i
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL “LISANDRO ALVARADO”
LA UNIVERSIDAD DEL ZULIA
CONVENIO UCLA-LUZ
ESPECIALIZACIÓN EN CONTADURÍA. MENCIÓN: AUDITORÍA
PUNTO FIJO, ESTADO FALCÓN
LINEAMIENTOS PARA EL CONTROL SOCIAL EJERCIDO POR LOS
CONSEJOS COMUNALES DEL MUNICIPIO MIRANDA DEL ESTADO
FALCÓN. CASO: CONSEJO COMUNAL URB. CRUZ VERDE. SECTOR 1.
Trabajo presentado para optar al grado de
Especialista en Contaduría Mención Auditoría
Por: Melinna Morillo M.
Tutor: Dr. Iván Guevara
Punto Fijo, Octubre 2009
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REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL “LISANDRO ALVARADO”
LA UNIVERSIDAD DEL ZULIA
CONVENIO UCLA-LUZ
ESPECIALIZACIÓN EN CONTADURÍA. MENCIÓN: AUDITORÍA
PUNTO FIJO, ESTADO FALCÓN
LINEAMIENTOS PARA EL CONTROL SOCIAL EJERCIDO POR LOS
CONSEJOS COMUNALES DEL MUNICIPIO MIRANDA DEL ESTADO
FALCÓN. CASO: CONSEJO COMUNAL Urb. Cruz Verde. Sector 1.
MELINNA MORILLO M.
Punto Fijo, Octubre 2009
iii
iv
ÍNDICE GENERAL
Página
ÍNDICE iv
ÍNDICE DE CUADROS vi
RESÚMEN vii
INTRODUCCIÓN 1
CAPÍTULO
I EL PROBLEMA. 4
Planteamiento del problema 4
Objetivos de la investigación 8
Objetivo general 9
Objetivos específicos 9
Justificación 9
Delimitación 11
II MARCO TEÓRICO 13
Antecedentes de la investigación 13
Bases teóricas 16
Marco legal 59
Matriz de operacionalización de las variables 65
III MARCO METODOLÓGICO 66
Diseño de la investigación 66
Procedimiento 68
Técnicas e instrumentos de recolección de datos 69
IV ÁNALISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS 71
V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 92
Conclusiones 92
Recomendaciones 94
VI LINEAMIENTOS PARA EL CONTROL SOCIAL
EJERCIDO POR LOS CONSEJOS COMUNALES DEL
96
v
MUNICIPIO MIRANDA DEL ESTADO FALCON.
CASO: CONSEJO COMUNAL URB. CRUZ VERDE.
SECTOR 1
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 102
ANEXOS 105
Anexo A: Cuestionario 106
Anexo B: Validez del contenido del cuestionario 111
vi
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1. Cuadro Comparativo. Institucionalización del control social en algunos
países de América Latina.
Cuadro 2. Cuadro comparativo. Control social en los países: Colombia, México,
Ecuador, Cuba y Honduras.
58
59
Cuadro 3. Matriz de operacionalización de las variables. 65
Cuadro 4. Modelo de planificación. 98
vii
UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL “LISANDRO ALVARADO”
LA UNIVERSIDAD DEL ZULIA
CONVENIO UCLA-LUZ
ESPECIALIZACIÓN EN CONTADURÍA. MENCIÓN: AUDITORÍA
PUNTO FIJO, ESTADO FALCÓN
LINEAMIENTOS PARA EL CONTROL SOCIAL EJERCIDO POR LOS
CONSEJOS COMUNALES DEL MUNICIPIO MIRANDA DEL ESTADO
FALCÓN. CASO: CONSEJO COMUNAL Urb. Cruz Verde. Sector 1.
Por: Melinna Morillo M.
Tutor: Dr. Iván Guevara
RESUMEN
La presente investigación tiene como objetivo general diseñar lineamientos para el
control social ejercido en los consejos comunales ubicados en el Municipio Miranda,
como mecanismo de fiscalización de los recursos otorgados por el ejecutivo regional
del Estado Falcón. El problema planteado es la necesidad de garantizar la finalización
adecuada de obras o proyectos a ser ejecutados en la comunidad; así mismo, la
malversación de fondos, la utilización de los materiales no concertados en cuanto a
calidad y cantidades requeridas; y la conclusión satisfactoria de la obra. De esta
manera, la investigación se caracterizó por ser de tipo de aplicada de campo. Se
consideró como caso de estudio la unidad contralora del Consejo Comunal Urb. Cruz
Verde. Sector 1 registrado en el ente gobernante del estado y perteneciente al
Municipio Miranda. Para el desarrollo de los objetivos se utilizó el análisis estadístico
de los ítems en el instrumento aplicado, y el análisis documental comparativo de la
información obtenida en fuentes bibliográficas; con el fin de obtener resultados,
conclusiones y recomendaciones, que dieron pie a la elaboración de los lineamientos
propuestos, y así garantizar la transparencia de los recursos otorgados a la comuna.
Palabras Clave: Contraloría Social, Consejos Comunales, Fiscalización
1
INTRODUCCIÓN
El vestigio clave de la Participación Popular Protagónica en Venezuela, ha sido
consagrado en diversos artículos de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.453 de la República
Bolivariana de Venezuela, en fecha 24 de marzo de 2000, en cuya disposición
contenida bajo el número 62, se refleja que para obtener el protagonismo que
garantice su completo desarrollo, se requiere la participación del pueblo en eventos
como la formación, ejecución y control de la gestión pública.
Dejando establecido que el control en los organismos públicos los puede ejercer
la sociedad, inclusive los consejos comunales tal como lo refleja el artículo 70 del
texto constitucional, señalando que son medios de participación y protagonismo del
pueblo en ejercicio de su soberanía como entes políticos, sociales y económicos, por
lo que son instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, y otras
empresas comunitarias guiadas por los valores de la mutua cooperación y la
solidaridad.
Así mismo, haciendo referencia a las competencias ciudadanas de control, el
artículo 168 se señala que las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus
competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de la
gestión pública, al control y evaluación de sus resultados.
Se deduce de lo antes señalado, la consumación de mecanismos de cooperación y
protagonismo del pueblo tanto en diversas materias, atendiendo el aspecto social o
instancias de participación denominadas consejos comunales, quienes actuarán
enérgica y directamente en la formación, ejecución y control de la gestión pública.
Ahora bien, como vigilancia de la gestión pública a estas asociaciones de la
comunidad, surge el control social, definido según el Portal Redmunicipal.org como:
El conjunto de mecanismos de participación ciudadana y de acciones de
control, vigilancia y seguimiento que realizan los ciudadanos de forma
independiente u organizados colectivamente, para la toma de decisiones de
la gestión pública, asumiendo compromisos para contribuir a que la
administración de gobierno se realice de forma transparente, efectiva y
2
oportuna, procurando que los derechos de participación se materialicen en
forma efectiva, suficiente y oportuna.
Se infiere de lo antes indicado, que el control social corresponde a medidas
formales, en contra de las conductas no deseadas con el fin de evitar lo acaecido
gradualmente en los órganos centralizados y descentralizados, quienes conforman el
sector público, donde pudiese debilitarse el sistema de control interno desde el punto
de vista fiscal, lo cual se atribuiría a la falta de cultura fiscalizadora y contralora, y
por la preponderancia de una ética débil e indiferente, por la cual se le facilitaría a
funcionarios al servicio de la nación, la práctica de conductas ilícitas, así como burlar
los dispositivos de control y la disposición a su juicio del dinero público, mal
poniendo la gestión pública.
Por ello, los consejos comunales poseen dentro de su estructura orgánica, una
unidad de contraloría social, según lo dispone el artículo 11 de la Ley de Consejos
Comunales para cuyos efectos, es un órgano para realizar la contraloría social y la
fiscalización del manejo de los recursos asignados, así como los programas y
proyectos de inversión pública por el gobierno, logrando evitar la situación antes
planteada, ya que ellos asumen la administración corresponsable, en tareas como la
planificación, ejecución y control de la gestión pública de la comunidad.
Así pues, a través de la auditoría social, se constituye un mecanismo garante del
cumplimiento de necesidades básicas y condiciones previstas, en la asignación y
ejecución de los recursos de manera transparente, y el total apego a las disposiciones
legales y normativas por parte de la administración.
Basado en los preceptos expuestos, se presentan los capítulos de esta
investigación descritos de la manera siguiente:
En el capítulo primero, se efectuó el planteamiento del problema, los objetivos
generales y específicos, la justificación, y delimitación; en el capítulo segundo, se
desarrolló el marco teórico, conformado por los antecedentes de la investigación,
bases teóricas y legales, términos empleados y la matriz de operacionalización de las
variables.
3
En el orden de ideas, el capítulo siguiente identificado como tercero, se recogió
la metodología desarrollada en el transcurso de la investigación. Y los capítulos
cuarto y quinto, muestra la tabulación, análisis de datos, resultados obtenidos en la
investigación el primero y las conclusiones y recomendaciones que se originaron, el
segundo.
Por último, el capítulo sexto, establece dar lineamientos para el ejercicio del
control social en el Consejos Comunal de la Urbanización Cruz Verde Sector 1, del
Municipio Miranda, como mecanismo de fiscalización de los recursos otorgados por
el Ejecutivo Regional del Estado Falcón. Y se presenta la bibliografía examinada y
los anexos.
4
CAPÍTULO I
EL PROBLEMA
Planteamiento del problema
En la actualidad, hablar de ciudadanía, es sinónimo de participación ciudadana,
en diferentes perspectivas de la vida: económica, social y política, lo que significa,
una progresiva inclusión en las relaciones de poder con carácter sociopolítico. En este
sentido, se supone que la relación histórico-social de los procesos de participación y
ciudadanía, ajustados a los beneficios de las libertades democráticas, han permitido la
construcción de una nueva percepción de connotada importancia; es por ello, que se
hace referencia a la participación ciudadana.
En estas premisas, se basa Camacho (2008) cuando afirma que la participación
constituye un cambio necesario para la realización colectiva y el mejoramiento de la
calidad de vida; “iniciando una nueva sociedad más humana, solidaria, socialista,
donde lo social esté por encima de lo económico, y los ciudadanos estén por encima
del Estado, estableciendo que el mismo existe para servir al ciudadano y no para
servirse de él”.
Es bien sabido, que en Venezuela se ha llevado a cabo un proceso de
transformación e inclusión ciudadana y social, generando un proceso de
reorganización de las instituciones y organizaciones; tal como lo expresa Rengifo
(2008), ...se han estructurado medios organizados para ejercer nuevos métodos de
control social..., dicha transformación en la administración pública y control de
gestión viene dada por la incapacidad en la estructura de los organismos públicos para
solucionar con efectividad y celeridad problemas que se presentan en comunidades
5
específicas, resultando apropiado el uso de la participación ciudadana como un medio
de acercamiento entre el gobierno y la sociedad civil, y por ende, la incorporación de
los civiles en la toma y ejecución de las decisiones, en todo el territorio nacional.
Esto se lleva a cabo a través de los denominados consejos comunales, los cuales
se pueden definir según Almodóvar (2007) como:
Una forma de organización de la comunidad donde el mismo pueblo es
quien formula, ejecuta, controla y evalúa las políticas públicas,
asumiendo así, el ejercicio real del poder popular, es decir, poniendo en
práctica las decisiones adoptadas por la comunidad.
Bajo estos preceptos, el ejercicio de la democracia directa, la participación
comunitaria, contraloría social y la gestión, toman un carácter propio a partir de las
disposiciones constitucionales, que en razón de los principios de participación y
transparencia, sientan las bases de un mecanismo de participación ciudadana que se
ha desarrollado como una alternativa para el seguimiento y la evaluación de la gestión
de los funcionarios, y una garantía para el manejo honesto y eficiente de los recursos
públicos.
La participación ciudadana y el control social de la gestión pública, se justifica
cuando, teniendo una figura de carácter constitucional y siendo desarrollada por ley,
ha resultado insuficiente para el compromiso con la participación, proyección,
organización y desarrollo de las comunidades, en razón quizás de obstáculos
derivados de la discrecionalidad de los funcionarios. En este sentido, se realza la
importancia de las herramientas de contraloría social basadas en la participación de
ciudadanos pertenecientes a las comunidades para el ámbito municipal.
Con el establecimiento de los principios de participación ciudadana y contraloría
social, se otorga derecho y deber a la participación de todos los ciudadanos y
ciudadanas, en la formación, ejecución y control de gestión y políticas públicas,
directamente ó a través de sus representantes legales, en el contexto de la gestión
local. Sin embargo, este factor de la democracia participativa se debe activar
mediante normas, leyes y ordenanzas, evidenciándose en este aspecto la necesidad de
conocimientos ligados al derecho, que se relacionen con las experiencias
comunitarias para concretar la contraloría social.
6
Se destaca, en la presente investigación, que el proceso de auditoría es de vital
importancia para la ejecución de un control efectivo de los recursos que se manejan
en los consejos comunales; más debe quedar establecido a partir del desarrollo del
individuo y su colectivo, en procura de la eficiencia, y a través de la participación de
las ciudadanos y ciudadanas.
Es por ello, que se hace imperante la figura del auditor social como ente de
control, regulación y guía; éste debe poseer la capacitación y herramientas necesarias
para corregir y encauzar las acciones y proyectos de todos los procedimientos que se
llevan a cabo en la organización, tal como lo expresa Graterol (2009), “...el auditor
social por su propia naturaleza posee un rol protagónico en los diferentes procesos
que rigen dentro de la sociedad, ya sea en el ámbito político, económico, social,
cultural, ambiental, geográfico, e inclusive en el militar.”
Sin embargo, es importante destacar que el ejecutivo regional de cada entidad, en
este caso específico, del Estado Falcón, devenga la responsabilidad de velar por el
funcionamiento sostenido, eficaz y correcto en bienestar de la población, a través de
una política económico-social activa, capaz de elevar la calidad de las comunidades
para que estas actúen como dinamizadoras del desarrollo.
Este organismo actualmente en el Estado Falcón, según cifras oficiales en el
Municipio Miranda, ha registrado a ocho (08), consejos comunales hasta julio del año
2009, según el Instituto Nacional de Estadísticas (2009), entre los cuales se encuentra
el de la Urb. Cruz Verde Sector 1; a los cuales se les han asignado recursos
financieros y no financieros, que ameritan ser controlados mediante la auditoría
social, la cual va más allá de la simple auditoría financiera y contable. Esta incluye,
según González (2009), la revisión de planes, estrategias, proyectos, políticas y
procedimientos ejercidos por la organización o institución auditada, e incluso revisa
el sistema de información, contratos y proyectos así como estructuras de las unidades
organizacionales sus productos y servicios.
Con base en lo expuesto anteriormente, es imperante que el agente regulador o
auditor posea conocimientos y aptitudes acordes a las expectativas y necesidades de
la organización; sin embargo, “es primordial que cuente con las herramientas de
7
evaluación de gestión pública adecuadas; de no ser así, se presentan inevitablemente
irregularidades en el proceso de auditoría de los recursos, obstaculizando el proceso y
empañando la transparencia y celeridad”; de esa manera lo expresa Medina (2009),
integrante del consejo comunal Cruz Verde Sector 1, y asevera que “el personal que
realiza las auditorías previas a las instancia gubernamentales no está debidamente
capacitado para realizar una evaluación”
En la Ley de los Consejos Comunales se establece que en la estructura
organizativa de este órgano, la asamblea de ciudadanos y ciudadanas representa la
máxima instancia de decisión (artículo 6 ejusdem), para efectos funcionales está
integrado por un Órgano Ejecutivo, una Unidad de Gestión Financiera y una Unidad
de Contraloría Social (artículo 7 ejusdem); en ésta última, para ejercer un control
eficaz, se requiere que se establezcan y mantengan adecuados lineamientos de control
interno, de forma tal que el control fiscal externo se complemente con el que le
corresponde ejercer a la administración activa.
En el caso específico del consejo comunal objeto de estudio, se obtiene, bajo la
observación directa e instrumento de recolección de datos, que los integrantes de la
unidad de contraloría poseen bajos niveles de formación técnica - administrativa y
carecen de normas y procedimientos para el proceso de fiscalización, por lo cual este
proceso es ejecutado arbitrariamente sin lineamientos o métodos establecidos; este
aspecto se puede traducir en un conjunto de debilidades para la administración,
contabilidad, control, planificación y ejecución de los recursos asignados al
organismo en general, por cuanto no se ejercen adecuadamente las tareas
fiscalizadoras, en contrariedad con la forma profesional y la experiencia de los
servidores públicos que laboran en los órganos de control externo.
Es importante entender, que mediante el seguimiento de normas y lineamientos
adecuados en la fiscalización de cada área y las herramientas necesarias, se llevará a
cabo un proceso efectivo de auditoría, el cual debería evaluar la eficacia social y su
comportamiento ético en relación a su objetivo, de manera que pueda mejorar sus
resultados sociales y dar cuenta de ello, a todas las personas comprometidas en esa
actividad, mediante el funcionamiento del sistema de prevención, denuncias y
8
atención a la ciudadanía para darle seguimiento a cualquier irregularidad, con el fin
de que pueda solucionarse a través del propio consejo comunal.
En función del desarrollo de dicha investigación se halló pertinente, que se
formularan las siguientes interrogantes que dieron origen a la enunciación de los
objetivos específicos, y cuyas respuestas se consideraron el fin último del presente
examen:
Interrogantes propuestas:
1.- ¿Cuál es la situación actual que presentan los consejos comunales del Municipio
Miranda del Estado Falcón?
2.- ¿Cómo es la experiencia en los países latinoamericanos en materia del control
social por parte de los consejos comunales?
3.- ¿Qué lineamientos de control, ejercidos por los consejos comunales, pueden ser
implementados para mejorar el control social?
Objetivos de la investigación
Con la finalidad de precisar el propósito de la investigación, en cuanto a sus
expectativas amplias y concretas, se establecen los objetivos que orientan el estudio,
enmarcados de acuerdo las aseveraciones de Hernández, et al (2003, p.44) “Los
objetivos tienen la finalidad de señalar lo que se aspira en la investigación y deben
expresarse con claridad, pues son las guías del estudio”; de este modo se plantean
también los objetivos específicos para facilitar el cumplimiento del objetivo general,
mediante la determinación de etapas o la precisión y cumplimiento de los aspectos
necesarios de este proceso, en orden a la naturaleza de la investigación y a las
interrogantes ya planteadas.
9
Objetivo general
Proponer lineamientos para el control social ejercido por los Consejos
Comunales del Municipio Miranda del Estado Falcón. Caso: Consejo Comunal Urb.
Cruz Verde. Sector 1.
Objetivos específicos
Contextualizar la situación actual de los consejos comunales del Municipio
Miranda.
Realizar un análisis comparativo, entre las experiencias latinoamericanas
relacionadas con la ejecución del control social a través de consejos comunales.
Establecer los lineamientos para el ejercicio del control social en los Consejos
Comunales del Municipio Miranda en específico de la Urb. Cruz Verde Sector 1.
Justificación
En Latinoamérica los consejos comunales vienen funcionando desde hace varios
años en países como Uruguay, México y Cuba entre otros; Romero (2007), asevera
que los mismos presentan una mixtura de objetivos, de acuerdo a las necesidades y
planes de cada país; no obstante todos tienen su esencia en los consejos de
participación creados en Cuba con la reforma constitucional de 1992, con sus
características diferencias, pues los primeros no manejan recursos públicos sino que
sirven como órganos de control y vigilancia de las políticas públicas, en contrastes de
la figura de otros países, como es el caso de Venezuela.
En este país, se han venido constituyendo consejos comunales en cada área
geográfica del territorio nacional y regional; para los efectos de esta investigación se
estudia el ente constituido en el Municipio Miranda, del Estado Falcón
específicamente en la Urb. Cruz Verde, Sector 1, que por definición de la Ley de los
10
consejos comunales, promulgada en Venezuela en abril de 2006, está conformado por
tres instancias a saber: Órgano Ejecutivo, la Unidad de Contraloría Social y la Unidad
de Gestión Financiera (Banco Comunal); todas constituidas por ciudadanos de la
comunidad.
Desde el punto de vista práctico, es importante el estudio de este caso ya que la
figura jurídica dentro de la estructura de los consejos comunales no se encuentra bien
definida, por ende se asume que está representada por la denominada contraloría
social, la cual es la unidad que compete a esta investigación, constituyendo la misma;
según el artículo 11 de la ley de los consejos comunales, una figura esencial para la
protección y sano desarrollo de una iniciativa legislativa y jurídica en los consejos
comunales.
En este mismo sentido, es necesario aportar determinadas bases fundamentales
de actuación, objetivos y metodologías para dar transparencia a la gestión pública y
lograr la participación de la sociedad en general, logrando que los consejos
comunales funcionen como mecanismo de control, vigilancia y evaluación; pero para
transparentar la gestión gubernamental, combatir la corrupción y elevar la confianza
de la población en la organización (consejo comunal), es necesario que funcione con
efectividad.
En el orden teórico, esta investigación plantea la importancia de la ejecución
adecuada del control interno; con el establecimiento conceptos y lineamientos
aceptados de sistema, siguiendo lo enunciado en el artículo 3 de la Ley de Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGRYSNCF);
constituyendo este proceso con políticas y normas formalmente dictadas, con
métodos y procedimientos efectivamente implantados, cuyo funcionamiento
coordinado debe orientarse al cumplimiento de salvaguardar el patrimonio público,
garantizar la veracidad de la información presupuestaria, financiera, administrativa,
técnica y procurar la eficiencia, eficacia, economía y legalidad de los procesos
institucionales.
Por otra parte, en el orden metodológico, se propone un modelo de lineamientos
efectivo para el control social, mediante el cual se lograría un precedente
11
investigativo y de proyecto factible, en el caso de la ejecución y aplicación del mismo
en la institución para la cual se lleva a cabo la investigación, así como para el ente
público al cual se estudia.
Finalmente en el orden práctico, el presente estudio proveería de un instrumento
jurídico que vincule las disposiciones legales en la materia, con el ejercicio efectivo
de esquemas y mecanismos de contraloría social, para verificar el cumplimiento y
organismos que efectivamente los apliquen.
En este aspecto, se lograría un proceso de rendición de cuentas adecuado y
fidedigno, que contribuya al fortalecimiento democrático del país en tres
dimensiones: mejora el desempeño de las políticas públicas, contribuye al combate
contra la corrupción y propicia el ejercicio de los derechos ciudadanos; al suplir las
debilidades del control fiscal y de gestión, desde el punto de vista del órgano quién
los ejerce, sea interno y externo, realizando un efectivo control posterior, para que las
contrataciones, las adquisiciones, ejecuciones y puesta en marcha de obras,
programas y servicios se identifiquen con transparencia, y legalidad.
Son muchos más los efectos positivos que puedan producirse a partir de esta
investigación, por lo que la misma pretende servir de utilidad como fuente
bibliográfica para otras investigaciones futuras, a estudiantes y profesionales
interesados en la materia. Además de pretender recopilar, procesar y dar prioridad a
las propuestas de las organizaciones comunitarias y ejercer el control social en todas
las actividades que se desarrollan en la comunidad, sean éstas de orden estatal,
comunitario o privado (alimentación, educación, salud, cultura, deportes,
infraestructura, cooperativas, misiones, etc.).
Delimitación
La presente investigación se realizó en la ciudad Santa Ana de Coro del
Municipio Miranda del Estado Falcón, durante el período enero 2008 a octubre 2009.
Examinando los procesos de fiscalización y control de los recursos otorgados por el
Ejecutivo Regional del Estado Falcón, a los concejos comunales mediante la
12
evaluación de las políticas, normas y procedimientos existentes en las contralorías
sociales de dichos consejos comunales, al igual que los lineamientos estratégicos
sobre los cuales se ejerce el control social.
Es imperioso, mencionar que el objeto de estudio se encuentra delimitado a los
consejos comunales que reciben fondos de la Gobernación del Estado Falcón.
Además, de los ubicados exclusivamente en la Urbanización Cruz Verde, Sector 1,
del Municipio Miranda del Estado Falcón.
13
CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO
Antecedentes de la investigación
Inicialmente se hace referencia al estudio titulado “Estudios de los Consejos
Comunales en Venezuela”, realizado por Machado M. (2008). Coordinador General
Observatorio de Participación y Convivencia Social de Venezuela, para la Fundación
Centro Gumilla.
En la investigación up supra indicada, se manejó un instrumento de recolección
de información, el cual consistió en una encuesta por muestreo como representación
de la población total, y su fin radicó en evaluar los parámetros de una población,
manifestada por consejos comunales.
Dado lo novedoso del tema, existe ausencia de estudios previos sobre los
consejos comunales, por lo que el informe se centró en obtener una visión general de
los consejos comunales en algunos aspectos, donde se observa la problemática
tratada, en los elementos detallados a continuación:
No hay una verdadera conciencia social por parte de los miembros de los
consejos comunales, coexiste, una marcada distancia entre el modelo teórico por
definición de los consejos comunales, y la realidad actual, por cuanto su
utilización está orientada por elementos de orden político, con el agravante de
que no se han producido cambios en la forma de pensar y actuar de los nuevos
grupos.
Deficiencia en la formación de los funcionarios, encargados de promocionar
los consejos comunales.
14
Falta de orientación a los comités comunitarios en el llenado y utilización de
elementos básicos de control, tales como: programas de trabajos, archivos,
cuentas, control básicos de gastos, entradas y salidas de materiales entre otros.
Seguidamente se describe el trabajo investigativo, denominado: “Control social
en los consejos comunales de la Parroquia El Blanco del Municipio Torres del Estado
Lara en el Año 2007”, elaborado por Páez (2007), presentado ante la Universidad
Centroccidental Lisandro Alvarado, el cual plantea como objetivo primero la
realización de un estudio preliminar del control social en los consejos comunales de
la parroquia el Blanco del Municipio Torres del Estado Lara.
El tipo de investigación, encuadra dentro de un estudio bibliográfico de esquema
descriptivo de campo, ya que pretende estudiar y describir las variables y situación
normales en que se desenvuelven las organizaciones comunales en materia de control
social.
En el orden de ideas, para la recolección de datos, se procesó a través encuestas
con preguntas de tipo cerradas, formuladas a una población constituida por veinte
(20) miembros de las unidades contralora, y cuyos resultados se reflejaron en forma
de gráficos que permitieron su análisis para luego generar conclusiones y
recomendaciones.
Así mismo, la investigación nombrada “La auditoría social a través de los
consejos comunales como eje funcional para el control de las asociaciones
cooperativas financiadas por el Municipio Iribarren” de Páez (2006), pretendió
formular lineamientos para la ejecución de la auditoría social por medio de los
consejos comunales, como punto central funcional para el control de las asociaciones
cooperativas financiadas por el Municipio Iribarren.
Su autor, identificó las actividades de control ejecutadas por los consejos
comunales, con miras de visualizar las debilidades y fortalezas existentes; además de
los elementos internos y externos que influyen en la operatividad de estas
organizaciones.
La investigación de tipo no experimental, fue presentada ante la Universidad
Centroccidental Lisandro Alvarado, y contó con un instrumento validado a través de
15
juicios de expertos, con el fin de obtener información objetiva. El procesamiento de
los datos se realizó por medio de la estadística descriptiva sirviendo de insumo para
establecer los lineamientos, que proporcione directrices para ejecutar la auditoría
social por este tipo de organización.
Por último, los resultados arrojados negativamente en materia del control
ejercido por los consejos comunales, y la carencia de un sistema de control interno en
las asociaciones, que facilite la ejecución y administración de los recursos sobre
criterios de eficiencia, eficacia y economía, constituyen base para la realización de la
presente investigación, que pretende proponer un modelo de auditoría de social para
los consejos comunales ubicados en el Municipio Miranda, como mecanismo de
fiscalización de los recursos otorgados por el Ejecutivo Regional del Estado Falcón.
Bajo estos mismos preceptos Gómez (2005), en su trabajo de grado titulado
“Modelo estratégico de gestión para la participación de las comunidades en la
administración de los bienes Municipales. Caso: Municipio Bolívar del Estado
Yaracuy”, establece como objetivo general proponer un modelo estratégico de gestión
para la participación de las comunidades en la administración de los bienes
municipales en el Municipio Bolívar del Estado Yaracuy.
Para lo cual desarrolló un estudio del tipo proyecto factible, sustentado en una
investigación de campo en la modalidad descriptiva. Se consideró como población en
estudio, por una parte, los directivos y técnicos de la alcaldía del Municipio Bolívar
que se encontraban relacionados con el objeto de investigación, para un total de diez
(10), y por otra, los representantes de las comunidades organizadas que para este
municipio fueron las asociaciones de vecinos, de las cuales existían nueve (09)
formalmente constituidas con un promedio de veinte (20) miembros cada una, lo que
ascendió a ciento ochenta (180) personas, a quienes se les aplicaron instrumentos de
recolección de datos, debidamente validados y de demostrada confiabilidad.
Para el procesamiento de los datos la autora, utilizó las herramientas necesarias
para su interpretación, entre las cuales encontró la clasificación de los instrumentos,
tabulación de los resultados obtenidos y tratamiento estadístico de los datos, con el
propósito de obtener conclusiones, las que permitieron la elaboración de la propuesta
16
y así se pudo cumplir con los objetivos de la investigación, recomendándose la
implantación de la misma. Este trabajo, aporta a la investigación su reflexión
empírica de la participación de los ciudadanos organizados, en la administración de
los llamados bienes públicos municipales; se plantea como idea central que las
comunidades pueden ejercer la custodia y control de los bienes públicos, bajo el
principio de la corresponsabilidad.
De esta manera, el estudio presenta un escenario de alcance y limitaciones de la
participación de los ciudadanos en los asuntos públicos; limitación en cuanto a los
bajos niveles de formación de las personas en el tema de bienes públicos.
Las investigaciones citadas, en línea general, aportan al estudio una visión
multifocal de la situación de la participación ciudadana, en cuanto abre las puertas al
debate participativo como tema de investigación empírica y factible.
Bases Teóricas
Participación social en Venezuela
Las referencias encontradas en cuanto a la participación social y política en
Venezuela son de larga data; se evidencian registros desde 1934 que proporcionan
cuenta del proceso organizativo en comunidades; iniciando por organizaciones
comunitarias llamadas Ligas de Colonos, que luego pasarían a llamarse Juntas
Profomento o Promejoras.
Lo que comenzó como formas organizativas para resolver problemas del espacio
social que ocupaban, adquiere mayor consistencia, fortaleza organizativa y se
convierten en organizaciones populares, con capacidad de movilización comunitaria y
de organizar protestas callejeras como instrumento de presión política, al gobierno de
Eleazar López Contreras. Para 1944, éstas organizaciones se habían extendido a gran
parte del país y se instituyen como federaciones de juntas promejoras; bajo estas
pautas, varios partidos políticos emprendieron un proceso de evaluación de potencial,
que le brindaban estas formas organizativas comunitarias para el desarrollo de sus
17
agrupaciones y orientaron parte de sus acciones hacia éstas, realizando trabajos de
penetración en los que trataban de imponer sus respectivas líneas políticas.
Como resultado de ello, hacia finales de 1945 lo que había demostrado un
dinamismo organizativo comunitario daba muestra de fuerte estancamiento, que sin
embargo renacen para 1960. En 1964 el gobierno de Raúl Leoni, lanza el Programa
Nacional de Desarrollo de la Comunidad, desde el cual se coordinarían las acciones
gubernamentales y comunitarias, para la dotación de infraestructura y urbanismo, con
apoyo a las actividades deportivas y culturales.
Se hace referencia a que las mismas fueron utilizadas como estrategia política,
diseñada para garantizar una adhesión al pacto de élites, para garantizar la
gobernabilidad tras la dictadura de Pérez Jiménez y neutralizar la influencia que
pudieran tener otras fuerzas disidentes en estos sectores; ya que otro elemento que se
destaca es que el Estado asume el rol de organizador de formas organizativas
comunitarias. La década de los 70, se caracterizaban por dinámicas autónomas,
prácticas democráticas y elevados niveles de participación social; su accionar se
encontraba fuertemente impregnado por demandas de carácter reivindicativo; muchas
realizaron planteamientos que trascendían lo social-reivindicativo para proponer
transformaciones políticas en la formación social venezolana.
Al final de la misma década, coincidiendo con el inicio de una prolongada crisis
económica, tienen un reimpulso diversos tipos de organizaciones con finalidades
distintas, al igual que el origen de clases de las mismas. Es el auge de las asociaciones
de vecinos y organizaciones sociales los cuales se ocupaban de temas como los
problemas comunitarios y vecinales, lucha por instalación o mejoras en los servicios
sociales y públicos, hasta organizaciones que tenían como interés el trabajo con
jóvenes, niños y mujeres, organizaciones ecológicas, deportivas y religiosas, entre
muchas otras.
A lo largo de la década de los 80 lo que existía en términos organizativos se
encontraba en situación de dispersión, debilitamiento y fragmentación. Pero, en la
década de los 90 se inicia el resurgimiento de las organizaciones participativas, es a
partir de esta década cuando muchas de las nuevas formas organizativas tienen un
18
auge con respecto a la participación ciudadana. Con la aprobación de un nuevo texto
constitucional en 2000, se da un nuevo impulso a las organizaciones de esta índole,
posibilitando la aparición de diversos tipos de las mismas; ya que en el texto
constitucional existen, al menos, existen 70 artículos que promueven la participación
ciudadana en varios aspectos de la vida pública del país; algunos de ellos haciendo
alusión directa a la participación popular.
En la actualidad, se concibe al Estado como un facilitador del proceso de
organización y participación dirigidos a la creación de un poder ciudadano, esta
aseveración se sustenta en la Gaceta Oficial Extraordinaria n° 5.890 del 31 de julio de
2008, donde se publican veintiséis (26) decretos en los cuales se hace mención a
consejos comunales, otras formas de organización y participación comunitaria,
participación popular, formas de organización social, cualquier forma de
organización, participación comunitaria y las comunidades organizadas.
Consejos comunales
En el marco del ejercicio de la democracia actualmente presente en Venezuela,
denominada como participativa y protagónica, “constituyen el medio que permite al
pueblo organizado asumir directamente la gestión de las políticas y proyectos,
orientados a responder las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la
construcción de una sociedad de equidad y justicia social” Ramos, (2003).
Además, es considerado por otros autores como una organización más avanzada
que se puede construir entre vecinos de una misma comunidad, para afrontar
problemas comunes en lo social, en lo político, en lo económico, entre otros,
desarrollando proyectos de hábitat, complejos agro productivos, industriales, granjas
integrales, vialidad, núcleos de desarrollo endógeno, factorías, plantas procesadoras,
viveros, centros recreacionales.
En este sentido, se evidencia como una organización legal, pedestal sobre la cual
se construye la democracia participativa y protagónica que plantea la actual
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; destacándose como un
19
órgano de participación y protagonismo ciudadano, de articulación e integración entre
las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos que
conforman y hacen vida común.
Por otra parte, de acuerdo a Rivero (2006), el consejo comunal es la “nueva
estructura social”, que funciona como el “ente planificador de proyecto de
necesidades y de proyectos de producción que desarrollen nuevas fuentes de trabajos
e impulsen el desarrollo social y económico de la comunidad un mecanismo de la
participación ciudadana”. En el sector rural será conformado al partir de veinte (20)
familias, su estructura estará conformada por un mínimo nueve (09) voceros
definidos como: vocero o vocera delegado principal, secretario o secretaria, los
restantes serán voceros principales de las comisiones de contraloría social, salud,
cultura, economía popular y producción, infraestructura, seguridad y finalmente
educación.
Así mismo, en el sector urbano serán conformado atendiendo al artículo 113 de
la ley del poder público municipal (LPPM), que establece que en cada una de las
comunidades se conformara un consejo comunal, integrado por un vocero o vocera
delegado principal y un secretario o secretaria y un vocero o vocera de cada comité,
Cooperativa y Organizaciones No Gubernamentales, donde cada organización
conformara una comisión de trabajo, según Rivero (2006), las comisiones son las
siguientes:
• Comisión de finanzas, presupuesto y contraloría social, desempeñadas por la
cooperativa de ahorro y créditos y el comité de contraloría social.
• Comisión de comunicación, integrada por el vocero o vocera delegado
principal, el secretario o secretaria y todos los voceros o voceras principales
de los colectivos de trabajo.
• Comisión de salud y desarrollo social, integrada por un vocero o vocera
principal del comité de salud y uno del comité de seguridad social, como
miembros integrante del consejo comunal.
• Comisión de educación, a cargo del comité de padres y representantes.
20
• Comisión de cultura, deporte y recreación, bajo la dirección del colectivo de
trabajo del comité de cultura, y del comité de deporte y recreación.
• Comisión de producción y comercio, a cargo del colectivo del comité
economía popular, comité de usuarios y de la directiva de la cooperativa de
ahorro y crédito
• Comisión de infraestructura y ambiente, integrada por el colectivo de trabajo
del comité de tierra, comité de ambiente y asociación de vecinos.
• Comisión de justicia de paz, seguridad y defensa, dirigida por todos los
voceros o voceras delegadas principales que integran la estructura del consejo
comunal.
Funciones del consejo comunal
Siendo, los consejos comunales, la plataforma humana que alcanza el mayor
grado de participación, protagonismo y gerencia comunitaria dentro de un ámbito
geográfico cuidadosamente delimitado; sirven para “diseñar, realizar, controlar y
evaluar la calificación final de proyectos sociales destinados a solucionar problemas
de salud, educación, trabajo, deportes, medio ambiente, habitacionales, etc. de la
comunidad.” Morandy (2006).
Entendiéndose que funcionan como centro de información, producción y
promoción de procesos participativos para la identificación de problemas
comunitarios; de la misma manera son medios promotores de los principios de
corresponsabilidad, protagonismo y participación ciudadana en la gestión pública
comunitaria. Los principales objetivos, responsabilidades y funciones del consejo
comunal, son:
• Funcionar como autoridad permanente en la comunidad, ante la cual se debe
plantear y derivar todos los problemas de índole colectivo.
• Ser interlocutor entre la comunidad y cualquier instancia de gobierno estatal o
nacional.
• Articular las organizaciones de base presentes en la comunidad.
21
• Integrar a la comunidad garantizando su participación en la formulación de
propuestas y/o proyectos.
• Convocar las asambleas de ciudadanos y ciudadanas en la comunidad para
discutir sobre la situación política, social, económica, cultural, entre otras, en
el ámbito comunal.
• Viabilizar ideas y propuesta para que la comunidad organizada las presente
ante el consejo local de planificación pública.
• Promover la creación de nuevas organizaciones de base cuando fuere
necesario.
• Organizar, planificar y realizar el censo poblacional de la comunidad y
mantenerlo actualizado.
• Elaborar el árbol de necesidades de la comunidad, para detectar y diagnosticar
los problemas comunes a solucionar.
• Elaborar el plan comunal de desarrollo o plan único de trabajo, para crear y
desarrollar proyectos de mediano y largo plazo.
• Gestionar el auxilio financiero y técnico para la realización de proyectos, a
través de entidades de apalancamiento, acompañamiento y préstamo de
recursos.
• Ejercer la contraloría social, en todas las actividades que se desarrollan en la
comunidad, especialmente durante el desarrollo de proyectos de inversión.
• Informar permanentemente a la comunidad sobre el control, seguimiento y
evaluación de los proyectos comunitarios.
• Entregar a los consejos parroquiales la jerarquización de la problemática para
la inversión social anual en la comunidad.
• Suscribir convenios de asociación con otros consejos comunales vecinos, para
la creación de núcleos de desarrollo endógeno o complejos industriales
integrales.
• Suscribir convenios nacionales e internacionales, para propósitos de
capacitación, adiestramiento y transferencia de tecnología, con entidades
como: PDVSA, INCE, universidades, institutos técnicos, consultores.
22
• Apoyar al consejo local de planificación pública, en la creación de redes de
consejos comunales, para abordar macro proyectos de desarrollo endógeno y
de producción social.
• Promover el desarrollo cultural y turístico del ámbito de su jurisdicción.
• Cooperar con las autoridades locales, en la realización de operativos
colectivos en beneficio de la comunidad.
• Proteger el medio ambiente, la conservación de la naturaleza y del patrimonio
histórico, así como la defensa del paisaje, la salubridad pública y la defensa
civil.
Estructura general de los consejos comunales
De acuerdo al artículo 7, de la ley de consejos comunales y con los fines de su
funcionamiento, el mismo está integrado por:
• La asamblea local de voceros, como órgano decisorio
• El órgano ejecutivo que reúne a los voceros representantes de la asamblea,
que son elegidos por dos años, para hacer cumplir la voluntad de la
comunidad.
• La cooperativa de ahorro y crédito o unidad de gestión financiera que
administrará los recursos del consejo comunal.
• El órgano de control o unidad de contraloría social; y
• Los comités de trabajo o mesa técnica
Esta instancia se organiza a partir de veinte (20), familias dentro de un mismo
ámbito geográfico; sin embargo, en zonas muy poco pobladas, se toma el número de
familias que vivan dentro de la comunidad, sea este aún menor de veinte (20). Es
decir, el número de familias no es rígido; la ley se rige de la base poblacional de la
Comunidad, como una referencia utilizable: a los efectos de la participación
protagónica, reza el artículo 4, numeral 4, la planificación y la gobernabilidad de los
consejos comunales, asumen como referencias los criterios técnicos y sociológicos
que señalan que las comunidades se agrupan en familias, entre doscientos (200) y
23
cuatrocientos (400) en el área urbana y a partir de veinte (20) familias en el área rural
y a partir de diez (10) familias en las comunidades indígenas. Sin embargo, la base
poblacional será decidida por la asamblea de ciudadanos y ciudadanas de acuerdo con
las particularidades de cada comunidad, tomando en cuenta las comunidades
aledañas.
En general, aglutina y articula a todas las fuerzas vivas organizadas dentro de la
comunidad, tales como las OCVs, misiones, UBEs, junta parroquial, clubes, juntas de
vecinos, comedores populares, CTU, mesas técnicas de agua, fundaciones,
asociaciones, mesas técnicas de energía eléctrica, comités de salud, clubes de abuelos,
etc. para encarar bajo los principios de solidaridad, auxilio mutuo y cooperación, la
problemática local.
Por otra parte su estructura interna, está definida de acuerdo a atribuciones de
cargo, siendo la autoridad máxima del consejo comunal la asamblea local de voceros
de la comunidad; la misma elige a su órgano ejecutivo, y tiene también la facultad de
revocarlos de acuerdo a faltas u deficiencias en contra del consejo o la comunidad.
Así mismo, los representantes de un consejo comunal ante las autoridades
regionales, estadales o estatales, están definidas como aquellas personas que han sido
elegidas por la asamblea local de voceros para tal fin, y se les denomina como
voceros del consejo u órgano ejecutivo del consejo comunal.
Recursos económicos en los consejos comunales
La LECC en el artículo 25, estipula: Los consejos comunales recibirán de manera
directa los siguientes recursos:
Los que sean transferidos por la República, los estados y los municipios.
Los que provengan de lo dispuesto en la Ley de Creación del Fondo
Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) y la Ley de
Asignaciones Económicas Especiales derivadas de Minas e
Hidrocarburos (LAEE). Los que provengan de la administración de los
servicios públicos que les sean transferidos por el Estado. Los
generados por su actividad propia, incluido el producto del manejo
financiero de todos sus recursos. Los recursos provenientes de
donaciones de acuerdo con lo establecido en el ordenamiento jurídico.
24
Cualquier otro generado de actividad financiera que permita la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley.
Con respecto al Fondo Nacional de los Consejos Comunales, la LECC establece
en el artículo 28:
Se crea el Fondo Nacional de los consejos comunales, como servicio
autónomo sin personalidad jurídica, el cual estará adscrito al
Ministerio de Finanzas y se regirá por las disposiciones contenidas en
esta Ley y su Reglamento. Tendrá una junta directiva conformada por
un presidente o presidenta, tres miembros principales y tres suplentes,
designados por el Presidente o Presidenta de la República, en Consejo
de Ministros y Ministras.
El objeto del mencionado fondo nacional está definido en el artículo 29, como
principal financiador de los proyectos comunitarios, sociales y productivos,
presentados por la comisión nacional presidencial del poder popular en sus
componentes financieros y no financieros. Así mismo, la transferencia de los recursos
financieros se hará a través de las unidades de gestión financieras creadas por los
consejos comunales.
En cuanto al manejo y control de estos recursos, la responsabilidad apuntan hacia
el banco comunal como órgano económico financiero, teniendo en cuenta la
experiencia y conocimientos de sus miembros y lo que la Ley dispone. Aunque
actualmente se propone de inclinarse por una cooperativa de protección social o de
ahorro y crédito, sin embargo a nivel nacional lo aconsejable, por el estado, es recibir
instrucciones de los expertos de SUNACOOP y MINPADES.
En este aspecto, la LECC en su artículo 26, reza: “El manejo de los recursos
financieros, establecidos en esta Ley, se orientará de acuerdo a las decisiones
aprobadas en Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas”. Tales decisiones serán
recogidas en actas que deberán contener al menos la firma de la mayoría simple de las
y los asistentes a la asamblea de ciudadanos y ciudadanas del consejo comunal.
Más, quienes administren los recursos a los que se refiere la presente Ley, estarán
obligados a llevar un registro de la administración, con los soportes que demuestren
los ingresos y desembolsos efectuados y tenerlos a disposición de la unidad de
25
contraloría social y demás miembros de la comunidad, a través del procedimiento que
está establecido en el Reglamento de esta Ley.
Del mismo modo, los integrantes del órgano económico financiero, incurrirán en
responsabilidad civil, penal o administrativa por los actos, hechos u omisiones
contrarios a las disposiciones legales que regulen la materia y deberán presentar
declaración jurada de patrimonio por ante la comisión presidencial del poder popular.
Unidad de contraloría social
Vega (2006), la define como “la tercera instancia del Consejo Comunal, que le
otorga al ciudadano la facultad de controlar la actividad de la gestión pública y los
quehaceres de la comunidad”. Por su parte la LECC en su artículo 11, dice:
La Unidad de Contraloría Social es un órgano conformado por cinco
(5) habitantes de la comunidad, electos o electas por la Asamblea de
Ciudadanos y Ciudadanas para realizar la contraloría social y la
fiscalización, control y supervisión del manejo de los recursos
asignados, recibidos o generados por el consejo comunal, así como
sobre los programas y proyectos de inversión pública presupuestados
y ejecutados por el gobierno nacional, regional o municipal.
Con respecto al control social, el artículo 259 de la Ley Orgánica del Poder
Popular Municipal (LOPPM), señala que "los ciudadanos y ciudadanas tienen
derecho a organizarse en contralorías sociales con el objeto del control del gobierno
local". Siendo entonces, un mecanismo a través del cual todo ciudadano, individual o
colectivamente participa en la vigilancia y control de la gestión pública municipal, en
la ejecución de programas, planes y proyectos, en la prestación de los servicios
públicos municipales, así como en la conducta de los funcionarios públicos, para
prevenir, racionalizar y promover correctivos.
Dentro del consejo comunal esta labor es de carácter permanente, porque es el
ente encargado de verificar que los proyectos se realicen tal cual se describen en la
sistematización, metodología y mecanización de los mismos. Por lo que de
conformidad con el artículo 12 de la LECC, los voceros y voceras de los comités de
26
trabajo, así como las y los integrantes de los órganos económico-financiero y de
control, serán electos y electas en votaciones directas y secretas por la Asamblea de
Ciudadanos y Ciudadanas. Quienes se postulen no podrán ser electos en más de un
órgano del consejo comunal, durarán dos años en sus funciones y podrán ser
reelectos.
Así, para ser electo o electa como integrante de la unidad de contraloría social,
dice la LECC en su artículo 14, se requiere:
Ser habitante de la comunidad, con al menos, seis (6) meses de residencia
en la misma, salvo en los casos de comunidades recién constituidas o
circunstancias de fuerza mayor. Disposición y tiempo para el trabajo
comunitario. Mayor de edad. Estar inscrito en el Registro Electoral
Permanente. No ocupar cargos de elección popular.
Funciones del órgano de control
Dentro de las funciones correspondientes a la instancia de control, se aluden las
descritas en el artículo 23 de la LECC. Para ello se enuncia el ejercer el seguimiento a
actividades de tipo administrativo, funcionamiento y coordinación normal del consejo
comunal. Igualmente, deberá desplegar acciones en materia de control, fiscalización y
vigilancia de la ejecución de los planes de desarrollo comunitario y de consulta,
planificación, desarrollo, ejecución y seguimiento de los proyectos comunitarios. Sin
dejar de lado, uno de los principios rectores de la gestión pública, como lo es la
rendición de cuentas, de manera periódica, según lo disponga las disposiciones
legales pertinentes.
Los contralores debidamente organizados, no solo se limitan a actuar dentro de la
geografía del consejo comunal, sino que pueden ejercer sus actividades sobre
cualquier nivel o sector de la administración municipal y sobre particulares que
cumplan funciones públicas, cuando la seguridad y el patrimonio de las comunidades
están en riesgo; pero, para ello, deben estar inscritas en un registro sistematizado que,
a tal efecto, llevará cada alcaldía.
27
Sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación nacional que regula la participación
ciudadana, las organizaciones contraloras tienen deberes y obligaciones específicas,
que se detallan en el artículo 273 de la LOPPM.
Poder popular
“Es el poder del pueblo organizado”, de acuerdo a Grimau (2009), en las más
diversas y disímiles formas de participación, para la toma de decisiones en todos sus
ámbitos (político, económico, social, ambiental, organizativo, internacional y otros)
para el ejercicio pleno de su soberanía.
El poder popular es una propuesta dialéctica, en la que se deben transferir las
funciones de planificación, presupuesto, toma de decisiones, ejecución y control en
las que sólo vienen participando los poderes del estado burgués, transfiriéndole a toda
la sociedad el conocimiento de cada una de estas funciones. Cambiando así el
régimen de democracia representativa, en un régimen de democracia participativa y
protagónica, en procura de la sociedad socialista, donde las instituciones del nuevo
estado socialista se transformen otorgando todo el poder para el pueblo.
Entonces, el concepto de poder popular surge de la visión del modelo de poder
para la construcción del sistema socialista, basado en la concepción democrática
constitucionalista que afirma que: "la soberanía reside intransferiblemente en el
pueblo, del cual dimana todo el Poder Popular". De lo cual se desprende que en el
Poder Popular se sustentan todas las formas de organización democrática del Estado,
del Poder Público y de la Sociedad, siendo todas éstas en la democracia socialista
fieles depositarias de la soberanía popular y estando por lo tanto obligadas a la
rendición de cuentas al pueblo soberano.
En este sentido el poder popular se ejerce y expresa legítimamente a través de
todos los medios organizados de participación ciudadana y protagonismo político; su
ejercicio es directo en las asambleas y órganos (consejos) del poder popular, e
indirecto a través del sufragio, tanto para la elección de representantes a las distintas
instancias del poder popular (poderes públicos), como para la toma de decisiones
28
trascendentales en los diversos tipos de referéndum disponibles en cada legislación
nacional.
Control social
En relación a uno de los objetivos a ser desarrollado, se desplegará el control
social, herramienta que expresamente no es reflejada en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, pero se iguala a la concepción del control
ciudadano, al tenor de la planificación pública y las manifestaciones de la
participación ciudadana, tal como lo disponen instrumentos normativos mencionados
a continuación:
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal
La Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública
Contraloría social
Según la profesora Ochoa (2006), la contraloría social debe ser un proceso
realizado por los ciudadanos en función de intereses colectivos, con dos
componentes: a) evaluación de la gestión pública, y b) exigencia pública de
corrección de desviaciones detectadas. A estos elementos se le incorpora otro, el
control y evaluación de la gestión del gobierno comunal, en cuanto a las comunidades
organizadas manejarán los recursos asignados a la ciudadanía a través de la
transferencia del poder al pueblo El Troudi (2006).
En el orden de ideas, Fermín (2006,) considera que la contraloría social puede ser
entendida como cualquier actor, sea individual o colectivo, que actúe en función de
intereses públicos o susceptibles de ser defendidos como tales beneficios de la
contraloría social. Los beneficios de la contraloría social, están orientados a la
construcción y legitimación de la democracia participativa.
Para Ochoa (2006,) la práctica del control social por parte de los ciudadanos tiene
los siguientes beneficios:
29
Contribuye a viabilizar la democracia directa.
Promueve la orientación del estado a favor de intereses sociales.
Incentiva a los ciudadanos a capacitarse sobre la gestión pública.
Alerta a los funcionarios públicos sobre sus responsabilidades.
Promueve la organización de la sociedad en torno a intereses colectivos
Aporta a la construcción de nuevas relaciones del estado con la sociedad.
Promueve la efectividad y eficiencia de los recursos del estado.
Contribuye al ejercicio de un control integral del aparato estatal.
Estos beneficios fortalecen la corresponsabilidad ciudadana y se crean unas
formas de compromiso democrático participativo, elevando la transferencia de poder
y el ejercicio de la función fiscalizadora y contralora.
Condiciones necesarias para el ejercicio de la contraloría social
El ejercicio de la contraloría social marca sus limitaciones procedimentales como
señala Ochoa (2006), al respecto se señalan:
Sistema de transparencia que viabilice la evaluación.
Acceso real a la información.
Rendición de cuentas al ciudadano a través de sistemas que viabilicen la
evaluación.
Mecanismos legales y gratuitos realmente posibles para la publicación de los
resultados de las evaluaciones.
Fuentes de capacitación general y específica, gratuita y sin interferencias a la
necesaria autonomía.
Acceso a los medios masivos de comunicación social.
Órganos de control del Estado comprometidos con la contraloría social.
Las políticas deben tener un objetivo público, no privado.
Esto es trascendental, por cuanto han de ser importantes para densos sectores de la
población, independientemente de la prioridad que le otorgue gobierno alguno u otro
30
actor. Entonces se trata de ir más allá de la acción de un organismo público; para
controlar una política pública interesa el proceso, el objetivo y el resultado, no el
organismo o los funcionarios en sí Ochoa (2006).
Para no quedarse en la declaración, las políticas deben precisar cómo se logrará el
objetivo: mediante qué mecanismos o instrumentos y mediante qué definiciones o
modificaciones institucionales El Troudi (2006). Las políticas están definidas con
base en elementos políticos (el plan, los proyectos), y financieros (el presupuesto), de
acción; éstos serán las herramientas fundamentales de trabajo para hacer la
contraloría social.
Tradicionalmente, el gobierno asigna recursos humanos, tecnológicos y
financieros para el mejor cumplimiento de las políticas públicas, a partir de su
jerarquización y del uso de los recursos: se trata de una típica decisión económica
para satisfacer objetivos múltiples con recursos escasos.
Esta realidad en Venezuela también está cambiando con la gestación de los
consejos de planificación pública, tanto locales, como estatales y comunitarios. Estos
organismos han sido creados de tal manera, que ya no es el gobierno unilateralmente
quien tiene esta función, sino que también la sociedad organizada mediante sus
representantes participa en esta asignación de recursos y más globalmente en una
planificación participativa, dado que el principal producto de estos entes es el Plan y
Presupuesto Ochoa (2006).
Así pues, la acción contralora es una intervención extraordinaria, que exige una
organización específica puntual para eso ya que en la acción contralora se hacen
propuestas para corregir la situación. Para lo cual es necesario que previamente se
exija una rendición de cuentas (auditoría social), de los funcionarios; y que, luego, el
grupo u organización promotora de la contraloría social entregue un informe de su
trabajo.
En síntesis, la acción contralora es una intervención que exige una organización
situacional o coyuntural, para exigir una rendición de cuentas e informar sobre la
investigación que se hace como comunidad, como sociedad organizada y que al final
propone un correctivo o hace una propuesta Harnecker (2005).
31
Finalmente, es posible un acto público donde se presentan ambos informes de
gestión y el informe alternativo como una manera en que la administración pública o
el gobierno, rinde cuentas a la comunidad y ésta realiza sus observaciones y
propuestas a dicha gestión.
La participación ciudadana en los consejos comunales
En Venezuela desde el 2002 se han venido dado avances en la creación de
espacios y mecanismos para la participación de los ciudadanos en los asuntos
públicos, siendo el más reciente la aprobación (2006) de los consejos comunales, los
cuales siguiendo a El Troudi, et al (2005), constituyen “la expresión organizativa de
las asambleas de ciudadanos en el ámbito de una pequeña comunidad. En
consecuencia, mediante su promoción y fortalecimiento se estaría contribuyendo con
la edificación de la democracia participativa y protagónica”.
Los consejos comunales, formalmente son (AN, 2006: artículo 6):
Instancias de participación, articulación e integración entre las diversas
organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y
ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la
gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las
necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de
una sociedad de equidad y justicia social.
Estos consejos han sido promovidos activamente por el gobierno nacional, con la
articulación de instancias nacionales, quienes han coordinado acciones orientadas a la
organización, capacitación y financiamiento, para la efectiva conformación de estas
instancias de participación popular.
Entre ellas se destacan: Ministerio de Participación Social (MPPS), la Fundación
para el Desarrollo Comunal (FUNDACOMUNAL), la Guardia Nacional, PDVSA,
Universidad Bolivariana, Ministerio de la Economía Popular (MINEP), el Instituto
Nacional de Capacitación y Educación Socialista (INCES), Fondo de Desarrollo
Microfinanciero (FONDEMI), Fondo Único Social (FUS), Fondo Intergubernamental
para la Descentralización (FIDES), entre otros.
32
Desde esta perspectiva, los consejos comunales se crean con la finalidad de que
la formulación de las políticas públicas se concrete desde la base de la sociedad, es
decir, que las comunidades organizadas puedan decidir sobre diferentes opciones cual
es la solución a sus demandas sociales. Esto es posible en la práctica, dado que estos
consejos reciben asignaciones directas de recursos por parte del gobierno nacional a
través de distintos fondos de financiamiento.
En tal sentido, las comunidades organizadas deben convertirse en sujetos
corresponsables en dar respuestas a la problemática de su realidad, a través de su
intervención directa en la definición, ejecución y control de los recursos públicos.
Vista así, la participación de los ciudadanos en los consejos comunales puede
definirse siguiendo la posición teórica de Pontual (2002), como:
La participación de la población en la elaboración y fiscalización de la
ejecución del presupuesto municipal (...) constituyendo un importante
instrumento para generar posibilidades efectivas de distribución del
poder y de intervención directa de la población organizada en la
formulación de políticas públicas municipales.
Para la conformación de los consejos comunales se consideran diferentes
criterios técnicos y sociológicos, en tanto se define a la comunidad como (AN, 2006):
Artículo 4, un conglomerado social de familias, ciudadanos y
ciudadanas que habitan en un área geográfica determinada, que
comparten una historia e intereses comunes, se conocen y relacionan
entre sí, usan los mismos servicios públicos y comparten necesidades y
potencialidades similares: económicas, sociales, urbanísticas y de otra
índole.
Desde la aprobación en el 2006 de la ley que regula a los consejos comunales,
varias ciudades del país han avanzado en su conformación. A manera de referencia se
ubica el caso del estado Zulia, que según One (2009), Director de
FUNDACOMUNAL, finalizando el año, se estimaban 3000 consejos comunales y la
meta para el siguiente año es crear seis mil (6000) nuevos consejos; situación que se
evidencia en la gestión por parte de las comunidades organizadas de programas y
proyectos de inversión relativos a diferentes servicios y obras de desarrollo: vivienda,
33
agricultura, ambiente, módulos de salud, rehabilitación de escuelas, transporte
comunitario, entre otras.
Bajo estos preceptos y en otro orden de ideas, la participación ciudadana se
puede describir considerando dos aspectos claves: la toma de decisión y el control.
a) Toma de decisión: Antes de abordar el estudio de la toma de decisión como
proceso clave en la dinámica política y administrativa de los consejos comunales, se
considera pertinente definir a qué da cuenta este concepto. Según Olmo (2002, p.
197), la toma de decisión puede definirse como “la acción de seleccionar, bajo ciertos
criterios, entre dos o más alternativas, para dar solución a un problema o
encrucijada”. En tanto, comprende las siguientes etapas: reconocimiento del
problema; determinación de las posibles alternativas de solución; recolección y
análisis de los hechos, que conducen a aclarar el problema y, decisión que contiene la
solución.
Otra posición al respecto, es la expuesta por Álvarez (1992), quien en su análisis
sobre las políticas públicas, destaca la relevancia del proceso de toma de decisión
como un aspecto clave para la formación de la agenda pública, en el cual participan
diferentes actores con cuotas de poder variable, responsables de escoger los temas o
cuestiones públicas y la definición del modo en que van a ser considerados.
Siguiendo estas posiciones, se destacan las características que adopta la toma de
decisión en la gestión de los consejos comunales y, su incidencia en la participación
de los ciudadanos en dicha gestión. En Venezuela, se ha avanzado considerablemente
en la creación de condiciones normativas para la participación de los ciudadanos en la
formación de las políticas públicas, cuya relevancia se ubica desde la cúspide de la
pirámide kelseniana, así como, en las bases de la misma.
En tal sentido, como se mencionó anteriormente el artículo 70 del texto
constitucional se prevé algunos mecanismos de participación ciudadana en las
decisiones públicas tales como: la elección de cargos públicos, el referendo, la
consulta popular, la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativas, el cabildo
abierto y las asambleas de ciudadanos; estos últimos son considerados por Ochoa y
Fuenmayor (2006, p.166), como “estrategias de intervención ciudadana a nivel local,
34
que permite a los ciudadanos decidir y opinar sobre la escogencia y mantenimiento de
los gobernantes y tomar iniciativa en la formulación de políticas expresadas en las
leyes”.
Por otra parte, se promueven la creación formal de formas organizativas que
incorporan el derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas,
a saber: mesas técnicas, comités y consejos comunitarios, los cuales abarcan
diferentes áreas de interés social vinculadas mayormente con la gestión de los
servicios públicos tales como agua, salud, educación, vivienda, entre otros. En tanto,
comprenden decisiones que tienen mayor incidencia en el ámbito local, que si bien no
tienen gran impacto en materias o asuntos de alcance nacional, favorece la
organización comunitaria y con ello un cambio de cultura en los ciudadanos hacia una
mayor participación en los asuntos públicos.
Al respecto, Romero (2007), señala que en Venezuela se han venido
desarrollando otras formas de asociación comunitaria distintas a las organizaciones de
partido, en tanto, promueven un protagonismo directo del ciudadano como es el caso
del modelo de los consejos comunales.
Otros mecanismos formales de participación ciudadana en la formulación de la
agenda pública, son los consejos locales de planificación pública y los consejos de
coordinación y políticas públicas -antes descritos-, en los cuales los voceros de las
comunidades organizadas pueden participar en las decisiones emanadas de estos
consejos. No obstante, en la práctica su dinámica se ha visto afectada por intereses
partidistas y la falta de apoyo de algunas autoridades locales y regionales.
Tal situación según López, et al (2005), se ha evidenciado en la mediación de
grupos de interés, específicamente de los partidos políticos en los procesos de
elección de los representantes de las comunidades, esto para conservar las cuotas de
poder propias de estructuras políticas pasadas y actuales. En este marco de ideas, la
Ley de los consejos comunales (2006), formalmente establece a la asamblea de
ciudadanos como la máxima instancia para la toma de decisión de las comunidades;
integrada “por los habitantes de las comunidades mayores de 15 años”.
35
La toma de decisión en los consejos comunales se ubica en diferentes áreas,
vinculadas con: las normas de convivencia de la comunidad; los estatutos y acta
constitutiva de los consejos comunales; el plan de desarrollo de la comunidad;
elección y revocación del mandato de los integrantes de las comisiones promotoras,
electoral, órgano ejecutivo, unidad de gestión financiera; evaluación y aprobación de
la gestión financiera y, en general la definición y aprobación de los mecanismos
necesarios para el funcionamiento de los mismos (AN, 2006: artículo 6).
La participación ciudadana se considera un proceso clave en las decisiones sobre
los asuntos de interés para la comunidad, las cuales son de carácter vinculante para el
consejo comunal en todos sus ámbitos: ejecutivo, financiero y de control. el órgano
ejecutivo del consejo, responsable de la promoción y articulación de la participación
de los ciudadanos, grupos sociales y organizaciones comunitarias en comités de
trabajo de acuerdo a las necesidades de las comunidades (salud, educación, vivienda,
seguridad, alimentación, servicios, entre otros); formalmente se considera la elección
en asamblea de ciudadanos de voceros o voceras comunitarios por cada comité de
trabajo, quienes duran dos años en sus funciones su ejercicio es ad honorem.
Los voceros, tienen la responsabilidad de coordinar todo lo relacionado con el
funcionamiento del consejo comunal, la instrumentación de sus decisiones y la
comunicación de las mismas ante las instancias correspondientes (AN, 2006:
artículos 9 y 4). Esta conformación interna de los consejos comunales, de alguna
manera siguiendo a Romero (2007), busca “superar el control que pretende ser
establecido por los partidos”.
Con respecto a las decisiones vinculadas al manejo de los recursos financieros
bajo la responsabilidad de la unidad de gestión financiera (banco comunal), integrado
por cinco habitantes de las comunidades, funciona como ente de ejecución financiera
para administrar los recursos financieros y no financieros del consejo, puede
funcionar en mancomunidad con otros consejos comunales.
b) Control: Siguiendo los planteamientos de Ochoa, et al (1996), el término
control da cuenta “al proceso de seguimiento de políticas objetivos y metas,
plasmados en leyes, reglamentos, decretos, planes, programas y proyectos”. Esta
36
definición, se asocia a la organización racional de los recursos con el fin de alcanzar
las condiciones más óptimas de un objetivo determinado, lo cual permite evaluar las
posibles desviaciones de lo previsto. De allí, que la participación ciudadana en el
control es la que involucra a los sujetos en el seguimiento del cumplimiento de las
decisiones.
En lo que respecta la gestión de los consejos comunales, el proceso de control
social se considera como uno de los principios de su organización y funcionamiento,
fundamentado en otros como: la corresponsabilidad, cooperación, solidaridad,
transparencia, rendición de cuentas, honestidad, eficacia, eficiencia, responsabilidad
social, equidad, justicia e igualdad social y de género (AN, 2006: artículo 3).
Desde esta concepción, se perfila la conformación de la Unidad de Contraloría
Social, la cual constituye “un órgano conformado por cinco (5) habitantes de la
comunidad, electos o electas por la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas para
realizar la contraloría social y la fiscalización, control y supervisión del manejo de los
recursos asignados, recibidos o generados por el consejo comunal, así como sobre los
programas y proyectos de inversión pública presupuestados y ejecutados por el
gobierno nacional, regional o municipal” (AN, 2006: artículo 11).
Según el artículo 23 de la referida Ley, son funciones del órgano de control:
Dar seguimiento a las actividades administrativas y de funcionamiento
ordinario del Consejo Comunal en su conjunto; ejercer la
coordinación en materia de contraloría social comunitaria; ejercer el
control, fiscalización y vigilancia de la ejecución del plan de desarrollo
comunitario; ejercer el control, fiscalización y vigilancia del proceso
de consulta, planificación, desarrollo, ejecución y seguimiento de los
proyectos comunitarios y, rendir cuenta pública de manera periódica.
La práctica del control de los ciudadanos en los consejos comunales, se puede
asociar siguiendo a O’ Donnell (2001), con el control social a través del cual los
ciudadanos “vigilan la formulación de políticas y su implementación, en función de
sus necesidades y de los planes, programas y proyectos aprobados”. De allí, que sea
un proceso trascendental para la que los ciudadanos vigilen el cumplimiento de las
37
leyes, programas y proyectos, entre otras áreas; lo cual requiere promoverlo a través
de diferentes espacios siendo uno de ellos los consejos comunales.
La comuna
Una comuna socialista es un espacio geográfico basado en la auto
sustentabilidad, Medina (2009) afirma que se refiere a:
“geográfico” para apartarlo de lo sólo “territorial”, porque la Comuna
no está basada en un anclaje por ubicación, sino relacionado a todo un
entorno de vida de interacción e interrelación social, donde un grupo
humano que propende a romper la lógica de la generación de riqueza
individualista y egoísta, se integra en un proceso colectivo de trabajo y
convivencia, para, a partir de la potencialidad endógena de ese espacio,
y con una visión cosmogónica del nuevo modelo de sociedad liberadora
a construir, se autogenera su desarrollo en perfecta armonía con la
biodiversidad y equilibrio natural, para hacer de su presencia terrenal
un estadio de sustentabilidad y sostenibilidad creadora de bienestar
común y justicia social, extirpando los antivalores de la sociedad de
clases que rompen la capacidad de unión de los hombres y mujeres
para la productividad humanizadora.
Bajo estos términos, está conformada inicialmente por un espacio geográfico que
debe tender a ser concentrado y no disperso, independientemente de su tamaño.
Estableciéndose la concepción “toparquista” de Simón Rodríguez, que implica la
integración a partir de la potencialidad real del lugar, y no por elementos de
conveniencia.
Seguidamente la potencialidad real que aprovecha racionalmente los recursos del
lugar y genera, a partir de ellos, riqueza colectiva para el beneficio de los Comuneros
y de la nación a la cual están transformando, bajo el concepto de la propiedad común
y atendiendo a la visión del país nuevo, concebido hacia el Socialismo, como refiere
Medina (2009).
Así mismo, forma parte integral la formación ideológica: “Extender conceptos,
doctrinas, visiones, debates, teorías políticas, corrientes de pensamiento, modelos
económico-sociales, etc.” es una de las premisas básicas según acota Silva (2008),
38
así como también, debe formarse a la par de una penetración didáctica fuerte, que
signifique un apostolado para los integrantes de la misma que faciliten esta tarea en la
localidad, bajo la óptica del trabajo personal e individual para un bien grupal.
Aunado a ello se encuentra la Organización Popular que debe partir del concepto
acuñado por los consejos comunales de participación ciudadana y comunal, pero
trascendente hacia, no sólo la visión actual, sino que la articulación comunitaria se dé
para la convivencia armónica, más allá de lo material y lo necesario. Afirma Silva
(2008), que “La Organización obliga a la Comuna, y no la Comuna obliga a la
Organización”, asentando la base ideológica de la misma.
Herramientas de medición de la gestión pública
La medición de la gestión pública, es una actividad que debe ser ejecutada por
todas las instituciones y empresas que brinden un servicio en beneficio de la
ciudadanía, con recursos económicos aportados por el Estado venezolano. Siguiendo
a Reyes (2009), esta actividad contralora busca que la administración pública ejerza
sus funciones con transparencia, disciplina y control, alcanzando niveles óptimos de
eficiencia, eficacia y efectividad.
A pesar de ser una forma de organización novedosa, los consejos comunales
también requieren calcular cómo se han realizado las actividades y proyectos
dirigidos a la producción de bienes o servicios para satisfacer propósitos y metas
previamente planteados.
Para englobar estos aspectos se hace necesaria una herramienta que evalúe la
gestión pública de un consejo comunal, a través de los cinco indicadores que
determina la Contraloría General de la República: eficacia, eficiencia, economía,
calidad e impacto.
La medición de la gestión pública, que apenas inicia en Venezuela, ayuda a los
gobiernos locales a mejorar la eficacia y eficiencia de los servicios públicos que
brindan a la sociedad, a través de la recopilación, análisis y aplicación de información
generada por el proceso de medición. Así mismo facilita la revisión de los procesos
39
internos, apoya en la maximización de recursos y ayuda en la elaboración de políticas
financieras, operativas y económicas más redituables para la sociedad.
Pero es necesario establecer los indicadores de desempeño como herramientas
para una buena gestión municipal, se pueden definir sus conceptos centrales como:
• El término de “medición del desempeño” implica cuantificar la efectividad y
la eficacia de una gestión administrativa.
• Los indicadores son unidades de producción o de productos que permiten
conocer el cumplimiento de objetivos, metas y el desempeño de una institución,
dentro de parámetros previamente establecidos.
En la realidad social actual, de alta complejidad, las preguntas sobre la gestión
del gobierno en Venezuela, surgen desde diversos enfoques pero sobresalen dos,
enunciadas por Vásquez (2007) “¿cómo saber si el intenso esfuerzo realizado apunta
hacia los objetivos y metas establecidas en los planes? ¿qué argumentos puede
esgrimir un gobierno municipal para mostrar sus avances y resultados?”
Las preguntas, necesariamente y bajo la óptica de la administración pública
profesional, encuentran respuestas que van más allá de las cantidades monetarias y
costos de la obra pública o los metros lineales de calles pavimentadas. En otros
términos; no es suficiente señalar costos de proyectos, producción y egresos si no
también cómo, con qué fines y beneficios de un recurso o bien público.
Responder a las preguntas implica, de forma indispensable, de una recopilación y
procesamiento de datos, de la participación decidida del personal y del conocimiento
de aquellas herramientas que permitan observar la práctica gubernamental y su
acercamiento de sus objetivos y metas. Estos elementos conforman la base de un
sistema de indicadores de desempeño.
En México, la Asociación de Municipios de México, A. C., ha incursionado en el
tema de los indicadores de desempeño, en un ejercicio inédito en la administración
pública municipal. Con el respaldo de ICMA y del Centro para la Medición del
Gestión Pública de ICMA en Washington, DC, en el año 2001 la Asociación
estableció (en un inicio para beneficio exclusivo de sus miembros y en la actualidad
40
para todos los Municipios mexicanos) el Programa SINDES (Sistema de Indicadores
de Desempeño), una herramienta que mide áreas fundamentales de la gestión local.
En Venezuela, por su parte, y con respecto a los consejos comunales aún es
necesario determinar y exponer las herramientas necesarias para realizar una gestión
eficiente de los procesos asociados a la gestión pública. Destacando inicialmente la
importancia del modelo de Planificación y de la Gestión mediante el uso de la
medición de procesos dentro de una perspectiva sistémica en el ámbito de la gestión
pública, considerando el valor entregado al ciudadano por las organizaciones del
sector público.
De acuerdo a Zapico, et al (2006), con el propósito de lograr una efectiva
evaluación de gestión, es imperante poner en práctica los instrumentos que brinden
acceso a la conceptualización.
En este sentido, el modelo de control interno o instrumentos de medición en la
gestión pública deben ser adecuados a la organización, institución, función de la
misma, lineamientos legales por los cuales se rige, metas o proyectos y finalmente
recursos integrales de la misma. Y tomando en cuenta estos aspectos construir
indicadores de gestión, a nivel organizacional y personal, así como conocer
herramientas estadísticas y de tecnología de información como instrumentos que
conforman el sistema de medición; que permitan mejoras sustanciales y sostenidas de
los resultados operacionales y financieros de las instituciones
Entre estas herramientas, destaca como de gran aplicación en los consejos
comunales, las auditorías denominadas de regularidad (financiera y de cumplimiento)
y las operativas (económicas y de cumplimiento) que promueven la instauración de
indicadores de desempeño en la gestión de esta institución ciudadana, facilitando los
procesos de mejoramiento de la gestión y la rendición de cuentas públicas.
Estructuras socioproductivas
Las posibilidades de mayor impacto de las políticas públicas socio productivas de
alcance nacional, estatal y municipal encuentran siempre los mismos obstáculos tanto
41
en su concepción como en su implementación. El primero de ellos según Nalvandian
(2004), “...es la imprecisa identificación de los sectores beneficiarios de las políticas
concebidos preliminarmente como los demandantes activos de planes, programas y
proyectos y que se adecuan a la oferta preexistente intentando modificar en forma
“mágica” su status social de exclusión.”
Así mismo, en este sector (demandantes activos) nace una lógica sociocultural
atada a que la carencia de recursos financieros, tecnológicos y humano, impide su
progreso individual y familiar. Recurren rápidamente a las instituciones públicas,
nacionales, estatales y municipales y también a las entidades del tercer sector en
busca de insumos, herramientas, maquinarias o simplemente recursos financieros del
tipo tradicional o bien de los novedosos sistemas crediticios en baja escala.
El mayor potencial es la capacidad de gestión para la “solicitud” en distintas
ventanillas de los recursos que se le ocurren como urgentes e imprescindibles para
mitigar su exclusión social.
Corrupción
Este término, considerado en general, es el aprovechamiento indebido de la
administración de un patrimonio común, según Espaniol (2008), “La corrupción
gubernamental es la desviación de los fines de la función pública en beneficio
particular”
En materia nacional, esta mala administración puede asegurar el no desarrollo de
los pueblos, cargando a la comunidad con costos injustos, destruyendo la
competencia comercial, demandando esfuerzos innecesarios de los sistemas de ayuda
internacional, desacreditando a la autoridad y alterando la paz de las naciones. De
acuerdo a estas premisas, la corrupción constituye hoy uno de los principales desafíos
de la agenda global.
En este aspecto, uno de los organismos internacionales que monitoriza el nivel de
corrupción y transparencia en ciento ochenta (180) estados del mundo, es
Transparencia Internacional, con sede en Berlín; el mismo presenta un informe anual
42
de todos los países asignándoles puntuaciones que van de 1,0 a 10. De acuerdo con el
informe de 2008, los países con el más alto nivel de transparencia del mundo y que
ocupaban el primer puesto con una puntuación de 9,3 eran Dinamarca, Nueva
Zelanda y Suecia. Por otro lado, los estados con el nivel de transparencia política más
bajo del mundo y que ocupaban los puestos 178 a 180 eran Iraq, Birmania (ambos
con 1,3 de calificación) y Somalia, con 1,0.
En términos generales, la corrupción política es el mal uso público
(gubernamental) del poder para conseguir una ventaja ilegítima, generalmente secreta
y privada, el término opuesto a corrupción política es transparencia; por esta razón se
puede hablar del nivel de corrupción o transparencia de un Estado.
Siguiendo a Geraldo (2008), todos los tipos de gobierno son susceptibles a la
corrupción política:
Las formas de corrupción varían, pero las más comunes son el uso ilegítimo
de información privilegiada, el tráfico de influencias, el pucherazo, el
patrocinio, sobornos, extorsiones, influencias, fraudes, malversación, la
prevaricación, el caciquismo, el compadrazgo, la cooptación, el nepotismo y
la impunidad.
Se puede inferir entonces que el concepto de corrupción difiere dependiendo
del país o la jurisdicción, ya que algunas prácticas políticas pueden ser legales en
un lugar e ilegales en otros; por otra parte en algunos países, la línea entre
discreción y corrupción puede ser difícil de dibujar, por lo que en países con
fuertes intereses de grupos políticos, las prácticas de corrupción se pueden
suceder con más facilidad.
La corrupción política es una realidad mundial; Iturriza (2007) afirma que su
nivel de tolerancia o de combate evidencia la madurez política de cada país. Por esta
misma razón existen entidades nacionales e internacionales, oficiales y privadas, con
la misión de supervisar el nivel de corrupción administrativa internacional.
Así pues, contrariamente a lo que podría pensarse, la corrupción no es sólo
responsabilidad del sector oficial, del Estado o del Gobierno, sino que incluye muy
especialmente al sector privado y al ciudadano, sobre todo en un régimen
43
gubernamental denominado “democracia participativa”, que funciona diversos países
de Latinoamérica, dichos sectores tienen una gran influencia estatal y por lo tanto el
nivel de corrupción presente en estas naciones se relaciona directamente con el
proceder administrativo de los sectores privados y ciudadanos en conjunto con los
sistemas políticos.
Asociación ciudadana
Desde la perspectiva normativa, el término de asociación ciudadana puede
definirse según lo expresado por Maldonado (2007) como “...aquellos casos que
representan una respuesta, individual o colectiva, de la sociedad a una convocatoria
realizada por parte de las autoridades gubernamentales en aquellos espacios
institucionales que éstas designan o crean.” o como la plantea El Balbis (2005), la
participación ciudadana se entiende como “toda forma de acción colectiva que tiene
por interlocutor a los Estados y que intenta –con éxito o no- influir sobre las
decisiones de la agenda pública”.
Sin embargo a pesar de este aparente acuerdo, la discusión del significado de
asociación ciudadana está tomando fuerza en Venezuela. Una de las nociones más
frecuentes es la que distingue dos formas de participación, por una parte, una que se
refiere a la posibilidad de intervenir en la toma de decisiones y por otra, la “que
enfatiza la toma de posición de un individuo, independientemente de su poder de
intervención en las decisiones públicas. De acuerdo con esta noción, existe una clara
separación entre dos formas de participación: en una se tiene la posibilidad de
intervención y en otra no, sin punto medio.
Por ejemplo, desde la perspectiva que privilegia la relación entre la participación
y el estado, Ziccardi (1999), afirma que uno de los principales problemas con los que
se topa el concepto de asociación ciudadana es que “pretende abarcar todo un
universo de asociaciones o agrupaciones del ámbito social, independientemente de
que tengan o no como objetivo incidir en el espacio público estatal”. Para esta autora,
44
la participación implica forzosamente una vinculación entre las organizaciones civiles
o ciudadanos y el Estado, que permita una participación efectiva.
Dicho de otra manera, las actividades de los grupos sociales remiten a dos formas
de asociación la que se realiza con fines e intereses específicos, sin que incluya una
demanda o una relación hacia las instancias de gobierno (asociaciones tipo padres de
familia, grupos juveniles, grupos de autoayuda, grupos de salud alternativa, etc.), y
toda una gama de asociaciones y organizaciones agrupadas alrededor de demandas de
diversa índole así como el conjunto de Organizaciones no Gubernamentales (ONG),
que pueden o no tener relación con las instancias de gobierno y los partidos.
Una tercera posición sostiene que la organización de grupos e individuos que
busca influir en las políticas públicas debe por definición considerarse asociaciones
políticas. En este sentido, Somuano (2002), afirma que todo esfuerzo realizado por
los ciudadanos que busque influir en las decisiones de políticas públicas y en la
distribución de bienes públicos, sin importar el medio, “puede considerarse
participación política, independientemente de que quienes detenten el poder la
acepten o no”. Igualmente, define la asociación ciudadana más por la intención y los
mecanismos utilizados por la sociedad civil que por los instrumentos que el Estado
ofrece para ello.
Plan de desarrollo comunitario
En líneas generales, se puede definir el plan de desarrollo comunitario como lo
asevera Array (2005), “un instrumento de gestión útil para propulsar el desarrollo
social de una comunidad rural, un barrio marginal, o cualquier otra comunidad que
tenga una integración y unidad de propósitos generales”.
Entre las razones principales para formularlo en Venezuela, se menciona que el
mismo está determinado como requisito primordial para la obtención de recursos
financieros, ya que debe fijar los objetivos y metas que persigue a partir del
diagnóstico de una situación presente real.
45
Por otra parte el es un instrumento válido cuando se emprende, en una
comunidad, un programa destinado a contribuir a mejorar la calidad de vida de la
población objetivo, rompiendo las dinámicas de marginalización y con énfasis en la
población más desprotegida como la niñez, las mujeres y la juventud por ejemplo;
además de aportar a la consolidación del tejido social barrial, aplicando una
metodología de participación activa, interinstitucional, y comunitaria y sea una
experiencia de acción repetible en el futuro.
Una de las funciones establecidas para el mismo es “dar continuidad y
sostenibilidad a la inversión realizada y mantener las acciones y la participación, más
allá de la vida de un programa, que siempre tiene una vida limitada en el tiempo”
Array (2005). Es decir, que la comunidad considerada siempre requerirá de la
participación organizada de sus ciudadanos para mejorar su calidad de vida, y ampliar
los alcances del mismo.
Por otra parte, el Plan de desarrollo comunal se sustenta en acciones
autogestionarias donde las organizaciones barriales existentes y las que se crearen
juegan un papel predominante, pues ellas tendrán la responsabilidad de organizar,
promover, ejecutar, coordinar o gestionar las acciones que permiten alcanzar las
metas.
Se trata de acciones sencillas, pero factibles de forma colectiva, organizada y
continua que se plantean como resultado un entorno deseado por voluntad de sus
ciudadanos y liderados por sus organizaciones. Ya que cada una de las organizaciones
comunitarias de base o de segundo nivel tiene asignadas sus labores, ya sea porque la
asumen directamente o porque son parte de un Grupo de Trabajo o de un Comité de
Coordinación; el plan es una nueva prueba para demostrar el nivel de desarrollo y la
capacidad de gestión que tienen las organizaciones populares.
Si bien el Plan se sustenta en las capacidades de autogestión de las
organizaciones comunitarias, requiere también de los principios de
complementariedad y subsidiariedad que para este caso son el aporte de los
operadores públicos y privados, y de la empresa privada interesada en el desarrollo de
la comunidad.
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Este plan o proyecto requiere una armónica relación entre los operadores
públicos y privados y las organizaciones comunitarias, trabajando para alcanzar
objetivos comunes que son parte de la responsabilidad o el compromiso legal o social
de una determinada institución.
Así, por ejemplo, las metas en salud, requerirán del trabajo cotidiano de
directivos, profesionales y empleados del sector salud a nivel nacional y local, del
trabajo de cruz roja, de la colaboración de escuelas y colegios, de la acción de las
organizaciones comunitarias y, fundamentalmente de los compromisos de cada una
de las familias, porque la salud está articulada a saneamiento ambiental, al ornato, a
las relaciones intrafamiliares, en este sentido pues todo el plan, mantiene
permanentes interrelaciones entre los temas y requiere como tal de una fluida
cooperación interinstitucional, fijado en el desarrollo de la comunidad y el
cumplimiento de la misión de cada una de las instituciones.
En otro orden de ideas requiere de emprender nuevas acciones para alcanzar
nuevas metas, no solo basta darle sostenibilidad a la inversión realizada para
finalmente sistematizar y socializar la experiencia desarrollada en la comunidad.
Desarrollo endógeno
Es un modelo de desarrollo que busca potenciar las capacidades internas de una
región o comunidad local; de acuerdo a Zárate, et al (2007), estas capacidades
puedan ser utilizadas para fortalecer la sociedad y su economía de adentro hacia
afuera, para que sea sustentable y sostenible en el tiempo. Es importante señalar que
en este tipo de desarrollo el aspecto económico es importante, pero no lo es más que
el desarrollo integral del colectivo y del individuo: en el ámbito moral, cultural,
social, político, y tecnológico. Esto permite convertir los recursos naturales en
productos que se puedan consumir, distribuir y exportar al mundo entero.
En una organización de este tipo existen individuos o recursos humanos idóneos
en alguna rama del conocimiento y están dispuestos a poner ese conocimiento al
alcance de los otros miembros de la organización, “con el propósito de la
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transferencia tecnológica voluntaria para el crecimiento de todos” Zárate, et al (2007).
Esto redunda en el fortalecimiento, amplitud, integración y desarrollo de las
capacidades individuales y en consecuencia la formación natural de equipos
multidisciplinarios de trabajo que cooperan para el desarrollo armónico de la
organización en un ambiente sistémico, simbiótico y sinérgico.
Existe otra visión sobre el desarrollo endógeno, expuesta por Calles (2004), que
lo presenta como una pregunta sobre los modos en que una comunidad puede
desplegarse en armonía con su entorno, entendiendo que este despliegue pasa por
garantizar la evolución de todos los seres humanos que forman parte de esa
comunidad; en este sentido, el ser humano pasa de ser objeto de desarrollo a ser
sujeto de desarrollo.
En otra definición expuesta por el MINCI (2006)
El desarrollo endógeno, en fin, busca la satisfacción de las necesidades
básicas, la participación de la comunidad en un espacio determinado,
busca que los procesos locales y globales se complementen. Su meta es el
desarrollo a nivel local, de la comunidad, pero que ese desarrollo
trascienda hacia arriba, hacia la economía del país, hacia el mundo.
En este sentido de acuerdo al MINCI el propósito de este desarrollo es dar cuenta
de las particularidades regionales y nacionales potenciando sus fuerzas propias al
impulsar la transformación de los recursos naturales, construyendo cadenas
productivas, eslabonando la producción-distribución y consumo. Por otra parte
permite el aprovechamiento eficiente de la infraestructura y capacidad instalada y la
incorporación de la población excluida; además de la adopción de un nuevo estilo de
vida y de consumo, desarrollo de nuevas formas de organización tanto productiva
como social y finalmente construcción de redes productivas de diversos tamaños y
estructuras tecnológicas, como pueden ser las microempresas y cooperativas. (Plan
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2005-2030. MCT)
En el marco de este enfoque de desarrollo, términos como la rentabilidad y el
lucro individual pierden su hegemonía como motivo de la producción, ya que esta se
dirige a alcanzar el máximo bienestar de la comunidad entera. En este sentido, es
48
básico incluir en lo endógeno las diversas derivaciones de la economía social fundada
en valores cooperativos y solidarios.
Inclusión social del ciudadano
Actualmente en Venezuela, según Cano (2006), es necesario que la población
deje el papel sigiloso y desposeído, y por el contrario forme parte activa en el
progreso del bienestar social, incluyéndose en aspectos como salud, educación,
alimentación, posesión de tierras, vivienda, entre otros, a través del empleo de la
democracia participativa, prevista en le cuerpo normativo constitucional.
El autor sustenta estas afirmaciones basado en el mismo proceso constituyente,
por su carácter ampliamente participativo y democrático, que involucra a todos los
sectores de la sociedad venezolana, siendo un proceso de apropiación de las
comunidades y de sus organizaciones sobre sus derechos sociales y políticos y sobre
sus responsabilidades en la constitución del nuevo Estado.
Esta base de población organizada y consciente de sus deberes y derechos
constituye la base fundamental sobre la cual se desarrolla el plan de la nación. Entre
los derechos sociales, la nueva constitución venezolana consagra el derecho de todos
los ciudadanos a la salud y el deber de cada uno de ellos de participar de forma activa
en la gestión de la salud. Participar en forma solidaria en la vida política, civil y
comunitaria se define como un deber ciudadano.
Es así como la nueva constitución ve el Consejo Local de Planeación Pública
como el espacio de participación ciudadana en la planificación y gestión local y
establece la transferencia progresiva de la gestión de los servicios públicos a las
comunidades y grupos vecinales organizados, incluyendo los servicios de salud, y
hace explícita la participación de las comunidades y de la ciudadanía en la
formulación de los presupuestos y planes y en la ejecución, evaluación y control de
los servicios públicos. Estos derechos y estos deberes sientan las bases para que la
participación se convierta en la transferencia de poder a las comunidades.
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Auditoría social
La auditoría social, es definida por la New Economics Foundation (2009), como:
Un proceso que permite a una organización evaluar su eficacia social y
su comportamiento ético en relación a sus objetivos, de manera que
pueda mejorar sus resultados sociales y solidarios y dar cuenta de ellos
a todas las personas comprometidas por su actividad.
En el orden de ideas, el portal del Ministerio del Poder Popular para Ciencia,
Tecnología e Industrias Intermedias, lo define al tenor siguiente:
Es un proceso que tiene como finalidad, brindar una herramienta a la
comunidad organizada que les permita participar y contribuir en la
construcción de mejores niveles de vida y bienestar y además les otorga
la posibilidad de evaluar, medir y controlar la gestión de lo social y la
correcta utilización de los recursos públicos y comparar el desempeño
obtenido.
La trabajadora social, especialista en Gerencia del Desarrollo Humano, Gallegos
(2008), define la Auditoría Social como aquella que:
Surge como estrategia que permite a las organizaciones evaluar, medir
y controlar, con fines de mejoramiento progresivo, la gestión de lo
social, entendiendo ésta como la aplicación de políticas y prácticas
relacionadas con las personas tanto al interior como al exterior de ésta.
Referencias de Auditoría Social puede encontrarse desde las décadas tempranas
del siglo XX, pero su mayor desenvolvimiento ocurre recientemente. El desarrollo de
la auditoría social en los últimos años ha resultado en ampliación del beneficio que
ofrece, convirtiéndose en un medio para el fortalecimiento de la democracia y la
lucha contra la corrupción.
Es por ello, que se puede decir que además de evaluar, medir y controlar la gestión
social, busca hacerlo sobre la gestión política y de administración pública. Incluye de
tal manera, la participación activa de las organizaciones de la sociedad civil en la
auditoría de la gestión pública y se sigue denominando social, por originarse desde la
sociedad civil.
50
De las definiciones anteriormente señaladas, se infiere que la auditoría social, es
un conglomerado de procedimientos, que permiten a una organización o entidad
comunal, evaluar su eficacia social y claridad, en relación a sus objetivos, de manera
que pueda mejorar sus resultados sociales resultando capaz de brindar cuentas de las
acciones desarrolladas.
Además, este control permite a las organizaciones en cuestión, evaluar, medir y
controlar la gestión de lo social, entendiendo está como la aplicación de políticas y
prácticas relacionadas con la sociedad, donde se promueven principios como la
transparencia, eficiencia y eficacia, lo que garantiza el bienestar de la sociedad y la
integración social, tal como indica Gallegos (2008).
Desde otra perspectiva, es decir un derecho y deber ciudadano, la auditoría social
busca la conformación de una participación social, que se preocupe por cumplir con
las responsabilidades ciudadanas en la vida pública, por lo que es una forma de
articulación entre gobernantes y pueblo; este último incorporándose activamente en la
vida social, tal como lo sostiene la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna
(SUNAI).
Es por ello, que se puede afirmar que además de evaluar, mediar y controlar la
gestión social, busca hacerlo sobre la gestión política y administración pública,
incluyendo la participación protagónica de la comunidad, en la auditoría de la gestión
pública y/o denominada social, por ocasionarse en la comunidad.
En el orden de ideas, se plantea que la auditoría social debe servir como
dispositivos de prevención y combate a prácticas de corrupción dentro de la
institucionalidad del Estado, por medio de procesos profesionales y técnicos que
logren llevar debidamente los casos de irregularidades administrativas a los
organismos fiscalizadores competentes; así como contribuir con propuestas de
política administrativa de modo tal, que mejore la gestión del estado y permita el
mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de las comunidades.
Para ello, se requiere de la motivación de la ciudadanía en materia de control
social sobre la gestión pública, con el fin de fortalecer a las organizaciones
51
comunitarias para ejercer el control social, divulgar conocimientos, herramientas y
medios para ejercer satisfactoriamente la auditoría social y efectuar seguimientos.
Desde el criterio que sostiene la SUNAI, plantea potencialidades de la auditoría
social, en tal sentido, menciona que constituye un medio de participación activa de la
comunidad, fortalece la autoestima de la comunidad al obtener medios idóneos para
recibir quejas y propuestas; cubre vacíos de las entidades contraloras; contribuyen al
mejoramiento económico, social y político de las comunidades; y fortalece a los
consejos comunales.
Así mismo pretende velar por el óptimo funcionamiento administrativo; eficiencia
y transparencia en la utilización de los recursos públicos, velar por la ejecución del
plan de desarrollo comunitario; también la consulta, ejecución y seguimiento de los
proyectos de la comunidad, sin dejar de lado, el principio de rendición de cuentas
legalmente establecido.
A la par, busca atender las iniciativas de la comunidad en el proceso de
participación ciudadana en materia de Control Fiscal, tal como lo promueve la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de
Control Fiscal.
Para ello deberá hacer la solicitud de información según se requiera de los
programas y/o proyectos de inversión pública presupuestados y ejecutados, de las
políticas y procedimientos establecidos por la entidad comunitaria, así como
contratos, estructuras organizacionales de las unidades, además de cualquier otra
información que se considere pertinente.
En resumen, la auditoría social “tiene la función de prevenir que sucedan hechos
incorrectos en la utilización de los recursos destinados a la ejecución de los proyectos
de bien común” (Gallegos, 2008), así como también procura modificar los
comportamientos fuera de orden, y favorecer el establecimiento de normas y políticas
sanas y transparentes en beneficio de la sociedad.
En este sentido, la auditoría social dentro de un consejo comunal permite vigilar
la actuación de la administración pública, con el fin de que sea transparente en el
manejo de los recursos, el cumplimiento de las funciones encomendadas y el logro de
52
los objetivos institucionales y nacionales. Así mismo al ejecutar el proceso auditor se
obtiene información sobre los proyectos, planes y acciones concernientes a la
inversión pública, las fuentes de inversión y la ejecución de presupuestos aprobados
por las instancias gubernamentales.
Se dice del mejoramiento del bienestar comunitario derivado de la auditoría social
ya que mediante el proceso de flujo de información entre las unidades gobernantes y
gobernables, se contribuiría al buen gobierno local, regional y nacional, estimulando
a los dirigentes, contralores e integrantes del consejo comunal al cumplimiento
transparente de sus funciones y a mantener su legitimidad, haciendo de esta
institución un medio de participación activa de la ciudadanía.
Entonces, la auditoría social constituye una forma concreta de contribuir a la
gobernabilidad local, definida como la capacidad de una sociedad determinada para
producir el cambio y la sostenibilidad de los procesos; en ese sentido su función no se
limita solamente hacia el ámbito del Estado y el municipio, sino hacia toda la
población y sus organizaciones.
Normas y políticas
Partiendo del entendimiento de la auditoría social como un proceso de evaluación, tal
como Gonella, et al (1998), lo definen, atendiendo al “proceso regular y externo para
comprender, medir, informar y mejorar las realizaciones sociales de una
organización, básicamente a través del diálogo con los partícipes”, se sigue que el
punto central son los partícipes o también denominados stakeholders. Estos,
corresponden a grupos cuyos intereses radican en las diligencias de una organización,
a razón de lo aludido por Freeman (1983).
En este contexto, la auditoría social además de los partícipes, up supra
mencionados, pasa a tener tres elementos primordiales:
• La apreciación del impacto frente a la sociedad que posee la entidad;
• El examen de dicho impacto dirigido a los participes; y
• El proceso de fiscalización de la información.
53
En este sentido, es notoria la existencia de ofrecimientos aceptados sobre los
parámetros de evaluación social, entre los cuales se mencionan las normas AA1000
del Institute of Social and Ethical Accountability (ISEA), o las normas SA 8000 de
Sustainability, los cuales resultan estar siendo aplicados en organizaciones privadas,
públicas, mixtas, entre otras.
Otro elemento relevante en la evaluación social, corresponde a la documentación
y/o información a ser suministrada para llevar a cabo la auditoría; al respecto, la
LOCGRYSNCF, en su artículo 7, prevé lo siguiente:
Los entes y organismos del sector público, los servidores públicos y los
particulares están obligados a colaborar con los órganos que integran el
Sistema Nacional de Control Fiscal, y a proporcionarles las
informaciones escritas o verbales, los libros, los registros y los
documentos que les sean requeridos con motivo del ejercicio de sus
competencias. Asimismo, deberán atender las citaciones o convocatorias
que les sean formuladas.
En cuanto a la elaboración del informe, se alude a la “Guía para la elaboración de
un informe de sostenibilidad” (2001), en la cual se brindan tips de información de la
entidad a auditar, tal como información económico-financiera, información social e
información medioambiental; lo que podría reflejar el efecto de la organización sobre
la sostenibilidad de la sociedad.
Se presenta el informe borrador, que trata de introducir los procesos utilizados
habitualmente en la auditoría financiera, para emitir el informe final. Sin embargo,
esto se asemeja a los informes emitidos en las empresas, de acuerdo a las normas
AA1000 del ISEA, y el informe emitido por el auditor independiente es, similar al
emitido por los auditores sobre los estados financieros.
Otro elemento de la auditoría social, consiste en la verificación de la información
suministrada y de los procesos de gestión, constituyendo así, el instrumento que más
se aproxima a la auditoría financiera, ya que según Marcuello, et al (2003), su función
principal, es opinar sobre la información suministrada, aunque en este caso con un
valor adicional, mejora la gestión social.
54
Procedimientos
Moneva, et al (2002), sostiene que la auditoría social, se encuentra fundada aparte
del aspecto social, en el aspecto socioeconómico, y el compromiso de los
intervinientes; es por ello que el punto de enfoque de un consejo comunal deberá ser
la eficiente gestión en materia social y económica, en relación a lo que lo rodea.
Una segunda fase sería la denominada contabilidad, en la que el objetivo es la
recogida de datos, su procesamiento y análisis, preparando las bases de la
información. En el caso de la auditoría social, la recogida de los datos estará basada
en la información a publicar, fundada en indicadores. Por ello, antes de proceder a
dicha recogida de datos será precisa una identificación de los indicadores.
Una fase relevante del proceso de auditoría social es la información. Tal como se
ha señalado, se puede destacar la “Guía para la elaboración de informes de
sostenibilidad del GRI”. En este sentido, dicha guía está basada en el suministro de
indicadores económicos sociales y medioambientales, por lo que se adapta
perfectamente a la fase anterior del proceso de la auditoría.
La fase siguiente y simultánea a la información es la de verificación. El objetivo
de esta es proporcionar fiabilidad a los partícipes de la información, garantizándoles
que los datos publicados se adecuan a la realidad de la organización. Evidentemente,
la verificación en la auditoría social no sólo debe ceñirse a proporcionar un informe
de opinión, sino que, además, debería establecer unos criterios de evaluación del
grado de eficiencia socioeconómica y, por supuesto, unas orientaciones para que la
organización pueda actuar.
La culminación es que esto debería iniciar un nuevo proceso de retroalimentación
del proceso, que debería ser extendido, tal como lo es la realidad social
continuamente en movimiento.
55
Ejecución del control social en Latinoamérica. Análisis comparativo.
El Control Social es una expresión avanzada de ciudadanía sustentada en
motivaciones cívicas, éticas y responsables de las/os ciudadanas/os en búsqueda de la
transparencia del poder público en la ejecución de obras, toma de decisiones,
servicios, y, otros que garanticen el buen vivir. Se constituye en: “El ejercicio del
poder ciudadano que basado en los derechos y responsabilidades y por medio de
herramientas, metodologías y estrategias; vigila, evalúa y redirecciona la gestión de lo
público y el sistema democrático a partir de su interpretación y análisis en procura de
la transparencia y de la equidad social”, de acuerdo al CPCCS (2009).
De este modo la ejecución del Control Social, se lleva a cabo en diversos países
de Latinoamérica, como Urugay, México y Ecuador, a través de diversas
organizaciones que se basan en el ejercicio de la participación ciudadana, y se
conforman en las comunidades que persiguen el desarrollo sustentable. En este orden
de ideas, el control social se sustenta en “la participación ciudadana, que fortalece la
capacidad de la sociedad civil para intervenir en el Estado y su responsabilidad social
en el ámbito de lo público” Ted (2008). Se puede inferir entonces que se convierte en
un impulsor de la rendición de cuentas de los poderes públicos, ya que obliga a
mejorar la calidad de las decisiones públicas y de los resultados. Así mismo, este
proceso contribuye a la gobernabilidad democrática al empoderar a la ciudadanía en
el ejercicio directo de responsabilidades ciudadanas, logrando así una
democratización de los poderes con acuerdos conjuntos fortaleciendo la co-
responsabilidad social.
En el caso de México, en materia de control social, los ciudadanos que
conforman el consejo de participación ciudadana tienen la obligación de evaluar las
decisiones tomadas para la realización de acciones y obras en beneficio de su
comunidad, unilateralmente con el cumplimiento de sus funciones que se deriven de
la representación vecinal y ciudadana que le sean encomendadas de acuerdo a su
cargo; es decir cada área de la organización ejerce su propio control y debe informar a
la autoridad correspondiente de los acuerdos y acciones que sean determinados en sus
56
órganos de la comunidad, como queda establecido en el artículo 4 del Reglamento de
Participación Ciudadana y Control Social Municipal.
Con el propósito de ejercer mecanismos de control adecuados, efectivos y
legales, los instrumentos de participación ciudadana se encuentran establecidos en la
Constitución Política del Estado, enunciados generalmente en el artículo 9; sin
embargo se deben de tomar en cuenta los regulados en cada entidad federativa. Más
en síntesis, se mencionan la Difusión Pública y la Audiencia Pública.
La primera, exige que se logre el medio idóneo por el cual se dará a conocer a la
ciudadanía las actividades administrativas de carácter general, la realización de obras
públicas y la prestación de servicios públicos. “Se informará con anticipación a los
ciudadanos la realización de actos, obras o servicios públicos a realizar en una zona
determinada, que impliquen una afectación al desarrollo normal de sus actividades
mediante señalamientos o avisos de las mismas” (ejusdem); aún bajo estos preceptos
el ciudadano común, en caso de que existan dudas u observaciones de los actos,
poseen el derecho de formularla por escrito ante la autoridad correspondiente y éste a
su vez deberá contestar de la misma manera al o los interesados.
En cuanto a la audiencia pública, es definido por Venses (2009) como “el
mecanismo de participación ciudadana por medio del cual los vecinos en el
Municipio podrán vigilar y supervisar los acuerdos, proyectos y actividades
solicitando y recibiendo la información relacionada a determinadas actuaciones, salvo
disposición legal en contrario”.
Por otra parte, las responsabilidades inherentes a los recursos financieros las
posee el Presidente del Consejo adheridas entre sus primeras facultades la obligación
de coordinar y supervisar las funciones y el trabajo de las comisiones del Consejo; así
como vigilar los fondos recaudados, de acuerdo al INAFED (2009) deberá presentar
un informe semestral por escrito de las actividades inherentes al cargo así mismo de
los gastos que se han realizado durante su gestión; además de rendir un informe anual
a los miembros de su comunidad; finalmente de su cuenta entregar al Consejo
mediante actas e inventario, las obras pendientes, los fondos y la documentación
respectiva al término de su gestión”.
57
En este mismo orden de ideas, en Ecuador la Constitución de la República reza
en su artículo 204
El pueblo es el mandante y primer fiscalizador del poder público, en
ejercicio de su derecho a la participación. La Función de Transparencia
y Control Social promoverá e impulsará el control de las entidades y
organismos del sector público, y de las personas naturales o jurídicas
del sector privado que presten servicios o desarrollen actividades de
interés público, para que los realicen con responsabilidad,
transparencia y equidad; fomentará e incentivará la participación
ciudadana; protegerá el ejercicio y cumplimiento de los derechos; y
prevendrá y combatirá la corrupción.
En cuanto a los procesos desarrollados en materia de control, los máximos
exponentes, como lo son: el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la
Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, Estatales y
Municipales, así como las superintendencias quienes poseen personalidad jurídica y
autonomía administrativa, financiera, presupuestaria y organizativa, estilan un mismo
orden.
En fin, los consejos de participación ciudadana deben ejecutar acciones
continuas de rendición de cuentas ante la autoridad competente, quien estará
designado como superintendente, a razón del cuerpo constitución en su artículo 213
donde se establece:
Son organismos técnicos de vigilancia, auditoría, intervención y control
de las actividades económicas, sociales y ambientales, y de los servicios
que prestan las entidades públicas y privadas, con el propósito de que
estas actividades y servicios se sujeten al ordenamiento jurídico y
atiendan al interés general.
Este representante actuará de oficio o a solicitud de parte, así mismo, las
facultades específicas de las superintendencias y las áreas que requieran del control,
auditoría y vigilancia de cada una de ellas se determinarán de acuerdo con la ley.
Teniendo como una de sus obligaciones principales, informar ante el Consejo de
Participación Ciudadana y control social, las actuaciones, hechos y omisiones de los
servidores públicos y de los participantes que ejerzan funciones públicas, que
configuren posibles delitos, contravenciones, irregularidades o faltas en materia de
58
contratación estatal y en general en el ejercicio de funciones administrativas o en
prestación de servicios públicos.
Finalmente, en el caso de Uruguay es importante contrastar que quedan
establecidos como medios para ejercer el derecho y deber de participación y control
social, en la gestión de lo público, principalmente las “veedurías” y los “observatorios
ciudadanos”. Mediante las primeras Payuna (2008) establece que ejercen el control
social a:
Entidades del sector público en todos los niveles de gobierno; el ciclo de
las políticas públicas; planes, proyectos, programas, procesos, obras y
servicios públicos; actuaciones de las y los servidores públicos en
general; procesos de selección o designación de autoridades públicas;
personas naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios
públicos, manejen recursos públicos o desarrollen actividades de interés
público.
Teniendo como una de sus obligaciones principales, informar ante el Consejo de
Participación Ciudadana y Control Social, las actuaciones, hechos y omisiones de los
servidores públicos y de los participantes que ejerzan funciones públicas, que
configuren posibles delitos, contravenciones, irregularidades o faltas en materia de
contratación estatal y en general en el ejercicio de funciones administrativas o en
prestación de servicios públicos.
Por su parte, los observatorios tienen designadas las funciones de elaborar
diagnósticos que identifiquen, con puntualidad los principales problemas y retos de
algún tema de interés público como punto de partida, y redacción de informes y
reportes al respecto y la difusión de los resultados obtenidos. Así mismo, elaborar y
difundir los resultados entre los miembros de la comunidad de manera directa y a
través de los medios de comunicación. A través de instrumentos de observación
directa, a razón de auditorías de recursos, deben medir de qué manera las políticas
que se implementan influyen o no en el problema inicial, y si se han generado
cambios y finalmente, definir mecanismos técnicos que permitan transparentar y
fortalecer la actividad de la gestión pública, como establece Salvadore (2009).
59
Como resultado final del estudio comparativo entre países de América Latina y
Venezuela, se puede exhibir variadas experiencias de control social que pretenden
ejercerse sobre la Administración Pública en condiciones de autonomía. Sin embargo,
destaca un hecho que pareciera ser común entre estas regiones, el cual es el de
propender a la institucionalización del control social, definiéndose desde el Estado
quiénes, cómo, con qué y dónde puede ser desplegado. Para mostrar distintos tipos de
contenidos dados a estas cuestiones y sus diferentes efectos, se acudió a tres
experiencias que, a su vez, reflejan diversos grados de formalización del control
social y, por ende, distintos nudos críticos. Estas, mencionadas anteriormente las
audiencias y difusión pública en México, que responden al Ayuntamiento circunscrito
al ámbito municipal; la experiencia de las "Superintendencias" en Ecuador, cuyo
agente fiscalizador debe ser seleccionado de las opciones que otorga el estado; y la
experiencia de las "Veedurías Ciudadanas" desarrolladas en Uruguay.
Se muestra entonces, que la práctica del control social, cuando es
institucionalizado a través de formas orgánicas, ilumina acerca de otras condiciones
además de las ya remarcadas, necesarias para constituirse en un medio para aumentar
la responsabilidad ciudadana de la Administración Pública.
En algunos otros países, no mencionados se lleva a cabo un proceso de
institucionalización del control social como se compara a continuación, según datos
ofrecidos por Urioste (2008).
58
Fuente: Urioste (2008; Pág. 87)
Cuadro comparativo. Institucionalización del control social en algunos países de América Latina
Cuadro 1.
Modelo 1: Alta formalización
(Bolivia) Modelo 2: Formalización media (Chile) Modelo 3: Baja formalización (Colombia)
Quiénes -Órganos cerrados: conformados por
representantes de ciertos actores
colectivos, electos por ellos en los
municipios. -Carácter permanente. -
Legitimidad externa, atribuida por el
Estado -Duración limitada, con
posibilidades de reelección.
-Órganos semi-cerrados: conformados por
actores individuales (ciudadanos comunes),
electos del seno de comités asociados a la
ejecución de obras, o directamente electos
por las comunidades beneficiarias de obras o
programas. -Carácter transitorio -Legitimidad
interna -Duración ilimitada.
-Órganos abiertos: conformados por actores
individuales (ciudadanos comunes) y/o por
actores colectivos de cualquier naturaleza
(organizaciones sociales territoriales o
funcionales), electos por la comunidad en
cualquier ámbito. -Carácter transitorio. -
Legitimidad interna. -Duración limitada.
Cómo -Atribuciones formalizadas,
especificadas por ley. -Rol dual: se
incluyen funciones de articulación de
la demanda social con el Gobierno
Municipal, además del ejercicio del
control social en representación de la
comunidad
-Ausencia de especificación taxativa de
atribuciones. Sin embargo, se conciben como
delegados del órgano de control interno de la
Administración Pública
-Rol único: control de la Administración.
Eventualmente incluye también control sobre
la sociedad
-Ausencia de especificación atribuciones. -Rol
único: control (ex-post) Administración.
formal
Con qué -Sanciones expresas e indirectas:
posibilidad de aplicación de una
sanción colectiva consistente en la
suspensión de los recursos
procedentes de la participación
popular de los gobiernos municipales
-Sanciones no expresas e indirectas: las
dispuestas por el órgano de control interno de
la Administración Pública. Generalmente,
posibilidad de utilizar el recurso de petición.
Sanciones no expresas e indirectas: disposición
de instrumentos jurídicos ("acciones de
cumplimiento", entre otras). Por tanto, sanciones
ejecutadas, en última instancia, por el sistema
judicial.
Dónde -Ámbito circunscrito: gobiernos
municipales (Alcalde y/o Concejales)
y servicios públicos municipales
-Ámbito circunscrito: programas sociales. -Ámbito amplio: Actividad donde total o
mayoritariamente se emplean recursos públicos;
en la práctica: ejecución de proyectos.
Bases
Legales
-Fundamentos legales: Ley de
Participación Popular de 1994 y
varios decretos
-No existen fundamentos legales. -Fundamento constitucional y otras leyes
internas.
59
En el orden de ideas, se plantea el siguiente cuadro comparativo, que reflejas las
diferencias y cercanías entre las experiencias latinoamericanas en materia de control
social, específicamente en los países: Colombia, México, Ecuador, Cuba y
Honduras.
59
Cuadro comparativo. Control social en los países: Colombia, México, Ecuador, Cuba y Honduras. Cuadro 2
Aspecto Colombia México Ecuador Cuba Honduras
Denominación Juntas de vigilancia Vocal de Control y Vigilancia Comités populares
Comités de Defensa
de la Revolución Comités de transparencia
Órganos Veedurías Ciudadanas Audiencias y difusión pública Superintendencias Consejos populares Consejos populares
Marco Legal que
los regula
Rango Constitucional
(1991)/ Ley 563
Rango Constitucional/Reglamento
de Participación Ciudadana y
Control Social Municipal. Rango Constitucional Rango Constitucional
Ley de
Municipalidades/Ley del
tribunal superior de
cuentas/Ley Oránica de
los Consejos Comunales
Fin que persigue Desarrollo sustentable Desarrollo sustentable Desarrollo sustentable Desarrollo sustentable Desarrollo sustentable
Rendición de
cuentas Rinden cuentas Rinden cuentas Rinden cuentas No Rinden cuentas Rinden cuentas
Sistema que
emplea
Autorreferenciamiento
cerrado Autogestión Autogestión/cogestión
Autoorganización y
autogobierno
comunitario Autogestión
Financiamiento
No está claramente
definido, pero se supone
que el Estado, por orden
constitucional, debe
contribuir de alguna manera
a costearlas. Recursos federales
Reciben recursos del
gobierno
No reciben recursos
financieros
Reciben recursos del
gobierno
Su constitución
Simplemente por decisión
de un número plural de
ciudadanos/personas
jurídicas/decisión de
autoridades
Basta la iniciativa de los
ciudadanos Iniciativa popular Unidades vecinales
Se promueve la igualdad
de oportunidad entre
mujeres y hombres en la
selección
Duración Ilimitada Limitada
Duración limitada, con
posibilidades de reelección Limitada Ilimitada
Fuente: Morillo (2009)
59
Marco legal
Las disposiciones normativas que regulan la materia, atendiendo a la pirámide
kelseniana son las siguientes:
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en la gaceta
oficial Nº 5.453 de fecha 24 de marzo de 2000, la cual amplió las disposiciones
contempladas en su predecesora (1961), en materia de participación ciudadana.
Visto lo anterior, y ya no considerando al sufragio como único mecanismo de
participación, al tenor de lo dispuesto en el artículo 70 ejusdem, si no que se
inmiscuye al pueblo para que participe activamente en procesos como la formación,
ejecución y el control de la gestión pública. A efecto, los artículos 62 y 168 ejusdem
establecen respectivamente lo sucesivo:
Artículo 62:
Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar
libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus
representantes elegidos o elegidas. La participación del pueblo en la
formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio
necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo
desarrollo, tanto individual como colectivo.
Artículo 168:
Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se
cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de
definición y ejecución de la gestión pública y al control y evaluación de
sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la
ley.
Lo anteriormente señalado, discrepa de la disposición del artículo 3 de la carta
magna de 1961, al establecer: “El gobierno de la República de Venezuela es y será
siempre democrático, Representativo, responsable y alternativo”, se infiere del texto
constitucional derogado, que la representatividad, limitaba a la escogencia de
representantes sin previa consulta a la sociedad o la participación directa de la misma
en el goce de sus derechos políticos.
En la actualidad, se han establecido constitucionalmente medios de participación y
protagonismo popular en el ejercicio de la soberanía en diversas perspectivas;
60
primeramente desde el punto de vista político, materializados en la elección de cargos
públicos, referendos, consulta popular, facultad de revocatoria de un mandato,
iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, entre otras. Y, en segundo plano
social y económico, a través de las instancias de atención ciudadana, las cooperativas,
cajas de ahorro, empresas comunitarias y otras formas asociativas.
Además se menciona la aplicación de una ley, materializada en la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
(LOCGRSNCF), la cual representa el segundo cuerpo normativo que regulará la
investigación.
La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional
de Control Fiscal, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.347 de fecha del 17 de
diciembre del 2001, según se desprende de su artículo primero, el objeto del aludido
cuerpo legislativo, en virtud del cual se disciplinan las funciones de la Contraloría
General de la República, el Sistema Nacional de Control Fiscal y la Participación de
los Ciudadanos en el ejercicio de la función contralora.
Así mismo, el artículo 6 ejusdem, establece el deber de los órganos que integran el
Sistema Nacional de Control Fiscal de adoptar, con total apego a la Constitución de la
República, y demás cuerpos normativos, las medidas necesarias para fomentar la
participación ciudadana en el ejercicio del control, sobre la gestión pública,
fortaleciendo la capacidad del Estado, para cumplir eficazmente con su función de
gobierno.
Es importante señalar, la disposición del artículo 24, numeral 4 ejusdem, la cual
textualmente indica “Los ciudadanos, en el ejercicio de su derecho a la participación
en la función de control de la gestión pública”, integrarán a los fines de lo antes
señalado, El Sistema Nacional de Control Fiscal.
En el orden de ideas, el parágrafo único, del artículo antes reseñado, instituye
como instrumentos del Sistema Nacional de Control Fiscal elementos como: las
políticas, Leyes, reglamentos, normas, procedimientos e instructivos, orientados a
salvaguardar los recursos de las entidades sujetas a las instrucciones de la Ley
Orgánica de la Contraloría.
61
Todo lo anterior, con la finalidad de verificar la exactitud y veracidad de la
información financiera y administrativa, además de promover la eficiencia, economía
y calidad de sus operaciones, y lograr el cumplimiento de su misión, objetivos y
metas, así como los recursos económicos, humanos y materiales destinados al
ejercicio del control.
Dentro de los principios rectores del Sistema Nacional de Control Fiscal se
enuncian los estipulados en el artículo 25, lo cuales son:
La capacidad financiera y la independencia presupuestaria de los órganos
encargados del control fiscal, que le permitan ejercer eficientemente sus
funciones.
El apoliticismo partidista de la gestión fiscalizadora en todos los estratos y
niveles del control fiscal.
El carácter técnico en el ejercicio del control fiscal.
La oportunidad en el ejercicio del control fiscal y en la presentación de
resultados.
La economía en el ejercicio del control fiscal, de manera que su costo no
exceda de los beneficios esperados.
La celeridad en las actuaciones de control fiscal sin entrabar la gestión de la
Administración Pública.
La participación de la ciudadanía en la gestión contralora.
De lo anterior, se deriva la primicia de la participación de la sociedad en el pleno
ejercicio del control, para así lograr el protagonismo que garantice su desarrollo, y
perfeccione de su calidad de vida.
Otro aspecto importante que contempla este instrumento, está contenido en el
Capítulo VIII, denominado “De la Participación Ciudadana “, en el artículo 75, donde
atribuye al Contralor General de la República, el deber de dictar normas por medio de
resolución, que aviven la participación y promoción popular en materia de control, y
vigilancia fiscal.
Resulta preciso complementar lo anterior, con el Reglamento de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República, publicado en la Gaceta Oficial Nº 39.240,
62
de fecha 12 de agosto del 2009, herramienta que desarrolla los principios y
disposiciones de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional Fiscal, y regula el ejercicio de las competencias en materia de
control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos, el Sistema
Nacional de Control Fiscal y la participación de los ciudadanos en el ejercicio de la
función contralora.
El tercer cuerpo normativo, en el orden de ideas, lo representa la Ley de los
consejos comunales, publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria, Nº 5.806 de fecha
10 de abril de 2006, en su primer artículo, plantea como objetivo primordial, la
creación, desarrollo, regulación de la conformación, integración, organización y
funcionamiento de los consejos comunales y su reciprocidad con los órganos del
Estado, en materia de formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas
públicas.
El mismo cuerpo, según las atribuciones contenidas en el artículo 6, la Asamblea
de Ciudadanos y Ciudadanas, como máxima instancia de decisión del consejo
comunal, deberá ejercer la contraloría social, y cuya integración a los fines de
funcionamiento, será una Unidad como órgano de control.
Como bases rectoras de los consejos comunales, intervienen los principios de
corresponsabilidad, cooperación, solidaridad, transparencia, rendición de cuentas,
honestidad, eficacia, eficiencia, responsabilidad social, control social, equidad,
justicia e igualdad social; lo que coadyuvará a una gestión transparente.
El siguiente elemento regulador, es la Ley Contra la Corrupción, publicada en
Gaceta Oficial Nº 3.637, de fecha 07 del mes de abril del 2003, la cual regulará no
solo en materia de rendición de cuentas, sino también en materia de declaraciones
juradas de patrimonio y en consecuencia también en materia de responsabilidad
administrativa, lo cual resulta lógico ya que se efectúa uso del recurso público,
quedando sometido a la vigilancia, control, fiscalización y examen, por parte de los
órganos de Control Fiscal por mandato legislativo.
El Decreto N° 6.217, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Pública, publicado en la gaceta oficial N° 5.890 Extraordinario, de
63
fecha 31 de julio de 2008, en su Titulo VI, “De la Participación Social en la Gestión
Pública”, artículo 138, promueve una vez más, la participación ciudadana en la
gestión pública.
Igualmente, el artículo 141 ejusdem, indica:
La Administración Pública deberá establecer sistemas que suministren
a la población la más amplia, oportuna y veraz información sobre sus
actividades, con el fin de ejercer el control social sobre la gestión
pública. Cualquier persona puede solicitar de los órganos y entes de la
Administración Pública la información que considere necesaria para el
ejercicio del control social sobre la actividad de éstos de conformidad y
con las excepciones establecidas en la legislación vigente.
De lo antes señalado, se deriva y se ratifica el deber por parte de la administración
Pública, de implementar mecanismos que puedan suministrar lo necesario para
ejercer el control social sobre el recurso público.
Por otra parte, en la Ley de los consejos comunales, aprobada y publicada en
Gaceta Oficial N° 5806 (Extraordinario), de fecha 10 de abril del 2005, se consagran
los principios y normas que regulan el manejo e inversión de los recursos por parte de
las comunidades organizadas.
Por ello, en el artículo 1 de la referida Ley: “La presente ley tiene por objeto crear,
desarrollar y regular la conformación, integración, organización y funcionamiento de
los consejos comunales; y su relación con los órganos del Estado, para la
formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas pública”.
En este orden de ideas, en la Ley de los consejos comunales se establecen los
deberes de los ciudadanos y ciudadanas integrantes de los consejos comunales, tales
como la corresponsabilidad social, la rendición de cuentas, el manejo transparente,
oportuno y eficaz de los recursos que dispongan, bien sea por asignación del Estado o
cualquier otra vía de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente (artículo 5
ejusdem).
Se especifica que la Unidad de Contraloría Social, es un órgano conformado por
cinco (5) habitantes de la comunidad, electos o electas por la Asamblea de
Ciudadanos y Ciudadanas para realizar la contraloría social y la fiscalización, control
y supervisión del manejo de los recursos asignados, recibidos o generados por el
64
consejo comunal, así como sobre los programas y proyectos de inversión pública
presupuestados y ejecutados por el gobierno nacional, regional o municipal (artículo
11 ejusdem).
Los voceros y voceras de los comités de trabajo, así como las y los integrantes de
los órganos económico-financiero y de control, serán electos y electas en votaciones
directas y secretas por la Asamblea de ciudadanos y ciudadanas.
65
Matriz de operacionalización de las variables
Cuadro 3 OBJETIVO
GENERAL OBJETIVO ESPECÍFICO VARIABLE DIMENSIÓN INDICADORES ITEMS
Proponer
lineamientos para
el control social
ejercido por los
consejos
comunales del
Municipio
Miranda del
Estado Falcón.
Caso: Consejo
Comunal Urb.
Cruz Verde.
Sector 1.
Contextualizar la situación actual
de los consejos comunales del
Municipio Miranda del Estado
Falcón.
Consejos
comunales Socio-política
Política
Social
Económica
Territorial
Cultural
Ambiental
Seguridad y Defensa Integral
Cuestionario
(Parte I)
1-16
Realizar un análisis comparativo,
entre las experiencias
latinoamericanas relacionadas
con la ejecución del control
social a través de consejos
comunales.
Control social
Socio-
económica
Fines Políticos
Fines Éticos
Fines Técnicos
Revisión Documental
Establecer los lineamientos para
el ejercicio del control social en
los consejos comunales del
Municipio Miranda en específico
de la Urb. Cruz Verde Sector 1.
Operativa
Recursos
Corrupción
Comité de auditoría
Auditorías comunales
Herramientas de medición
Marco Legal
Comunidades
Cuestionario
(Parte II)
17-30
Fuente: Morillo, (2009)
66
CAPÍTULO III
MARCO METODOLÓGICO
Se puede sintetizar el proceso de investigación, en general, tal y como ha sido
propuesto por Kinnear, et al (1998), “como un plan estructurado de acción que, en
función de unos objetivos básicos, está orientado a la obtención de información o
datos relevantes a los problemas planteados”.
De acuerdo con esta definición, esta investigación se caracterizó por dos aspectos
fundamentales: En primer lugar, por los objetivos o propósitos a los que obedece; y
en segundo lugar, por la clase de información o datos utilizados en la misma.
Se explicó así los criterios y decisiones metodológicas adoptados para encontrar el
camino más idóneo en la realización del presente.
Diseño de la investigación
Para los efectos de la presente investigación el proceso sistemático y objetivo se
llevó a cabo mediante el tipo de investigación denominada científica aplicada, que
según Tamayo, et al (2006) “se caracteriza porque busca la aplicación o utilización de
los conocimientos que se adquieren… y se encuentra estrechamente vinculada con la
investigación básica, pues depende de los resultados y avances de esta; requiriendo
además de un marco teórico”
Es decir, dependió de los descubrimientos y avances de la investigación básica
sobre las variables denominadas como auditoría social y el manejo de recursos, lo
cual se enriquece con su teoría, pero se caracteriza por su aplicación, utilización y
consecuencias prácticas de los conocimientos.
67
Así pues, basado en lo expuesto Tamayo, la propuesta de diseño de un modelo de
auditoría social depende de la evaluación las necesidades y fallas que se observen en
el manejo y justificación de recursos en el órgano de control de los consejos
comunales del Municipio Miranda, para así llevar a cabo la construcción del mismo,
con base a los conocimientos que se obtengan.
En cuanto a la búsqueda del marco teórico y la base de conocimientos prácticos
requeridos para la investigación, se presenta el modelo de campo que Caiceo, et al
(1999) definen: “…Es la recopilación de datos en el área a investigar;…tiene como
ventaja principal proporcionar información más exacta, un alto grado de confiabilidad
y por consecuencia un bajo margen de error… aunque requiere, también, de un marco
teórico”
Con el fin de obtener las bases prácticas a aplicar, la presente investigación
pretendió recopilar datos en su área de campo (consejos comunales del Municipio
Miranda) que sean de interés para establecer la posible necesidad de normas de
auditoría social.
En este orden de ideas ya que la investigación de campo requiere de un marco
teórico, como se hace mención, se analizaron las variables a partir de las sugerencias
de autores, estudios previos y recolección de datos; y, finalmente, los planteamientos
e hipótesis fueron considerados para la aplicación de la investigación en una posible
solución.
En cuanto al poder cognoscitivo que posee la investigación, en este caso se
articulan bajo el tipo de investigación descriptiva que por definición de Van Dalen, et
al (2000, p 102):
Utiliza el método de análisis, y logra caracterizar el objeto de estudio o
una situación concreta, señalar sus características y propiedades;
combinada con ciertos criterios de clasificación sirve para ordenar,
agrupar o sistematizar los objetos involucrados en el trabajo indagatorio.
De este modo se caracterizó las necesidades existentes con respecto a las variables
mencionadas, de acuerdo a los datos o conocimientos expuestos, organizados y
analizados.
68
Consistió entonces, en llegar a conocer las necesidades predominantes a través de
la descripción exacta de los individuos involucrados, seguidamente se expuso la
información de manera cuidadosa y finalmente analizaron los resultados, con el fin de
extraer generalizaciones significativas que contribuyeron al conocimiento como base
para la ejecución del proyecto.
Procedimiento
Para los efectos de la presente investigación se ejecutó un conjunto de pasos que
permitieron recabar los datos y la sistematización de la técnica empleada. Estas
actividades son descritas a continuación:
Inicialmente se llevó a cabo un proceso de selección y delimitación del tema de
investigación; luego, se tiene que se inició con el análisis situacional que consistió en
hacer una visión general de las necesidades que posee un espacio social determinado,
específicamente en el área de contraloría social del consejo comunal Urb. Cruz
Verde, sector 1, registrado por el Estado y ubicado en el Municipio Miranda.
A continuación se realizó un proceso de captación del material en la investigación
relativo a la materia constitucional, legal y documental. Haciéndose necesario obtener
información que sustentó de manera histórica y teórica el proceso de investigación
presente, abarcando no solo investigaciones posteriores relevantes si no también otras
propuestas semejantes.
En este orden, se procedió a la elaboración del plan de trabajo en el cual se
configuraran las fuentes primarias y secundarias, a través de la investigación
documental en bibliotecas y consultas vía internet; realizándose las fichas de trabajo
indicando la fuente, su autor, año y contenido relevante para el tema y se seleccionó
la información pertinente al tema de estudio. Posteriormente se procedió a la
organización y análisis de la información, presentando las observaciones del
investigador apoyadas en la teoría existente.
Siendo este objeto de estudio y análisis a partir del cual se pretendió arrojar una
solución eficaz; tomando en cuenta las delimitaciones del mismo se planteó una
69
matriz de operacionalización de las variables en la cual se obtuvieron los ítems y se
formuló el instrumento de recolección de datos.
En función de lo mencionado, se realizó un proceso de organización de los datos
recolectados, cuya finalidad fue la de compilarlos y así efectuar el respectivo análisis
de la situación reflejada, además se sintetizó las condiciones que caracterizaron el
problema de estudio.
Técnicas e instrumentos de recolección de datos
Técnicas
Como primera técnica a ser utilizada para recoger datos relacionados con el tema
objeto de estudio, es la documental; esto se realizó con la intención de conocer la
situación reflejada. Luego se procedió a utilizar la técnica de observación, la cual
permitió sistematizar los aspectos de interés a observar y registrar para dar respuesta a
los propósitos del estudio. Según Sabino (2000), “es preciso confundirse con las
personas sobre las que recae la observación, como si fuera una más de ella, pero sin
abandonar la actitud observadora”.
Por la naturaleza de la investigación, se hizo factible utilizar la encuesta como
segunda técnica, al definirse según Grande y Abascal (2003), como: “…la técnica de
recogida de información que consiste en la formulación de una serie de preguntas que
deben responderse sobre la base de un cuestionario.”
Posteriormente, se recurrió a establecer la encuesta como la técnica indicada para
diagnosticar o recopilar los datos de la muestra específica, que cedió a diagnosticar
los procesos de control y auditoría social llevados a cabo en el consejo comunal Urb.
Cruz Verde, sector 1, registrado por el Estado y ubicado en el Municipio Miranda.
70
Instrumentos
Inicialmente, y con respecto a la técnica de índole documental se acudió a fichas
bibliográficas de tipo resumen, para almacenar la información necesaria empleada
como bases teóricas en esta investigación, sobre las cuales se instauraron las bases
para el diseño y aplicación del segundo instrumento de recolección denominado
cuestionario.
Ya que se “requiere de una selección de preguntas aleatorias que conduzcan a
determinar los factores que afectan y benefician al problema” Babbie (2000), el
instrumento de recolección de datos seleccionado es el de cuestionario, puesto que,
como su definición lo indica, hace referencia directa a las variables inscritas en el
estudio de investigación (Anexo A).
71
CAPÍTULO IV
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
Resultados del diagnóstico
Obtenido el instrumento aplicado, consistente en un cuestionario donde se
formularon treinta (30) interrogantes, se recogieron los resultados, y plasmados en
gráficos, se procedió al análisis de la primera parte denominada conceptualización de
la situación actual de los consejos comunales, donde se obtuvo lo siguiente:
Interrogante número uno:
Fuente: Morillo, (2009)
Partiendo de la información antes recopilada, se procedió a establecer que cinco
(05), personas que representan el cien por ciento (100%), sostienen que la comunidad
72
de la Urbanización Cruz verde, Sector I del Municipio Miranda, del Estado Falcón, se
encuentra organizada.
La pregunta complementaria arrojó lo siguiente:
Fuente: Morillo, (2009)
El cien por ciento (100%), contestó que efectivamente, además de estar
organizada, lo hacen bajo la modalidad de consejos comunales, lo que se ajusta a la
disposición constitucional del nuevo modelo participativo.
En relación a la interrogante número dos,
Fuente: Morillo, (2009)
73
El sesenta por ciento (60%), contestó que existe un plan de desarrollo comunal, lo
que pretende involucrar a nuevos participes de la comunidad en el modelo social
activo, mientras el cuarenta por ciento (40%), negó el planteamiento.
La pregunta número tres se formuló de la siguiente manera,
Fuente: Morillo, (2009)
A lo que los cuestionados, respondieron en un sesenta por ciento (60%), que el
consejo comunal de la Urbanización Cruz Verde, Sector I del Municipio Miranda, del
Estado Falcón, no posee capacidad de autogestión y cogestión, es decir, carece de
dirección eficiente de sus políticas para obtener sus metas planteadas en aras del
bienestar social, además la sociedad tampoco coadyuva al cumplimiento del fin en
común.
La incógnita número cuatro, plantea
74
Fuente: Morillo, (2009)
El cien por ciento (100%), contestó que no existen estructuras con carácter de
producción social, que aumente en auge y el compromiso social.
El ítem anterior, se complementó con la siguiente cuestión,
Fuente: Morillo, (2009)
Para que el cien por ciento (100%), indicara que la pregunta no resultan eficientes
ni sustentables ya que no existen.
75
En el orden de ideas, el cuestionamiento número cuatro, además alude a lo
siguiente:
Fuente: Morillo, (2009)
Tan solo, el cuarenta por ciento (40%), sostiene que no se promueve la adopción
de un estilo de vida y de consumo acorde al desarrollo endógeno; y por el contrario,
el sesenta por ciento (60%), identifica a la comunidad como organizada e incorporada
al sistema de que busca desarrollar potenciales como sociedad.
El siguiente ítem de la encuesta, refleja lo sucesivo:
76
Fuente: Morillo, (2009)
El sesenta por ciento (60%) del encuestado, sostuvo que la inclusión social esta
garantizada, lo que significa que las políticas están colocadas en marcha y pretenden,
suprimir la carencia de la sociedad, además de garantizar el bienestar social de los
desasistidos.
La pregunta número siete, plantea:
Fuente: Morillo, (2009)
77
El ochenta por ciento (80%), soportó la existencia de la promoción a la protección
social e integral de los ciudadanos, lo que indica la existencia de un entorno favorable
para el crecimiento y mejoras sociales.
El ítem ocho, cuestiona:
Fuente: Morillo, (2009)
La interrogante nueve alude a lo siguiente:
Fuente: Morillo, (2009)
78
La totalidad de los encuestados, es decir el cien por ciento (100%), señaló que son
desarrolladas actividades destinadas a vigorizar la identidad nacional, valores
populares y fiestas patrias, lo que demuestra que se está atacando la carencias de
cultura y se promueve el arraigo y un sentimiento común.
La preguntas número diez, reza:
Fuente: Morillo, (2009)
A tal efecto, solo el veinte por ciento (20%), sostiene que no se desarrolla y
fortalece la comunicación popular libre y una alternativa para la cultura socialista, y
por el contrario, el ochenta por ciento (80%), alimenta que si, indicando que existe de
manera sostenible, la comunicación que fomenta al socialismo y el desarrollo
cultural.
El ítem once alterca lo siguiente:
79
Fuente: Morillo, (2009)
La tendencia mayoritaria (60%) inclina la balanza hacia la promoción de la
solidaridad y participación en la sociedad, lo cual se traduce en reciprocidad y
cooperativismo.
La pregunta doce señala:
Fuente: Morillo, (2009)
De lo cual un ochenta por ciento (80%), exteriorizó que efectivamente se han
desarrollado mecanismos de inteligencia comunitaria con el fin de fortalecer a la
80
sociedad, con ello se infiere que existe la intención de mejorar el bienestar y
asegurar la confianza social.
Con un cien por ciento (100%), se señala, la pregunta número trece:
Fuente: Morillo, (2009)
La totalidad de los encuestados, manifiestan que no se han establecido
mecanismos para la defensa en caso de desastres naturales y similares, denotando
falta de concientización y cultura ante siniestros.
La interrogante catorce:
81
Fuente: Morillo, (2009)
Solo en veinte por ciento (20%) sostiene que si, mas sin embargo en ochenta por
ciento (80%) de la tendencia restante y mayoritaria, señala que no existe una
educación intelectual que permita crear conciencia dirigida a proteger y conservar el
medio ambiente.
La pregunta siguiente con el número quince indica:
Fuente: Morillo, (2009)
En un sesenta por ciento (60%), los encuestados manifiestan la no existencia de
modelos sustentables en el desarrollo ambiental, lo que indica que la cultura
ambientalista no se ha desarrollado notoriamente ante la sociedad.
La primera parte del cuestionario finaliza con la siguiente interrogación:
82
Fuente: Morillo, (2009)
La integridad de los encuestados, señala que no existen técnicas de reciclajes ni
ahorro de energía y el agua, lo que denota un total desconocimiento de la importancia
de estos elementos en el ambiente y para la sociedad.
En cuanto a la segunda parte del cuestionario, denominado: ejercicio del control
social del consejo comunal la Urb. Cruz Verde, Sector 1, del Municipio Miranda del
Estado Falcón, se obtuvo lo siguiente:
Pregunta 17:
83
Fuente: Morillo, (2009)
Del cien por ciento (100%), el sesenta por cierto (60%), contestó que el manejo de
los recursos otorgados a los consejos comunales resultan muy vulnerales, esto se
traduce en la ineficiencia del control.
La interrogante número dieciocho:
Fuente: Morillo, (2009)
El cien por ciento (100%), de los encuestados respondió que la unidad de
contraloría, no se encuentra debidamente entrenado para ejercer una gestión
inexpugnable en sus funciones, lo que implica debilidades en cuanto a conocimiento
y el manejo de los procesos llevados por ellos.
La pregunta diecinueve expresa lo siguiente:
84
Fuente: Morillo, (2009)
El cien por ciento (100%), sostuvo que los consejos comunales, por medio de las
contraloría social, debería mantener celosamente el control de las finanzas y recursos
humanos, situación que no se aleja de las funciones previstas en ley.
Pregunta veinte:
Fuente: Morillo, (2009)
Con el ochenta por ciento (80%), de las respuestas afirmativas se determina que el
manejo de los recursos no son manejados adecuadamente, lo que pudiera estar
85
originado por el desconocimiento de la materia y lo que arroja que la contraloría
social, no efectúa adecuadamente su función contralora.
El ítem veintiuno cuestiona lo siguiente:
Fuente: Morillo, (2009)
La parte mayoritaria de los encuestados, representados por un ochenta por ciento
(80%), indicó que la actividad contralora, debe desarrollarse con mayor periocidad, y
con personas representantes del estado, lo que denota necesidad de acciones de
control. Inspección y fiscalización.
La interrogante veintidós refiere:
86
Fuente: Morillo, (2009)
Con el ochenta por ciento (80%) de los encuestados posicionados con la necesidad
de efectuar un análisis profundo sobre el proceso de auditoría que logre localizar
posibles fallas, se infiere la necesidad de velar por el cumplimiento efectivo de la ley
y transparencia efectiva de los recursos en el consejo comunal.
La cuestión veintitrés describe:
Fuente: Morillo, (2009)
87
El cien por ciento (100%), indica que es de gran importancia crear instrumentos de
control periódicos, de este modo, se puede controlar mejor la ejecución correcta de
los recursos con que se cuenta.
La pregunta veinticuatro representa:
Fuente: Morillo, (2009)
La totalidad de los encuestados, alude que los consejos comunales deben nutrirse
en materia legal, por lo que garantizará el cabal cumplimiento de las disposiciones
legales y se investirá de todas las facultades que le han sido otorgadas.
La pregunta veinticinco refiere a lo siguiente:
88
Fuente: Morillo, (2009)
El sesenta por ciento (60%) inclinado hacia la tendencia positiva, afirma y soporte
jurídico interrumpe la labor efectiva de los comité de contraloría, lo que significa que
la carencia de información en materia legal, o desconocimiento del derecho positivo
venezolano, que incide notoriamente en el desarrollo normal de sus funciones.
La pregunta veintiséis refiere a lo siguiente:
Fuente: Morillo, (2009)
89
La pregunta veintisiete relata a lo siguiente:
Fuente: Morillo, (2009)
El ochenta por ciento (80%), sostiene que los comités de contralorías evitarían
fuga de recursos. Y por el contrario el veinte por ciento (20%), no lo evitaría. Esto
quiere decir que la mayoría de la tendencia, confía la labor que ejecuta la contraloría
social.
El ítem veintiocho reza:
90
Fuente: Morillo, (2009)
El veinte por ciento (20%), manifiesta no estar de acuerdo con la cuestión, y por el
contrario, el ochenta por ciento (80%), ratifica la importancia de herramientas de
control, tal como la auditoría, ya que este mecanismo de verificación es el empleado
por experiencia.
Pregunta veintinueve:
Fuente: Morillo, (2009)
91
La tendencia de la mayoría consistió en que se concibe otros mecanismos de
control, adecuándolo a lo más conveniente función.
Interrogante treinta:
Fuente: Morillo, (2009)
Interrogante a la cual el ochenta por ciento (80%), respondió afirmativamente y
solo el veinte por ciento (20%) se negó. Lo que significa que existe intención de
encontrar una herramienta que facilite el óptimo desarrollo de su razón de ser, como
contraloría social.
92
CAPÍTULO V
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones
Luego de haber efectuado el análisis a la información graficada, y sobre la base
de los objetivos de la investigación, se concluye lo siguiente:
En cuanto a la situación actual que presenta el consejo comunal de la Urb.
Cruz Verde, Sector 1, del Municipio Miranda del Estado Falcón
La Urbanización Cruz Verde, Sector I, del Municipio Miranda, se
encuentra organizada bajo la modalidad de consejos comunales,
ajustándose a la disposición constitucional y leyes vigentes.
Pese a que existe un plan de desarrollo comunal, no existe capacidad de
autogestión y cogestión para involucrar a nuevos participantes de la
comunidad y lograr el cumplimiento eficiente de las metas propuestas.
No existen estructuras socio productivas que promuevan el bienestar
socio económico.
La sociedad, se siente involucrada con el desarrollo endógeno, la
inclusión y la protección social.
Existente actividades que potencian la inteligencia comunitaria para
garantizar la seguridad y los valores populares, como la solidaridad,
participación, para fortalecer la cultura socialista.
No practican mecanismos de conservación del medio ambiente, ni
políticas para prevenir desastres naturales.
93
En cuanto a la experiencia en los países latinoamericanos en materia del
control social por parte de los consejos comunales.
Las denominaciones otorgadas a los consejos comunales en los distintos
países estudiados, varían de lugar a lugar. Al igual que los órganos que
ejercer el control social. Mas sin embargo, el fin que persiguen la
totalidad de las experiencias analizadas, representa un fin común, es
decir, el desarrollo sustentable.
Si bien a nivel latinoamericano, existen varios sistemas, predomina la
autogestión, es decir, la habilidad de dirigir eficazmente sus propias
actividades hacia el logro de sus objetivos; En Venezuela, aunque se está
en conocimiento no se aplica.
Existen instrumentos normativos dirigidos a regular la conducta de los
consejos comunales o sus homólogos, pero la gran mayoría de estos,
tienen su fundamento en la constitución de cada estado.
En materia de recursos, para poder ejecutar su razón de ser, se encontró
que en una experiencia, de las estudiadas, no esta bien definido el aporte
financiero que los apoyará. Una no recibe recursos algunos, es decir no
recibe contribución alguna para costear sus operaciones; Y por el
contrario, las demás efectivamente, reciben el apoyo incondicional de sus
gobiernos, siempre y cuando estén bien argumentados sus programas o
proyectos, según corresponda.
La constitución de los consejos comunales, dependen de la decisión o
iniciativa de un número plural de personas y/o jurídicas, de decisiones
emanadas de autoridades, vecinos.
En cuanto al ejercicio del control social del consejo comunal de la Urb. Cruz
Verde, Sector 1, del Municipio Miranda del Estado Falcón
94
Actualmente el consejo comunal no escapa a la vulnerabilidad de los
recursos.
El Consejo Comunal desconoce parcialmente las normas, mecanismos y
procedimientos previstos en la Constitución y las leyes sobre medios de
participación, control social facilitando la incorporación de la
participación ciudadana y el verdadero ejercicio del protagonismo de las
comunidades en la gestión pública.
El consejo comunal no promueve la constitución de cooperativas y
elaboración de proyectos para fomentar el desarrollo endógeno.
Igualmente, no causa la movilización de la comunidad en defensa de sus
proyectos, ni defiende los intereses colectivos, coordinando la ejecución
de los mandatos de la asamblea de ciudadanos y ciudadanas.
Potencialmente, no contribuye al desarrollo político y cultural integral de
los miembros de la comunidad, ni organiza el voluntariado social en cada
una de las comisiones de trabajo, en aras del orden y la lucha contra la
delincuencia y la corrupción.
Recomendaciones
La unidad de contraloría social deberá buscar alternativas eficientes para
logar la integración de la sociedad, y así lograr la autogestión y
cogestión.
Incentivar y concientizar a la sociedad en materia ambientalista,
conservacionista y ahorro energético, de modo tal que puedan ser
prevenidos desastres naturales.
Practicar auditorías periódicamente, para localizar posibles fallas, evitar
desviaciones y garantizar la gestión con estricto apego a la ley.
Colocar en ejecución los lineamientos propuestos en la presente
investigación, que pretenden conformar, fortalecer y consolidar los
procesos asociados al control social ejercido por el consejo comunal,
95
quienes por medio de alianzas estratégicas con organizaciones
populares, las comunidades y gobiernos locales, podrán identificar y
priorizar las necesidades de la comunidad para la formulación,
canalización y ejecución de proyectos de impacto local, garantizando
así su finalización exitosa.
Brindar asistencia jurídica a los consejos comunales en el
afianzamiento y fortalecimiento como instancia de participación
ciudadana en aplicación del ordenamiento jurídico vigente.
Promover y divulgar las leyes vinculadas a la participación ciudadana en
la comunidad.
Orientar legalmente a la colectividad sobre la importancia del Control
Social.
Capacitar en los diferentes medios de participación y el sistema nacional
de planificación a la sociedad.
Asegurar una evaluación, mediante el monitoreo del cumplimiento del
proyecto/programa, a través de diferentes elementos que permiten
medir y corregir la eficiencia y efectividad, de los proceso.
Promover la constitución de cooperativas y elaboración de proyectos de
desarrollo endógeno.
Promover la movilización del a comunidad en defensa de sus proyectos.
Defender los intereses colectivos, coordinando la ejecución de los
mandatos de la asamblea de ciudadanos y ciudadanas.
Contribuir al desarrollo político y cultural integral de los miembros de la
comunidad.
Organizar el voluntariado social en cada una de las comisiones de
trabajo.
Establecer el orden y luchar contra la delincuencia y la corrupción.
Nombrar voceros y voceras para que el Consejo esté presente en las
instancias superiores de participación.
96
CAPÍTULO VI
LINEAMIENTOS PARA EL CONTROL SOCIAL EJERCIDO POR LOS
CONSEJOS COMUNALES DEL MUNICIPIO MIRANDA DEL ESTADO
FALCÓN. CASO: CONSEJO COMUNAL URB. CRUZ VERDE. SECTOR 1.
Para establecer lineamientos que permitan ejercer el control social por el Consejo
Comunal Urb. Cruz Verde. Sector 1, del Municipio Miranda del Estado Falcón, se
requiere responsabilidad y conocimiento tanto del derecho positivo venezolano, como
en materia de control fiscal y social, ya que al manejarse fondos públicos, se debe
garantizar el óptimo empleo y evitar conductas poco transparente, lo que resulta el fin
último y razón de ser de esta instancia o unidad de contraloría social.
Si bien se dijo anteriormente que la contraloría social, se ejerce para controlar la
actividad del gobierno a menor escala por medio de la sociedad, debiendo atender a
las áreas de salud, educación, cultura, trabajo, deportes, finanzas, seguridad, medio
ambiente, habitación, contrataciones públicas, entre otros de la comunidad, esta
delimitación resulta importante y el primer paso para determinar lo que se pretende
controlar.
Para esto, los principios enunciados a continuación formaran parte importante
en lo que se quiere evaluar;
La pertinencia: se debe concretar y buscar la congruencia en la
información que se necesita para alcanzar el fin propuesto,
La relevancia, ya que la cualidad de la información incidirá en la toma de
decisiones;
La oportunidad, hace referencia a la posibilidad de ejercer un control y
exigir responsabilidades en el caso de que las hubiere;
97
La accesibilidad, pues alude a penetrabilidad sobre los recursos
pertinentes y a la disponibilidad de la información que se requiere para
controlar las áreas sujetas a estudio.
la eficacia y eficiencia son factores importantes en la materia a controlar.
Determinado el objeto de estudio atendiendo a los literales up supra mencionados, y a
lo dispuesto en el artículo 13 de las normas relativas a la planificación, emitidas por
la Contraloría General de la República, referente a la organización de la función de
auditoría, o a las solicitudes de los órganos del Poder Público y/o denuncias recibidas
formuladas por la sociedad, se procederá ejecutar la planificación del trabajo de
campo.
Resulta indispensable anteponer que se debe contar con una estructura
organizativa y jerárquica en la unidad contralora antes que nada, posteriormente la
máxima autoridad, deberá acreditar formalmente al auditor frente al departamento
sujeto a control, para el ejercicio de la evaluación.
Ahora bien, se requerirá de una adecuada planificación, e instrumentos que
permitan recopilar las metas y objetivos planeados, así como los pasos a seguir para
el desarrollo exitoso de la evaluación propuesta, además, de una vinculación a los
recursos con que se cuenta para el desarrollo de la misma, por lo que se propone el
siguiente formato a ser empleado por el consejo comunal sujeto a estudio.
98
Cuadro 4
Consejo Comunal de la Urb. Cruz Verde, Sector 1, Municipio Miranda del Estado Falcón
Unidad de Contraloría Social
Fecha:
Recursos:
Proceso a controlar:
N° Objetivos y Metas Actividades a
desarrollar
Responsable de la
actividad
Tiempo
planificado Tiempo real
Lo primero, corresponde a lo
que se espera alcanzar con el
desarrollo de la evaluación y
lo segundo al son resultados específicos de la evaluación
en un tiempo determinado.
pasos a seguir
para alcanzar
las metas y
objetivos.
los integrantes del comité
de contraloría deberá
asumir responsabilidades
correctas
colocar la
estimación de
tiempo en el cual se
ejecutará la actividad
colocar el de
tiempo real en el
que se ejecutó la
actividad
Coordinador:
Secretario:
Participes:
Fuente: Morillo, (2009).
En el orden de ideas, la recolección de datos, deberá contar con la información y
documentación estrechamente vinculada al objeto de estudio, para ello los contralores
sociales, en aras de su labor, deberán:
Precisar el problema existente, objeto de evaluación y determinar el tipo de
información pertinente y relevante a revisar, atendiendo al principio de
legalidad en materia probatoria.
Fijar un punto focal que suministre la información sujeta a control y garantizar
el cumplimiento del artículo 7 de la LCGRYSNCF, en cuanto a su entrega
oportuna.
Acceder y revisar la información clave para ejercer el control y respectivo
seguimiento, además de cumplir con las metas y objetivos planificados.
Recopilada la información pertinente, legal y relevante, la unidad de contraloría
social, procederá a su análisis en función de lo contemplado en su planificación. Este
análisis al mismo tiempo, deberá ajustar la situación real del proceso evaluado y el
99
criterio, o deber ser establecido en el abanico legal venezolano, para esto se indican
algunas disposiciones legales a consultar:
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ley Orgánica de la Contraloría y del sistema nacional de control fiscal
Ley de contrataciones públicas
Ley de la administración pública
Ley de la administración financiera del sector público
Ley del poder público municipal
Normas generales de contratación
Normas generales de control interno
Normas generales de contabilidad
Ordenanzas municipales
Decretos
Resoluciones
Por otro lado, originado a un mundo cambiante, y situaciones que pueden
suscitarse con el desarrollo de la labor de campo, la planificación deberá ajustarse en
aras del cumplimiento de los objetivos y metas previstas, así como además demostrar
una actuación con total apego a la disposición contemplada en el Decreto con fuerza
de ley de planificación referente al principio de perfectibilidad (artículo 12).
Como consecuencia de la modificación de la planificación, se deberán considerar
aspectos como:
La evaluación de la gestión
Reorientación de actividades
100
Reasignación de responsabilidades
Ajustar los tiempos planificados y reales
Analizada la información, continúa la elaboración de un informe preliminar, y
uno final, en virtud de los cuales son plasmados los resultados de la evaluación. El
primero, es a modo informativo y es donde se deberá garantizar el conocimiento de
las personas involucradas y estas tendrán el deber de acogerse o refutar dichos
hallazgos, por medio de el suministro de evidencias que desvirtúen lo señalado, para
así depurar el informe preliminar y luego proceder a la elaboración del cuerpo que se
identificará como informe final, cuyo carácter es definitivo, en el cual se incluirá
además de los hallazgos, criterios de evaluación, conclusiones, recomendaciones u
orientaciones para el sujeto a evaluación y acciones correctivas a seguir.
La particularidad del informe, dependerá de su estructuración, redacción,
presentación, validez de los hallazgos y su respectivo análisis. Se presentará de forma
escrita y oportuna, firmado por el máximo nivel directivo y redactado de manera
objetiva, constructiva, clara y preciso, evitando equivoco o ambigüedades. Cada
hallazgo deberá apegarse a los cuatro elementos por lo conforman, condición,
criterio, causa y efecto.
Es importante aclarar el principio de presunción de inocencia, el cual traduce que
toda persona es inocente hasta que se demuestre lo contrario, tal situación obliga al
auditor no solo al social si no en general, a colocar como responsable de los hallazgos
como presumiblemente, ya corresponderá al organismo competente, comprobar su
culpabilidad o no.
El soporte o evidencia de cada observación, será trascendental ya que sin esta no
se encuentra sustentado suficientemente, la actuación no estará apegado a las normas
generales de control interno emitidas por la contraloría general de la república en
junio de 1997, en virtud de las cuales se requiere una evidencia suficiente,
convincente y pertinente.
Estas evidencias deberá estar organizadas e identificadas adecuadamente,
formando parte de un expediente denominado papeles de trabajo o legajo de papeles
101
de trabajo, de conformidad con el artículo 23 de las normas relativas a la ejecución,
que recopilará todo soporte de lo planteado en dicho informe, además deberá estar
referenciado atendiendo a las marcas de auditoría. Los documentos deberán ser
obtenidos en original y copias debidamente certificadas, cuando se sospeche la
ocurrencia de actos, hechos u omisiones que generen responsabilidad administrativa.
La confidencialidad y reserva en el manejo de la información, caracterizará a un
auditor social prudente y con formación profesional, capacidad técnica, que cubre la
complejidad de la actuación de control. Adicionalmente, la objetividad e
imparcialidad del análisis practicado, y la absoluta independencia de criterio en el
goce de sus funciones serán rasgos fundamentales.
Es importante, hacer de conocimiento el informe definitivamente firme a las
autoridades competentes, con la finalidad de que les sea efectuado el correspondiente
seguimiento, entiéndase a la máxima autoridad de la unidad fiscalizadora; asi como
también al gobernado del estado, o máxima autoridad de la fuente de financiamiento
y a la contraloría general de estado Falcón. En caso de proceder denuncia o sospecha
de determinación de responsabilidades, copia al contralor general de la República por
medio de la atención al ciudadano, ministerio público.
Se busca mayor eficiencia. Todo lo anterior con ánimos de avivar la transparencia
de la gestión pública y optimización de los recursos para beneficiarios de la sociedad.
102
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Brewer, A. (2000): La Constitución de 1999. Editorial Arte, Caracas.
Cabanellas, G. (1978): Diccionario Jurídico. Editorial Heliasta. Argentina.
Caiceo, J. y Mardones, L. (1998): Elaboración de tesis e informes técnico-
profesionales, Editorial Jurídica. Cono Sur, Ltda., Santiago de Chile.
El Troudi, H. Harnecker, M. y Bonilla, L. (2005): Herramientas para la
Participación. Caracas. Venezuela.
Grande I. y Abascal, E. (2003): Fundamentos y Técnicas de Investigación
Comercial. Editorial ESIC. España
Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial. 2007. Guía para la
elaboración del informe de sostenibilidad ambiental de los planes generales
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General de Política Territorial. La Rioja. España.
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http://www.fudeco.gob.ve/estados/falcon/municipios/pdf/MUNICIPIO%20MIRAND
A1.pdf 30 oct 09
http://www.economiasolidaria.org/auditoria 30 oct 09
105
ANEXOS
106
ANEXO A
UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL “LISANDRO ALVARADO”
LA UNIVERSIDAD DEL ZULIA
CONVENIO UCLA-LUZ
ESPECIALIZACIÓN EN CONTADURÍA. MENCIÓN: AUDITORÍA
PUNTO FIJO, ESTADO FALCÓN
Sr. Pedro Medina
Jefe de la Unidad de Contraloría Social,
Del Consejo Comunal Urb. Cruz Verde, Sector 1
del Municipio Miranda
Su despacho
La presente tiene como finalidad, hacerle entrega de cinco (05) cuestionarios cuyo fin
es recabar información que resulta imperiosa, referente al proceso de control ejercido
por ustedes sobre los recursos otorgados a la entidad que dirige, en materia social.
Una vez obtenido la información suministrada, la cual será de carácter
reservado y académico, se pretende proponer lineamientos para el control social
ejercido por los Consejos Comunales del Municipio Miranda del Estado Falcón.
Caso: Consejo Comunal urb. Cruz verde. Sector 1.
Agradeciendo su afinidad y colaboración prestada.
Atentamente:
Abg. Melinna Morillo
ANEXO 1
Instrucciones:
1.- Lea cuidadosamente cada una de las preguntas.
2.- Responda objetivamente de acuerdo a sus criterios.
3.- Las preguntas que se presentan están estructuradas para responder de acuerdo a las
actividades que se realizan en el organismo donde Ud. labora
4.- Debe marcar una sola respuesta
107
Las respuestas que seleccione sólo serán utilizadas para el desarrollo de la
presente investigación dirigida a formular propuestas que redunden en el beneficio de
la efectividad del Consejo Comunal, en el que Usted labora.
Gracias por su colaboración.
Nº PREGUNTA SI NO N/A
I.- Contextualización de la situación actual de los consejos comunales
1 ¿Se encuentran organizadas las comunidades?
1.1 Caso afirmativo, ¿Están organizadas en consejos comunales?
2 ¿Existe un plan de desarrollo comunal?
3 ¿Existe capacidad de cogestión y autogestión por parte de los
consejos comunales?
4 ¿Se han desarrollado estructuras socio productivas?
4.1 Caso afirmativo,
¿Son las estructuras eficientes y sustentables?
4.2 ¿Promueven estas estructuras el bienestar socioeconómico de
la población?
5 ¿Se promueve la adopción de estilos de vida y consumo
acordes con el desarrollo endógeno?
6 ¿Se garantiza la inclusión social de todas las personas de la
comunidad a través de una política social?
7 ¿Se promueve la protección social e integral de los
ciudadanos?
8 ¿Se promueve el reconocimiento de las potencialidades del
espacio comunitario?
9 ¿Se realizan actividades dirigidas al fortalecimiento de la
identidad nacional, valores populares y festividades propias?
10 ¿Se desarrolla y fortalece la comunicación popular libre y
alternativa para una cultura socialista?
108
11 ¿Se promueven elementos de solidaridad, participación y
colectivismo en la población?
12 ¿Se desarrollan mecanismos de inteligencia comunitaria para
fortalecer la seguridad ciudadana del colectivo y del Estado?
13 ¿Se establecen mecanismos de defensa civil ante desastres
naturales y de cualquier otra índole?
14 ¿Se desarrolla una conciencia conservacionista del entorno?
15 ¿Se promueven modelos de desarrollo ambientalmente
sustentables?
16 ¿Se promueven técnicas de reciclaje en el control de
desperdicios para el ahorro de materia y energía?
II.- Del ejercicio del control social en el Consejo Comunal la Urb. Cruz Verde,
Sector 1, del Municipio Miranda del Estado Falcón
17 El manejo de los recursos en los concejos comunales resulta
el medio más vulnerable y por ende corruptible de la
organización de los mismos
18 Las Unidades de contraloría social están debidamente
entrenados para ejercer una gestión inexpugnable en sus
funciones
19 La existencia de una contraloría social en los consejos
comunales debería mantener celosamente el control de las
finanzas y los recursos humanos
20 Basado en la experiencia comunal cree usted que carece de
transparencia el manejo de los recursos
21 Las auditorías comunales deben ser llevadas a cabo con
mayor periodicidad y con la presencia de representantes de
entes gubernamentales
22 Se considera necesario un análisis profundo sobre el proceso
de auditoría para localizar posibles fallas
109
23 Es importante crear instrumentos de medición que permitan
evaluar la gestión de las unidades de contraloría social al
menos bimestral
24 Los concejos comunales requieren nutrirse más sobre su
normativa legal y asumir los roles que la misma le otorga
25 La carencia de información jurídica y soporte jurídico
interrumpe la labor efectiva de las unidades de contraloría
26 Se hace necesario que profesionales en el área del derecho;
preferiblemente de la comunidad instruya a la unidad de
contraloría sobre la importancia y manejo de las auditorías
27 El funcionamiento óptimo de las unidades de contraloría
evitarían las fugas de recursos.
28 Es importante manejar la auditoría como mecanismo único de
control de los recursos sociales
29 Se entiende que la comunidad organizada puede crear
mecanismos de contraloría que resulten más cómodos en su
manejo
30 El diseño de un modelo de auditoría social le permitiría a la
unidad de contraloría mejorar sus funciones y efectuarlo de
manera más factible
110
ANEXO B
Validez del contenido del cuestionario
IDENTIFICACION DEL EXPERTO
Instrucciones: coloque en el espacio en blanco los datos personales
NOMBRE Y APELLIDO:
INSTITUCION DONDE LABORA:
DIRECCION:
TITULO DE PREGRADO:
INSTITUCION: AÑO:
TITULO DE POSTGRADO:
INSTITUCION: AÑO:
_______________________
111
Validez de Contenido
Lineamientos para el control social ejercido por los consejos comunales del
municipio miranda del estado falcón. Caso: Consejo Comunal Urb. Cruz Verde.
Sector 1.
Items
Nº
Presentación Redacción Congruencia Claridad
Observaciones Si No Si No Si No Si No
1 X X X X
2 X X X X
3 X X X X
4 X X X X
5 X X X X
6 X X X X
7 X X X X
8 X X X X
9 X X X X
10 X X X X
11 X X X X
12 X X X X
13 X X X X
14 X X X X
15 X X X X
16 X X X X
17 X X X X
18 X X X X
19 X X X X
20 X X X X
21 X X X X
22 X X X X
23 X X X X
24 X X X X
25 X X X X
26 X X X X
27 X X X X
28 X X X X
29 X X X X
30 X X X X
Fuente: Alvarado 2007