burger in de overheid in het gedrang. Was de burger voorheen over-
tuigd dat de overheid alles het beste wist en altijd gelijk had, tegenwoordig vraagt hij
zich af of het waar is wat de overheid zegt. Vervolgens verifieert hij dit op internet. Het
vroegere ontzag voor de staat is overigens tegelijk met de ontkerkelijking geleidelijk
verdwenen. Het gevoel van hiërarchie, dat kerkelijke burgers in de opvoeding mee-
kregen en dat de kerkelijke leiders ook in stand hielden, zorgde voor een natuurlijk
ontzag voor de overheid. Tegenwoordig moet de overheid dit ontzag eerst verdienen.
Dat geldt overigens overal in de maatschappij. Ook de status van bijvoorbeeld
docenten, doktoren en werkgevers is veranderd.
Naast overheidsgezag bestaan er andere concurrerende gezagsdragers, voortkomend
uit religie of andere sterke culturele waarden. Eenzijdig verticaal gezag – ‘van boven af’
– maakt plaats voor meer horizontaal gezag: wederzijds respect.
politiek De overheid heeft – door de enorme groei van het aantal instanties – inmiddels vele
gezichten. Naast gemeente, provincie en het Rijk heeft de burger ook te maken met
bijvoorbeeld de Opta, de NMa en de EU. Het is niet altijd duidelijk wie verantwoordelijk
is voor welke zaken en dat stelt de burger zelf in staat te onderhandelen over zijn
belangen. Voedselproducenten maken door middel van hun eigen voedselveiligheids-
systemen zelf ‘afspraken’ met de VWA. Ondernemersverenigingen zitten aan tafel met
het gemeentebestuur in Heerlen om maatregelen te nemen tegen drugsoverlast.
de ideale lijn 25
technologie Nieuwe technologieën leiden tot nieuwe handhavingsvraagstukken. Dat kan de
overheid dwingen een andere positie in te nemen, omdat zij door kennisachterstand
niet op elke vraag een antwoord heeft. Verder holt technologiegedreven globalisering
de positie van de overheid uit. Activiteiten zijn mobiel geworden, waardoor private
partijen zich nu aan overheidsmacht kunnen onttrekken door zich internationaal te
verplaatsen.DeVWAnoemtdeintroductievanhetHACCP-systeemzelf“hetbegin
van een verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en bedrijfsleven. Het bedrijfs-
leven is zelf verantwoordelijk voor de beheersing van de hygiëne. De VWA controleert
via systeemcontrole of dit op een goede manier gebeurt.”
de ideale lijn26
de ideale lijn 27
hoofdstuk 6
scenario’s voor handhaving in 2016
De beschreven dilemma’s die tot nu toe een rol hebben gespeeld binnen handhaving,
zullen dat ook in de toekomst blijven doen. Als we kijken naar de toekomst over een
aantal jaren – we kiezen hiervoor het jaar 2016 – dan kunnen we ons daarbij twee
werelden voorstellen.
Aan de ene kant een wereld waarin de economie weer aantrekt, de media begrip
toont voor vermeende daders, de burger steeds actiever deelneemt aan de politiek,
de technologie in steeds meer variaties aanwezig is (concurrerende systemen) en
de cultuur informeler. Op het gebied van handhaving komt er dan een roep om een
pragmatische aanpak, waarin de overheid zich als nevenheid opstelt en waarin aan het
stimuleren van naleving de voorkeur wordt gegeven. Dit scenario hebben we Stroming
genoemd, omdat dit het risico schetst van overheden die ernstig uit de koers raken of
vertraging oplopen in de (tegen)stroming van uitzonderingen en overleg. Een stroming
kan positief zijn omdat die je sneller vooruitbrengt zonder extra inspanning. Maar er
kunnen ook nadelen aan een stroming kleven: je kunt de controle over de snelheid
en de richting verliezen, en dan is het lastig uit de stroming te komen. En een tegen-
stroming heeft zelfs het effect dat je niet vooruit komt of zelfs achteruit gaat.
Aan de andere kant zien we ook signalen voor een trendbreuk. Herstelt de economie
zich niet, is in de media vooral aandacht voor slachtoffers, eist de politiek het alleen-
recht weer op, wordt de technologie homogener en de cultuur formeler, dan komen
we in een Klif-scenario. In dit scenario is er behoefte aan een overheid die zich weer
principieel, repressief en bovengeschikt opstelt ten opzichte van de burger. Dit kan
een beeld oproepen van een overheid als een afschrikwekkende klif waarop je kunt
stuklopen.
Hoewel beide scenario’s niet wenselijk zijn, is het in dit kader goed ze in hun uiterste
vormen te schetsen, om voorbereid te kunnen zijn op de mogelijke kansen en risico’s.
In de tabel rechts worden de verschillende drivers per scenario samengevat.
de ideale lijn 29
Stroming Klif
Media Begrip voor de dader Empathie met het slachtoffer
Politie Participatievedemocratie Representatieve democratie
Technologie Heterogene systemen Homogene systeem
Cultuur Informeel Formeel
Dilemma’s VerleidenPragmatischNevenheid
AfschrikkenPrincipieelOverheid
6.1 stroming-scenario Het is 2016. De overheid heeft zich de laatste jaren (sinds 2010) steeds verder terug-
getrokken en er is sprake geweest van verdergaande horizontalisering. Dit betekent
dat de overheid zich, in plaats van met centraal beleid en bestuur, vooral bezighoudt
met decentrale uitvoering en onderhandeling met de burger. Van een representatieve
democratie zijn we langzamerhand terechtgekomen in een democratie waarin veel
burgers voor het nemen van allerlei besluiten actief deelnemen. Hoogopgeleide
burgers zijn door de ruime beschikbaarheid van informatie via ICT steeds mondiger
geworden en door een informele cultuur is de overheid eerder een partner dan een
gezaghebbende autoriteit. Bovendien is het door globalisering en toegenomen
mobiliteit voor bedrijven en burgers ineens mogelijk om te onderhandelen met over-
heden: als deze overheid je niet goed genoeg kan bedienen, heb je immers de keuze
voor een andere overheid binnen de EU. Het begrip De Overheid heeft plaatsgemaakt
voor Een Nevenheid.
In haar rol van nevenheid laat de overheid in 2016 veel over aan het weer opbloeiende
vrije marktmechanisme. Het principe is niet meer met wet- en regelgeving greep
houden op zoveel mogelijk zaken. Om de markt op elk gebied optimaal zijn werk te
laten doen, is er vanuit de overheid juist sprake van deregulering en krijgt het bedrijfs-
leven de leiding én de verantwoordelijkheid. Handhaving krijgt vorm door zelf-
regulering bij het bedrijfsleven. Om bezittingen te beschermen en de veiligheid te
waarborgen zoeken bedrijven en burgers eigen oplossingen.
Bijvoorbeeld door het screenen van klanten bij binnenkomst of door het bouwen van
afgesloten woongemeenschappen (‘gated communities’). Een maatschappij met veel
hekken en poortjes is het gevolg. Door al deze afgesloten woon- en werkgebieden is er
veel minder openbare ruimte, wat de taak van de politie beperkt. Wie slachtoffer wordt
van een misdrijf, heeft het vaak aan zichzelf te wijten. “Je had zelf maar voorzorgs-
maatregelen moeten nemen”, is de gedachte. In sommige gevallen is er wel de wens
dat de overheid handelend optreedt. Dan speelt zij hier op contractbasis op in.
de ideale lijn30
Zo wordt de politie een betaalde handhavingsmacht met prestatiecontracten en
concurreert zij met private beveiligingsbedrijven.
De burger behoort tot een aantal gemeenschappen met eigen faciliteiten; overdag op
het werk, thuis in de beveiligde woonwijk en ’s avonds in de all-inclusive sportclub.
Overal zorgen pasjes voor identificatie, waardoor de buitensluiting van ordeverstoor-
ders en overtreders van de regels is verzekerd.
De overheid is in het Stroming-scenario niet de baas, maar heeft een faciliterende rol
gekregen.Professionalskrijgenopverschillendegebiedenprikkelsomtehelpende
naleving te waarborgen. Voorwaarde voor het succes van deze rol van de overheid is
uiteraard een samenwerking tussen burgers en bedrijfsleven. De burger heeft zich
bovendien moeten organiseren om zijn eigen belangen te kunnen (laten) behartigen
door marktpartijen. Niet iedereen is immers mondig genoeg. Toch vallen veel niet-
mondige partijen buiten de boot.
Natuurlijk is het belangrijk de kwaliteit van de dienstverlening te garanderen die
het naleven van de regels bevordert. Hiervoor zijn er waarborglabels die particuliere
beveiligers en andere toezichthoudende instanties kunnen krijgen als ze volgens de
norm presteren. Deze labels moeten bedrijven regelmatig opnieuw verdienen, zodat
de kwaliteit relatief steeds hoger wordt.
operatie Hartslag in 2016 Het is begonnen met het opstarten van de dialoog met junks, verspreiders en produ-
centen van soft drugs. Deze drugs hebben na controle een keurmerk ‘goedgekeurd’
gekregen. Ook zijn afspraken gemaakt over de voorwaarden voor de distributie. De
overlast van softdrugs is op die manier tot een minimum beperkt.
Voor de aanpak van harddrugs, waar het repressieve beleid geen langetermijnoplossing
blijkt,loktdeaanpakvanZürichalssuccesverhaal.Hierwordenalenigetijdgoede
resultaten geboekt met het legaliseren van harddrugs en het voeren van onderhande-
lingen met dealers en junks. Inmiddels is er ook in Heerlen de wens om voorzichtig de
dialoog aan te gaan met de verspreiders en gebruikers van harddrugs. Net als destijds
bij de legalisering van prostitutie is de verwachting dat verkoop en consumptie van
harddrugs uiteindelijk uit de illegale sfeer kan worden gehaald. Door overleg en
samenwerking met de betrokken partijen en de belanghebbenden (winkeliers,
omwonenden) moeten er duidelijke richtlijnen komen voor deze ‘nieuwe bedrijfstak’.
voedselveiligheid in 2016 Door de opkomst van allerlei consumentenkeurmerken heeft de VWA minder autoriteit
gekregen. De mondige consument houdt zelf scherp in de gaten of producten veilig
zijn en neemt desnoods een advocaat in de arm om de fabrikant de vervolgen. Daarom
stellen bedrijven zelf de allerhoogste eisen aan hun producten. Niet de VWA, maar de
dreigende en mondige consument is hierbij het schrikbeeld voor de industrie.
de ideale lijn 31
Deze verschuiving van publieksrechtelijke naar privaatrechtelijke ‘afschrikking’ gaat
verder dan alleen de consument: verzekeraars eisen van de producent niet alleen veilige,
maar ook gezonde producten. Fabrikanten van gezondheidsbedreigende producten
krijgen claims van verzekeraars die niet willen opdraaien voor deze risico’s. Bedrijven
zorgen er dus zelf wel voor dat aan de hoogste eisen wordt voldaan. Het verdwijnen van
de driedubbele hamburgers uit het assortiment van fastfoodketens in 2016 is hiervoor
illustratief. De rol van de VWA is door deze ontwikkelingen steeds beperkter geworden.
Goedkeuringdoormiddelvaneenspeciaallabelofeensterkmerkiswaardevoller
geworden dan handhaving door de VWA.
6.2 klif-scenario NaschokkendegebeurtenissenalsdemoordenopPimFortuynenTheovanGoghheeft
het poldermodel in 2016 afgedaan. Er is weer een sterke behoefte aan een daadkrach-
tige overheid, die beoordeeld wordt op de kwaliteit van de dienstverlening.
De maatschappij is sterk gepolariseerd. Er heerst angst voor ‘de ander’, door het ont-
breken van een gemeenschappelijke ideologie. In plaats van een ideologie is er wel een
gemeenschappelijk thema: veiligheid. De overheid moet die veiligheid waarborgen,
want ‘wij’ moeten ons veilig voelen tegen de bedreiging van ‘de ander’.
In alle EU-landen is een beweging te zien naar repressie, mede door de terreurdreiging.
Het algemeen belang is het grootste goed. Rust binnen de maatschappij wordt zo
nodigafgedwongen.Gedogenisnietlangeraandeorde,opwelkgebieddanook.De
kwakkelende economie en de roep vanuit de samenleving om een sterke overheid die
korte metten maakt met halfslachtigheid, heeft geresulteerd in een kabinet dat vóór
alles een sterk landsbestuur aanhangt. Het nationale belang staat centraal.
In het jaar 2016 is het overheidsapparaat, doordat het taken op sommige terreinen
weer naar zich toe heeft getrokken, aanzienlijk gegroeid. Er wordt geselecteerd en
geconcentreerd op de taken waarmee de overheid daadwerkelijk resultaat kan boeken.
Deze selectiviteit wordt gepresenteerd als een principiële keuze. Behalve dat de over-
heid op meer terreinen de regie voert, is ook de rol van Brussel niet langer leidend.
Het internationale beleid is minder van belang dan de rol van Den Haag.
de ideale lijn32
Er is weer respect voor de overheid en haar diensten. De burger kijkt tegen de politie op.
Ook is de ‘meester’ op scholen weer opnieuw in beeld. Voor het bepalen van beleid
neemt de politiek het voortouw. Discussies spelen zich vooral in de Eerste en Tweede
Kamer af en steeds minder tussen ambtenaren en burgers. De opkomstpercentages bij
de verkiezingen van 2015 hebben alle records gebroken.
De tolerantie onder de bevolking neemt af. Voor afwijkend gedrag is geen ruimte.
Naarmate de overheid steeds meer succes boekt met handhaving door repressie, stel-
len de steeds kritischer burgers en het bedrijfsleven steeds hogere eisen. Wat eerder
werd gezien als een hele prestatie, is nu ‘de norm’ die de overheid moet halen. De over-
heid zet daarom technologieën als ICT en DNA volop in om de maatschappij onder
controle te houden.
operatie Hartslag in 2016 Door de opkomst van de zero-tolerance-gedachte is er een einde gekomen aan
gedogen op welk gebied dan ook. Zelfs gebruik van en handel in softdrugs worden
in 2016 niet meer getolereerd. De laatste coffeeshops hebben inmiddels te horen
gekregen dat ze moeten sluiten. De bevolking ziet junks en dealers als ‘één pot nat’.
Bijna elke junk is tenslotte tegelijkertijd dealer en zorgt in beide hoedanigheden voor
overlast. Repressie alleen voldoet niet meer. De maatregelen gaan veel verder met een
aanpak van verplicht afkicken en een baan zoeken. Aan deze nationale aanpak zal
worden vastgehouden tot de laatste overtreder is ‘opgeruimd’. Voor een eigen beleid
van gemeenten is geen ruimte.
voedselveiligheid in 2016 In de loop der jaren is er een onoverzichtelijke wirwar aan kwaliteitslabels ontstaan.
Er zijn klachten geweest van bedrijven dat het werken met kwaliteitssystemen zorgt
voor veel extra administratieve handelingen en bureaucratie. ‘Waarvoor staat elk
keurmerk en welke waarde moet ik daaraan hechten?’ is de vraag van de burger. ‘Wie is
er uiteindelijk verantwoordelijk voor de kwaliteit?’ Een aantal incidenten heeft dat
gevoel versterkt. Daarbij zijn de kwaliteitssystemen, bijvoorbeeld voor producten uit
het buitenland, toch niet feilloos gebleken. Vanwege de ernstige bedreiging voor de
volksgezondheid, waardoor is men inmiddels voorzichtiger geworden.
Grenscontroleszijnin2016weerinerehersteld.Erzijngeregeldsteekproevenen
controles in fabrieken en keukens. Nederland legt kwaliteitseisen op aan buitenlandse
fabrikanten. Nederlandse regels gaan boven regels uit Brussel. De burger gaat ervan uit
dat al het aangebodene goed is. Er is immers weer een nationale overheid waarop hij
kan vertrouwen.
de ideale lijn 33
hoofdstuk 7
de mix van keuzes tussen de dilemma’s
De twee toekomstbeelden die met de scenario’s geschetst worden, laten uitersten zien
van de dilemma’s die binnen handhaving spelen. De dilemma’s worden in de praktijk
ervaren als echte tegenstellingen. In het bestuur zijn regelmatig lijnrecht tegenover-
gestelde visies te herkennen op de gebieden ‘afschrikken en verleiden’, ‘principieel en
pragmatisch’ en ‘overheid en nevenheid’. Zoals gezegd, is het mogelijk in strategische
zin gedurende een periode achtereenvolgens te kiezen voor bijvoorbeeld verleiden of
afschrikken. Handhaving kan op een zeker moment zelfs een mix zijn die elementen
van beide (tegengestelde) keuzes in zich heeft. Hoe dan ook, de handhaving zal
moeten kunnen laveren tussen deze uitersten en de optimale mix moeten vinden,
afhankelijk van de politieke, maatschappelijke, bestuurlijke en economische context.
Laveren is echter geen zwalken of polderen, maar een manier om vooruit te komen en
de omstandigheden optimaal te benutten. De drijvende krachten – in zeiltermen: de
(tegen)wind, de (tegenstroming), de afschrikwekkende kliffen – kunnen zeker risico’s
vormen voor het ‘doorschieten’ van (handhavings)beleid. Schrikreacties – voor de klif,
de stroming of een plotseling opstekende stormwind – kunnen leiden tot zwalkend
beleid. Maar het doel van het laveren en het zorgvuldig manoeuvreren tussen uitersten
is vooruitgang. De overheid moet dat doorschieten dus voorkomen door extremen op
tijd te signaleren (en daarop te reageren) en met de juiste stuurmanstechniek een
bepaalde windrichting in haar voordeel te laten werken. De overheid moet ook goed
zicht hebben op de kliffen en de verraderlijke stroming, en zorgen dat ze niet uit angst
voor de een in de ander terechtkomt. Dat kan door subtiel het roer een duwtje te geven
of juist de gunstige wind dicht bij de kliffen te gebruiken om er vandaan te komen.
Dat is iets anders dan het sluiten van een compromis (polderen), waarbij je voor beide
kanten in een afgezwakte vorm kiest (‘vlees noch vis’). Bij de optimale mix kies je, op
verschillende momenten of voor verschillende doelgroepen en situaties, voor het ene
én het andere onveranderde uiterste van een dilemma. Daarbij ga je ervan uit dat het
ene uiterste juist bevorderlijk werkt voor het andere uiterste (‘win-winsituatie’).8 Een
voorbeeld is dat je met een zeilschip uit onstuimig water wilt komen en dit doet door
nog onstuimiger golven op te zoeken waar de wind en stroming je helpen in het rustige
water aan de andere kant te komen.
8 Gebaseerd op de theorie van het cyclische karakter van waardensystemen, van Trompenaars en Hampden-Turner.
de ideale lijn 35
In de volgende figuur is het laveren tussen de uitersten schematisch weergegeven,
waarbij de punten 1 en 2 de uitersten van het dilemma vormen en punt 3 de verzoening
aangeeft. In dit punt is er geen sprake meer van een tegenstelling, maar komen beide
uitersten optimaal tot hun recht. Zodra de onafhankelijke kanten van het dilemma van
elkaar gescheiden zijn in tijd of plaats, wordt het namelijk weer mogelijk om beide te
kiezen. Je kunt immers eerst het één en dan het ander doen of op de ene plaats het een
en op de andere plaats het ander. Op die manier kunnen dilemma’s uiteindelijk worden
verzoend en omgevormd tot een schijnbare tegenstelling, oftewel een paradox.
Laveren tussen twee uitersten
Mat
e va
n V
erle
iden
Mate van Afschrikking
1 3
2
afschrikken en verleiden In een Klif-context, bijvoorbeeld ontstaan door een zwakke economie, zal de
maatschappij vaak een duidelijke voorkeur hebben voor repressief optreden. Door
het afschrikkende effect van het straffen van overtreders – bijvoorbeeld door media-
aandacht – ontstaat er uiteindelijk ‘vraag’ naar stimulerende maatregelen door de
overheid. De burger realiseert zich immers dat hij de regels beter kan naleven. Als zich
door deze ontwikkeling na verloop van tijd een Stroming-scenario voordoet met sti-
muleringsmaatregelen van een ‘nevenheid’ om niet te overtreden, dan roepen deze
bekeerlingen des te harder om repressie van mensen die alsnog overtreden (het
‘gestopte roker’-effect). Ter illustratie een schematische weergave van deze beweging
in onderstaand diagram.
de ideale lijn36
Verzoenen Verleiden - Afschrikken
afschrikking doorhard te straffen,
daardoor ...
ervoor zorgt dat menbij overtreding zelf
roept om ...
men zich eerder laatverleiden om na te
leven, wat ...
wordt er een duidelijksignaal afgegeven aanpotentiële overtreders,
waardoor ...
principieel en pragmatisch Ook in dit dilemma is de juiste mix mogelijk. In een omgeving waarbij de politiek
zich als partner wil opstellen (Stroming), kan de handhaving pragmatisch zijn.
Er is begrip voor de overtreder (en voor zijn situatie) en er wordt gezocht naar een
maatwerkoplossing. Maar een ingrijpend incident kan de aanleiding vormen om bij
bepaalde overtredingen tijdelijk terug te keren naar één uniforme norm, waarbij de
regels voor een specifieke groep overtreders steeds volgens hetzelfde principe worden
gehandhaafd (Klif). De maat is dan vol. Tegelijkertijd kan er op andere handhavings-
gebieden nog steeds op een pragmatische manier met de regels worden omgegaan.
Door selectief te werk te gaan, kan ook dit dilemma worden verzoend.
Principieel - PragmatischVerzoenen
principieel handhaven,zodat we ...
waardoor er ruimte is voor ...
pragmatisch met onze middelen
kunnen omgaan ...
spontanenaleving stimuleren
waardoor we ...
de ideale lijn 37
overheid en nevenheid Handhaving in de rol van bovengeschikte overheid of als nevengeschikte overheid
wisselen elkaar logischerwijs af. De overheid kan er eerst voor kiezen om op basis van
gelijkwaardigheid met de burger te onderhandelen, juist om aan draagvlak en gezag te
winnen. Vervolgens kan zij, als dat niet werkt, haar bovengeschikte positie gebruiken
om mensen aan tafel te ‘dwingen’ of de in samenspraak gemaakte afspraken vervol-
gens met meer legitimiteit af te dwingen. Technologie en cultuur spelen hierbij een
belangrijke rol. Aan het begin van een tijdperk met nieuwe technologische ontwikke-
lingen of in tijden waarin de overheid niet wordt erkend als gezaghebbend (Stroming)
is het beter om een nevengeschikte positie in te nemen. Heeft de overheid de techno-
logie onder de knie of haar gezag herwonnen (Klif), dan kan zij weer als bovengeschikte
optreden.
Verzoenen Overheid - Nevenheid
we willen geen escalatieof normvervaging,
dus moeten we soms …
in gesprek treden en afspraken maken,
echter …
we willen burgers niet van ons vervreemden,
dus moeten we …
autoritair en met gezagoptreden, maar ...
de optimale mix in de twee casussen Hoe ziet nu de optimale mix in keuzes bij dilemma’s eruit in de twee casussen over
drugsoverlast en voedselveiligheid? Oftewel: welke combinatie van tuigage, te voeren
zeil en aan te houden koers is gekozen? De verschillende elementen van die combinatie
– mix – zijn uiteraard te veranderen naarmate je verder komt of de (weers)omstandig-
heden veranderen. Het doel blijft door de zeestraat te komen: handhaving.
operatie hartslag Bij de aanpak van drugsoverlast heeft men, na aanvankelijke repressie voor iedereen,
het handhavingsoptreden per doelgroep gesplitst. Bij de aanpak van Heerlense junks
ligt de nadruk op stimuleren en kiest men voor een pragmatische benadering als ‘part-
ner’ (nevenheid). Tegen dealers treedt de overheid als bovengeschikte op en er wordt
op een principiële manier hard en afschrikkend gestraft.
de ideale lijn38
Operatie Hartslagsplitsing dilemma per doelgroep
Heerlense junksverleiden
pragmatischnevenheid
Dealersafschrikkenprincipieeloverheid
voedselveiligheid De VWA heeft na invoering van de hygiënecodes eerst vooral nevengeschikt in overleg
gestimuleerd dat het systeem werd toegepast. Bedrijven moesten op de hoogte zijn
van de inhoud van de code en kregen de tijd om hun controlesysteem in te voeren. De
VWA had hierin een stimulerende rol als adviseur en overlegpartner. Later, toen de
deelnemende partijen geen excuus meer hadden om niet volgens de hygiënecode te
werken, is er principieel en repressief gestraft. De dilemma’s zijn hier dus in tijd
gescheiden.
Voedselveiligheid
Man
ier v
an h
andh
aven
Tijd
VerleidenPragmatischNevenheid
AfschrikkenPrincipieelOverheid
de ideale lijn 39
tot slot
Om nog maar eens die bekende uitspraak te herhalen: “Voorspellen is altijd moeilijk,
vooral als het de toekomst betreft.” De toekomst van handhaving is dus nog altijd
onzeker. Maar wel zeker is dat de drie genoemde dilemma’s zich ook in de toekomst
zullen aandienen. Misschien zal de komende zeven jaar een steeds grotere wens tot
repressie ontstaan, zoals geschetst in het Klif-scenario. Maar ook een toekomst waarin
de maatschappij en de burger vragen om een meer nevengeschikte rol van de overheid
is denkbaar: het Stroming-scenario. Beide scenario’s zijn mogelijk. Net als bij het zei-
len een tegenwind kan omslaan in wind mee of een gunstige stroming door getijden-
werking langzaam in een tegenstroom verandert. Handhaving is net zo gevoelig voor
getijden, veranderingen en omstandigheden. Daarom zal de handhaver de scenario’s
moeten herkennen om steeds bewust te kunnen kiezen voor meebewegen of juist
tegensturen. Dat gebeurt uiteraard met de bedoeling om uiteindelijk de optimale mix
binnen de drie dilemma’s te kunnen vinden en de uitersten elkaar te laten versterken.
Het bereiken van dit punt is geen eenmalige uitdaging, omdat de wereld om de hand-
haver heen voortdurend verandert. Bij een steeds weer kerend tij zal hij telkens
opnieuw zijn kompas moeten gebruiken en zijn coördinaten moeten herberekenen om
te weten op welke koers hij ligt, waar de kliffen en stromingen zich bevinden en of er
bijgestuurd moet worden. Iets wat hij altijd al moest doen, maar nu hopelijk gesteund
door een kaart van de toekomst van handhaven, met de Klif en de Stroming duidelijk
op de kaart aangegeven.
de ideale lijn 41
de ideale lijn42
over het ccv
Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) draagt bij aan de maat-
schappelijke veiligheid door met partners integrale aanpakken te ontwikkelen en een
brede implementatie van deze aanpakken te bevorderen. Het CCV zorgt voor onder-
steuning en afstemming op maat.
Deze publicatie is gebaseerd op de uitgave Laveren tussen Scylla en Charibdis. Over de
toekomst van de handhaving (2005) van De Ruijter Management, Amsterdam, voor
het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving (ministerie van Justitie).
nalevingsexpertiseHet programma Nalevingsexpertise van het CCV ontwikkelt en verspreidt toepasbare
instrumenten over regelnaleving. Deze instrumenten zijn gebaseerd op gedragsweten-
schappelijke kennis. U kunt hier terecht voor advies, handreikingen, instrumenten en
begeleiding van workshops en expertmeetings op het gebied van handhaving.
Het CCV heeft ook de volgende instrumenten en projecten:
• Tafelvanelf
• Stijlwijzerhandhaving
• Gedragscodes
• Preventiefsupportersbeleid
• Zelftesthandhaving
Het CCV juicht een breed gebruik van zijn instrumenten en producten toe.
Informatie uit deze publicatie is, met bronvermelding, vrij te kopiëren en te gebruiken.
Reacties en ervaringen zijn van harte welkom, per mail via [email protected]
VoormeerinformatieoverdezepublicatiekuntucontactopnemenmetMirjamPrinsen,
e-mail [email protected]
de ideale lijn 43
colofon
Uitgave
Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
Jaarbeursplein 17, 3521 AN Utrecht
Postbus14069,3508SCUtrecht
Informatiedesk (030) 751 67 77
www.hetccv.nl
Tekst
CCV
Redactie
Leene.txt,Gouda
Ontwerp en vormgeving
VormVijf, Den Haag
Fotografie
PallieterdeBoer,Utrecht
Druk
Artoos, Rijswijk
ISBN
978 90 77845 39 4
© het CCV, december 2010
Oplage: 1000 exemplaren
de ideale lijn44
veiligheid
door
samenwerken
de id
eale lijn
Stichting Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) draagt bij aan de maatschappelijke veiligheid door het stimuleren van publiek-private samenwerking, actieve kennisdeling van de veiligheidspraktijk en kwaliteitsontwikkeling van instrumenten en regelingen.
De iDeale lijn
Doelgericht laveren tussen uitersten in de toekomstige handhaving
Top Related