CONDICIONES Y POLIacuteTICAS
DE COMPETENCIAEconomiacuteas pequentildeas de Centroameacuterica
y el Caribe
Coordinadores C l a u d ia Sc h a t a n M a r c o s A v a l o s
COMISIOacuteN ECONOacuteM ICA PARA AMEacuteRICA LATINA Y EL CARIBE
FONDO DE CULTURA ECONOacuteM ICA
900032922 - BIBLIOTECA CEPAL
ioiacuteSrsquoV i
900032922
P r im e ra e d ic ioacute n 2006
Schatan Claudia y Marcos Avalos (coords)C ondiciones y p o liacuteticas de com petencia E conom iacuteas pequentildeas de
Centroameacuterica y el Caribe coords de Claudia Schatan Marcos Avalos pref por Joseacute Luis M achinea mdash M eacutexico FCE CEPAL 2006
392 p 21 x 14 cm mdash (Colee Economiacutea)ISBN 968-16-7646-7
1 Com petencia mdash Poliacuteticas 2 E conom iacutea I Avalos Marcos coord II M achinea Joseacute Luis pref III Ser IV t
LCH F1483 Dewey 337972 S747c
Distribucioacuten mundial
Comentarios y sugerencias editorial fondodeculturaeconom icacomww wfondodeculturaeconom icacomTel (55) 5227-4672 Fax (55) 5227-4694
Empresa certificada ISO 90012000
D isentildeo de la portada Laura Esponda Aguilar Fotografiacutea copy 2005 Jupiter Im ages Corporation (paisaje)
D R copy 2004 N a c i o n e s U n id a s
D R copy 2006 F o n d o d e C u l t u r a E c o n oacute m i c a Carretera Picacho-Ajusco 227 14200 Meacutexico D F
Se prohiacutebe la reproduccioacuten total o parcial de esta obra mdashincluido el disentildeo tipograacutefico y de portadamdash sea cual fuere el m edio electroacutenico o m ecaacutenico sin el consentim iento por escrito del editor
ISBN 968-16-7646-7
Im preso en M eacutexico bull Printed in Mexico
S e c c i oacute n d e O b r a s d e E c o n o m iacute a
CONDICIONES Y POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA
IacuteNDICE
Presentacioacuten por Joseacute Luis Machinea 9
I C entroam eacuterica y el Caribe E n busca de u n a po liacutetica de co m p eshyten c ia a d ecu a d a p a ra e c o n o m iacutea s p e q u e ntilde a s en desarro llo por Claudia Schatan y Marcos Avalos 11
A modo de in tr o d u c c ioacute n 11B ib lio g ra fiacutea 28
II La p ro m o c ioacute n de la com p eten c ia en C entroam eacuterica D ificu lta shydes y posib ilidades por Ignacio de L e oacute n 31
Las instituciones como punto de partida 31De la asignacioacuten social eficiente al desarrollo de capacidades
empresariales 34La coordinacioacuten eficiente del juego de economiacutea poliacutetica 51El reforzamiento de la legitimidad social de la competencia
como v a lo r 60Conclusiones 62B ib lio g ra fiacutea 63
III P oliacutetica s de c o m p e te n c ia y de reg u la c ioacute n en el is tm o c e n tro shyam ericano por Reneacute A Hernaacutendez y Claudia Schatan 65
Poliacuteticas de competencia y regu lacioacuten 66Anaacutelisis por p a iacutes 83Las peculiaridades de las poliacuteticas y condiciones de compeshy
tencia en el istmo centroam ericano 138Algunas conclusiones y propuestas de p o liacutet ica s 143B ib lio g ra fiacutea 146
IV C ond ic iones de co m p e ten c ia en el co n tex to in ternac iona l Ceshym ento a zuacute ca r y fertilizan tes en C entroam eacuterica por ClaudiaSchatan y Marcos A v a lo s 152
Condiciones de competencia en el marco internacional 155
7
Anaacutelisis regional 160Consideraciones fin a le s 220Anexo 222Bibliografiacutea 230
V R eg u la c ioacute n y co m p e ten c ia de las te leco m u n ica c io n es en Cen-troam eacuterica Un anaacute lisis com parativo por Eugenio Rivera 238
De la telefoniacutea tradicional a las comunicaciones modernas 240El proceso de privatizacioacuten el desarrolloacute y el mercado de las
telecomunicaciones en el istmo centroam ericano 243Los marcos regulatorios y de competencia de las telecomunishy
caciones en el istmo centroamericano Un anaacutelisis compashyrativo 270
Conclusiones finales y liacuteneas de investigacioacuten futuras 325B ib lio g ra fiacutea 327
VI E va lu a c ioacute n de la relevancia de las leyes de co m petenc ia en p a iacuteshyses pequentildeos E l caso del Caricom por Taimoon Stewart 331
El pensamiento usualmente a ce p ta d o 333Perfil de las economiacuteas pequentildeas vulnerables del Caricom 341Temas de competencia en los paiacuteses del C aricom 357Evaluacioacuten de los meacuteritos de las leyes de competencia en las
pequentildeas econom iacuteas 381Conformacioacuten del reacutegimen de competencia para adecuarlo
a las necesidades de las economiacuteas pequentildeas 386B ib lio g ra fiacutea 388
Acerca de los a u to r e s 391
8 IacuteN D IC E
PRESENTACIOacuteN
El desarrollo de la competencia en los mercados de los paiacuteses de Centro- ameacuterica y el Caribe tema que se analiza en el presente libro coordinado por Claudia Schatan y Marcos Avalos es una tarea pendiente de las reformas econoacutemicas emprendidas en los antildeos ochenta y noventa en la regioacuten La apuesta por el mercado como mecanismo para lograr una eficiente asignashycioacuten de los recursos tropezoacute en varios casos con grandes distorsiones y con su mal funcionamiento aspecto considerado pero al que no se dio suficienshyte importancia en la aplicacioacuten de las mencionadas reformas
La persistencia de praacutecticas anticompetitivas ha impedido que la apershytura comercial la desregulacioacuten de diversas actividades y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas arrojen los beneficios esperados en cuanto a mejorar la productividad y la eficiencia del sector productivo asiacute como a fomentar el acceso de la poblacioacuten a productos de mayor calidad y menores precios El sector productivo tambieacuten se ve afectado al no poder adquirir insumos y servicios a precios comparables con los internacionales Esto significa que la cuestioacuten de las instituciones y la adopcioacuten de normas que realcen la comshypetencia se vincula estrechamente con dos retos fundamentales que se le plantean actualmente a la regioacuten mejorar la competitividad y alcanzar un adecuado desarrollo social
Estos desafiacuteos trascienden las fronteras nacionales ya que muchas emshypresas grandes estaacuten articuladas en el plano regional e internacional por lo que su abordaje debe hacerse desde los dos frentes el interno y el regional
Con la publicacioacuten del libro C o n d ic io n es y p o liacutetic a s de c o m p e ten c ia E co n o m iacutea s pequ entilde a s de C entroam eacuterica y el Caribe se expresa nuevamente el intereacutes de la cep a l en profundizar el conocimiento y las propuestas de poliacuteshyticas en este campo especiacutefico Este es un aporte original y valioso para los paiacuteses de la regioacuten centroamericana y del Caribe aunque tambieacuten contiene reflexiones aplicables a otros paiacuteses latinoamericanos
En este libro se reuacutenen tres investigaciones hechas en los uacuteltimos dos antildeos por la Unidad de Desarrollo Industrial de la sede subregional de la c e p a l en Meacutexico ademaacutes de otros dos estudios de Taimoon Stewart e Ignashycio de Leoacuten elaborados expresamente para este volumen
9
10 PR E S E N T A C IOacute N
La Unidad de Desarrollo Industrial de la cep a l en Meacutexico ha sido pioneshyra en la realizacioacuten de estudios comparativos de condiciones y poliacuteticas de competencia en los mercados de los paiacuteses de Centroameacuterica Los paiacuteses del istmo centroamericano han avanzado en la formulacioacuten de leyes y la creacioacuten de instituciones de competencia algunas de desarrollo muy reciente y otras todaviacutea en proceso de estructuracioacuten El Salvador sancionoacute su ley de competencia apenas a fines de 2004 unieacutendose asiacute a Costa Rica y Panamaacute que cuentan con similar marco legal desde la segunda mitad del decenio de 1990
La regioacuten del Caribe por su parte tambieacuten se ha visto en la necesidad de abordar los temas de competencia tanto en el plano nacional como regional aunque con mercados mucho maacutes limitados que aquellos de las economiacuteas centroamericanas y con una experiencia valiosa pero maacutes incishypiente en materia de competencia
Las investigaciones presentadas en este volumen muestran que los facshytores culturales y poliacuteticos el capital social y las redes entre otros elemenshytos influyen notoriamente en la forma en que operan los mercados Por ello se afirma que las poliacuteticas eficaces de competencia deben adecuarse a la realidad de cada paiacutes y regioacuten De todos modos hay lecciones que aprenshyder de las experiencias especiacuteficas y abundantes elementos comunes en los paiacuteses pequentildeos que sufren por igual de recursos escasos mercados redushycidos m onopolios naturales la influencia de las grandes corporaciones multinacionales y debilidades institucionales
En definitiva el objetivo de este libro es analizar a partir de la evaluashycioacuten de casos particulares la importancia de las poliacuteticas de competencia que esperamos sirvan como insumo para la formulacioacuten de dichas poliacuteticas en otros paiacuteses de la regioacuten de caracteriacutesticas similares
J o seacute L u is M ach in ea Secretario ejecutivo de la c e pa l
I CENTROAMEacuteRICA Y EL CARIBEEN BUSCA DE UNA POLIacuteTICA DE COMPETENCIA
ADECUADA PARA ECONOMIacuteAS PEQUENtildeAS EN DESARROLLO
C la u d ia S chatan y M a r c o s Avalos
A MODO DE INTRODUCCIOacuteN
Los paiacuteses pequentildeos de Ameacuterica Latina han estado tradicionalmente abiershytos a los flujos de comercio y a la inversioacuten extranjera directa ( ie d ) de forshyma que hasta los antildeos noventa el tema de la competencia en los mercados no constituiacutea un motivo de preocupacioacuten Ahora bien con la privatizacioacuten de las empresas puacuteblicas en dichas economiacuteas se hizo evidente que la apershytura no era suficiente para garantizar la competencia efectiva de los mercashydos A partir de entonces la poliacutetica de competencia adquirioacute mayor releshyvancia en el conjunto de las poliacuteticas econoacutemicas debido a los problemas suscitados por el proceso de desregulacioacuten y el traspaso de empresas del sector puacuteblico al privado Esta tendencia se reforzoacute merced a la promocioacuten de las poliacuteticas de competencia y asistencia teacutecnica ofrecidas por organisshymos internacionales como la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desshyarrollo Econoacutemicos ( o c d e ) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo ( u n c ta d ) ademaacutes de las condicionalidades atadas a preacutestamos de organismos financieros internacionales (Owen 2003) El compromiso de los paiacuteses de la regioacuten de fortalecer su poliacutetica de compeshytencia tambieacuten se plasma en varios de los tratados de libre comercio ( t l c ) firmados en los uacuteltimos antildeos En eacutestos se incluyen capiacutetulos especiacuteficos de proteccioacuten a la competencia1 en los que los paiacuteses se comprometen a evitar el m enoscabo de los beneficios del t l c por praacutecticas empresariales antishy
1 TLC Costa Rica-Meacutexico (1994) TLC Centroameacuterica-Chile (1999) TLC Centroameacuterica-Repuacute- blica Dominicana (1998) TLC Panamaacute-Provincia china de Taiwaacuten (2003) t l c Costa Rica-Cari- com (2004) Sin embargo cabe m encionar que en la praacutectica el alcance de dichos acuerdos es lim itado pues se restringen al intercam bio de inform acioacuten puacuteblica no existe una coordinashycioacuten expliacutecita y eficaz que perm ita enfrentar praacutecticas anticompetitivas derivadas de una eco-
11
12 C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E
competitivas y avanzar hacia la adopcioacuten de disposiciones comunes para evitar dichas praacutecticas Asimismo estos tlc contienen claacuteusulas sobre sershyvicios como telecom unicaciones2 en los que se garantiza la entrada de agentes externos a los m ism os lo cual incrementa la competencia en un mercado por lo general monopolista (wwwsiceoasorg)
En la actualidad la tercera parte de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe mdashentre los que se cuentan los maacutes grandesmdash dispone de un marco legal e institucional de competencia pero soacutelo cuatro de eacutestos pertenecen a la regioacuten de Centroameacuterica y el Caribe (Costa Rica El Salvador Jamaica y Panamaacute) La mayoriacutea de los paiacuteses pequentildeos de la regioacuten auacuten se encuenshytran discutiendo marcos legales e institucionales de competencia (incluyendo disposiciones antimonopolio de defensa del consumidor y modernizacioacuten de regulacioacuten de servicios de utilidad puacuteblica) que se han plasmado en anteproyectos de ley yo ya estaacuten siendo sometidos a consideracioacuten de sus legislaturas para su aprobacioacuten En consecuencia eacuteste es un momento proshypicio para identificar algunas experiencias y lecciones de utilidad tanto por lo que se refiere a mejorar estas poliacuteticas de competencia como para fortashylecer su aplicacioacuten en los paiacuteses de Centroameacuterica y el Caribe Una finalishydad de este libro es apoyar la reflexioacuten que se estaacute haciendo actualmente sobre poliacuteticas de competencia en las naciones de la regioacuten Asiacute se ha inshytentado relacionar las particularidades de las condiciones de competencia en economiacuteas pequentildeas con un enfoque de poliacutetica de competencia que contribuya al desarrollo econoacutemico
Tanto las naciones pequentildeas como las maacutes grandes de Ameacuterica Latina han ido reconociendo cada vez maacutes la importancia de la asignacioacuten de reshycursos por medio del mercado a medida que el sector puacuteblico abandona su papel como rector de la economiacutea De hecho hasta mediados de la deacutecada de 1980 el Estado participaba directamente en actividades econoacutemicas y fishynancieras estrateacutegicas mediante grandes empresas del sector puacuteblico A su vez este comportamiento iba acompantildeado de una fuerte centralizacioacuten y regulacioacuten de la actividad econoacutemica al tiempo que se protegiacutea a algunos
nom iacutea global como en el caso de fusiones internacionales con efectos extraterritoriales La coordinacioacuten de la d im ensioacuten in ternacional de la poliacutetica de com petencia es un punto penshydiente en dichos tratados
2 Eacuteste es el caso del t l c entre Centroam eacuterica y los Estados Unidos ( c a f t a por sus siglas en ingleacutes) que auacuten debe ser ratificado por los congresos de todos los paiacuteses socios y del TLC entre El Salvador G uatem ala y H onduras (Triaacutengulo del Norte) y Meacutexico (2000) m ientras que los TLC Centroameacuterica-Chile y Panamaacute-Provincia china de Taiwaacuten incluyen tanto un capiacutetulo soshybre telecomunicaciones como otro sobre competencia
C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E 13
mercados nacionales para fomentar la sustitucioacuten de importaciones3 La ied tambieacuten se condicionaba para que coadyuvara a esta estrategia de desshyarrollo y a las empresas multinacionales a menudo se les exigiacutea un porcenshytaje de contenido nacional en los bienes que fabricaban
La crisis del petroacuteleo del decenio de 1970 y de la deuda externa de prinshycipios de los antildeos ochenta que plantearon dificultades a los gobiernos para seguir ejerciendo un papel econoacutemico protagoacutenico cambioacute draacutesticamente el esquema descrito Mediante una serie de reformas se buscoacute restituir al mercado un papel esencial que condujera a los agentes a comportarse de forma competitiva a fin de ayudar al desarrollo econoacutemico y el bienestar social La experiencia internacional sugiere que el paso de una economiacutea tutelada por el gobierno a otra regida por el mercado tiene que ser sishymultaacuteneo a la puesta en marcha de una poliacutetica que genere condiciones adecuadas de competencia como parte integral de una reforma econoacutemica Lamentablemente esto no ha ocurrido al ritmo ni con la profundidad neceshysaria en Ameacuterica Latina menos auacuten en sus economiacuteas maacutes pequentildeas
La ldquoprimera generacioacutenrdquo de reformas abarcoacute la liberalizacioacuten de imporshytaciones la desregulacioacuten del sistema financiero interno la apertura a flushyjos de capitales externos y la privatizacioacuten de una amplia gama de empreshysas estatales asiacute como la adopcioacuten de una poliacutetica de equilibrio en las finanzas puacuteblicas Precisamente la finalidad de estas medidas era fortaleshycer el papel del mercado para estimular y ordenar la economiacutea (Stallings y Peacuteres 2000 Naiacutem 1999) Este fenoacutemeno en muchos sentidos adquirioacute cashyraacutecter mundial y alcanzoacute tambieacuten a los flujos de capitales y mercanciacuteas enshytre los paiacuteses desarrollados A raiacutez de estas modificaciones en la segunda mitad de los antildeos noventa especialmente entre 1997 y 2000 se concentroacute mucho el poder econoacutemico y financiero en el plano internacional El nuacutemero de fusiones y adquisiciones ( f y a) internacionales que involucraban maacutes de un milloacuten de doacutelares pasoacute de 45 en 1996 a 175 en 2000 a la vez que se elevaba notoriamente la participacioacuten de paiacuteses de la OCDE en estas transacciones (Evenett 2003) Seguacuten datos de la u n c ta d (2000) el valor total de las fusioshynes internacionales ha pasado de representar 05 del producto interno bruto (pib) mundial en la mitad de los antildeos ochenta a maacutes de 2 en 2002
Una ldquosegunda generacioacutenrdquo de reformas mdashintroducidas cuando la prishy
3 En los paiacuteses pequentildeos de la regioacuten estudiada esta m edida se ha concentrado m aacutes en los bienes agriacutecolas im portados que en productos m anufactureros ya que en estos uacute ltim os ha sido praacutecticam ente imposible para ellos im pulsar su produccioacuten nacional especialm ente en el Caribe (veacutease el capiacutetulo vi de Taimoon Stewart en este libro)
14 C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E
mera generacioacutenrsquorsquo no rendiacutea los frutos esperados en crecimiento inversioshynes productividad empleo y equidadmdash se abocoacute al mejoramiento de los sistemas de regulacioacuten de la administracioacuten puacuteblica del poder judicial y de la educacioacuten Varias de estas medidas se enfocaban a resolver las fallas de mercado que se volvieron evidentes con los resultados del primer bloshyque de poliacuteticas aplicadas De hecho las reformas de primera generacioacutenrdquo en muchos casos no se tradujeron en una mayor competencia en los mercashydos nacionales e internacionales sino a menudo en un abuso del poder de mercado de algunas grandes empresas o en competencia desleal en ciershytos mercados El hecho de que en muchos paiacuteses de Ameacuterica Latina en los antildeos noventa se introdujeran leyes de promocioacuten de la competencia y de proteccioacuten al consumidor (aunque algunos lo hicieron antes y otros auacuten no cuentan con ellas) refleja la necesidad que percibiacutean los gobiernos en este sentido Algunos de los paiacuteses con los mayores desequilibrios macroeconoacute- m icos fueron los que pusieron en praacutectica estas poliacuteticas en forma maacutes radical entre eacutestos Chile y Argentina que fueron las primeras naciones latinoamericanas en establecer formalmente el marco legal e institucional para la implantacioacuten de la poliacutetica de competencia
Las reformas econoacutemicas sobre todo las de ldquoprimera generacioacutenrdquo se caracterizaron por la uniformidad con la que se implantaron en los paiacuteses de la regioacuten (tambieacuten a escala mundial) sin considerar la especificidad de cada nacioacuten (Consenso de Washington) Las poliacuteticas de segunda generashycioacutenrdquo tambieacuten tendieron a introducirse en forma transversal dentro de las economiacuteas e incluso entre paiacuteses En particular la poliacutetica de competencia aplicada en Ameacuterica Latina se ha copiado en gran medida de las economiacuteas desarrolladas ademaacutes de que las leyes y las funciones de las comisiones de competencia son muy similares a las existentes en las economiacuteas grandes (aunque cuentan con recursos mucho menores) A causa de estas contrashydicciones recientemente ha surgido la inquietud por distinguir entre las poliacuteticas de competencia maacutes adecuadas para economiacuteas ldquopequentildeasrdquo y en desarrollo y aquellas que sirven de referencia a los gobiernos de estos paiacuteshyses para elaborar sus leyes (principalmente las de los Estados Unidos y los paiacuteses europeos)4 La clasificacioacuten de las naciones por tamantildeo es en siacute misshymo un tema de discusioacuten
En esencia se considera que las economiacuteas pequentildeas tienen condicioshynes de competencia diferentes a aquellas de las grandes porque soportan
4 Para un anaacutelisis de la evolucioacuten de las legislaciones antim onopolio de los Estados Unidos y Europa y su posible convergencia veacutease Niels y Ten Kate (2004)
C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E 15
un grupo limitado de empresas en la mayoriacutea de sus actividades econoacutemishycas5 y ello se refleja en una mayor concentracioacuten de sus empresas y en una mayor exposicioacuten a praacutecticas no competitivas (Gal 2003) Esta restriccioacuten de tamantildeo puede superarse hasta cierto punto si hay libertad para que los bienes y servicios nacionales tengan acceso a los mercados internacionales y viceversa Se debe reconocer que incluso con una poliacutetica comercial de apertura se dificulta levantar todas las barreras al comercio que existen enshytre otras las culturales las geograacuteficas y las derivadas de la diversidad de normas de calidad Los paiacuteses latinoamericanos y quizaacute auacuten maacutes los peshyquentildeos tienen arraigadas tradiciones anticompetitivas La concentracioacuten econoacutemica desde la Colonia la estructura oligaacuterquica y rentista de la elite que data de esos tiempos la limitada cultura empresarial las barreras inshymemoriales al comercio han sido siempre un obstaacuteculo a que se reconozca el mercado como una viacutea para la asignacioacuten eficiente de recursos (De Leoacuten 2000) La formalizacioacuten de la poliacutetica de competencia en las economiacuteas pequentildeas no es menos apremiante que en paiacuteses grandes ya que su propio tamantildeo se presta a la concentracioacuten y a que prevalezcan conductas antishycompetitivas Por este motivo se requiere una poliacutetica de competencia que se adapte a sus caracteriacutesticas y que apoye el proceso de desarrollo econoacuteshymico Asimismo debe estudiarse con cuidado la limitada aplicacioacuten de poliacuteticas de competencia nacionales en el aacutembito mundial (por ejemplo fusiones y creacioacuten de carteles internacionales) y considerar para ello la inequidad del sistema comercial internacional asiacute como la forma en que los paiacuteses maacutes pequentildeos pueden hacer frente a esta situacioacuten De hecho aunque ya se encuentran de alguna manera involucradas en la discusioacuten y negociacioacuten con las economiacuteas avanzadas respecto de poliacuteticas de compeshytencia (por ejemplo en el Area de Libre Comercio de las Ameacutericas el alca)
las naciones pequentildeas tendraacuten que participar maacutes a fondo en otros foros internacionales En la reunioacuten de la Organizacioacuten Mundial del Comercio ( o m c ) en Cancuacuten en 2003 el tema de competencia fue muy poleacutemico y se fracasoacute en el intento de llegar a un acuerdo entre paiacuteses industrializados y paiacuteses en desarrollo Es necesario tambieacuten incorporarse a otros foros munshydiales como el c u t s (Centre for International Trade Economics and Envishyronment Reports)
Los paiacuteses pequentildeos han manifestado su intereacutes por este tema en divershysas iniciativas para adoptar la legislacioacuten antimonopolio y colaborar en la
5 Podriacutea existir un m ayor nuacutem ero de em presas pero soacutelo reduciendo su eficiencia
16 C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E
buacutesqueda por parte de la o m c de una cooperacioacuten internacional en esta materia Asiacute ocurrioacute con la propuesta de Trinidad y Tabago presentada ante el Grupo de Trabajo en la o m c sobre la interaccioacuten entre comercio y compeshytencia en 20006 El propoacutesito de esta iniciativa era evitar que las praacutecticas anticompetitivas contrarrestaran los beneficios que el mercado comuacuten (la Comunidad y Mercado Comuacuten del Caribe o Caricom) pudiera aportar a las naciones miembros7 Esta experiencia es uacutenica entre paiacuteses pequentildeos del continente americano y un punto de referencia muy importante para otras regiones similares pues existen numerosas dificultades para crear un marshyco legal e institucional dentro de cada paiacutes que se podriacutea superar en el plashyno regional mediante la cooperacioacuten potenciar los fondos escasos para la competencia aprovechar al maacuteximo el expertise del capital humano en la reshygioacuten compartir la experiencia de los paiacuteses del Caribe en materia de coopeshyracioacuten en el tema de competencia atractiva para otros paiacuteses como los censhytroamericanos etceacutetera
Como se m encionoacute anteriormente si bien en las uacuteltimas dos deacutecadas se registroacute un crecimiento significativo en el nuacutemero de econom iacuteas que han adoptado leyes antimonopolio la mayoriacutea de las naciones pequentildeas han operado sin una poliacutetica formal de competencia De acuerdo con la inforshymacioacuten proporcionada por Singh (2002) con el apoyo en forma de asistencia teacutecnica y financiera recibida en el plano global 50 paiacuteses han promulgado leyes de competencia recientemente mientras que otros 27 se encuentran en proceso de hacerlo Cabe considerar no obstante que los paiacuteses neceshysitan cerca de 10 antildeos para adquirir la experiencia y los conocim ientos necesarios para poner eficientemente en marcha una legislacioacuten antimoshynopolios (Scherer 1994) Por consiguiente aun cuando ya tengan leyes y autoridades de competencia la mayoriacutea de las economiacuteas pequentildeas de Ameacuteshyrica Latina no cuentan con experiencia suficiente en materia de implanshytacioacuten de dichas poliacuteticas Una praacutectica usual en muchos paiacuteses de la reshygioacuten es el simple traspaso de monopolios puacuteblicos a monopolios privados sin que previamente se desarrollen los mecanismos para impedir que abushy
6 Documento w t w g t c p w 1 4 3 o m c 2 de agosto de 20007 Este reacutegimen abarca acciones anticom petitivas horizontales y verticales y abuso de poshy
der dominante No requiere regulacioacuten para fusiones y adquisiciones Debe crearse una Comishysioacuten de C om petencia Regional y los m iem bros de la Caricom Single M arket and Econom y ( c s m e ) tienen el deber de elaborar leyes de com petencia arm onizadas y establecer una Autorishydad Nacional de Com petencia La Corte de Justic ia del Caribe seraacute la Corte de Apelaciones contra las decisiones que tom e la Comisioacuten (traduccioacuten propia docum ento w t w g t c p w 1 4 3 o m c 2 de agosto de 2000)
C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E 17
sen de su poder de mercado lo cual va en detrimento del bienestar social (Naiacutem 1999)
Hasta el presente por lo general las economiacuteas latinoamericanas no se han planteado una visioacuten propia acerca de los propoacutesitos de poner en praacutecshytica una poliacutetica de competencia sino que han incorporado los objetivos de la poliacutetica de competencia de los paiacuteses avanzados Asiacute no se ha discutido a fondo queacute papel deberiacutea tener la competencia en el desarrollo econoacutemico y maacutes especiacuteficamente la relacioacuten entre la competencia por un lado y la efishyciencia econoacutemica los objetivos sociales la poliacutetica industrial y la balanza de pagos por otro El enfoque dominante prevaleciente en los Estados Unidos indica que la concentracioacuten es inaceptable bajo cualquier circunsshytancia Con todo existen otras visiones como la de Gal (2003) quien sosshytiene que el fenoacutemeno de la concentracioacuten puede considerarse un mal neceshysario para poder lograr economiacuteas de escala de todas formas sugiere que la teoriacutea econoacutemica convencional que sirve como base para la poliacutetica de competencia en economiacuteas grandes tambieacuten puede aplicarse a economiacuteas pequentildeas en aspectos especiacuteficos Debido a que las principales caracteriacutestishycas de las economiacuteas pequentildeas son altos niveles de concentracioacuten indusshytrial fuertes barreras a la entrada y niveles inferiores del oacuteptimo de producshycioacuten tales economiacuteas deberiacutean tolerar un mayor nivel de concentracioacuten que las economiacuteas grandes pero tener como objetivo principal la eficiencia econoacutemica y no objetivos sociales en la formulacioacuten de sus poliacuteticas de competencia En una publicacioacuten maacutes reciente Gal (2004) matiza un poco esta posicioacuten respecto de los paiacuteses pequentildeos en desarrollo Esta es una visioacuten que sin duda aporta elementos propios para economiacuteas pequentildeas y es en este sentido original De hecho se da asiacute un paso hacia la adopcioacuten de un enfoque de bienestar total en el anaacutelisis de fusiones por ejemplo seshyguacuten el cual las autoridades de competencia podriacutean ayudar a generar ciershytas economiacuteas de escala al tolerar el incremento del nivel de concentracioacuten Sin embargo Gal se refiere con el teacutermino economiacuteas pequentildeas a paiacuteses como Israel Canadaacute y Australia9 Por consiguiente el esquema es poco aplicable a economiacuteas pequentildeas y en desarrollo como las de Centroameacuteri- ca y el Caribe
8 La experiencia de privatizacioacuten en el Reino Unido y en m uchos otros paiacuteses sugiere que no es en siacute el em presariado el factor im portante que afecta el desem pentildeo de la economiacutea sino el am biente externo particularm ente el relacionado con la competencia el factor maacutes relevanshyte Veacutease Pollitt (1999)
9 En los casos de Canadaacute y Australia aun cuando tienen un territorio muy grande su poblashycioacuten estaacute muy dispersa de modo que se presenta una regionalizacioacuten de los mercados (Gal 2003)
18 C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E
En el contexto de este uacuteltimo tipo de economiacuteas adquieren relevancia aspectos adicionales10 Primero los problemas sociales entre los cuales destacan la lentitud para reasignar los recursos al abrir y desregular los mercados mdashdebido a la limitada gama de alternativas que estas economiacuteas ofrecen a sus factores de produccioacutenmdash que se traduce en altos niveles de desempleo y pobreza la gran proporcioacuten de la poblacioacuten ocupada en peshyquentildeas y medianas empresas y en el sector agriacutecola que no cuentan con el peso necesario en el marco de una poliacutetica de competencia aplicada en paiacuteshyses desarrollados para tener acceso a investigaciones sobre abuso de poder de mercado de las grandes empresas y la deacutebil cultura y la limitada abogashyciacutea de la competencia lo que perjudica a amplias capas de consumidores11
Un segundo aspecto que requiere una oacuteptica particular para los paiacuteses estudiados son las limitaciones presupuestarias Por esta caracteriacutestica las instituciones de competencia suelen estar sujetas a presiones poliacuteticas ya que en estos casos el poder econoacutemico y el poliacutetico se hallan estrechamente vinculados La escasez de recursos se refleja en insuficiencia de personal capacitado deficientes sistemas de informacioacuten y la imposibilidad de dar seguimiento adecuado a todos los casos de praacutecticas anticompetitivas que puedan surgir Asiacute la autoridad de competencia frecuentemente se apoya en informacioacuten imperfecta caracteriacutestica maacutes acentuada en paiacuteses como los estudiados No soacutelo se estima de forma imprecisa el poder de mercado sino que las empresas involucradas en la fusioacuten por lo regular poseen meshyjor informacioacuten sobre las ldquosinergias potencialesrdquo que el propio regulador12
10 Algunos de los puntos distintivos de los paiacuteses pequentildeos que se describen a continuacioacuten tam bieacuten son experim entados por los paiacuteses m aacutes grandes de Ameacuterica Latina y lo que los disshytingue es el grado en que los experimentan
11 La abogaciacutea por la com petencia abarca todas las actividades desarrolladas por las autoshyridades para prom over y proteger las condiciones de com petencia que no caigan en la categoshyriacutea de aplicacioacuten de la ley Esto supone la necesidad de convencer a otros organism os puacuteblicos para que se abstengan de aplicar medidas anticom petitivas que beneficien a pequentildeos grupos y dantildeen el intereacutes puacuteblico Por o tra parte tam bieacuten com prende la ta rea de ayudar a las agenshycias regulatorias a delinear con precisioacuten las vertientes de la regulacioacuten econoacutemica determ ishyn ar queacute mercados estaacuten caracterizados por monopolios naturales o cualquier im perfeccioacuten de m ercado O tra vertiente de la abogaciacutea por la com petencia se refiere a los agentes econoacutemicos y a los consum idores En este punto los esfuerzos se encam inan a que otras entidades puacuteblishycas sistem a judicial agentes econoacutem icos y puacuteblico en general esteacuten m aacutes fam iliarizados con los beneficios de la com petencia el papel de las leyes y la poliacutetica de com petencia en la p roshym ocioacuten y proteccioacuten del bienestar social
12 W hite (1987) y F isher (1987) argum entan que las ldquoganancias de eficiencia son faacuteciles de aludir pero difiacuteciles de probar F isher se p ronuncia a favor de high standards para probar las eficiencias Su argum ento se basa en varios ejemplos donde las ldquoeficiencias de gananciardquo
C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E 19
El tercer tema que requiere un punto de vista especial sobre los paiacuteses en estudio se refiere al inadecuado sistema judicial en el que debe apoyarse la poliacutetica de competencia y que tambieacuten estaacute vinculado a la escasez de reshycursos y presupuesto federal La falta de experiencia y capacitacioacuten de los jueces en los temas de competencia hace impredecible el tiempo que puede durar un litigio en este aacutembito y si el resultado final seraacute justo en esta mashyteria (De Leoacuten 2000 Owen 2003) Las leyes y otras disposiciones de comshypetencia promulgadas en Ameacuterica Latina no cuentan con el sistema de dereshycho consuetudinariordquo de los Estados Unidos que permite mayor flexibilidad para cambiar y perfeccionar la ley seguacuten los litigios y sus resultados Estas limitaciones conducen a que sea el aacutembito administrativo el que se encarshygue de la mayoriacutea de los casos de conductas anticompetitivas y esta instanshycia estaacute maacutes expuesta a presiones poliacuteticas e ineficiencia
En cuarto lugar el tema de fusiones y carteles internacionales tambieacuten requiere un tratamiento especial en paiacuteses pequentildeos en desarrollo Primeshyro debe tomarse en cuenta el incremento de poder de mercado por parte de las multinacionales y sus efectos de agentes dominantes en los principashyles mercados Las praacutecticas monopolistas afectan las economiacuteas pequentildeas cuando una empresa extranjera adquiere una nacional Tambieacuten pueden resultar perjudicadas indirectamente por fusiones internacionales que se dan fuera de sus jurisdicciones13 Por ejemplo como lo ha sentildealado Tichy (2001) The rule of being in the top threerdquo tiene un efecto nocivo sobre la ldquocontestabilidadrdquo14 de los mercados y es especialmente dantildeina para las ecoshynomiacuteas pequentildeas las cuales intentan que sus empresas crezcan con base en sus capacidades para competir en los mercados internacionales Sin lushygar a dudas las economiacuteas pequentildeas necesitan desarrollar una infraestrucshytura de poliacutetica de competencia para lidiar con aspectos de abuso de poder de mercado y otras praacutecticas anticompetitivas derivadas de las fusiones inshyternacionales Incluso en el caso de algunas economiacuteas pequentildeas que ya cuentan con leyes antimonopolio a menudo no se consideran los efectos de
fueron la bandera de defensa de las em presas involucradas pero nunca pudieron p ro b ar su existencia
13 Avalos y Ram iacuterez (2003) dem uestran que es factible que una fusioacuten internacional com shypuesta por dos empresas extranjeras reduzca el bienestar del paiacutes pequentildeo
14 El teacuterm ino contestabilidadrdquo traduce la palabra inglesa contestability que se refiere a un m ercado ldquocontestable Un m ercado ldquocontestable se caracteriza por no tener barreras de enshytrada de m odo que nuevas empresas pueden participar sin problemas La am enaza del ingreshyso de nuevas empresas puede ser suficiente para inducir al productor a generar una cantidad de bienes con precios cercanos a los de equilibrio
20 C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L CA R IB E
carteles fusiones y otras formas de conductas anticompetitivas con dimenshysioacuten internacional Esto sin embargo quizaacute requiera una respuesta de poshyliacutetica de competencia maacutes regional que nacional
Los estudios que se presentan en este libro tienen como finalidad aporshytar una visioacuten del entorno que existe en los paiacuteses de Centroameacuterica15 y del Caribe16 en materia de competencia los avances en la construccioacuten de un marco legal e institucional de competencia y las lecciones que pueden deshyjar los paiacuteses maacutes evolucionados en este campo para aquellos que estaacuten comenzando a construir los instrumento de poliacutetica de competencia Entre los paiacuteses del Caricom soacutelo Belice17 con una superficie de 23 000 km2 es comparable con el maacutes pequentildeo de Centroameacuterica es decir El Salvador de 21 000 km2 pero el primero soacutelo cuenta con una poblacioacuten de 265 000 habishytantes en contraste con los 65 millones del segundo En cuanto a poblashycioacuten Jamaica ostenta el primer lugar en el conjunto de paiacuteses del Caribe estudiados mdashtiene 26 millones de habitantesmdash con una superficie de soacutelo 11 000 km218 El nivel socioeconoacutemico es extraordinariamente heterogeacuteneo en la regioacuten del Caribe donde en 2002 las Bahamas contaban con un p ib per caacutepita de alrededor de 13 000 doacutelares en contraste con los 2 800 de Jashym aica19 el paiacutes maacutes pobre entre los considerados del Caribe En Centroshyameacuterica la disparidad es menor pero tambieacuten hay fuertes diferencias ya que en 2003 el p ib per caacutepita era casi cinco veces mayor en Costa Rica20 que en Nicaragua
A pesar de que existe una extensa gama de publicaciones sobre caracteshyriacutesticas especiacuteficas de economiacuteas pequentildeas no abundan los estudios empiacuteshyricos que intenten evaluar las condiciones de competencia y el marco regu- latorio de esas economiacuteas ni las poliacuteticas maacutes adecuadas para fortalecer sus mercados Asiacute los trabajos presentados en el presente libro constituyen un primer esfuerzo en esa direccioacuten
En el trabajo de Ignacio de Leoacuten se exponen recomendaciones para los
15 Se incluyen Costa Rica El Salvador Guatemala H onduras N icaragua y Panam aacute Belice para efectos de este libro estaacute considerado entre los paiacuteses del Caribe
16 Los paiacuteses pertenecientes al Caricom considerados en este estudio son Baham as Belice Jam aica Santa Luciacutea San Vicente y las G ranadinas y Trinidad y Tabago
17 P ara facilitar el anaacutelisis de la com petencia en Belice en este traba jo se le considera como parte del Caribe en lugar de Centroam eacuterica (como usualm ente lo cataloga la c e p a l ) porshyque con eacuteste tiene maacutes afinidades culturales y econoacutemicas
18 Informacioacuten de la c e p a l el Banco M undial y de Stew art en este libro19 Informacioacuten del Banco Mundial20 Alrededor de 4 100 doacutelares en Costa Rica y 750 en Nicaragua seguacuten cifras de la Secretashy
riacutea de Integracioacuten Econoacutem ica Centroam ericana ( s i e c a )
C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E 21
paiacuteses pequentildeos de Centroameacuterica basadas en la experiencia de la regioacuten latinoamericana En este capiacutetulo se brinda un anaacutelisis muy criacutetico de la base institucional de la poliacutetica de competencia y la relacioacuten que usualmenshyte se establece con otras poliacuteticas puacuteblicas De Leoacuten considera que predoshymina una visioacuten estructural y estaacutetica de los mercados en la poliacutetica de competencia y que eacutesta se ha llevado a cabo con un espiacuteritu intervencionisshyta lo que ha inhibido el desarrollo dinaacutemico e innovador de las empresas Para promover la competencia las autoridades se han apoyado en el conshytrol de las F y A que desde la perspectiva del autor representan sentildeales de dinam ism o e innovacioacuten en los mercados De hecho existe la dificultad de distinguir entre las decisiones cooperativas que pueden estar desarroshyllando algunas empresas para lograr una mayor eficiencia en el mercado y aquellas efectuadas para dantildear al competidor La presencia de carteles o la consolidacioacuten de posiciones dominantes en el mercado son consideradas en su mayoriacutea como fenoacutemenos transitorios y una agencia de competenshycia deberiacutea diferenciar estas praacutecticas Maacutes importante que el control de las f y A el papel de la poliacutetica de competencia deberiacutea orientarse hacia la remocioacuten de los obstaacuteculos y barreras legales o institucionales al ingreso permanencia y salida del mercado de empresas competidoras Las accioshynes contra los carteles y los casos unilaterales de abuso de poder de mershycado tendriacutean que ocupar maacutes a las autoridades de competencia que las fusiones y adquisiciones
La debilidad institucional de las economiacuteas pequentildeas puede ser un facshytor que limite la capacidad de implantar exitosamente una poliacutetica de comshypetencia Para De Leoacuten la poliacutetica de competencia de las economiacuteas pequeshyntildeas debe concentrarse en el desarme de las barreras del mercado antes que en atacar la concentracioacuten misma En este enfoque el papel de la autoridad de competencia en las economiacuteas pequentildeas tendriacutea que mostrarse particushylarmente activo contra las barreras gubernamentales que encarecen el cosshyto de hacer negocios que es el mayor limitante al ingreso permanencia y salida de las empresas en el mercado especialmente de las maacutes pequentildeas Finalmente otro aspecto identificado como decisivo para el funcionamienshyto de una poliacutetica de competencia en paiacuteses como los centroamericanos es la coordinacioacuten eficiente de las diferentes instancias relacionadas con esta praacutectica es decir las de proteccioacuten al consumidor competencia desleal propiedad intelectual simplificacioacuten de traacutemites y la que determina norshymas metodologiacutea y especificaciones teacutecnicas asiacute como con los reguladores sectoriales
22 C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E
En el tercer capiacutetulo Hernaacutendez y Schatan plantean una visioacuten criacutetica de las condiciones y poliacuteticas de competencia en la regioacuten centroamericashyna Sentildealan la conveniencia de usar el teacutermino ldquocompetenciardquo en su acepshycioacuten maacutes amplia en relacioacuten con los paiacuteses de la regioacuten centroamericana buscando asiacute conservar y promover la competencia en la perspectiva de alcanzar la eficiencia econoacutemica y elevar el bienestar del consumidor Ello contrasta con el concepto de laissez-faire de competencia para el que no importan las consecuencias de su implantacioacuten en cuanto a empleo y geneshyracioacuten de ingresos en dichas economiacuteas Con el enfoque de estos autores la poliacutetica de competencia y de reforma regulatoria (a diferencia de la desreshygulacioacuten) se consideran indispensables para alcanzar objetivos de eficienshycia y bienestar social en el periodo posterior a las reformas econoacutemicas
El desarrollo institucional relativo a la competencia ha sido desigual en los paiacuteses de la regioacuten y en el interior de cada uno Asiacute los m ecanismos para la defensa del consumidor se implantaron en todos los paiacuteses en conshytraste con los mecanismos de competencia antimonopolio que soacutelo existen formalmente en tres Costa Rica El Salvador y Panamaacute Asimismo los entes reguladores modernizados son considerados de vital importancia en el istmo centroamericano pues si bien las nuevas tecnologiacuteas han permitido abrir ciertos mercados a una mayor competencia en los servicios de utilishydad puacuteblica auacuten dominan los m onopolios naturales en varios mercados
En general la institucionalidad de la competencia carece de los mecashynismos concretos de regulacioacuten intervencioacuten y sancioacuten o de remisioacuten a las autoridades competentes para que ejerzan la accioacuten judicial por lo que se requiere fortalecer estas instancias Por otra parte este estudio juzga neceshysario adoptar una poliacutetica activa para promover la cultura de la competenshycia ya que gran parte de la poblacioacuten no estaacute consciente de los mecanismos que existen para defender sus intereses como consumidores mientras que los productores y agentes de gobierno por su parte tampoco perciben la importancia del buen funcionamiento del mercado para lograr mayor efishyciencia en el proceso productivo Los criterios con los que se aplican los conceptos de competencia deben adoptarse con un espiacuteritu flexible A tiacutetulo ilustrativo en algunos paiacuteses de la regioacuten se dispuso la disolucioacuten forzosa de la integracioacuten vertical de grandes empresas lo cual en algunos casos ha reducido la eficiencia de sus operaciones Eacuteste es el caso de la estructura actual de la industria energeacutetica cuya desintegracioacuten vertical es mandatoshyria en El Salvador Guatemala y Panamaacute
En el capiacutetulo iv Avalos y Schatan analizan el funcionamiento de tres
C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E 23
sectores productivos (cemento azuacutecar y fertilizantes) de seis paiacuteses centroshyamericanos Los mercados en estudio registran sensibles distorsiones que tienen una fuerte incidencia en la mayoriacutea de los consumidores de tales paiacuteses21 y por sus caracteriacutesticas representan un gran desafiacuteo para la poliacutetishyca de competencia Asimismo los autores muestran coacutemo estos tres sectoshyres se hallan estrechamente vinculados al mercado internacional aunque de maneras diferentes En el caso del cemento debido a las elevadas econoshymiacuteas de escala de la industria los pequentildeos mercados y una concentracioacuten de productores en el plano internacional dominan las empresas monoposhylistas multinacionales En este sentido el comportamiento detectado en el sector del cemento coincide con el descrito para el m ism o por Taimoon Stewart en el capiacutetulo vi en relacioacuten con los paiacuteses del Caribe es decir una produccioacuten muy concentrada con gran participacioacuten de capitales extranjeshyros y praacutecticas anticompetitivas En el azuacutecar los carteles internacionales amparados por legislaciones proteccionistas en paiacuteses industrializados en combinacioacuten con la proteccioacuten de los mercados de los paiacuteses centroamerishycanos y carteles nacionales de exportacioacuten mantienen un mercado muy distorsionado en todos los paiacuteses analizados Una leccioacuten que se desprende de esta investigacioacuten es que toda implantacioacuten de reformas econoacutemicas reshyquiere de una coordinacioacuten mucho mayor entre la poliacutetica econoacutemica el marco regulatorio y la poliacutetica de competencia El caso del mercado de fershytilizantes es muy ilustrativo en este sentido La apertura y la desregulacioacuten de los controles de importacioacuten efectuadas sin contar con leyes ni normas de calidad del producto han tenido consecuencias adversas para el bienestar de los usuarios de estos insumos expuestos a agroquiacutemicos peligrosos y de baja calidad en tanto que los consumidores de productos agriacutecolas resulshytan amenazados por los residuos de agroquiacutemicos toacutexicos
El estudio de Eugenio Rivera sobre la competencia en el sector de teleshycomunicaciones en Centroameacuterica toma en cuenta las diferencias nacionashyles de los marcos regulatorios del sector Revisa los procesos de privatizashycioacuten y liberalizacioacuten de las telecom unicaciones describe el mapa de operadores y elabora una visioacuten sinoacuteptica del estado actual de las telecoshymunicaciones en la regioacuten sin perder de vista las transformaciones que ha experimentado el sector en las uacuteltimas deacutecadas en el plano internacional Asimismo el autor identifica los principales campos sobre los cuales seriacutea necesario trabajar para avanzar en el proceso de armonizacioacuten El anaacutelisis
21 El estudio abarca Costa Rica El Salvador Guatemala H onduras y Panamaacute
24 C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E
realizado deja en evidencia que los paiacuteses centroamericanos han avanzado sustancialmente en la reforma del sector de telecom unicaciones Desde hace algunos antildeos disponen de un nuevo marco juriacutedico que ha hecho posible la privatizacioacuten del sector y la introduccioacuten de algunas normas en materia de competencia con lo que se ha logrado una expansioacuten de la teleshyfoniacutea fija un mayor acceso a la telefoniacutea moacutevil para grupos maacutes amplios de la poblacioacuten y una introduccioacuten maacutes acelerada del acceso a internet Los recientes acuerdos de libre comercio de la regioacuten con terceros paiacuteses en los que frecuentemente se incluyen claacuteusulas que contemplan la apertura del sector de telecomunicaciones tambieacuten estaacuten contribuyendo en principio a crear mejores condiciones de competencia en este sector Sin embargo este proceso de apertura y privatizacioacuten tambieacuten ha dado pie a que el sector sea dominado por grandes empresas multinacionales que ejercen poder de mercado en el interior de los paiacuteses Por este y otros motivos los paiacuteses disshytan mucho de contar con un sector de telecomunicaciones competitivo en el aacutembito internacional
En el estudio se revela la existencia grosso modo de tres modalidades de competencia en el sector de telecomunicaciones una basada en la prishyvatizacioacuten con entrega de concesiones exclusivas en telefoniacutea fija (Nicashyragua y Panamaacute) otra que consiste en la plena apertura del sector a la comshypetencia (El Salvador y Guatemala) y el caso de Costa Rica en que la privatizacioacuten estaacute excluida como estrategia expliacutecita del gobierno aunque se considera participacioacuten del sector privado en la venta de equipos En Honduras en contraste el servicio sigue en manos del sector puacuteblico debishydo a que no se ha podido vender su empresa de telecomunicaciones Este paiacutes sin embargo cuenta con una legislacioacuten orientada hacia la operacioacuten privada del sector
En este contexto el autor sostiene la necesidad de avanzar en la inteshygracioacuten del sector de telecomunicaciones como parte importante del proceshyso de integracioacuten econoacutemica de Centroameacuterica La evaluacioacuten de los marshycos reguladores de los distintos paiacuteses pone en evidencia que las diferencias existentes son en general conciliables Probablemente los mayores probleshymas para unificar poliacuteticas de competencia se manifiestan en los paiacuteses donde se han hecho concesiones exclusivas Habriacutea que buscar una modalishydad de integracioacuten especial para Costa Rica tambieacuten
El capiacutetulo elaborado por Taimoon Stewart expone un anaacutelisis muy completo sobre las condiciones y poliacuteticas de competencia en seis paiacuteses del Caribe regioacuten sobre la cual hay una carencia aguda de estudios En este
C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E 25
trabajo se aborda a fondo el problema de competencia que tienen paiacuteses auacuten maacutes pequentildeos y vulnerables que los centroamericanos ademaacutes de abarshycar un amplio nuacutemero de sectores bancario turismo telecomunicaciones produccioacuten aviacutecola cerveza acero cemento y varios sectores de servicios (importaciones distribucioacuten y comercio detallista) En este uacuteltimo conjunshyto de sectores fue donde la autora encontroacute la mayor concentracioacuten econoacuteshymica En su trabajo se observa que los problemas estructurales de compeshytencia son maacutes profundos que los enfrentados por la mayoriacutea de los paiacuteses centroamericanos A pesar de lo abierto de sus economiacuteas los paiacuteses carishybentildeos experimentan una gran concentracioacuten econoacutemica debido ya sea a su legado colonial que ha significado que unas cuantas familias dominen buena parte de la economiacutea al centralizar el control de varios sectores sishymultaacuteneamente o bien por la presencia del capital extranjero que ha lograshydo penetrar y dominar los sectores exportadores El enfoque de Stewart sin embargo no es una criacutetica a la estructura de los mercados sino a las praacutectishycas anticompetitivas en ellos pues en ciertos aacutembitos como el bancario ella considera que la concentracioacuten deberiacutea ser auacuten mayor para lograr efishyciencia econoacutemica
En el caso de estos paiacuteses muy pequentildeos existen caracteriacutesticas cultushyrales que se relacionan con el tamantildeo de sus economiacuteas y que dificultan la competencia en los mercados como el seguimiento natural de una empresa liacuteder por parte del resto de las empresas y que no es faacutecilmente identificable como colusioacuten entre ellas El viacutenculo de amistad parentesco o copropieshydad asiacute como la participacioacuten de los ciudadanos maacutes acaudalados en vashyrios comiteacutes directivos de empresas hace difiacutecil distinguir entre un comshyportamiento anticompetitivo y las relaciones sociales de cooperacioacuten o de respaldo mutuo muy arraigadas en la sociedad El tamantildeo de estos paiacuteses y una debilidad institucional intriacutenseca ademaacutes conducen a la autora a vincular problemas de gobemabilidad y competencia ya que el estrecho viacutenculo entre poliacutetica y economiacutea en el estrato social predominante da lugar a que algunos empresarios utilicen su poder poliacutetico para llevar a cabo praacutecticas anticompetitivas En el aacutembito de gobemabilidad la autora trata el tema de corrupcioacuten y criminalidad y la forma en que estas caracteshyriacutesticas socavan el buen funcionamiento de los mercados Praacutecticas como la cartelizacioacuten en la actividad exportadora e importadora de mercanciacuteas son consideradas en contraste como mecanismos necesarios para hacer costeable este tipo de transaccioacuten sin lo cual los productores no podriacutean competir en mercados internacionales Asiacute Stewart estima maacutes urgente
26 C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E
implantar disposiciones contra el abuso de poder de mercado que disposishyciones anticarteles o antifusiones en los paiacuteses pequentildeos mencionados En el caso de telecom unicaciones la situacioacuten planteada por Stewart es de mucha mayor vulnerabilidad frente a praacutecticas anticompetitivas que lo desshycrito por Rivera en el capiacutetulo v en los paiacuteses centroamericanos donde las condiciones de mercado estaacuten lejos de ser competitivas
El conjunto de trabajos en este libro deja como leccioacuten que los paiacuteses pequentildeos estudiados deberiacutean elaborar leyes de competencia disentildeadas especialmente para sus caracteriacutesticas adaptando los instrumentos tradishycionales con este fin y asiacute lograr que sean compatibles en competencia efishyciencia y desarrollo De esta forma en las econom iacuteas pequentildeas no debe haber ausencia de reglas de competencia sino un conjunto de normas e instituciones que definan la interaccioacuten entre los agentes econoacutemicos y al mismo tiempo hagan maacutes eficiente la intervencioacuten del Estado con objeto de asegurar que los beneficios derivados de la competencia lleguen a toda la sociedad y no soacutelo a unos cuantos grupos
Si bien parece haber consenso en torno a que una poliacutetica de compeshytencia es necesaria dadas las fuertes fallas de mercado en los paiacuteses pequeshyntildeos analizados difieren las perspectivas acerca de cuaacutel es la mejor manera de aplicarla En todos los trabajos se reconoce que la carencia de una cosshytumbre de competencia le resta legitimidad y eficacia a los esfuerzos de las autoridades por introducir esta poliacutetica y por tanto es un asunto que reshyquiere mucha atencioacuten
Entre los aspectos de la poliacutetica de competencia que requieren una oacutepshytica propia de paiacuteses pequentildeos se cuentan los enumerados a continuacioacuten Tanto los carteles de exportacioacuten como los de importacioacuten parecen tener leshygitimidad bajo ciertas circunstancias en paiacuteses pequentildeos con la finalidad de abatir costos y mejorar la competitividad Tambieacuten algunas F y A pueden ser formas de mejorar la eficiencia y la competitividad de los sectores proshyductivos en dichos paiacuteses Las dos situaciones anteriores sugieren la necesishydad de aceptar condiciones de competencia que estimulen a los inversionisshytas a invertir en esos paiacuteses y que hagan un uso eficiente de los recursos22 El abuso de poder de mercado de una empresa es por otra parte la praacutecshytica menos aceptada pero a la vez es una de las maacutes difiacuteciles de probar para las autoridades de competencia Maacutes allaacute de la eficiencia de los mercashydos en algunos de los trabajos se plantea una fuerte preocupacioacuten por el
22 En este sentido coinciden con postu ras sobre com petencia p a ra paiacuteses en desarrollo como la de Singh y Dhumale (1999)
C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E 27
impacto social de la apertura la privatizacioacuten y la desregulacioacuten y se seshyntildeala la necesidad de hacer excepciones en algunos mercados para proteger a las pequentildeas y medianas empresas las cuales son las mayores generadoshyras de empleo En varios de los trabajos se destaca la necesidad de una clara interaccioacuten y coordinacioacuten entre la poliacutetica de competencia y la poliacutetica de regulacioacuten siendo esta uacuteltima un complemento indispensable para la creashycioacuten de condiciones de ldquocontestabilidadrdquo en ausencia de la competencia tradicional entre un gran nuacutemero de productores Tambieacuten se menciona como una gran necesidad la mayor coordinacioacuten de la poliacutetica de compeshytencia con las demaacutes poliacuteticas estatales como la industrial y la comercial para lograr la mayor efectividad de la primera En este sentido la abogaciacutea por la competencia es particularmente importante en estas economiacuteas dada la poca sensibilidad que las distintas aacutereas econoacutemicas han desarroshyllado en este sentido Es interesante notar que varias de estas reflexiones coinciden con aquellas a las que llegan estudios hechos en otros paiacuteses de Ameacuterica Latina maacutes grandes y con una historia maacutes larga de leyes e institushyciones de proteccioacuten a la competencia (Moguillansky y Silva 2004 Celani y Stanley 2003)
Finalmente las fusiones y alianzas internacionales ampliamente obshyservadas en las economiacuteas pequentildeas estudiadas hacen indispensable que las autoridades emprendan acciones en los casos de F y A o formacioacuten de carteles internacionales que perjudiquen el bienestar de sus habitantes Los gobiernos que cuentan con leyes formales de competencia en Centroameacuteri- ca y el Caribe no han extendido su autoridad para incluir la investigacioacuten de las operaciones entre empresas extranjeras o entre compantildeiacuteas nacionashyles y extranjeras23 lo cual se explica en gran parte por las limitaciones de recursos financieros institucionales y de capital humano Sin embargo en estos paiacuteses se podriacutean establecer instancias regionales de cooperacioacuten y a la vez con sus correlatos comerciales yo de inversiones para contar con la informacioacuten necesaria y una jurisdiccioacuten vaacutelida para tratar estos casos Los mecanismos bilaterales de cooperacioacuten con los paiacuteses con los que se hayan
23 Existen algunos ejem plos de leyes an tim onopoacutelicas que reclam an ju risd icc ioacuten sobre fusiones y carteles internacionales como en el caso de los Estados Unidos y la Unioacuten Europea E n el prim ero las au to ridades pueden ac tua r para im pedir que dos em presas extranjeras fusionen sus operaciones en ese paiacutes En el segundo la autoridad de com petencia supranacio- nal (Comisioacuten Europea) puede reclam ar jurisdiccioacuten en casos en que las acciones efectuadas por em presas extranjeras puedan tener efectos negativos en los m ercados internos o en el m ershycado com unitario Por ejemplo la fusioacuten entre Gillette y Wilkinson fue revisada por 14 autorishydades nacionales de com petencia (Whish y Wood 1994)
28 C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E
suscrito acuerdos de libre comercio tambieacuten son un aacutembito importante para desarrollar estos mecanismos24
En siacutentesis este libro documenta la importancia que tiene la poliacutetica de competencia para las economiacuteas pequentildeas de Centroameacuterica y el Caribe considerando las condiciones de competencia precarias en el interior de los paiacuteses los efectos de su alta exposicioacuten a las distorsiones en el mercado internacional las limitaciones que plantea el reproducir sin variaciones la poliacutetica de competencia de paiacuteses desarrollados y las potenciales ventajas de la cooperacioacuten regional en esta materia
B ib l io g r a f iacutea
A dhikari R (2002) C om petition Policies in Sm all E co n o m iesrdquo d iscussion p ap e r [en liacutenea] S o u th Asia W atch on Trade E conom ics a n d E nv ironm en t ( s a w t e e )
httpw w w saw teeorg Avalos M y C R am irez (2003) In terna tional Trade an d M erger Policyrdquo docum enshy
to de traba jo nuacutem 280 D ivisioacuten de E conom iacutea C entro de Investigaciones y Doshycencia E conoacutem icas ( c id e ) M eacutexico octubre
Celani M y L S tan ley (2003) ldquoP oliacutetica de com petencia en A m eacuterica Latina serie D esarro llo P ro d u c tiv o n uacute m 142 ( l c L 1 9 4 3 - p ) C om isioacuten E co n oacute m ica p a ra A m eacuterica L atina y el Caribe ( c e p a l ) Santiago de Chile m ayo P ublicacioacuten de las N aciones U nidas
De Leoacuten I (2000) The Role of C om petition Policy in th e P rom otion of C om petitishyveness an d D evelopm ent in L atin Am erica Boletiacuten Latinoamericano de Compeshytencia d iciem bre
E venett S (2003) ldquoThe C ross-B order M ergers an d A cquisitions W ave in th e Late 1990rsquosrdquo W orking Paper n u m 9655 N a tio n a l B u rea u o f E co n o m ic R esea rch ( n b e r ) C am bridge M assachusetts
Fisher F M (1987) ldquoH orizon ta l M ergers Triage an d T reatm entrdquo Journal o f Econoshymic Perspectives vol 1
Gal M (2000) Size Does M atter The Effects o f M arket Size in O ptim al C om petishytio n Policyrdquo University o f Southern California Law Review
24 Para una visioacuten sobre la poliacutetica de competencia tratados de libre comercio y cooperashycioacuten internacional en Ameacuterica Latina m aacutes allaacute de los paiacuteses pequentildeos veacutease M oguillansky y Silva (2004)
C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E 29
Gal M (2003) Competition Policy for Small Market Economies H arvard U niversity Press C am bridge M assachusetts y Londres
(2004) The Ecology of A ntitrust P recond itions fo r C om petition Law E n fo rshycem ent in Developing C oun triesrdquo en P B rusick et al (eds) Competition Com- petitivenes and Development Lessons from Developing Countries C onferencia de las N aciones U nidas sobre C om ercio y D esarrollo ( u n c t a d ) G inebra
M oguillansky G y V S ilva (2004) C reando co n d ic io n es p a ra el d esa rro llo p ro shyductivo p o liacutetica s de co m p e te n c ia rdquo se rie Comercio Internacional n uacute m 48 ( l c L 2 1 9 8 - p ) C om isioacuten E co n oacute m ica p a ra A m eacuterica L a tin a y el C aribe ( c e p a l )
Santiago de Chile agosto Publicacioacuten de las N aciones U nidasN aim M (1999) ldquoD oes L atin A m erica N eed C om petition Policy to C om peterdquo en
M N aim y J S Tulchin (eds) Competition Policy Deregulation and Modernizashytion in Latin America Lynne R ienner Publishers Boulder Colorado
N iels G y A Ten K ate (2004) ldquoA n titru st in th e US a n d th e EU C onverging o r Diverging P athsrdquo Antitrust Bulletin
o c d e (O rg an izac ioacute n p a ra la C o o p erac ioacute n y el D esarro llo E co n oacute m ico s) (2003a) Sm all E conom ies an d C om petition Policy A B ackground P ap errdquo o e c d Global Forum on C om petition ( c c n m g f c o m p ) Paris 4 y 5 de febrero
(2003b) Hard Core Cartels Recent Progress and Challenges Ahead ParisOwen B M (2003) ldquoC om petition Policy in L atin A m ericardquo S tan fo rd Law an d E coshy
nom ics O lin W orking Paper nuacutem 268Pollitt M (1999) A Survey of th e L ib era lisa tio n of P ublic E n te rp rise s in th e UK
since 1979rdquo a e W orking Paper D epartam ento de E conom iacutea A plicada U niversishydad de C am bridge Cam bridge
Scherer F M (1994) Competition Policy for an Integrated World Economy The B rooshykings In stitu te W ashington
Singh A (2002) C om petition an d C om petition Policy in E m erg ing M arkets In te rshynational an d D evelopm ental D im ensionsrdquo G-24 D iscussion Paper num 18
y R D hum ale (1999) ldquoC o m p etitio n Policy D evelopm ent a n d D evelopingC ountriesrdquo Development and Equity ( t r a d e ) W orking P apers n uacutem 7 noviem bre
Stallings B y W Peacuteres (2000) Crecimiento empleo y equidad El impacto de las reshyformas econoacutemicas en Ameacuterica Latina y el Caribe C om isioacuten E co n oacute m ica p a ra A m eacuterica L atina y el C aribe (c e p a l ) - f c e Santiago de Chile
Tichy G (2001) ldquoW hat Do We K now ab o u t Success an d F ailu re of M ergers Jourshynal o f Industry Competition and Trade vol 1 nuacutem 4 d iciem bre
u n c t a d (C onferencia de las N aciones U nidas sobre C om ercio y D esarro llo) (2000) Informe sobre inversiones en el mundo 2000 Las fusiones y adquisiciones t r a s shyfronterizas y el desarrollo panorama general N ueva York
30 C E N T R O A M Eacute R IC A Y E L C A R IB E
W hish R y D W ood (1994) Mergers Cases in the Real World A Study o f Control Procedures O rg an izac ioacute n p a ra la C ooperac ioacuten y el D esa rro llo E co n oacute m ico s ( o c d e ) Pariacutes
W hite L J (1987) ldquoA ntitrust an d M erger Policy A Review an d Critique Journal o f Economic Perspectives vol 1
II LA PROMOCIOacuteN DE LA COM PETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA DIFICULTADES Y POSIBILIDADES
Ignacio de Leoacuten
S e a c e p ta por lo general que la poliacutetica de competencia tiene un papel poshysitivo en la asignacioacuten eficiente de los recursos sociales en aras de la conshysecucioacuten del bienestar del consumidor Ahora bien en el contexto de la glo- balizacioacuten la poliacutetica de competencia como estimulante de la mayor productividad nacional adquiere una significacioacuten auacuten maacutes importante en particular para las economiacuteas pequentildeas que dependen de la generacioacuten y desarrollo endoacutegeno de sus capacidades empresariales para competir intershynacionalmente
En el presente capiacutetulo se exponen las ventajas de establecer una poliacutetishyca de competencia como complemento necesario de las iniciativas dirigishydas a mejorar la infraestructura institucional que fomenta la competitivi- dad de las empresas centroamericanas en los mercados de exportacioacuten En este sentido se evaluacutea la funcioacuten de la poliacutetica de competencia como apoyo y complemento de los programas nacionales para promover la competitivi- dad internacional
Asimismo se consideran las posibilidades reales de insercioacuten exitosa de una poliacutetica de competencia en Centroameacuterica dado el contexto institushycional que caracteriza a la regioacuten donde la debilidad institucional es un factor medular en la capacidad de implantar exitosamente una poliacutetica de competencia Con este propoacutesito se analizan los elementos institucionales para adquirir una comprensioacuten cabal del alcance la orientacioacuten y las posishybilidades de aplicacioacuten de una poliacutetica de competencia
Las instituciones como punto de partida
La comprensioacuten del alcance y las posibilidades de ejecucioacuten de cualquier poliacutetica gubernamental de intervencioacuten en la economiacutea debe considerar el contexto institucional en el que se inserta La legislacioacuten positiva que la
31
32 LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A
consagra apenas constituye un dato aislado que no permite calibrar el proshybable alcance de la aplicacioacuten praacutectica de la poliacutetica
El contexto institucional de los paiacuteses industrializados suele estar mucho maacutes claramente demarcado por reglas estables y predecibles que son aplicadas por organismos con competencias legales delimitadas Asiacute el costo transaccional de buacutesqueda de informacioacuten se minimiza y se facilita para el empresario
En los paiacuteses en desarrollo la situacioacuten se diferencia bastante En eacutestos las reglas del juego no estaacuten codificadas en la legislacioacuten sino que rigen de una manera m enos precisa en las costumbres praacutecticas y convenciones sociales Esto obliga a incorporar dichas reglas dentro de un esquema de anaacutelisis que permita examinarlas de modo sistemaacutetico en especial por su importancia en la creacioacuten de percepciones y expectativas estables en los agentes econoacutemicos
El marco analiacutetico sobre el impacto institucional en la implantacioacuten de poliacuteticas utilizado en este trabajo parte entonces de la idea seguacuten la cual las instituciones constituyen el marco baacutesico de reglas de interrelacioacuten que orientan las expectativas de los individuos en el mercado (North 1990) En esta perspectiva se distinguen ldquonivelesrdquo o aacutembitos de relacioacuten entre los sujetos encargados de interpretar los problemas de competencia y aplicar la poliacutetica dirigida a promoverla (veacutease el diagrama 111)
Sobre la aplicacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas de competencia incide en primer lugar la visioacuten del regulador con respecto al fenoacutemeno de la compeshytencia econoacutemica Es importante subrayar la influencia de las perspectivas teoacutericas en la elaboracioacuten de las poliacuteticas de competencia y en general de las poliacuteticas de regulacioacuten econoacutemica
En este sentido tal como lo observoacute Kuhn (1970) las concepciones acerca de la verdad cientiacutefica estaacuten condicionadas por el paradigma bajo el cual se identifican ciertos problemas cientiacuteficos y sus soluciones y se exclushyyen otros por irrelevantes Desde este punto de vista se identifican dos forshymas opuestas de comprensioacuten de los mercados Por una parte se captan los mercados como ldquoestructurasrdquo maacutes o menos concentradas y se les aplica modelos cuya perspectiva mdashparadigmamdash referencial es el equilibrio que adquieren eacutestos en un punto de su evolucioacuten Por otra parte los mercados se pueden enfocar como procesosrdquo dinaacutemicos de cambio en los que la inshyformacioacuten acerca de los sucesivos puntos futuros de su trayectoria es desshyconocida para el observador quien simplemente observa la evolucioacuten como una actividad de adaptacioacuten y seleccioacuten de opciones
D iagram a iii C ondic ionan tes in stitu c io n a les en la ap licacioacuten de las p o liacuteticas puacuteb lica s
LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A 33
Desde estas perspectivas contrastantes se construyen dos visiones opuestas de anaacutelisis econoacutem ico para identificar las causalidades en los mercados por efecto de la realizacioacuten de estrategias corporativas conducshytas y praacutecticas de organizacioacuten industrial y corporativa Por tanto este eleshymento es un factor esencial en la calificacioacuten normativa de las conductas del mercado a la luz de una legislacioacuten de competencia Maacutes adelante se exponen las implicaciones normativas de estas posiciones de principio paradigmas o perspectivas Por el momento lo que interesa destacar es la condicioacuten ideoloacutegicardquo de estos paradigmas al menos en el sentido convenshycional de la expresioacuten
Precisamente como sentildeala Montaner ldquouna ideologiacutea es siempre una concepcioacuten del acontecer humano -mdashde su historia de su forma de realizar las transacciones de la manera en que deberiacutean hacersemdash concepcioacuten que parte del riacutegido criterio de que el ideoacutelogo conoce de doacutende viene la humanishydad por queacute se desplaza en esa direccioacuten y hacia doacutende debe irrdquo (1997 p 92) En este caso el valor referencial del paradigma adoptado surge no tanto de su capacidad para desentrantildear una ldquoverdad objetivardquo que existe fuera de la percepcioacuten del analista sino que se refleja en la ayuda que le brinda para
34 LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A
calificar sus hallazgos Su utilidad se manifiesta en el examen de los probleshymas de la realidad Todo anaacutelisis es fragmentario e incapaz de captar de modo holiacutestico los problemas de la sociedad por lo que es necesario actuar con suma prudencia en la aplicacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas en el mercado
En segundo lugar el diagrama ilustra el aacutembito de las relaciones de economiacutea poliacutetica que el regulador debe enfrentar a fin de tomar decisiones en el ejercicio de sus funciones Esta esfera estaacute constituida por el ldquojuegordquo institucional creado por las reglas formales (ley de competencia leyes de procedimiento constitucioacuten entre otras) en las cuales los particulares enmarcan su conducta y establecen los paraacutemetros formales de sus controshyversias acerca de la asignacioacuten de los derechos en disputa
Finalmente el tercer nivel ldquoexteriorrdquo estaacute integrado por las reglas ldquoculshyturalesrdquo o ldquoinformalesrdquo que nutren de contenido efectivo el alcance de las reglas formales llenando sus vaciacuteos y lagunas Estas reglas constituyen el reservorio de tradiciones culturales de la sociedad en la que se aplica una poliacutetica de competencia
De acuerdo con este esquema de anaacutelisis institucional los tres probleshymas centrales para la aplicacioacuten exitosa de una poliacutetica de competencia en los paiacuteses de Centroameacuterica son a saber la definicioacuten de la agenda de poliacuteshytica la estructura institucional que serviraacute de base para implantarla y la resistencia cultural que generaraacute su puesta en marcha
D e la asignacioacuten social eficiente
AL D E S A R R O L L O D E CA PA CID A DES E M P R E S A R IA L E S
Hayek propuso la idea de que la formulacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas sobre los mercados depende de los haacutebitos de pensamiento
Me parece que m uchas de las controversias actuales sobre teoriacutea econoacutem ica y poliacutetica puacuteblica tienen en com uacuten un m alentendido sobre la naturaleza del proshyblem a econoacutem ico de la sociedad A su vez este m alen tendido se debe a una aplicacioacuten errada sobre los fenoacutem enos sociales de los haacutebitos de pensam iento que hem os desarro llado en el anaacutelisis de los fenoacutem enos de la na tu ra leza [Hayek 1948 p 78]
Estos ldquohaacutebitos de pensamientordquo han sido un factor clave de la percepcioacuten predominante entre los economistas sobre los fenoacutemenos sociales La influenshy
LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M EacuteR IC A 35
cia de esta concepcioacuten se refleja en la direccioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas imshyplantadas que buscan fortalecer los mercados especialmente a partir de la deacuteshycada de los antildeos ochenta con la apertura econoacutemica producida en el mundo
En Ameacuterica Latina cuando se impuso abandonar las antiguas poliacuteticas ldquodesarrollistasrdquo y remplazariacuteas por una estrategia de mercado adquirioacute sentido adoptar poliacuteticas de competencia y una legislacioacuten encaminada a estimular la apertura de los mercados Confirmando la sentencia de Hayek el sentido de estas poliacuteticas se orientoacute maacutes allaacute de la retoacuterica a favor de los mercados por su concepcioacuten en la mente de los encargados de disentildear las poliacuteticas de apertura econoacutemica En uacuteltima instancia eacuteste vino a ser un factor determinante de la nueva estrategia de crecimiento
El enfoque tradicional de las poliacuteticas de competencia
Hasta la deacutecada de 1980 la agenda tradicional de las poliacuteticas de compeshytencia habiacutea estado orientada a buscar el bienestar del consumidor procushyrando la asignacioacuten oacuteptima y eficiente de los recursos sociales escasos Este enfoque asociado a la Escuela de Chicago (Bork 1978) se elaboroacute en el curshyso de un proceso iniciado con la evolucioacuten jurisprudencial en aplicacioacuten de la Ley Sherman (de 1890) en los Estados Unidos y otras leyes pertenecientes al reacutegimen antitrust Esta actividad de los tribunales se complementoacute con los avances en la teoriacutea econoacutemica de los mercados principalmente por los trabajos sobre la competencia monopolista de Edward Chamberlin y Joan Robinson hacia la deacutecada de 1930 Estos planteamientos teoacutericos derivaron hacia evaluaciones empiacutericas de las condiciones ldquoimperfectasrdquo de los mershycados y la importancia de las barreras de entrada en la determinacioacuten de condiciones de competencia (Bain 1956)
La visioacuten convencional inicialmente dio lugar a una serie de intervenshyciones estructuralesrdquo en el mercado dirigidas a atenuar lo que se percibiacutea como una indebida concentracioacuten de poder econoacutemico asiacute se plantea en casos emblemaacuteticos como los de Alcoa Brown Shoe y otros (Bork 1978) Esta visioacuten asociada a la llamada Escuela de Harvard fue abandonada posteriormente al surgir evidencia empiacuterica que claramente relacionaba la concentracioacuten con otras explicaciones distintas de la buacutesqueda de gananshycias monopolistas por ejemplo la realizacioacuten de eficiencias econoacutemicas superiores La explicacioacuten aportada por Bain (1956) seguacuten la cual la causashylidad entre estructura y conducta es unidireccional fue remplazada por vishy
36 LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A
siones dinaacutemicasrdquo del problema las cuales consideraban la concentracioacuten como resultado de estrategias corporativas (Caves y Porter 1977 pp 241shy262) sin otra finalidad que la generacioacuten de eficiencias econoacutemicas (Dem- setz 1982 pp 386-393) Incluso bajo la teoriacutea de los mercados contestashyblesrdquo lo esencial no es tanto la concentracioacuten como la existencia de barreras al ingreso o salida (Baumol Panzar y Willig 1982)
A partir de estas ideas se ha ido consolidando un consenso en la aplicashycioacuten de las poliacuteticas de competencia en el plano internacional Seguacuten tal criterio este tipo de poliacutetica debe procurar esencialmente disciplinar a las empresas participantes en el mercado a fin de corregir fallas de mercadordquo cuya aparicioacuten hariacutea caer los mercados en equilibrios suboacuteptimos y por tanto normativamente indeseables
Asiacute desde la visioacuten estructural y estaacuteticardquo asociada a la competencia se plantea una relacioacuten entre el comportamiento de las empresas con la esshytructura maacutes o menos concentrada de los mercados Esta visioacuten ha quedado recogida en el llamado ldquoParadigma s-c-prdquo (Structure-Conduct-Performance) Cuanto maacutes concentrados esteacuten los mercados en principio cabe esperar que las praacutecticas restrictivas de la rivalidad en eacutestos sea la expresioacuten de una intencioacuten monopolista de obtener rentas de un consumidor inerme
Elementos como las barreras que hacen inviable la presencia de innushymerables competidores en el mercado alejan a los mercados realesrdquo de la competencia perfecta La intervencioacuten del Estado es necesaria entonces para ldquoacercarrdquo la realidad imperfectardquo a una situacioacuten de mercado maacutes equilibrada y por consiguiente a la asignacioacuten eficiente de los recursos Naturalmente esta visioacuten no toma en cuenta los costos de informacioacuten que implica para la autoridad estatal lograr dicho cometido Tampoco consideshyra la criacutetica epistemoloacutegica maacutes profunda que contradice la idea de comshyparar conductas ldquorealesrdquo de mercado con situaciones ldquoidealesrdquo expresadas en modelos donde no soacutelo hay una dificultad para alcanzar la perfeccioacuten (Demsetz 1979) sino tambieacuten una incongruencia intelectual de base (Rishychardson 1960) ya que los postulados de informacioacuten perfecta que hariacutean posible el cumplimiento del modelo (a saber el aprovechamiento de las oportunidades de mercado abiertas por todos donde se alcanza el equilishybrio) son negados por el modelo mismo (pues una oportunidad que todos pueden aprovechar por igual no lo es para nadie)
De esta manera es loacutegico suponer que el edificio construido por los conceptos creados para interpretar el comportamiento de las empresas en los mercados esteacute sujeto a la misma falencia
LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A 37
Asiacute la explicacioacuten ldquoestructural de la competencia que la visualiza a partir del modelo desconcentrado de la competencia perfecta o el conshycentradordquo de monopolio y oligopolio estaacute siendo objeto de reconsideracioacuten en la doctrina econoacutemica
Por supuesto este fenoacutemeno estaacute afectando la praacutectica de la poliacutetica de la competencia si bien a ritmos distintos seguacuten el grado de conciencia de la autoridad sobre la relevancia de la criacutetica hecha al pensamiento convencioshynal y la aceptacioacuten entre los reguladores de las nuevas corrientes de pensashymiento en torno a los mercados y la competencia vistas como ldquoprocesos de adaptacioacutenrdquo al cambio del entorno en el cual actuacutean las empresas en lugar de concebirlas como estructuras estaacuteticas cercanas o lejanas (seguacuten sea el caso) a modelos de competencia perfecta o monopolio Con todo el proceshyso de adopcioacuten de nuevas ideas ha sido lento y quizaacute maacutes intuitivo que consciente ante la necesidad de dar solucioacuten a los problemas praacutecticos de promover la capacidad de las empresas para competir internacionalmente lo que ha hecho necesario considerar problemas asociados a la competitivi- dad del ldquomarcordquo en el cual las empresas compiten en el plano local
Precisamente ha sido considerable el peso institucional ejercido por las poliacuteticas puacuteblicas intervencionistas tradicionalmente aplicadas en la regioacuten Asiacute al apreciar los desarrollos jurisprudenciales en 10 antildeos de aplicacioacuten de poliacuteticas de competencia se observa que el desarrollo de la regulacioacuten anshytimonopolios en Ameacuterica Latina ha estado tradicionalmente vinculado con una visioacuten estructural y estaacutetica de los mercados tendiente a promover la intervencioacuten estatal para modular los efectos ldquonegativosrdquo de los arreglos corporativos empresariales que son percibidos como expresiones de comshyportamiento monopolista necesitado de control estatal
Si se examina maacutes de cerca esta percepcioacuten del problema de los mercashydos se veraacute en ella una tendencia de continuidad con la visioacuten dirigista de los mercados que fue tradicionalmente aplicada en la regioacuten antes de la apertura econoacutemica de la deacutecada de los ochenta Si bien las medidas aplishycadas se apoyaban en el argumento de promover ldquola asignacioacuten eficiente de los recursosrdquo obteniacutean un resultado similar al de las poliacuteticas de desarrollo a saber la alteracioacuten del curso natural de los mercados y por supuesto de la dinaacutemica de la competencia
En consecuencia puede afirmarse que el paradigma utilizado para acercarse a la comprensioacuten de las instituciones sociales (entre eacutestas el mershycado) ha sido en esencia el mismo antes y despueacutes de la apertura econoacuteshymica de la regioacuten Asiacute de las poliacuteticas de fomento industrial que ensalzaban
38 LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A
la redistribucioacuten equitativa de los recursos sociales con miras a fortalecer la capacidad de desarrollo de los sectores menos favorecidos se ha pasado a poliacuteticas de fomento de la competencia cuya premisa orientadora (esto es la eficiencia) impone un criterio de asignacioacuten ldquooacuteptimardquo en funcioacuten del cual paradoacutejicamente debe sacrificarse la propia asignacioacuten espontaacutenea ocurrida en el mercado si difiere de aqueacutella
La ldquoforma de comprenderrdquo los mercados y la competencia condujo a una particular concepcioacuten acerca de las conductas y las praacutecticas ldquotolerashyblesrdquo asiacute como de las que deberiacutean prohibirse Pese a no ser propia de la tradicioacuten juriacutedica latinoamericana la distincioacuten entre conductas prohibishydas automaacuteticamente una vez verificada su existencia (maacutes comuacutenmente llamadas per se prohibidas) y las conductas sujetas a la comprobacioacuten de sus efectos negativos sobre la eficiencia econoacutemica y la competencia en el mercado (tambieacuten llamadas conductas sujetas a la regla de la razoacuten) fue casi unaacutenimemente adoptada por las diversas autoridades de competencia de la regioacuten De igual modo el control de fusiones y adquisiciones que anshytes nunca habiacutea sido aplicado ha pasado a ser uno de los instrumentos preshyferidos por estas autoridades en la supervisioacuten de los mercados pese a que esta supervisioacuten constituye la negacioacuten misma de la dinaacutemica espontaacutenea de los mercados
Asiacute eacuteste paradigma explicativo de la visioacuten sobre las relaciones de mershycado y de la intervencioacuten correctiva de la autoridad sobre supuestas ldquofallasrdquo se convirtioacute en dominante cuando se inicioacute la reforma econoacutemica que geshyneroacute la apertura econoacutemica de Ameacuterica Latina en la deacutecada de los ochenta
Como se dijo antes esta visioacuten de los mercados y de la competencia ha cambiado en la teoriacutea econoacutem ica frente a la incapacidad de la posicioacuten convencional para atribuir un papel a la coordinacioacuten empresarial que se produce en los mercados maacutes allaacute del recurso de calificarlas como una forshyma de ldquofallardquo que aleja a los mercados ldquoreales del modelo de competencia perfecta
El nuevo enfoque de los mercados y la competencia
El intereacutes por evaluar mejor la funcioacuten de los mecanismos de transmisioacuten de informacioacuten que las empresas utilizan para aprovechar oportunidades en los mercados ha moderado el rigor de la poliacutetica de competencia frente a esos mecanismos ampliando el rango de conductas consideradas ilegales solamente cuando se demuestren sus efectos anticompetitivos en el mercashy
LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A 39
do y limitando el espectro de conductas consideradas per se socialmente negativas cuya demostracioacuten se considera innecesaria por hacer evidentes tales efectos
El nuevo enfoque se funda en la idea de que la competencia surge de un proceso de ldquocreacioacuten destructivardquo (Schumpeter 1950) en el que el grado de participacioacuten en el mercado depende de la creatividad la innovacioacuten y el posicionamiento estrateacutegico de las capacidades empresariales para proceshysar informacioacuten de los consumidores y productores que debe ser correctashymente interpretada en el momento de tomar sus decisiones
El contexto determinante de la actividad empresarial estaacute signado por la incertidumbre y la especulacioacuten Las empresas se hallan constantemente forzadas a medir el nivel de los recursos que deben dedicar hoy para alcanshyzar un nivel esperado de demanda agregada en el futuro El problema surshyge sin embargo porque cualquier determinacioacuten acerca de los futuros nishyveles de demanda agregada seraacute especulativa por definicioacuten No obstante las empresas toman decisiones (Richardson 1960 pp 29-46) en un proceso de ensayo y error que las obliga a experimentar con diferentes opciones de inversioacuten en medio de circunstancias cambiantes La condicioacuten de empreshysario demanda por ello que se preste atencioacuten a las nuevas oportunidades (Kirzner 1973) de modo que ldquoadviertanrdquo que ciertas tecnologiacuteas de proshyduccioacuten prevaleceraacuten y que otras seraacuten remplazadas o que los consumidoshyres modificaraacuten sus preferencias o las mantendraacuten En suma las nuevas circunstancias colocan al empresario ante el dilema de subir o bajar sus nishyveles de inversioacuten presente para corresponder a la demanda agregada futushyra esperada
iquestDe queacute manera sucede esto Seguacuten Richardson al tomar sus decisioshynes los empresarios deben afrontar su incertidumbre y negociar arreglos institucionales con otros empresarios seguacuten el tipo de inversiones que reashylizan tanto las competitivas como las complementarias
En el primer caso si un empresario incrementa una inversioacuten competishytiva entonces limita las de los demaacutes porque una expectativa de que se reduzca su capacidad para colocar en el futuro sus respectivas produccioshynes motivaraacute que en el presente se vean desestimulados a invertir Richardshyson compara esta situacioacuten con la de una loteriacutea muy especial en la cual los que apuestan alcanzaraacuten beneficios siempre que el nivel total de lo jugashydo no exceda una cierta suma pues en caso de exceso cada jugador deberaacute soportar una peacuterdida proporcional Mutatis mutandis en el mercado se trashyta de que las inversiones competitivas actuales no generen una produccioacuten
40 LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A
que en el futuro sea mayor a la cantidad total de demanda agregada luego si ese monto se supera deberaacuten soportar peacuterdidas proporcionales a lo inshyvertido en exceso La pregunta es iquestcoacutemo pueden asegurarse los empresashyrios de que invertiraacuten hoy la cantidad ldquomaacuteximardquo oacuteptima
En el segundo caso el incremento de una inversioacuten complementaria debe ser suficiente para inducir a los demaacutes a realizar inversiones compleshymentarias a la primera El problema entonces es iquestcoacutemo pueden asegurarse los empresarios de que otros invertiraacuten hoy la cantidad ldquomiacutenimardquo
La respuesta se encuentra en uno y otro casos en la cooperacioacuten emshypresarial y el seguimiento de las acciones de los demaacutes empresarios en el mercado Los empresarios cooperan para disminuir el desperdicio que reshysulta de posibles equivocaciones debidas a conjeturas mal hechas o a inforshymacioacuten incompleta En consecuencia desarrollan el mencionado proceso de ensayo y error que les permite ldquodescubrirrdquo cuaacuteles de sus expectativas inishyciales vale la pena conservar
Los empresarios se crean expectativas mutuas a traveacutes de ciertos arreshyglos dirigidos a dotarlos de seguridades sobre su futura situacioacuten A tiacutetulo ilustrativo con este fin pueden apoyarse en su experiencia comercial pashysada o bien basan su juicio sobre la reputacioacuten de las empresas con las que negocian o compiten lo que a su vez refleja la experiencia comercial de esas empresas con terceros finalmente recurren tambieacuten a arreglos conshyvencionales formalizados en contratos si no es posible la viacutea contractual las partes buscaraacuten alinear su conducta con la de otros empresarios meshydiante ldquoacuerdos de caballerosrdquo y asiacute sucesivamente Estos arreglos insshytitucionales y muchos otros aunque son menos confiables que el suscribir un contrato de seguro proveen a los empresarios de la suficiente certeza para realizar inversiones hoy que afectaraacuten sus niveles de produccioacuten futura
Obviamente todas esas teacutecnicas restringen las posibilidades de los emshypresarios para adoptar cursos ldquoindependientesrdquo de accioacuten sin embargo dishycha limitacioacuten no es el resultado libremente escogido de monopolizar mershycados sino maacutes bien la necesidad de coordinar actividades que prevengan peacuterdidas futuras por errores en la prediccioacuten Dicho de otra manera los empresarios no tienen libertad de accioacuten real al decidir alinear su conducta con la de los demaacutes pues eacutesa es la uacutenica manera que tienen de conocer si deben o no deben invertir
Ademaacutes tal cooperacioacuten no excluye en siacute misma la posibilidad de rishyvalidad pues el futuro es incierto y tales acuerdos estaacuten constantemente sujetos a tensioacuten a causa de los cambios imprevistos que las nuevas cirshy
LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M EacuteR IC A 41
cunstancias introducen en las relaciones de mercado Son esos cambios los que estimulan a los empresarios a ingresar en sectores antes no explorados a innovar a ser los primeros en desarrollar ciertos productos o tecnologiacuteas Su conducta agresiva y alerta induce a que otros los sigan a fin de capitalishyzar las oportunidades que las empresas van descubriendo en el mercado
Seguacuten el nuevo enfoque no todas las estrategias empresariales tienen como objetivo poner en desventaja a sus competidores por el contrario en muchas ocasiones dicha situacioacuten es el resultado inevitable de las accioshynes llevadas a cabo por una empresa para disminuir sus costos de producshycioacuten y distribucioacuten mejorar la calidad de sus productos u otros fines que se encuentran dentro de la dinaacutemica del proceso competitivo A veces la tarea maacutes difiacutecil a la que se enfrentan las agencias de competencia es fijar el liacutemite entre lo que va en pro de la eficiencia en el mercado y las situashyciones en las que el objetivo es dantildear al competidor Quizaacute el factor que dificulta en mayor grado tal proceso sea el hecho de que las consecuencias de una determinada estrategia soacutelo son notorias en el largo plazo razoacuten por la cual las agencias de competencia en ocasiones deben prever lo que puede ocurrir en el futuro a partir del flujo de informacioacuten que manejen en el presente
De acuerdo con esta perspectiva la permanencia de carteles o la consoshylidacioacuten de posiciones dominantes en el mercado son fenoacutemenos transitoshyrios que se desmontan gracias a la innovacioacuten que se produce en el mercashydo Por consiguiente no interesa tanto reprimir posiciones dominantes sino permitir que se produzca la innovacioacuten
En este enfoque moderno la poliacutetica de competencia se visualiza esenshycialmente como un catalizador de las capacidades empresariales dirigidas a complementar y promover la competitividad internacional de las empreshysas antes que como un instrumento para asignar los recursos econoacutemicos entre los distintos actores econoacutemicos conforme a una foacutermula de eficienshycia social ldquooacuteptimardquo
A tacar las barreras al ingreso a los m ercados no a s u concen tracioacuten
Visto el moderno enfoque dinaacutemico de la competencia y los mercados la principal funcioacuten de una autoridad de competencia debe orientarse hacia la remocioacuten de los obstaacuteculos y las barreras legales o institucionales al inshygreso permanencia y salida del mercado de empresas competidoras antes
42 LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A
que a la medicioacuten de niveles de competencia Esto impone una agenda de poliacuteticas completamente diferente de la convencional en el sentido de proshycurar la eliminacioacuten de barreras al mercado en lugar de abocarse a la evashyluacioacuten de los niveles de concentracioacuten ldquodentrordquo de los mercados
Este enfoque de competencia es afiacuten al objetivo de promocioacuten de com- petitividad internacional mediante el fortalecimiento de las capacidades empresariales en el mercado nacional por la viacutea de su mayor exposicioacuten a la competencia Las barreras gubernamentales y las regulaciones inadecuashydas limitan la capacidad de las empresas para actuar libremente en los mercados Las poliacuteticas estatales guiadas por criterios de asignacioacuten de recursos distintos de los expresados por los actores de mercado resultan maacutes bien de la imposicioacuten de grupos de intereacutes en busca de rentas o simshyplemente de la no probada superioridad del criterio de distribucioacuten de riqueza social impuesto por la elite gobernante por razones de ideologiacutea incluso cuando eacutesta responde a un criterio que estaacute aparentemente a favor del mercado como es el de ldquoeficienciardquo econoacutemica
Siguiendo la idea de promover la competitividad internacional de la economiacutea de un paiacutes una poliacutetica de competencia busca anular o eliminar las barreras que impiden a los mercados una mejor transmisioacuten de la inforshymacioacuten necesaria para su funcionamiento oacuteptimo
Como promotora de la competitividad una poliacutetica de competencia atashyca dos problemas que erosionan las ventajas competitivas de cualquier paiacutes exportador En primer lugar debe prevenirse el encarecimiento de los costos de produccioacuten causado por las restricciones anticompetitivas en los mercashydos lo cual redunda en precios artificialmente elevados sobre ciertos inshysumos protegidos yo monopolizados Un estudio sobre 54 paiacuteses mostroacute que la existencia de una poliacutetica de promocioacuten a la competencia activamenshyte aplicada es una de las variables maacutes fuertemente asociadas al crecimiento del p ib per caacutepita incluso en naciones en desarrollo (Porter 2001)
En segundo lugar esta poliacutetica combate la inefiacuteciencia en materia de exshyportaciones de una tradicioacuten empresarial rentista poco apta para enfrentar los desafiacuteos que implica la conquista de mercados en el exterior Tal como lo exponen Sakakibara y Porter (2001) existe una correlacioacuten entre la intensishydad de la competencia en los mercados domeacutesticos los aumentos de la proshyductividad el desarrollo de aptitudes empresarias y finalmente el eacutexito en las exportaciones Desde esta perspectiva la ganancia de competitividad y la entrada en mercados muy disputados no resulta del fomento dirigido a crear empresas exportadoras fuertemente protegidas de la competencia en
LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A 43
el plano nacional sino del fomento a la competencia en el mercado nacioshynal como estrategia de fortalecimiento de las capacidades empresariales necesarias para entrar a los muy disputados mercados extranjeros
Estas restricciones probablemente repercutan de forma negativa en el bienestar de la sociedad y el oacuteptimo funcionamiento de las industrias indishycadas p u e s elevan el costo de los in su m o s a los productores erosionando su com petitiv idad y se reflejan en precios maacutes elevados y de peor calidad para el consumidor final Por ello ademaacutes del impacto negativo sobre la compeshytitividad internacional tales restricciones perjudican el bienestar de la sociedad en su conjunto
En paiacuteses en desarrollo como los centroamericanos estas barreras a la competencia interna pueden comprometer sensiblemente el desempentildeo de la economiacutea al punto de frustrar las posibilidades de aprovechar las venshytajas resultantes de la inversioacuten extranjera directa ( ie d ) en la economiacutea desshyde la deacutecada de los noventa para competir internacionalmente
En los informes de competitividad internacional los paiacuteses centroameshyricanos aparecen en conjunto situados en los niveles maacutes bajos de clasifishycacioacuten internacional (veacutease el cuadro ni)
C u a d r o i l i C om petitiv idad in ternaciona l de C entroam eacuterica
PaiacutesWorld Economic
Forum (2003) Cato Instituteiacutendice de libertad econoacutemica (2003)
El Salvador 5780 23123 26156N icaragua 7580 60123 72156H onduras 7680 73123 80156G uatem ala 7080 64123 56156Costa Rica 4380 26123 44156
F u e n t e World Economic Forum Economic Freedom Index Cato Institute 2 0 0 3
De los diversos componentes que integran estos indicadores de compeshytitividad (poliacutetica macroeconoacutemica estable gasto puacuteblico nivel de tecnoloshygiacutea y regulaciones estatales al creacutedito el trabajo y los negocios entre otros) se observa que el factor de estabilidad institucional y respeto al Estado de derecho (rule o f l a w ) comporta una variable fundamental en la determinashycioacuten de niveles de competitividad internacional En este aacutembito sin embarshy
44 LA P R O M O C IOacute N D E L A C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A
go es donde precisamente acusan la mayor deficiencia en promedio los paiacuteses centroamericanos igual que el resto de Ameacuterica Latina
En consecuencia existen otras razones estructurales distintas de la inshyfraestructura de capital humano y fiacutesico por las cuales no es posible desshyarrollar al maacuteximo el potencial que ofrece la inversioacuten privada Entre eacutestas cabe subrayar las carencias de la infraestructura institucional de derechos que impide que los mercados transmitan informacioacuten confiable y transpashyrente a los agentes econoacutemicos de forma tal que eacutestos se vean inducidos a tomar decisiones empresariales eficientes y productivas Naturalmente las operaciones de mayor costo transaccional reducen la eficiencia productiva e impiden a las industrias competir de forma efectiva en los mercados inshyternacionales
Las distorsiones producidas por medidas del gobierno son en alto grashydo responsables de los comportamientos empresariales restrictivos de la competencia ya sea con barreras administrativas generales a la entrada y salida o con intervenciones directas en las industrias que se evidencian en numerosos casos en los que nuevas leyes o nuevas praacutecticas administratishyvas podriacutean interferir en la presioacuten competitiva natural de los mercados Los efectos adversos de la regulacioacuten del sector puacuteblico sobre la competenshycia desempentildean un papel muy importante sobre todo en los paiacuteses en desshyarrollo La combinacioacuten de instituciones deacutebiles y la falta de recursos financieros se traducen a menudo en un exceso de regulaciones y en buroshycracia administrativa Ademaacutes las exigencias de grupos de presioacuten privashydos a menudo tienen como resultado nuevas regulaciones encaminadas a proteger a determinados actores econoacutemicos contra una supuesta compeshytencia desleal sin que en ninguacuten momento se evaluacuteen teacutecnicamente dichas quejas o el impacto que tendriacutean las medidas adoptadas Ambos asuntos son de gran importancia en los paiacuteses centroamericanos como lo revelan los estudios de competitividad sentildealados anteriormente
Precisamente los gobiernos centroamericanos han desplegado un gran esfuerzo en promover la apertura de sus economiacuteas y acrecentar la libertad econoacutemica de sus paiacuteses como lo muestran los indicadores de competitivishydad Por ejemplo el iacutendice de libertad econoacutemica (2003) ubica en el menor puntaje (Hong Kong) a las economiacuteas maacutes libres y menos reguladas y asigshyna el mayor puntaje (Repuacuteblica Popular Democraacutetica de Corea) a econoshymiacuteas altamente intervencionistas y centralizadas (veacutease el cuadro 112)
Es interesante notar que pese al avance logrado en promover la libershytad econoacutemica y la reduccioacuten de costos transaccionales en los paiacuteses cen-
LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A 45
Cuadro 112 Posicioacuten relativa de paiacuteses centroamericanos en el iacutendice de libertad econoacutemica
Posicioacuten Paiacutes 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995
1 H ong K ong 145 135 130 130 130 130 140 130 13026 El Salvador 225 205 195 200 215 240 240 245 26544 C osta R ica 265 265 285 295 295 295 295 295 29056 G uatem ala 280 280 270 270 265 270 270 285 30572 N icaragua 300 315 345 360 360 350 370 360 40080 H onduras 305 315 335 335 345 325 335 330 325
156 R epuacuteblica P opu lar D em ocraacutetica de Corea 500 500 500 500 500 500 500 500 500
F u e n t e G OrsquoDriscoll et al iacutendice de libertad econoacutemica 2003 The Heritage Foundation- The Wall Street Journal Washington 2003
troamericanos el progreso ha sido lento y sufrido altibajos Esto revela la dificultad que afrontan las reformas econoacutemicas en paiacuteses con entornos institucionales adversos a su implantacioacuten como es el caso de los centroshyamericanos
Asiacute la debilidad institucional ocasiona que en muchos paiacuteses en desshyarrollo el gobierno esteacute sometido a una continua presioacuten de grupos de inteshyreacutes para que introduzca medidas proteccionistas en forma de legislacioacuten o regulaciones administrativas Entre otras cabe recordar las demandas de productores agriacutecolas para que se incrementen los aranceles de importashycioacuten y para que se subvencionen servicios de almacenamiento o peticiones para que se limite la participacioacuten de capitales extranjeros en sectores de servicios donde pueden resultar afectados intereses locales (transporte por carretera servicios profesionales y otros) y se restrinja total o parcialmente el volumen de servicios ofrecidos por las empresas extranjeras En ausencia de una autoridad de competencia los gobiernos difiacutecilmente disponen de medios para juzgar la validez de estas quejas y el posible impacto de las medidas exigidas sobre la economiacutea en general por lo que la mayoriacutea de las veces sus decisiones son poliacuteticas en lugar de econoacutemicas
En otras palabras la incapacidad del Estado para crear reglas claras de funcionamiento del mercado conduce a que la actuacioacuten de las empresas
4 6 L A P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A
esteacute condicionada por numerosas lagunas que se aprovechan para extraer renta del consumidor ya sea en forma de privilegios obtenidos del Estado para la explotacioacuten exclusiva o preferencial de actividades econoacutemicas o bien en ausencia de tales monopolios legales por medio de conductas de exclusioacuten y explotacioacuten En ambos casos el problema tiene su origen en la indefinicioacuten normativa con respecto a los derechos de propiedad de los actores econoacutemicos
Un ente que promueva la competencia dotado de un claro mandato para analizar el impacto de las nuevas leyes y regulaciones administrativas sobre la competencia y los mercados puede ser de gran utilidad para preshyvenir estos problemas Estos anaacutelisis deberiacutean basarse exclusivamente en criterios teacutecnicos de costo-beneficio para las empresas Con este caraacutecter dicha agencia deberiacutea poder hacer recomendaciones al gobierno e incluso podriacutea evitar la adopcioacuten de regulaciones que impongan cargas excesivas o distorsionen la competencia en los mercados
In ic ia tiva s de accioacuten a tacar las barreras im p u esta s p o r el E stado
En suma una poliacutetica de competencia puede contribuir positivamente a reshyforzar el Estado de derecho lo que constituye la infraestructura institucional capaz de articular eficientemente las relaciones de mercado En este sentido se identifican cuatro aacutembitos de accioacuten para una poliacutetica de competencia
1 En primer lugar la autoridad de competencia puede p ro m o ver la s im shyp lifica c ioacute n de n o rm a s y praacutecticas a d m in is tra tiva s que ocasionan trabas a la actividad econoacutemica obstaculizando la posibilidad de que los empresarios puedan constituir empresas y organizar la estructura corporativa de sus negocios con la rapidez exigida por la dinaacutemica cambiante de los mercashydos Una caracteriacutestica comuacuten en los paiacuteses latinoamericanos es la existenshycia del considerable sector informal de la economiacutea que en muchos paiacuteses (Bolivia Nicaragua Ecuador) excede 50 de la fuerza laboral productiva La autoridad de competencia deberiacutea promover la simplificacioacuten de traacutemishytes e incluso la legislacioacuten de la materia puede establecer disciplinas orienshytadas a conservar la transparencia de los mercados
2 Por otra parte la autoridad de competencia puede a ctu a r co m o fisca l del orden p uacute b lic o e c o n oacute m ico para promover la desregulacioacuten de la econoshymiacutea ante los tribunales liberando la actividad econoacutemica de trabas introshyducidas por leyes inconstitucionales que regulen o limiten la actuacioacuten de
L A P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A 47
los particulares en el traacutefico econoacutemico En este sentido cabe notar que la debilidad institucional en la proteccioacuten de los derechos econoacutem icos en Ameacuterica Latina estaacute asociada frecuentemente a la inexistencia de una instishytucioacuten puacuteblica que sirva de fiscal en estos casos Asiacute las fiscaliacuteas y defenso- riacuteas del pueblo constituidas en muchos paiacuteses ven su actividad vinculada con la proteccioacuten de los derechos humanos esto es como una actividad protectora de los derechos poliacuteticos maacutes que de los econoacutemicos De esta manera la labor que puede efectuar la autoridad de competencia como ombudsman de los derechos econoacutemicos podriacutea llenar un vaciacuteo institucioshynal El aacutembito de actuacioacuten en estos casos abarca los monopolios legales que constituye el Estado por tiempo indeterminado sin sujetarse a las paushytas constitucionales (estancos y monopolios indefinidos en el tiempo) o el caso en que el Estado implante reglas que privilegiando la actividad de alshygunos beneficiados mdashlo que suele suceder en el caso de exoneraciones recishybidas por las empresas puacuteblicasmdash dificulten la actividad de competidores privados en el mercado Este campo abarca entonces la imposicioacuten de disshyciplinas relativas a ayudas del Estado a fin de que eacutestas no constituyan en siacute mismas obstaacuteculos a la competencia
3 Ademaacutes los entes de competencia pueden desarrollar una labor inshytensa en la identificacioacuten de mecanismos que remplacen la actividad de asigshynacioacuten impuesta por el Estado mediante mecanismos contrarios al mercado A menudo sucede que la dinaacutemica institucional de buacutesqueda de rentas ha consolidado mecanismos de organizacioacuten de la actividad econoacutemica que resultan contrarios a la loacutegica de mercado donde una iniciativa teacutecnica dishyrigida puede cambiar el juego institucional establecido por otro econoacutemishycamente maacutes eficiente Un ejemplo de ello es la propuesta instrumentada a partir de 1999 en Venezuela para promover la creacioacuten de una bolsa de proshyductos agriacutecolas en ese paiacutes Esta iniciativa de la Superintendencia ProComshypetencia permitioacute remplazar el muy ineficiente sistema arbitrado por el Ministerio de Industria y Comercio de asignacioacuten de recursos para la siemshybra por medio de la negociacioacuten poliacutetica entre la agroindustria y los greshymios campesinos donde antildeo tras antildeo se defraudaban los precios de comshypra de cosecha pactados al inicio del periodo dando lugar a una elevada conflictividad en el sistema A raiacutez de la introduccioacuten de un reacutegimen de mercado los campesinos conocen con mayor certeza los precios probables de compra de cosecha antes de efectuar la inversioacuten (futurosrdquo) con lo cual disponen de la informacioacuten necesaria para anticipar en queacute rubros deben invertir lo cual minimiza su riesgo comercial
48 L A P R O M O C IOacute N D E L A C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A
4 Finalmente la autoridad de competencia p u e d e e fec tu a r u n a n aacute lis is p revio del co sto y bene fic io resu ltan te de in tro d u c ir cierta legislacioacuten eco n oacute shym ica De esta manera la autoridad de competencia realiza una actividad preshyventiva en pro de la transparencia del sistema de reglas del mercado al habilitar al ciudadano comuacuten para que eacuteste cuente con mejor informacioacuten respecto de las consecuencias de apoyar poliacuteticamente ciertas iniciativas de ley y ejercer con mejor posibilidad su control como constituyente
In ic ia tiva s de accioacuten a tacar las praacutecticas em presariales en tan to sean susceptib les de crear barreras al acceso de terceros
La conclusioacuten preliminar que surge de las consideraciones anteriores es que la tarea de una agencia de competencia en los paiacuteses centroamericanos no puede limitarse a la deteccioacuten de los casos muy puntuales por lo demaacutes de praacutecticas puramente empresariales que sean capaces de obstaculizar los mercados En nuestro caso la omnipresencia del Estado en su condicioacuten ordenadora de los mercados hace imperioso que la tarea de una agencia de competencia se deba orientar hacia las causas de inentildeciencia asociadas a la formulacioacuten de reglas de mercado opacas establecidas por el Estado antes que a las praacutecticas privadas Esto no significa por cierto que no exista necesidad alguna de tratar los casos de restricciones empresariales introdushycidas a la competencia Soacutelo se sugiere la idea de que la importancia relatishyva de estas restricciones es menor de la que suele atribuiacutersele en el lenguaje de las leyes de competencia
Precisamente como lo revelan las estadiacutesticas de competitividad el problema de falta de desarrollo de muchos paiacuteses reside en su incapacidad institucional para acumular capital productivo entendido no como la riqueza econoacutemica creada o acumulada sino como los activos productivos necesarios para generar futura riqueza (Callahan 2002) La distincioacuten es sutil pero importante aquella poliacutetica de competencia vista como un mecashynismo para prevenir o corregir la concentracioacuten econoacutemica por percibir a eacutesta como causante de la falta de competencia tiende a convertirse en un mecanismo de poliacutetica distributiva opuesto a la finalidad misma de la poliacuteshytica de competencia que es intentar eliminar barreras que interfieran en el funcionamiento de los mercados Paradoacutejicamente existe el riesgo de utilishyzar la poliacutetica de competencia con un propoacutesito semejante al de la planifishycacioacuten intervencionista supuestamente objeto de reconsideracioacuten
L A P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A 49
Por esta razoacuten conviene actuar con suma cautela en la evaluacioacuten de dichos casos de competencia Las sugerencias que se proponen al respecto se exponen a continuacioacuten
1 La poliacutetica de competencia debe identificar claramente su objetivo de accioacuten alrededor del desmantelamiento de las barreras del mercado antes que atacar su concentracioacuten Esto da preferencia a la aplicacioacuten de medishydas contra carteles y conductas unilaterales antes que controlar las fusioshynes y adquisiciones
2 Igualmente la eliminacioacuten de barreras supone que debe promoverse la aplicacioacuten de poliacuteticas complementarias a la de competencia (poliacutetica de apertura comercial de apertura a las inversiones en servicios y otras) cuya implantacioacuten puede resultar mucho menos onerosa que aquellas orienshytadas hacia el control de la concentracioacuten en los mercados y que promueshyven de manera eficaz las restricciones impuestas a terceros para entrar en el mercado
3 La autoridad de competencia debe considerar la necesidad de incorshyporar en su campo de accioacuten la represioacuten de actos de competencia desleal (publicidad falsa o engantildeosa imitacioacuten de productos y denigracioacuten comershycial entre otros) cuya existencia erosiona las expectativas de las empresas en los mercados ya que desplazan por medios iliacutecitos la clientela (la deshymanda) de la viacutectima a favor de quien comete la falta eacutetica Estas barreras con frecuencia dificultan de modo ilegiacutetimo la permanencia de quienes operan en el mercado
4 Los carteles deben ser atacados mientras existan normas legales que habiliten su creacioacuten y mantenimiento (tarifas cartelizadas de honorarios profesionales aplicadas por intermedio de una regulacioacuten profesional estashyblecida en la ley de colegiacioacuten) Maacutes que el acuerdo o cartel mismo son estas normas habilitadoras las que impiden hacia su interior comportarse de modo distinto del previsto en el cartel y a quienes estaacuten fuera poder participar libremente en el mercado Los demaacutes casos de carteles es probashyble que no resistan la competencia de terceros por lo que la autoridad de competencia debe concentrarse en evitar que se generen dificultades al ingreso de dichos terceros al mercado
5 Maacutes significativos son los problemas derivados de la actuacioacuten de operadores dominantes cuando eacutestos controlan la infraestructura fiacutesica por medio de la cual tienen que acceder terceros En estos casos es preciso desshylindar claramente el alcance de los derechos de tales operadores de maneshyra que no establezcan condiciones de acceso imposibles de cumplir Por
50 L A P R O M O C IOacute N D E L A C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A
supuesto en muacuteltiples casos los requisitos de acceso son inevitables si se desea mantener la condicioacuten teacutecnica de la ruta de acceso En otras palashybras no puede obligarse al operador dominante a conectar un nuacutemero inshydefinido de operadores en las rutas que controla si ello pone en riesgo la estabilidad de la ruta misma Para la asignacioacuten eficiente de los recursos existen mecanismos de licitacioacuten que permiten adecuar el ingreso de operashydores en condiciones no discriminatorias La autoridad de competencia debe vigilar que ello se efectuacutee con la regularidad necesaria dependiendo de la industria de que se trate Asimismo la autoridad de competencia debe esshytar atenta a que la evaluacioacuten de la condicioacuten dominante del operador tenshyga en cuenta el ritmo de innovacioacuten de la industria a fin de no limitar la definicioacuten y por tanto la condicioacuten del operador que podriacutea aparecer como dominante cuando en realidad no lo es dada la presencia de numeroshysos competidores potenciales resultantes de la acelerada innovacioacuten del sector examinado
6 La autoridad de competencia debe tener un mandato y visioacuten amshyplios para atacar todo tipo de barreras que puedan afectar la entrada pershymanencia o salida del mercado Eacuteste es el caso de las normas teacutecnicas y profesionales impuestas al ejercicio de una actividad econoacutemica a fin de evitar que se conviertan en praacutecticas excluyentes como es el caso del boicot entre competidores Tambieacuten es el caso de condiciones impuestas a las empresas en caso de atraso o quiebra que debe ser un procedimiento expeshydito para renovar a la brevedad los activos de las empresas
7 Dado que en todos los casos se requiere la demostracioacuten de los efecshytos excluyentes de las praacutecticas impuestas no es posible en sana justicia calificar praacutectica o conducta alguna como restrictiva per se
En conclusioacuten la falta de competencia estaacute asociada al entorno de reshyglas para el comercio de las empresas Es por tanto un problema institucioshynalmente complejo que supone la posibilidad de que el gobierno pueda vishygilar los mercados a fin de detectar en el comportamiento anticompetitivo pruebas que obliguen a modificar las reglas que disciplinan dichos mercashydos Ocasionalmente esto puede suponer examinar variables de mercado como el nivel de concentracioacuten o la participacioacuten de empresas dominantes en ciertas industrias como indicador del funcionamiento de dichas reglas Pero en el caso de los paiacuteses centroamericanos al igual de en muchas ecoshynomiacuteas pequentildeas es de esperarse que los mercados posean un alto grado de concentracioacuten industrial dadas las bajas economiacuteas de escala existenshytes La funcioacuten de una oficina de competencia consiste en identificar si
LA P R O M O C IOacute N D E LA C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A 51
dicha concentracioacuten obedece a una condicioacuten natural del mercado o si tieshyne su origen en posibles cuellos de botella y trabas artificialmente creadas por la intervencioacuten estatal o por las restricciones anticompetitivas de las empresas
L a COORDINACIOacuteN EFICIENTE DEL JUEGO DE ECONOMIacuteA POLIacuteTICA
El segundo aacutembito institucional de anaacutelisis estaacute dado por el juego de ecoshynomiacutea poliacutetica entre los diversos actores encargados de participar en la asignacioacuten de derechos que se establece en la aplicacioacuten de una poliacutetica de competencia entre la autoridad de competencia y otros ldquojugadoresrdquo abogashydos expertos testigos jueces economistas empresarios y otras autoridashydes reguladoras de sectores de servicios puacuteblicos
Este campo estaacute fundamentalmente condicionado por el entramado juriacutedico que abarca desde la investigacioacuten de los mercados pasando por la apertura de procedimientos administrativos sancionadores y la apelacioacuten hasta la culminacioacuten del proceso en la instancia judicial
En este aacutembito hay cuatro aacutereas que conviene examinar primero la independencia de las autoridades de competencia segundo la cobertura del ente en cuanto a las materias investigadas tercero la necesidad de defender las garantiacuteas procesales de las empresas investigadas y finalmenshyte la relacioacuten orgaacutenica del ente de competencia con otros entes reguladores sectoriales
A utoridades a d m in is tra tiva s independien tes
En este orden la experiencia muestra que los paiacuteses latinoamericanos en general han optado por la creacioacuten de autoridades administrativas especiashylizadas para aplicar la poliacutetica de competencia ya sea en la forma de supershyintendencias (Colombia Venezuela) o de comisiones administrativas (Cosshyta Rica Brasil Peruacute)
En este sentido el fenoacutemeno de proliferacioacuten de las autoridades de competencia no ha sido muy distinto al de creacioacuten de entidades teacutecnicas especializadas con capacidad cuasijurisdiccional en campos de la econoshymiacutea donde el poder judicial se ha mostrado incapaz o incompetente para responder adecuadamente a los requerimientos teacutecnicos impuestos por la regulacioacuten bancaria de seguros telecom unicaciones electricidad etc
52 L A P R O M O C IOacute N D E L A C O M P E T E N C IA E N C E N T R O A M Eacute R IC A
Asiacute la incapacidad del poder judicial para asignar eficazmente derechos en materias de alta complejidad teacutecnica ha motivado la necesidad de sustraer la asignacioacuten primaria de derechos de la esfera de competencia del poder judicial a la administracioacuten puacuteblica por intermedio de organismos teacutecnishycos especializados
Por otra parte la necesidad de dotar a tales instituciones de la credibilishydad teacutecnica necesaria ha hecho indispensable confiar su administracioacuten a organismos esencialmente disociados de las decisiones de poliacutetica econoacuteshymica Eacutesta es la razoacuten por la cual se ha evitado constituir tales entidades a cargo de los ministerios de desarrollo econoacutemico o de industria y comercio dado el caraacutecter poliacutetico que guiacutea su actuacioacuten Se ha percibido correcshytamente que la administracioacuten transparente de los derechos en conflicto en el mercado es incompatible con los mecanismos poliacuteticos en el seno de la administracioacuten puacuteblica Estos mecanismos poliacuteticos tienden a reproducir el mecanismo rentista de asignacioacuten de los recursos sociales que condicioshyna de esa manera la asignacioacuten de los derechos a la presioacuten poliacutetica antes que a la eficiencia social Por ello la resolucioacuten de casos concretos obliga a los ministros del despacho respectivo a asumir tareas de jueces administratishyvos para las cuales no estaacuten preparados ni son su funcioacuten especiacutefica natural
El refuerzo de la independencia de las autoridades de competencia sueshyle darse en tres esferas
1 E n la desig n a c ioacute n de s u s m iem b ro s La designacioacuten deberiacutea hacerse mediante el concurso de los poderes Ejecutivo y Legislativo a fin de reforshyzar poliacuteticam ente la autoridad del organismo de competencia Ademaacutes tales miembros deberiacutean tener una estabilidad miacutenima en sus cargos y soacutelo ser removidos por causas calificadas
2 E n la rev isioacuten de las decisiones que d ic tan Generalmente se establece que las decisiones emanadas de autoridades de competencia no seraacuten objeshyto de revisioacuten por la autoridad poliacutetica (i e m inisterios de adscripcioacuten gabinete econoacutemico y otros) La uacutenica revisioacuten posible es aquella ante el Poder Judicial por un tribunal de alto nivel
3 E n las fu en tes de fm a n d a m ie n to La independencia de las autoridades respecto de las asignaciones presupuestarias otorga un campo de actuacioacuten propio no interferido ni sujeto a presiones Por esta razoacuten las autoridades de competencia suelen constituirse como entidades juriacutedicamente autoacutenoshymas con patrimonio propio
LA PROMOCIOacuteN DE LA COMPETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA 53
Aacute m b ito de cobertura de la a c tu a c ioacute n de u n a au toridad de com petencia
Ahora bien aclarada la razoacuten que justifica la creacioacuten de organismos admishynistrativos independientes y teacutecnicos la cuestioacuten por resolver es la cobertushyra de asuntos que deberiacutea tratar En otras palabras iquestdebe considerar asunshytos de competencia exclusivamente o aacutereas conexas vinculadas con su actuacioacuten administrativa
La primera constatacioacuten necesaria es que la ldquolibre competenciardquo es un tema transversalrdquo que toca estrechamente diversas poliacuteticas puacuteblicas asoshyciadas a la defensa de los derechos econoacutemicos entre las cuales cabe citar la propiedad intelectual la proteccioacuten al consumidor las normas contra la competencia desleal las normas teacutecnicas y estaacutendares entre otras Por esta razoacuten quizaacute sea mejor representar la defensa de la libre competencia como un concepto axioloacutegico alrededor del cual se ha ido consolidando la definishycioacuten de poliacuteticas estatales en pro de la mejor organizacioacuten de las transacshyciones econoacutemicas en los mercados especialmente a partir de la deacutecada de los ochenta en Ameacuterica Latina Por tanto asume un caraacutecter orientador y ldquosuperiorrdquo en la conformacioacuten de tales poliacuteticas
Esto se verifica en que las condiciones para la aplicacioacuten de las poliacutetishycas de libre competencia str ic to sen su solamente se pueden dar si existe libre competencia en un sentido amplio De esta manera el adjetivo de ldquolishybrerdquo atribuido a la competencia en los mercados es simplemente un califishycativo cuyo valor es contingente en relacioacuten con las normas que condicioshynan la entrada de las empresas en el mercado Asiacute una empresa que no cumpla las normas miacutenimas establecidas profesionalmente (aprobadas o no aprobadas por el Estado) se encontraraacute en condiciones distintas para competir con aquellas que no las alcanzan Por otra parte una empresa a la que se plagia su invencioacuten padeceraacute una situacioacuten de desventaja competitishyva en el mercado que la inhibe en su actividad productiva De la misma manera la necesidad de una patente para la explotacioacuten de una invencioacuten de alto valor condiciona la librerdquo competencia de quienes no poseen el deshyrecho a explotar esa actividad pero bajo ninguacuten motivo puede considerarse como una barrera a la entrada impropia ya que eacutestos carecen del derecho de propiedad sobre la invencioacuten De modo que la libre competencia para ser genuinamente calificada como tal ha de tomar en cuenta aacutembitos relashycionados que le dan sentido y forma
En diversos casos la referencia cruzada de temas se da en la propia leshygislacioacuten como en las normas de propiedad intelectual que consagran disshy
54 LA PROMOCIOacuteN DE LA COMPETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA
posiciones en relacioacuten con el ldquoabusordquo de una posicioacuten dominante derivada del ejercicio de un derecho de patente o con contratos de tecnologiacutea que establezcan condiciones restrictivas donde es posible la concesioacuten a terceshyros de licencias obligatorias previa opinioacuten de la autoridad de competencia
En otros casos la relacioacuten surge sin necesidad de normativa alguna sino simplemente de la misma esencia de la materia debatida como es el caso de las disposiciones en materia de competencia desleal dirigidas a evishytar la imitacioacuten de productos que es una praacutectica cuyos efectos tienden a desplazar competidores del mercado
Estas consideraciones ponen de relieve la necesidad de establecer viacutencushylos muy estrechos entre autoridades encargadas de estos temas En la prishymera ola de legislaciones sancionadas luego de la apertura econoacutemica de la deacutecada de los noventa estas autoridades fueron generalmente establecishydas independientes unas de las otras si bien con ministerios de adscripcioacuten comunes (Argentina Meacutexico y Venezuela) Sin embargo la necesidad de cohesionar y coordinar sus actividades de modo maacutes intenso ha inducido a varios paiacuteses a establecer organismos multifuncionales encargados de adshyministrar estos asuntos si bien a traveacutes de comisiones o secretariacuteas teacutecnishycas autoacutenomas Este es el caso de Peruacute (el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Proteccioacuten de la Propiedad o Indecopi) Colombia (Supeshyrintendencia de Industria y Comercio) y Panamaacute (Comisioacuten de Libre Comshypetencia y Asuntos del Consumidor) Dado el ahorro de gastos mdashpues se evita la multiplicacioacuten de cargos administrativos y de apoyomdash y la capacishydad ampliada y presencia maacutes efectiva en la sociedad eacuteste pareceriacutea ser el modelo adecuado para la implantacioacuten de poliacuteticas de transparencia de mercado y de competencia en Centroameacuterica La estructura modelo de un organismo multifuncional se expone en el diagrama 1 1 2
Cabe destacar que las apelaciones dirigidas contra decisiones de este organismo las resolveriacutea un tribunal de alta jerarquiacutea judicial De esta manera se evita la demora innecesaria de los procedimientos y se atribuye a la materia la importancia que requiere
G arantiacuteas procesales de los investigados
La aplicacioacuten de la poliacutetica debe asegurar la integridad de los derechos de los investigados y la transparencia en la aplicacioacuten de la normativa lo que es inshydispensable para reforzar la legitimidad del organismo frente a la sociedad
D ia g ra m a 112 E stru c tu ra de u n organ ism o ldquom o d e lo rdquo de defensa de la com petencia
56 LA PROMOCIOacuteN DE LA COMPETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA
Esta necesidad obliga a preservar los derechos procesales de los investishygados en distintos aacutembitos Primero en la separacioacuten de funciones de inshyvestigacioacuten sustanciacioacuten y decisioacuten segundo en los derechos al control de la informacioacuten que utiliza la autoridad para probar la existencia de una conducta prohibida tercero en la evaluacioacuten de la prueba que emplea la autoridad para demostrar la existencia de conductas restrictivas y finalshymente en la determinacioacuten moderada de las sanciones que deben ser aplishycadas en caso de infraccioacuten
En primer lugar es necesario distinguir las funciones que cumplen los diversos niveles de decisioacuten en un procedimiento de sancioacuten En este sentishydo el procedimiento comienza con la investigacioacuten preliminar que realiza el ente ya sea de oficio o por noticia criminis sobre un sector particular de la economiacutea en que se precisa indagar la presunta existencia de conductas restrictivas de la competencia En caso de producirse un volumen de indishycios suficientes que hagan presumir la existencia de una conducta prohibishyda la autoridad de competencia puede abrir el procedimiento Luego es necesario que los funcionarios encargados de la averiguacioacuten o investigashycioacuten preliminar sean separados del caso y que eacuteste sea encomendado a funcionarios distintos a fin de adelantar las gestiones relativas a la sustanshyciacioacuten del procedimiento sancionador Estas gestiones comprenden la preshysentacioacuten de los alegatos y descargos asiacute como la aportacioacuten probatoria en su respaldo Terminada la sustanciacioacuten se requiere que el ente encargado de decidir la controversia no esteacute influido por la opinioacuten de quienes han venido argumentando el caso en contra de las empresas implicadas espeshycialmente si el procedimiento ha sido abierto de oficio por iniciativa de la misma autoridad de competencia Por ello la propuesta de decisioacuten prepashyrada por los instructores deberiacutea ser objeto de discusioacuten por quienes esteacuten encargados de emitir la decisioacuten final
Por supuesto la separacioacuten de funciones de investigacioacuten sustanciashycioacuten y decisioacuten persigue asegurar la mayor imparcialidad posible en la evashyluacioacuten del estatus de las empresas implicadas Pero no es eacutesta la uacutenica condicioacuten necesaria para asegurar su derecho a la defensa Existen otros mecanismos procesales dirigidos a este mismo fin
Asiacute en segundo lugar es necesario que la autoridad desarrolle poderes de investigacioacuten suficientes para procurar la mayor cantidad de elementos faacutecticos posibles al expediente de modo tal que se asegure la justicia en la decisioacuten del caso Ahora bien dichos poderes de investigacioacuten deben sujeshytarse a los paraacutemetros procesales establecidos para recabar pruebas en geshy
LA PROMOCIOacuteN DE LA COMPETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA 57
neral Dispensando la necesidad de que eacutestas sean autorizadas por una autoridad judicial como suele suceder en otras materias es imprescindible delimitar con claridad el aacutembito de actuacioacuten de la autoridad al realizar insshypecciones requisas y recoleccioacuten de pruebas Asiacute debe asegurarse que la solicitud de las mismas precise el hecho que se desea demostrar con ello ya que no es posible solicitar pruebas sin un propoacutesito bien determinado
En tercer lugar se impone reconocer que la verificacioacuten de conductas restrictivas debe estar sometida a los mismos principios de carga de la prueba acreditados para el procedimiento en general Bajo estos principios quien alega un hecho debe probarlo y quien quiera exceptuarse de eacuteste debe demostrar el motivo que genera la excepcioacuten Por tanto la defensa de las garantiacuteas procesales de los investigados requiere que eacutestos sean redimishydos de demostrar que sus conductas no lesionan el intereacutes colectivo por el contrario son los acusadores quienes deben demostrar que efectivamente la conducta cuestionada reporta un dantildeo al mercado
No siempre es aceptada esta tesis especialmente en el caso de praacutectishycas como el cartel de precios cuya sola realizacioacuten resulta difiacutecil de justificar como conducta que comporta beneficios a la sociedad En realidad eacutesta es una apreciacioacuten equiacutevoca de la naturaleza de un cartel y de las causas que lo hacen potencialmente dantildeino para la sociedad Sucede que quienes defienden un tratamiento de ilegalidad per se contra este tipo de conductas pierden de vista que sus efectos negativos mdashimpedir a terceros competir librementemdash son causados por la existencia de barreras impuestas sobre esos terceros barreras que frecuentemente asumen la forma de normas ju- riacutedicas donde actuar de un modo distinto a como lo preveacute la norma mdashesto es de competirmdash es praacutecticamente imposible sin incurrir en una ilegalishydad Luego las conductas que suponen la alineacioacuten de precios entre comshypetidores en siacute mismas no tienen por queacute traer consigo un menoscabo de la eficiencia especialmente si aqueacutellas son examinadas en el largo plazo en cuyo teacutermino la alineacioacuten actual permitiriacutea la realizacioacuten de inversiones conjuntas que de otro modo seriacutean imposibles
Esta acreditacioacuten de las cargas probatorias exige que la autoridad de competencia disponga de todos los medios necesarios para la obtencioacuten de pruebas a fin de demostrar la existencia de conductas mediante la prueshyba de indicios o presuncioacuten hominis la cual adquiere fuerza en la medida en que acumula maacutes elementos indiciarlos
Finalmente en busca de la transparencia de la legislacioacuten deben estashyblecerse sanciones ejemplares pero no indeterminadas de modo tal que su
aplicacioacuten se sujete a los principios de proporcionalidad al dantildeo los cuales deben ser claramente establecidos en la legislacioacuten respectiva
La relacioacuten de la au toridad de com petencia co n los en tes reguladores sectoriales
De similar importancia hay que considerar la relacioacuten entre los entes enshycargados de la regulacioacuten de sectores de infraestructura (agua electricidad telecomunicaciones) o de sectores especiacuteficos (banca seguros) y la autorishydad de competencia
En este campo se afronta el problema de normar bajo estaacutendares de competencia los cuales por definicioacuten son comunes a todos los sectores En cambio la regulacioacuten sectorial a veces puede requerir la creacioacuten de normas de transicioacuten que permitan recapitalizar la empresa operadora doshyminante en el sector anteriormente sujeta a una condicioacuten de empresa estatal y por tanto necesitada de inversiones extras luego de la privatizashycioacuten Por lo general los inversionistas soacutelo estaacuten dispuestos a adquirirla si se mantiene su condicioacuten especial y privilegiada de monopolio legal por un periodo de transicioacuten Este es el caso de las empresas operadoras dominanshytes en telecomunicaciones como la Compantildeiacutea Anoacutenima Nacional de Teleacuteshyfonos de Venezuela ( c a n t v ) o Teleacutefonos de Meacutexico (Telmex)
La relacioacuten entre los entes de competencia y los reguladores sectoriales puede complicarse cuando ambos son creados con competencias concushyrrentes para asuntos relativos al comportamiento del mercado En tal caso pueden presentarse conflictos de competencia decisiones contradictorias y lagunas regulatorias que provoquen distorsiones en el mercado
La pregunta que se plantea es iquestcoacutemo asegurar que la regulacioacuten sectoshyrial no prevalezca sobre la promocioacuten de la competencia
Al respecto debe considerarse que los problemas de competencia caracshyteriacutesticos de los sectores de infraestructura estaacuten asociados al acceso de competidores del operador dominante situados ldquoaguas abajordquo Para ello deberiacutean seguirse los siguientes lineamientos dirigidos a crear condiciones miacutenimas de competencia
1 La actuacioacuten de los entes reguladores sectoriales es subsidiaria y soacutelo procede en aquellos supuestos en los que el mercado y los mecanismos de libre competencia no sean propicios a la satisfaccioacuten adecuada de los inteshyreses de los usuarios En caso de duda sobre la necesidad de establecer reshy
58 LA PROMOCIOacuteN DE LA COMPETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA
LA PROMOCIOacuteN DE LA COMPETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA 59
gulaciones se optaraacute por no regular y entre varias opciones igualmente efectivas de regulacioacuten econoacutemica se escogeraacute la que menos limite la autoshynomiacutea privada En tal sentido la adopcioacuten de una regulacioacuten deberaacute susshytentarse en la existencia de monopolios u oligopolios existencia de barreshyras legales o econoacutemicas significativas de acceso al mercado o niveles significativos de asimetriacutea de informacioacuten en el mercado correspondiente entre las entidades prestadoras por un lado y los proveedores de servicios y los usuarios por otro
2 Las normas de libre competencia son supletorias a las regulaciones especiales que dicten los entes reguladores sectoriales en el aacutembito de su competencia En caso de conflicto entre las regulaciones sectoriales y las normas de libre competencia se preferiraacute la aplicacioacuten de las primeras
3 El anaacutelisis de las decisiones relativas a la regulacioacuten especial tendraacute en cuenta todos los aspectos y efectos de la regulacioacuten incluyendo tarifas calidad incentivos para la inversioacuten incentivos para la innovacioacuten condishyciones contractuales y todo otro aspecto relevante para el desarrollo de los mercados y la satisfaccioacuten de los intereses de los usuarios En consecuenshycia deberaacute evaluarse el impacto que cada uno de estos aspectos tiene en las demaacutes materias involucradas
4 Garantizar a los proveedores de servicios y a los usuarios el libre acshyceso a la prestacioacuten de servicios y la infraestructura siempre que se cumshyplan los requisitos legales y contractuales correspondientes
5 Asegurar que los proveedores de servicios que brindan directa o indishyrectamente otros servicios utilizando dicha infraestructura o que tengan a su vez el derecho de explotar otra infraestructura no aprovecharaacuten dichas situashyciones para colocar en desventaja a los demaacutes proveedores Los entes regulashydores competentes deberaacuten vigilar que se observe la neutralidad de la accioacuten de la entidad prestadora cuidando sin embargo que su accioacuten no restrinja inshynecesariamente los incentivos para competir por inversioacuten o innovacioacuten
6 Los proveedores de servicios no deberaacuten ser discriminados injustifishycadamente de manera que se coloque a algunos en ventaja competitiva e injustificada frente a otros
7 La actuacioacuten de la administracioacuten puacuteblica se orientaraacute a promover las inversiones y la innovacioacuten que contribuyan a aumentar la cobertura oferta y calidad de los mercados Cuando se trate de un sector sujeto a reshygulacioacuten econoacutemica sectorial se reconoceraacuten retornos adecuados a la inshyversioacuten y se velaraacute por que los teacuterminos de acceso a la infraestructura por parte de proveedores de servicios sean razonables y equitativos
60 LA PROMOCIOacuteN DE LA COMPETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA
8 La administracioacuten puacuteblica ponderaraacute con justicia e imparcialidad los intereses de las empresas operadoras de servicios y de los usuarios obsershyvando estricto apego a las normas pertinentes y tratando de manera anaacuteloshyga los casos o situaciones que reuacutenan las mismas caracteriacutesticas
E l r e f o r z a m ie n t o d e la l e g it im id a d so c ia l
DE LA COMPETENCIA COMO VALOR
El tercer nivel de incidencia institucional en la aplicacioacuten de las poliacuteticas de competencia estaacute integrado por las reglas ldquoculturalesrdquo o ldquoinformalesrdquo que nutren de contenido efectivo el alcance de las reglas formales llenando sus vaciacuteos y lagunas Estas reglas constituyen el reservorio de tradiciones culshyturales de la sociedad donde se aplica una poliacutetica de competencia
Este nivel es fundamental ya que dota a la autoridad de una referencia sobre la efectividad de sus poliacuteticas y la orienta sobre las estrategias que deberiacutea acometer para promover una actitud a favor de la competencia en la sociedad
La discusioacuten acerca de la legitimidad de las poliacuteticas de competencia abarca dos aacutembitos el nacional y el internacional En el plano nacional se plantea si las poliacuteticas de competencia son conformes al modo institucional bajo el cual se ha organizado la sociedad respectiva En el campo internashycional la inclusioacuten y desarrollo de normas de competencia es un tema amshypliamente debatido en la OMC dentro de un grupo de trabajo constituido en 1996 Igualmente las normas de competencia son ya frecuentes en los tratashydos de libre comercio en los que se incluyen como parte de la negociacioacuten dada su importancia en la disciplina comercial de las empresas y Estados
En el aacutembito nacional es evidente que la tradicioacuten institucional de los paiacuteses centroamericanos conspira contra cualquier esfuerzo por promover la competencia e igualdad de oportunidades Como sentildeala Claudio Veliz (1980) este esfuerzo modernizadorrdquo frecuentemente ha fracasado en la historia econoacutemica latinoamericana hasta determinar que el curso del desshyarrollo econoacutemico en la regioacuten nos recuerde la maldicioacuten de Siacutesifo pues todo el esfuerzo por liberar las economiacuteas de la pesada carga de las tradishyciones culturales antieconoacutemicas parece naufragar para hacer regresar las cosas al punto donde se encontraban justo antes de la reforma
Asimismo la tradicioacuten institucional no sembroacute en Hispanoameacuterica la semilla del respeto por instituciones como la propiedad la libertad los deshy
LA PROMOCIOacuteN DE LA COMPETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA 61
rechos econoacutemicos y el espacio individual sino por el contrario la de la inshytervencioacuten planificada de la Corona en todos los asuntos concernientes al desarrollo de las colonias desde el comercio hasta la planeacioacuten urbana A diferencia de la tradicioacuten feudal propia del norte de Europa donde los sentildeores feudales desarrollaron una presencia propia en asuntos econoacutemishycos judiciales y de la vida de sus feudos al punto de llegar a concebir al rey como un simple primus iacutenter pares sujeto a parlamentos y leyes creadas por aqueacutellos en Espantildea acontecioacute un proceso de centralizacioacuten del poder y consolidacioacuten temprana del Estado nacional que hizo imposible a los sentildeoshyres feudales afianzar un poder propio significativo Este proceso histoacuterico institucional espantildeol determinoacute que los patrones de centralismo se reforzashyran incluso maacutes en las nacientes colonias y continuaran posteriormente en las repuacuteblicas independientes surgidas de la lucha libertaria a comienshyzos del siglo xix
En el campo de la competencia este papel predominante del Estado en el desarrollo econoacutemico ha llevado constantemente a los funcionarios gushybernamentales a seleccionar empresas y sectores privilegiados por motivos de desarrollo en desmedro de la competencia de otros sectores y empresas
Con todo se han operado cambios importantes en la mente de los enshycargados de hacer poliacuteticas puacuteblicas en el sentido de subrayar el papel de los mercados en el crecimiento econoacutemico Pero el protagonismo estatal en lugar de desaparecer ha cambiado en el sentido de que le corresponde al Estado intervenir cuando se produzcan fallas en los mercados que geneshyren asignaciones de recursos eacuteticamente indeseables o maacutes teacutecnicamente hablando ldquosocialmente ineficientes
Ante esta realidad cultural iquestqueacute actitud pueden adoptar los organisshymos de competencia
Es de esperarse que la implantacioacuten de una poliacutetica de competencia en paiacuteses cuya tradicioacuten es completamente adversa cause dificultades que provendraacuten tanto del gobierno como de los sectores empresariales
Una solucioacuten ensayada en algunos paiacuteses latinoamericanos ha sido la de buscar aliados para la reforma en pro de los mercados En este campo el papel de los medios de comunicacioacuten es decisivo pues ellos son los forjadoshyres de criterio en la opinioacuten puacuteblica con respecto a la conveniencia de ciershytas medidas de poliacutetica econoacutemica Por este motivo la creacioacuten de cursos de economiacutea para periodistas en los organismos de competencia puede ser una iniciativa importante a fin de hacer conocer el impacto negativo de ciertas propuestas de leyes contrarias a la competencia y los mercados Asiacute
62 LA PROMOCIOacuteN DE LA COMPETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA
se podriacutea facilitar a la sociedad en su conjunto una mejor informacioacuten para que ejerza mecanismos de control poliacutetico sobre los encargados de hacer las poliacuteticas econoacutemicas y aprobar las leyes que inciden en la economiacutea
Por otra parte los organismos de competencia requieren buscar aliashydos en otros sectores afines a la reforma Esto abarca grupos de consumishydores (frecuentemente inexistentes o deacutebiles en los paiacuteses centroamericashynos) empresarios emprendedores think tanks y otras instituciones de la sociedad civil
C o n c l u s io n e s
El anaacutelisis institucional de las poliacuteticas de competencia permite apreciar sus posibilidades y limitaciones en una perspectiva distinta y maacutes amplia que aquella del anaacutelisis econoacutemico convencional Este anaacutelisis resalta la importancia del entorno institucional de la sociedad en la cual se considera la viabilidad de la reforma econoacutemica
En los paiacuteses centroamericanos una poliacutetica de competencia debe conshycebirse como complemento de las iniciativas gubernamentales para la proshymocioacuten de la competitividad La falta de competencia afecta la competitivi- dad de un paiacutes en transicioacuten hacia el mercado y la liberalizacioacuten pues inhibe su capacidad de innovacioacuten y descubrimiento de oportunidades en el entorno
La experiencia de diversos paiacuteses de Ameacuterica Latina revela la existencia reiterada de problemas de competencia en sectores exportadores o en los que constituyen la infraestructura clave para industrias exportadoras Los paiacuteses centroamericanos no son la excepcioacuten
En este enfoque la autoridad de competencia deberaacute ser particularshymente activa contra las barreras gubernamentales que encarecen el costo de hacer negocios que es la mayor limitante al ingreso permanencia y salishyda de las empresas en el mercado en especial de las maacutes pequentildeas Los teshymas asociados a la concentracioacuten industrial necesariamente habraacuten de ser considerados como el resultado antes que la causa de los problemas de competencia en el mercado interno
No obstante dadas las caracteriacutesticas institucionales de las sociedades centroamericanas es evidente la presencia de fuerzas culturales que tienshyden a reproducir en los nuevos esquemas las mismas formas de pensamienshyto sobre el desarrollo econoacutemico que prevalecieron antes de la reforma de la deacutecada de los noventa Por consiguiente se corre el riesgo de reproducir
LA PROMOCIOacuteN DE LA COMPETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA 63
esta vez bajo la coartada de la defensa de los mercados y la competencia mecanismos de intervencioacuten gubernamental cuyo efecto principal es parashydoacutejicamente cercenar el funcionamiento de los mercados En ese caso seshyraacute inevitable concluir que se ha avanzado poco en el desarrollo de los mershycados y la reforma econoacutemica
Quizaacute la manera de evitar recorrer nuevamente este camino sea la deshyfinicioacuten de una agenda de poliacuteticas concentrada en resolver los problemas de barreras al mercado estatales o privadas y dejar de lado los problemas de concentracioacuten econoacutemica
Finalmente en la definicioacuten de poliacuteticas se tiene que considerar el entorno institucional de aplicacioacuten un asunto que va maacutes allaacute de la teoriacutea de compeshytencia y se relaciona con el dilema ideoloacutegico en el que se encuentra el regushylador encargado de aplicar la poliacutetica el juego de economiacutea poliacutetica en el cual participa y las relaciones culturales de la sociedad que le corresponde regushylar por medio de la poliacutetica
B ib l io g r a f iacutea
Bain J S (1956) Barriers to New Competition Their Character and Consequences in Manufacturing Industries Harvard University Press Cambridge Massachusetts
Baumol W J Panzar y R Willig (1982) Contestable Markets and the Theory o f Marshyket Structure Harcourt Brace Javanovich Nueva York
Bork R (1978) The Antitrust Paradox A Policy at War with Itself Basic Books Nueshyva York
Callahan G (2002) Economics for Real People Mises Institute AuburnCato Institute (s f) Economic Freedom o f the World [en liacutenea] httpwwwcatoorg Caves R y M Porter (1977) ldquoFrom Entry Barriers to Mobility Barriers Conjectushy
ral Decisions and Contrived Deterrence to New Competitionrdquo Quarterly Journal o f Economics mayo
Demsetz H (1979) Concentration Oligopoly and Power Conference Board Nueva York
(1982) ldquoEconomic Legal and Political Dimensions of Competition Lectushyres in Economies vol 4 North-Holland Nueva York
Hayek F A (1948) ldquoThe Facts of Social Sciencerdquo Individualism and Econom ic Order The University of Chicago Press-Routledge Londres
Kirzner I (1973) Competition and Entrepreneurship The University of Chicago Press Chicago
64 LA PROMOCIOumlN DE LA COMPETENCIA EN CENTROAMEacuteRICA
Kuhn T (1970) The Structure o f Scientific Revolutions The University of Chicago Press Chicago
Montaner C (1997) No perdamos tambieacuten el siglo xxi Plaza y Janeacutes BarcelonaNorth D (1990) Institu tions Institu tional Change and Econom ic Performance
Cambridge University Press CambridgeOrsquoDriscoll G et al (2003) indice de libertad econocircmica 2003 The Heritage Foun-
dation-The Wall Street Journal WashingtonPorter M (2001) ldquoCompetition and Antitrust Antitrust Bulletin vol 46 nuumlm 4Richardson G B (1960) In form ation and Investm en t Oxford University Press
LondresSakakibara M y M Porter (2001) ldquoCompeting at Home to Win Abroad Evidence
from Japanese Industryrdquo Economics amp Statistics vol 310Schumpeter J (1950) Capitalism Socialism and Democracy Harper and Row Nueshy
va YorkVeliz C (1980) The Centralist Tradition o f Latin America Princeton University
Press PrincetonWorld Economic Forum (2003) Global Competitiveness Report (2002-2003) [en
linea] httpwwwweforumorg
III POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN EN EL ISTMO CENTROAMERICANO
R e n eacute A H e r n aacute n d e z y C la u d i a S c h a ta n
La p r e o c u p a c ioacute n por desarrollar condiciones de competencia praacutecticamenshyte no existioacute en los paiacuteses latinoamericanos durante los antildeos en que preshydominoacute la estrategia de crecimiento basada en la sustitucioacuten de importashyciones1 Se consideraba inevitable y necesario tanto el dominio de grandes empresas estatales en ciertos mercados altamente regulados como la exisshytencia de los monopolios privados que habiacutean creado la infraestructura productiva para sustituir importaciones manufactureras
En este capiacutetulo se pretende incursionar en el tema de las condiciones de competencia en Centroameacuterica vinculando las caracteriacutesticas esenciashyles de las reformas econoacutemicas implantadas con los procesos de privatizashycioacuten y desregulacioacuten de empresas estatales y la reduccioacuten del papel intershyvencionista del Estado Tambieacuten se procura asociar algunos de estos procesos con la apertura comercial y las condiciones de competencia en sectores estrateacutegicos como las telecomunicaciones y la energiacutea a partir de un uso estilizado del concepto de poliacutetica de competencia y sobre la base de las particularidades estructurales del nuevo modelo econoacutemico
Hasta fines de la deacutecada de los ochenta regiacutea una serie de poliacuteticas que atentaban contra la libre competencia Entre eacutestas figuraban los elevados aranceles a las importaciones la fijacioacuten de precios de una serie de producshytos y el otorgamiento de subsidios Si bien estas medidas habiacutean tenido una intencioacuten redistributiva cuando la crisis de la deuda externa condujo a la apertura comercial la desregulacioacuten y el impulso a las exportaciones las distorsiones acumuladas en los mercados se hicieron evidentes Esta situashycioacuten se tornoacute especialmente criacutetica en la medida en que las economiacuteas deshybiacutean competir con las importaciones y los productos en el mercado internashycional Las reformas econoacutemicas de los antildeos ochenta y principios de los noventa tendieron a corregir algunas distorsiones en la determinacioacuten de
1 Entre 1960 y 1980 aproxim adam ente
65
66 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
precios en los mercados de Centroameacuterica2 Sin embargo en estas nuevas circunstancias persisten algunas de las viejas distorsiones o han aparecido obstaacuteculos ineacuteditos cuya superacioacuten requiere un anaacutelisis de las condicioshynes especiacuteficas de los agentes econoacutemicos y mercados de la regioacuten
El propoacutesito de este trabajo es analizar las experiencias de los mencioshynados paiacuteses en materia de competencia y plantear algunas propuestas de poliacutetica sobre este rubro En el primer apartado se expone un marco conshyceptual acerca de la competencia y las poliacuteticas de competencia En el sishyguiente se presenta una siacutentesis del proceso de reforma econoacutemica en cada uno de los seis paiacuteses y se destacan las caracteriacutesticas generales del marco institucional y legal asiacute como las de la regulacioacuten y privatizacioacuten realizadas
bull en los sectores proveedores de servicios de utilidad puacuteblica Se estudia adishycionalmente el sector de hidrocarburos y derivados del petroacuteleo como un caso particular y se hace una breve referencia a las leyes antidumping y otras medidas compensatorias Se concluye con una reflexioacuten sobre la experienshycia en materia de competencia de la regioacuten en su conjunto y con la formushylacioacuten de conclusiones y recomendaciones de poliacutetica
P o l iacutet ic a s d e c o m p e t e n c ia y r e g u l a c ioacute n
Las poliacuteticas de competencia y regulacioacuten desempentildean un papel central en el desarrollo econoacutemico de los paiacuteses latinoamericanos A partir de los inishycios de la deacutecada de los noventa esta tendencia se ha manifestado de forma maacutes acentuada en Meacutexico y Centroameacuterica Durante un lapso relativamenshyte breve a mediados de los noventa se adoptaron leyes antimonopoacutelicas en Costa Rica y Panamaacute y se constituyen las correspondientes instituciones de regulacioacuten y cumplimiento de las leyes En los otros cuatro paiacuteses se avanzoacute maacutes recientemente en el debate y discusioacuten de diferentes proyectos de ley antimonopoacutelica o de libre competencia en El Salvador se aproboacute a fines de 2004 y en Honduras se estaba cerca de su promulgacioacuten a fines de 2005 La falta de consenso entre los sectores poliacuteticos y empresariales ha sido particularmente difiacutecil de lograr en Guatemala y Nicaragua donde el proceso se encontraba auacuten en una etapa preliminar en 2005 La discusioacuten
2 El estudio cubre Costa Rica El Salvador G uatem ala H onduras N icaragua y Panam aacute Por sus caracteriacutesticas culturales y socioeconoacutemicas Belice se consideraraacute como parte de la regioacuten del Caribe Este paiacutes se incluye en el estudio presentado en el capiacutetulo VI sobre esta uacuteltishym a regioacuten
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 67
de poliacuteticas de desmonopolizacioacuten proteccioacuten de los derechos de propieshydad intelectual y liberalizacioacuten del comercio y de la inversioacuten ha ocurrido en un contexto amplio de las reformas econoacutemicas que incluye el ciclo reshyforma regulatoria-privatizacioacuten-apertura comercial Ha habido sin embarshygo un avance maacutes notorio en la proteccioacuten de los derechos del consumidor
Estos esfuerzos tienden a asegurar la competencia domeacutestica y mejorar las condiciones de la competencia internacional a fin de promover la efishyciencia el crecimiento y el desarrollo en general Con todo cabe formular varias preguntas iquestcuaacutento se ha avanzado iquestcuaacuteles son los objetivos econoacuteshymicos y sociopoliacuteticos de las poliacuteticas actuales de competencia iquestcoacutemo se relacionan las poliacuteticas de competencia con las poliacuteticas de competitivi- dad iquestexiste el suficiente desarrollo institucional para impulsar las poliacutetishycas de competencia iquestcuaacutel es la combinacioacuten razonable entre poliacuteticas de competencia y poliacuteticas de regulacioacuten iquestexisten esfuerzos de coordinacioacuten yo convergencia entre las poliacuteticas de competencia y las poliacuteticas comershyciales Estas y otras interrogantes adicionales se abordaraacuten en mayor o menor medida en los paacuterrafos siguientes
La racionalidad de la regulacioacuten y de las p o liacuteticas de com petencia
En general la regulacioacuten y las poliacuteticas de competencia se aplican cuando existen fallas de mercado3 y eacuteste no funciona seguacuten el paradigma de la competencia perfecta En estos casos los mercados no cuentan con un nuacuteshymero grande de oferentes y compradores quienes ademaacutes revelan asimeshytriacuteas de informacioacuten y conocimiento relevante para tomar sus decisiones de produccioacuten y consumo en productos que no son generalmente homogeacuteshyneos Ante esta situacioacuten los gobiernos tienen a su disposicioacuten dos mecashynismos baacutesicos de intervencioacuten el primero a traveacutes de los precios es decir imponiendo impuestos en actividades econoacutemicas o en productos con objeshyto de influir en el comportamiento de los agentes econoacutemicos el segundo mediante el control directo del comportamiento de los agentes econoacutemicos
3 El prim er teorem a de la econom iacutea del bienestar establece que una econom iacutea caracterizashyda por condiciones de com petencia perfecta en todos los m ercados siem pre seraacute eficiente Seguacuten Pareto una situacioacuten econoacutem ica es oacuteptim a cuando es posible m ejorar el bienestar de una persona sin em peorar el de otra Las fallas de mercado por lo tanto proporcionan la ra shycionalidad de la intervencioacuten gubernam ental Para los fines de la poliacutetica de competencia la m aacutes im portante de las fallas de m ercado es la ausencia de competencia perfecta
68 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
por ejemplo adoptando medidas expliacutecitas para evitar fusiones o concenshytraciones entre empresas que puedan amenazar el comportamiento compeshytitivo de un mercado La regulacioacuten y las poliacuteticas de competencia forman parte de este segundo mecanismo de intervencioacuten
El monopolio y concentraciones similares se han convertido en el foco de atencioacuten de economistas legisladores y cientiacuteficos sociales en general desde la deacutecada de los sesenta Buena parte de la preocupacioacuten sobre los monopolios no se refiere necesariamente a su tamantildeo sino al control que pueden ejercer sobre los precios lo que acarrea peacuterdidas de eficiencia ecoshynoacutemica a la sociedad Avances recientes en la teoriacutea econoacutemica especialshymente de la teoriacutea de la agencia la teoriacutea de los costos de transaccioacuten la teoriacutea de juegos y la teoriacutea de la informacioacuten han mejorado el entendimiento soshybre coacutemo la competencia y las poliacuteticas de competencia operan en diferenshytes esferas de la economiacutea y en distintas economiacuteas (Singh Singh y Weisse 2001a) Esto ha llevado a cambios en la forma de entender los monopolios De hecho una consideracioacuten fundamental sugiere que no soacutelo su tamantildeo o su influencia en el mercado es lo que importa sino maacutes bien el temor de la posible entrada de un competidor (Viscusi Vemon y Harrington 2000)
En varios contextos los monopolios naturales han surgido por razones de eficiencia econoacutemica el caso maacutes sobresaliente es el de los servicios puacuteblicos mdashelectricidad sistemas de transporte puacuteblico teleacutefonos y otrosmdash hecho evidente en Centroameacuterica La regulacioacuten econoacutemica reconoce que en algunos de estos casos la concentracioacuten de mercado no es soacutelo inevitashyble sino muchas veces una opcioacuten superior en cuanto a estructura de un mercado en particular La regulacioacuten por lo tanto impone liacutemites al desshyempentildeo de las empresas en estos mercados y busca reducir las peacuterdidas que pudieran generarse
Uno de los aspectos centrales de cualquier poliacutetica de competencia o de poliacuteticas sectoriales consiste en definir si conviene que el Estado intervenga y si lo hace conocer en queacute medida con queacute instrumentos y a queacute costo Esto no resulta faacutecil de dilucidar desde ninguacuten punto de vista En general sobre la base de la evidencia empiacuterica es posible afirmar que no siempre resulta conveniente realizar una poliacutetica de intervencioacuten en un mercado incluso cuando existan claros indicios de problemas de competencia ya que tanto la naturaleza del sector como el tipo de problema de competencia deben ser lo suficientemente grandes como para justificar la intervencioacuten gubernamental
En la bibliografiacutea de la economiacutea de la regulacioacuten y antimonopolios
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 69
G r aacute fic a i i i i Los co sto s y beneficios de la regulacioacuten
(Cantidad)
F u e n t e e l a b o r a c i oacute n p r o p i a
Williamson propuso en 1968 los criterios para evaluar la conveniencia de una intervencioacuten en esta materia En la graacutefica mi se muestra de forma muy sencilla la base de su anaacutelisis Por ejemplo si una empresa (o grupo de empresas) en una industria ejerce un cierto grado de poder de mercado entonces C p ] es la liacutenea de costo promedio antes de la fusioacuten y Cp2 la nueva liacutenea de costo promedio despueacutes de la fusioacuten El precio previo a la fusioacuten es Pj y es equivalente a C pv y el precio despueacutes de la fusioacuten es P2 que se suposhyne es mayor a P 1 Los efectos netos vienen dados por las aacutereas A y B El aacuterea B debajo de la curva de demanda representa la peacuterdida de peso muerto (D ead-W eight L o ss) que resultariacutea si los precios aumentaran de Pt a P2 siempre que los costos permanezcan constantes pero dado que con la fusioacuten se reducen los costos promedio entonces el aacuterea A significa el ahoshyrro de costos El efecto de distribucioacuten neta viene dado por la diferencia de B menos A Otra forma de analizarlo es cuando la empresa ejerce poder de mercado que le permite cobrar un precio P2 mayor que los costos marginashyles de Cp2 En este caso una poliacutetica de intervencioacuten del gobierno podriacutea eliminar este poder de mercado pero al hacerlo tambieacuten elevariacutea los costos de la industria de Cp2 a C pv debido a la desintegracioacuten horizontal o vertical
70 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
que se generariacutea con las peacuterdidas asociadas en economiacuteas de escala El preshycio despueacutes de la intervencioacuten gubernamental aumenta y es Piacute = Cpx y la cantidad es igual a Qv
En este caso el aacuterea B representa el aumento del excedente del consushymidor como resultado de la baja en el precio y el aumento de produccioacuten a O que resultariacutea ante una intervencioacuten por parte del gobierno El aacuterea A por su parte representa la peacuterdida social que se genera por efecto del aumento en los costos de la industria despueacutes de la intervencioacuten El efecto neto dependeraacute de las magnitudes relativas entre A y B
De lo anterior se desprende que una intervencioacuten regulatoria para elishyminar cierto poder de mercado se justifica en la medida en que los benefishycios sean mayores que los costos Si el poder de mercado que se estaacute ejershyciendo no genera grandes peacuterdidas y se conoce que el mercado no cuenta con suficiente competencia pero existe evidencia de que la concentracioacuten horizontal o vertical permite aprovechar importantes economiacuteas de escala entonces es posible que desde el punto de vista social sea contraproducente realizar alguacuten tipo de intervencioacuten ( c e p a l 2000)
Ademaacutes de los aspectos de regulacioacuten en el diagrama mi se observan las relaciones entre estructura comportamiento y desempentildeo de mercado y la poliacutetica puacuteblica El caso que se ilustra es el de los Estados Unidos Se muesshytran del lado izquierdo las categoriacuteas de un mercado en particular y del dereshycho el tipo de poliacutetica que se aplica en ese paiacutes Lo importante es advertir coacutemo la estructura define el comportamiento y eacuteste a su vez el desempentildeo y en conjunto moldean la poliacutetica pero tambieacuten la poliacutetica refuerza o redefine las condiciones de competencia o de monopolio en un mercado especiacutefico
Es importante subrayar que tras el concepto de poliacutetica de competencia subyace la idea central de ldquocompetencia efectivardquo la cual requiere no solashymente un nuacutemero razonable de competidores sino tambieacuten que eacutestos sean capaces de ejercer una fuerte presioacuten mutua En general se acepta que la competencia produce beneficios de eficiencia en la asignacioacuten de recursos4 al impulsar la convergencia de los precios con los costos marginales No obstante estos beneficios no se limitan a los de tipo estaacutetico o a la asignashycioacuten de recursos por lo que es necesario prestar atencioacuten a la ldquoeficiencia productivardquo o ldquoeficiencia dinaacutemicardquo es decir cuando se dan aumentos de productividad a traveacutes de la innovacioacuten (Ahn 2002)
4 Leibenstein contrastoacute en 1966 la eficiencia en la asignacioacuten de recursos con la llam ada Eficiencia -X y sentildealoacute que de acuerdo con la evidencia empiacuterica las ganancias de bienestar asociadas a la eficiencia en la asignacioacuten de recursos eran excesivamente pequentildeas
D ia g ra m a i i i i Relacioacuten entre estructura comportamiento y desempentildeo de mercados y las poliacuteticas puacuteblicas
F u e n t e William G Shepherd The Economics o f Industrial Organization Analysis Markets Policies Upper Saddle River Prentice Hall
Nueva Jersey 1997
Subsidio
Control de
la propiedad
72 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
Las condiciones estructurales de la competencia efectiva se refieren a la existencia de muchas empresas de modo que se imposibilite la colusioacuten que no se deacute el dominio de mercado por parte de una o varias empresas y que la entrada para nuevos competidores sea razonablemente faacutecil Todas estas ideas conducen al anaacutelisis del monopolio y de los principales tipos de mershycado y de su funcionamiento Algunos de los aspectos conceptuales sobre este asunto se presentan a continuacioacuten En general el monopolio o el doshyminio de mercado pueden surgir por ldquobuenas causasrdquo por el aprovechashymiento de economiacuteas de escala o por el buen desempentildeo empresarial5 Tambieacuten puede surgir por causas anticompetitivas que explotan o crean imperfecciones o fallas de mercado
En primer lugar el monopolio puro se caracteriza por tener una sola empresa mdashcomo las empresas locales de agua y electricidadmdash con una deshymanda inelaacutestica y altas barreras de entrada En segundo lugar un mercashydo con empresa dominante tiene 40 de participacioacuten en el mercado y ninshyguacuten competidor cercano Esta categoriacutea se asemeja a la de un oligopolio estricto en el cual cuatro empresas poseen de forma combinada 60 de participacioacuten de mercado En estos casos la demanda es muy inelaacutestica y la competencia no es efectiva La otra categoriacutea es la de mercados con olishygopolios no estrictos en los cuales cuatro empresas comparten menos de 40 de participacioacuten en el mercado las barreras de entrada no son grandes y cada empresa tiene una demanda relativamente elaacutestica que le permite disminuir precios y acercarse a su nivel de costos En la quinta categoriacutea que se refiere a la competencia monopoliacutestica existen muchos competidoshyres con ligero poder de mercado Por uacuteltimo en el extremo se encuentra la competencia perfecta en la cual existen muchos competidores y ninguno tiene capacidad por siacute solo de influir en el mercado (Shepherd 1997)6
Si bien existen diversos grados de monopolio en el monopolio puro la curva de demanda del mercado se convierte en la curva de demanda de la empresa monopoliacutestica con cualquier inelasticidad que exista para ese producto En la graacutefica 1112 se ilustra el caso del efecto simple de un monoshypolio La curva de ingreso marginal se ubica por debajo de la de demanda
5 H asta la deacutecada de los setenta la nueva Escuela de Chicago sosteniacutea que en el anaacutelisis de competencia lo que entra en juego son las ldquobuenas causas de surgim iento de los monopolios
6 Lo im portante de la categorizacioacuten anterior es que introduce la nocioacuten de ldquogrado o nivel de monopoliordquo Una curva de dem anda altam ente elaacutestica im plica que la em presa tiene poca capacidad para elevar precios y m uestra que incluso con un pequentildeo aum ento en el precio la em presa no vende nada en cambio una curva altam ente inelaacutestica revela que puede elevar los precios y auacuten asiacute aum entar la cantidad vendida
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 73
G r aacute f i c a 1112 Efectos de un monopoliop
(Precio)
p = precioPm = precio de monopolioPe = precio competitivoCm = costo m arginalQm = cantidad de monopolioQc = cantidad competitivaRm = rendim iento marginalA = nivel de m aximizacioacuten de ganancia del m onopolista donde Cm = RmB = resultado competitivo donde P = CmA-C = brecha entre P y Cm causada por el Pm
F u e n t e Comisioacuten Econoacutem ica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l )
y la curva de costo marginal equivalente a la oferta se encuentra en el punshyto A En este punto con la cantidad Qm y el precio igual al costo marginal CM el monopolio maximiza su ganancia
Los principales efectos del monopolio en cuanto al desempentildeo econoacuteshymico se refieren a i) inadecuada asignacioacuten de recursos en la medida en que el nivel de producto es menor al de eficiencia y eleva la brecha entre precios y costos marginales ii) redistribucioacuten en la medida en que las ganancias del monopolio trasladan ingresos y riqueza de los consumidores a los accionistas del monopolio iii) se genera una ineficiencia (X-in-
74 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
efficiency) debido a que la gestioacuten empresarial no logra mantener los costos bajos a cada nivel de producto y iv) se reduce la presioacuten por la innovacioacuten y la invencioacuten en la medida en que se pierde la estructura de incentivos
En teacuterminos muy generales la competencia no es maacutes que el objeto que la poliacutetica y la ley de competencia promueven y protegen La competencia como tal es una situacioacuten en un mercado en el que las empresas u oferentes de forma independiente se disputan a los compradores con objeto de alcanshyzar un objetivo de negocios especiacutefico que puede ser de rentabilidad de ventas o de participacioacuten de mercado En este sentido el teacutermino compeshytencia puede ser entendido como un proceso de rivalidad entre empresas y estructuras de mercado En general los economistas la definen como un proceso en el que las empresas se vuelven maacutes eficientes y capaces de ofreshycer mayor diversidad de productos y servicios a precios maacutes bajos lo cual aumenta el bienestar del consumidor y determina una mejor asignacioacuten de los recursos En conclusioacuten un consenso bastante generalizado sostiene que la competencia real o potencial tiene efectos beneficiosos tanto en el bienestar social como en el desarrollo econoacutemico de los paiacuteses en los preshycios de los consumidores en la eficiencia de las empresas en el crecimienshyto econoacutemico en la distribucioacuten del ingreso y de acuerdo con teoriacuteas e inshyvestigaciones empiacutericas recientes en la innovacioacuten tecnoloacutegica
El teacutermino ldquopoliacutetica de competenciardquo en cambio se refiere a la poliacutetica orientada a conservar y promover la competencia lograr el cumplimiento de la ley contra praacutecticas comerciales restrictivas por parte de las empresas e influir en el disentildeo e implantacioacuten de otras poliacuteticas gubernamentales o medidas que afectan a la competencia Sin embargo la poliacutetica de compeshytencia no es la uacutenica poliacutetica que busca aumentar la competencia de los mercados Por ejemplo las poliacuteticas comerciales o de liberalizacioacuten de la inversioacuten extranjera o las poliacuteticas de reforma regulatoria y privatizacioacuten ejercen una fuerte influencia sobre la competencia y muchas veces este impacto puede darse en sentido contrario al de la misma poliacutetica de comshypetencia
En otro nivel de anaacutelisis el objetivo de la regulacioacuten el derecho y la poshyliacutetica de la competencia consiste en defender el intereacutes puacuteblico frente al poder monopoliacutestico En ese sentido los poderes puacuteblicos disponen de un instrumento de gran utilidad pero el alcance y los tipos de intervencioacuten vashyriacutean La regulacioacuten y el derecho de la competencia no son ideacutenticos El dereshycho y la poliacutetica de la competencia por un lado y los problemas de regulashycioacuten por otro pueden interferirse reciacuteprocamente de cuatro maneras
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 75
En primer lugar la regulacioacuten puede estar en contradiccioacuten con la poliacuteshytica de la competencia Las medidas reguladoras pueden haber fomentado e incluso exigido un comportamiento o unas condiciones que en otras cirshycunstancias constituiriacutean una violacioacuten del derecho de la competencia En segundo lugar la regulacioacuten puede sustituir a la poliacutetica de la competencia En los monopolios naturales la regulacioacuten intenta controlar la posicioacuten de dominio directamente mediante la fijacioacuten de topes de precios (pnce caps) y el control de la entrada y acceso La evolucioacuten de la tecnologiacutea y otras insshytituciones puede conducir a reconsiderar las premisas baacutesicas a favor de la regulacioacuten es decir que las instituciones y la poliacutetica de la competencia quizaacute no sean adecuadas para impedir el monopolio y el ejercicio del domishynio en el mercado En tercer lugar la regulacioacuten puede duplicar el derecho y la poliacutetica de la competencia La coordinacioacuten y los abusos en un sector econoacutemico son susceptibles de impedirse tanto por medio de regulacioacuten y reguladores como mediante el derecho y la poliacutetica de la competencia Por uacuteltimo la regulacioacuten puede aplicar meacutetodos de las instituciones de la comshypetencia Los instrumentos para alcanzar los objetivos de regulacioacuten pueshyden concebirse de manera que aprovechen los incentivos comerciales y la dinaacutemica competitiva ( o m c 1999)
Sobre la base de las diferencias anteriores se presentan a continuacioacuten las caracteriacutesticas estilizadas de la poliacutetica de competencia de sus objetishyvos principios y aplicaciones asiacute como algunos elementos del proceso insshytitucional Los principios fundamentales de las poliacuteticas de competencia se plantean a partir de un instrumento multilateral que contiene los princishypios relacionados con el control de las praacutecticas comerciales restrictivas ( p c r ) 7 orientados a que dichas praacutecticas no obstaculicen o anulen la conseshycucioacuten de los beneficios de la liberalizacioacuten comercial Este instrumento es el Conjunto de Principios y Normas Equitativas convenidos multilateralshymente para el control de las praacutecticas comerciales restrictivas adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 5 de diciembre de 1980 (Resolucioacuten 3563) Asimismo se utilizaron los textos baacutesicos del grupo de trabajo sobre la interaccioacuten entre comercio y poliacutetica de competencia de la Organizacioacuten Mundial del Comercio ( o m c )
7 Se refiere a los actos de em presas que abusan de su posicioacuten dom inante en el m ercado restringen la competencia o provocan efectos adversos al comercio internacional Por posicioacuten dom inante en el mercado se entiende la situacioacuten en que una empresa sola o de form a conjunshyta con otras estaacute en condiciones de contro lar el m ercado pertinente para un bien o servicio
76 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
O bjetivos de la po liacutetica de com petencia
Se sostiene a menudo que el objetivo baacutesico de la poliacutetica de competencia es proteger la competencia en siacute misma y no a los competidores8 En una perspectiva maacutes amplia de ldquocompetencia dinaacutem icardquo se hace referencia a ldquocompetencia por el mercado y no en el mercadordquo En la actualidad existe un acuerdo generalizado sobre el objetivo de la poliacutetica de competencia que es promover la rivalidad entre las empresas en los mercados al estableshycer liacutemites a las fallas de mercado privadas y anticompetitivas asiacute como a las distorsiones de mercados gubernamentales El propoacutesito de estas medishydas es promover la eficiencia econoacutemica9 (incluye la eficiencia ldquoproductivardquo de las empresas la eficiencia de mercados en la ldquoasignacioacutenrdquo de recursos y la eficiencia ldquodinaacutemicardquo) ademaacutes de proteger el bienestar del consumidor y el desarrollo econoacutemico (Petersmann 1998) En el contexto del presente trabajo los dos tipos de eficiencia promovidos por la competencia son la eficiencia estaacutetica10 que consiste en el uso oacuteptimo de los recursos exisshytentes al menor costo posible y la ldquoeficiencia dinaacutemicardquo que se fundamenshyta en la introduccioacuten oacuteptima de nuevos productos procesos de produccioacuten maacutes eficientes y estructuras organizacionales superiores
En resumen la poliacutetica de competencia comprende una amplia gama de medidas tendientes a fomentar una estructura y un comportamiento competitivo del mercado pero no se limita a una legislacioacuten general en mashyteria de competencia que aborde las praacutecticas anticompetitivas de las emshy
8 En un sentido de alcance m aacutes amplio de la poliacutetica de competencia eacutesta no deberiacutea lim ishytarse a reglam entar la fijacioacuten de precios y el poder de m ercado deberiacutea incluir en tre otras cosas la desregulacioacuten y la privatizacioacuten el comercio leal las norm as de proteccioacuten de los consum idores los derechos de propiedad intelectual y los regiacutemenes de comercio exterior ya que todos influyen en la com petitividad de un mercado
9 Muchas de las poliacuteticas y leyes de competencia consultadas en Centroam eacuterica no especifishycan si la eficiencia se define en teacuterm inos de excedente del consumidor excedente total o bienshyestar total por lo que es difiacutecil delinear un enfoque uacutenico de eficiencia Por esta razoacuten la tiacutepishyca in terp re tacioacuten de conceptos antim onopolio com o praacutecticas com erciales restrictivas m onopolizacioacuten y abuso de posicioacuten dom inante de mercado pueden variar notoriam ente de un paiacutes a otro dependiendo del objetivo de poliacutetica y del concepto de eficiencia adoptado por las instituciones de regulacioacuten En general buena parte de los especialistas en la m ateria se concentran en el enfoque del excedente del consumidor y en ausencia de limitaciones al p roshyducto y a los precios
10 La eficiencia estaacutetica tam bieacuten se puede dividir en ldquoeficiencia de produccioacutenrdquo (production efficiency) y en eficiencia en la asignacioacuten de recursosrdquo (allocative efficiency) En estos casos la m ala asignacioacuten de recursos lleva a peacuterdidas de peso m uertordquo (dead-weight-loss) que no son recuperadas por productores o consum idores En este sentido se sostiene con frecuencia que
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 77
presas ( o m c 1999) Asiacute se agrega que el objetivo de la poliacutetica de compeshytencia es beneficiar a la sociedad al asegurar que la economiacutea de los paiacuteses funcione bien y permitir que los compradores decidan y comuniquen queacute productos y servicios quieren ademaacutes de que los oferentes respondan a las demandas de los consumidores de la forma menos costosa posible El poshyder monopoliacutestico y la regulacioacuten ineficiente del gobierno son las dos prinshycipales fuerzas que atentan contra este objetivo de tal manera que la poliacutetishyca y la ley de competencia tratan de compensar su efecto Sin embargo es necesario plantear si este objetivo es vaacutelido para los paiacuteses en desarrollo para paiacuteses maacutes avanzados en su proceso de industrializacioacuten como Meacutexishyco o para economiacuteas pequentildeas como las centroamericanas
Desde el punto de vista del desarrollo econoacutemico es importante hacer una distincioacuten entre ldquocompetencia estaacuteticardquo y ldquocompetencia dinaacutemicardquo La primera es tiacutepica de mercados estables y maduros la segunda se aplica a mercados de raacutepido cambio tecnoloacutegico e innovacioacuten En ambos casos la competencia permite a los mercados premiar el buen desempentildeo o castigar el malo lo cual provee los incentivos a las empresas para el uso de sus cashypacidades y ventajas de informacioacuten
El enfoque de poliacutetica de competencia de las economiacuteas maacutes avanzashydas orientado a promover la eficiencia en la asignacioacuten de recursos y menores precios para los consumidores en apariencia es demasiado estreshycho y estaacutetico En las economiacuteas pequentildeas en particular se busca elevar el nivel de vida de la poblacioacuten lo cual se consigue necesariamente mediante el crecimiento sostenido de la productividad en el largo plazo La consecushycioacuten de este objetivo es dinaacutemica y requiere inter alia altas tasas de invershysioacuten Desde este punto de vista la competencia excesiva puede ser tan dantildeishyna como la muy escasa Por lo anterior las economiacuteas pequentildeas requieren en principio un ldquogrado oacuteptimo de competenciardquo11 el cual si bien es difiacutecil de establecer y medir mdashy mucho maacutes acordar quieacuten debe hacerlomdash debe ser efectivo y suficiente para promover la rivalidad y reducir la ineficiencia en el uso y asignacioacuten de los recursos en el nivel macroeconoacutemico Por otro lado demasiada competencia disuade la propensioacuten a invertir (Singh y Dhumale 1999)la com petencia perfecta puede llevar en ocasiones a ineficiencias ya que alguacuten poder de m ershycado estaacute inevitablemente presente en m uchas situaciones por lo que una ldquocom petencia m ashynejable o trabajablerdquo (workable competition) es m aacutes realista ya que busca m aneras de volver compatible el poder de m ercado con el com portam iento competitivo activo ( u n c t a d 1998)
1 En las economiacuteas m aacutes avanzadas se asum e que el ldquogrado oacuteptim o de com petenciardquo es el de ldquom aacutexim a competenciardquo es decir cuanto m ayor competencia mejor
78 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
A continuacioacuten se resumen los objetivos y alcances de la poliacutetica de competencia
1 P rom ocioacuten de la e fic iencia econoacutem ica La promocioacuten de la eficiencia econoacutemica es el objetivo maacutes conocido y generalizado de la poliacutetica de comshypetencia El concepto de eficiencia se define ya sea en teacuterminos de excedenshyte del consumidor o bien de excedente total o de bienestar total12 Como ya se mencionoacute la discusioacuten se limita a diferenciar entre eficiencia estaacutetica y dinaacutemica La primera se refiere a la utilizacioacuten oacuteptima de los recursos exisshytentes en una sociedad para satisfacer las demandas de los consumidores (eficiencia en la asignacioacuten de los recursos) al costo maacutes bajo posible (efishyciencia productiva) La eficiencia dinaacutemica en cambio es mucho maacutes imshyportante que la estaacutetica ya que consiste en la introduccioacuten oacuteptima de nueshyvos productos o de nuevos procesos de produccioacuten13 Asiacute la competencia en los mercados promueve la eficiencia en la medida en que a) acerca los precios a los costos marginales b) asegura que las empresas produzcan al menor costo posible y e ) genera incentivos en las empresas para emprenshyder maacutes actividades de investigacioacuten y desarrollo
2 P rom ocioacuten del b ienestar de los co n su m id o res El bienestar del consushymidor es sin duda un objetivo central de la poliacutetica de competencia y muy a menudo se utiliza como la guiacutea general principal para la aplicacioacuten de la ley de competencia en algunas de las legislaciones maacutes importantes Un crishyterio fundamental para la aplicacioacuten de esa poliacutetica consiste en determinar si lo prescrito en dichas legislaciones tiene un efecto negativo en los precios y en las opciones ofrecidas a los consumidores o sobre ambas cosas a la vez Si se considera que el bienestar del consumidor es el objetivo principal de la poliacutetica de competencia entonces dicho enfoque difiere de aquel susshytentado en la eficiencia ldquopurardquo en el cual se pondera la eficiencia en la meshydida en que exista una expectativa razonable de que sus beneficios recaeraacuten finalmente en los consumidores y no seraacuten retenidos por los productores
3 P rom ocioacuten del desarrollo econoacutem ico Para las economiacuteas pequentildeas es imprescindible que las poliacuteticas se disentildeen e implanten con objeto de imshy
12 El excedente del consum idor rep resen ta la diferencia en tre lo que los consum idores pagan colectivamente po r un producto en un m ercado y lo que cada consum idor estaacute dispuesshyto a pagar por arriba del precio actual El excedente del productor se refiere a la diferencia en precio entre lo que reciben los productores colectivamente por sus productos en un m ercado y la sum a de los costos marginales de los respectivos productores El excedente total es la sum a del excedente del consum idor y del excedente del productor
13 En un escenario de progreso tecnoloacutegico la competencia perm ite lo que Schum peter llashymoacute destruccioacuten creativarsquorsquo La destruccioacuten creativa induce una nueva dinaacutem ica en la relacioacuten
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 79
pulsar el desarrollo econoacutemico En ese sentido se debe a) promover una asignacioacuten eficiente de los recursos b) proteger el bienestar de los consushymidores c) prevenir los niveles de concentracioacuten excesivos y la consiguienshyte rigidez estructural d) enfrentar las praacutecticas anticompetitivas de las emshypresas (incluidas las multinacionales) que poseen una dimensioacuten comercial y afectan particularmente a los paiacuteses en desarrollo e) aumentar la capacishydad de atraccioacuten de una econom iacutea respecto de la inversioacuten extranjera y apoyar al maacuteximo los beneficios que dicha inversioacuten aporta f) ampliar los beneficios de la privatizacioacuten y de las iniciativas de reforma reglamentaria y desregulacioacuten y g) establecer un centro institucional de coordinacioacuten para la promocioacuten de las reformas de poliacutetica a favor de la competencia y de un espiacuteritu de competencia El objetivo de promover el desarrollo econoacuteshymico se subraya tambieacuten en el Conjunto de las Naciones Unidas uno de cuyos objetivos baacutesicos es ldquolograr que las praacutecticas comerciales restrictivas no impidan ni anulen la consecucioacuten de los beneficios a que deberiacutea dar lugar la liberacioacuten de las barreras arancelarias y no arancelarias que afecshytan al comercio mundial en particular al comercio y al desarrollo de los paiacuteses en desarrollo ( o m c 1999)
4 O b je tivo s a d ic io n a les de la p o liacutetic a de c o m p e te n c ia Estos objetivos pueden ser significativos desde el punto de vista de las autoridades encarshygadas de su cumplimiento y de las poliacuteticas y legislaciones nacionales por lo que pueden revestir particular importancia seguacuten las circunstancias ecoshynoacutemicas de cada paiacutes Algunos de los objetivos son los siguientes a) proshymocioacuten de la equidad y la justicia b) promocioacuten de oportunidades para las pequentildeas y medianas empresas c) integracioacuten del mercado d) promocioacuten del desarrollo tecnoloacutegico y de la produccioacuten y el empleo nacionales ye ) proteccioacuten del pluralismo econoacutemico y poliacutetico
A spectos de aplicacioacuten de la po liacutetica de com petencia
La segunda categoriacutea de principios fundamentales de poliacutetica de competenshycia estaacute integrada por principios maacutes operacionales de su disentildeo y aplicashycioacuten La seleccioacuten de esos principios se basa en que sus efectos rebasan las
de competencia y desarrollo En el enfoque estaacutetico el aum ento de com petencia por lo regular elevariacutea el b ienestar social sin em bargo en el enfoque dinaacutem ico la com petencia lleva a un proceso de m ejora continua de la eficiencia lo cual podriacutea llevar a m ayores tasas de crecishym iento econoacutemico
80 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
normas juriacutedicas especiacuteficas y afectan el disentildeo o la aplicacioacuten de la ley y la poliacutetica de competencia de manera sistemaacutetica en una amplia categoriacutea de jurisdicciones
En primer lugar la presuncioacuten a favor de los mercados competitivos En la mayoriacutea de las situaciones el funcionamiento libre de los mercados competitivos no distorsionados por la intervencioacuten estatal generaraacute resulshytados econoacutemicos y socialmente eficientes No es necesario que los mercashydos sean perfectamente competitivos para lograr esos resultados aunque deben ser ldquorazonablemente competitivosrdquo Algunos de los elementos que cashyracterizan a los mercados razonablemente competitivos son los siguientes 1) un nivel miacutenimo de desarrollo econoacutemico y una tradicioacuten de calidad y competencia 2) m ecanismos de regulacioacuten mejorados constantemente teniendo en cuenta las praacutecticas y los usos establecidos 3) libertad de preshycios y su fijacioacuten mediante el libre juego de la competencia (mecanismo de competencia de la oferta y la demanda) lo cual supone la presencia de muacutelshytiples agentes econoacutemicos 4) supervisioacuten de las estructuras de los mercashydos y de las praacutecticas anticompetitivas incluidos carteles acuerdos de conshyvivencia exclusividades y abuso de posiciones dominantes 5) transparencia y lealtad en las transacciones a fin de garantizar cierta fluidez 6) libertad de entrada y salida de las mercanciacuteas y 7) neutralidad del Estado en sus relaciones con los agentes econoacutemicos
En segundo lugar el fomento de medidas externas e internas de apertura del mercado La presuncioacuten a favor de los mercados competitivos evidencia la relacioacuten directa entre las medidas de apertura del mercado y las de otra iacutenshydole para alcanzar los objetivos de la poliacutetica de competencia La liberali- zacioacuten del comercio puede tener efectos positivos en la competencia de dos maneras 1) puede suprimir los obstaacuteculos impuestos por los gobiernos que afectan directamente la situacioacuten de la competencia en el mercado de bieshynes y servicios y 2) puede resultar maacutes difiacutecil para los agentes del sector privado concertar acuerdos destinados a facilitar la funcioacuten de la compeshytencia extranjera
En tercer lugar la evaluacioacuten de las posibilidades para ejercer el poder del mercado Un principio analiacutetico baacutesico de la poliacutetica de competencia referido a las cuestiones relativas al marco reglamentario y a la aplicacioacuten de las leyes sobre la competencia es la evaluacioacuten de las posibilidades para ejercer el poder de mercado
En cuarto lugar la distincioacuten entre viacutenculos horizontales y verticales Se entiende por acuerdos horizontales los expresos o taacutecitos entre empreshy
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 81
sas que normalmente estariacutean en competencia reciacuteproca en el abastecishymiento de productos similares en un determinado mercado Los acuerdos verticales son los celebrados entre empresas en diferentes etapas de la cashydena de produccioacuten y com ercializacioacuten de un producto o productos deshyterminados Esta distincioacuten es pertinente para la evaluacioacuten de los acuershydos entre empresas y los estructuralesrdquo como las fusiones y las empresas conjuntas
Finalmente la proteccioacuten de la competencia como proceso y no de los diversos competidores Por lo general la ley de competencia no tiene el coshymetido de determinar si las empresas participan en un mercado o quedan excluidas de eacutel en la medida en que el proceso de competencia en el mercashydo no resulte significativamente menoscabado
A spectos in stitu c io n a les
La tercera categoriacutea importante de principios para la aplicacioacuten de la ley y poliacutetica de la competencia se relaciona con los principios de disentildeo y proshyceso institucional Algunos de los principios pertinentes son los que se exshyplican a continuacioacuten
1 A d h e s ioacute n a los p r in c ip io s de las g a ra n tiacutea s p ro cesa les d eb id a s En el Conjunto de las Naciones Unidas se indica que ldquoen el control de las praacutectishycas comerciales restrictivas los Estados deberiacutean asegurar a las empresas un trato que sea justo equitativo y no discriminatorio conforme a los proshycedimientos legales establecidosrdquo Este concepto por lo general se refiere a la observancia de procedimientos justos y equitativos en las actuaciones administrativas y judiciales incluido el derecho a ser escuchado el derecho de peticionar ante los organismos en materia de competencia y recabar explicaciones por falta de actuacioacuten en cuestiones concretas la posibilidad de revisioacuten judicial de las decisiones administrativas el derecho de interposhyner recurso ante los tribunales superiores y cuestiones conexas
2 O p tim iza r el alcance y el aacute m b ito de la po liacutetica de com petencia Un prinshycipio de disentildeo institucional en la esfera de la poliacutetica de competencia es el de aumentar al maacuteximo el alcance y el aacutembito de esa poliacutetica en todas las jurisdicciones Esto refleja la opinioacuten de que se gana en coherencia poliacutetica y efectividad si se utiliza un criterio coherente en la mayor medida posible en todas las economiacuteas nacionales
3 A dhesioacuten a los p rin c ip io s contra la d iscrim in a c ioacute n y en pro de la transshy
82 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
parencia Un conjunto adicional de principios de disentildeo institucional lo constituyen los principios fundamentales de la o m c de trato nacional trato de la nacioacuten maacutes favorecida y transparencia Los principios de trato nacioshynal y trato de la nacioacuten maacutes favorecida son en apariencia el resultado de centrar la poliacutetica de competencia en la proteccioacuten de la competencia como proceso maacutes que de cada competidor cualquiera que sea su nacionalidad En el caso del principio de transparencia refleja el reconocimiento de que la publicacioacuten de las decisiones y directrices administrativas y judiciales asiacute como otras actividades encaminadas a fomentar la transparencia y el conocimiento del puacuteblico contribuyen directamente a la efectividad de la ley y la poliacutetica de competencia
4 Cooperacioacuten internacional Esta cooperacioacuten adopta muacuteltiples forshymas entre las que cabe mencionar la ayuda en casos concretos de aplishycacioacuten de leyes sobre la competencia los contactos oficiosos para inshytercambiar informacioacuten dada a conocer puacuteblicamente sobre teacutecnicas de aplicacioacuten cooperacioacuten teacutecnica y formacioacuten asiacute como la revisioacuten por funshycionarios de igual categoriacutea y los procedimientos de intercambio de inforshymacioacuten destinados a facilitar el desarrollo institucional e incrementar la transparencia
En funcioacuten de lo anterior es necesario hacer una referencia a los insshytrumentos de la poliacutetica de competencia El instrumento baacutesico de la poliacutetishyca de competencia es la ley que puede ser orgaacutenica o geneacuterica En la orgaacuteshynica se incluye la Constitucioacuten y en la geneacuterica los coacutedigos de comercio o leyes por los que se rige el funcionamiento de las sociedades privadas y el comportamiento de los accionistas las leyes sobre valores que estipulan disciplinas para la venta de valores el coacutedigo civil las leyes sobre comercio leal y las leyes de proteccioacuten del consumidor ( o m c 1997) Las leyes especiacuteshyficas incluyen las leyes antimonopoacutelicas o leyes de libre competencia Exisshyten tambieacuten los ordenamientos relativos a la proteccioacuten de los derechos de propiedad intelectual y sobre los servicios puacuteblicos Otro grupo de leyes no afectan directamente la concentracioacuten del poder de mercado pero siacute las condiciones de competencia Estas son las leyes sobre la usura las que vershysan sobre la inversioacuten extranjera y las sectoriales especiacuteficas
Los instrumentos de la poliacutetica de competencia comprenden ademaacutes otros de poliacutetica comercial Por ejemplo las praacutecticas antidumping las meshydidas compensatorias y las salvaguardias son instrumentos de poliacutetica coshymercial que han influido en el funcionamiento y en la estructura de los mercados y la competencia Cualquiera que sea el grado de apertura del reacuteshy
gimen comercial los instrumentos de poliacutetica comercial pueden fomentar u obstaculizar la competencia en el mercado nacional
A n aacute l is is p o r pa iacutes
Costa R ica
En Costa Rica se han implantado a partir de la primera mitad de los antildeos ochenta reformas econoacutemicas importantes entre las que destacan la apershytura del mercado externo la eliminacioacuten de la mayoriacutea de los controles de precios la desregulacioacuten del sector financiero (a fines de esa deacutecada) la libertad de los exportadores de disponer de las divisas ganadas a traveacutes de sus exportaciones e incluso la privatizacioacuten de una serie de empresas del sector puacuteblico La liberalizacioacuten comercial hizo descender el arancel proshymedio de maacutes de 50 en 1985 a alrededor de 11 en 2000 y se ha liberado casi la totalidad de los precios (muchos precios agriacutecolas estaban controlashydos) Asimismo se tendioacute a eliminar los subsidios aunque se crearon inshycentivos a las exportaciones que estuvieron vigentes hasta fines de los antildeos noventa al igual que en el resto de los paiacuteses de la regioacuten Una particularishydad de Costa Rica es que tradicionalmente ha contado con un aparato estashytal muy fuerte como proveedor de servicios puacuteblicos e incluso de algunos bienes de consum o final (cerveza por ejemplo) e intermedios (cemento combustibles) lo que hasta cierto punto se ha mantenido incluso con las reformas econoacutemicas
Costa Rica presenta una situacioacuten uacutenica en la regioacuten centroamericana en materia de poliacuteticas de competencia Por una parte es uno de los paiacuteses que maacutes ha desarrollado su marco institucional y legal para promover la competencia por otra praacutecticamente ha cesado el traspaso al sector privashydo de las empresas que proveen servicios puacuteblicos Asiacute se han fomentado poliacuteticas para mejorar el funcionamiento del mercado pero manteniendo monopolios del sector puacuteblico que no estaacuten sujetos al marco legal antimo- nopoacutelico y otras poliacuteticas de competencia Ademaacutes se ha hecho un esfuerzo por modernizar la regulacioacuten asiacute como por eliminar las distorsiones de preshycios y otras que han existido por deacutecadas
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 83
84 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
La experiencia de C osta R ica en p o liacuteticas de com petencia
M arco in s titu c io n a l y legalDentro del conjunto centroamericano en Costa Rica al igual que en Pashynamaacute existe un desarrollo comparativamente mayor del marco legal e insshytitucional para fomentar y proteger las condiciones de competencia en el mercado
Las condiciones de competencia estaacuten respaldadas por el artiacuteculo 46 de la Constitucioacuten vigente que prohiacutebe los monopolios de caraacutecter particular y las praacutecticas que ldquorestrinjan la libertad del comercio la agricultura o la industriardquo Este artiacuteculo tambieacuten protege el derecho de los consumidores y apoya a los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus dereshychos Sin embargo la defensa de las condiciones de competencia se legisloacute en forma maacutes precisa y efectiva en la Ley de Promocioacuten de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor ( l p c d e c ) promulgada en 199514 e insshypirada en gran medida en la ley antimonopoacutelica mexicana
La l p c d e c se orienta a proteger los intereses y los derechos legiacutetimos del consumidor y promover la libre competencia mediante la prohibicioacuten de las praacutecticas monopoliacutesticas y otras que puedan restringir el funcionashymiento de los mercados asiacute como la eliminacioacuten de las regulaciones inneshycesarias de las actividades econoacutemicas Maacutes especiacuteficamente la ley prohiacuteshybe las praacutecticas monopoliacutesticas absolutas o relativas las concentraciones y la competencia desleal abarca a todos los agentes econoacutem icos con la excepcioacuten de los que ofrecen servicios puacuteblicos mediante una concesioacuten del Estado asiacute como los monopolios del Estado creados por ley y las municishypalidades
Varias instituciones se crearon para facilitar la aplicacioacuten de la l p c d e c en particular destacan la Comisioacuten de Promocioacuten de la Competencia (c p c )
y la Autoridad Reguladora de los Servicios Puacuteblicos que operan desde 1995 La Defensoriacutea de los Habitantes ( d h ) comenzoacute a funcionar en 1997 Finalmente en 1998 se instaloacute la Comisioacuten de Desregulacioacuten con el propoacuteshysito de mejorar las condiciones para las inversiones mediante la simplificashycioacuten de traacutemites15
La c p c es un oacutergano autoacutenomo administrativo (de desconcentracioacuten
14 Se habiacutea prom ulgado en 1975 la Ley de Defensoriacutea del Consumidor pero no operoacute15 Esta Comisioacuten estaacute conform ada por el M inisterio de Salud y el m e ic el presidente de la
CPC y tres representantes del sector privado designados por la Unioacuten de Caacutemaras Em presariashyles pero es maacutes deacutebil que las otras dos comisiones
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 85
maacutexima) del Estado y estaacute adscrito al Ministerio de Economiacutea Industria y Comercio (m e ic ) [] la instancia administrativa ante la Comisioacuten es oblishygatoria y de previo agotamiento para acudir a la viacutea judicialrdquo Una vez agoshytada la viacutea administrativa las resoluciones finales pueden impugnarse ante la Jurisdiccioacuten Contencioso-Administrativa (Dachner Sittenfeld y Weinsshytock 1997 Sittenfeld 1998) Esta Comisioacuten estaacute conformada por cinco miembros propietarios y cinco suplentes nombrados por el Poder Ejecutishyvo a propuesta del m e ic Se ocupa de tres aacutereas de competencia la desregushylacioacuten econoacutemica regulacioacuten de algunos precios16 (temporalmente) y la aplicacioacuten de la ley de competencia en lo que atantildee al aspecto antimonopo- liacutestico Las normas de competencia desleal le corresponden a la Unidad de Asuntos Juriacutedicos del m e ic mientras que los asuntos relacionados con los derechos de los consumidores son competencia de la Comisioacuten Nacional del Consumidor (c n c ) que ha cobrado creciente importancia
Las funciones de la c p c incluyen primero la promocioacuten de la compeshytencia mediante la difusioacuten de la informacioacuten sobre las condiciones de competencia de los mercados y sus beneficios Segundo la prevencioacuten de las praacutecticas anticompetitivas mediante la evaluacioacuten de reglamentos leyes acuerdos y otros actos administrativos que afecten negativamente la libre competencia Tercero la investigacioacuten de oficio o por denuncia de las praacutecshyticas anticompetencia Auacuten maacutes la c pc tiene la facultad mdashen virtud del arshytiacuteculo 11mdash de hacer un seguim iento de los mercados en los que existen pocos actores econoacutemicos y donde potencialmente puede haber praacutecticas monopoliacutesticas y de oligopolios (Dachner Sittenfeld y Weinstock 1997 Sitshytenfeld 1998)
Por uacuteltimo dependiendo del caso la c p c puede exigir la desconcentrashycioacuten total o parcial si hubiera una concentracioacuten indebida ademaacutes de imshyponer una multa de distintos montos en funcioacuten de la gravedad de la praacutecshytica monopoliacutestica
Entre 1995 y mayo de 2001 la c p c recibioacute 345 casos de los cuales 166 fueron denuncias 106 consultas 70 investigaciones de oficio dos licencias y una fusioacuten Se impusieron sanciones en forma de multas a 42 agentes econoacutemicos entre 1996 y 2000 y el monto de las multas aumentoacute consideshyrablemente desde 1999 Estas penalidades se aplicaron a empresas que efectuaron praacutecticas anticompetitivas como acuerdos para fijar precios negativa de entrega de informacioacuten impedimento a la entrada de nuevos
16 Actualmente la c p c controla el precio del arroz y el de fruta de palm a
86 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
competidores etc 17 Cada antildeo se ha presentado un nuacutemero creciente de casos ante la c p c lo cual indica que ha ido adquiriendo legitimidad entre el puacuteblico y que se ha dado a conocer su funcioacuten
La l p c d e c adolece de una serie de limitaciones que afecta la capacidad de la CPC para actuar en materia de competencia Por ejemplo en lo que a concentraciones se refiere la c p c debe remitirse al procedimiento legal de la Ley General de Administracioacuten Puacuteblica lo que hace maacutes lento todo proshycedimiento de este tipo Una de las mayores limitaciones de la ley es que no se establece que las empresas deban hacer una notificacioacuten previa si tieshynen intenciones de fusionarse Esta caracteriacutestica torna mucho maacutes difiacuteshycil controlar la labor de la comisioacuten Asiacute soacutelo se puede actuar sobre las concentraciones una vez que eacutestas han ocurrido lo cual eleva el costo del proceso Adicionalmente la l p c d e c tiene un aacutembito de aplicacioacuten restrinshygido en la medida en que estaacuten excluidos ldquolos agentes prestadores de sershyvicios puacuteblicos que gozan de una concesioacuten del Estadordquo los monopolios de Estado creados por ley en aacutereas como seguros destilacioacuten de alcohol telecomunicaciones distribucioacuten de energiacutea eleacutectrica y agua y finalmente las municipalidades tanto en su reacutegimen interno como en sus relaciones con tercerosrdquo Asimismo aunque la CPC puede opinar sobre nuevas reglas leyes y otras disposiciones gubernamentales desde el punto de vista de su impacto sobre las condiciones de competencia su influencia se limita a dar consejos
Con todo la c p c ha sido una de las instancias maacutes exitosas entre las que promueven las condiciones de competencia Este organismo ha recibido una cantidad creciente de demandas a traveacutes de la d h por lo cual ha revisashydo los procedimientos para procesar esas demandas y ha perfeccionado su apoyo al puacuteblico La tarea de la c pc es buscar la conciliacioacuten entre las parshytes y si no se logra entonces los casos se llevan a tribunales La d h particishypa en las audiencias puacuteblicas y ha promovido la participacioacuten de la comushynidad en ellas (creadas gracias a la Ley de la Autoridad Reguladora) para evaluar la calidad de los servicios y opinar sobre los procedimientos seguishydos para la fijacioacuten de tarifas
Ademaacutes de elaborar las regulaciones necesarias para el mejor funcionashymiento de los mercados se desarrollaron otros mecanismos para facilitar la mayor participacioacuten del sector privado en una serie de esferas anteriorshymente reservadas al sector puacuteblico Entre eacutestos sobresale la Ley de Conceshy
17 Veacutease httpwwwmeicgocr
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 87
sioacuten de Obra Puacuteblica aprobada en 1993 Sin embargo la buacutesqueda de una forma legal adecuada para concesionar obra puacuteblica ha tenido tropiezos en Costa Rica En efecto la primera concesioacuten de obra puacuteblica que se hizo mdashreshyhabilitacioacuten y construccioacuten de la autopista Bernardo Soto adjudicada a las empresas nacionales MECO y Santa Fe y a la empresa mexicana Tribasamdash fue declarada nula por la Contraloriacutea General de la Repuacuteblica en 1999 La Ley de Concesiones adolece de una serie de ambiguumledades e imprecisiones ademaacutes de que limita las actividades susceptibles de ser concesionadas18 De hecho para poder concesionar el aeropuerto Juan Santamariacutea se buscoacute una forma diferente la figura de ldquogestioacuten interesadardquo (compatible con el artiacuteculo 55 de la Ley de Contratacioacuten Administrativa)19
R egulacioacuten y priva tizac ioacutenDurante la crisis de la deuda externa en 1982 quebraron las empresas que formaban parte de la Corporacioacuten Costarricense de Desarrollo (Codesa) y a partir de entonces se inicioacute la desincorporacioacuten de dichas empresas Asiacute entre 1987 y 1991 se vendieron 57 empresas estatales pertenecientes a Coshydesa las cuales en los antildeos ochenta habiacutean causado una peacuterdida por 17 000 millones de doacutelares (Sittenfeld 1998) Otros cambios importantes fueron la transferencia al sector privado de la distribucioacuten y procesamiento de grashynos baacutesicos manejados hasta principios de los antildeos ochenta por el Consejo Nacional de Produccioacuten ( c n p )
Aparte de las empresas mencionadas el proceso de privatizacioacuten ha avanzado poco en Costa Rica y actualmente los seguros las telecomunicashyciones y la distribucioacuten de la energiacutea eleacutectrica el agua la produccioacuten e imshyportacioacuten de combustibles asiacute como la destilacioacuten de alcohol siguen perteshyneciendo al Estado De hecho el traspaso de servicios que proveen grandes monopolios del sector puacuteblico al privado ha enfrentado fuerte resistencia entre grupos de la sociedad civil como los sindicatos por ejemplo En 1996 se formuloacute una propuesta de restructuracioacuten de los sectores de energiacutea y teshylecom unicaciones mdashconocido como ldquocombo energeacuteticordquomdash que incluiacutea la modernizacioacuten del Instituto Costarricense de Electricidad ( ic e ) una nueva ley para el sector eleacutectrico y otra para el de telecomunicaciones asiacute como la creacioacuten de un ente regulador en cada uno de ellos No obstante esta proshy
18 Las actividades excluidas son los ferrocarriles las ferroviacuteas y los aeropuertos asiacute como obras existentes en muelles (siacute pueden concesionarse obras nuevas en muelles)
19 La figura de ldquogestioacuten interesadardquo es un m ecanism o legal que perm ite delegar en el sector privado la prestacioacuten de un servicio puacuteblico y la inversioacuten en infraestructura
88 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
puesta despueacutes de ser largamente discutida fue rechazada por diversos sectores sociales de modo que en 2000 quedoacute descartada
Asiacute el ic e sigue siendo un monopolio estatal de energiacutea y telecomunicashyciones que junto con la empresa estatal de seguros (tambieacuten un monoposhylio) y la Refinadora Costarricense de Petroacuteleo (Recope) constituye el nuacuteshycleo del sector puacuteblico proveedor de bienes y servicios
En Costa Rica ha habido un proceso de centralizacioacuten en un solo ente en materia de regulacioacuten Ese proceso ocurrioacute lentamente a partir de 1941 cuando comenzaron a agregaacutersele funciones de regulacioacuten al Organismo Regulador del Suministro Eleacutectrico En 1996 esta dependencia se transforshymoacute en la Autoridad Reguladora de los Servicios Puacuteblicos (Aresep) cuyos objetivos incluyen a) armonizar los intereses de los consumidores usuashyrios y prestatarios de los servicios puacuteblicos b) procurar el equilibrio entre las necesidades de los usuarios y los intereses de los prestatarios de los sershyvicios puacuteblicos c) fijar precios de los servicios de acuerdo con los ldquocostos necesarios para prestar el servicio que permitan una retribucioacuten competitishyva y garanticen el adecuado desarrollo de la actividadrdquo d) supervisar que se cumplan los requisitos de cantidad calidad y continuidad de los servicios puacuteblicos y e) velar por la proteccioacuten del ambiente cuando se prestan los servicios regulados o se otorgan concesiones Ademaacutes la Aresep recibe queshyjas de los usuarios de los servicios puacuteblicos y las investiga En caso de encontrar falta la Aresep puede sancionar a la empresa que ofrece el servishycio con el procedimiento administrativo previsto en la Ley de la Adminisshytracioacuten Puacuteblica imponiendo una multa de cinco a 10 veces el valor del dantildeo causado Finalmente es atribucioacuten de la Aresep otorgar concesiones para la generacioacuten privada
Los servicios puacuteblicos regulados por la Aresep incluyen energiacutea eleacutectrishyca en las etapas de generacioacuten transmisioacuten distribucioacuten y comercializashycioacuten servicios de telecomunicaciones suministro de servicios de acueductos y alcantarillado suministro de combustibles derivados de hidrocarburos riego y avenamiento transporte puacuteblico salvo el aeacutereo servicios mariacutetimos y aeacutereos en los puertos nacionales transporte de carga por ferrocarril y recoleccioacuten y tratamiento de desechos soacutelidos e industriales
Durante la administracioacuten del presidente Rodriacuteguez (1998-2002) se creoacute la Oficina de Simplificacioacuten de Traacutemites que ha hecho un esfuerzo importante por modernizar el marco regulatorio pero maacutes en los aspectos en que el Poder Ejecutivo tiene incidencia que con respecto a la base legal Asiacute se aproboacute una serie de disposiciones que ha ayudado a los inversionisshy
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 89
tas a agilizar traacutemites para establecer una empresa a exportadores para inshygresar a distintos programas que brindan estiacutemulos para instalacioacuten de esshytaciones de combustible el establecimiento de ventanilla uacutenica de traacutemites industriales agilizacioacuten de registro e importacioacuten de diversos productos e insumos etceacutetera (Jimeacutenez 2001)
A pesar de estos esfuerzos y los importantes avances en materia de regulacioacuten todaviacutea se requiere una revisioacuten integral de ese sistema para comparar su eficiencia con otros sistemas Entre los obstaacuteculos enfrentashydos se cuenta el que la jurisprudencia constitucional se haya vuelto maacutes conservadora en los uacuteltimos antildeos en relacioacuten con la libertad de comercio lo que ha dificultado la aplicacioacuten de la Ley de Promocioacuten de Competenshycia20 Un segundo problema es la falta de racionalizacioacuten de las distintas regulaciones que emite la administracioacuten puacuteblica y la c p c no tiene capacishydad para realizar una revisioacuten exhaustiva y efectuar recomendaciones sobre todas las nuevas disposiciones del gobierno antes de que eacutestas salgan a la luz con el fin de evitar una sobrerregulacioacuten Tambieacuten debe anotarse el papel de la Asamblea Legislativa que puede con la iniciativa de uno solo de sus miembros paralizar una iniciativa de ley (Jimeacutenez 2001) Hay que agregar que la Oficina de Simplificacioacuten de Traacutemites es muy limitada en su alcance y que existe una necesidad no soacutelo de simplificar sino de repensar las regulaciones que deben seguir existiendo
Las po liacutetica s de com petencia y los sectores proveedores de servicios de u tilid a d puacuteb lica
Telecom unicaciones21En comparacioacuten con el resto de Centroameacuterica Costa Rica tiene la mayor penetracioacuten de servicio telefoacutenico tanto privado como puacuteblico En 2000 habiacutea 249 liacuteneas telefoacutenicas por cada 100 habitantes le seguiacutea Panamaacute con 164 en tanto que Nicaragua el paiacutes con la menor densidad telefoacutenica conshytaba con soacutelo tres lineas por cada 100 habitantes (veacutease el cuadro h i i ) De todas formas la densidad telefoacutenica de Costa Rica estaacute por debajo del pro-
20 Un ejem plo de estas dificultades se refleja en la decisioacuten de la Sala C onstitucional de refrendar el derecho de los colegios profesionales para determ inar tarifas uniform es y obligashytorias para sus agrem iados (Jimeacutenez 2001)
21 Para un anaacutelisis m aacutes detallado de las condiciones de competencia y regulacioacuten en el sector de telecomunicaciones en los distintos paiacuteses de Centroameacuterica veacutease el capiacutetulo v de este libro
90 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
Cuadro iii i Ind icadores de te lecom un icaciones (2000)
Paiacutes
Liacuteneas telefoacutenicas porcada 100
habitantes
Teleacutefonos celulares por cada 100
habitantes
Usuarios de internet por cada 10 000
habitantes
C osta R ica 249 52 6214El Salvador 90 113 650G uatem ala 57 61 586H onduras 47 24 617N icaragua 30 18 985P anam aacute 164 83 1598
F u e n t e u i t (Unioacuten Internacional de Telecomunicaciones) Indicadores de telecomunicacioshynes de las Ameacutericas 2000 Resumen ejecutivo abril de 2000
medio del continente americano (3518 liacuteneas por cada 100 habitantes) y el acceso telefoacutenico urbano y en el resto del paiacutes auacuten no es equilibrado
Al igual que los demaacutes paiacuteses de la regioacuten Costa Rica ha aplicado una poliacutetica de subsidios cruzados al servicio telefoacutenico de forma que tradicioshynalmente las altas tarifas internacionales han cubierto las bajas tarifas del servicio nacional Aunque lentamente en los uacuteltimos antildeos han tendido a equilibrarse las tarifas a su vez el servicio telefoacutenico nacional por minuto es de los maacutes bajos de la regioacuten (veacutease el cuadro t u 2) Por otra parte tamshybieacuten las llamadas a los Estados Unidos son las maacutes bajas de la regioacuten por lo que no se distingue muy claramente la racionalidad de los subsidios acshytuales (veacutease el cuadro 1113)
A pesar del retraso en innovar respecto de las telecomunicaciones Cosshyta Rica ha dado un salto muy importante en los uacuteltimos tres antildeos en la moshydernizacioacuten del sector y su cobertura Asiacute se ha maacutes que duplicado la disshyponibilidad de teleacutefonos puacuteblicos en ese periodo el aumento en el nuacutemero de teleacutefonos fijos entre 1998 y 2002 se estima en maacutes de 40 se ha triplicashydo la disponibilidad de teleacutefonos celulares durante los uacuteltimos tres antildeos (aunque auacuten se estaacute superando el rezago previo con respecto a algunos otros paiacuteses22 veacutease el cuadro ml) y en el servicio de internet se estaacute expeshyrimentando un cambio tecnoloacutegico muy importante
22 Este servicio se introdujo en Costa Rica antes que en otros paiacuteses a traveacutes de la concesioacuten de la Compantildeiacutea Radiofoacutenica Costarricense ( r a c s a ) a la empresa Millicom pero la asignacioacuten del
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 91
C u a d r o 1112 C osto de los servicios de te lecom un icaciones en C entroam eacuterica y o tros pa iacuteses seleccionados
(doacutelares estadunidenses)
Paiacutes 200minlocalfija Posicioacuten
60 min internacional
fija Posicioacuten
200min
telefoniacuteamoacutevil Posicioacuten
60 min telefoniacutea
moacutevil Posicioacuten
Chile 1586 20 27 30 2 2848 4 2278 6C osta R ica 380 4 6660 13 2681 3 1351 2El Salvador 1007 15 8280 15 2107 1 1765 4G uatem ala 600 8 12486 22 3819 7 2235 5H onduras 209 2 10200 19 7340 19 3680 19M eacutexico 1430 19 6570 12 5545 13 3152 14N icaragua 625 10 7950 14 7435 20 3625 18Panam aacute 750 11 10560 20 7500 21 4025 22
F u e n t e Alexis de Tocqueville Ins titu tion ldquoA Telecom Scorecard 1999-2000 C onsum er Costs for Basic Services in the Americasrdquo [en liacutenea] febrero de 2000 httpadtinettelecom telecom2000scorecardhtml
Precisamente el acceso a internet es mucho mayor en Costa Rica que en el resto de la regioacuten pero la calidad del servicio no ha sido adecuada En 2001 se introdujo un nuevo sistema conocido como Internet 2 que permishyte a los usuarios un servicio mucho maacutes raacutepido que el anterior y en 2002 se habiacutea planeado establecer maacutes de 100 000 conexiones nuevas de este tipo Este proyecto estaacute ligado a la instalacioacuten de fibra oacuteptica en todo el paiacutes Al mismo tiempo el servicio de internet tendraacute dos proveedores entre los cuashyles podraacute escoger el usuario r a c s a empresa que lo provee desde sus inishycios y el i c e que aporta Internet 223
EnergiacuteaComo se mencionoacute anteriormente el sector de telecomunicaciones y el de energiacutea pertenecen a un solo monopolio del sector puacuteblico el i c e N o obsshytante durante los uacuteltimos antildeos eacuteste ha ganado mayor independencia admi-
espectro y la conexioacuten con la red de teleacutefonos fijos se m anejaron deficientem ente y tras una serie de conflictos Millicom fue desplazado de esta actividad en 1995 (Raventos 1998)
23 httpwwwcomtelcahn
92 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
C u a d r o 1113 Tarifas de servicios puacuteblicos (2000)
Costa ElConcepto Rica Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute
Electricidad R esidencial 0053 _ _ 0069 0108 0119
(doacutelareskWh)a Comercial13 0084 mdash mdash 0107 0127 0116Industrial 0068 mdash mdash 0080 0101 0104
Cuota m ensual fija residencia] 4970 6030 variable 2030 6030
Cuota m ensual fija com ercial 6300 12060 variable 5410 16080
Teleacutefono(doacutelares)
Costo por
m inuto llamada
nacional13 0010 0020 0030 0020 0020Costo por m ishy
nuto llam ashyda a los E sshytados Unidosd 0550 0800 0600 1400 0900
Agua potable (doacutelaresm3)
Tarifa baacutesica residencial0 3510 2280 0710 0950 0270 mdash
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de cifras oficiales Sede Subregional de la c e p a l en Meacutexico y Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Censhytroamericana ( s i e c a ) Meacutexico sitio oficial httpwwwsiecaorgmx
a Precios promediob En el caso de Costa Rica se le denomina generalrdquo c En el caso de Guatemala es tarifa fija d Las tarifas residencial y comercial son las mismas
nistrativa y financiera Tradicionalmente el ic e debiacutea financiar una serie de aacutereas del sector puacuteblico que eran ajenas a sus actividades ahora ha logrado mecanismos de licitacioacuten maacutes expeditos e incluso estaacute exento de estos proshycesos en caso de que el monto de la compra sea pequentildeo ademaacutes de que maneja maacutes libremente sus ingresos con propoacutesito de inversiones En 2000 la cobertura del servicio eleacutectrico era de 97 del territorio nacional
A fin de complementar la generacioacuten de energiacutea eleacutectrica del ICE con geshyneracioacuten privada en 1990 se aproboacute una ley (nuacutem 7200) que permitiacutea que el sector privado generara hasta 15 del total de energiacutea eleacutectrica en el
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 93
paiacutes y en 1995 una nueva ley (nuacutem 7588) amplioacute la potencial participacioacuten del sector privado a 30 del total de generacioacuten La diferencia central entre ambas leyes es que en la primera las empresas privadas no teniacutean que comshypetir para poder venderle electricidad al ic e pero con la segunda las empreshysas deben someterse a licitacioacuten
El ic e sigue teniendo el monopolio de la transmisioacuten de energiacutea mienshytras que en la generacioacuten existe maacutes competencia Sin embargo el ICE ejershyce un fuerte poder de mercado por estar integrado verticalmente hacia atraacutes (transmisioacuten) y hacia delante (generacioacuten) Las ocho empresas distribuidoshyras de electricidad poseen una concesioacuten dentro de un aacuterea especiacutefica excepto el i c e que de acuerdo con el Decreto 449 tiene la potestad de disshytribuir electricidad en todo el paiacutes El ic e y la Comisioacuten Nacional de Fuerza y Luz ( c n f l ) son las dos empresas que dominan el mercado nacional al cubrir a 79 de los abonados en el paiacutes y ser responsables de 81 de las ventas totales de energiacutea Las cooperativas de electrificacioacuten rural y otras dos empresas venden el resto de la electricidad24
Por otra parte en materia de regulacioacuten tarifaria se han hecho progreshysos al simplificarla y crear tarifas donde eran requeridas como las de meshydia tensioacuten en las empresas maacutes grandes Tambieacuten se ha modernizado el sistema de determinacioacuten de tarifas en diversas aacutereas lo que contribuye a determinar en forma maacutes eficiente esas tarifas Asiacute recientemente se desshyarrolloacute un modelo que permite determinar las tasas de rentabilidad que se deben considerar en las diferentes fijaciones tarifarias que realiza la autorishydad reguladora
H idrocarburos y derivados de petroacuteleoEl paiacutes cuenta con una empresa estatal refinadora monopolista mdashRefinashydora Costarricense de Petroacuteleo (Recope)mdash que maneja iacutentegramente la refishynacioacuten el almacenamiento la importacioacuten y la distribucioacuten mayorista de derivados mientras que el sector privado participa exclusivamente en la disshytribucioacuten minorista Esta empresa permanecioacute cerrada a principio de la deacuteshycada actual para realizar una ampliacioacuten de su capacidad y se encargoacute dushyrante ese lapso de aumentar la importacioacuten de combustibles Los precios de los derivados del petroacuteleo son fijados por la Aresep en todas las etapas de la cadena productiva hasta llegar al consumidor final La gestioacuten de la Re-
24 La inform acioacuten sobre m ercados de electricidad en Costa Rica El Salvador G uatemala H onduras y Panam aacute fue e laborada p o r la U nidad de E nergiacutea de la Sede Subregional de la c e p a l en Meacutexico sobre la base de cifras oficiales
94 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
cope se efectuacutea en un marco institucional estrecho que incluye a la Aresep y otras instituciones puacuteblicas y ello hace lento e ineficiente el proceso de decisiones estrateacutegicas de la empresa lo que limita sus posibilidades de exshypansioacuten y de asociacioacuten con empresas estrateacutegicas del sector privado (Proshyyecto BID-Fomin-CEPAL 2001) Uno de los problemas maacutes grandes para poshyder abrir el mercado de la gasolina es que existe un precio uacutenico para este producto independientemente de la ubicacioacuten geograacutefica lo que hace poco rentable esta actividad
La participacioacuten del sector privado se limita a la distribucioacuten minorista de gasolina en estaciones de servicio y eacuteste es el uacutenico mercado en el que operan las empresas multinacionales del ramo (principalmente Shell Texashyco y Elf) junto con empresas nacionales Debido a que el precio de las gasoshylinas estaacute fijado por la Aresep la competencia entre empresas distribuidoras tiene que basarse en otros elementos En materia de gas licuado de la distrishybucioacuten minorista tambieacuten se encarga el sector privado a traveacutes de seis comshypantildeiacuteas La competencia estaacute limitada tanto porque el precio final es detershyminado por la Aresep como porque cada distribuidor opera con envases distintos que requieren vaacutelvulas diferentes para ser llenados lo que obliga a los clientes a permanecer ligados a un solo distribuidor
Costa Rica es el uacutenico paiacutes centroamericano que cuenta con un sistema de poliductos pertenecientes a la Recope que permite realizar la transporshytacioacuten mayorista de los derivados del petroacuteleo Debido a que este tipo de distribucioacuten es maacutes econoacutemico que el transporte en camiones las posibilishydades de abrir esta actividad a transportistas del sector privado son limitashydas salvo que eacutestos tengan acceso a los poliductos Ante su saturacioacuten acshytualmente se estudia la posibilidad de ampliar la red de poliductos
A pesar de su condicioacuten de monopolio la Recope presenta un menor margen conglobado25 de ganancia que aquel de paiacuteses como El Salvador y Nicaragua donde existe una mayor libertad de precios y varios operadores en el mercado
Leyes antidumping y otras medidas compensatorias
La apertura comercial comenzoacute en 1986 en Costa Rica coincidiendo con el ingreso del paiacutes al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (gatt) Se
25 El margen conglobado abarca el margen del im portador m ayorista y el margen detallista
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 95
redujeron simultaacuteneamente los aranceles y se elim inoacute la mayoriacutea de las barreras arancelarias
Las normas relativas a las praacutecticas de comercio desleal se han revisado para hacerlas congruentes con los acuerdos de la Ronda Uruguay y especiacuteshyficamente con el Acuerdo relacionado con la Aplicacioacuten del Artiacuteculo VI del g a t t de 1994 y el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias Las medidas antidumping o de subsidios siguen estrictamente los lincashymientos de la o m c ya que la ley internacional tiene preeminencia sobre la nacional En su comercio regional el paiacutes suscribioacute el Reglamento Centroshyamericano sobre Praacutecticas de Comercio Desleales asiacute como el Reglamento Centroamericano sobre Medidas de Salvaguardia en 1996
En 1995 se creoacute una Oficina de Praacutecticas de Comercio Desleal y Medishydas de Salvaguardia con competencia en todos los procedimientos admishynistrativos que pudieran surgir en esta materia Esta oficina desaparecioacute en 2000 y sus funciones las asimiloacute la Unidad de Asuntos Juriacutedicos del m e ic la cual ahora se encarga de la aplicacioacuten de derechos antidumping derechos compensatorios o de medidas de salvaguardia
Costa Rica no ha aplicado derechos antidumping compensatorios o meshydidas de salvaguardia26 excepto algunas medidas de salvaguardia especiashyles basadas en el Acuerdo sobre Agricultura (que le permitioacute imponer preshycios de referencia) (Acuerdo sobre Agricultura artiacuteculo 5 de los Acuerdos de la Ronda Uruguay) Los productos afectados por estas medidas fueron el frijol negro y el arroz en granza descascarillado y semiblanqueado o pulido
Lo maacutes importante ocurrido en los uacuteltimos antildeos fue el intento de los Estados Unidos en 1995 por imponer una cuota a las exportaciones costashyrricenses de ropa interior de algodoacuten y de fibras sinteacuteticas o artificiales con el argumento de que su expansioacuten estaba causando graves perjuicios a su industria nacional de esos productos Sin embargo en 1996 el panel espeshycial de la OMC establecido para estudiar este caso lo resolvioacute en favor de Costa Rica
Por otra parte en el aacuterea centroamericana se iniciaron tres investigashyciones antidumping en contra de Costa Rica entre enero de 1995 y mediashydos de 2001 dos por parte de Nicaragua por las exportaciones de cemento
26 E n tre 1995 y 2000 se llevaron a cabo cuatro investigaciones p o r p arte de Costa Rica pero ninguna de ellas redundoacute en medidas comerciales Los casos fueron laacutem inas de polime- tacrila to dem etilo im portadas de Meacutexico cebolla seca de los E stados Unidos G uatem ala y Nicaragua refrigeradores dom eacutesticos de Meacutexico e inodoros y lavam anos de loza vitrificada de Venezuela (iniciados entre 1996 y 1998)
96 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
gris tipo Portland y varillas corrugadas de hierro o acero para la construcshycioacuten Ninguna de ellas condujo a medidas en contra de Costa Rica
E l Sa lvador
El Salvador impulsoacute durante la deacutecada de los noventa un proceso de proshyfundas reformas econoacutemicas precedido por una reforma agraria y la nashycionalizacioacuten del sistema financiero y del comercio exterior del cafeacute y del azuacutecar
Durante esa deacutecada el proceso de reforma econoacutemica se sustentoacute funshydamentalmente en los preceptos del Consenso de Washington27 En su prishymera fase se centroacute en medidas de privatizacioacuten luego en la desregulacioacuten que incluyoacute la liberalizacioacuten de precios y la reduccioacuten del papel intervenshycionista del Estado y por uacuteltimo en la disminucioacuten de las protecciones arancelarias o liberalizacioacuten comercial En algunos casos se obtuvo un reshylativo eacutexito otros fueron m enos exitosos y otros altamente cuestionados por la forma en que se implantaron Sin embargo es posible sostener que sobre la base de las caracteriacutesticas estructurales del nuevo modelo econoacuteshymico ( n m e ) se sentaron en El Salvador las bases de una econom iacutea maacutes abierta desregulada y privatizada y se lograron al mismo tiempo mayoshyres niveles de eficiencia productiva y mejores condiciones de competencia en algunos sectores los cuales estuvieron acompantildeados a su vez de efectos adversos sobre el bienestar y la equidad28
Buena parte de los efectos adversos del proceso de reforma econoacutemica se explican por el descuido mdasho quizaacutes indiferenciamdash por los procesos de consolidacioacutenrdquo de las reformas las cuales si bien siguen siendo muy debashytidas resulta claro que eran esenciales para paiacuteses como El Salvador donshyde era necesario emprender acciones tendientes a modernizar el Estado y la administracioacuten puacuteblica y en general a formar y capacitar recursos hushymanos y fortalecer todo el aparato institucional y de promocioacuten supervishysioacuten y vigilancia de estos nuevos procesos Sin duda alguna la reforma lashyboral y de las condiciones de competencia efectiva quedaron relegadas del debate y del posterior disentildeo de la poliacutetica puacuteblica
El Salvador ha reconocido la necesidad de contar con un marco intershynacional de reglas y normas de competencia que beneficien el comercio
27 W illiamson (1990 y 1993)28 Katz (2000a)
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 97
internacional y con una poliacutetica de competencia que incluya al menos tres aacutereas fundamentales la prohibicioacuten de acuerdos la prohibicioacuten del abuso de una posicioacuten dominante en el mercado y el control de las fusiones y adquisiciones En el paiacutes se han hecho esfuerzos por alcanzar estos objetishyvos y se han elaborado varios anteproyectos de ley de libre competencia lo que refleja el grado de relevancia que tienen una legislacioacuten y una poliacutetica de libre competencia para el desarrollo de accesos a mercados de incentishyvos para la inversioacuten nacional y extranjera de mejora del clima de negocios y de mayor eficiencia del aparato productivo en su conjunto
La experiencia de E l Sa lvador en po liacuteticas de com petencia
M arco in s titu c io n a l y legalEl Salvador cuenta con una ley de competencia desde diciembre de 2004 Si bien la discusioacuten de la ley de competencia se remonta a principios de los noventa no fue sino hasta el final de esa deacutecada cuando el debate resurgioacute con maacutes fuerza y se formoacute una Comisioacuten de Fomento de la Competencia dentro de la Asamblea Legislativa Se presentaron seis anteproyectos de ley de competencia a lo largo de los uacuteltimos 10 antildeos pero uno que presentoacute en julio de 2003 un diputado del partido poliacutetico Arena es el que finalmente logroacute la aprobacioacuten En teacuterminos maacutes puntuales existe un conjunto de norshymas vinculadas a la competencia econoacutemica que regulan la proteccioacuten y defensa del consumidor asiacute como de sectores como el de electricidad hishydrocarburos y telecomunicaciones en los cuales actuacutean sus respectivos enshytes de supervisioacuten y regulacioacuten
Por otra parte los artiacuteculos 101 102 y 110 de la Constitucioacuten Poliacutetica de El Salvador favorecen la libertad poliacutetica y establecen la prohibicioacuten de praacutecticas monopoliacutesticas Sin embargo no existiacutea ninguacuten cuerpo normati- vo-legal que hiciera efectiva esa disposicioacuten constitucional A pesar de que el Coacutedigo Penal en su artiacuteculo 232 preveacute sanciones sobre delitos relativos al mercado la libre competencia y la proteccioacuten al consumidor eacutestas no se habiacutean analizado A continuacioacuten se expone una siacutentesis de cada una de las propuestas de legislacioacuten sobre competencia presentadas ante la Asamblea Legislativa antes de la aprobacioacuten de la ley en 2004
Hasta mediados de 2002 se habiacutean presentado cinco anteproyectos de ley de libre competencia elaborados por distintas instituciones como el Mishynisterio de Economiacutea el Partido Frente Farabundo Martiacute para la Liberashy
98 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
cioacuten Nacional ( f m l n ) el Centro de Defensa del Consumidor ( c d c ) el Partishydo de Conciliacioacuten Nacional (p c n ) y algunos integrantes de la Comisioacuten de Fomento de la Libre Competencia
En general todos los anteproyectos que se elaboraron teniacutean rasgos similares en cuanto al objeto y alcance de la ley aunque diferiacutean en la comshyprensioacuten uso y alcance de aspectos como eficiencia mercado relevante y lo que constituye abuso de posicioacuten dominante de mercado concentraciones y fusiones y restricciones horizontales y verticales Existiacutean tambieacuten difeshyrencias notorias en los procedimientos que se debiacutean seguir en las sancioshynes aplicables y en el tipo de instituciones encargadas de velar por el cumshyplimiento de la ley La propuesta hecha por el Ministerio de Economiacutea se adaptoacute a partir del enfoque europeo en cuanto a la prohibicioacuten de praacutecticas restrictivas al comercio Asimismo surgioacute en el pasado la propuesta de creshyacioacuten del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y el Consumidor (Indecco) como entidad de derecho puacuteblico con personalidad juriacutedica y patrimonio propio Finalmente la institucioacuten que se haga cargo de la aplishycacioacuten de la Ley de competencia a partir de 2006 seraacute la Superintendencia de Competencia integrada por un superintendente y dos directores
R egulacioacuten y p riva tiza c ioacute nEl proceso de reforma econoacutem ica en El Salvador se inicioacute con el saneashymiento de algunos bancos y posteriormente con su venta Luego continuoacute con la venta de hoteles ingenios zonas francas y la empresa de cemento del paiacutes asiacute como con la liberalizacioacuten del comercio exterior del cafeacute y el azuacutecar En una segunda etapa del proceso se privatizoacute la mayoriacutea de los sershyvicios puacuteblicos incluyendo las empresas distribuidoras de energiacutea eleacutectrica y telecomunicaciones Un aspecto de esta misma etapa fue la transformashycioacuten del sistema de seguridad social en un sistema de pensiones basado en la capitalizacioacuten individual y en la gestioacuten privada
Por otra parte el proceso de reforma regulatoria29 adoptoacute la forma de desregulacioacuten y se tradujo en ldquola eliminacioacuten de unos 250 controles de preshycios y en el ajuste de las tarifas de agua potable energiacutea eleacutectrica y transshyporte puacuteblico de pasajeros En 1989 tambieacuten se liberalizoacute la tasa de intereacutes
29 La reform a regulatoria en este contexto se refiere a las form as m aacutes eficientes mejores y baratas de regular y ello im plica la sustitucioacuten de los sistemas de regulacioacuten de ldquonorm as y casshytigos en los que se especifica coacutemo una em presa debe cum plir con determ inada regulacioacuten El concepto abarca tam bieacuten el conjunto de incentivos basados en buena m edida en las fuerzas del mercado Las regulaciones incluyen las leyes reglam entos y norm as establecidos por los gobiernos y las reglas que em iten las instituciones no gubernam entales autoacutenom as o autorre-
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 99
y se establecioacute un sistema de tipo de cambio libre Posteriormenteante el riesgo de que el tipo de cambio se apreciara maacutes como consecuencia del flujo abundante de remesas familiares se tomoacute la decisioacuten de volver a un sistema de tipo de cambio fijo En el caso de algunos productos agriacutecoshylas de consumo baacutesico se introdujo un mecanismo de aranceles variables denominado de bandas de precios con el propoacutesito de proteger al consushymidor y al productor de la enorme inestabilidad que caracteriza a los preshycios de esos productos en los mercados internacionales pero posteriormenshyte fue eliminado ( p n u d 2001)
Luego y de forma gradual el proceso de reforma se extendioacute a la apershytura y liberalizacioacuten comercial que incluyoacute los mecanismos convencionashyles de reduccioacuten gradual y eliminacioacuten de aranceles a las importaciones y de las barreras no arancelarias en particular la eliminacioacuten del impuesto aplicado a la exportacioacuten del cafeacute En el Informe sobre Desarrollo Humano de El Salvador 2001 se destaca que el proceso de desgravacioacuten arancelaria fue el resultado de tres procesos a) la apertura unilateral iniciada en 1989 que consistioacute en el descenso del techo arancelario de 290 a 30 y en el aumento del piso de 0 a 5 en 1995 el arancel promedio no ponderado era de aproximadamente 10 b) la reactivacioacuten del Mercado Comuacuten Centroshyamericano ( m c c a ) y el acuerdo de 1993 de convergencia gradual hacia un arancel externo comuacuten y e ) las negociaciones bilaterales y multilaterales que condujeron a la adhesioacuten al gatt y posteriormente a la o m c asiacute como a la suscripcioacuten de acuerdos bilaterales con paiacuteses de la regioacuten
Actualmente el paiacutes cuenta con un grupo de organismos fiscalizadores encargados de realizar actividades de supervisioacuten y vigilancia en los difeshyrentes sectores de la economiacutea que influyen de manera decisiva en las conshydiciones de competencia del paiacutes Entre los maacutes importantes se cuentan las superintendencias del sistema financiero de valores de pensiones y de energiacutea y telecomunicaciones
Las po liacuteticas de com petencia y los sectores proveedores de servicios de u tilid a d puacuteb licaCon objeto de insertar a la economiacutea en los mercados globales y volverla maacutes competitiva se impulsoacute en El Salvador una serie de reformas econoacute-
guladas y que actuacutean con una delegacioacuten de poderes regulatorios De acuerdo con la o c d e las regulaciones econoacutemicas intervienen directam ente en las decisiones de m ercado (fijacioacuten de precios competencia entrada o salida del mercado) y buscan elevar la eficiencia econoacutemica y reducir las barreras a la competencia y la innovacioacuten
100 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
micas y de regulacioacuten que comprendieron los procesos de desmonopolizashycioacuten de servicios de utilidad puacuteblica producidos por empresas estatales esshypecialmente en los sectores de energiacutea y telecomunicaciones En general se sostiene que la reforma no estuvo acompantildeada de un proceso dinaacutemico y sistemaacutetico de creacioacuten y fortalecimiento de la institucionalidad encargada de su supervisioacuten y vigilancia ni de la formacioacuten de recursos humanos cashypacitados en el desempentildeo de estas actividades Por ello algunos de los secshytores privatizados no cuentan en la actualidad con suficiente competencia efectiva y sus respectivas instituciones de supervisioacuten y vigilancia se han debilitado con el tiempo o no han cumplido a cabalidad con la misioacuten encoshymendada A continuacioacuten se presenta un resumen de estos procesos en los principales sectores privatizados y desregulados
T elecom unicacionesLa reforma del sector se dio amparada por la Ley de Telecomunicaciones de noviembre de 1997 y la Ley de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (Siget) como entidad de regulacioacuten responsable del sector Con estos dos instrumentos se realizoacute el proceso de privatizacioacuten de la empresa estatal Administracioacuten Nacional de Telecomunicaciones (Antel) El objetivo entonces era crear un nuevo marco normativo para el sector y explotar el espectro radioeleacutectrico con precios y condiciones entre operadoshyres negociados libremente
En el mercado de la telefoniacutea celular se observan los logros maacutes notoshyrios del sector ya que la competencia en este segmento ha llevado a una raacutepida expansioacuten de cobertura y servicios y a una reduccioacuten de tarifas producto de la feacuterrea competencia de diversas empresas El operador inishycial del servicio era la empresa Telemoacutevil pero con la venta de 51 de las acciones de Internacional de Comunicaciones (Intel) a Telefoacutenica de Espashyntildea y el ingreso de CTE-Telecom se sentaron las bases de un mercado que continuacutea en expansioacuten y que ha traiacutedo la inclusioacuten de servicios de larga disshytancia e internet y la ampliacioacuten de la infraestructura y la red de la telefoshyniacutea moacutevil Esta competencia efectiva contrajo en 50 el precio por servicio e incrementoacute el nuacutemero de usuarios en 500 en dos antildeos
En el mercado de la telefoniacutea fija en cambio la situacioacuten de competenshycia ha generado un proceso de modernizacioacuten pero a un ritmo maacutes lento que en el de la telefoniacutea moacutevil La empresa estatal Antel se privatizoacute y se transformoacute en la empresa CTEAntel con un valor patrimonial de 527 milloshynes de doacutelares del cual se vendioacute 51 de las acciones En el proceso partishy
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 101
ciparon solamente Telmex de Meacutexico y France Telecom y fue esta uacuteltima la que logroacute la compra de la empresa Asiacute en noviembre de 1998 se inicioacute un proceso de reingenieriacutea y reestructuracioacuten nacional e internacional (Boletiacuten Latinoamericano de Competencia 1999) Si bien existen siete empresas opeshyrando maacutes de 90 del mercado de telefoniacutea fija pertenece a Telecom30 En el caso de las llamadas internacionales las tarifas salvadorentildeas se encuenshytran 18 por encima del promedio latinoamericano y maacutes de siete veces por encima de las aplicadas en los Estados Unidos31
En resumen tanto en El Salvador como en el resto de los paiacuteses centroshyamericanos (a excepcioacuten de Costa Rica) el sector de telecomunicaciones ha sido privatizado con una activa participacioacuten de las empresas aunque se adoptaron poliacuteticas concentradas en la venta de los operadores puacuteblicos de teleacutefonos A la fecha persisten problemas de competencia efectiva y muchas de las estructuras de mercado de la telefoniacutea moacutevil y celular estaacuten siendo adoptadas por las redes de liacuteneas fijas De acuerdo con cifras de la Unioacuten Inshyternacional de Telecomunicaciones (u it 2000) un poco maacutes de un tercio de los hogares de la regioacuten cuenta con teleacutefono en un contexto de ausencia de competencia bajas inversiones en el sector y tarifas todaviacutea altas en ciershytos segmentos del mercado
En consecuencia la privatizacioacuten del operador puacuteblico es una condishycioacuten necesaria aunque no suficiente para lograr una competencia efectiva y toda poliacutetica de competencia efectiva en el sector deberiacutea incluirla junto con la participacioacuten del sector privado y una regulacioacuten y supervisioacuten indeshypendiente y autoacutenoma32 Naturalmente el proceso de cambio es lento y los reguladores en la regioacuten tienen hoy el desafiacuteo de tratar los temas de la inshyterconexioacuten el servicio universal (tanto en disponibilidad como en infraesshytructura)33 y el reequilibrio de las tarifas asiacute como la enorme tarea de capacitar adecuadamente a sus recursos humanos
30 De acuerdo con estudios comparativos realizados en la regioacuten y seguacuten las tarifas vigentes de 1999 El Salvador resultoacute m uy competitivo en la telefoniacutea celular y se ubicoacute en prim er lugar en la categoriacutea de 200 m inutos y en cuarto en la de 60 m inutos En cambio en la categoriacutea de llam adas locales de 200 m inutos por telefoniacutea fija ocupoacute el decim oquinto lugar
31 Diversos estudios sobre el tem a sugieren que estas diferencias se explican por la notoria falta de com petencia efectiva y por los altos costos de interconexioacuten y operacioacuten
32 El sector de telecom unicaciones estaacute sujeto a externalidades de redes en el sentido de que una red es m aacutes atractiva cuando tiene un nuacutem ero m ayor de suscriptores En este sentido diversos autores se refieren al teacuterm ino economiacuteas de escala po r el lado de la dem andardquo
33 El servicio universal ha sido financiado tradicionalm ente m ediante subsidios cruzados y actualm ente se analizan nuevos mecanism os de subsidios mdashcuando eacutestos sean requeridosmdash
102 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
EnergiacuteaEn el sector energeacutetico destaca la situacioacuten de la distribucioacuten de energiacutea Actualmente existen cinco empresas que operan con mercados segmentashydos en los cuales la mayoriacutea de los usuarios individuales tienen pocas posishybilidades de seleccionar a un proveedor especiacutefico La tendencia actual revela la creacioacuten de concentraciones y fusiones para reducir costos de disshytribucioacuten y ampliar mercados
El mercado mayorista (m m ) es el principal instrumento de asignacioacuten de la produccioacuten de energiacutea entre los generadores y los consumidores de acuerdo con el modelo adoptado por El Salvador asiacute como por Guatemala y Panamaacute34 En un estudio de la c e p a l (2001c) se sentildeala que El Salvador es el uacutenico paiacutes que considera la competencia en el nivel minorista (retail) y solamente en Guatemala y El Salvador estaacute permitida la participacioacuten de los comercializadores y de los agentes intermediarios que compiten en el mercado de energiacutea que producen los generadores Todo esto determina que los distribuidores y grandes consumidores puedan comprar directashymente a los productores y a los comercializadores
Con la estructura actual de la industria la desintegracioacuten vertical es mandatoria en El Salvador Guatemala y Panamaacute y soacutelo una empresa estashytal guatemalteca permanece operando con dicha integracioacuten vertical
En el plano institucional la administracioacuten del mm en el paiacutes es responshysabilidad de la Unidad de Transacciones (ut) la cual como empresa privada opera el sistema de transmisioacuten mantiene su seguridad y garantiza la cashylidad miacutenima de los servicios y suministros El mm funciona con dos meshycanism os baacutesicos para la compraventa de electricidad i) el mercado de contratos (m c) el cual se desenvuelve de forma libre entre las partes particishypantes del mm y ii) el mercado regulador del sistema (m r s ) que salda las diferencias entre la realidad y los compromisos adquiridos como faltantes y sobrantes35
El mercado eleacutectrico salvadorentildeo estaacute compuesto por tres empresas generadoras la Compantildeiacutea Hidroeleacutectrica del Riacuteo Lempa ( c e l ) Nejapa Poshywer (subsidiaria de Coastal) y Duke Energy International que generan 93 de la produccioacuten nacional entre 5 y 6 se importa de Guatemala y el 1m ediante bases competitivas ofrecidas a las com pantildeiacuteas de telecomunicaciones G uatem ala se encuentra entre los paiacuteses que han adoptado este nuevo esquema
34 El modelo general consiste en la separacioacuten de la produccioacuten transporte y distribucioacuten de la energiacutea en la apertura de los sistem as de transm isioacuten y en la introduccioacuten de com petenshycia en los mercados de produccioacuten y gran consum o de electricidad
35 Ibidem
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 103
restante proviene de minicentrales hidroeleacutectricas El iacutendice Herfindahl- Hischman ( h h i ) encontrado en el mercado de la produccioacuten indica una alta concentracioacuten ya sea que se incluya o no la produccioacuten de Nejapa Power dentro de la oferta de la c e l La empresa Duke en cambio tuvo casi 13 de participacioacuten en 2000 y logroacute influir en el abastecimiento hidroeleacutectrico de las centrales de la c e l 36
El mercado mayorista en El Salvador es un mercado emergente de conshytratos que representoacute casi 88 del mercado en el antildeo 2000 Hasta 1999 la c e l se manteniacutea como el uacutenico productor local y con el ingreso de Duke se constituyoacute un duopolio con poder de incidencia en los precios del mercado regulador del sistema ( m r s ) o mercado de ocasioacuten De forma positiva han influido en este resultado los aportes hidraacuteulicos de antildeos anteriores y el menor nivel de precios de la energiacutea en el mercado spot de Guatemala En contraste fue afectado en forma negativa por el aumento en los precios de los combustibles37
Se concluye entonces que en el segmento de produccioacuten de electricishydad en El Salvador existe una condicioacuten de duopolio de poca competencia con una clara posicioacuten dominante de la c e l y de Duke a su vez en el segshymento de la demanda existen dos distribuidoras una de ellas con posicioacuten dominante Ello redunda en poca competencia efectiva que sumada al creshycimiento de la demanda implicaraacute nuevos esfuerzos de generacioacuten y de ampliacioacuten de esta capacidad
Derivados del petroacuteleoLa industria petrolera estaacute normada por el Ministerio de Economiacutea del paiacutes y el subsector de hidrocarburos por la Direccioacuten de Hidrocarburos y Minas (d h m ) La d h m funciona desde 1992 con el fin de realizar las funciones de regulacioacuten fiscalizacioacuten y control de las operaciones de descarga de petroacuteshyleo y derivados asiacute como la supervisioacuten de la cantidad y la calidad de eacutestos en toda la cadena de abastecimiento Asimismo calcula los precios de parishydad de importacioacuten y supervisa los precios al consumidor ademaacutes de que establece los precios maacuteximos de facturacioacuten de gas licuado de referencia para los combustibles
Como ente regulador la d h m fomenta la inversioacuten privada extranjera y nacional en el subsector de hidrocarburos y el sector minero del paiacutes al tiempo que regula y controla el adecuado y permanente abastecimiento de
36 Veacutease la no ta 2337 Ibidem
104 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
hidrocarburos en el mercado interno En cuanto a la oferta no se registran actividades de exploracioacuten en El Salvador y aun cuando hay intereacutes por exploraciones en localidades identificadas eacutestas no se han realizado por la ausencia de una legislacioacuten al respecto
Por el lado de la refinacioacuten existe la Refineriacutea Petrolera Acajutla S A ( r a s a ) cuya propiedad es compartida por Esso y Shell y tiene una capacishydad de proceso de crudo de 18 000 bpd38 Actualmente es la mayor imporshytadora de hidrocarburos y absorbe un poco maacutes de 65 del mercado en tanto que Texaco participa casi en 15 del mismo En la importacioacuten y refinacioacuten El Salvador registra el tercer iacutendice de concentracioacuten maacutes bajo En los hidrocarburos gaseosos la concentracioacuten es mayor ya que dos empresas tienen dominio casi total de mercado y alcanzan valores en el h h i superiores a los 4 600 Tambieacuten se destaca el reciente ingreso de nuevos agentes con lo cual se espera un mayor nivel de competencia en segmentos especiacuteficos En el plano de la competencia la uacutenica legislacioacuten vinculante era la Ley de Proteccioacuten al Consumidor vigente desde noviembre de 199639 y la Direccioacuten General de Proteccioacuten al Consumidor del Ministerio de Economiacutea se encarga de velar por su cumplimiento A partir de 2006 la ley y la Superintendencia de Competencia jugaraacuten un papel importante
Leyes antidumping y otras medidas compensatorias
El Acuerdo Antidumping de la o m c se convirtioacute en ley de la Repuacuteblica en 1995 a traveacutes del Decreto Ejecutivo nuacutem 167 y fue ratificado por la Asamshyblea Legislativa en ese mismo antildeo Asimismo El Salvador firmoacute tambieacuten ese antildeo la Resolucioacuten 12-95 del Consejo de Ministros Responsables de la Integracioacuten Econoacutemica y Desarrollo Regional mediante la cual se aprobashyban las regulaciones centroamericanas sobre praacutecticas de comercio desleal que son totalmente compatibles con los acuerdos de la OMC
El paiacutes cuenta desde 1996 con una guiacutea sobre coacutemo iniciar casos de inshyvestigacioacuten de dumping y se trabaja en otra relacionada con los casos de subsidios En el plano institucional la Direccioacuten de Poliacutetica Comercial del Ministerio de Economiacutea es la unidad responsable de conducir estas investishygaciones y determinar las posibles consecuencias de las praacutecticas de co-
38 CEPAL (2001b)39 El objeto de la ley es ldquosalvaguardar el intereacutes de los consum idores estableciendo norm as
que los protejan del fraude o abuso dentro del mercado
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 105
mercio desleal A la fecha de elaboracioacuten de este informe no fue posible enshycontrar evidencia de casos de investigacioacuten en proceso o terminados en este materia En cuanto al De M in im is P rovisioacuten de A n tid u m p in g medidas compensatorias maacutergenes de d u m p in g y tasas de subsidios el paiacutes no disshypone de provisiones especiacuteficas y aplica las reglas en funcioacuten de los acuershydos a n tid u m p in g y de medidas compensatorias de la OMC
G uatem ala
Guatemala emprendioacute su proceso de reforma econoacutemica maacutes lentamente que el resto de los paiacuteses centroamericanos Se partioacute de la premisa de que era necesario sentar las bases de una econom iacutea competitiva y moderna que contara entre otras cosas con los elementos baacutesicos de una poliacutetica de competencia Diversos estudios realizados en el paiacutes concluyeron que la estrategia de competitividad requerida deberiacutea concentrarse en la creacioacuten o desarrollo de un aparato productivo con posibilidades reales de insertarse eficientemente en mercados internacionales asiacute como de un conjunto de instituciones que apoyaran el proceso de atraccioacuten de inversiones y de adopshycioacuten y adaptacioacuten de nuevas tecnologiacuteas Por uacuteltimo se planteaba mejorar las condiciones de competencia a fin de elevar la eficiencia empresarial y el bienestar del consumidor Desde 1996 muchos de los esfuerzos nacionales se orientaron a alcanzar estos objetivos lo que se tradujo en la reduccioacuten de aranceles en claros esfuerzos de simplificacioacuten administrativa y de sushypresioacuten de restricciones a las importaciones e inversiones extranjeras y en la eliminacioacuten de monopolios en industrias estrateacutegicas del paiacutes
La experiencia de G uatem ala en p o liacuteticas de com petencia desde p rin c ip io s de los noven ta
M arco in s titu c io n a l y legalLa Constitucioacuten Poliacutetica guatemalteca favorece la libertad de comercio y obliga al Estado a impedir las praacutecticas excesivas que conlleven a una conshycentracioacuten de bienes Asimismo en el artiacuteculo 119 se refiere a la proteccioacuten del consumidor y maacutes adelante en el 130 prohiacutebe los monopolios y los prishyvilegios Adicionalmente se cuenta con un Coacutedigo de Comercio un Coacutedigo Penal y una Ley de Proteccioacuten al Consumidor La prohibicioacuten de monoposhy
106 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
lios carteles y otras formas de monopolio estaacute considerada en el Coacutedigo Penal y lo relacionado con fusiones prohibicioacuten de m onopolios y actos desleales estaacuten previstos en el Coacutedigo de Comercio En cambio no existe una legislacioacuten especiacutefica de competencia o antimonopolio aunque un proshyyecto de ley estaacute en discusioacuten y anaacutelisis en la Comisioacuten de Economiacutea y del Consumidor del Congreso El proyecto se ajusta a los modelos baacutesicos sushygeridos por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desshyarrollo ( un cta d )
El proyecto de ley de promocioacuten de la competencia presentado al Conshygreso en septiembre de 2000 tiene por objeto
preservar y prom over la libre competencia m ediante el control de los actos de concentracioacuten econoacutemica los acuerdos restrictivos o los arreglos entre em preshysas las fusiones o adquisiciones el abuso de la posicioacuten de mercado dominante que lim iten el acceso a los m ercados o que de cualquier form a restrinjan indeshybidam ente la com petencia afectando de form a adversa el com ercio nacional internacional o el desarrollo econoacutemico impidiendo el funcionam iento de praacutecshyticas excesivas que conduzcan a la concentracioacuten de bienes y m edios de p ro shyduccioacuten en detrim ento de la colectividad y prohibiendo las praacutecticas monopoacute- licas y privilegios40
En teacuterminos generales el proyecto busca elevar la eficiencia y por ende la competitividad El proyecto fue analizado en dos ocasiones por el gabineshyte econoacutemico y ha sido consensuado con los entes privados del paiacutes Actualshymente la discusioacuten es auacuten de tipo teacutecnico ya que no existen estudios sectoriashyles completos que permitan conocer con claridad queacute barreras de entrada y salida existen ni el tipo de colusiones y concentraciones o los acuerdos verticales y horizontales predominantes en los sectores estrateacutegicos
En el enfoque utilizado predomina el esquema europeo de competencia y la distincioacuten entre acuerdos restrictivos de comercio y abuso de posicioacuten dominante de mercado El proyecto de ley se compone de cinco tiacutetulos El primero se refiere a las disposiciones generales el segundo a los acuerdos y praacutecticas contrarios a la competencia mdashincluye los siguientes capiacutetulos acuerdos horizontales acuerdos verticales abuso de la posicioacuten de domishynio concentraciones y fusionesmdash el tercero a la Comisioacuten para la Promoshycioacuten de la Competencia con un capiacutetulo uacutenico de disposiciones generales
40 Borrador de Ley de Prom ocioacuten de la Competencia
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 107
el cuarto aborda los procedimientos administrativos y el uacuteltimo las disposhysiciones transitorias y reformas
Tras un extenso periodo de debate y discusioacuten se cuenta actualmente con proyectos de ley formulados para proteger al consumidor la competenshycia la propiedad intelectual y la calidad (en sus aacutereas de normalizacioacuten acreditacioacuten metrologiacutea e informacioacuten) En temas relacionados con la competencia existen leyes generales de electricidad y telecomunicaciones asiacute como leyes de comercializacioacuten de hidrocarburos propiedad intelecshytual inversioacuten extranjera y bancos las cuales seraacuten abordadas con maacutes detalle en una seccioacuten posterior
En el plano institucional sobresale el Programa Nacional de Competiti- vidad (Pronacom) instaurado en 1998 y coordinado por el Ministerio de Economiacutea El Pronacom nace del proyecto regional de competitividad bajo el cual se creoacute el Centro Latinoamericano para la Competitividad y Desshyarrollo Sostenible ( c l a c d s ) con un programa concentrado en tres aacutereas clusters mejoramiento del clima de negocios y divulgacioacuten del programa Adicionalmente el Ministerio de Economiacutea cuenta con un Viceministerio de Inversioacuten y Competencia en el que opera una direccioacuten de proteccioacuten al consumidor un sistema nacional de calidad una direccioacuten de competencia y una unidad de servicio al comercio y la inversioacuten
Ademaacutes del proyecto de ley de promocioacuten de la competencia el Pronashycom ha promovido estudios y evaluaciones en algunos sectores de la econoshymiacutea y ha concluido que es necesario definir una poliacutetica de competencia mucho maacutes amplia que conduzca a mejorar el acceso a mercados la efectishyvidad y la calidad de las regulaciones los incentivos para atraer nuevas inshyversiones y en general para mejorar el bienestar del consumidor Se sugieshyre impulsar un conjunto de reformas que modernicen y racionalicen los mecanismos de regulacioacuten de la actividad econoacutemica siguiendo criterios y principios de eficiencia bienestar de los consumidores y competitividad inshydustrial de modo que se incida en las relaciones de los agentes econoacutemicos puacuteblicos y privados que participan en los mercados con un criterio de imshypulsar la competencia en lugar de reprimir la actividad de los agentes prishyvados (Boletiacuten Latinoamericano de Competencia julio de 2001)
Algunos de los casos estudiados se relacionan con los costos generados por el Estado en los mercados en cuanto restringe la entrada o salida de un agente De esta manera se han analizado las condiciones de competencia en la distribucioacuten de cemento y en los sectores de seguros telecomunicashyciones hidrocarburos y azuacutecar asiacute como las restricciones no arancelarias y
108 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
las normas de calidad y certificacioacuten en el caso de productos alimenticios Asimismo la Direccioacuten de Competencia ha identificado mercados con caracteriacutesticas m onopoliacutesticas en la produccioacuten importacioacuten y distribushycioacuten de cerveza en la produccioacuten de cemento bebidas alcohoacutelicas azuacutecar arroz y trigo y en los supermercados
R egulacioacuten y p riva tiza c ioacute nEn 1991 se inicioacute un proceso poco exitoso de privatizacioacuten y reforma ecoshynoacutemica en Guatemala orientado a programas de desmonopolizacioacuten que pretendiacutean aportar maacutes eficiencia a los mercados atraer mayores flujos de inversioacuten extranjera y financiar inversiones sociales en los sectores de sashylud y educacioacuten En 1993 comenzoacute un proceso selectivo de venta de activos estatales de baja utilizacioacuten y rendimiento con objeto de financiar prograshymas de intereacutes social
De hecho el elemento maacutes distintivo de la reforma econoacutem ica en el periodo 1986-1996 fue la venta de activos estatales para financiar la brecha fiscal y obtener recursos frescos para actividades y programas de la agenda social Los objetivos de eficiencia econoacutemica no fueron planteados con igual firmeza y al final el proceso no contoacute con el respaldo poliacutetico necesashyrio ni con la credibilidad institucional para impulsar una reforma de esa profundidad y alcance En 1998 concluyoacute la parte maacutes importante del proshyceso con el programa de desincorporacioacuten de activos y la privatizacioacuten de la Empresa Eleacutectrica de Guatemala ( e e g s a ) y las empresas distribuidoras del Instituto Nacional de Electrificacioacuten (i n d e ) y Telecomunicaciones de Guatemala (Telgua) Asimismo se completoacute el contrato administrativo con la empresa de correos y el de usufructo con la de ferrocarriles
Las po liacuteticas de com petenc ia y los sectores proveedores de servicios de u tilid a d puacute b licaComo parte del programa de modernizacioacuten y en seguimiento de la poliacutetica de desincorporacioacuten desconcentracioacuten y desregulacioacuten se emprendieron las reformas de los servicios puacuteblicos de telecomunicaciones electricidad aeropuertos puertos y ferrocarriles y se implantaron cambios en el marco legal e institucional mediante la creacioacuten de entes reguladores y la desinshycorporacioacuten de activos a traveacutes de su venta o concesioacuten y contratos de uso y administrativos 41
4 i c i e n (1998)
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 109
T elecom unicacionesEn 1996 se inicioacute el proceso de reforma del sector con el fin de volverlo maacutes eficiente y elevar la calidad y cobertura de los servicios La reforma consisshytioacute en la promulgacioacuten de la Ley General de Telecomunicaciones como el instrumento juriacutedico por excelencia en la desincorporacioacuten de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones (Guatel) en la instauracioacuten de la Superintendencia de Telecomunicaciones ( s it ) como el ente regulador y de supervisioacuten en la creacioacuten y desarrollo del Fondo para el Desarrollo de la Telefoniacutea (Fondetel) en el establecimiento de un nuevo esquema tarifario y en la adopcioacuten de mecanismos de mercado como las subastas de frecuenshycias del espectro radioeleacutectrico
El monopolio estatal de Guatel operoacute42 con bajos iacutendices de eficiencia y cobertura medidos en nuacutemero de liacuteneas por habitante o por tarifas de las llamadas internacionales Debido a esto el programa de gobierno 1996shy2000 conteniacutea objetivos de modernizacioacuten del aparato estatal y del sector de telecomunicaciones con miras a elevar la calidad y la cantidad de los sershyvicios Se sosteniacutea la necesidad de adecuar las tarifas a los costos y a los nishyveles de rentabilidad disminuir la intervencioacuten del Estado en las poliacuteticas financieras del sector establecer la ley que permita la participacioacuten del secshytor privado privatizar Guatel con una supervisioacuten eficiente concesionar a operadores privados la operacioacuten de segmentos del mercado de telefoniacutea garantizar la interconexioacuten a la red de distribucioacuten actual y fomentar la competencia entre los actores del sector Asimismo los Acuerdos de Paz contienen menciones especiacuteficas sobre los sectores de infraestructura inshycluyendo las telecom unicaciones dirigidos a continuar el programa de inversiones para el desarrollo rural
El artiacuteculo 1 de la Ley General de Telecomunicaciones establece que su objeto es ldquoapoyar y promover el desarrollo eficiente de las telecoshymunicaciones fomentar la competencia entre los distintos oferentes del servicio de telecomunicaciones estimular las inversiones en el sector proshyteger los derechos de los usuarios y de las empresas proveedoras de servishycios y apoyar el uso racional del espectro radioeleacutectrico []rdquo Asimismo se destaca que el elemento central de esta ley se asocia con la libertad de competencia y con la creacioacuten de la s i t Adicionalmente la ley incorpora enunciados sobre el libre establecim iento de los precios y el uso de las subastas para el espectro radioeleacutectrico Un elemento importante de la ley
42 Costa Rica y Chile son claras excepciones de este patroacuten de desem pentildeo en la regioacuten
110 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
es la creacioacuten del Fondetel para cubrir la demanda en sectores de bajos ingresos
La s i t por su parte es el oacutergano regulador encargado de la supervisioacuten del funcionamiento del sector y de su desempentildeo en el mercado en cuesshytioacuten Entre otras funciones supervisa la explotacioacuten del espectro eleacutectrico administra el registro de telecomunicaciones y el plan nacional de numerashycioacuten aplica las sanciones establecidas por la ley y en general vela por el cumplimiento de eacutesta
Por el lado de la inversioacuten privada hasta mediados de 1996 era muy esshycasa y solamente la empresa Comcel mediante una concesioacuten por 20 antildeos prestaba servicios de telefoniacutea celular Posteriormente se creoacute Telecomunishycaciones de Guatemala Sociedad Anoacutenima (Telgua S A) la cual ingresoacute a este mercado con servicios de telefoniacutea inalaacutembrica de p c s (Personal Comshymunication System) Guatel mientras tanto dejoacute de prestar el servicio de teshylefoniacutea y se concentroacute en la telefoniacutea rural en tanto que Telgua pasoacute a ser la prestadora del servicio local y de larga distancia Tiempo despueacutes 95 de las acciones fueron vendidas a la empresa Luca S A con Teleacutefonos de Meacutexico (Telmex) como operador internacional y poseedor de 45 de las acciones
En la actualidad el mercado de las telecomunicaciones se ha abierto en algunos segmentos y cuenta con 14 empresas privadas que operan en el mercado de interconexioacuten con Telgua asiacute como con la empresa espantildeola Telefoacutenica en el mercado de p c s En el cuadro m i se presenta la densidad telefoacutenica nacional Se observa coacutemo la densidad ha llegado casi a seis liacuteshyneas por 100 habitantes en 2000 (lo cual es una evidente duplicacioacuten en cinco antildeos) pero sigue siendo de las maacutes bajas de la regioacuten Los indicadoshyres de eficiencia han mejorado pese a que la densidad de teleacutefonos comunishytarios no ha aumentado significativamente
En el mercado de telefoniacutea internacional operan actualmente ocho emshypresas tres de las cuales concentran 85 del traacutefico telefoacutenico Telgua conshytrola 53 del traacutefico y el h h i es de 3420 En el mercado de telefoniacutea moacutevil se desempentildean actualmente cuatro empresas La Comcel la maacutes grande y antigua tiene a su cargo 41 de las liacuteneas moacuteviles y las dos empresas maacutes grandes abarcan 80 de las liacuteneas El p c s como empresa subsidiaria de Telgua posee 39 del mercado de telefoniacutea moacutevil El h h i es de 342043
En resumen con la venta de la empresa estatal de telecomunicaciones concluye con relativo eacutexito el proceso de reforma del sector si se considera
43 Veacutease la nota 24
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 111
la cantidad de obstaacuteculos legales y negociaciones poliacuteticas que debioacute enshyfrentar La reforma se realizoacute sobre la base de los siguientes principios i) el reconocimiento de que no existe poder monopoacutelico en las telecomunicacioshynes y que la regulacioacuten requerida es miacutenima de tal manera que la eficienshycia econoacutemica provendriacutea del movimiento libre de las fuerzas del mercado ii) el acceso desagregado a todas las redes lo cual minimiza o elimina el poder monopoacutelico iii) la negociacioacuten entre las partes como medio idoacuteneo de solucioacuten de conflictos iv) la creacioacuten de mecanismos de arbitraje y v) la inexistencia de subsidios cruzados entre los servicios (Boletiacuten Latinoamerishycano de Competencia mayo de 1999)
Cabe recalcar que el marco legal actual es moderno y se disentildeoacute con toshydos los elementos necesarios para abrir el sector a la competencia Sin emshybargo este objetivo no ha sido alcanzado plenamente y se requiere auacuten maacutes competencia efectiva en el mercado de la telefoniacutea local o fija Por el lado de la telefoniacutea moacutevil existe maacutes competencia entre Comcel y Telgua aunshyque limitada Se busca lograr en el futuro una convergencia entre las tarifas de la telefoniacutea fija y la inalaacutembrica La telefoniacutea inalaacutembrica al igual que en los otros paiacuteses centroamericanos crece a una tasa mayor que la telefoshyniacutea fija y eso la va constituyendo como un segmento cada vez maacutes imporshytante en el sector Esto ha llevado a elevar la inversioacuten privada y en la actualidad se contabilizan maacutes de 220 empresas registradas que prestan servicios directos al sector especialmente los vinculados a la telefoniacutea celushylar internet y transmisioacuten de datos
Por el lado de la supervisioacuten y vigilancia la s it debe ser fortalecida para mejorar su papel de ente regulador autoacutenomo e independiente Su inclushysioacuten dentro del Ministerio de Comunicaciones e Infraestructura impone liacutemites en la realizacioacuten de sus funciones de acuerdo con la ley a lo que se suma el hecho de que perdioacute capacidad de actuar judicialmente y por ende de sancionar cuando sea necesario
El Fondetel fue creado para llevar los servicios de telefoniacutea a las aacutereas rurales y empobrecidas del paiacutes Si bien su creacioacuten es encomiable y resshyponde a objetivos de equidad social los procedimientos de seleccioacuten de proyectos no estaacuten claramente delineados e impera la discrecionalidad en el momento de su seleccioacuten
Se recomienda finalmente mantener los objetivos iniciales del proceso de reforma en el sector en especial el aumento de la eficiencia econoacutemica en ese mercado sobre todo el fortalecimiento institucional de la s it para que ejerza sus funciones con absoluta autonomiacutea e independencia
112 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
b) EnergiacuteaDesde 1884 la produccioacuten y distribucioacuten de electricidad estuvo a cargo de la Empresa Eleacutectrica de Guatemala S A ( e e g s a ) A partir de 1959 se consshytituyoacute el Instituto Nacional de Electrificacioacuten ( i n d e ) como ente rector y responsable de la generacioacuten y transmisioacuten de energiacutea en el aacuterea rural Amshybos conformaban la red de infraestructura eleacutectrica con el nombre de Sisteshyma de Energiacutea Nacional ( s e n ) En el curso del tiempo estas instituciones realizaron funciones de generacioacuten transmisioacuten y distribucioacuten de energiacutea eleacutectrica en lo que revelaron ademaacutes de distorsiones en precios mdashreflejashydas principalmente en las tarifasmdash bajos niveles de inversioacuten y baja coshybertura eleacutectrica
La reforma del sector se inicioacute con objeto de superar la situacioacuten anteshyrior mediante la reduccioacuten de la intervencioacuten del Estado la supresioacuten del monopolio y la introduccioacuten de mayor competencia Asiacute en 1994 se elimishynoacute el in d e y luego se promulgoacute la Ley General de Electricidad se creoacute al ente regulador y se realizoacute la venta de los activos estatales
La Ley General de Electricidad de 1996 contiene los elementos baacutesicos para asegurar la libre generacioacuten transmisioacuten y distribucioacuten del fluido a la vez que crea la Comisioacuten Nacional de Energiacutea como el ente regulador Asishymismo se genera el Mercado Mayorista (m m ) y se establece que diferentes empresas se encarguen de la generacioacuten la transmisioacuten y la distribucioacuten Asiacute el marco institucional queda conformado por el Ministerio de Energiacutea y Minas por la Comisioacuten Nacional de Energiacutea Eleacutectrica ( c n e e ) y por el m m El Ministerio de Energiacutea y Minas desarrolla funciones normativas y de pla- neacioacuten en cambio la c n e e es la responsable de fiscalizar el marco regulato- rio y al mismo tiempo de definir las normas teacutecnicas y establecer las tarifas
En Guatemala al igual que en El Salvador y Panamaacute el m m constituye el mecanismo baacutesico de asignacioacuten de la produccioacuten de energiacutea entre geneshyradores y consumidores La administracioacuten estaacute a cargo del Administrador del Mercado Mayorista (a m m ) que tambieacuten estaacute regulado por la Ley Geneshyral de Electricidad y por su propio reglamento En general se pueden idenshytificar cuatro mercados el de contratos a teacutermino el de oportunidad (spot) el de desviacuteos de potencia y el de distribucioacuten final
El a m m es un ente privado sin fines de lucro que funciona con el fin de coordinar la operacioacuten de centrales interconexiones y liacuteneas de transporte en condiciones de libre contratacioacuten de energiacutea eleacutectrica Ademaacutes establece precios de mercado de corto plazo para las transferencias de potencia y enershygiacutea garantiza la seguridad y el abastecimiento de energiacutea eleacutectrica y realishy
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 113
za el despacho o programacioacuten de la operacioacuten la coordinacioacuten de la opeshyracioacuten del Sistema Nacional Interconectado ( s n i ) y la administracioacuten de las transacciones comerciales del m m 44 El mm estaacute constituido por los agentes generadores con maacutes de 10 megavatios como el in d e y eacutestos son los geneshyradores privados (Tampa Enron Ingenios Guatemala Generating Group [ g g g ] Sidegua y Genor) por los distribuidores con maacutes de 20 000 usuarios ( e g a s las empresas de Occidente S A [Deocsa] y Oriente [Deorsa] del in d e ) las empresas eleacutectricas municipales ( e e m ) los agentes transportistas con maacutes de 10 megavatios y otros45 El mm opera con tres mecanismos baacutesicos para la compraventa de electricidad el mercado a teacutermino (m t) en el que se establecen contratos libremente pactados entre agentes o grandes usuashyrios el mercado de oportunidad (m o ) o mercado spot para las transaccioshynes de oportunidad de energiacutea con precios establecidos en forma horaria y el mercado de desviacuteos de potencia (m dp) para las transacciones de oporshytunidad de potencia con un precio establecido mensualmente por el am m
Con la estructura actual de la industria la desintegracioacuten vertical es mandatoria en El Salvador Guatemala y Panamaacute La participacioacuten del secshytor privado en la generacioacuten de energiacutea se inicioacute con la instalacioacuten de la geshyneradora Enron en 1993 Luego en 1997 se vendieron las dos plantas eleacutecshytricas de e e g s a y en 1998 se subastoacute 80 de las acciones de EGAS y el mismo porcentaje de las acciones de las dos empresas distribuidoras del Instituto Nacional de Electrificacioacuten
Por el lado de la demanda la mayor participacioacuten corresponde a los contratos de compraventa de energiacutea (ppa) con 478 y luego a la generashydora e g e e con 417 en 2000 En conjunto representan casi 90 de toda la oferta del paiacutes Entre los contratos ppa sobresale el de Puerto Quetzal geneshyradora de la empresa estadunidense Neroacuten con maacutes de 11 de participashycioacuten en el mercado Por el lado de la demanda empresas como Iberdrola y Unioacuten Fenosa junto con Deocsa y Deorsa representan maacutes de 93 de parshyticipacioacuten Ademaacutes existen alrededor de 13 pequentildeas distribuidoras y 16 grandes consumidores que absorben 3 de la demanda del mm En teacutermishynos relativos el iacutendice h h i para este sector es inferior al de los demaacutes paiacuteses de la regioacuten (2059 considerando a cada productor ppa como agente indivishydual y 3991 considerando el conjunto de productos ppa como un solo agenshyte)46 En resumen la reforma del sector con la Ley General de Electricidad
44 CEPAL (2001c)45 c i e n (1998)46 Veacutease la nota 23
114 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
establecioacute las condiciones para promover la inversioacuten privada la libre comshypetencia y la separacioacuten de las funciones de generacioacuten transmisioacuten y disshytribucioacuten En un plazo de cinco antildeos Guatemala aumentoacute su capacidad geshyneradora logroacute abatir los racionamientos y se convirtioacute en exportadora de electricidad a El Salvador
El proceso de reforma en Guatemala se dio mediante la venta de las plantas generadoras de la e e g s a y luego con la venta de Deocsa y Deorsa El proceso es calificado por la mayoriacutea de analistas como exitoso y poseedor de un procedimiento claro de subasta que permitioacute la transparencia y la desincorporacioacuten de los activos del Estado
Actualmente el mercado da claras muestras de eficiencia econoacutemica aplicacioacuten de la legislacioacuten consolidacioacuten del aparato institucional y prinshycipalmente crecimiento de las inversiones que han llegado a representar maacutes de 50 del mercado de generacioacuten y maacutes de 90 del de distribucioacuten
Guatemala al igual que El Salvador se beneficioacute de las aportaciones hiacutedricas de 1999 para la produccioacuten de energiacutea lo que generoacute un superaacutevit de produccioacuten hidroeleacutectrica en las centrales del i n d e Ello permitioacute a ambos paiacuteses soportar la escalada de precios de electricidad derivada del alza del barril de petroacuteleo Ademaacutes se realizaron exportaciones de energiacutea hacia El Salvador lo cual entre otras cosas elevoacute los precios del mercado spot guatemalteco
En general en todo el segmento de produccioacuten se observa la participashycioacuten de un nuacutemero importante de agentes lo cual en principio favorece la competencia sin embargo es relevante prestar atencioacuten a los p p a que no cuentan con las condiciones para participar en el m m por lo que se elevan los costos en el mercado regulado que se financian con mayores niveles de subsidios El asunto central entonces es el de los contratos ppa y los teacutermishynos bajo los cuales se negocian tema que requiere la intervencioacuten de las autoridades del paiacutes
En este contexto persiste el reto de la electrificacioacuten rural y la necesishydad de elevar la cobertura a 95 en 2004 con una combinacioacuten de mayor inversioacuten puacuteblica y privada en el proceso Asimismo se requiere modershynizar y fortalecer las empresas eleacutectricas municipales especialmente en cuanto a normas de calidad y servicio a clientes consolidar el marco legal existente y fortalecer los programas de mejora de competitividad del sector dentro de la estrategia nacional de desarrollo Surge asiacute el tema de la reinshytegracioacuten de la industria especialmente por parte de la distribuidora e g a s
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 115
c) Hidrocarburos y derivados de petroacuteleoEl M inisterio de Energiacutea y M inas es la institucioacuten norm ativa nacional del sector de energiacutea en general y del subsector de hidrocarburos en particular cuya supervisioacuten se realiza m ediante la Direccioacuten General de H idrocarbushyros incluida la exploracioacuten y explotacioacuten petroleras
En la actualidad Guatemala es el uacutenico paiacutes centroam ericano que reashyliza actividades de exploracioacuten explotacioacuten y produccioacuten de petroacuteleo (casi 26 000 barriles po r d iacutea de unas reservas de 526 m illones de barriles de acuerdo con cifras de 1998)47 Las actividades de refinacioacuten estaacuten a cargo de la em presa Texaco que opera la refineriacutea Texas Petroleum Com pany (Texpet)48 con una capacidad de 17 000 bpd y una cobertura de 33 de la dem anda de los derivados del paiacutes Texaco vende a otras em presas d istrishybu idoras y su in tegracioacuten vertical es de casi 90 La em presa Shell en cambio im porta todo lo que vende y la em presa Esso realiza com pras a la refineriacutea para cubrir su dem anda local
La refineriacutea Texpet ha venido perdiendo participacioacuten en el m ercado de h id rocarburos liacutequidos sin em bargo con tinuacutea dom inaacutendolo con la p ro shyduccioacuten de diesel y fuel oil y m antiene una participacioacuten de 30 Asiacute in shycluyendo el valor de las im portaciones de gasolina Texaco partic ipa con 40 del segmento Shell con 21 y Esso con poco m aacutes de 17 En conjunshyto las tres em presas m ultinacionales partic ipan con m aacutes de 78 de la im portacioacuten y refinacioacuten de hidrocarburos liacutequidos49
En el m ercado de gas licuado de petroacuteleo (lp) existe un amplio nuacutem ero de im portadores independientes e integrados verticalmente los cuales parshyticipan con m aacutes de 50 del segm ento Asimismo en el m ercado a granel del com ercio y la industria la em presa Texpet partic ipa con produccioacuten propia y m enores precios debido a las exenciones y ventajas arancelarias de las que goza En conclusioacuten si bien existe un nuacutem ero significativo de em shypresas participantes en el m ercado de hidrocarburos liacutequidos eacuteste se m anshytiene altam ente concentrado
En el plano de la regulacioacuten la ley de hidrocarburos y la de comercialishyzacioacuten de h idrocarburos y su respectivo reglam ento establecen sanciones
42 CEPAL (2001b)48 La refineriacutea goza de un tratamiento preferencial mediante la aplicacioacuten de un arancel
menor a la importacioacuten de crudos en relacioacuten con la importacioacuten de derivados lo cual se calishyfica como barrera de entrada para otras empresas Existen otras barreras de entrada en el mercado nacional y en el regional especialmente por el lado de la estructura de costos y de estrategias empresariales que aquiacute se omiten con fines de simplificacioacuten
49 Ibidem
116 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
para aquellas praacutecticas que atenten contra la libre competencia M ediante estas leyes se busca la eficiencia econoacutemica y la prom ocioacuten de la libre comshypetencia en el m ercado de petroacuteleo y sus derivados50 No obstante por las caracteriacutesticas propias de una alta concentracioacuten de los derivados del peshytroacute leo en un aacutem bito donde se prop ician los carteles y las colusiones es im perativo con tar con una ley de libre com petencia que prom ueva la efishyciencia econoacutem ica y el intereacutes de los consum idores de tal m anera que la estructura de la industria petro lera se acerque lo m aacutes posible a las condishyciones de un m ercado de com petencia efectiva Esto seraacute posible en la m eshydida en que dichos m ercados sean m aacutes grandes y se tenga acceso a tanques de alm acenam iento en form a voluntaria y negociada51
Lo m aacutes im portan te de la ley de com ercializacioacuten de h idrocarburos es que fija las condiciones y requisitos para obtener licencias de exportador e importador adem aacutes del control de operaciones de im portacioacuten y exportashycioacuten por parte de la Direccioacuten General de H idrocarburos (dgh) Actualmenshyte el proceso de liberalizacioacuten de los m ercados de productos liacutequidos ha avanzado m aacutes que en cualquier otro paiacutes centroam ericano debido al hecho de tener el m ercado m aacutes grande de la regioacuten y las m enores barreras de enshytrada lo cual ha posibilitado que varios im portadores independientes de las com pantildeiacuteas petroleras m ultinacionales organicen de una m ejor m anera la poliacutetica de precios en ese m ercado52 En resum en el m ercado de com shybustibles se ha abierto pero debe ser com plem entado con una legislacioacuten de libre competencia
Leyes antidum ping y otras medidas compensatorias
Guatem ala adoptoacute el Acuerdo de la Ronda Uruguay por Decreto Ejecutivo 37-95 en junio de 1995 y al hacerlo se constituyoacute en ley de la Repuacuteblica de acuerdo con su Constitucioacuten Asimismo es m iem bro signatario del Consejo de M inistros Responsables de la Integracioacuten Econoacutem ica y Desarrollo Reshygional sobre praacutecticas de com ercio desleal desde diciem bre de 1995 Este acuerdo es com patible con los acuerdos de la omc El organism o responsashyble de la aplicacioacuten de antidumping y m edidas com pensatorias es la Direc-
50 Se destaca que si bien el paiacutes cuenta con leyes de proteccioacuten al consumidor excluye de ellas las disposiciones descritas en la ley de comercializacioacuten de hidrocarburos
51 c e p a l ( 2 0 0 1 b )
52 Ibidem
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 117
cioacuten de In tegracioacuten Econoacutem ica del M inisterio de Econom iacutea en tidad que conduce las investigaciones concernientes a las praacutecticas de comercio desshyleal en G uatem ala Sin em bargo de form a oficial no se han creado lincashym ientos que describan los procedim ientos adm inistrativos o las m edidas correctivas que deben aplicarse en los casos de praacutecticas de comercio desleal
Honduras
Las reform as econoacutemicas em prendidas por H onduras a fines de la deacutecada de 1980 consistieron en desregular el tipo de cambio y las tasas de intereacutes liberar los precios de una serie de bienes usualm ente controlados ademaacutes de reducir aranceles y elim inar barreras no arancelarias al comercio entre otras m edidas La intencioacuten de estas reform as era transferir del Estado al m ercado la determ inacioacuten de una serie de variables econoacutemicas Ademaacutes tam bieacuten se procuroacute sanear las finanzas puacuteblicas m edian te el alza de los im puestos y las tarifas de los servicios puacuteblicos y por m edio de la Ley de O rdenam iento E structural de la Econom iacutea derogar una serie de exonerashyciones al arancel de importaciones asiacute como elevar el im puesto a la renta y a las ventas (Maacutettar 1997)
Si bien las m edidas sentildealadas dieron una serie de resultados econoacutem ishycos positivos el paiacutes sigue adoleciendo de fuertes problem as relacionados con las condiciones de com petencia inadecuadas H onduras tiene la califishycacioacuten m aacutes baja de la regioacuten en m ateria de apertura comercial en infraesshytructu ra y en calidad de las instituciones en el iacutendice de competitividad del Instituto Centroam ericano de Adm inistracioacuten de Em presas y ocupa el peshynuacuteltim o lugar en su evaluacioacuten general (Incae 1999)53 Tam bieacuten tiene el uacuteltim o lugar en cuanto a competitividad m icroeconoacutem ica en todas las cateshygoriacuteas de este iacutendice incluyendo aquella de ldquoindustrias afinesrdquo que mide la capacidad de las empresas de abastecerse localmente y la com petencia que deben hacer frente en el m ercado dom eacutestico (fias 2001)
53 La calificacioacuten sobre infraestructura mide la calidad del sistema de transporte las teleshycomunicaciones la electricidad las instalaciones portuarias etc La calidad de las institucioshynes se refiere a los servicios institucionales juriacutedicos y sociales el Estado de derecho los dereshychos de propiedad intelectual la corrupcioacuten y la tolerancia de la delincuencia
118 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
Experiencia de Honduras en poliacuteticas de competencia
Marco institucional y legalLas condiciones de com petencia en sentido amplio abarcan un rango variashydo de aspectos cuyo desarrollo ha sido heterogeacuteneo en H onduras H asta ahora ha sido el Coacutedigo de Comercio que data de 1950 el que ha regido los casos de praacutecticas m onopoliacutesticas entre empresas Las dem andas que surshygen en este aacutem bito son com petencia de los juzgados de lo civil o lo crim ishynal seguacuten sea el caso Se elaboroacute un anteproyecto de ley de prom ocioacuten de la com petencia que fue presentado al Congreso en 1996 y retirado posteshyriorm ente D urante 2005 sin embargo se ha avanzado raacutepidam ente en la redaccioacuten de u n a nueva p ropuesta de ley y a finales de ese antildeo la m ayor parte de sus artiacuteculos habiacutean sido aprobados en el Congreso
A pesar de que auacuten no existe una ley antim onopolio se ha avanzado considerablem ente en sen ta r las bases pa ra m ejo rar las condiciones de competencia Por ejemplo la Ley de Proteccioacuten al Consum idor de 1989 ha sido m uy im portante para poner fin a m uchos abusos sufridos por los conshysumidores en el m ercado y frente a los cuales teniacutean m uy pocas posibilidashydes de defenderse Esta ley estaacute siendo som etida a revisioacuten para m ejorarla y varias propuestas de anteproyecto in ten tan sustitu irla con el fin de adeshycuarla a las condiciones econoacutem icas actuales y definir m aacutes precisam ente algunas de las responsabilidades de los actores en el m ercado Uno de los cambios necesarios es adecuar la ley a la situacioacuten actual de desregulacioacuten en la que el Poder Ejecutivo en la praacutectica ya no ejerce controles de precios Asimismo un anteproyecto am pliacutea la parte de la ley que atantildee a los proveeshydores con objeto de especificar a los actores responsables ante los consum ishydores Finalm ente la ley se extiende a los servicios (excepto servicios de particulares) los cuales estaban originalm ente considerados en form a m uy marginal
Se ha avanzado tam bieacuten en la adm inistracioacuten de la justicia en m ateria de los derechos del consumidor Los delitos en esta aacuterea se dividen en penashyles y adm inistrativos Anteriormente los casos penales estaban a cargo de los jueces en los juzgados m ientras que ahora los atiende un fiscal especial De hecho con el fin de dar curso a estos procedim ientos penales se creoacute la Fiscaliacutea Especial del Consum idor en 1997 adscrita al M inisterio Puacuteblico Esta institucioacuten ha m ejorado m ucho la adm inistracioacuten de la justicia en este campo ya que alrededor de 99 de las citaciones son atendidas Asimismo los delitos adm inistrativos los m aneja la Direccioacuten General de Produccioacuten y
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 119
Consum o de la Secretariacutea de Industria y Comercio Desde la creacioacuten de este uacuteltim o organism o se han logrado alrededor de 800 conciliaciones
Otra aacuterea donde ha habido cambios en el funcionam iento de los m ercashydos ha sido aquella destinada a propiciar la m ayor participacioacuten del sector privado nacional y extranjero en la oferta de servicios puacuteblicos que trad ishycionalmente habiacutean sido exclusivos del Estado A principios del decenio de 1990 se hab iacutea acum ulado u n rezago tecnoloacutegico m uy significativo y una profunda ineficiencia distinguiacutea a esta aacuterea La Ley de Prom ocioacuten de Desshyarrollo de Infraestructura y Obras Puacuteblicas (conocida como ldquoley de conceshysionesrdquo) de 1998 define con claridad las condiciones para el otorgam iento de concesiones licencias y permisos para la construccioacuten m antenim iento de obras instalaciones y servicios puacuteblicos Esta ley se hizo indispensable desshypueacutes del huracaacuten Mitch cuando era necesaria una reconstruccioacuten raacutepida y generalizada de infraestructura dantildeada ya que el Estado no teniacutea la capashycidad suficiente para ejecutar grandes proyectos de infraestructura y se reshyqueriacutea del sector privado nacional y extranjero para llevar a cabo la tarea En este m arco se concesionaron los servicios aeroportuarios y se estaacuten otorgando contratos m unicipales para la prestacioacuten privada o m ixta indeshypendiente de servicios de agua potable y saneam iento La regulacioacuten de lo norm ado por esta ley es responsabilidad de la Superintendencia de Conceshysiones y Licencias reg lam entada po r la C ontraloriacutea de la Repuacuteblica a la que estaacute adscrita
Una serie de o tras leyes ha coadyuvado a m ejorar las condiciones de com petencia de los m ercados para los inversionistas extranjeros Entre eacutesshytas se cuentan la Ley de Inversiones de junio de 1992 (considerada una ley m odelo po r el fias por su ldquocontenido claridad y concisioacutenrdquo) y en 2000 se adecuoacute la Ley de Propiedad Intelectual a los Trade Related Aspects of Inteshyllectual Property Rights (trips) de la omc (nueva Ley de Derechos de Autor y nueva Ley de Derechos Industriales)
A lo an terior hay que agregar la Ley de Estiacutem ulo a la Produccioacuten a la Competitividad y Apoyo al Desarrollo Hum ano (nuacutem 131-98) de 1998 que entre otras cosas redujo significativam ente el im puesto sobre la ren ta y el activo neto La Ley de Reform a Tribuacutetaria de 1998 por su parte hizo desshycender la tasa de im puesto sobre la renta de 42 a 27 con lo cual quedoacute al m ismo nivel de las demaacutes naciones de la regioacuten ldquoOtros cambios favorables p a ra las em presas fue la elim inacioacuten gradual del im puesto sobre activos netos y las exportaciones y una m arcada reduccioacuten de aranceles sobre im shyportacioacuten de m aterias prim as y m aquinaria y equipos industrialesrdquo (fias
120 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
2001) Ademaacutes la Ley de Conciliacioacuten y Arbitraje que sustituyoacute el procedishym iento arbitral de 1906 abrioacute la posibilidad de que el Estado se som etiera a arbitraje con particulares Por uacuteltimo se prom ulgoacute la Ley de Simplificashycioacuten Administrativa (2002) cuyo propoacutesito es elim inar trabas burocraacuteticas del Coacutedigo de Comercio para crear empresas
Regulacioacuten y privatizacioacutenLa privatizacioacuten de infraestructura y servicios puacuteblicos fue un tem a de disshycusioacuten desde principios de los antildeos noventa en H onduras Precisam ente esas m edidas form aron parte de las reform as estructurales pactadas con el Fondo M onetario Internacional (fmi) y por lo tanto de las condicionalida- des de sus preacutestam os El avance en este campo sin embargo ha sido lento Ello es a tribuible a la falta del m arco legal e institucional necesario para llevar a cabo estas privatizaciones asiacute como al choque de intereses de disshytin tos sectores de la sociedad Asimismo la privatizacioacuten de los servicios debiacutea ir acom pantildeada de una regulacioacuten adecuada para garantizar que los monopolios naturales transferidos al sector privado tuvieran un com portashym iento cercano al que se supone que hay en un m ercado competitivo En esta m ateria tam bieacuten ha habido un avance lento en el paiacutes
En general se han desarrollado d istin tas form as de regular servicios puacuteblicos desde entes teacutecnicos autoacutenom os hasta reguladores m uy lim itashydos por intereses poliacuteticos del Estado Auacuten falta do tar de autonom iacutea a los entes reguladores y eacutestos siguen m odificaacutendose Los avances y retrocesos en esta m ateria han creado una imagen de indecisioacuten (fias 2001)
La prim era iniciativa para in troducir una form a de regulacioacuten m odershyna fue la creacioacuten de la Com isioacuten Presidencial de la M odernizacioacuten del Estado en 1993 en la que estaban representados todos los sectores de la sociedad civil adem aacutes de los partidos poliacuteticos Esta m odernizacioacuten incluiacutea una innovacioacuten en el sistem a de regulacioacuten de los servicios puacuteblicos pero el esquema introducido en ese antildeo ha cam biado varias veces lo cual ha dishyficultado su funcionam iento Inicialm ente se crearon dos entes reguladores por parte de la Comisioacuten Presidencial la Comisioacuten de Energiacutea (adscrita a la Presidencia de la Repuacuteblica) y la Comisioacuten Nacional de Supervisioacuten de los Servicios Puacuteblicos (cnssp) Estas comisiones teniacutean que fijar tarifas y diseshyntilde ar las poliacuteticas de desarrollo de las em presas proveedoras de servicios entre otras funciones Este cambio significoacute un gran avance en la form a de regular especialm ente porque con anterioridad las tarifas de los servicios puacuteblicos las fijaba el Congreso lo que daba lugar a arbitrariedades y distorshy
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 121
siones Los resultados de la nueva regulacioacuten se percibieron pronto Asiacute el sector de energiacutea eleacutectrica que era responsable de una proporcioacuten im porshytante de la deuda externa del paiacutes (alrededor de un tercio a principio de los antildeos noventa) comenzoacute a atender sus propias obligaciones descargando al gobierno central de ese peso
Despueacutes de haberse concentrado la regulacioacuten en soacutelo dos entes en 1993 hubo un proceso de fragm entacioacuten de las funciones de regulacioacuten La Comisioacuten Nacional de Energiacutea Eleacutectrica se transform oacute en Comisioacuten Nacioshynal de E nergiacutea y am plioacute sus funciones originales Al m ism o tiem po en 1996 se creoacute la Comisioacuten Nacional de Telecomunicaciones (Conatel) oacutergashyno regulador de las telecomunicaciones de m anera que se separoacute esta funshycioacuten de la CNSSP La ley pa ra agua y saneam iento de 2003 creoacute un Ente Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento
Las poliacuteticas de competencia y los sectores proveedores de servicios de utilidad puacuteblica
a) TelecomunicacionesLa com petencia ha entrado lentam ente en esta industria y ha empezado a hacerlo en los servicios de inform acioacuten y teleacutefonos celulares El servicio de telefoniacutea es m uy ineficiente en H onduras y tiene un bajo grado de peneshytracioacuten (33 liacuteneas po r cada 100 habitantes en 1995 veacutease el cuadro iiii) No obstante eacutesta es m ayor a la que se esperariacutea dado el bajo nivel de in shygresos de la poblacioacuten (Estache Foster y W ondon 2001) Adicionalmente a mediados de los antildeos noventa habiacutea largas listas de espera por un teleacutefoshyno y esta situacioacuten no h a variado m ayorm ente ya que siendo el servicio extrem adam ente barato instalar una liacutenea telefoacutenica se le hace incosteable o al m enos no rentable al gobierno
La legislacioacuten de privatizacioacuten de la telefoniacutea ha sido un proceso muy lento en parte debido a la fuerte oposicioacuten de los sindicatos (Raventos 1998) En 1995 se aproboacute una nueva Ley de Telecomunicaciones que pershymitioacute desregular esta actividad y sentoacute las bases para su posterior privatizashycioacuten Se establecioacute que el sector puacuteblico conservariacutea 51 de la propiedad de la em presa Sin embargo este proceso ha enfrentado m uchos escollos De hecho hasta ahora entre los in tentos de privatizacioacuten el de H ondutel ha sido el m aacutes poleacutem ico El in ten to de licitacioacuten m aacutes reciente ocurrioacute en octubre de 2000 Siete empresas extranjeras se interesaron originalm ente y
122 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
soacutelo una de ellas hizo una oferta concreta (Telmex) pero el m onto ofrecido por esta em presa fue inferior a lo esperado por el gobierno Las circunstanshycias para licitar H ondutel no eran favorables a raiacutez de los m uacuteltiples fracashysos sufridos por otras com pantildeiacuteas de teleacutefonos privatizadas en paiacuteses latinoshyam ericanos P ara h acer atractiva la licitacioacuten se abrioacute u n a banda de telefoniacutea moacutevil para que la m anejara el sector privado (Cetel) El m ercado pa ra telefoniacutea celu lar estaacute abierto pero no se ha licitado auacuten y los links siguen siendo m uy elevados para esa telefoniacutea
Por o tra parte auacuten existen subsidios cruzados pese a que las tarifas se com enzaron a reequ ilib rar en 1996 En la concesioacuten de H ondutel estaba considerada una tarifa para telefoniacutea moacutevil y para telefoniacutea fija que anualshym ente iba a cam biar a fin de irse equilibrando En este sentido el reequilishybrio de tarifas se regulariacutea por contrato De todas form as probablem ente deberaacute m antenerse alguacuten subsidio cruzado dadas las condiciones sociales muy atrasadas que prevalecen en Honduras
b) EnergiacuteaLa poliacutetica que ha adoptado el gobierno hacia este sector es m enos liberal que la desarrollada en El Salvador y Guatemala pero de m aacutes apertura que en el caso de Costa Rica El sector puacuteblico participa con 562 de la geneshyracioacuten de la energiacutea eleacutectrica y el resto lo provee el sector privado (los coge- neradores son m arginales) m ientras que el iacutendice de concentracioacuten de la industria es m uy alto (hhi) 54 El sector ha avanzado en el saneam iento de sus finanzas y en cierta m odernizacioacuten Asiacute un nuevo financiam iento (del Banco M undial) se destinaraacute a m ejorar la d istribucioacuten de electricidad en siete ciudades
El sistema de subsidios para el consumo eleacutectrico se ha dado en bloque en Honduras lo que ha resultado muy poco eficiente H asta el antildeo 2000 se subsidiaba la electricidad a todos los hogares que consum iacutean m enos de 300 kWh al mes con un costo de 17 millones de doacutelares para el gobierno pero 80 del subsidio era aprovechado por hogares no pobres porque estos grushypos consum en m ucho m enos de 300 kWh y muchos hogares pobres no esshytaacuten conectados a la red eleacutectrica De hecho esto uacuteltimo refleja que los niveles de pobreza pueden ser tan agudos que ni siquiera el subsidio a las tarifas hace maacutes accesible el servicio para ese estrato social (es el caso de H ondushyras y Guatemala) Sin embargo es necesario m encionar que los combusti-
54 3 6 74 con cada productor p p a como agente individual y 8 718 considerando el conjunto de productores p p a dentro de la e n e e Veacutease la nota 24
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 123
bles tradicionales (lentildea carboacuten etc) son m aacutes caros que la electricidad de form a que si estos hogares pudieran pagar la conexioacuten llegariacutean a ahorrar 19 de los gastos en energiacutea (Estache Foster y Wondon 2001)
c) Hidrocarburos y derivados del petroacuteleoHonduras no cuenta con una refineriacutea propia por lo cual debe im portar la to ta lidad de los derivados Texaco explotaba una refineriacutea pero debioacute ceshyrrarla debido a su baja rentabilidad Los im portadores del combustible son baacutesicam ente los m ism os que tienen su d istribucioacuten (Esso Texaco y Shell jun to con el grupo nacional Petro tela y Petrosur) en u n a operacioacuten que estaacute m enos concentrada que en otros paiacuteses centroam ericanos Los im porshytadores disponen de cadenas de distribucioacuten m inorista constituida por opeshyradores independientes de nacionalidad hondurentildea pero es un m ercado abierto al ingreso de nuevas gasolineras y los traacutem ites para instalarlas se han simplificado en antildeos recientes Esto se debe a que existen restricciones para la participacioacuten de m ayoristas m ultinacionales en la venta m inorista de combustibles La distribucioacuten de gas lp estaacute bastante m aacutes concentrada aunque los precios y los m aacutergenes de comercializacioacuten estaacuten regulados lo que impide la colusioacuten de las empresas gaseras
Los precios de los com bustibles liacutequidos estaacuten com pletam ente regulashydos en todas sus etapas de elaboracioacuten y la au toridad com petente fija los precios a los im portadores con base en una foacuterm ula de paridad de im portashycioacuten ldquoLa situacioacuten de este m ercado altam ente regulado podriacutea cam biar en Honduras si se aprueba la Ley de Comercializacioacuten de Hidrocarburos en la que se elim ina el control de precios y se establece un reacutegim en de libertad que generariacutea espacio para un m ercado competitivordquo (veacutease cepal 2001a) Dentro de esta m ism a ley se consideran m ecanism os antim onopoacutelicos ya que se adm ite la libertad de ejercer operaciones en la cadena de suministro Asimismo el artiacuteculo 10 obliga a los proveedores a ofrecer sus productos sin discrim inacioacuten y tam bieacuten prohiacutebe ldquolos carteles las praacutecticas m onopo- liacutesticas o de oligopolios la concertacioacuten de precios el acaparam ien to y otras acciones que lim iten la com petencia en el m ercadordquo (m encionado en cepal 2001a) De todas form as se requeririacutea una partic ipacioacuten de un m ayor nuacutem ero de em presas en este m ercado para garantizar condiciones de com petencia al desregularse el precio Las posibilidades de ingreso de nuevos com petidores son prom isorias si se considera que existe una capashycidad excedente de alm acenam iento del combustible en el paiacutes
La forma en que estaacute organizada la distribucioacuten de combustibles obstacushy
124 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
liza su eficiencia y agrega costos a la industria de hidrocarburos El transshyporte soacutelo lo pueden realizar em presas nacionales y bajo tarifas determ ishynadas por el Estado en un nivel superior al que probablem ente predom inashyriacutea en ausencia de ese control De esta form a la industria podriacutea ser m aacutes eficiente si estuviera in tegrada verticalm ente en la e tapa del transporte y distribucioacuten
Leyes antidum ping y otras medidas compensatorias
Honduras como m iem bro de la omc desde 1994 se ha adherido al acuerdo antidum ping y al acuerdo sobre subsidios y m edidas com pensatorias Asishymismo se rige por el Reglamento Centroamericano de Praacutecticas Desleales de Comercio (Resolucioacuten nuacutem 12-95 del Consejo de M inistros Responsables de la Integracioacuten Econoacutemica y Desarrollo Regional 1995) Sin embargo praacutecshyticamente no ha habido disputas Se registroacute un caso de conflicto con Nicarashygua sobre las im portaciones de confites que ganoacute Honduras El organismo encargado de llevar a cabo las investigaciones ante denuncias de competencia desleal o dumping es la Direccioacuten de Integracioacuten Econoacutemica del Ministerio de Economiacutea para los casos que puedan surgir en el comercio centroamericano es la Secretariacutea Perm anente del Tratado General de Integracioacuten Econoacutem ica Centroam ericana (sieca)
Nicaragua
Nicaragua em prendioacute su proceso de reform a econoacutemica tardiacuteam ente y con caracteriacutesticas m uy propias dado el contexto econoacutemico poliacutetico y social en el que se desarrolloacute Desde principios de la deacutecada de los noventa el obshyjetivo planteado fue el de im plantar una legislacioacuten de com petencia orienshytada a facilitar el acceso a los m ercados de los agentes econoacutemicos elevar la eficiencia econoacutem ica y la transparencia y reduc ir la tendencia hacia praacutecticas comerciales que lim itan la libre com petencia a la vez que dism ishynuyen el bienestar del consumidor
A partir de diversos estudios y reuniones organizadas por el Ministerio de Fomento Industria y Comercio (Mific) con el apoyo de la Sociedad Aleshym ana de Cooperacioacuten Teacutecnica (gtz) se em prendieron acciones de divulgashycioacuten y de anaacutelisis sobre derecho de com petencia y libre com petencia que culm inaron en el desarrollo de un anteproyecto de ley Hasta la fecha de la
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 125
elaboracioacuten de este informe los esfuerzos po r contar con una ley de libre com petencia en Nicaragua no han prosperado y para m uchos las perspecshytivas de que se apruebe en el corto plazo no son alentadoras p a rticu la rshym ente por la falta de acuerdos y consensos tanto de los agentes econoacutemicos com o de las estructu ras de decisioacuten poliacutetica En este inform e se sostiene que la legislacioacuten de com petencia es solam ente un instrum ento de la poliacutetishyca de com petencia que debe com plem entarse con un desarrollo institucioshynal y de recursos hum anos adem aacutes de compatibilizarse con la tendencia y orientacioacuten de la poliacutetica comercial
A diferencia de los otros paiacuteses la inform acioacuten recopilada para N icarashygua fue m uy lim itada y no fue posible conseguirla pa ra docum en tar los procesos de privatizacioacuten de las empresas estatales prestadoras de servicios puacuteblicos Sin embargo se hace una breve m encioacuten sobre eacutestas y se descrishyben algunos aspectos relacionados con la legislacioacuten de com petencia y el desarrollo institucional
La experiencia de Nicaragua en poliacuteticas de competencia desde principios de los noventa
Marco institucional y legalLos artiacuteculos 99 104 y 105 de la Constitucioacuten Poliacutetica se refieren a las praacutecshyticas anticom petitivas y sentildealan la necesidad de defender el concepto de eficiencia en la asignacioacuten de recursos dar m ayores beneficios al consum ishydor asiacute como garantizar la libertad de em presa y la igualdad de eacutesta ante la ley y las poliacuteticas econoacutem icas del Estado E n N icaragua existe u n a clara conciencia entre los agentes econoacutemicos y las autoridades nacionales sobre la im periosa necesidad de elevar su productiv idad y com petitividad sin embargo el papel de una ley y una poliacutetica de com petencia no siem pre reshysu lta tan evidente en especial cuando se p lan tea que las em presas y los productores no estaacuten continuam ente expuestos a una com petencia efectiva
N icaragua inicioacute en la deacutecada de los noventa un esfuerzo de m odernishyzacioacuten econoacutemica con el propoacutesito de profundizar la libertad econoacutemica y elevar la inversioacuten extranjera directa siguiendo la prem isa de prom ocioacuten de la com petencia como principio fundam ental del modelo econoacutemico En este sentido se concibioacute que una ley de prom ocioacuten de com petencia era el p rim er instrum ento pa ra ofrecer un m arco regulatorio estable y tran sp ashyrente que m inim izara o evitara las praacutecticas comerciales anticompetitivas
126 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
Nicaragua al igual que Guatem ala y H onduras carece de una legislashycioacuten de competencia aun asiacute cuenta con leyes sectoriales para los m ercashydos de energiacutea eleacutectrica telecomunicaciones hidrocarburos y m ercados fishynancieros Algunas de las leyes maacutes im portantes en esta m ateria son la ley de creacioacuten de la superintendencia de bancos y de otras instituciones finanshycieras (nuacutem 125 del 10 de abril de 1991) la ley general de telecom unicashyciones y servicios postales (nuacutem 200 del 18 de agosto de 1995) la ley de sum inistro de hidrocarburos y el capiacutetulo vi sobre prom ocioacuten de la compeshytencia (nuacutem 277 del 6 de febrero de 1998) la ley de la industria eleacutectrica (nuacutem 272 del 23 de abril de 1998) y la ley de reform a a la ley orgaacutenica del Instituto Nicaraguumlense de Energiacutea (i n e ) (nuacutem 271 del Io de abril de 1998)
Un anteproyecto de ley de prom ocioacuten de la com petencia con fecha 21 de noviembre de 2000 p lantea como objetivo central prom over la libertad econoacutemica la eficiencia econoacutemica y el bienestar del consumidor Asimisshymo establece la prohibicioacuten de praacutecticas anticom petitivas y propone m ecashynism os de desregulacioacuten y readecuacioacuten de los m arcos regulatorios asiacute como del comercio y la economiacutea Uno de los aspectos sobresalientes de este anteproyecto de ley es la definicioacuten especiacutefica que hace de conceptos como posicioacuten dom inante de m ercado m ercado relevante agentes econoacutemicos concentracioacuten y eficiencia econoacutemica El anteproyecto contiene ocho capiacuteshytulos El prim ero expone las disposiciones generales el objetivo las definishyciones y el aacutem bito de aplicacioacuten el segundo se refiere a las praacutecticas mono- poliacutesticas el tercero al m ercado relevante el cuarto a las concentraciones el quinto a la au to ridad nacional de prom ocioacuten de la com petencia y a la propuesta de crear la Comisioacuten Nacional de Promocioacuten de la Competencia como organism o descentralizado del Poder Ejecutivo pero vinculado o rshygaacutenicam ente al Mific el sexto capiacutetulo especifica las sanciones y m edidas cautelares el seacuteptimo aspectos de procedim iento de las investigaciones el octavo contiene disposiciones finales y las uacuteltim as disposiciones transito shyrias En 2004 estuvo en proceso de elaboracioacuten una nueva propuesta de ley
En m ateria institucional se han logrado avances en los organism os de supervisioacuten y regulacioacuten de las em presas estatales privatizadas E n aspecshytos normativos m ediante la Ley nuacutem 290 y su reglam ento se creoacute el Io de septiem bre de 1998 la Direccioacuten General de Com petencia y Transparencia de Mercados con el objetivo de prom over la libre com petencia y la eficacia y defender los derechos del consum idor en todos los m ercados internos de bienes y servicios Adicionalmente cum ple funciones de organizacioacuten dishyreccioacuten y supervisioacuten de los sistemas nacionales de norm alizacioacuten y metro-
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 127
logia y se compone de cuatro direcciones i) la Direccioacuten de Promocioacuten de la Com petencia y Desregulacioacuten que desarro lla el m arco regulatorio y acciones puntuales de competencia ii) la Direccioacuten de Defensa del Consushymidor iii) la Direccioacuten de Tecnologiacutea Norm alizacioacuten y Metrologiacutea y iv) la Direccioacuten de la Propiedad Intelectual con actividades en m arcas patentes y derechos de autor
Si bien no se cuenta con una legislacioacuten en m ateria de competencia la D ireccioacuten General de C om petencia y T ransparencia de M ercados busca con todas las lim itaciones de presupuesto y de personal proteger al consushym idor dotaacutendolo de inform acioacuten que mejore sus decisiones de com pra y su bienestar Recientemente se han im pulsado im portantes esfuerzos para reshyducir traacutem ites innecesarios y prom over m ejores norm ativas gubernam enshytales con algunos esfuerzos notorios en m ateria de propiedad intelectual En este uacuteltimo aspecto en Nicaragua se encuentran protegidas maacutes de 70 000 m arcas y otros signos distintivos se han m ejorado los tiem pos de servicio en el Registro de la Propiedad Intelectual (rpi) y existe una legislacioacuten m oshyderna en la m ateria
Por lo que se refiere a norm alizacioacuten se registran esfuerzos conjuntos entre las universidades la em presa privada y el gobierno y se cuenta con la Comisioacuten Nacional de Norm alizacioacuten Teacutecnica y de Calidad y con la Comishysioacuten Nacional de Metrologiacutea En m etrologiacutea se ha iniciado el establecim ienshyto definitivo del sistem a internacional de unidades y ya funciona un laborashytorio nacional de metrologiacutea A su vez la Oficina Nacional de Acreditacioacuten (ona) desarrolla todas las tareas de reconocim iento form al a un organismo o persona para que desempentildee funciones de inspeccioacuten ensayos y calibrashyciones y certificacioacuten
En otros aspectos de avance institucional tendientes a m ejorar las conshydiciones de com petencia del paiacutes se aproboacute la ventanilla uacutenica para la inshydustria de la construccioacuten y un comiteacute de trabajo para la creacioacuten de la venshytanilla uacutenica de inversiones
F inalm ente en m ateria de defensa del consum idor (ley nuacutem 182) el Mific a traveacutes de la Direccioacuten de Defensa del Consumidor ha resuelto maacutes de 260 casos y desarrollado u n a labo r in tensa pa ra c rear y fom entar los derechos de los consumidores
Regulacioacuten y privatizacioacutenLos procesos de privatizacioacuten de las empresas estatales prestadoras de sershyvicios puacuteblicos (energiacutea hidrocarburos telecom unicaciones y acueductos y
128 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
alcantarillados) propicioacute la creacioacuten de un m arco regulatorio e institucioshynal propio con objeto de que las entidades privatizadas no pasaran a conshyvertirse de m onopolios estatales a m onopolios privados Las principales leyes que rigen este proceso se m encionaron en el apartado anterior
En el periodo 1990-1995 346 com pantildeiacuteas de los 351 adm inistradas por el holding estatal Cornap (Corporacioacuten Nacional del Sector Puacuteblico) fueron objeto de privatizacioacuten o liquidadas El proceso de privatizacioacuten en el que se registran atrasos auacuten no ha term inado Las dos em presas distribuidoras de la em presa eleacutectrica la Em presa N icaraguumlense de E lectricidad (Enel) fueron adquiridas por la com pantildeiacutea transnacional espantildeola Unioacuten Fenosa En cambio no se logroacute la venta de las em presas generadoras de energiacutea y el proceso de p rivatizacioacuten de la com pantildeiacutea telefoacutenica (Enitel) sufrioacute un nuevo contratiem po
En este contexto el avance de las reform as estructurales ha sido m aacutes lento y en el proceso de privatizacioacuten surgieron serias dificultades determ ishynadas por diferentes com plicaciones legales o adm inistrativas Un grupo sueco-hondurentildeo com proacute 40 de las acciones de la Em presa Nicaraguumlense de Telecom unicaciones (Enitel) y ha enfren tado conflictos legales En el caso de las unidades de generacioacuten de la Enel la privatizacioacuten no se pudo realizar por falta de ofertas debido al alto precio base y por la inseguridad juriacutedica y adm inistrativa de la operacioacuten de venta55
Panamaacute
Panam aacute no sufrioacute las m ism as presiones para realizar las reform as econoacuteshym icas que el resto de los paiacuteses centroam ericanos a raiacutez de la crisis de la deuda externa de m ediados de los antildeos ochenta G racias a su sistem a m onetario dolarizado y su especializacioacuten en el sector servicios m aacutes que en productos p rim arios de exportacioacuten sujetos a grandes variaciones en sus precios internacionales Panam aacute gozoacute de m aacutes holgura pa ra enfren tar aquella crisis econoacutemica Asiacute pese a que la deuda externa del paiacutes llegaba a a lrededor de 3 000 m illones de doacutelares en la p rim era m itad de los antildeos ochenta como porcentaje de las exportaciones esa deuda era la m aacutes baja de Centroameacuterica De esta forma Panam aacute introdujo algunas reform as ecoshynoacutem icas mdashcomo la apertu ra comercialmdash con cierto retraso respecto de la
55 CEPAL (2001c)
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 129
regioacuten aunque lo hizo con relativa celeridad Por efecto de estas transforshymaciones su situacioacuten se volvioacute equiparable a la de los demaacutes paiacuteses de la regioacuten en cuanto a apertura y desregulacioacuten hacia fines de la deacutecada de los noventa Asimismo Panam aacute ha desarrollado el p rogram a m aacutes extenso y acelerado de privatizaciones en Centroam eacuterica La m ayoriacutea de las em preshysas de utilidad puacuteblica se transfirieron al sector privado entre 1996 y 2000 y m uchas obras de infraestructura se concesionaron a ese sector
La experiencia de Panamaacute en poliacuteticas de competencia
Marco institucional y legalPanam aacute cuenta probablem ente con el m arco legal e institucional m aacutes soacutelishydo de la regioacuten en m ateria de competencia Existen disposiciones contra las praacutecticas m onopoliacutesticas en la Constitucioacuten pero las condiciones de com shypetencia son respaldadas m aacutes efectivam ente po r dos leyes prom ulgadas posteriorm ente La ley nuacutem 29 de Defensa a la Com petencia (de 1996)56 establecioacute las norm as sobre la defensa de la com petencia y creoacute la Comishysioacuten de Libre Com petencia y Asuntos del Consum idor (Clicac) en tanto que la ley nuacutem 26 dio nacim iento al Ente Regulador de los Servicios Puacuteblicos en ese mismo antildeo Finalmente el Decreto Ejecutivo nuacutem 31 (3 de septiem shybre de 1998) reglamentoacute el tiacutetulo I (del monopolio) y otras disposiciones de la ley nuacutem 29 La Clicac se concibioacute de form a que fuera independiente del sistem a poliacutetico objetivo m ateria lizado en los m ecanism os establecidos para el nom bram iento y rem ocioacuten de sus funcionarios
El propoacutesito de la ley nuacutem 29 es prom over la com petencia econoacutemica y la libre entrada de agentes econoacutemicos a los m ercados y elim inar las praacutecshyticas m onopoliacutesticas y o tras que restringen el libre funcionam iento del m ercado Maacutes especiacuteficam ente se prohiacuteben las praacutecticas m onopoliacutesticas absolutas en todas sus manifestaciones es decir m anipular y concertar enshytre agentes p a ra im poner un determ inado precio lim ita r la produccioacuten distribucioacuten o la oferta de bienes o servicios segm entar el m ercado con inshytencioacuten de controlarlo y establecer posiciones con otros agentes en re shylacioacuten con licitaciones in form acioacuten sobre precios concursos y subastas puacuteblicas (artiacuteculo 11) Las praacutecticas m onopoliacutesticas relativas se refieren a los actos que desplazan indebidam ente a otros agentes del m ercado impi-
56 ldquoNormas sobre la defensa de la competencia y se adoptan otras medidas publicada en la Gaceta Oficial nuacutem 22966 3 de febrero de 1996
130 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
den su acceso o establecen ventajas exclusivas a favor de una o varias pershysonas a traveacutes de diversos m ecanismos Las praacutecticas m onopoliacutesticas relatishyvas se consideran violatorias de la ley si el agente tiene poder sustancial sobre el m ercado pertinente y si esas praacutecticas ocurren en ese mercado
H asta el m om ento ha habido pocos casos de investigaciones por praacutecshyticas m onopoliacutesticas o de defensa de la libre com petencia Asiacute en 2000 se siguieron tres casos en m ateria de praacutecticas m onopoliacutesticas po r viacutea jud ishycial una de la in d u stria de h a rin a de trigo po r p raacutecticas m onopoliacutesticas absolutas (que fue el prim er caso de este tipo presentado en 1997) otro reshyferente al acuerdo de Coacutedigo Com partido entre Copa sam y Avianca por praacutecticas m onopoliacutesticas relativas y un tercero contra la Jun ta de Carnaval del D istrito de Penonom eacute por praacutecticas contra la libre com petencia en el m ercado local de cerveza Tam bieacuten se p lan tearon casos con tra praacutecticas monopoliacutesticas por la viacutea administrativa la licitacioacuten de oxiacutegeno meacutedico el sum inistro de combustible en el aeropuerto Marcos A Gelabert un caso reshylacionado con fletes aeacutereos otro referente a praacutecticas m onopoliacutesticas relashytivas que involucraban a varias em presas cerveceras uno con tra varias petroleras por praacutecticas m onopoliacutesticas absolutas etc Finalm ente en ese antildeo la Clicac tratoacute dos casos de concentracioacuten econoacutemica que im plicaron a Copa y Continental y por o tra parte a la Nestleacute y Borden
En su funcioacuten antim onopoacutelica la Clicac presenta varias lim itaciones prim ero la ley nuacutem 29 no se aplica a las actividades econoacutem icas que la C onstitucioacuten y o tras disposiciones juriacuted icas se reservan uacuten icam ente al Estado segundo las adquisiciones y fusiones no requieren que se les conshysulte con anticipacioacuten de form a que las concentraciones pueden ocurrir sin obstaacuteculo y la Clicac soacutelo puede ac tuar con posterioridad tercero reshycientem ente ha habido un cambio en el criterio legal por el cual las denunshycias de situaciones anticom petitivas pueden ser una guiacutea de los problem as que la Clicac puede investigar pero no se ve obligada a hacerlo y cuarto los casos de praacutecticas m onopoliacutesticas que sigue la Clicac en uacuteltim a instanshycia dependen de la justicia ordinaria (cuando proceden) y eacutesta es m uy lenshyta en resolver los juicios
En el aacutem bito de la defensa del consumidor la Clicac apoya la organishyzacioacuten de los consum idores por lo que en 2000 transfirioacute fondos a dos de tres organizaciones de este tipo para el desarrollo de sus cam pantildeas de dishyvulgacioacuten En ese m ism o antildeo dio asistencia y seguim iento de las consultas de 5 199 consumidores 167 maacutes que en el antildeo anterior Tambieacuten atendioacute 2 588 quejas en todo el paiacutes de las cuales resolvioacute 89 duran te el m ism o
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 131
antildeo Asimismo la institucioacuten hace una am plia labor de educacioacuten y divulshygacioacuten de inform acioacuten para los consumidores
Otras disposiciones legales que m ejoraron las condiciones de com peshytencia fueron la ley nuacutem 28 de Universalizacioacuten de Incentivos Tributarios (de 1995) que ayudoacute a elim inar restricciones de entrada a nuevas empresas y generalizoacute el beneficio de im portar libres de im puestos las m aterias p rishym as incorporadas a los productos de exportacioacuten asiacute com o el derecho a im portar los insum os y m aquinaria con una tarifa de soacutelo 3 ad valorem A dicionalm ente esta ley liberalizoacute las im portaciones al derogar algunas disposiciones del reacutegim en sanitario suprim ioacute una serie de incentivos fiscashyles y uniform oacute el pago de im puestos sobre la ren ta a 30 (M inisterio de Econom iacutea y Finanzas 1999) Esta ley tam bieacuten autoriza que todo im portashydor que cuente con un registro sanitario pueda adquirir productos en el exshytranjero (Boletiacuten Latinoamericano de Competencia septiembre de 1999)
Regulacioacuten y privatizacioacutenEn 1992 se hicieron varios intentos de privatizacioacuten o concesiones al sector privado de servicios de utilidad puacuteblica no todos exitosos recoleccioacuten de b asu ra en las ciudades de Panam aacute y Coloacuten y la liacutenea aeacuterea Air Panam aacute Tambieacuten se iniciaron conversaciones para privatizar el Institu to Nacional de Telecom unicaciones (Intel) Ahora bien la condicioacuten superavitaria de Intel era un apoyo central a las finanzas puacuteblicas sin el cual eacutestas no poshydriacutean sostenerse lo que era argum ento en contra de la privatizacioacuten Finalshymente en 1997 se vendioacute 49 de las acciones de la empresa Asimismo en 1996 se licitoacute y adjudicoacute la adm inistracioacuten de los puertos de Balboa y Coloacuten a la em presa H utchinson In ternacional y la operacioacuten del ferrocarril se traspasoacute a la em presa K ansas City Southern En 1997 se privatizaron los puertos del Atlaacutentico y del Paciacutefico las term inales de transporte terrestre y la planta potabilizadora de agua de Laguna Alta
Maacutes recientem ente en 1998 se adoptaron m edidas im portan tes para dar continuidad al proceso de privatizaciones entre las que se incluyeron la m odificacioacuten de la constitucioacuten ju riacuted ica del In stitu to de Recursos H ishydraacuteulicos y Electrificacioacuten (irhe) que se transform oacute en ocho em presas inshydependientes despueacutes de lo cual se procedioacute a su venta En ese m ism o antildeo se vendioacute 49 de las acciones de las empresas de generacioacuten hidroeleacutectrica y 51 de las acciones de las termoeleacutectricas Tambieacuten se vendioacute 51 de las acciones de las tres empresas de distribucioacuten de energiacutea y una de las conshydiciones del traspaso fue que las em presas com pradoras no elevaran sus
132 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
precios durante cinco antildeos En 2001 soacutelo una de las ocho em presas de elecshytricidad seguiacutea enteram ente en m anos del Estado la encargada de la transshym isioacuten La em presa de agua potable y alcantarillado (idaan) se vendioacute en 1999 y soacutelo queda el aeropuerto in ternacional de Tocum en com o im porshytante em presa por privatizar (cepal 2001c)
El proceso de privatizaciones se apoyoacute en el nuevo Ente Regulador mdashorshyganismo autoacutenom o del Estadomdash con el fin de asegurar un desem pentildeo adeshycuado de las em presas desincorporadas Cabe sentildealar que el Ente Regulashydor de Panam aacute es una de las instituciones m aacutes fuertes de esta naturaleza en Centroam eacuterica Su funcioacuten consiste en ejercer ldquoel poder de regular y conshytro la r la p restacioacuten de los servicios puacuteblicos de abastecim iento de agua potable alcantarillado sanitario telecom unicaciones y electricidad []rdquo (ley nuacutem 26 artiacuteculo 3) El Ente Regulador se encarga de o torgar las conshycesiones licencias y autorizaciones pa ra la prestacioacuten de servicios puacuteblishycos verificar el cum plim iento de los niveles de calidad de los servicios en los aspectos teacutecnicos com erciales legales y am bientales reg lam entar los principios la m etodologiacutea y las foacuterm ulas de caacutelculo de tarifas de los servishycios vigilar el cum plim iento de las m etas de am pliacioacuten y m ejoram iento de los servicios establecidos en las leyes sectoriales velar por el cum plim iento de la prestacioacuten de servicios de acuerdo con las norm as sentildealadas por las leyes sectoriales y e laborar el reglam ento sobre norm as y deberes de los usuarios Tambieacuten tiene la capacidad de sancionar a las em presas que no cum plan con sus obligaciones y compromisos Finalmente al Ente Regulashydor corresponde ldquoprom over la com petencia y eficiencia en las actividades de servicios puacuteblicos e investigar posibles conductas m onopoliacutesticas an tishycompetitivas o discrim inatorias en las empresas y entidades que operen en dichos servicios puacuteblicos cuando considere que pueden ir en contra del inshytereacutes puacuteblico (ley nuacutem 26 artiacuteculo 195)
Uno de los problem as enfrentados por la legislacioacuten de com petencia es que hay cierta superposicioacuten de papeles entre el Ente Regulador y la Clicac La ley que crea el Ente Regulador es bastante clara en cuanto a su funcioacuten de control y fiscalizacioacuten en m ateria de calidad precio con tinu idad del servicio estaacutendares teacutecnicos y defensa de los derechos del usuario de ese servicio pero tam bieacuten tiene funciones en el plano de la com petencia La Clicac por su parte tiene como funcioacuten principal velar por estas condicioshynes de competencia y la defensa de los consumidores Sin embargo cuando se presentan casos de concentraciones es el Ente Regulador el prim ero que los detecta en el aacutem bito sectorial y el papel que deben cum plir tal institushy
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 133
cioacuten y la Clicac en la praacutectica no es m uy claro Para evitar este tipo de proshyblemas algunos expertos sugieren abrir canales perm anentes de com unicashycioacuten y cooperacioacuten entre estas agencias57
Las poliacuteticas de competencia y los sectores proveedores de servicios de utilidad puacuteblica
TelecomunicacionesH asta m ediados de los antildeos noventa el sector de telecom unicaciones era estatal y existiacutea una tarifa local uacutenica m uy baja gracias a un subsidio proveshyniente de las llam adas de larga distancia que eran caras en com paracioacuten con los estaacutendares internacionales Debido a la falta de inversiones el sisteshym a telefoacutenico estaba saturado y era ineficiente De todas formas el grado de penetracioacuten de la telefoniacutea fija en Panam aacute ocupaba en 2000 el segundo lugar en Centroameacuterica despueacutes de Costa Rica (veacutease el cuadro mi)
El traspaso al secto r privado se hizo en varias fases En 1995 la ley nuacutem 5 convirtioacute al Instituto Nacional de Telecomunicaciones (Intel) en soshyciedad anoacutenim a y se dispuso la venta de 49 de las acciones de la em presa al sector privado por m edio de licitacioacuten puacuteblica internacional En 1996 se promulgoacute la ley nuacutem 31 que fijoacute las norm as para la regulacioacuten de las teleshycom unicaciones Esta ley regula las telecom unicaciones con el objeto de acelerar la m odernizacioacuten y el desarrollo del sector prom over la inversioacuten privada en el m ercado extender su acceso m ejorar la calidad de servicios provistos prom over tarifas bajas al usuario y la competencia leal en la proshyvisioacuten de los servicios de telecom unicaciones sujetos a esta Leyrdquo Finalm enshyte en 1997 la em presa b ritaacuten ica Cable and W ireless obtuvo la concesioacuten para adm inistrar la em presa por un periodo de 20 antildeos en los servicios de telecom unicacioacuten baacutesica residencial larga d istancia nacional e in te rn a shycional term inales puacuteblicas y alquiler y servicios de discado de voz Para la prestacioacuten de los servicios telefoacutenicos fijos se establecioacute un periodo de exshyclusividad de cinco antildeos conjuntam ente con algunas claacuteusulas pa ra el cum plim iento de m etas de expansioacuten y calidad de servicios y un nuevo sisshytem a tarifario (Ministerio de Econom iacutea y Finanzas 1999) En telefoniacutea ceshylular in troducida en el paiacutes a principios de los antildeos noventa existen dos
57 Documento presentado por Gustavo Paredes en la Conferencia sobre poliacuteticas de compeshytencia en servicios de infraestructura Banco Interamericano de Desarrollo ( b id ) Washington 23 y 24 de abril de 2001
134 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
empresas que proveen el servicio Cable and Wireless y Bell South de Panashymaacute En 2000 habiacutea 827 celulares por cada 100 habitantes en el paiacutes la seshygunda tasa m aacutes alta en la regioacuten (uit 2001)
b) Energiacutea eleacutectricaEl sector de electricidad era un monopolio estatal hasta 1998 Actualmente la m ayor parte de la industria ha sido privatizada P anam aacute presen ta un m ercado eleacutectrico m enos distorsionado que el resto de la regioacuten En el cuashydro ni3 se observa que las tarifas eleacutectricas para uso residencial y com ershycial son maacutes homogeacuteneas que en otros paiacuteses pero la tarifa aplicada a la inshydustria se encuentra subsidiada a diferencia de lo que ocurre en naciones como H onduras y Costa Rica donde el subsidio cruzado favorece m ayorshym ente a los hogares Con todo la tarifa eleacutectrica es m ayor en Panam aacute que en el resto de la regioacuten praacutecticamente en todos los rubros58 debido a que preshydom ina la energiacutea teacuterm ica m aacutes cara que la hidroeleacutectrica
La ley nuacutem 26 identifica una serie de acciones que son sancionables en el sector eleacutectrico en m ateria de competencia Ademaacutes en 1997 se prom ulshygoacute la ley nuacutem 6 que establecioacute el m arco regulatorio e institucional para la actividad eleacutectrica y determ inoacute las condiciones de com petencia del sector asiacute como la participacioacuten privada Entre sus regulaciones propias destacan i) ldquoAsegurar que el servicio se preste en forma continua y eficiente y sin abushyso de la posicioacuten dom inante que la entidad pueda tener frente al cliente o frente a tercerosrdquo ii) ldquoAbstenerse de praacutecticas m onopoliacutesticas o restriccioshynes de la competencia cuando exista la posibilidad de com petenciardquo La inshytencioacuten de esta ley es evitar praacutecticas monopoliacutesticas en el sector eleacutectrico prohibiendo la integracioacuten vertical (generacioacuten-distribucioacuten) y la horizonshytal asiacute como im pedir el abuso de la posicioacuten dom inante por parte de una em presa Tam bieacuten lim ita las concesiones cuando el so lic itan te ya cubre una parte significativa del m ercado (25 del m ercado de generacioacuten de energiacutea eleacutectrica y 50 del m ercado de distribucioacuten) El Ente Regulador es el encargado de velar por que se cum pla esta ley sectorial Finalm ente el decreto-ley nuacutem 10 de 1998 m odifica algunos artiacuteculos de la ley nuacutem 6 y define en form a m aacutes precisa las funciones del Ente Regulador en el sector de energiacutea eleacutectrica
En el aacutem bito institucional el Mercado M ayorista (mm) es adm inistrado por el Centro Nacional de Despacho (cnd) de Panamaacute el cual opera como de-
58 No se cuenta con informacioacuten de tarifas eleacutectricas en Guatemala y El Salvador
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 135
pendencia de la Em presa de Transm isioacuten Eleacutectrica S A (etesa) que a su vez atiende la dem anda instan taacutenea del Sistem a Nacional In terconectado (sni) Entre otras funciones realiza las interconexiones internacionales asiacute como la adm inistracioacuten del m ercado de contratos y el m ercado ocasional
En Panam aacute la etesa tuvo a su cargo las funciones de com prador prinshycipal du ran te un periodo inicial de cinco antildeos que finalizoacute en febrero de 2002 despueacutes de lo cual la com pra quedoacute liberada a los consum idores El esquem a general del proceso comercial del mm se lleva a cabo m ediante dos m ecanism os baacutesicos pa ra la com praventa de electricidad el m ercado de contratos (mc) de m ediano y largo plazos en el que se establecen acuerdos lib rem ente pactados en tre partic ipan tes del MM y el m ercado ocasional (mo) en el que se saldan las diferencias entre la realidad y los comprom isos contractuales (excedentes y faltantes)
En lo referente a los niveles de concentracioacuten del sector el iacutendice hhi p a ra el m ercado de generacioacuten panam entildeo en 1999 fue de 2419 el valor m aacutes bajo presentado en la regioacuten aunque todaviacutea representa el valor p ro shypio de un m ercado altam ente concentrado y dom inado por pocos actores Las empresas que ocupan los prim eros lugares son Hydro Quebec-Coastal propietaria de la em presa EGE-Fortuna (40) aes con sus em presas ege- Bayano y EGE-Chiriquiacute (30) y Enron con Bahiacutea Las Minas (18) La conshycentracioacuten en la produccioacuten nacional en estas tres empresas controladoras privadas alcanzoacute 88 Com plem entan la oferta panam entildea la com pantildeiacutea Pe- troeleacutectrica (5) que es el uacutenico ppa en operacioacuten suscrito antes de la aproshybacioacuten de la ley eleacutectrica las term oeleacutectricas Copesa (3) y Panam aacute (3) y dos pequentildeos productores (1) (cepal 2000) Por el lado de la dem anda el prim er lugar lo ocupa Unioacuten Fenosa con 56 de participacioacuten con sus dos subsidiarias Edem et y Edechi La em presa Constellation Power con su disshytribuidora Electra tiene una participacioacuten de 44 por ciento59
Con respecto a la in tegracioacuten vertical no hay pruebas claras de que exista ya que son diferentes las empresas generadoras y las de distribucioacuten
Hidrocarburos y derivados del petroacuteleoLa oferta de derivados del petroacuteleo en Panam aacute es m onopolio exclusivo de Refineriacutea Panam aacute S A perteneciente a la em presa m ultinacional Texaco La Refineriacutea Panam aacute ha sido protegida con un elevado arancel a la im porshytacioacuten de derivados del petroacuteleo (fijado en 20 en 1992 y que se iraacute redu shy
59 Veacutease la nota 24
136 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
ciendo hasta llegar a 5 en 2007)60 lo que le ha perm itido a esa em presa m antener una gran concentracioacuten del mercado Eacuteste tam bieacuten es el caso del gas lp cuyo arancel de 20 no tenderaacute a bajar La excepcioacuten a lo anterior ha sido la exencioacuten del arancel para la im portacioacuten de combustible para las plantas generadoras de electricidad pero ello ha dado lugar a una im pugshynacioacuten por parte de la Refineriacutea Panamaacute Adicionalmente la refineriacutea conshytrola la m ayor parte de la capacidad de alm acenam iento de los com bustishybles con el a lm acenam iento del gas licuado com o uacuten ica excepcioacuten al participar la em presa Petroport con 56 de esa capacidad61 (cepal 2001a)
En el aacuterea de d istribucioacuten de com bustibles las condiciones de com peshytencia son mayores Esta funcioacuten la realizan varias em presas m ultinacionashyles mdashEsso Shell Texaco Deltamdash y una em presa nacional Petroacuteleos Nacioshynales ninguna de las cuales tiene una posicioacuten dom inante Panam aacute posee un m ercado de distribucioacuten m ucho m aacutes desconcentrado que otros paiacuteses de la regioacuten pero p resen ta condiciones favorables a la colusioacuten debido a que todos los d istribu idores dependen de un solo proveedor del com busshytible lo que favorece acuerdos sobre precios finales entre ellos De hecho el precio al consum idor final tiende a ser com pletam ente uniform e (aunque no hay prueba de que ello sea producto de una accioacuten concertada entre deshytallistas) En el m ercado de gas licuado soacutelo hay dos distribuidores (Tropi- gas con 55 del mercado y Panagas con 45) En este m ercado existe una lim itada com petencia no soacutelo porque p redom ina un duopolio sino tam shybieacuten por el hecho de que las em presas em plean distintos tipos de envases de gas no intercam biables Sin embargo como el precio del gas estaacute fijado por las autoridades para los envases de 25 libras de uso domeacutestico el m arshygen para realizar ganancias extraordinarias se lim ita al m ercado de instalashyciones fijas o envasados de otros tam antildeos (cepal 2001a)
Pese a la concentracioacuten de productos por parte de Texaco los m aacutergenes de ganancia se encuentran a un nivel sim ilar al de Guatemala donde exisshyten condiciones m uy competitivas en el m ercado Ello refleja que la in tershyvencioacuten del Ente Regulador en la distribucioacuten m ayorista ha im pedido que la em presa m onopoliacutestica ejerza su poder de mercado y que en la distribushycioacuten m inorista efectivamente exista competencia entre los agentes
M ejores condiciones de com petencia pa ra com bustibles liacutequidos se lograriacutean si se elim inara la proteccioacuten arancelaria con que cuenta la Refi-
60 La excepcioacuten es el buacutenker C cuya reduccioacuten seraacute hasta alcanzar 10 por ciento61 Existe una enorme capacidad de almacenamiento no controlada por la Refineriacutea Panashy
maacute en las zonas libres de petroacuteleo vinculadas con las operaciones del Canal de Panamaacute
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 137
nadora Panam aacute de form a que cualquier o tra em presa pud iera im porta r directam ente los com bustibles Sin em bargo ello requeririacutea superar una serie de trabas legales que existen actualm ente y tendriacutea que form ularse un nuevo contrato entre la em presa petrolera y el gobierno Asimismo un acshyceso m aacutes libre de las gasolineras independientes al abastecim iento de comshybustibles en la refineriacutea aum entariacutea la competitividad en el sector m inorisshyta En el m ercado de gas licuado al igual que en el resto de la regioacuten no existe suficiente com petencia y aunque el precio estaacute determ inado para una parte de los consumidores se podriacutea ganar en cuanto a calidad servishycio y precios en algunos m ercados en condiciones de m ayor competencia
Apertura comercial leyes antidum ping y otras medidas compensatorias
Las reform as com erciales y arancelarias se in trodu jeron tard iacuteam en te en Panam aacute y hasta an tes de que se o to rgara el p reacutestam o de recuperacioacuten econoacutemica (1992-1997) por el Banco M undial los aranceles fluctuaban enshytre 0 para bienes de capital y la m ayoriacutea de los bienes intermedios y 90 p ara los bienes m anufacturados finales Para los productos agriacutecolas los aranceles eran m ucho m aacutes elevados adem aacutes de que se aplicaban barreras no arancelarias
La liberalizacioacuten de las im portaciones se llevoacute a cabo en tres etapas La prim era en 1995 mdashen la que se redujeron los aranceles y se elim inaron toshydas las cuotas de im portacioacutenmdash se vincula a los preacutestam os de reform a ecoshynoacutem ica del Banco M undial La segunda etapa que fijoacute un arancel m aacuteximo de 40 se asocia a la negociacioacuten de adhesioacuten a la omc La tercera etapa fue una iniciativa unilateral que incluyoacute rebajas especiacuteficas y otras generashylizadas de aranceles despueacutes de lo cual quedaron cinco tram os arancelashyrios 0 para agroquiacutem icos y m aquinaria agriacutecola 3 para m aterias p rishym as y m aquinaria industrial 5 para artiacuteculos de consum o semidurables 10 para aceites comestibles m ateriales de construccioacuten y harinas y 15 p ara los dem aacutes productos de consum o Las excepciones son el arroz los automoacuteviles y los productos laacutecteos con aranceles m aacutes elevados
Las disposiciones antidumping se incluyen en la ley nuacutem 29 de com peshytencia de 1996 Las investigaciones sobre comercio desleal pueden ser inishyciadas por una em presa nacional o asociaciones de productores que se conshysideren perjudicadas por las im portaciones con precios de dumping o bien la Clicac puede llevar a cabo tal investigacioacuten Se considera la posibilidad
138 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
de realizar la indagacioacuten cuando los que la solicitan son los responsables de al m enos 25 de la fabricacioacuten de dicho bien en el paiacutes Hasta el m omento ha habido uacutenicam ente cinco casos de solicitud de m edidas de salvaguardia de las cuales soacutelo dos tuvieron eacutexito
Las PECULIARIDADES DE LAS POLIacuteTICAS Y CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL ISTMO CENTROAMERICANO
Las poliacuteticas de com petencia y de regulacioacuten en Centroam eacuterica aunque inshytroducidas con m ucho retraso respecto de otros paiacuteses latinoam ericanos en los antildeos noventa adquirieron una relevancia significativa en la form ushylacioacuten de la poliacutetica puacuteblica de estos paiacuteses La im portancia otorgada a las condiciones de com petencia se asocia a la reform a econoacutemica adoptada en cada caso la cual se sustentoacute en los preceptos del Consenso de W ashington y en el consiguiente proceso de privatizacioacuten-desregulacioacuten-apertura
En la regioacuten las condiciones de competencia efectiva eran m uy lim itashydas hasta los antildeos ochenta y soacutelo se comenzoacute a m ejorarlas a partir de la crishysis de la deuda externa a principios de esa deacutecada Desde entonces los paiacuteshyses realizaron diversos esfuerzos por introducir m ayor competencia en sus economiacuteas Las experiencias en los paiacuteses estudiados en la consecucioacuten de esta tarea han sido m uy diversas y su grado de avance m uy heterogeacuteneo Sin embargo todas ellas arrojan resultados interesantes que pueden inspishyra r poliacuteticas de com petencia m aacutes idoacuteneas para la regioacuten y ayudar a m ejorar las condiciones pa ra el en to rno em presarial y pa ra los consum idores al m ism o tiempo
Hasta cierto punto las condiciones de competencia deberiacutean reflejarse en los precios de m ercado de los bienes y servicios a la vez que reg istrarshyse alguna convergencia de estos precios en la regioacuten en la m edida en que se liberalicen y desregulen Sin embargo las distintas tarifas de servicios baacutesishycos donde predom inan los m onopolios naturales o de otro tipo presentan una gran disparidad entre siacute (veacutease el cuadro 1113) Las llam adas telefoacutenicas a los Estados Unidos cuestan en Costa Rica la m itad que en Honduras El Salvador es competitivo en la telefoniacutea inalaacutem brica y no asiacute en la telefoniacutea fija las tarifas eleacutectricas residenciales son m aacutes bajas que las comerciales y las industriales en Costa Rica y en Honduras y lo contrario sucede en Pashynamaacute y la tarifa de agua potable es cuatro veces m aacutes alta en Costa Rica que en Guatemala Algunas diferencias no obstante se basan en disparidades
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 139
tecnoloacutegicas como las tarifas de electricidad de Panam aacute que son m aacutes altas que en el resto de la regioacuten debido a que se abastece sobre todo de energiacutea teacuterm ica la cual como se dijo es m aacutes cara de generar que la hidroeleacutectrica p redom inante en Costa Rica Asimismo las diferencias de tarifas pueden atribu irse a la m ayor valoracioacuten de los costos am bientales del uso de los recursos como en el caso del agua en Costa Rica Las grandes diferencias en las tarifas de agua tam bieacuten reflejan la escasez de ese recurso Todo lo anterior tiene implicaciones trascendentales sobre la competitividad de los paiacuteses de la regioacuten
La gran diversidad de precios en los mercados de servicios de utilidad puacuteshyblica en Centroam eacuterica soacutelo se explica parcialm ente por los elementos m enshycionados Otras causas pueden ser las condiciones especiacuteficas de los m ercashydos propias de paiacuteses en desarrollo como una poliacutetica de subsidios cruzados m otivada por fines distributivos (que auacuten no se term inan de racionalizar o elim inar en la m ayoriacutea de los paiacuteses) fuertes ineficiencias y atraso tecnoloacuteshygico de los servicios puacuteblicos o bien po r el contrario costos tran sito ria shym ente maacutes altos para perm itir la capitalizacioacuten de las empresas que proveen estos servicios al ser traspasadas al sector privado (o incluso m antenieacutendoshyse en el sector puacuteblico) Por uacuteltimo se debe considerar el factor de abuso de la posicioacuten dom inante y praacutecticas m onopoliacutesticas de em presas privadas o estatales que distorsionariacutean los precios
Este uacuteltim o m otivo refleja en m uchos casos una gran lim itacioacuten en el m arco legal antim onopoacutelico y regulatorio o debilidad en su aplicacioacuten Ello implica una insuficiente proteccioacuten a los consumidores ya que se perm iten praacutecticas abusivas por parte del productor o com erciante y conductas de colusioacuten entre em presas grandes El m al sistem a de regulacioacuten posibilita que o bien las grandes empresas de utilidad puacuteblica ejerzan una influencia d isto rsionada sobre precios o po r el con trario que los servicios tengan tarifas que no garanticen su oferta sostenida y el financiam iento de invershysiones necesarias para am pliar y m odernizar el servicio
Al analizar las experiencias de los seis paiacuteses centroam ericanos estudiashydos se distinguen niveles de desarrollo diferentes en cuanto a condiciones de competencia Se ha avanzado m aacutes uniform em ente en el m arco legal insshytitucional de com petencia en relacioacuten con la defensa de los derechos del consumidor pese a que la poblacioacuten auacuten estaacute lejos de contar con una cultushyra y acceso suficientes de informacioacuten En cuanto a la defensa y prom ocioacuten de la com petencia en teacuterm inos maacutes amplios soacutelo Costa Rica y Panam aacute han llegado al punto de contar con un m arco legal e institucional m uy compleshy
140 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
to m ientras que El Salvador ha logrado recientem ente aprobar la ley y estaacute en el proceso de form acioacuten institucional Honduras se encuentra m uy cerca de la aprobacioacuten de la ley y Guatemala H onduras y Nicaragua se hallan to shydaviacutea en estadios bastante incipientes de desarrollo al respecto Sin em barshygo todos los paiacuteses han avanzado en establecer m ejores condiciones para el funcionam iento de sus mercados
Las comisiones de competencia de Costa Rica y Panam aacute con una expeshyriencia de 10 antildeos son bastante soacutelidas En am bos casos se prohiacuteben y sanshycionan praacutecticas m onopoliacutesticas horizontales y verticales (estas uacute ltim as con ciertas excepciones) algunas concentraciones y la com petencia desleal Ambas instituciones se ocupan de prom over la com petencia es decir tieshynen un papel de difusioacuten y educacioacuten para crear un com portam iento favoshyrable al buen funcionam iento de los m ercados que es m uy im portante en paiacuteses en los que esta conducta no ha form ado parte de la cultura general Pese a estos avances tanto Costa Rica como Panam aacute tuvieron problem as para conducir una poliacutetica antim onopoacutelica y de com petencia efectiva debishydo a lim itaciones en las leyes o en las instituciones ejecutoras N inguna de las dos leyes antim onopoacutelicas plantea la necesidad de autorizacioacuten oficial previa para llevar adelante una fusioacuten por lo que las au toridades difiacutecilshym ente pueden actuar con anterioridad respecto a una concentracioacuten signishyficativa Ademaacutes el aacutem bito de la aplicacioacuten de la ley es lim itado en ambos paiacuteses y quedan excluidos los m onopolios estatales o actividades reservashydas exclusivam ente al Estado De la m ism a m anera la Clicac y la cpc re shyquieren reforzarse maacutes son entes que deberiacutean gozar de total independenshycia de las autoridades poliacuteticas en tum o pero no logran escapar totalm ente de su influencia especialm ente en el caso de la CPC
Los m ecanism os creados para la defensa del consum idor mdashresponsabishylidad de la propia Clicac en Panam aacute y de la cpc en Costa Ricamdash han sido com parativam ente m aacutes exitosos que aquellos destinados a la poliacutetica an tishym onopoacutelica en am bos paiacuteses En los dos casos los organism os encargados son m uy fuertes pa ra resolver las dem andas y se han ido perfeccionando para llevar a cabo conciliaciones entre las partes en disputa y prom over el proceso adm inistrativo o judicial en caso de que no se logre la conciliacioacuten
Guatemala H onduras y N icaragua carecen de una legislacioacuten antim oshynopoacutelica o de competencia Existen empero anteproyectos de ley que estaacuten en proceso de consulta y anaacutelisis en el seno de sus respectivos parlam entos o asam bleas legislativas y el segundo paiacutes es el m aacutes cercano a la finalizashycioacuten de este proceso Entre las praacutecticas susceptibles de regulacioacuten previsshy
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 141
tas en algunas de las propuestas de ley analizadas se cuentan los acuerdos entre com petidores y no com petidores el abuso de posicioacuten dom inante y las concentraciones Todos los paiacuteses necesitan desarrollar m aacutes sus institushyciones las capacidades locales y una tradicioacuten em presarial m aacutes soacutelida
Por el lado de la defensa del consum idor en El Salvador Guatem ala Honduras y Nicaragua los avances son com parativam ente m ucho mayores que los alcanzados en sus esfuerzos antimonopoacutelicos En el caso de H ondushyras existe una ley de proteccioacuten al consumidor que actualm ente se revisa para m ejorarla y se creoacute una Fiscaliacutea Especial del Consum idor adscrita al M inisterio Puacuteblico En El Salvador G uatem ala y N icaragua hay leyes de proteccioacuten y defensa del consum idor e instituciones responsables de a tenshyder las dem andas y realizar las conciliaciones entre las partes En los cuashytro paiacuteses las agencias encargadas de proteger al consum idor actuacutean con eficiencia y diligencia y su trabajo es acogido positivam ente por la poblashycioacuten y los consum idores en general
Los entes reguladores por otra parte son de gran im portancia en Censhytroam eacuterica en v irtud del reducido tam antildeo de los paiacuteses y sus m ercados Aun cuando nuevas tecnologiacuteas han perm itido ab rir ciertos m ercados a una m ayor com petencia en los servicios de utilidad puacuteblica lo que todaviacutea predom ina en este aacutem bito son los m onopolios naturales En los entes regushyladores persiste la m eta de instrum entar cada vez m ejores m ecanism os de supervisioacuten y vigilancia pese a la escasez de sus recursos financieros y hu shymanos Alcanzar esta m eta requiere un cambio baacutesico en la form a tradicioshynal de ejercer tal regulacioacuten ya que norm alm ente eacutesta se ha hecho sin tener com o prio ridad la com petitividad de los servicios regulados ni la com peshytencia en esos mercados
Este proceso sin embargo ha sido particularm ente complicado en los paiacuteses centroam ericanos debido a los m uacuteltiples intereses y las presiones que eacutestos ejercen sobre las entidades reguladoras o por las lim itaciones de recursos y capacidad teacutecnica de estos entes para efectuar su tarea en form a profesional Al igual que en el caso de las condiciones de com petencia la regulacioacuten no es uniform e en la regioacuten Casi todos los paiacuteses cuentan con leyes especiacuteficas que definen el com portam iento de los sectores de telecoshym unicaciones electricidad y otros servicios puacuteblicos pero la regulacioacuten m uestra grados de eficiencia muy diferentes entre ellos adem aacutes de que se ejerce tam bieacuten en form a m aacutes o m enos centralizada En los casos de Cosshyta Rica y Panam aacute la regulacioacuten estaacute centralizada en la Aresep y en el ente regulador respectivam ente E n H onduras se ha pasado de la fase de conshy
142 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
centracioacuten a la de descentralizacioacuten y se estaacute en proceso de crear un ente regulador por servicio Tambieacuten en Guatem ala y El Salvador la regulacioacuten se realiza a traveacutes de un ente regulador sectorial Al igual que con la prom oshycioacuten de la com petencia en cuanto a la regulacioacuten Costa Rica y Panam aacute se encuentran maacutes avanzados que el resto
Ademaacutes de las leyes e instituciones antim onopoacutelicas y de defensa del consumidor p raacutecticam ente en todos los paiacuteses se han sancionado leyes y decretos de diversa iacutendole con el fin de m ejorar las condiciones en que opeshyran los agentes econoacutem icos en los m ercados instrum entos que van desde leyes de simplificacioacuten adm inistrativa o de simplificacioacuten de traacutem ites para establecer em presas hasta ventanillas uacutenicas de traacutem ites para inversiones de comercio exterior
Muchas de las em presas de la regioacuten no operan ya en el m ercado nacioshynal sino principalm ente en el internacional y alliacute pueden enfrentar podeshyres m onopoliacutesticos y de oligopolio que escapan de las legislaciones nacioshynales En este sentido los acuerdos in ternacionales pueden in flu ir para evitar distorsiones especialmente a traveacutes de la omc En general los paiacuteses han logrado avances m uy dispares en el proceso de incorporar los instru shym entos disponibles en los acuerdos internacionales En esta liacutenea de ideas las poliacuteticas antidumping han surgido como un m ecanism o para defender a los productores nacionales de la competencia desleal de ciertas im portacioshynes Este m ecanism o ha generado diversas controversias porque representa un instrum ento costoso econoacutem ica y poliacuteticam ente para los paiacuteses que lo aplican ademaacutes de que existen otras viacuteas como la de salvaguardias que se estim an superiores a las antidumping (Tavares M acario y Steinfatt 2001) Tambieacuten hay quienes consideran que las poliacuteticas antim onopoacutelicas debeshyriacutean sustituir a las antidumping (Ten Kate y Niels 1997)
De todas form as seguacuten la investigacioacuten realizada en la regioacuten centroshyam ericana ha habido contados casos de aplicacioacuten de mecanismos antidum shyping Ello se debe a que eacutesta es una nueva form a de enfrentar problem as de com petencia desleal pero tam bieacuten a que las em presas de los paiacuteses estushydiados generalm ente no cuentan con los recursos econoacutem icos el conocishym iento ni el apoyo profesional que requeririacutean pa ra llevar adelante estos procesos En ese sentido existe cierta asim etriacutea entre los paiacuteses analizados y los industrializados en su capacidad de usar los m ecanism os dispuestos por la OMC en m ateria de competencia Sin embargo los paiacuteses de la regioacuten praacutecticam ente han estado a salvo de m edidas antidumping o de salvaguarshydias por parte de los paiacuteses industrializados
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 143
A su vez el proceso de globalizacioacuten situacutea a las grandes empresas m ulshytinacionales o a las grandes em presas nacionales asociadas a las tran snashycionales en condiciones de aprovechar ciertas condiciones de competencia en el m ercado internacional a las que las m edianas y pequentildeas em presas no tienen acceso como la posibilidad de obtener financiam iento a tasas de intereacutes com parativam ente bajas o bien acceso a tecnologiacutea y conocim iento de no faacutecil disponibilidad en los paiacuteses Asiacute en los uacuteltimos antildeos en Ameacuterica Latina condiciones de com petencia y competitividad con poliacuteticas com ershyciales no han estado necesariam ente engranadas y en m uchos casos se han im plantado en sentidos contrarios
Algunas conclusiones y propuestas de poliacuteticas
En las econom iacuteas pequentildeas de C entroam eacuterica estudiadas a los retos de con tro lar el poder m onopoliacutestico y superar la regulacioacuten gubernam ental ineficiente se han sum ado las debilidades institucionales y la ausencia o escasa presencia de las condiciones que caracterizan a una econom iacutea de m ercado eficiente Esta situacioacuten conduce a utilizar conceptos de ldquocompeshytenciardquo en su acepcioacuten m aacutes amplia basaacutendose en enfoques de com petenshycia dinaacutem ica o com petencia por el mercado m aacutes que en una com petencia dentro del m ercado en una situacioacuten de laissez-faire En sum a los paiacuteses requieren prom over la com petencia pero con la m eta de alcanzar la eficienshycia econoacutemica elevar el bienestar del consum idor y beneficiarse de las bonshydades de los m ercados competitivos62 Con este enfoque la poliacutetica de com shypetencia y de reform a regu la to ria (a d iferencia de la desregulacioacuten) son indispensables para alcanzar objetivos de eficiencia y bienestar social en el periodo posterior a las reform as econoacutemicas
Desde esta perspectiva una de las conclusiones centrales es que existe la necesidad de defin ir e iden tificar una agenda p rop ia de com petencia teniendo en cuenta el proceso de apertura regional y bilateral asiacute como la asim etriacutea existente en sectores estrateacutegicos en el plano tecnoloacutegico y de inversiones En segundo lugar se requiere prestar atencioacuten especial al desshy
62 En una visioacuten maacutes estilizada del pensamiento de la c e p a l estos objetivos deberiacutean extenshyderse a fin de que la poliacutetica de competencia coadyuve tambieacuten al desarrollo econoacutemico y a elevar la competitividad medida en mayores tasas de productividad En este sentido se sugieshyre subrayar la eficiencia dinaacutemica y no la eficiencia estaacutetica como el principal objetivo de la poliacutetica de competencia
144 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
arrollo institucional de los entes reguladores y de las agencias de com peshytencia creados con instrum entos legales que en m uchos casos carecen de los mecanismos concretos de regulacioacuten intervencioacuten y sancioacuten o de rem ishysioacuten a las autoridades com petentes para que ejerzan la accioacuten judicial Los principales actores del proceso necesitan concebir la poliacutetica de com petenshycia como el m edio de propiciar m ayor com petitividad sistegravemica Para ello es necesario ad o p ta r una poliacutetica activa para prom over el esp iacuteritu de la com petencia ya que gran parte de la poblacioacuten no estaacute consciente de los m ecanism os que existen para defender sus intereses como consum idores m ientras que los productores y agentes de gobierno tam poco ven la im porshytancia del buen funcionam iento del m ercado para lograr m ayor eficiencia en el proceso productivo
Asimismo es esencial adop tar una perspectiva flexible y no lineal resshypecto de coacutemo aplicar una poliacutetica de competencia teniendo siem pre preshysente el contexto y las particularidades poliacuteticas y econoacutemicas de cada paiacutes En este sentido el presente estudio coincide con algunas de las conclusioshynes a las que llega Taimoon Stewart sobre la regioacuten del Caribe en el capiacutetushylo VI de este libro Uno entre m uchos ejemplos que se pueden m encionar de Centroam eacuterica es la disolucioacuten forzosa de la integracioacuten vertical de grandes empresas lo cual en algunos casos ha reducido la eficiencia de sus operashyciones como en la estructura actual de la industria eleacutectrica cuya desinteshygracioacuten vertical es m andato ria en El Salvador G uatem ala y Panam aacute En contraste la integracioacuten vertical estaacute presente en la industria de hidrocarshyburos y derivados del petroacuteleo
Existen al m enos tres razones que explican la situacioacuten regional de excepcioacuten en m ateria de condiciones de competencia por lo cual la incorshyporacioacuten de un sistem a de com petencia plena puede no ser raacutepida ni faacutecil Maacutes allaacute del grado de profesionalism o con que cuen ten las au toridades antim onopoacutelicas de defensa del consum idor y reguladoras hay una serie de elem entos objetivos po r los que eacutestas no pueden ac tuar estrictam ente com o estaacute prescrito E n o tras palabras es im posible con tar con precios equivalentes a los de un m ercado competitivo para todos los usuarios y en form a perm anente
Primero con el rezago tecnoloacutegico de las empresas proveedoras de sershyvicios puacuteblicos el precio de dichos servicios debe incluir un com ponente que cubra las inversiones necesarias para su m odernizacioacuten la renovacioacuten del equipo requerido para la sostenibilidad del servicio y la ampliacioacuten de su cobertura de acuerdo con la necesidad de la poblacioacuten El aum ento de preshy
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 145
cios de algunos servicios puacuteblicos privatizados o concesionados al sector privado han reflejado al m enos parcialm ente este fenoacutem eno Los precios del servicio puede ser particularm ente altos en un principio y luego acershycarse m aacutes a los niveles internacionales Tras ese periodo inicial se levantan las restricciones a la en trada de otros com petidores E sta situacioacuten es la que presenta Panam aacute en el aacuterea de telecomunicaciones que otorgoacute exclusishyvidad en telefoniacutea fija en la concesioacuten a Cable and Wireless durante cinco antildeos El resultado fue un increm ento de tarifas y una m ejora casi inm ediashyta en la calidad del servicio Esta situacioacuten influye negativam ente en el enshytorno em presarial en cuanto a tarifas y costos de produccioacuten pero alienta las expectativas de m ayor competitividad futura
Segundo la regulacioacuten debe tender a elim inar los subsidios cruzados que han distorsionado fuertem ente los precios de electricidad telecom unishycaciones y otros Sin embargo el reequilibrio de tarifas tam bieacuten puede teshyner un liacutem ite de acuerdo con criterios sociales asim ilados po r los propios entes reguladores La funcioacuten de eacutestos de hecho no soacutelo es hacer lo m aacutes eficientes posible los precios de las em presas reguladas sino tam bieacuten deshyfender la calidad de los servicios y los intereses de los usuarios En los paiacuteshyses con niveles elevados de pobreza el criterio de eficiencia y reequilibrio de tarifas puede dejar excluido a un amplio sector social lo que contradice los propoacutesitos de los entes reguladores Precisamente en la m ayoriacutea de los paiacuteses estudiados la poblacioacuten en pobreza extrema no puede pagar a precio de m ercado los servicios de agua alcantarillado luz y otros
Tercero al m enos parte de las actividades de las instituciones antim o- nopoacutelicas y de defensa del consum idor deben apoyarse en la justicia ordishynaria para llevar a cabo los juicios correspondientes Sin embargo la adm ishyn istrac ioacuten de ju stic ia en todos los paiacuteses estudiados adolece de m uchos problemas entre los que sobresale la lentitud Los procesos casi en su totalishydad son escritos y no orales lo cual los hace de acceso m aacutes costoso y de reshysolucioacuten com parativam ente m aacutes lenta Ademaacutes existe un desconocimiento por parte de los jueces de los tem as de antim onopolio y com petencia por ser eacutestos bastante nuevos en la legislacioacuten local De hecho se han propuesshyto tres tipos de reformas estructurales en los sistemas judiciales que podriacutean ayudar a a tender de form a m aacutes expedita tem as especiacuteficos como el de las condiciones de com petencia a) la creacioacuten de cortes especiales b) m ecashynism os alternativos de resolucioacuten de controversias y c) sim plificacioacuten de procedim ientos legales (particularm ente exitosos si se incorporan procedishym ientos de arbitraje y conciliacioacuten) (Banco Mundial 2002 capiacutetulo 6)
146 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
En teacuterm inos generales cabe concluir que po r sus caracteriacutesticas una poliacutetica de com petencia en los paiacuteses centroam ericanos estudiados necesita integrar un conjunto de poliacuteticas heterodoxas que generen condiciones de m ercado ldquorazonablem ente com petitivasrdquo y que m uestren caracteriacutesticas de competencia efectivardquo Esto significa que los m ercados deben caracterishyzarse por contar con un nivel m iacutenim o de desarrollo econoacutemico un espiacuteritu favorable a la calidad y la com petencia e instrum entos y procedim ientos de regulacioacuten que mejoren constantem ente teniendo en cuenta el mecanisshymo de competencia de la oferta y la dem anda Asimismo supone la presenshycia de m uacuteltiples agentes econoacutem icos o bien u n a situacioacuten sim ulada de competencia para la cual una buena regulacioacuten es indispensable en m ercashydos donde hay monopolios naturales Se necesita ademaacutes una supervisioacuten de las estructuras de los m ercados y de las praacutecticas anticom petitivas inshycluidos carteles acuerdos de convivencia exclusividades y abuso de posishyciones dom inantes transparencia y lealtad en las transacciones a fin de gashyran tiza r cierta fluidez libertad de en trada y salida de las m ercanciacuteas y neutralidad del Estado en sus relaciones con los agentes econoacutemicos Adeshymaacutes se requiere que los entes reguladores se vuelvan instituciones m odernas e independientes con personal calificado que sea capaz de hacer estudios teacutecnicos serios para efectuar el caacutelculo de la tarifa que pueda sim ular la de m ercado El ente regulador tam bieacuten debe d istinguir queacute segm entos de la produccioacuten-distribucioacuten del servicio pueden ser objeto de com petencia por parte de varios proveedores Por ejemplo la produccioacuten de electricidad y de gas es susceptible de abrirse a la competencia m ientras que la transm isioacuten de electricidad y la distribucioacuten de gas tienden a ser monopolios naturales
B ibliografiacutea
Ahn S (2002) Competition Innovation and Productivity Growth A Review of Theory and Evidencerdquo o e c d Econom ics Working Paper nuacutem 317 Paris
Avalos M y C Ramirez (2003) International Trade and Merger Policy documenshyto de trabajo nuacutem 280 Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemicas ( c id e )
Divisioacuten de Economiacutea octubreBanco Mundial (2001) World Development Report 2002 Washington agosto (2002) World D evelopm ent Report (2002) [en liacutenea] httpeconworldbank
orgwdrl
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 147
Boletiacuten L atinoam ericano de Com petencia varios nuacutemeros [en liacutenea] httpeuro- paeuintcommcompetitioninternationalothers
Braeutigam R R (1989) Optimal Policies for Natural Monopoliesrdquo en R Schma- lensee y R D Willig (eds) Handbook o f Industrial Organization vol 2 Elsevier Science Publishers BV
Castantildeeda G et al (1992) ldquoAntecedentes econoacutemicos para una ley de competenshycia econoacutemicardquo Comisioacuten Federal de Competencia ( c f c ) Meacutexico diciembre ineacutedito
c e p a l (Comisioacuten para Ameacuterica Latina y el Caribe) (2000) Competencia en los mershycados de hidrocarburos en el Istmo Centroamericanordquo proyecto BID-Fomin- CEPAL de armonizacioacuten e integracioacuten del mercado de hidrocarburos en Ameacuterica Central Sede Subregional de la c e p a l en Meacutexico Meacutexico ineacutedito
(2001a) ldquoArmonizacioacuten e integracioacuten del mercado de hidrocarburos enAmeacuterica Centralrdquo proyecto BID-Fomin-CEPAL Sede Subregional de la c e p a l en Meacuteshyxico Meacutexico
(2001b) Istm o centroam ericano d iagnoacutestico de la in dustria petrolera(LcMEXR763Revl) proyecto BID-Fomin-CEPAL Sede Subregional de la c e p a l
en Meacutexico Meacutexico enero (2001c) Evolucioacuten reciente y desafiacuteos de los mercados m ayoristas de electricishy
dad en El Salvador Guatemala y Panamaacute ( l c m e x L 4 8 3 ) Sede Subregional de la c e p a l en Meacutexico Meacutexico
c i e n (Centro de Investigaciones Econoacutemicas Nacionales) (1998) Un Estado en tiem shypos de paz Guatemala diciembre
c n s s p (Comisioacuten Nacional Supervisora de los Servicios Puacuteblicos) (2001) ldquoEl desshyarrollo sectorial y los oacuterganos reguladores del Estadordquo documento de trabajo ( s t - 0 2 5 0 1 ) Tegucigalpa ineacutedito
Dachner L P Sittenfeld y U Weinstock (1997) Boletiacuten latinoamericano de com peshytencia septiembre
De Leoacuten Ignacio (2001) ldquoThe Role of Competition Policy in the Regulation of Infrastructure Industries Some Lessons from the Latin American Experiencerdquo documento presentado en la conferencia ldquoPoliacuteticas de competencia en servicios de infraestructurardquo (Washington 23 y 24 de abril) Banco Interam ericano de Desarrollo ( b id )
Donato C (2002) ldquoPoliacuteticas de competencia la experiencia de Costa Ricardquo docushymento presentado en la reunioacuten Poliacuteticas de Competencia y Regulacioacuten en el Istmo Centroamericano Sede Subregional de la c e p a l en Meacutexico Meacutexico 29 y
30 de abrilEstache A A Goacutemez-Lobo y D Leipziger (2001) Utilities Privatization and the
148 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
Poors Lessons and Evidence from Latin Americardquo World Development vol 29 nuacutem 7
Estache A V Foster y Q Wondon (2001) Infrastructure Reform and the Poors Learnshying from Latin Am ericarsquos Experience l a c Regional Studies Program w b i Studies in Development Washington Instituto del Banco Mundial
Felderer B y S Homburg Macroeconomics and New Macroeconomics Heidelberg Springer-Verlag
f i a s (Foreign Investment Advisory Service) (2001) Honduras el clim a para la invershysion extranjera directa y m edidas para mejorarlo Washington Banco Mundial
Garciacutea O (2002) ldquoEvolucioacuten y perspectiva de las condiciones de competencia en Panamaacute documento presentado en la reunioacuten Poliacuteticas de Competencia y Regulacioacuten en el Istmo Centroamericano Sede Subregional de la c e p a l en Meacutexico Meacutexico 29 y 30 de abril
Glen J K Lee y A Singh (sf) Competition Corporate Governance and Financing o f Corporate Growth in Emerging Markets Em pirical Investigations in the Light o f the Asian Crisis Cambridge University Press
Guasch J L y R W Hahn (1997) The Costs and Benefits o f Regulation Som e Im plications for Developm ent Countries Banco Mundial ineacutedito
y S Rajapatinara (1998) ldquoAntidumping and Competition Policies in LatinAmerica and Caribbeanrdquo Policy Research Working Paper num 1958 Washingshyton Banco Mundial agosto
Hoekman B y P Holmes (1998) Competition Policy Developing Countries and the World Trade Organizationrdquo documento presentado en el taller Trade and Comshypetition in the w t o and Beyond (Venecia 4 y 5 de diciembre) Fondatione E K Mattei ineacutedito
Incae (Instituto Centroamericano de Administracioacuten de Empresas) (1999) Anaacutelisis del reporte global de la com petitividad para Centroameacuterica abril
Jimeacutenez R (2001) La mejora regulatoriardquo Academia de Centroameacuterica ineacuteditoKatz J (2000a) ldquoCambios en la estructura y comportamiento del aparato productishy
vo lationamericano en los antildeos 1990 despueacutes del lsquoConsenso de Washingtonrsquo iquestqueacuterdquo serie Desarrollo produ ctivo nuacutem 65 (lcL1280-P) Comisioacuten Econoacutemishyca para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) Santiago de Chile publicacioacuten de las Naciones Unidas
-------- (2000b) R eform as estructurales produ ctiv idad y conducta tecnoloacutegica enAmeacuterica Latina Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) -
f c e Santiago de Chile octubreKrakowski M (1999) Poliacutetica de com petencia y sus instituciones en Latinoameacuterica
Managua noviembre
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 149
Levinsohn J (1994) ldquoCompetition Policy and International Traderdquo Quaterly Jourshynal o f E conom ics vol 110 nuacutem 3
Martiacuten C F J Velaacutezquez y J Crespo (2001) ldquoThe Role of International Technologishycal Spillovers in the Economic Growth of the o e c d Countriesrdquo Working Paper nuacutem 62001 European Economy Group ( e e g )
Maacutettar J (1997) H onduras reforma del Estado ( i n t 66) Sede Subregional de la CEPAL e n Meacutexico Meacutexico
Mattoo Aaditya (sf) ldquoCan No Anti-Trust Policy Be Better than Some Anti-Trust Policy Journal o f Econom ic Integration Washington Banco Mundial
(2001) ldquoCan No Competition Policy Be Better than Some Competition Poshylicy In ternational Journal o f In du stria l O rganization vols 1-2 nuacutem 19 agosto
Messerlin P A y P K M Tharakan (1999) ldquoThe Question of Contingent Protecshytionrdquo The World Economy vol 22 nuacutem 9 diciembre
Ministerio de Economiacutea y Finanzas (1999) Informe de gestioacuten 1994-1999 PanamaacuteMollgaard H P y P B Overgaard (2001) ldquoMarket Transparency and Competition
Policyrdquo Working Paper nuacutem 6-2001 mayoNaim M y J S Tulchin (1999) Com petition Policy Deregulation and M odernizashy
tion in Latin America Lynne Rienner Publisherso c d e (Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemico) (1998) Review
o f Com petition Law and Policy in Mexico Paris (2000) Reforma regulatoria en Meacutexico vol 1 Pariso m c (Organizacioacuten Mundial del Comercio) (1997) C om unicacioacuten de la a s e a n
( w t w g t c p w 3 3 ) [en liacutenea] htpwwwwtoorg septiembre (1999) Principios fundamentales de la poliacutetica de competenciardquo Nota docushy
m ental de la Secretariacutea junioPetersmann E U (1998) The Role o f Com petition Policy in Providing a More Equishy
table Playing Field for D evelopm ent in G lobalizing M arkets A Challenge for Governments and M ultilateral Organizations Ginebra
p n u d (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) (2001) Informe sobre desarrollo humano El Salvador 2000 San Salvador
Raventos P (1998) Telecommunications in Central Americardquo h i i d D evelopm ent D iscussion Paper nuacutem 648 Central America Project Series
Salanieacute B (2000) M icroeconomics o f Market Failures LondresScherer F M (1994) C om petition Policies for an Integrated World E conom y The
Brookings Institution WashingtonShelton J R (1996) Deregulation D em onopolization and Privatiza tion H ow to
Ensure Consistency w ith Competition Paris
150 POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN
Shepherd W G (1997) The E conom ics o f Industrial Organization Analysis Marshykets Policies Upper Saddle River Prentice Hall Nueva Jersey
SIECA (Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Centroamericana) (1998) Proyecto de apoyo a la participacioacuten de Centroam eacuterica en el Aacuterea de Libre Com ercio de las Ameacutericas (Proalca) Informe final Guatemala octubre
(2000) Diagnoacutestico y propuestas sobre la poliacutetica de com petencia en Centroshyameacuterica Guatemala junio
Singh A A Singh y B Weisse (2001a) Corporate Governance Competition The New International Financial Architecture and Large Corporation in Emerging Marketsrdquo Cambridge University febrero ineacutedito
(2001b) Com petition Policy G lobalization and Econom ic Developm ent Unishyversity of Cambridge Cambridge
y R Dhumale (1999) Competition Policy Development and DevelopingCountriesrdquo Development and Equity (t r a d e ) Working Papers nuacutem 7 noviembre
Sittenfeld P (1998) Boletiacuten Latinoamericano de Competencia agostoTavares de Araujo J (1997) The Harm onization o f Com petition Policies Among Mershy
cosur Countries julio C Macario y K Steinfatt (2001) Antidumping in the Americasrdquo serie Coshy
mercio Internacional nuacutem 12 ( l c L 1 5 1 6 ) Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) Santiago de Chile marzo Publicacioacuten de las Nacioshynes Unidas
Ten Kate A (1996) Apertura comercial privatizacioacuten desregulacioacuten y poliacuteticas de competencia en Meacutexicordquo documento presentado en el Seminario Meacutexico y la integracioacuten frente al siglo xxirdquo u n a m Meacutexico 17 y 18 de septiembre
(2002) Com petition Com petition Policy and E conom ic Developm ent SomeThoughts abou t their Relations and the Im plications for Com petition in Develoshyping Countries Paris 14 y 15 de febrero ineacutedito
y G Niels (1997) ldquoTrusting Antitrust to Dump Antidumping AbolishingAntidumping in Free Trade Agreements without Replacing It with Competition Lawrdquo Journal o f World Trade vol 31 nuacutem 6 diciembre
Tharakan P K M y P J Lloyd (1998) Competition Policy and International Ecoshynomicsrdquo The World Economy vol 21 nuacutem 8 noviembre
Tiroacutele J (1988) The Theory o f Industrial Organization The MIT Press LondresTovar Landa R (2000) Lecturas en regulacioacuten econoacutem ica y poliacutetica de competencia
Instituto Tecnoloacutegico Autoacutenomo de Meacutexico (iTAM)-Asociacioacuten Mexicana de Culshytura Meacutexico diciembre
UIT (Unioacuten Internacional de Telecomunicaciones) (2000) Indicadores de telecomunishycaciones de las Ameacutericas 2000 Resumen ejecutivo abril
POLIacuteTICAS DE COMPETENCIA Y DE REGULACIOacuteN 151
UIT (2001) httpwwwituintITU-Dictstatisticsu n c ta d (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) (1997)
World In vestm ent Report Transnational Corporations M arket S tructure and Com petition Policy Nueva York y Ginebra
(1998) Em pirical Evidence o f the Benefit from Applying Com petition Law andPolicy Principles to Econom ic Developm ent in Order to Attain Greater Efficiency in In ternational Trade and D evelopm ent ( t d b c o m 2 e m 1 0 R c v 1 ) Ginebra mayo
(2000a) Exam en de todos los aspectos del conjunto de principios y norm as equitatishyvos convenidos multilateralmente para el control de las praacutecticas comerciales resshytrictivas ( t d r b p c o n f 5 1 5 ) 4 d e o c t u b r e
(2000b) Com petition and Consumer Policies The Set o f Multilaterally AgreedEquitable Principles and Rules for the Control o f R estrictive Business Practice Ginebra
(2000c) Ley tipo de defensa de la competencia Ginebra (2001a) Examen de los programas de asistencia teacutecnica asesoramiento y formashy
cioacuten sobre derecho y poliacutetica de la competencia ( td b c o m 2 c lp 2 0 ) 2 d e mayo (2001b) C onsum er Protection Com petition C om petitiveness and D evelopshy
ment ( t d b c o m 1 e m 1 7 3 ) Ginebra agostoViscusi W K J M Vernon y J E Harrington Jr (2000) Econom ics o f Regulation
and Antitrust 3a ed The m it Press Cambridge MassachusettsWhish R yD Word (1994) Mergers Cases in the Real World A Study o f Control Proshy
cedures Organizacioacuten de Cooperacioacuten y Desarrollo Econoacutemicos ( o c d e ) PariacutesWilliamson J (1990) Latin America Adjustment H ow Much Has Happenned Instishy
tute of International Economics ( i ie ) Washington (1993) Democracy and the Washington Consensusrdquo World Developm ent
vol 21 nuacutem 8Williamson O E (1968) Economies as an Antitrust Defense The Welfare Tradeshy
Offs American Econom ic Review nuacutem 58
IV C O N D IC IO N E S D E C O M P E TE N C IA E N E L C O N T E X T O IN TER N ACIO N AL C E M E N TO AZUacute CAR Y FER TILIZA N TES
E N CE N TR O A M Eacute R IC A
Claudia S chatan y Marcos Avalos
Las condiciones de com petencia de los m ercados centroam ericanos han sido objeto de consideracioacuten especialm ente desde que se aplicoacute una serie de reform as econoacutem icas a partir de m ediados de los antildeos ochenta y en el transcurso de los noventa La apertura de la economiacutea la desregulacioacuten y la privatizacioacuten de em presas se llevaron a cabo sin los cam bios legales e institucionales necesarios para prom over la com petencia y asiacute evitar el abushyso de poder de m ercado por parte de las grandes empresas adem aacutes de m uacutelshytiples formas de com petencia desleal
Gran parte de la atencioacuten en m ateria de com petencia se ha centrado en los sectores que por largo tiem po estuvieron protegidos donde unas pocas grandes empresas dom inaban el mercado eran poco competitivas a escala internacional y en m uchos casos perteneciacutean al Estado En general estos sectores son los que generan servicios de utilidad puacuteblica esenciales como telecomunicaciones y energiacutea eleacutectrica entre o tros1
En los casos m encionados se han im plantado nuevas regulaciones para inducir a las em presas ahora privadas a generar servicios com petitivos dar el m antenim iento necesario a sus p lantas y cobrar tarifas adecuadas En el plano del funcionam iento de m ercado todos los paiacuteses del aacuterea han avanzado en generar m arcos legales e institucionales para evitar distorsioshynes innecesarias Todos los paiacuteses cuen tan con u n a ley de pro teccioacuten al consum idor y tam bieacuten tienen un organism o que se encarga de su aplicashycioacuten En contraste soacutelo dos mdashCosta Rica y Panam aacutemdash han prom ulgado una ley antim onopoacutelica con todos los m ecanism os para su aplicacioacuten Los deshym aacutes paiacuteses tratados en este estudio mdashEl Salvador Guatemala H onduras y Nicaraguamdash han enfrentado considerables obstaacuteculos poliacuteticos para lograr la aprobacioacuten de una ley de este tipo pero en todos los casos existen p roshy
1 c e p a l ( 2 0 0 2 a )
152
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 153
yectos en proceso de discusioacuten Hay que notar sin embargo que las leyes de com petencia de Costa Rica y Panam aacute no requieren que para las fusioshynes de em presas se solicite la aprobacioacuten de las respectivas comisiones de com petencia2 de form a que si eacutestas obstaculizan la com petencia en sus m ercados las autoridades soacutelo pueden actuar ex post3
Los m ercados centroam ericanos presentan grandes dificultades tanto para operar adecuadam ente como para convertirse en un vehiacuteculo de mejoshyra de las condiciones de vida de su poblacioacuten Estas dificultades provienen al menos de tres distintos oriacutegenes
El prim ero consiste en el reducido tam antildeo de sus m ercados caracteriacutesshytica que en algunos casos no perm ite la operacioacuten rentable de m aacutes de una em presa (monopolio natural) o de un nuacutem ero m uy pequentildeo de ellas (oligoshypolio) Asimismo influye la falta de un m arco institucional que prom ueva la com petencia en los m ercados en que eacutesta difiacutecilmente puede producirse espontaacuteneam ente Un factor atenuante de las caracteriacutesticas anteriores ha sido la d isponib ilidad de m ayores im portaciones a p a rtir de la apertu ra comercial las cuales han representado un factor disciplinario para los m ershycados con produccioacuten interna m uy concentrada Con todo este factor que puede sim ular condiciones de com petencia en los m ercados donde existen pocas em presas no puede operar en c ircunstancias en que el acceso al m ercado resulta im pedido por barreras naturales o comerciales
En segundo lugar los m ercados m uy concentrados en los paiacuteses centroshyam ericanos tradicionalm ente estuvieron fuertem ente regulados aunque de form a poco eficiente lo que no ha ayudado a sim ular condiciones de comshypetencia en dichos m ercados Durante m uchos antildeos la regulacioacuten no conshytrarrestoacute sino m aacutes bien reforzoacute los efectos de la proteccioacuten y los subsidios a estos sectores conduciendo a su rezago tecnoloacutegico progresivo A fines de los antildeos ochenta las em presas del sector puacuteblico a travesaron p o r serias dificultades cuando el Estado no pudo continuar subsidiaacutendolas al enfrenshyta r una fuerte deuda externa y grandes deacuteficit fiscales Esta situacioacuten dio lugar a la desregulacioacuten de la econom iacutea (liberalizacioacuten de precios facilitashycioacuten al ingreso de inversioacuten extranjera directa (ied) y flujos de capital en general de importaciones etc) asiacute como al traspaso de em presas puacuteblicas a capitales nacionales y extranjeros a traveacutes de un proceso de F y A Las poshysibilidades de estas em presas de ofrecer servicios o productos de calidad
2 Ellas son la Comisioacuten de Promocioacuten de la Competencia ( c p c ) en Costa Rica y la Comisioacuten de Libre Competencia del Consumidor (Clicac) en Panamaacute
3 c e p a l ( 2 0 0 2 a )
154 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
com parable a la internacional y a precios competitivos a la poblacioacuten han sido limitadas y el esfuerzo que deben hacer para lograrlo es m uy grande En ciertos paiacuteses la regulacioacuten se ha m odern izado4 en algunos sectores pero auacuten dista m ucho de propiciar la competencia
Por uacuteltimo el proceso de privatizaciones y el de fusiones y adquisicioshynes en la regioacuten estudiada coincidioacute con un periodo de desregulacioacuten de los flujos internacionales de capitales y un proceso de restructuracioacuten de divershysos sectores en la econom iacutea m undial Como resultado de ello la p roducshycioacuten de ciertos bienes especialm ente de commodities se concentroacute en un m enor nuacutem ero de grandes em presas a escala internacional y ello tam bieacuten reforzoacute en algunos casos el proceso de restructuracioacuten de la industria en la regioacuten centroam ericana Asimismo los paiacuteses se vieron muy lim itados a actuar sobre este proceso al no contar con un m arco legal que les perm itieshyra dirim ir posibles problem as derivados de los procesos de concentracioacuten a escala internacional sobre sus propias economiacuteas
Asiacute en los m om entos en que los paiacuteses centroam ericanos se proponen contar con los m ecanism os legales e institucionales para proteger la com shypetencia de sus mercados o en los casos en que ya existiacutean pero se p lantean m ejorarlos conviene considerar todos los elem entos necesarios para diseshyntildear una poliacutetica de com petencia idoacutenea a esas situaciones
En este estudio se aborda el anaacutelisis de tres sectores productivos cuyos m ercados presentan evidentes distorsiones que tienen una fuerte incidenshycia praacutecticam ente en todos los consum idores de los paiacuteses del istm o y que por sus caracteriacutesticas significan un gran desafiacuteo para la poliacutetica de compeshytencia pues su regularizacioacuten escapa de las posibilidades que tendriacutea una com isioacuten de com petencia trad icional pa ra resolverlos Los tres sectores5 son el azuacutecar el cem ento y los fertilizantes estrecham ente vinculados con el m ercado internacional que influye en ellos de diversas m aneras
Los tres sectores tienen varias caracteriacutesticas com unes En prim er lu shygar se caracterizan com o commodities es decir son p roductos hom ogeacuteshyneos con norm as de calidad uniform e y u tilizan tecnologiacuteas es tandarishyzadas Este perfil facilita la com plicidad entre las em presas que producen estos bienes En segundo lugar los tres implican altos costos de transporte
4 Las nuevas regulaciones tienen como propoacutesitos inducir a las empresas a generar servishycios o bienes competitivos dar mantenimiento a las plantas cobrar tarifas adecuadas y racioshynar los subsidios cruzados entre otros
5 El estudio abarca seis paiacuteses de Centroameacuterica Costa Rica El Salvador Guatemala Honshyduras Nicaragua y Panamaacute Belice no se incluye debido a la escasa informacioacuten disponible
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 155
y almacenaje lo cual puede prestarse a que haya colusioacuten entre las em preshysas dentro de cada sector para repartirse los m ercados geograacuteficam ente Finalm ente estos sectores estaban o auacuten estaacuten fuertem ente regulados y tuvieron una am plia participacioacuten del Estado en la produccioacuten (en m enor m edida los fertilizantes) y recientem ente se han desregulado (se liberaron precios y se rebajaron aranceles excepto en el azuacutecar) y las em presas proshyductoras del sector puacuteblico se han privatizado salvo en Costa Rica
En el p rim er apartado se expone la evolucioacuten del am biente de com peshytencia a escala in ternacional du ran te los uacute ltim os antildeos En el segundo se exam inan en detalle las condiciones de com petencia del cemento el azuacutecar y los fertilizantes En el tercero se plantean algunas reflexiones finales y en el anexo de este capiacutetulo se resentildean algunas bases conceptuales necesarias para analizar el funcionam iento de los mercados
Condiciones de competencia en el marco internacional
Por varias razones el proceso de fusiones y adquisiciones6 y la carteliza- cioacuten7 de las grandes empresas en el plano internacional se han vuelto releshyvantes para la aplicacioacuten actual de la poliacutetica de com petencia de los paiacuteses Desde principios de los antildeos ochenta la participacioacuten en la produccioacuten y com ercio m undial de las em presas m ultinacionales ha crecido significatishyvam ente D urante los uacute ltim os 20 antildeos el p roducto asociado a em presas con actividades m ultinacionales ha aum entado m aacutes raacutepido que el producto interno bruto (pib) m undial Por o tra parte las ventas de las filiales de emshypresas transnacionales han crecido po r encim a del increm ento de las exshyportaciones De esta m anera las ventas de filiales extranjeras representan el doble del total de las exportaciones mundiales Hay otros datos que refleshyjan la im portancia de la inversioacuten transnacional El producto bruto generashydo por este tipo de inversiones representa 10 del pib del m undo Por o tra parte la participacioacuten de la inversioacuten extranjera directa (ied) en el pib gloshybal crecioacute de 5 a 16 entre 1980 y 20008
6 Las fusiones y adquisiciones concentran a maacutes de una empresa bajo la propiedad de una sola de ellas con lo cual tambieacuten esta uacuteltima reuacutene mayor poder Los procesos de F y A pueden ser de caraacutecter vertical horizontal o conglomerados (veacutease el anexo)
7 Los carteles se conforman como resultado de la colusioacuten expliacutecita entre empresas que operan en condiciones de oligopolio y que mediante un acuerdo mutuo pueden determinar precios distribuirse los mercados etc (veacutease el anexo)
8 Para mayor detalle veacutease u n c t a d (2002a pp 7-10)
156 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
E n 1999 la ied se elevoacute 16 respecto del antildeo an te rio r y alcanzoacute los 800 000 millones de doacutelares9 Un 75 de este m onto se dirigioacute a economiacuteas desarrolladas con los Estados Unidos y el Reino Unido como los mayores emisores y receptores de inversioacuten Los paiacuteses m iem bros de la Unioacuten Euroshypea (ue) desem bolsaron dos terceras partes de los recursos invertidos La participacioacuten de la ue en los flujos de inversioacuten seguram ente seguiraacute en ascenso en los proacutexim os antildeos pues aunque los paiacuteses m iem bros no han logrado acuerdos sustanciales en aspectos claves se preveacute que se im plantashyraacuten m edidas m aacutes profundas de desregulacioacuten y de apertura a la com petenshycia y la inversioacuten
Am eacuterica L atina no estaacute exenta del fenoacutem eno Asiacute la regioacuten recibioacute 80 000 m illones de doacutelares de inversioacuten en 2001 Los principales destinos fueron Meacutexico (24 730 millones) Brasil (22 636 millones) y Chile (4 602 m ishyllones) A su vez a C entroam eacuterica y el Caribe a rribaron en ese antildeo 4 008 millones de doacutelares10
El principal factor que explica el crecim iento de la inversioacuten extranjera directa es el aum ento en el nuacutem ero y valor de las fusiones internacionales Estas operaciones que en 1987 representaban m enos de 100 000 millones de doacutelares llegaron a alcanzar 720 000 m illones en 1999 que equivalen a 90 de la ied de ese antildeo 11 Es im portante destacar que de acuerdo con un estudio de kpmg Corporate Finance12 el tam antildeo prom edio de las fusiones y adquisiciones internacionales pasoacute en los uacuteltimos 10 antildeos de 29 millones a 157 millones de doacutelares o sea se tra ta cada vez m aacutes de operaciones efecshytuadas por grandes consorcios multinacionales
Pese a su im portancia la dim ensioacuten in ternacional de la po liacutetica de com petencia ha recibido una escasa a tencioacuten13 Asiacute como existen m uchas
9 Ibidem pp 14-1510 c e p a l ( 2 0 0 2 b ) 11 Ibidem p 2112 Citado por ABC News ldquoMerging Across Bordersrdquo 29 de febrero de 2000 paacutegina web
httpwwwabcnewsgocom13 Existe una reciente y poco numerosa bibliografiacutea formal sobre este aspecto de la poliacutetica
de competencia El trabajo pionero en el aacuterea es el de Barros y Cabral (1994) quienes adoptan la ldquocondicioacuten de extemalidadrdquo de Farell y Shapiro (1990) para el caso de una economiacutea abiershyta Tambieacuten puede consultarse a Head y Ries (1997) Kabiraj y Chaudhuri (1999) y Horn y Persson (2001) entre otros Existe tambieacuten una bibliografiacutea formal relacionada con la interacshycioacuten de la poliacutetica de competencia y la poliacutetica comercial Ejemplos de esto son Auquier y Caves (1979) quienes examinan el trade-off entre el bienestar de consumidor nacional y los beneficios de monopolio del extranjero Dixit (1984) y Brander y Spencer (1984) investigan coacutemo el bienestar interno depende del nuacutemero de empresas nacionales y extranjeras y de sub-
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 157
buenas razones econoacutemicas que justifican el proceso de F y A y la form acioacuten de carteles tam bieacuten existen problem as desde el punto de vista de la poliacutetishyca de competencia en particular cuando la operacioacuten trae consigo un increshym ento en el poder de mercado La situacioacuten es m aacutes compleja si se consideshyra que la justificacioacuten y natu ra leza de la dim ensioacuten in ternacional de poliacutetica de com petencia cam bia con el tiem po14
A tiacutetulo ilustrativo las fusiones internacionales pueden generar conflicshytos entre las autoridades de com petencia Asiacute en 1997 Boeing se propuso adquirir McDonnell Douglas operacioacuten que fue analizada de distin ta m ashynera por las autoridades de los Estados Unidos y de la ue Los Estados Unishydos la aprobaron al no detectar riesgos En la ue se la sometioacute a un detallashydo anaacutelisis an tes de que fuera ap robada con diversas condiciones entre eacutestas el comprom iso de parte de Boeing de suprim ir los acuerdos de sum ishynistro exclusivo y el liceacutenciamiento de algunas patentes a otros productores de aeronaves
En una operacioacuten mdashque produjo efectos en Meacutexicomdash Kimberly-Clark y Scott Paper se fusionaron en 199515 En la UE se consideroacute que los paiacuteses continentales constitu iacutean un solo m ercado debido al com ercio existente entre ellos Sin embargo se determ inoacute que Irlanda y el Reino Unido constishytu iacutean m ercados geograacuteficos separados en los que la em presa resu ltan te gozariacutea de una posicioacuten m onopolista Por esta razoacuten la Comisioacuten Europea condicionoacute la operacioacuten a la desincorporacioacuten de activos y m arcas en Irlanshyda y el Reino Unido
La regulacioacuten de las fusiones y carteles estaacute a cargo de autoridades nashycionales La m ayoriacutea de los gobiernos no han extendido su autoridad para
sidios a la exportacioacuten Rysman (2000) analiza la forma en que los paiacuteses utilizan la poliacutetica de competencia como una herramienta estrateacutegica de comercio Asimismo se encuentran algushynos trabajos de poliacutetica aplicada que expliacutecitamente analizan los viacutenculos entre la poliacutetica comercial y la poliacutetica de competencia Por ejemplo artiacuteculos como los de Lloyd y Sampson (1995) Trebilcock (1996) Hoekman (1997) Tharakan y Lloyd (1998) y Jacquemin et al (1998) Entre otros aspectos se analiza en ellos la internacionalizacioacuten de la poliacutetica de competencia Finalmente existe una bibliografiacutea relacionada con el tema de regulacioacuten internacional que investiga la viabilidad de crear una autoridad de competencia a escala mundial que cuente con facultades para investigar y legislar Este aspecto ha sido estudiado por Neven (1992) Scherer (1994) Bhagwati y Hudec (1996) y finalmente por Fox y Ordover (1997) Estos autores tratan de identificar las poliacuteticas que deberiacutean ser sujetas a debate y negociacioacuten con objeto de atacar los policy spillovers generados por la dimensioacuten internacional de la poliacutetica de competencia
14 Un tratamiento formal de efectos anticompetitivos derivados de fusiones internacionales se encuentra en Avalos y Ramiacuterez (2002)
15 Para mayor detalle sobre los efectos de la operacioacuten en Meacutexico puede verse Comisioacuten Federal de Competencia (1997)
158 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
excluir las operaciones entre empresas extranjeras o entre nacionales y exshytranjeras No obstante algunas leyes de com petencia reclam an jurisdiccioacuten sobre fusiones y carteles in te rnac ionales16 Este es el caso de los E stashydos Unidos cuyas autoridades pueden actuar para im pedir que dos em preshysas extranjeras fusionen sus operaciones en ese paiacutes De la m ism a m anera la UE puede reclam ar jurisdiccioacuten extraterritorial en casos en que las accioshynes efectuadas por em presas extranjeras puedan tener efectos negativos en los m ercados nacionales o en el m ercado comunitario
Hay distintos casos de operaciones internacionales que han generado conflictos entre las au to ridades de com petencia En 1991 dos em presas europeas una italiana llam ada Alenia e Selenia y la francesa Aerospatiale intentaron adquirir la divisioacuten De Havilland propiedad de Boeing en Canashydaacute La Oficina de Com petencia de Canadaacute (Canadian B ureau of Com petishytion) aproboacute la fusioacuten aunque la Comisioacuten Europea la objetoacute argum entanshydo que las em presas tendriacutean una participacioacuten de m ercado elevada en el m ercado de aeronaves de tu rbopropu lsioacuten pa ra uso regional A pesar de que las au toridades coincidieron en que el m ercado relevante era global discreparon en los probables efectos de la fusioacuten
En relacioacuten con los carteles la Com isioacuten de Com petencia de la ocde realizoacute un estudio sobre 119 casos que se hab iacutean juzgado en sus paiacuteses m iem bros en tre 1996 y 2000 Seguacuten este estudio el m onto de com ercio afectado por estos carteles representoacute m aacutes de 55 000 millones de doacutelares a escala mundial Se reportoacute que hay una varianza im portante en el aum ento de precios entre los diferentes carteles pero en algunos casos el increm enshyto puede ser enorm e de hasta 50 o m aacutes17 La ocde estim a que soacutelo uno de cada seis o siete carteles privados son descubiertos y sancionados En proshymedio los carteles privados cobran precios excesivos que ascienden a 10 del comercio de sus productos y causan un dantildeo total de 20 del comercio afectado
Seguacuten algunos au to res18 la liberalizacioacuten y desregulacioacuten de los m ershycados a escala internacional am pliacutean los incentivos empresariales de partishycipar en carteles m ediante el fomento de la com petencia en m ercados ante-
16 Por ejemplo Whish y Wood (1994) examinan nueve casos de fusiones internacionales donde maacutes de dos autoridades de competencia estaacuten involucradas en las investigaciones Asiacute la fusioacuten entre Gillette y Wilkinson fue revisada por 14 autoridades nacionales de comshypetencia
o c d e (2002 p 72)18 Evenett Levenstein y Suslow (2001)
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 159
noacuterm ente protegidos Esos carteles debilitan la integracioacuten internacional y dism inuyen el beneficio de la liberalizacioacuten p ara los consumidores
Un ejem plo que puede ayudar a en tender con m ayor claridad los po shysibles efectos de un com portam iento colusivo es el siguiente en 1992 la em presa Nestleacute hizo una oferta puacuteblica por Perrier S A que es la m ayor productora de agua m ineral en E uropa19 Antes de la fusioacuten las participashyciones de m ercado eran Perrier 359 b sn 23 Nestleacute 171 y otros competidores 24 La fusioacuten de Nestleacute con Perrier creariacutea la em presa liacuteder en el m ercado con 53 de participacioacuten m ientras que la segunda soacutelo tenshydriacutea 23 Ante esta situacioacuten la Com isioacuten E uropea rechazoacute tal fusioacuten basaacutendose principalm ente en la razoacuten de que se increm entariacutea la concenshytrac ioacuten de m ercado en una sola em presa E ntonces Nestleacute p ropuso a la Comisioacuten Europea que se aprobara la fusioacuten con la condicioacuten de transferir la em presa Volvic una de las plantas im portantes de produccioacuten de agua m ineral de Nestleacute-Perrier a su rival b sn Aun asiacute no estaacute claro que el resulshytado garantice com petencia entre las empresas ya que se puede argum enshyta r que la colusioacuten en tre N estleacute-Perrier y BSN (con Volvic) es ahora m aacutes faacutecil debido en gran parte a que son em presas ldquosim eacutetricasrdquo con cuotas de m ercado similares de 38 por ciento20
A causa de la globalizacioacuten econoacutemica la intem acionalizacioacuten de la poshyliacutetica de com petencia mdashparticularm ente fusiones y adquisiciones y la forshym acioacuten de cartelesmdash se ha convertido en un aspecto de preocupacioacuten m uy relevante Ademaacutes se percibe que es un fenoacutemeno recurrente de los paiacuteses avanzados aun cuando los paiacuteses en desarrollo no son ajenos a dicho fenoacuteshym eno y m ucho m enos a los posibles efectos anticom petitivos derivados de las F y A y de carteles internacionales21 En los paiacuteses centroam ericanos las condiciones de competencia de los m ercados son objeto de intereacutes y de preshyocupacioacuten desde que se abrieron a las im portaciones y se privatizoacute una serie de em presas puacuteblicas Estas reform as econoacutemicas se aplicaron desde m ediados de los antildeos ochenta y en el curso de los noventa Sin embargo se abordoacute con m ucho rezago una serie de cam bios legales e institucionales
19 Para un mayor anaacutelisis sobre este caso veacutease Cabral (2000a y 2000b)20 Teoacutericamente la colusioacuten es maacutes faacutecil cuando hay empresas simeacutetricas en el mercado
(Tiroacutele 1997)21 Tambieacuten la bibliografiacutea sobre la poliacutetica de competencia enfocada a paiacuteses en desarrollo
en general y en particular a Ameacuterica Latina y el Caribe es relativamente pequentildea Sobre el primer aspecto veacutease Singh y Dhumale (1999) y Singh (2002) Sobre el caso de Ameacuterica Latishyna se puede consultar los trabajos de Naim y Tulchin (1999) De Leoacuten y Valcarcel (1998) De Leoacuten (2000) Fuente (2001) y Tineo y Curiel (2001)
160 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
con el fin de crear las condiciones necesarias para prom over la com petenshycia es decir evitar que la apertu ra generara com petencia desleal y que la desregulacioacuten de los m ercados facilitara un abuso de poder de m ercado por parte de las grandes em presas en el m ercado local
Anaacutelisis regional
Estructura de cemento
Estructura de mercado y mercado relevante
Al analizar las condiciones de competencia del m ercado del cem ento en los paiacuteses de C entroam eacuterica se abordaraacute la produccioacuten y la d istribucioacuten del cem ento gris o cemento Portland que es un insum o de caracteriacutesticas m uy especiacuteficas que lo convierten en un producto difiacutecilmente sustituible Existe alguacuten m argen pa ra rem plazar diferentes tipos de cem ento p roductos de m ejor calidad (ciclo de vida m aacutes amplio) y m ayor precio pueden emplearse en lugar de otros de m enor calidad y m enor precio o viceversa La tendenshycia internacional y dentro de la regioacuten estudiada es de estandarizacioacuten de la tecnologiacutea de produccioacuten y de las norm as de calidad del producto El ceshym ento gris es una com binacioacuten de piedra caliza arcilla arena y yeso Los tres prim eros elem entos constituyen la base de produccioacuten del clinker que a su vez conform a 95 del cemento Portland Otros tipos de cemento pueshyden inco rporar algunos insum os adicionales asiacute el cem ento tipo 11-57 que es el ldquoPortland m odificadordquo utiliza dos elementos adicionales al clinker (puzolanas y calizas)
En cada categoriacutea de cemento pero especialmente en la categoriacutea Portshyland la calidad es sum am ente uniform e dentro de la regioacuten y en general cum ple con norm as internacionales com o las de la Am erican Society for Testing and M aterials (astm) Soacutelo en algunos casos existe un cemento muy sim ilar al Portland com o el Supernic de N icaragua que es un sustitu to m uy cercano de aqueacutel y un poco m aacutes barato (alrededor de 3)
El cem ento po r o tra parte es un producto costoso de transportar de pronta caducidad (soacutelo dura alrededor de un mes dependiendo de las conshydiciones climaacuteticas y hum edad del ambiente entre otros factores) y por lo tanto de difiacutecil alm acenam iento Su comercio internacional e incluso nashycional estaacute fuertem ente condicionado por tales caracteriacutesticas Estas cashy
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 161
racteriacutesticas a su vez pueden dar pie a que haya colusioacuten entre las em preshysas para d istribu irse geograacuteficam ente su com ercio En principio las em shypresas extranjeras tam bieacuten podriacutean operar en los m ercados de cada paiacutes con convenios de exclusividad
En Centroam eacuterica22 existen 12 em presas productoras de cem ento gris (ademaacutes de otros tipos de cemento y otros m ateriales de construccioacuten) con un total de 17 plantas y una capacidad anual de produccioacuten de m aacutes de ocho millones de toneladas de todo tipo de cem ento en 20 0023 La distribucioacuten del producto tam bieacuten estaacute concen trada y en m uchos casos se halla en m anos de las empresas productoras (veacutease el cuadro ivi)
La produccioacuten de cemento se expone en los cuadros IV2A y IV2B donde Guatemala aparece como el paiacutes que genera la m ayor cantidad con 19 m ishyllones de toneladas en 1999 Probablem ente le sigue Costa Rica pues aun shyque no se dispone de cifras (la capacidad de sus dos em presas cem enteras era en 2002 de 16 millones de toneladas aproxim adam ente (veacutease el cuashydro iv i) luego estaacuten H onduras El Salvador Panam aacute y N icaragua La in shydustria cem enteragrave de la regioacuten ha expandido raacutepidam ente su produccioacuten a m aacutes de 10 de prom edio anual entre 1992 y 1999 (como se deduce de los cuadros IV2A y iv2B) periodo en que tuvo lugar la m ayoriacutea de las privatizashyciones de las em presas de este sector y la adquisicioacuten de m uchas de ellas por parte de capital multinacional
Poder de mercado
Carteles internacionales inversiones e innovacioacuten tecnoloacutegica En antildeos recientes han fluido cuantiosos capitales al m ercado cem enterograve de C entroam eacuterica particu larm en te desde princip ios de los antildeos noventa cuando se in iciaron los procesos de privatizacioacuten y fusiones de em presas nacionales con multinacionales
Asimismo se ha in troducido una serie de innovaciones tecnoloacutegicas Se ha pasado en general de un proceso huacutem edo de produccioacuten a uno seco que es ahorrador de energiacutea y agua En Costa Rica por ejemplo tanto Ceshym entos incsa como Cemex han hecho fuertes inversiones para m odernizar sus p lantas Cem entos incsa in trodu jo el sistem a Foxboro tecnologiacutea de
22 No se incluye Belice23 Estimado a partir del cuadro ivl
Cuadro ivi Industria productora de cemento en el istmo centroamericano (2002)
Nuacutem Capacidad dede produccioacutenldquo
Paiacutes Nombre de la empresa plantas (toneladas) Propiedad
Costa Rica Industria Nacional de Capital HolcimCemento ( i n c s a ) 2 800000
Cementos del Paciacutefico S A Privatizada (1994)(de Cemex) 2 850000 La comproacute Cemex (1999)
Cemento El Salvador ( c e s s a ) c e s s a comproacute CementosEl Salvador Maya (1993)
Alianza estrateacutegica con5 234 000b Holcim (1998)deg
Cementos Progreso 1 3 000 000d Asociada con Holcim (2000)Guatemala Global Cementoe Nueva capital espantildeol y
1 na guatemaltecoIndustria Cementeragrave Privatizada (1991) Se asocioacute
Hondurentildea S A (Incehsa) con Lafrage de FranciaHonduras
Cementos del Norte S A1 712 000f (1998)
Privatizada (1992) Asociashy(Cenosa) 1 606 000f da con Holcim
Canal 1 255 0 0 0 b Cemex (2001)Nicaragua Cemenic (Holcim)
Cemento Panamaacute S A1 Pertenece a Holcim
Pertenece al Grupo i n s e m
1 920 000h adquirido por Holcim 2000Cemento Bayano Privatizada en 1994 y
adquirida por el GrupoPanamaacute
Cemento Blanco de1 600 000iexcl Cemex
Pertenece al GrupoPanamaacute S A 1 96 360k Empresas Maribel nacional
a Incluye toda la produccioacuten de las plantas es decir cemento gris maacutes concreto cemento blanco etc en caso de que la faacutebrica genere estos otros productos
b Capacidad total de la empresa (produce siete variedades de cemento) c Holderbank (ahora Holcim) comproacute 20 de las acciones de c e s s a en 1998 d Actualmente produce dos millones de toneladas al antildeo (el resto es capacidad productiva
ociosa)e En construccioacuten f Produccioacuten efectiva g Capacidad total de la empresah Este monto se produce utilizando 857 de la capacidad instalada de todo el grupo Soacutelo Cementos Panamaacute S A produce cemento grisi Este monto se produce utilizando 70 de la capacidad instalada de todo el grupo k Este monto se produce utilizando 65 de la capacidad instalada de todo el grupo F u e n t e s Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshy
macioacuten de las caacutemaras de la construccioacuten en los paiacuteses sitios oficiales de Holderbank y Cemex y dependencias de gobiernos como los ministerios de economiacutea
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 163
Cuadro iv2a Produccioacuten de cemento en el istmo centroamericano (1990-1995) (toneladas)
Paiacutes 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanamaacute 233 000
693 230 874 323 693 047 246283 345 000
659171 1 012 592
760113 276 220 470000
659175 1 194489
933343 257659 620000
943718 1 240 860
999558 308 202 678 000
913710 1 233 725
995 053 339 854 658 500
F u e n t e s Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) con base en inforshymacioacuten de la Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Centroamericana ( s i e c a ) sitio oficial [en liacutenea] httpwwwsiecaorggt e informacioacuten propia
Cuadro iv2b Produccioacuten de cemento en el istmo centroamericano (1996-2001) (toneladas)
Paiacutes 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Costa RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaPanamaacute
938017 1 172113
948 388 353 521 638 200
1028 828 1427715 1067 855
360402 732 100
1078 288 1329 863 1 025 993
404 867 808 900
1028 928 1884 650 1210910
535 303 996 800
1060 8637
1254 0475
847300
1 1716406
1 3164375
F u e n t e s Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshymacioacuten de la Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Centroamericana ( s i e c a ) sitio oficial [ e n
liacutenea] httpwwwsiecaorggt e informacioacuten propia
punta en control del proceso productivo (1992) instaloacute un SAP R3 que es un sistem a electroacutenico integrado de inform acioacuten con gran capacidad para el manejo de datos (1995) e hizo una am pliacioacuten general de las instalacioshynes (1996) Por otra parte las nuevas inversiones realizadas por Cemex en su em presa en Costa Rica dieron lugar a una reduccioacuten en el consum o de energeacuteticos y de su costo en m aterias prim as En enero de 2001 las operashyciones com enzaron a u tilizar coque de petroacuteleo como combustible de forshym a que se pudo abatir el costo de produccioacuten de cemento en 5024 sin em shybargo esto no se refleja en el precio nacional del producto
24 httpwwwcemexmexicocom
164 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
La industria cementeragrave en general tiene un comercio internacional lishym itado debido a una serie de restricciones naturales que im ponen las cashyracteriacutesticas del producto La actividad im portadora es m ucho m aacutes im porshytan te que la exportadora y es Costa Rica el uacutenico paiacutes que vende una cantidad im portante al exterior y que tiene una balanza com ercial positishyva en este rubro (veacuteanse los cuadros iv3 y iv4) Asiacute por ejemplo se estima que en el antildeo 2000 la im portacioacuten total de cemento que realizaba la regioacuten (excluyendo a Costa Rica y Belice sobre los cuales no se dispone de inforshym acioacuten de produccioacuten) no alcanzaba 10 de la produccioacuten de cemento de ese grupo de paiacuteses de la cual la m ayor parte era clinker (este caacutelculo se hizo considerando un precio de im portaciones de 45 doacutelares por tonelada pa ra una im portacioacuten de 5044245 toneladas y u n a produccioacuten estim ada de 5 2 2 2 2 5025 pa ra el antildeo 2000) De todas form as en apariencia este coshym ercio se estaacute d inam izando a lo que contribuyen los tra tados de libre com ercio con Meacutexico y entre los paiacuteses de la regioacuten y la Unioacuten Aduanera entre otros acuerdos regionales e internacionales
Por su parte en su prim er antildeo de operacioacuten en Nicaragua Cemex logroacute hacer descender el costo variable en 18 reco rta r gastos de adm in istrashycioacuten en 45 y aum en tar las ventas en 63 aun asiacute esto no se reflejoacute en una dism inucioacuten de precios al consumidor En este caso se registroacute princishypalm ente una optim izacioacuten del proceso productivo sin que hub iera una innovacioacuten tecnoloacutegica significativa26
Tambieacuten en Panam aacute Cemex ha m odernizado su planta cem enteragrave para operarla con una m ezcla de com bustibles m aacutes eficiente y de m enor costo sustituyendo com pletam ente el combustoacuteleo por coque de petroacuteleo lo que ha bajado el costo de produccioacuten Tras el cambio de propiedad las em preshysas cem enteras hicieron nuevas inversiones se cerraron algunas secciones y el clinker ahora se im porta27
CESSA uacutenica com pantildeiacutea cem enteragrave en El Salvador ha invertido para insshytalar plantas nuevas m uy m odernas (el hom o nuacutem 5 por ejemplo de 1997) Asimismo se han m odernizado sus laboratorios para controlar la calidad de los productos y se han realizado inversiones para la ampliacioacuten y rehabilitashycioacuten de otras plantas E n 2002 cessa pagoacute 135 m illones de doacutelares a la em presa de ingenieriacutea F L Sm ith AS para convertir la liacutenea de produccioacuten
25 Estimacioacuten hecha con base en cifras de la Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Centroshyamericana ( s i e c a ) httpwwwsiecaorggt
26 httpwwwcemexmexicocom27 Ibidem
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 165
de la p lan ta de M etapaacuten cerca de Ciudad de G uatem ala de form a que se pueda u tilizar coque en lugar de com bustoacuteleo pa ra reduc ir el costo de la energiacutea Esta planta com enzariacutea a operar en 2003 con el nuevo sistema28
La em presa con la m ayor capacidad de producir cem ento mdashCementos Progreso de Guatemalamdash tam bieacuten ha hecho algunas im portantes innovacioshynes Fue precursora en el uso de combustibles alternativos (petcoke y carboacuten m ineral po r ejemplo) y la p rim era en incinerar lubricantes y residuos de buques m arinos y centrales term oeleacutectricas asiacute como otros residuos (llanshytas plaacutesticos etc) Es muy probable que la construccioacuten de una nueva emshypresa (Cemento Global) presione a Cementos Progreso para hacer mayores innovaciones En Honduras tanto Holcim como Lafarge han adquirido una parte im portante de las acciones de Cenosa e Incehsa respectivamente En este uacuteltim o caso la em presa extranjera posee actualm ente 53 de las acshyciones y en el primero la proporcioacuten adquirida es un dato confidencial Este proceso ha ido acom pantildeado de fuertes inversiones nuevas Lafarge ha invershytido 51 millones de doacutelares entre 1998 y 2000 para capitalizar la em presa y Holcim tam bieacuten tiene un plan de inversiones que registroacute avances en 2002
Poder de mercadoEn los paiacuteses estudiados la produccioacuten de cem ento estaacute altam ente concenshytrad a y p redom inan los m onopolios com o en el caso de G uatem ala29 y El Salvador y los oligopolios en los restantes cuatro paiacuteses Dos de las cuashytro empresas m ultinacionales m aacutes grandes en el m undo se han posicionado en antildeos recientes en la regioacuten centroam ericana Cemex y H olcim (hasta 2001 llam ada Holderbank) (veacutease el cuadro ivs) Una tercera Lafarge tam shybieacuten entre las m aacutes grandes ha entrado recientem ente al m ercado de H onshyduras Holcim tiene presencia en todos los paiacuteses de la regioacuten y penetroacute el m ercado centroam ericano antes que Cemex Esta uacuteltim a com pantildeiacutea ha reashylizado inversiones en tres paiacuteses mdashCosta Rica N icaragua y Panam aacutemdash y ha optado por exportar su producto en fuertes cantidades al m ercado de Guashytem ala desde Meacutexico De hecho actualm ente hay un proyecto conjunto de Cementos Apasco de Meacutexico pero cuyo m ayor accionista es Holcim para constru ir m ayor in fraestruc tu ra po rtuaria en G uatem ala m uy probab leshym ente para increm entar la exportacioacuten de cemento a este uacuteltim o paiacutes30
28 h t t p v A v w c e m e n t a m e r i c a s c o m
29 Aunque en este caso se estaacute construyendo una nueva empresa que al entrar en operacioshynes quitaraacute el estatus de monopolio a Cementos Progreso
30 Apasco y Holcim crearon una nueva sociedad anoacutenima en 2000 llamada Holcemca 44
C u a d r o iv3 Importaciones de cemento del istm o centroamericano (2000)( m i l e s d e d oacute l a r e s )
Costa Rica Valor a
El Salvador Valor a
GuatemalaValor
H onduras Valor a
Nicaragua Valor a
Panam aacute Valor a
Total cemento 516 0009 7192 0190 16 206 0 332 7 549 0335 14 973 0870 7 549 0335
66121bClinkers de cemento 0 0000 48 0001 0 0000 4102 0182 6815 0396 4102 0182
66122Cemento Portland 481 0008 7055 0186 16176 0331 3 421 0152 8002 0465 3 421 0152
66123Cemento aluminaacuteceo (cim ent fondu) 2 0000 70 0002 2 0 000 1 0000 56 0003 1 0 000
66129Otros tipos de cemento hidraacuteulico 33 0001 19 0001 28 0001 25 0001 100 0006 25 0001
a Porcentaje del total de importaciones de bienes realizadas por el paiacutes b Nuacutemero de la Clasificacioacuten Internacional de Comercio ( s i t c )
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de informacioacuten del Banco de Datos del Comercio Exterior de Ameacuterica Latina y el Caribe (Badecel)
C u a d r o iv4 Exportaciones de cemento del istm o centroamericano (2000)( m i l e s d e d oacute l a r e s )
Costa Rica Valor a
El Salvador Valor a
G uatemala Valor a
H onduras Valor a
Nicaragua Valor ldquo
Panamaacute Valor a
Total cemento 11729 0214 3 337 0249 1436 0053 1 113 0203 0 0000 0 0000
66121Clinkers de cemento 1 117 0020 102 0008 2 0000 1085 0198 0 0000 0 0000
66122Cemento Portland 10551 0192 2 576 0192 1 385 0051 27 0005 0 0000 0 0000
66123Cemento aluminaacuteceo (cim ent fondu) 45 0001 0 0 2 0000 0 0000 0 0000 0 0000
66129Otros tipos de cemento hidraacuteulico 16 0000 76 0006 47 0002 1 0000 0 0000 0 0000
a Porcentaje del total de importaciones de bienes realizadas por el paiacutesF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de informacioacuten del Banco de Datos del Comercio Exteshy
rior de Ameacuterica Latina y el Caribe (Badecel)
168 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
E n los paiacuteses donde coexisten las dos m ultinacionales eacutestas com piten entre siacute pero no a traveacutes de precios Su estrategia en algunos paiacuteses ha conshysistido en fusionarse con o tras em presas pa ra poder in tegrarse en form a vertical a fin de poder afianzarse en los m ercados po r ejemplo entre las em presas productoras de cemento y las que fabrican concreto En m uchos casos tam bieacuten ha habido una integracioacuten vertical de esos dos sectores con empresas que producen otros derivados del cemento e incluso con los disshytribuidores A traveacutes de la integracioacuten vertical las em presas pueden ofrecer a sus clientes un paquete de m ateriales de construccioacuten m ayor velocidad y capacidad de despacho si la d istribucioacuten estaacute in tegrada a la vez que la em presa ahorra costos de alm acenam iento La integracioacuten vertical con las canteras de clinker son fundam entales para que la em presa cuente con este insum o esencial del cemento
En el caso de Costa Rica por ejemplo incsa buscoacute afianzarse con una integracioacuten vertical de varios otros rubros al tem er una fuerte competencia de Cemex Cementos incsa nacioacute de dos empresas liacutederes del mercado incsa y Productos de Concreto y actualm ente form a parte a su vez de Holcim31 Cem entos incsa estaacute in tegrada verticalm ente con tres canteras con una planta generadora de energiacutea (Aguas Zarcas construida en 1996 en el norte del paiacutes con el fin de contar con suficiente energiacutea eleacutectrica en su planta de Agua Caliente) con la em presa Concreteragrave Nacional (de la cual posee 46 de las acciones) y con PC que es una constructora de fachadas para edifishycios La Corporacioacuten incsa tam bieacuten ha abierto un centro de distribucioacuten32
Un proceso com parable se ha dado en Panam aacute en cuanto a la integrashycioacuten vertical en los grupos corporativos de cemento y derivados que dom ishynan el m ercado El G rupo Incen po r ejemplo com prende una p lan ta ceshym enteragrave una de concreto dos em presas p roducto ras de m ateriales de construccioacuten y una de transporte33 El Grupo Cemex por su parte se ha inshy
perteneciente a Apasco y 56 a Holcim Con esta nueva asociacioacuten ahora disponen entre ambas de 24 de las acciones de Cementos del Norte 20 de Cemento de El Salvador 65 de i n c s a y 20 de Cementos Progreso Tambieacuten tienen participacioacuten en NicacemCemenic a trashyveacutes de la corporacioacuten i n c s a httpwwwapascocommxApacon2nsfContenidoB4-2-01- 03doc
31 Holcim es la empresa cementeragrave maacutes grande del mundo con sede en Suiza y con operashyciones en maacutes de 60 paiacuteses
32 Las empresas que componen la Corporacioacuten i n c s a son Cementos i n c s a Productos de Concreto Concreteragrave Quebradores Cerro Minas y Ochomogo Proyecto Hidroeleacutectrico Aguas Zarcas Concreteragrave Total Inpasa y Tecser
33 El Grupo Incen incluye Cemento Panamaacute S A Concreto S A Fibropan Inc y Techo- lit S A productoras de materiales de construccioacuten y Transcem S A que transporta cemento
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 169
tegrado verticalmente con la produccioacuten de concreto y avanza en el terreno de crear sus d istribu ido ras34 F inalm ente el G rupo E m presas M aribel consta de dos empresas principalm ente una de cemento gris y otra de m ashyteriales de construccioacuten35
En el caso de Panam aacute se debe m encionar que antes de la privatizacioacuten de Cemento Bayano habiacutea un reparto de m ercado entre esta em presa y Ceshym ento Panam aacute S A Ademaacutes habiacutea una distorsioacuten de m ercado que proveshyniacutea del subsidio que daba el Estado a Cementos Bayano A su vez Cemento Bayano le vendiacutea el clinker a Cementos Panam aacute a precios subsidiados
Tradicionalmente y debido a los m encionados costos de transporte alshym acenam iento y caducidad del producto en los paiacuteses en que existiacutean dos o m aacutes em presas cem enteras eacutestas se poniacutean de acuerdo para d istribuirse geograacuteficam ente el territo rio de form a que cada una abasteciacutea la regioacuten m aacutes cercana Esta situacioacuten ha cam biado en los paiacuteses en los que han enshytrado Cemex y Holcim Cemex ha creado varios centros de distribucioacuten en Costa Rica por lo que ahora es capaz de surtir a todo el territorio Holcim estaacute en viacuteas de hacer lo mismo Igualm ente Cemex N icaragua cuenta con tres nuevos centros de distribucioacuten y teniacutea planes de abrir dos maacutes durante 2002 lo que perm itiriacutea reducir los tiem pos de entrega ganar presencia en mercados y tener un m ayor seguim iento del proceso de venta Cemenic de Nicaragua construyoacute recientem ente una galera de m aterias prim as (ensaca- dora) para garantizar la disposicioacuten de un stock de m ateriales libres de hushym edad El objetivo de esta ensacadora es aum entar la capacidad de despashycho por lo que se dism inuiriacutea el tiempo de espera de los clientes potenciales El nuevo sistem a para ensacar el cemento significa un increm ento de 50 en velocidad y capacidad de despacho debido a que el procedim iento de coshylocacioacuten de cem ento en la p lataform a de los cam iones es com pletam ente autom atizado36 M ejorar la distribucioacuten del producto y extenderlo a todo el territo rio nacional po r parte de todas las em presas parece ser uno de los frentes m aacutes activos de competencia de las grandes em presas cementeras
En el rub ro de m ateriales de construccioacuten derivados del cem ento se cuenta un m ayor nuacutem ero de em presas de tam antildeo reducido que com piten entre siacute En Costa Rica por ejemplo adem aacutes de las dos grandes em presas
34 El Grupo Cemex consta sobre todo de dos grandes empresas Cemento Bayano S A y Concreto Bayano ademaacutes de cinco centros de distribucioacuten terrestre
35 Grupo Empresas Maribel incluye Cemento Blanco de Panamaacute S A y la productora de cemento gris El Canal
36 httpwwwlaprensacomnisupercomercialesarticulos-200021030-26html
170 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
descritas hay m uchas pequentildeas y m edianas em presas que fabrican p ro shyductos de concreto para la construccioacuten En cuanto a la distribucioacuten exisshyten alrededor de 70 m ayoristas de m ateriales de construccioacuten incluyendo transportistas depoacutesitos de m ateriales de construccioacuten y ferreteriacuteas Adishycionalm ente existen alrededor de 150 consum idores que com pran el ceshym ento directam ente de la faacutebrica (alrededor de 29 se vende de esta forshyma es decir no hay intermediarios)
En Guatemala se da una integracioacuten vertical entre la planta de cemento Cementos Progreso y la distribucioacuten que en 70 se realiza a traveacutes de la Coordinadora Nacional de Transporte Cabe m encionar que hay compantildeiacuteas de transporte independientes de las cem enteras que a su vez ejercen un fuerte poder de m ercado Un m unicipio en el norte de G uatem ala ju s ta shym ente en el aacuterea de produccioacuten del cemento ha emitido una ordenanza por la cual se establece la obligacioacuten de las em presas productoras de cemento de u tilizar dicho canal de d istribucioacuten y tran spo rte del cem ento pa ra al m enos 20 de su produccioacuten y de incurrir en incum plim iento se estableshycen sanciones Los productores de cemento por o tra parte sostienen que ese servicio les cuesta alrededor de 30 m aacutes que si lo realizaran con o tra com pantildeiacutea distribuidora37
Barreras de entrada a la industria y al mercado
Las barreras m aacutes fuertes a la en trada de la com petencia son de tipo na tu shyral La maacutes im portante es la geograacutefica pues el transporte de este producto de gran peso es m uy costoso Este aspecto redunda en una lim itada com ershycializacioacuten in ternacional y tam bieacuten genera un terreno feacutertil para la colushysioacuten entre em presas cem enteras para d istribu irse el m ercado de acuerdo con su ubicacioacuten territorial obstaculizando asiacute la incorporacioacuten de nuevos productores La dificultad de tener acceso a yacim ientos de clinker en un radio no muy lejano a la industria procesadora de cemento representa tam shybieacuten una barrera im portante para los potenciales nuevos com petidores en el mercado
El elevado costo hundido de crear una nueva em presa de cemento tam shybieacuten constituye un obstaacuteculo al ingreso de nuevos productores La invershysioacuten m iacutenim a rentable de una em presa y su difiacutecil conversioacuten a otro tipo de
37 Programa Nacional de Competitividad (2001)
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 171
actividad es el origen de esta dificultad Un estudio de la Asociacioacuten Nicashyraguumlense de Ingenieros y Arquitectos (ania) estim a que un nuevo com peshytidor necesitariacutea una inversioacuten de m aacutes de 20 millones de doacutelares para poshyder en trar al m ercado del cemento en dicho paiacutes Asiacute la em presa Cemenic entre m arzo de 1999 y julio de 2001 habiacutea invertido 20 millones de doacutelares en su p lan ta de Nagarote Se estim a asim ism o que para ingresar a la coshym ercializacioacuten de cem ento se requieren alrededor de 15 millones de doacutelashyres38 F inalm ente o tra b a rre ra al ingreso de nuevos com petidores es la relativa ventaja de las empresas establecidas que ya son conocidas por los consumidores
Respecto del acceso al m ercado existen barreras arancelarias para el ingreso del cemento al m ercado interno ya que el arancel maacuteximo cobrado al producto en aduanas es de 15 si proviene de paiacuteses que no sean de Cen- troam eacuterica o Meacutexico El com ercio de Centroam eacuterica estaacute libre de aranceshyles excepto en el caso de Costa Rica que cobra 1 de arancel a im portashyciones de la regioacuten De todas form as el arancel de 15 excede el arancel maacuteximo fijado por la omc de 10 que los paiacuteses tendraacuten que respetar
A pesar de las facilidades arancelarias en C entroam eacuterica el com ercio es lim itado y en su m ayoriacutea transfronterizo (cuadros iv5 y ivoacute) El uacutenico paiacutes que se exceptuacutea de esta situacioacuten es Meacutexico y quizaacute Costa Rica que entre 1994 y 2000 adquirioacute una posicioacuten relativam ente m aacutes fuerte exporshytando cemento a paiacuteses incluso no limiacutetrofes como El Salvador Se observa que sigue predom inando el com ercio a traveacutes de las fron teras en el antildeo 2000 Guatem ala im porta las m aacutes fuertes cantidades de cem ento de Meacutexishyco y en m ucho m enor m edida de El Salvador H onduras de El Salvador y Guatemala Nicaragua y Panamaacute de Costa Rica Estos m ovimientos m uesshytra n la m arcada incidencia de la b a rre ra n a tu ra l que im pone el costo de transporte del cemento
Precios
El precio del cem ento en G uatem ala paiacutes que reg istra el m enor de la reshygioacuten es de los m aacutes altos del m undo (veacutease el cuadro iv7) El precio del cem ento en los paiacuteses centroam ericanos po r o tra parte es sum am ente heterogeacuteneo al punto que la diferencia puede ser de hasta 33 entre el m aacutes
38 ANIA (2001)
172 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
Cuadro iv5 Comercio de Cemento Portland en el istmo centroamericano y Meacutexico (1994) (miles de doacutelares)
Exporta aa -raquoImporta de |
Paiacuteses Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute Meacutexico
Costa Rica 149(192)
El Salvador 91 928 81 375(32) (329) (29) (133)
Guatemala 481(889)
Honduras 548(817)
Nicaragua 36 54(46) (69)
Panamaacute 110 135(146) (179)
Meacutexico
a Seguacuten registros del paiacutes importador El porcentaje entre pareacutentesis indica la cantidad respecto al total de importaciones de Cemento Portland que realiza el paiacutes Las cifras de imshyportaciones de cemento de un paiacutes que aparecen en el c a n no coinciden necesariamente con las cifras de exportaciones del paiacutes de donde proviene ese producto de forma que se optoacute por tomar soacutelo el dato de importaciones
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshymacioacuten de Competitive Analysis of Nations ( c a n )
bajo (Guatemala) y el m aacutes alto (Panamaacute) (veacutease la graacutefica ivi) Asiacute los preshycios del cem ento de Costa Rica y Panam aacute por ser m uy sim ilares a los de Meacutexico son por lo tanto de los maacutes altos del mundo
Existen algunos componentes de los costos del cemento que elevan sus precios por encim a de aquellos de otros paiacuteses Prim ero el hecho de que la autoconstruccioacuten sea un destino im portan te del cem ento (en Meacutexico esta dem anda constituye 50 del total)39 requiere que este m aterial se venda en sacos lo que encarece el producto De hecho la venta en sacos a traveacutes de distribuidores representa alrededor de 75 de la dem anda de cemento del sector privado en Meacutexico40 En los paiacuteses industrializados en cam bio el cemento se vende a granel (ya que las obras de construccioacuten en esos paiacuteses
39 httpwwwcemexcomespaglgl_mxasp40 Ibidem
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 173
Cuadro iv6 Comercio de cemento Portland en el istmo centroamericanoy Meacutexico (2000)
(miles de doacutelares)Exporta aa mdashImporta de i
Paiacuteses Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute Meacutexico
Costa Rica 196(40)
5167 622 681 435(62)
El Salvador (732)37
(23)
(88) (97)15 785
Guatemala1354 874
(976)611
Honduras7 372
(396) (255)97
(12)
(179)298
(37)Nicaragua (921)Panamaacute 677
(42)200
(124)Meacutexico
a Seguacuten registros del paiacutes importador El porcentaje entre pareacutentesis indica la cantidad respecto del total de importaciones de Cemento Portland que realiza el paiacutes Las cifras de importaciones de cemento de un paiacutes que aparecen en el c a n no coinciden necesariamente con las cifras de exportaciones del paiacutes de donde proviene ese producto de forma que se optoacute por tomar soacutelo el dato de importaciones
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshymacioacuten de Competitive Analysis of Nations ( c a n )
son principalm ente de in fraestruc tu ra y proyectos puacuteblicos) El segundo elem ento que encarece relativam ente el cem ento de la regioacuten es su tran sshyporte en condiciones de infraestructura vial deficiente y una geografiacutea accishydentada41
Hasta principios de los antildeos noventa el precio del cem ento era controshylado por el Estado en la m ayoriacutea de los paiacuteses e incluso despueacutes de privati- zarse las em presas puacuteblicas se siguioacute con la m ism a praacutectica En Costa Rica ello ocurrioacute hasta 1998 aunque la em presa Cem pasa se habiacutea privatizado en 1994 En Panam aacute el precio se liberoacute a partir de la desaparicioacuten de la ofi-
41 Ibidem
174 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
Cuadro iv7 Precios del cemento (2000)
Paiacutes Doacutelarest
Meacutexico 110Gran Bretantildea 86Guatemala3 77Estados Unidos 75Brasil 74Francia 70Alemania 67Grecia 62Espantildea 62Filipinas 53Egipto 51Italia 51Tailandia 50Malasia 46Indonesia 38Polonia 33
a Informacioacuten proveniente de Cementos Progreso de GuatemalaF u e n t e Deutsche Bank Latin America Building Materials septiembre de 2000
cintildea de control de precios en 1996 En Guatemala la liberalizacioacuten del preshycio ocurrioacute en 2000 cuando se derogoacute el Acuerdo Gubernativo nuacutem 517-90 que estableciacutea un precio de venta del cem ento Portland tipo I En H ondushyras el precio quedoacute libre a partir de 1982 La liberalizacioacuten de precios sin embargo no ha conducido a una m ayor competencia en los mismos
Auacuten maacutes a pesar de que se han introducido im portantes innovaciones tecnoloacutegicas en la industria cem enteragrave especialm ente en los casos en que la industria privada nacional se asocioacute o fue com prada por Cemex Holdershybank o Lafarge esto no se ha visto reflejado en los precios que por el conshytrario han tendido a aumentar La inform acioacuten sobre precios de cemento a partir de la privatizacioacuten de empresas y desregulacioacuten de precios es escasa pero para los paiacuteses sobre los que se dispone informacioacuten se observa que a partir de la desregulacioacuten los precios han tendido a elevarse
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 175
G r aacute f i c a iv i Precios del cemento gris (saco de 425 kg) (2001) a
6 I--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
5 ---------------------------------------------------------------------------------------- ----------------------------------
4 ---------------------------------------------------------------------------- ----------- ----------- -----
OQ
2 ----
1 ----
0 i i ^ i i i
Costa Rica El Salvador Guatem ala H onduras Panam aacute Meacutexico
a La cifra de Guatemala es de enero de 2002 y las de los demaacutes paiacuteses de noviembre de 2001 Precios con iv a y otros impuestos incluidos
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) sobre la base de inshyformacioacuten de Cementos Progreso Guatemala
Controversias e investigaciones realizadas por las autoridades gubernamentales en materia de competencia
1) Investigacioacuten de la c l i c a c sobre cemento-concretoEl aum ento del precio del cemento y del concreto con im pacto en el costo de la construccioacuten en 1998 motivoacute una investigacioacuten por parte de la Clicac sobre la posibilidad de que hubiera colusioacuten entre las empresas que produshycen concreto42 Dicha investigacioacuten se centroacute en las tres em presas producshytoras de concreto m aacutes im portantes Concreto S A de Incem Concreto Ba- yano y Concreto y Construcciones S A del grupo Shahani
Aparentem ente llam aba la atencioacuten que existiendo distin tas tecnoloshygiacuteas dentro de cada categoriacutea del producto los precios fueran tan hom ogeacuteshyneos Tambieacuten daba una impresioacuten de colusioacuten el hecho de que el aum ento de precios del concreto ocurriera casi al m ism o tiempo en las tres principashyles empresas productoras de concreto Esto dio lugar a que la Clicac iniciashy
42 Concreto S A de Incem Concreto Bayano Concreto y Construcciones S A del grupo Shahani Premezclados Panamaacute y Concretos del Paciacutefico S A (Chorrera del grupo in e m )
176 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
ra una investigacioacuten sobre posibles praacutecticas concertadas para fijar precios en estos m ercados (cemento y concreto) que de todos modos no derivoacute en dem anda alguna ante los tribunales competentes
La Clicac hizo un estudio en 199843 en varias zonas (Panam aacute San Mi- guelito y el aacuterea oeste de la provincia de Panam aacute) con objeto de analizar lo ocurrido con los m ateriales de construccioacuten tras la apertura Se constatoacute que hubo beneficios pa ra los productos im portados o b ien aquellos que tienen un com ponente significativo de insum os im portados como m ateriashyles eleacutectricos productos de alum inio productos de hierro y algunos tipos de cemento
Medidas antidum ping de Guatemala a las importaciones provenientes de MeacutexicoCem entos Progreso S A solicitoacute la adopcioacuten de m edidas antidum ping contra las im portaciones de cemento Portland gris partida arancelaria sac nuacutem ero 25232900 provenientes de Meacutexico44 por lo cual en 1997 se im pushyso 89 de arancel al cemento pero en 2002 eacuteste habiacutea sido eliminado En 1998 Meacutexico p idioacute al G rupo Especial que recom endara que G uatem ala revocara la m edida antidum ping aplicada a las im portaciones de cemento Portland gris de Cruz Azul (m arca m exicana) y que reem bolsara los dereshychos antidumping ya percibidos Despueacutes del prim er fallo favorable a Guashytemala Meacutexico pidioacute reabrir el caso y un nuevo panel resolvioacute en contra de Guatemala La m edida antidumping sentildealada fue retirada por las autoridashydes En octubre de 2000 se resolvioacute dejar sin efecto el derecho antidumping definitivo que se im poniacutea a todas las im portaciones de cem ento Portland gris que ingresaran al territorio nacional provenientes de la em presa mexishycana Cooperativa Cruz Azul S C L45
Conclusiones
En el curso de los uacuteltim os 10 antildeos el sector del cem ento en Centroam eacuterica ha pasado de esta r constitu ido po r un conjunto de em presas nacionales estatales o privadas enfocadas al m ercado interno y con serios rezagos tecshy
43 Clicac (1999a)44 Medida antidumping definitiva aplicada al cemento Portland gris procedente de Meacutexico
w t d s 156r adoptada el 17 de noviembre de 2000 paacuterrafo 8 252 45 Reporte del Diario de Centroameacuterica octubre de 2000 httpwwwcienorggt
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 177
n o loacute g ic o s a p e r t e n e c e r a g r a n d e s c o n g lo m e r a d o s in t e r n a c io n a le s E n e ste
s e n t id o s u f u n c io n a m ie n t o n o r m a lm e n t e c o n d ic io n a d o p o r a s p e c t o s g e o shy
g r aacute f ic o s p a s oacute a s e r m a t e r ia d e e s tr a te g ia s d e c a r t e le s in t e r n a c io n a le s d o n d e
l a c o m p e t e n c ia p o r v iacutea s a lt e r n a s a lo s p r e c io s e n tre la s g r a n d e s e m p r e s a s
la s d is t r ib u c io n e s g e o g r aacute f ic a s l a c o lu s ioacute n e n m a t e r ia d e p r e c io s e tc a d shy
q u ie r e n u n a n u e v a d im e n s ioacute n
L o s e fe c to s q u e se p e r c ib e n d e e sto s c a m b io s s o n u n a e s t a n d a r iz a c ioacute n
d e e s c a la in t e r n a c io n a l e n la c a l id a d d e l c e m e n t o p r o d u c id o e n lo s p a iacutes e s
( c o n la c e r t if ic a c ioacute n c o r r e s p o n d ie n t e e n m u c h o s c a s o s ) u n a m a y o r v a r ie shy
d a d d e p r o d u c t o s f a b r ic a d o s u n a m a y o r in t e g r a c ioacute n v e r t ic a l d e la s d is t in shy
t a s e m p r e s a s q u e p r o d u c e n in s u m o s p a r a l a c o n s t r u c c ioacute n b a s a d o s e n
c e m e n t o u n a m e jo r d is t r ib u c ioacute n d e l p r o d u c t o a lo s u s u a r io s y u n m e jo r a shy
m ie n t o e n e l d e s e m p e ntilde o a m b ie n t a l d e la s e m p re s a s T a m b ieacute n y s im u lt aacute n e a shy
m e n t e se d e t e c t a u n a u m e n t o d e l p r e c io d e l p r o d u c t o e n r e la c ioacute n c o n u n
p e r io d o a n t e r io r a la a p e r t u r a l a p r iv a t iz a c ioacute n y d e s r e g u la c ioacute n d e l se c to r
T o d o s lo s b e n e f ic io s e n m a t e r ia d e p r o d u c t iv id a d y p o r lo ta n to lo s m e n o shy
r e s c o s to s d e r iv a d o s d e la in n o v a c ioacute n t e c n o loacute g ic a m e jo r a lm a c e n a m ie n t o y
t r a n s p o r t e a h o r r o d e e n e r g iacutea y a g u a e tc n o se h a n t r a d u c id o e n u n a b a r a shy
t a m ie n t o d e l c e m e n t o o d e lo s p r o d u c t o s d e r iv a d o s A s iacute e s to s a v a n c e s e n
m a t e r ia d e c o s t o s m u y p r o b a b le m e n t e h a n r e n d id o m a y o r e s m aacute r g e n e s d e
g a n a n c ia a lo s c a r t e le s in t e r n a c io n a le s y s u s s o c io s lo c a le s E l im p a c t o s o shy
b r e lo s c o n s u m id o r e s d e c e m e n t o e s d if e r e n t e s e g uacute n la s c a r a c t e r iacutes t ic a s d e
eacute sto s P a r a lo s c o n s t r u c t o r e s d e e d if ic io s y c a s a s d e a lt a c a l id a d la a p e r t u r a
c o m e r c ia l y e l in g r e s o d e lo s c o n g lo m e r a d o s in t e r n a c io n a le s a lo s m e r c a d o s
d e l a r e g ioacute n h a s ig n if ic a d o u n a d is p o n ib i l id a d d e u n a m a y o r v a r ie d a d d e
m a t e r ia le s d e c o n s t r u c c ioacute n u n a m e jo r c a l id a d d e e llo s y la s p o s ib il id a d e s
d e r e a l iz a r c o n s t r u c c io n e s m aacute s r e f in a d a s P a r a lo s s e c to r e s m e n o s p r oacute s p e shy
r o s se h a e n c a r e c id o la c o n s t r u c c ioacute n y h a n d e s a p a r e c id o d e l m e r c a d o a lg u shy
n a s c a lid a d e s d e c e m e n to m e n o s c o s to s o a d e m aacute s d e h a b e r s u b id o e l p r e c io
d e l c e m e n t o P o r t la n d
El mercado del azuacutecar
Estructura de mercado y mercado relevante
E l a z uacute c a r p o r s u h o m o g e n e id a d y la e s t a n d a r iz a c ioacute n d e l a t e c n o lo g iacutea
r e q u e r id a p a r a s u p r o d u c c ioacute n e s c o n s id e r a d o u n p r o d u c t o b aacute s ic o (commoshydity) L a u n if o r m id a d d e e ste p r o d u c t o es u n e le m e n t o q u e p u e d e f a c i l i t a r
178 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
la c o lu s ioacute n e n t r e lo s p r o d u c t o r e s y p o r e n d e h a y q u e c o n s id e r a r la e n u n
a n aacute l is is s o b r e la s c o n d ic io n e s d e c o m p e t e n c ia e n e l se cto r
E n e l c a s o d e l a z uacute c a r e x is t e n v a r io s m e r c a d o s e s t r e c h a m e n t e l ig a d o s
e n tre s iacute q u e es n e c e s a r io a b o r d a r p a r a lo g r a r u n a v is ioacute n d e c o n ju n t o s o b re
la s c o n d ic io n e s d e c o m p e t e n c ia q u e in c id e n e n e l p r e c io a l c u a l f in a lm e n t e
se le o fr e c e a la s e m p r e s a s q u e lo u s a n c o m o in s u m o y a l c o n s u m id o r n a shy
c io n a l 46 P o r c o n s ig u ie n t e e s n e c e s a r io t o m a r e n c u e n t a l a p r o d u c c ioacute n y
d is t r ib u c ioacute n d e l a c a ntilde a d e a z uacute c a r y d e l a z uacute c a r d e c a ntilde a ( r e f in a d a y s in r e f i-
n a r ) a s iacute c o m o s u d is t r ib u c ioacute n y c o m e r c ia l iz a c ioacute n T a m b ieacute n e l m e r c a d o d e
lo s s u s t it u t o s d e l a z uacute c a r e s p a r t e d e l m e r c a d o r e le v a n te y r e c ib ir aacute c ie r t o t r a shy
t a m ie n t o 47 B u e n a p a r t e d e e sto s s u s t it u t o s se d e r iv a n d e l m a iacutez
E s c o n v e n ie n t e c o m e n z a r e x a m in a n d o b r e v e m e n te e l m e r c a d o in t e r n a shy
c io n a l d e l a z uacute c a r d a d o s u im p a c t o s o b r e lo s m e r c a d o s c e n t r o a m e r ic a n o s
U n a d e la s c a r a c t e r iacutes t ic a s m aacute s im p o r t a n t e s d e l m e r c a d o in t e r n a c io n a l d e l
a z uacute c a r e s la s o b r e p r o d u c c ioacute n lo c u a l p r e s io n a a la b a ja e l p r e c io e n e l m e r shy
c a d o in t e r n a c io n a l l ib r e (v eacute a s e la g r aacute f ic a iv 2)
L a s o b r e p r o d u c c ioacute n se d e b e a d o s f a c t o r e s p r in c ip a le s la c r e c ie n t e fa shy
b r ic a c ioacute n d e s u s t it u t o s y e l a u m e n t o d e s p r o p o r c io n a d o d e la p r o d u c c ioacute n d e
a z uacute c a r p o r p a r t e d e p a iacutes e s q u e p o r t r a d ic ioacute n h a b iacute a n s id o r e le v a n t e s i m shy
p o r t a d o r e s n e t o s d e e ste b ie n E n l a g r aacute f ic a iv 3 s e o b s e r v a e l c a m b io s ig shy
n i f ic a t iv o q u e h a t e n id o l a c o m p o s ic ioacute n d e im p o r t a c io n e s d e a z uacute c a r d e
lo s E s t a d o s U n id o s y s u s s u s t it u t o s e n lo s a ntilde o s n o v e n t a D e a h iacute se d e s shy
p r e n d e c la r a m e n t e q u e h a y u n r e m p la z o d e a z uacute c a r p o r o t r o s e d u l c o r a n shy
te s p e ro q u e e sto s uacute lt im o s n o c o m p e n s a n t o ta lm e n te la c a iacuted a e n e l v a lo r d e
la s im p o r t a c io n e s d e lo s a z uacute c a r e s t r a d ic io n a le s E n t r e lo s g r a n d e s im p o r shy
t a d o r e s q u e h a n r e d u c id o d r aacute s t ic a m e n t e s u d e m a n d a e n e l m e r c a d o i n shy
t e r n a c io n a l d e s t a c a n lo s p a iacutes e s d e l a U n ioacute n E u r o p e a 48 lo s E s t a d o s U n i shy
46 Cabe puntualizar que los paiacuteses estudiados no tienen mayor incidencia sobre el precio del azuacutecar en el mercado internacional libre
47 Entre estos uacuteltimos destaca la sacarina que fue descubierta en 1879 pero cuyo ingreso al mercado fue muy difiacutecil por consideraacutersela inicialmente una adulteracioacuten del azuacutecar auteacutentishyca y posteriormente en los antildeos setenta debido a que se la creiacutea una amenaza para la salud aunque las bases cientiacuteficas de ello han sido rebatidas A pesar de que la controversia sobre la sacarina no se ha superado completamente este producto se ha mantenido en el mercado desshyde hace deacutecadas Otro sustituto cercano es el aspartame aprobado en 1981 por la Food and Drug Administration ( f d a ) en los Estados Unidos el potasio acesulfame aprobado en 1988 la sucralosa aprobada en 1998 y la fructosa y la isoglucosa ambas obtenidas a partir de la hishydroacutelisis huacutemeda del maiacutez httpwwwfdagovfeatures1999699_sugarhtml
48 La Unioacuten Europea que originalmente era un gran importadora neta de azuacutecar en los uacutelshytimos antildeos se ha vuelto una exportadora neta de este bien En 2000-2001 se produjeron 1756
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 179
d o s 49 y C h i n a 50 e n tre o tro s T a m b ieacute n h a c o n t r ib u id o a la s o b r e o fe r ta m u n shy
d ia l d e a z uacute c a r la in c o r p o r a c ioacute n d e n u e v o s a c to r e s c o m o a lg u n o s p a iacutes e s d e
E u r o p a d e l E s t e ( U c r a n ia p o r e je m p lo )
A u n q u e la a p a r ic ioacute n d e o t r o s e d u lc o r a n t e s e n p r in c ip io d e b e r iacutea h a b e r
d e b i l i t a d o e l c o n c e n t r a d o p o d e r q u e t e n iacutea n lo s g r a n d e s c a r t e le s in t e r n a shy
c io n a le s d e l a z uacute c a r eacute s to s lo g r a r o n a f ia n z a r s e c o n u n a s e r ie d e m e d id a s d e
p r o t e c c ioacute n y a p o y o g u b e r n a m e n t a le s e n p a iacutes e s d e s a r r o l la d o s t a n t o a lo s
p r o d u c t o r e s d e c a ntilde a y d e r e m o la c h a c o m o a lo s r e f in a d o r e s d e a z uacute c a r A s iacute
lo g r a r o n m a n t e n e r m e r c a d o s e s tr a teacute g ic o s e in c lu s o e x p a n d ir c o m o se m e n shy
c io n a b a a n t e r io r m e n t e s u p r o d u c c ioacute n e n c a n t id a d e s c o n s id e r a b le s A u n
c u a n d o lo s E s t a d o s U n id o s y la U n ioacute n E u r o p e a s ig u e n im p o r t a n d o a z uacute c a r
d e lo s p a iacutes e s e n d e s a r r o llo m aacute s c e r c a n o s a s u s aacute r e a s d e in f lu e n c ia mdash A m eacute r i shy
c a L a t in a e n e l p r im e r c a s o y A f r ic a e n e l s e g u n d o mdash a p r e c io s m aacute s a lt o s q u e
lo s d e l m e r c a d o l ib r e in t e r n a c io n a l e llo e s e n f o r m a a c o t a d a p o r v iacutea d e la
a s ig n a c ioacute n d e t a r if a s -c u o t a s d e im p o r t a c ioacute n 51
S i b ie n h a h a b id o a lg u n a s m e d id a s p a r a r e d u c ir la s o b r e p r o d u c c ioacute n d e
a z uacute c a r e n lo s E s t a d o s U n id o s c o m o e n 2 0 0 0 c o n e l p r o g r a m a d e p a g o e n
e s p e c ie a lo s a g r ic u lt o r e s q u e c u lt iv a n e sto s p r o d u c t o s (beet and cantildee sugar Payment-In-Kind [p ik ]) e l im p a c t o d e t a l p r o g r a m a n o h a r e s u e lt o a uacute n e l
p r o b le m a d e s o b r e p r o d u c c ioacute n e n e se p a iacutes 52 E l r e s u lt a d o d e e ste m e c a n is shy
m o fu e u n a r e d u c c ioacute n d e c e r c a d e 9 1 0 0 0 h e c t aacute r e a s e n l a s ie m b r a p r i n c i shy
p a lm e n t e d e r e m o la c h a e n e l a ntilde o s ig u ie n t e S in e m b a r g o a lo a n t e r io r h a y
q u e a g re g a r q u e e n lo s E s t a d o s U n id o s se c o n s u m e n a lr e d e d o r d e 1 2 m i l lo shy
n e s d e t o n e la d a s d e e d u lc o r a n t e s d e r iv a d o s d e l m a iacutez a lim e n t o fu e r te m e n te
s u b s id ia d o y c o n p r e c io s a r t if ic ia lm e n t e b a jo s q u e t a m b ieacute n p r o v o c a n u n a
c o m p e t e n c ia d e s le a l e n e l m e r c a d o in t e r n a c io n a l53
millones de toneladas de azuacutecar y se consumieron soacutelo 1432 millones de toneladas httpwwwdftmocgothengASEANwsugarphtm
49 El valor de la produccioacuten de azuacutecar crecioacute a una tasa de 4 promedio anualmente entre 1979 y 2000 ( u s d a - n a s s Agricultural Statistics Data Base)
50 China pasoacute de absorber 104 del total de importaciones mundiales de azuacutecar en 1995 a soacutelo 07 en 1998-1999 ( c e p a l 2000)
51 Las tarifas-cuotas son pactadas anualmente en el marco de la Organizacioacuten Internacioshynal del Azuacutecar donde estaacuten representados los principales paiacuteses importadores y los maacutes importantes exportadores de azuacutecar
52 El p ik ofrecioacute a los productores de cantildea o remolacha la posibilidad de dejar de cultivar parte de ellas a cambio de que se les asignara una porcioacuten de los inventarios que mantiene la Commodity Credit Corporation (ccc) del gobierno (que ascendiacutean a 174 000 toneladas de azuacuteshycar refinada) httpwwwsugarca22Aug00Prthtm
53 httpwwwagrodigitalcom
G r aacute f i c a iv 2 Precio internacional del azuacutecar (1972-2000)
H 1 H P rec io im p o rta c ioacute n U E P rec io im p o rta c ioacute n M und ia lE s tad o s U n idos
F u e n t e Fondo Monetario Internacional ( f m i ) ldquoInternational Financial Statisticsrsquorsquo (base de datos)
G r aacute f ic a iv3 Importaciones de los Estados Unidos de azuacutecar y sustitutos
1400000
uuml T o tal a z uacute c a r [ U T otal su s ti tu to s de a z uacute c a r
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) sobre la base de inshyformacioacuten del Banco de Datos del Comercio Exterior de Ameacuterica Latina y el Caribe (Badecel)
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 181
E n C e n t r o a m eacute r ic a e l m e r c a d o r e le v a n t e d e l a z uacute c a r a b a r c a s o b r e to d o
e l a z uacute c a r d e c a ntilde a m ie n t r a s q u e e l c o n s u m o d e lo s s u s t it u t o s a uacute n n o o c u p a
u n a p a r t e s ig n if ic a t iv a E n lo g e o g r aacute f ic o e l p r o d u c t o n a c io n a l e s e l m aacute s
im p o r t a n t e p a r a lo s c o n s u m id o r e s p u e s c a s i n o se im p o r t a m ie n t r a s q u e
ta n t o e l n a c io n a l c o m o e l in t e r n a c io n a l c o n s t it u y e n e l m e r c a d o m aacute s im p o r shy
ta n te p a r a lo s p r o d u c t o r e s P a r a G u a t e m a la q u e e x p o r ta b a 6 2 d e s u p r o shy
d u c c ioacute n e n 2 0 0 1 e l m e r c a d o e x te rn o e s e s p e c ia lm e n t e r e le v a n te (v eacute a s e lo s
c u a d r o s iv 8 iv 9 y iv io ) L a p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r se h a m aacute s q u e d u p lic a d o
e n t r e 1 9 8 0 y 2 0 0 0 e n C e n t r o a m eacute r ic a ( u n c r e c im ie n t o m u c h o m aacute s r aacute p id o
q u e e l e x p e r im e n t a d o e n M eacute x ic o e l o tr o e x p o r t a d o r im p o r t a n t e a l m e r c a d o
d e lo s E s t a d o s U n id o s e n e l m is m o p e r io d o ) F in a lm e n t e h a y q u e a g r e g a r
q u e G u a t e m a l a t ie n e e l m a y o r r e n d im ie n t o d e p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r p o r
h e c t aacute r e a d e c a ntilde a c u lt iv a d a ( 8 2 7 t o n e la d a s ) e n c o n t r a s t e c o n 5 2 8 t o n e la shy
d a s e n P a n a m aacute y 6 5 9 e n E l S a lv a d o r q u e s o n lo s p a iacutes e s d e m e n o r r e n d i shy
m ie n t o e n la r e g ioacute n (v eacute a s e e l c u a d r o iv 9 )
E s e s e n c ia l a b o r d a r e l e s t u d io d e l m e r c a d o d e l a c a ntilde a d e a z uacute c a r p a r a
c o m p r e n d e r e l f u n c io n a m ie n t o d e l m e r c a d o d e l a z uacute c a r ( c u a d r o iv 9 ) A p e shy
s a r d e la s d if ic u l t a d e s q u e h a e n f r e n t a d o e ste p r o d u c t o e n lo s m e r c a d o s
in t e r n a c io n a le s la s u p e r f ic ie d e c a ntilde a c o s e c h a d a e n lo s uacute lt im o s 2 0 a ntilde o s se
h a e x te n d id o 7 0 e n la r e g ioacute n E s t e fe n oacute m e n o se h a p r o d u c id o e n g r a n p a r shy
te p o r q u e se c r e a r o n la s c o n d ic io n e s p a r a q u e e sta a c t iv id a d a uacute n s e a r e n t a shy
b le p e s e a l a a d v e r s id a d e n la s c o n d ic io n e s d e d e m a n d a in t e r n a c io n a l
E x is t e a d e m aacute s u n m o n o p s o n io p a r a la in d u s t r ia c a ntilde e r a y a q u e la c o m p r a
d e la c a ntilde a se h a c e c e n t r a l iz a d a m e n t e p o r p a r te d e lo s in g e n io s a z u c a r e r o s
P o r o t r a p a r te la p r o d u c c ioacute n c a ntilde e r a p e s e a la s d if ic u lt a d e s p o r la s q u e
a t r a v ie s a la in d u s t r ia a z u c a r e r a c o n t in uacute a c e n t r aacute n d o s e e n la p r o d u c c ioacute n d e
a z uacute c a r y n o h a lo g r a d o d iv e r s if ic a r s e s ig n if ic a t iv a m e n t e A s iacute a u n q u e h a
c r e c id o l a p r o d u c c ioacute n d e a lc o h o l y la g e n e r a c ioacute n d e e le c t r ic id a d a p a r t i r
d e l b a g a z o s u p r in c ip a l u s o s ig u e s ie n d o e n g r a n m e d id a l a p r o d u c c ioacute n d e
a z uacute c a r E s t o se ju s t i f i c a e n b u e n a p a r t e p o r q u e e l a lc o h o l q u e p o d r iacutea s e r
u n a a lt e r n a t iv a a t r a c t iv a n o se h a c o n s o lid a d o p u e s s u s c o s t o s d e p r o d u c shy
c ioacute n y p r e c io s o n p o c o c o m p e t it iv o s c o n r e s p e c to a ig u a l p r o d u c t o f a b r ic a shy
d o c o n o tr o s in s u m o s
E l m e r c a d o d e la c a ntilde a d e a z uacute c a r y d e l a z uacute c a r r e f in a d o e n la r e g ioacute n c e n shy
t r o a m e r ic a n a e s taacute c o m p u e s t o p o r u n u n iv e r s o m u y g r a n d e d e p r o d u c t o r e s
d e c a ntilde a y u n a p r o d u c c ioacute n m u c h o m aacute s c o n c e n t r a d a d e a z uacute c a r s in r e f in a r y
r e f in a d o e n lo s in g e n io s r e s p e c t iv a m e n t e E n 2 0 0 2 h a b iacutea 6 1 in g e n io s e n lo s
s e is p a iacutes e s e s t u d ia d o s l a m a y o r iacutea c o n c e n t r a d o s e n G u a t e m a la ( 1 7 ) y C o s shy
ta R i c a ( 1 6 ) e n ta n t o q u e P a n a m aacute t e n iacutea e l m e n o r n uacute m e r o d e e llo s (c u a tr o )
E n la m a y o r iacutea d e lo s p a iacutes e s e x iste a lg u n a in s t it u c ioacute n d e l s e c t o r p r iv a d o p o r
lo g e n e r a l a u t oacute n o m a q u e se e n c a r g a d e h a c e r u n n e x o e n tr e lo s p r o d u c t o shy
r e s d e c a ntilde a y lo s in g e n io s (v eacute a s e e l c u a d r o i v i l )
Poder de mercado
E x is t e c ie r t a p a r a d o ja c o n re s p e c to a l p o d e r e je r c id o p o r lo s p r o d u c t o r e s e n
lo s m e r c a d o s d e a z uacute c a r M ie n t r a s q u e a e s c a la in t e r n a c io n a l e l g r a d o d e
c o n c e n t r a c ioacute n d e la s e x p o r t a c io n e s h a d is m in u id o a l in c o r p o r a r s e u n m a shy
y o r n uacute m e r o d e p a iacutes e s c o m o o fe r e n te s d e e se b ie n l a c o n c e n t r a c ioacute n d e s u
p r o d u c c ioacute n e n e l p la n o n a c io n a l se h a m a n t e n id o o h a a u m e n t a d o ta n to e n
p a iacutes e s d e s a r r o lla d o s c o m o e n d e s a r r o llo D e h e c h o e l r e s p a ld o a lo s p r o d u c shy
to r e s a z u c a r e r o s e n lo s E s t a d o s U n id o s se r e d o b loacute a p r in c ip io s d e lo s a ntilde o s
o c h e n t a lo c u a l le s a y u d oacute a m a n t e n e r s u p o d e r s u s t a n c ia l d e m e r c a d o
L o s g o b ie r n o s d e lo s p a iacutes e s in d u s t r ia l iz a d o s h a n r e s p a ld a d o a s u s p r o shy
d u c t o r e s d e a z uacute c a r p o r t r a t a r s e d e u n s e c t o r e s t r a t eacute g ic o E n lo s E s t a shy
d o s U n id o s p o r e je m p lo e n 1 9 9 6 la c a ntilde a d e a z uacute c a r y la r e m o la c h a se p r o shy
d u c iacutea n e n 1 7 e s ta d o s L a p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r y d e s u s t it u t o s e n c o n ju n t o
g e n e r a b a 4 2 0 0 0 0 e m p le o s e n 4 2 e s t a d o s y c o n t r ib u iacutea c o n 2 7 0 0 0 m il lo n e s
182 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
C uadro iv8 Coeficiente del volumen de exportaciones de azuacutecarvolumen de produccioacuten total de azuacutecar en el istmo centroamericano (1990-2001)
(p o r c e n ta je s )
Paiacutes 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2 007laquo
T otal 36 6 1 4 9 8 5 4 0 5 8 4 8 1 2 6 1 6 9 4 8 7 2 5 5 2 3 55 5 5C o sta R ica 2 7 2 2 4 6 7 4 3 3 9 8 3 1 9 5 4 3 1 3 3 9 2 2 3 8 0 2 39 4 1E l S a lv a d o r 1641 2 9 5 0 2 4 4 8 3 6 8 0 53 51 3 4 9 0 52 11 6 1 2 5G u a tem a la 4 1 3 5 6 6 9 4 5 2 4 8 5 7 6 5 8 4 7 9 68 21 7 0 6 9 6 1 9 4H o n d u r a s 1 4 8 9 7 2 2 8 5 2 10 3 2 8 5 2 4 7 3 7 6 9 3 8 5 6N ic a ra g u a 5 3 0 3 3 2 0 2 3 6 9 3 5 9 1 0 3 5 1 5 3 1 9 0 5 1 9 3 6 4 8 7P a n a m aacute 6 7 3 6 3 6 4 8 3 4 1 3 3 8 9 5 3 7 8 8 19 04 4 4 2 5 2 1 4 6
a Cifras preliminaresF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de cifras de
la Secretariacutea de Integracioacuten Econoacutemica Centroamericana ( s i e c a ) y caacutelculos propios
C u a d r o iv9 Superficie cosechada produccioacuten y rendimiento de cantildea de azuacutecar y produccioacuten de azuacutecar en el istmo centroamericano
y Meacutexico (1980-2000)
Paiacutes 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000a
Superficie cosechadab istmocentroamericano 256 272 306 362 406 439 437 440 438
Costa Ricac 34 37 30 43 43 43 44 46 46El Salvador1 27 39 43 49 63 83 16 77 77Guatemalad 70 72 123 150 175 180 182 182 182Hondurasldquo 40 45 41 42 43 44 45 46 47Nicaragua1 38 41 40 43 Al 51 53 54 51Panamaacuteds 49 38 31 35 35 37 36 34 34Meacutexicoh 546 488 571 571 622 615 631 643 634
Produccioacutenistmocentroamericano 16 823 18148 22197 26906 30359 34 803 33 864 31 811 32 667
Costa Rica 2 199 2449 2436 3 233 3439 3153 3 682 3 670 3 363El Salvador 1824 3 155 3 296 3 557 4 376 5495 5 263 5199 5 071Guatemala 5486 5 696 9935 13 033 14793 17 666 15 645 14339 15 056Honduras 2 865 2 989 2 892 3 059 3 580 3 637 4056 3 055 3 688Nicaragua 2 372 2240 2 348 2412 2412 2 869 3419 3 735 3 678Panamaacute 2077 1619 1290 1612 1760 1982 1799 1814 1812Meacutexico 36480 34 400 39 908 44 324 44295 44465 47130 42101 44302
Rendimiento)istmocentroamericano 651 652 687 683 697 716 738 690 708
Costa Rica 656 671 826 757 803 735 833 798 731El Salvador 686 816 774 726 695 660 690 675 659Guatemala 788 787 811 869 845 982 860 788 827Honduras 716 667 709 723 829 825 901 664 785Nicaragua 632 547 580 561 515 564 649 686 715Panamaacute 426 424 420 466 498 529 495 526 528Meacutexico
Produccioacuten de azuacutecar
669k
705 699 777 712 723 747 655 698
istmocentroamericano 1372 1687 1980 2499 2 929 3 352 3149 3231 3 444
Costa Rica 202 236 230 312 333 314 358 379 351El Salvador 179 268 273 310 399 473 456 434 493Guatemala 448 590 975 1295 1 517 1792 1 583 1655 1693Honduras 185 213 182 184 227 241 247 222 330Nicaragua 185 230 208 277 316 373 331 364 420Panamaacute 174 151 111 121 137 160 175 177 156Meacutexico 2 603 3228 3 174 4 278 4 378 4 544 5174 4 696 4918
ldquoCifras preliminares bMiles de hectaacutereas ldquoCorresponde al ciclo agriacutecola el antildeo calendashyrio indicado se refiere al segundo antildeo del ciclo dCorresponde al ciclo agriacutecola el antildeo calenshydario indicado se refiere al primer antildeo del ciclo ldquoCorresponde al antildeo calendario Se refiere a la superficie cultivada fSe refiere al antildeo calendario calculado sobre la base de 60 del ciclo agriacutecola del antildeo anterior y 40 del ciclo agriacutecola en estudio Se refiere a superficie sembrashyda bCorresponde al antildeo calendario Miles de toneladas iexclToneladas por hectaacuterea kIncluye azuacutecar cruda y refinada
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) Inform acioacuten baacutesica del sector agropecuario Subregioacuten N orte de Am eacuterica Latina y el Caribe ( l c m e x l 5 0 6 ) Sede Subregional de la CEPAL en Meacutexico Meacutexico diciembre 2001
C u a d r o iv io Exportaciones de azuacutecar del istmo centroamericano (2000)(m ile s d e d oacute la r e s )
Costa Rica Valor a
El Salvador Valor a
Guatemala Valor a
Honduras Valor a
Nicaragua Valor ldquo
Panamaacute Valor ldquo
T otal a zuacute ca r 2 9 7 8 5 0 5 4 43 9 3 4 3 2 8 1 9 6 0 3 1 7 2 6 14 3 9 8 1 09 3 6 1 3 6 5 74 19 9 3 6 2 5 8
0 6 1 1 1A zuacute ca r d e ca ntilde a s in r entilde n a r 28 605 0 5 2 3 9 9 7 2 2 9 8 190 781 7 0 7 10 5 9 0 0 8 0 9 6 2 3 153 1 9 8 8 7 2 5 8
0 6 1 1 2A zuacute ca r d e r em o la ch a s in r e fiacuten a r 0 0 0 0
0 6 1 2 1C on a d ic ioacute n d e su s ta n c ia s sa p o riacutefera s o c o lo r a n te s 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 9 001
0 6 1 2 9O tros 1 0 0 0 10 0 0 0 8 0 0 0 0 0 0 0 26 4 3 8 4 2 0 __ __
0 6 1 5 1M ela za d e c a ntilde a 1 157 0 0 2 3 9 5 2 0 2 9 5 1 8 3 0 1 9 3 8 0 8 0 2 9 75 0 01 __ __
0 6 1 5 9M ela za d e a zuacute ca r d e r em o la c h a y o tra s m e la z a s 22 0 0 0 59 0 0 0
a Porcentaje del total de exportaciones de bienes realizadas por el paiacutesF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de informacioacuten del Banco de Datos del Comercio Exteshy
rior de Ameacuterica Latina y el Caribe (Badecel)
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 185
d e d oacute la r e s a l p ib 54 E s t o s m o t iv o s p a r a r e g u la r y p r o t e g e r e l m e r c a d o d e l
a z uacute c a r e n lo s E s t a d o s U n id o s s o n lo s m is m o s p o r lo s c u a le s lo s g o b ie r n o s
d e lo s p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s t a m b ieacute n lo h a n h e c h o d a d o q u e la p r o d u c shy
c ioacute n d e a z uacute c a r es e s t r a t eacute g ic a e n la g e n e r a c ioacute n d e e m p le o s r u r a le s e n e l PIB a g r iacutec o la y m a n u f a c t u r e r o y e n e l c o m e r c io in t e r n a c io n a l E n 2 0 0 0 l a p r o shy
d u c c i oacute n d e c a ntilde a d e a z uacute c a r r e p r e s e n t a b a e n t r e 3 y 8 d e l a p r o d u c c ioacute n
a g r o p e c u a r ia e n C e n t r o a m eacute r ic a 55 S i n e m b a r g o lo s in s t r u m e n t o s d e p r o shy
t e c c ioacute n e n u n o y o tr o g r u p o s d e p a iacutes e s s o n m u y d ife re n te s e n lo s p a iacutes e s in shy
d u s t r ia l iz a d o s s o n e n o r m e m e n t e m aacute s s oacute lid o s q u e e n lo s p a iacutes e s e n d e s a r r o shy
l lo d e b id o a s u m a y o r c a p a c id a d d e f in a n c ia m ie n t o E n e ste uacute lt im o c a s o n o
s oacute lo h a y fu e r te s b a r r e r a s a la e n t r a d a d e la s im p o r t a c io n e s s in o q u e a d e shy
m aacute s e x is te n e n o r m e s s u b s id io s a l s e c t o r a z u c a r e r o ( y t a m b ieacute n a lo s e d u lc o shy
r a n te s s u s t it u t o s b a s a d o s e n e l m a iacutez d a d o e l s u b s id io q u e r e c ib e s u c u lt iv o )
L a p r o t e c c ioacute n a lo s p r o d u c t o r e s d e a z uacute c a r e n lo s p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s
uacute n ic a m e n t e d e s c a n s a s o b r e m e d id a s a r a n c e la r ia s ( c o n g r u e n t e s c o n la s
r e g la s d e la om c)L o s e f e c t o s d e la s d is t o r s io n e s e n e l m e r c a d o in t e r n a c io n a l s e h a n
t r a n s f e r id o c o m p le t a m e n t e a lo s p r e c io s l ib r e s in t e r n a c io n a le s q u e e s t aacute n
p o r d e b a jo d e lo s c o s to s d e p r o d u c c ioacute n e n la m a y o r iacutea d e lo s p a iacutes e s d e l m u n shy
d o y la s c o n s e c u e n c ia s la s h a n p a g a d o s o b r e to d o a q u e lla s e m p r e s a s q u e
n o t ie n e n m e r c a d o c a u t iv o y n o p u e d e n c o m p e t ir e n e l m e r c a d o l ib r e la s
c u a le s se e n c u e n t r a n p r in c ip a lm e n t e e n lo s p a iacutes e s e n d e s a r r o llo E n C e n t r o shy
a m eacute r ic a a lg u n o s in g e n io s c o m o se v e r aacute m aacute s a d e la n t e n o h a n p o d id o c o m shy
p e t ir e n e s ta s c ir c u n s t a n c ia s a r a iacutez d e s u r e tr a s o t e c n o loacute g ic o y lo s b a jo s p r e shy
c io s d e l m e r c a d o lib r e
E s c o m uacute n q u e e x is t a u n a in t e g r a c ioacute n v e r t ic a l e n tr e la s r e f in a d o r a s d e
a z uacute c a r y s u d is t r ib u c ioacute n a s iacute c o m o e n t r e la p r o d u c c ioacute n d e c a ntilde a la r e f in a shy
c ioacute n d e a z uacute c a r y s u d is t r ib u c ioacute n D e h e c h o a p e s a r d e l g r a n n uacute m e r o d e p r o shy
d u c t o r e s d e c a ntilde a q u e e x iste h a y u n m o n o p s o n io e n la m a y o r iacutea d e lo s p a iacutes e s
d e m o d o q u e la c a ntilde a se a d q u ie r e d e m a n e r a c e n t r a l iz a d a L o s m e r c a d o s d e
l a c a ntilde a d e a z uacute c a r y d e l a z uacute c a r e s taacute n r e g u la d o s e n to d o s lo s p a iacutes e s e s t u d ia shy
d o s E s t aacute d e f in id o e l p r e c io a l q u e se p u e d e v e n d e r e l p r o d u c t o e n e l m e r c a shy
d o in t e r n o c u aacute n t a c a ntilde a d e a z uacute c a r y a z uacute c a r r e f in a d o p u e d e n p r o d u c ir s e
c a d a a ntilde o p a r a e l m e r c a d o in t e r n o y p a r a e l e x te r n o y e ste uacute lt im o se d e f in e
c o n b a s e e n la s c u o t a s a s ig n a d a s a n u a lm e n t e p o r lo s E s t a d o s U n id o s
54 Testimonio del representante de la industria azucarera de los Estados Unidos H ouse Agriculture Com mittee Hearing on State Trading Enterprises 12 de septiembre de 1996
55 c e p a l ( 2 0 0 1 )
186 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
C u a dr o iv i l Produccioacuten de cantildea de azuacutecar y azuacutecar en el istmo centroamericano
Paiacutes Produccioacutencantildea
ingenios2000
Nuacutem de ingenios
Asociaciones de azucareros
Distribuidores de azuacutecar
C o sta R ica n a a 16 L iga A g r iacuteco la e In d u str ia l d e la C antilde a d e A zuacute ca r ( l a i c a )
LAICA
E l S a lv a d o r 5 10 A so c ia c ioacute n A zu ca rera d e E l S a lv a d o r
D istr ib u id o r d e A zuacute ca r (D izu ca r)
G u a tem a la 40 17 A so c ia c ioacute n d eA zu ca rero s d e G u a te shym a la (A sa zg u a )
C o m etro y su b s id ia r ia (A lcaacutezar)
H o n d u r a s 60 7 A so c ia c ioacute n d e A zu ca rero s
L a d is tr ib u c ioacute n la h a c e n lo s p r o p io s in g e n io s a z u c a re ro s
N ic a ra g u a n a 7 C o m iteacute N a c io n a l d e P ro d u cto res d e A zuacute ca r ( c n p a )
E m p r e sa D isc o
P a n a m aacute 44 4 C o n se jo d e l A zuacute car
a La gran mayoriacutea son productores independientesF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) Istm o Centroamerishy
cano fomento y m odernizacioacuten del sector agroexportador Los casos del azuacutecar el banano y el cafeacute ( l c m e x L 4 2 9 ) Sede Subregional de la c e p a l en Meacutexico Meacutexico y datos oficiales de los paiacuteses
H a s t a f in e s d e lo s a ntilde o s o c h e n t a e l E s t a d o d e s e m p e ntilde oacute u n p a p e l im p o r shy
ta n te e n t o d a s la s e ta p a s d e p r o d u c c ioacute n d e l a z uacute c a r e n la m a y o r iacutea d e lo s p a iacute shy
se s (e x c e p to G u a t e m a la d o n d e la a c t iv id a d s ie m p r e h a e s ta d o e n m a n o s d e l
s e c to r p r iv a d o ) d e t e r m in a n d o p r e c io s y c a n t id a d e s E s t a s it u a c ioacute n h a c a m shy
b ia d o s oacute lo e n la m e d id a e n q u e lo s g o b ie r n o s h a n t r a s p a s a d o lo s in g e n io s
q u e e s t a b a n b a jo s u d o m in io a l s e c to r p r iv a d o y e n q u e la r e g u la c ioacute n m is shy
m a h a p a s a d o a m a n o s d e e ste s e c to r e n m u c h o s c a s o s D e h e c h o e n v a r io s
p a iacutes e s in c lu s o p o r le y se e s ta b le c e n d is p o s ic io n e s p a r a q u e lo s p r o d u c t o r e s
d e c a ntilde a e in g e n io s o p e r e n c o m o u n c a r t e l A u n q u e la e s t r u c t u r a d e s c r it a
p a r a la in d u s t r ia a z u c a r e r a y la s f o r m a s d e r e g u la c ioacute n m e n c io n a d a s p r e d o shy
m in a n la s it u a c ioacute n d e lo s d is t in t o s p a iacutes e s v a r iacutea
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 187
Costa RicaE l m e r c a d o d e l a c a ntilde a e l a z uacute c a r y s u d is t r ib u c ioacute n e s t aacute n c o m p le t a m e n t e
r e g u la d o s E x is t e u n a c o r p o r a c ioacute n n o e s ta ta l mdash la L ig a A g r iacutec o la e In d u s t r ia l
d e la C a ntilde a d e A z uacute c a r ( la ic a )mdash q u e m a n e ja la s r e la c io n e s e n tre lo s p r o d u c t o shy
r e s d e c a ntilde a y la in d u s t r ia r e f in a d o r a y e n tr e eacute s ta y la c o m e r c ia l iz a c ioacute n d e
a z uacute c a r L a L e y O r g aacute n ic a d e la A g r ic u lt u r a e I n d u s t r ia d e la C a ntilde a d e A z uacute c a r
n uacute m 7 8 1 8 (d e 1 9 9 8 ) d e t e r m in a la s f u n c io n e s d e la la ic a c u y a f in a l id a d es
m a n t e n e r u n r eacute g im e n e q u it a t iv o d e r e la c io n e s e n tr e lo s p r o d u c t o r e s d e la
c a ntilde a y lo s in g e n io s d e a z uacute c a r q u e g a r a n t ic e a c a d a s e c to r u n a p a r t ic ip a c ioacute n
r a c io n a l y ju s t a a s im is m o o r d e n a r p a r a e l d e s a r r o llo oacute p t im o y la e s t a b i l i shy
d a d d e la a g r o in d u s t r ia lo s fa c to r e s q u e in t e r v ie n e n ta n to e n la p r o d u c c ioacute n
d e l a c a ntilde a c o m o e n l a e la b o r a c ioacute n y c o m e r c ia l iz a c ioacute n d e s u s p r o d u c t o s rdquo A s i shy
m is m o se d e b e a g re g a r q u e la le y n uacute m 7 8 1 8 p re v a le c e s o b r e c u a lq u ie r o tra
d e ig u a l ra n g o d e f o r m a q u e c o n e llo se e l im in a la p o s ib il id a d d e q u e e l s e c shy
t o r a z u c a r e r o se v e a f o r z a d o a a c a t a r la le y d e c o m p e t e n c ia d e e se p a iacutes E l
r e g la m e n t o d e la le y n uacute m 7 8 1 8 e s ta b le c e la s n o r m a s t eacute c n ic a s d e la c a l id a d
d e la c a ntilde a d e a z uacute c a r q u e d e b e n c u m p l ir lo s p r o d u c to r e s A s im is m o la la ic a
d e f in e la c u o t a n a c io n a l d e p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r a n t e s d e in ic ia r s e c a d a
z a f r a y la f o r m a e n q u e e sta c u o t a se d is t r ib u y e e n tre lo s d is t in t o s p r o d u c t o shy
re s P o r uacute lt im o la le y c o n s id e r a q u e lo s e x c e d e n te s d e c a ntilde a se p u e d a n d e d ic a r
a la p r o d u c c ioacute n d e a lc o h o l a u n q u e e sta a c t iv id a d n o h a s id o m u y r e n ta b le
L a la i c a e s ta b le c e l a m o d a lid a d y e l m o n t o m iacuten im o d e c a ntilde a q u e lo s i n shy
g e n io s d e b e n c o m p r a r a lo s p r o d u c t o r e s in d e p e n d ie n t e s (d e lo s in g e n io s
a z u c a r e r o s ) 56 a u n d e t e r m in a d o p r e c io ( f ija d o p o r la m is m a c o r p o r a c ioacute n ) y
c o n s id e r a p r o d u c t o r e s in d e p e n d ie n t e s a to d o s a q u e llo s q u e o b te n g a n h a s t a
5 0 0 0 t o n e la d a s d e c a ntilde a p o r z a f r a ( p r o d u c id a s e n u n o o m aacute s in g e n io s d e la
m is m a z o n a ) L a c a ntilde a q u e e x c e d a e s a c a n t id a d n o r e c ib e e l p r e c io f i ja d o
p o r la la i c a L o s p r o d u c t o r e s q u e g e n e r a n h a s t a 1 5 0 0 t o n e la d a s d e c a ntilde a
s o n p r o d u c t o r e s in d e p e n d ie n t e s m e d ia n o s y p e q u e ntilde o s y g o z a n d e c o n shy
d ic io n e s m e jo r e s q u e lo s p r o d u c t o r e s g r a n d e s p u e s t ie n e n d e r e c h o a q u e
p r aacute c t ic a m e n t e t o d a s u p r o d u c c ioacute n s e a in c o r p o r a d a a la c u o t a m ie n t r a s
q u e lo s c a ntilde e r o s m aacute s g r a n d e s (e n tr e 1 5 0 0 y 5 0 0 0 to n e la d a s ) s oacute lo t ie n e n d e shy
r e c h o a c o lo c a r a lr e d e d o r d e 6 0 d e s u p r o d u c c ioacute n e n la c u o t a d e p r o d u c shy
c ioacute n n a c io n a l
56 Se entiende que quienes producen asociados al ingenio que son copropietarios de los inshygenios no pueden vender su producto a la l a i c a para que luego eacutesta se lo venda al ingenio En este caso hay un trato directo entre el productor de cantildea y el productor de azuacutecar y en algunas ocasiones eacuteste es el mismo
188 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
El SalvadorE x is t e n a lr e d e d o r d e 5 0 0 0 c a ntilde e r o s d e lo s c u a le s a p r o x im a d a m e n t e d o s te r shy
c e r a s p a r t e s e s t aacute n in t e g r a d o s e n a s o c ia c io n e s m ie n t r a s q u e lo s r e s t a n t e s
s o n p r o d u c t o r e s in d e p e n d ie n t e s L a in t e g r a c ioacute n v e r t ic a l e n tr e lo s in g e n io s y la p r o d u c c ioacute n d e c a ntilde a e s l im it a d a A p a r t ir d e la r e f o r m a a g r a r ia d e p r in c i shy
p io s d e lo s a ntilde o s o c h e n t a c a m b ioacute la f o r m a d e t e n e n c ia d e la t ie r r a y a c t u a lshy
m e n t e s oacute lo a lr e d e d o r d e 5 d e la c a ntilde a e s c u lt iv a d a p o r lo s p r o p io s in g e shy
n io s m ie n t r a s q u e e l r e s t o q u e d oacute a c a r g o d e p r o d u c t o r e s in d e p e n d ie n t e s
( 3 0 ) o d e c o o p e r a t iv a s d e a g r ic u lt o r e s ( 6 5 ) 57 L o s c a ntilde e r o s e s t aacute n a g r u p a shy
d o s e n tre s o r g a n iz a c io n e s ( P r o c a ntilde a A g r o c a ntilde a y aces)H a s t a 1 9 8 9 e l I n s t it u t o N a c io n a l d e l A z uacute c a r ( In a z uacute c a r ) p o s e iacutea la m a y o shy
r iacutea d e lo s in g e n io s t e n iacutea e l m o n o p o lio d e la c o m p r a d e la c a ntilde a d e a z uacute c a r y
se e n c a r g a b a d e l a r e f in a c ioacute n y c o m e r c ia l iz a c ioacute n 58 D e s d e e n to n c e s e l s e c shy
t o r h a p a s a d o p o r u n p r o c e s o d e d e s r e g u la c ioacute n d e p r e c io s d e p r iv a t iz a c ioacute n
d e in g e n io s 59 y d e d e s a p a r ic ioacute n d e l m o n o p o lio q u e r e p r e s e n t a b a e l I n a shy
z uacute c a r 60 E n 2 0 0 2 o p e r a b a n 1 0 in g e n io s e n e l p a iacutes d e lo s c u a le s n u e v e e r a n
p r iv a d o s y u n o s o lo e s t a t a l a u n q u e t a m b ieacute n e s t a b a e n p r o c e s o d e p r iv a t i shy
z a c ioacute n ( J ib o a ) D e t o d a s f o r m a s e l E s t a d o e je r c e a m p l io c o n t r o l s o b r e e l
m e r c a d o d e a z uacute c a r y c a ntilde a S e g uacute n la le y d e 2 0 0 1 q u e r e g u la la a g ro in d u s t r ia
a z u c a r e r a lo s in g r e s o s d e l a z a f r a d e b e n d is t r ib u ir s e e n 5 4 5 p a r a lo s
c a ntilde e r o s y e n 4 5 5 p a r a lo s in g e n io s p r o d u c t o r e s
L o s m aacute r g e n e s d e g a n a n c ia s e n E l S a lv a d o r a lc a n z a n e n tre 2 0 y 2 2 d e l
p r e c io f in a l d e la c a ntilde a d e a z uacute c a r d e 4 5 e n e l in g e n io a z u c a r e r o y d e 1 3
e n l a d is t r ib u c ioacute n e n 1 9 9 7 S i n e m b a r g o la s f a l la s e n in f r a e s t r u c t u r a e n
p u e r to s c a r r e t e r a s y t e le c o m u n ic a c io n e s h a c e n m e n o s r e n t a b le e s ta a c t iv i shy
d a d d e lo q u e s e r iacutea e n u n e n t o r n o m aacute s f a v o r a b le d e b id o a lo s c o s t o s d e
t r a n s a c c ioacute n q u e e llo s ig n if ic a p a r a e l e x p o r t a d o r y lo s d is t r ib u id o r e s 61
GuatemalaL a in d u s t r ia a z u c a r e r a e n G u a t e m a la s ie m p r e h a s id o d e p r o p ie d a d p r iv a shy
d a a d if e r e n c ia d e lo s u c e d id o e n o t r o s p a iacutes e s d e C e n t r o a m eacute r ic a y n o h a
57 Pratt y Peacuterez (1997)58 En la actualidad el mercado del azuacutecar es regulado por la Ley de la Produccioacuten Indusshy
trializacioacuten y Comercializacioacuten de la Agroindustria Azucarera de El Salvador Decreto nuacutem 490 Diario Oficial 17 de agosto de 2001
59 Soacutelo un ingenio Jiboa es auacuten del sector puacuteblico60 Figueroa y Brenes (1998)61 Ibidem
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 189
r e c ib id o m a y o r e s s u b s id io s d e l E s t a d o T o d o s lo s in g e n io s se a g r u p a n b a jo
la A s o c ia c ioacute n d e A z u c a r e r o s d e G u a t e m a la (A s a z g u a ) q u e es u n e n te a u t oacute shy
n o m o L a d is t r ib u c ioacute n in t e r n a d e l a z uacute c a r se r e a l iz a a t r a v eacute s d e e m p r e s a s
c o n s t it u id a s p o r lo s p r o p io s in g e n io s a z u c a r e r o s d e la s c u a le s la m aacute s i m shy
p o r t a n t e e s C o m e t r o y s u s u b s id ia r ia A lc aacute z a r q u e p o s e e la s uacute n ic a s c u a t r o
m a r c a s d e l m e r c a d o n a c io n a l d e a z uacute c a r E s p r aacute c t ic a m e n t e im p o s ib le q u e se
in t e g r e n n u e v a s d is t r ib u id o r a s c o n n u e v a s m a r c a s d a d o q u e lo s in g e n io s
t ie n e n u n c o m p r o m is o im p liacutec it o d e s oacute lo c o m e r c ia l iz a r e l p r o d u c t o a tr a v eacute s
d e s u s p r o p ia s d is t r ib u id o r a s 62
PanamaacuteL a p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r se e n c u e n t r a t a m b ieacute n m u y c o n c e n t r a d a H a c i a
f in e s d e lo s n o v e n t a lo s d o s in g e n io s p r iv a d o s p r o d u c iacutea n 8 7 y lo s o r ig i shy
n a lm e n t e e s ta ta le s 1 3 d e l to ta l d e l a z uacute c a r o f r e c id o e n e l m e r c a d o n a c io n a l
E s t a s p r o p o r c io n e s s o n e l r e s u lt a d o d e u n a d is t r ib u c ioacute n d e l m e r c a d o c o n
b a s e e n u n m e m o r a n d o d e e n t e n d im ie n t o f ir m a d o e n 1 9 8 3 e n tr e lo s in g e shy
n io s p r iv a d o s y p uacute b l ic o s E s t e m e m o r a n d o e s t a b a m o t iv a d o p o r l a r e d u c shy
c ioacute n d e la c u o t a d e e x p o r t a c io n e s d e a z uacute c a r a lo s E s t a d o s U n id o s p a r a c u shy
y o a b a s t e c im ie n t o se h a b iacutea n c r e a d o lo s in g e n io s e s ta ta le s o r ig in a lm e n t e y
p o r la b a ja d e p r e c io s d e l a z uacute c a r a e s c a la in t e r n a c io n a l s it u a c io n e s a m b a s
q u e in d u c iacutea n a e sto s in g e n io s a c o m p e t ir c o n lo s p r iv a d o s p o r e l m e r c a d o
n a c io n a l P o r o tr a p a r te a u n q u e n o se h a p o d id o d e m o s tra r h a y s o s p e c h a s
d e q u e lo s in g e n io s p r iv a d o s se h a b r iacutea n c o lu d id o p a r a la f i ja c ioacute n d e lo s p r e shy
c io s d e l a z uacute c a r A d ic io n a lm e n t e d e b id o a s u e le v a d a p r o t e c c ioacute n a d e m aacute s d e
a lg u n o s p r o b le m a s d e in e f ic ie n c ia ta n to e n la p r o d u c c ioacute n d e c a ntilde a c o m o e n
la r e f in a c ioacute n lo s p r e c io s e n e l m e r c a d o lo c a l s o n m u y s u p e r io r e s a a q u e llo s
d e lo s m e r c a d o s in t e r n o s d e lo s d e m aacute s p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s C a b e a g r e shy
g a r a lo a n t e r io r q u e e n P a n a m aacute a l m e n o s h a s t a 1 9 9 7 n o e x is t iacutea u n a c o m shy
p e t e n c ia s ig n if ic a t iv a p o r p a r te d e lo s s u s t it u t o s d e l a z uacute c a r es d e c ir e l ja r a shy
b e d e m a iacute z d e a lt a f r u c t o s a p a r a u s o i n d u s t r ia l y l a s a c a r in a e n d iv e r s a s
p r e s e n t a c io n e s a uacute n n o o c u p a b a n u n p o r c e n t a je r e le v a n t e e n e l m e r c a d o
n a c io n a l a u n q u e n o h a y q u e d e s c a r t a r e n e l f u t u r o u n a m a y o r p r e s e n c ia d e
e sto s p r o d u c t o s e n e l m e r c a d o E l c aacute lc u lo d e la s g a n a n c ia s e x t r a o r d in a r ia s
o b t e n id a s p o r lo s p r o d u c t o r e s p a n a m e ntilde o s d e a z uacute c a r e r a d e 1 6 2 5 m il lo n e s
d e d oacute la r e s o 6 5 d oacute la r e s p o r h a b it a n t e 63
62 Pratt y Peacuterez (1997)63 Clicac (1997)
190 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
HondurasO p e r a n sie te e m p r e s a s p r o d u c t o r a s d e a z uacute c a r y u n g r a n n uacute m e r o d e p e q u e shy
ntilde o s p r o d u c t o r e s d e c a ntilde a in d e p e n d ie n t e s 64 L a in d u s t r ia a z u c a r e r a e s la se shy
g u n d a e n im p o r t a n c ia e n e ste p a iacutes L a m a y o r iacutea d e la s v e n t a s d e a z uacute c a r se
r e a l iz a e n e l m e r c a d o n a c io n a l a u n c u a n d o e x is t e u n a c o m e r c ia l iz a c ioacute n
m a r g in a l a l e x te r io r E n e l p e r io d o 1 9 8 6 - 1 9 9 0 la e x p o r t a c ioacute n d e l p r o d u c t o
re le v a n te e n t eacute r m in o s d e v a lo r r e p r e s e n toacute 8 0 0 0 d oacute la r e s c a n t id a d p o c o s ig shy
n if ic a t iv a e n la s e x p o r t a c io n e s to ta le s d e C e n t r o a m eacute r ic a
C a d a u n a d e e s a s e m p r e s a s l le v a a c a b o t a r e a s d e c o m e r c ia l iz a c ioacute n y
d is t r ib u c ioacute n p o r lo q u e n o h a y n in g uacute n t ip o d e in t e r m e d ia r io e n e l m e r c a d o
re le v a n te S u c e d e lo m is m o e n e l m e r c a d o d e in s u m o s d o n d e n o e x iste in s shy
t it u c ioacute n a lg u n a d e g o b ie r n o q u e r e g u le o f u n ja c o m o in t e r m e d ia r io c o m e r shy
c ia l e n tre lo s p r o d u c t o r e s d e c a ntilde a y lo s in g e n io s
P r aacute c t ic a m e n t e n o h a h a b id o u n a e x p e r ie n c ia e n c o m p e t e n c ia d e p r e shy
c io s a u n q u e eacute sto s n o e s t aacute n ldquor e g u la d o s rdquo o f ic ia lm e n t e p o r e l g o b ie r n o e n la
p r aacute c t ic a eacute ste m a n t ie n e u n a v ig i la n c ia c o n t in u a s o b r e e llo s m e d ia n t e la r e shy
c o m e n d a c ioacute n d e u n v a lo r m aacute x im o 65 D e h e c h o q u ie n t o m a la d e c is ioacute n d e l
p r e c io d e m e r c a d o d e l a z uacute c a r es la A s o c ia c ioacute n d e A z u c a r e r o s o r g a n is m o e m shy
p r e s a r ia l f o r m a d o p o r lo s s ie te in g e n io s p r iv a d o s q u e e x is te n e n H o n d u r a s
NicaraguaL o s in g e n io s h a n c a m b ia d o r e p e t id a s v e c e s d e f o r m a d e p r o p ie d a d P o r
e je m p lo e l in g e n io a z u c a r e r o M o n t e lim a r q u e f u e r a p a r t e d e lo s b ie n e s
c o n f is c a d o s p o r e l g o b ie r n o s a n d in is t a fu e p r iv a t iz a d o d u r a n t e e l g o b ie r n o
d e V io le t a C h a m o r r o I g u a lm e n t e o c u r r ioacute c o n e l in g e n io S a n A n t o n io q u e
fu e e x p r o p ia d o e n 1 9 8 8 y d e v u e lto a s u s d u e ntilde o s e n 1 9 9 2 E l in g e n io p e r te shy
n e c e a c t u a lm e n t e a N ic a r a g u a S u g a r S t a t e s L im it e d q u e h a e m p r e n d id o
u n p r o g r a m a d e in v e r s io n e s c o n e l o b je t iv o d e in c r e m e n t a r lo s n iv e le s d e
p r o d u c c ioacute n e f ic ie n c ia y r e n t a b il id a d A p a r t ir d e 1 9 9 9 se in s t a loacute e n e l in g e shy
n io u n a r e d d e f ib r a oacute p t ic a p a r a lo g r a r u n m a y o r c o n t r o l d e l a p r o d u c t iv i shy
d a d y t r a n s m it ir r aacute p id a m e n t e l a in f o r m a c ioacute n s o b r e to d o s lo s p r o c e s o s a la s
o f ic in a s c e n t r a le s E n 2 0 0 2 la e m p r e s a r e c ib ioacute p r eacute s t a m o s d e l B a n c o C e n t r o shy
a m e r ic a n o d e In t e g r a c ioacute n E c o n oacute m ic a (bcie) p a r a in n o v a c ioacute n t e c n o loacute g ic a y c a p a c it a c ioacute n d e p e r s o n a l E n c o n tr a s te lo s in g e n io s A g r o in s a y J a v ie r G u e shy
r r a t u v ie r o n q u e c e r r a r p o r q u e lo s b a jo s p r e c io s lo s d e ja r o n f u e r a d e l m e r shy
c a d o e n 2 0 0 2 E n c u a n t o a lo s m e c a n is m o s d e c o m e r c ia l iz a c ioacute n e n N ic a r a -
64 Todas las empresas son privadas65 Dicho precio maacuteximo es mayor al precio promedio internacional
g u a eacute sto s s o n m u y l im it a d o s y a q u e p r aacute c t ic a m e n t e e x iste u n s o lo d is t r ib u i shy
d o r la e m p r e s a D is c o
Barreras de entrada a la industria y al mercado
E l p a n o r a m a in t e r n a c io n a l d e l a z uacute c a r d e s c r it o y l a r e le v a n c ia d e l s e c to r e n
lo e c o n oacute m ic o y lo s o c ia l h a n c o n d u c id o a lo s p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s a
a d o p t a r p r aacute c t ic a s p r o t e c c io n is t a s h a n a p l ic a d o e le v a d o s a r a n c e le s a s u s
im p o r t a c io n e s y lle g a d o a a rr e g lo s p r in c ip a lm e n t e c o n lo s E s t a d o s U n id o s
p a r a p o d e r e x p o r ta r le s a z uacute c a r a p r e c io s p o r e n c im a d e l in t e r n a c io n a l c o n e l
f in d e a s e g u r a r la r e n t a b i l id a d d e e s a a c t iv id a d e c o n oacute m ic a D e t o d a s f o r shy
m a s f r e c u e n te m e n te la p r o t e c c ioacute n a l a im p o r t a c ioacute n d e a z uacute c a r a p lic a d a p o r
lo s p a iacutes e s d e l a r e g ioacute n es m e n o r q u e la im p u e s t a p o r lo s p a iacutes e s d e s a r r o lla d o s
U n a s p e c t o q u e a g r a v a l a s i t u a c ioacute n d e C e n t r o a m eacute r ic a e s q u e M eacute x ic o
c o m p it e c o n eacute s ta p a r a in g r e s a r a l m e r c a d o d e lo s E s t a d o s U n id o s y la f ir shy
m a d e l T r a t a d o d e L ib r e C o m e r c io d e A m eacute r ic a d e l N o r t e ( t l c ) le p e r m it ioacute
a u m e n t a r c o n s id e r a b le m e n t e s u c u o t a a ese p a iacutes E l a z uacute c a r m e r e c ioacute u n t r a shy
to e s p e c ia l e n e l a c u e r d o y lo s E s t a d o s U n id o s se c o m p r o m e t ie r o n a c o m shy
p r a r a n u a lm e n t e u n a c a n t id a d d e t e r m in a d a d e e x c e d e n te s d e la p r o d u c c ioacute n
d e a z uacute c a r m e x ic a n o ( 1 3 0 0 0 0 t o n e la d a s ) D e e s t a f o r m a M eacute x ic o p a s oacute d e
e x p o r t a r 7 2 5 8 t o n e la d a s d e a z uacute c a r a n te s d e l TLC ( 1 9 9 4 ) a l i oacute 0 0 0 e n 2 0 0 1
L a s b a r r e r a s p a r a e l in g r e s o d e n u e v o s p r o d u c t o r e s e n l a in d u s t r ia d e la
r e f in a c ioacute n s o n c o n s id e r a b le s E s t a a c t iv id a d p r o d u c t iv a r e q u ie r e u n a in v e r shy
s ioacute n c u a n t io s a y a q u e e l t a m a ntilde o m iacuten im o r e n t a b le d e p la n t a e s m u y g r a n d e
O t r a b a r r e r a im p o r t a n t e a l in g r e s o d e n u e v o s p r o d u c t o r e s e s q u e e l m e r c a shy
d o d e l a z uacute c a r e s taacute fu e r te m e n te c o n t r o la d o p o r la s a s o c ia c io n e s d e e m p r e s a shy
r io s q u e t ie n e n u n a e le v a d a in c id e n c ia e n la d e t e r m in a c ioacute n d e l p r e c io a e s shy
c a la n a c io n a l a s iacute c o m o s o b r e la s c u o t a s d e p r o d u c c ioacute n q u e se a b r e n c a d a
a ntilde o p a r a l a c o lo c a c ioacute n d e l p r o d u c t o e n e l m e r c a d o in t e r n o y e n e l in t e r n a shy
c io n a l d e f o r m a q u e t a m b ieacute n d e b e n te n e r c ie r t o p o d e r p a r a a d m it ir u o b s shy
t a c u l iz a r e l in g r e s o d e n u e v o s c o m p e t id o r e s E n m a t e r ia d e d is t r ib u c ioacute n d e l
a z uacute c a r ig u a lm e n t e h a y b a r r e r a s a la e n t r a d a p o r q u e e sta la b o r la r e a l iz a n
e n g e n e r a l p o c a s e m p r e s a s a v e c e s a s o c ia d a s c o n lo s in g e n io s 66 E l l o d e b e
66 El transporte de la cantildea desde los campos de cultivo a los ingenios es probablemente la etapa maacutes costosa de la produccioacuten de azuacutecar dado el gran peso de la cantildea y su transporte en camiones grandes que usan gasolina En El Salvador por ejemplo se calcula que en 1996shy1997 se hicieron alrededor de 400000 viajes con ese propoacutesito con un costo de 300 millones
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 191
192 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
s u m a r s e a l l im it a d o n uacute m e r o d e m a r c a s d e a z uacute c a r q u e e x iste e n la m a y o r iacutea
d e lo s p a iacutes e s lo c u a l d if ic u lt a la a p a r ic ioacute n d e u n a n u e v a
U n a d e la s b a r r e r a s m aacute s im p o r t a n t e s a l in g r e s o d e n u e v o s c o m p e t id o shy
r e s e n la e s fe r a d e la p r o d u c c ioacute n d e a z uacute c a r e s la im p o s ib il id a d d e a c c e d e r a l
m e r c a d o in t e r n a c io n a l c o n p r e c io s r e n t a b le s f u e r a d e la s c u o t a s a s ig n a d a s
p o r lo s E s t a d o s U n id o s a c a d a p a iacutes L o s p a iacutes e s e x p o r t a d o r e s d e a z uacute c a r d e shy
p e n d e n d e d o s c u o t a s t a r if a r ia s (tariff-rate quotas) a s ig n a d a s a n u a lm e n t e
p o r lo s E s t a d o s U n id o s p a r a to d a s la s f o r m a s d e a z uacute c a r ( a z uacute c a r s in r e fin a r
a z uacute c a r r e f in a d o m ie le s y a z uacute c a r e s e s p e c ia le s ) la s c u a le s e s taacute n d e s c r it a s e n
e l a p a r t a d o 1 7 d e l H a r m o n iz e d T a r if f S c h e d u le (hts) L a c u o t a se d is t r ib u y e
e n t r e 4 0 p a iacutes e s d e a c u e r d o c o n e l p e s o r e la t iv o d e s u s e x p o r t a c io n e s a lo s
E s t a d o s U n id o s e n 1 9 7 5 y 1 9 8 1 E l a z uacute c a r q u e e n t r a a ese p a iacutes b a jo u n o d e
lo s a c u e r d o s c o m e r c ia le s p r e f e r e n c ia le s c o m o e l TLC la I n i c i a t i v a d e la
C u e n c a d e l C a r ib e (iacutece) o e l S is t e m a G e n e r a liz a d o d e P r e f e r e n c ia s (sgp) d e
lo s E s t a d o s U n id o s n o t ie n e q u e p a g a r a r a n c e le s E l hts p e r m it e la im p o r shy
t a c ioacute n d e a z uacute c a r f u e r a d e la c u o t a t a r if a r ia p e r o c o n a r a n c e le s s ig n if ic a t i shy
v a m e n t e m aacute s a lt o s 67
D e n t r o d e lo s p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s e x iste u n a f o r m a d e d is t r ib u c ioacute n
d e la s c u o t a s m e n c io n a d a s e n t r e lo s in g e n io s e s t a b le c id o s y e s d i f iacute c i l d e
s u b d iv id ir e n tr e u n m a y o r n uacute m e r o d e b e n e f ic ia r io s p u e s l a a d ju d ic a c ioacute n
d e u n a c u o t a a l n u e v o p r o d u c t o r fo r z o s a m e n t e d e b e r e d u c ir l a p r o p o r c ioacute n
a s ig n a d a a lo s in g e n io s y a e x is te n te s M aacute s a uacute n c o m o se o b s e r v a e n e l c u a shy
d r o iv 12 la c u o t a a s ig n a d a a c a d a p a iacutes d e l a r e g ioacute n se c o n t r a jo s ig n if ic a t i shy
v a m e n t e e n t r e 1 9 9 7 y 1 9 9 9 lo q u e d i f ic u l t a l a s i t u a c ioacute n d e la s e m p r e s a s
e s t a b le c id a s p e r o m aacute s la d e a q u e lla s q u e a s p ir e n a e s ta b le c e r s e p o r p r im e r a
v e z e n d ic h o m e r c a d o
A d e m aacute s d e la s l im it a c io n e s s e ntilde a la d a s p a r a q u e n u e v a s e m p r e s a s p u e shy
d a n p a r t ic ip a r e n e l m e r c a d o in t e r n a c io n a l a p r e c io s r a z o n a b le s e x iste u n a
fu e rte l im it a c ioacute n p a r a e l c o m e r c io d e e ste p r o d u c t o a e s c a la r e g io n a l A u n shy
q u e e l a r a n c e l e s m u y b a jo o n u lo d e n tr o d e C e n t r o a m eacute r ic a p a r a e l c o m e r shy
c io in t r a r r e g io n a l e x iste u n a c u e r d o t aacute c it o e n tre lo s p a iacutes e s q u e lo s c o m p r o shy
m e te a n o c o m e r c ia r a z uacute c a r e n tr e s iacute R e s p e c t o d e l a c c e s o a l m e r c a d o
in t e r n o p o r p a r te d e p r o d u c t o r e s d e a z uacute c a r e x t r a r r e g io n a le s e ste p r o d u c t o
de colones A esto hay que agregar los cerca de 50 000 viajes al puerto de Acajutla y bodegas de distribucioacuten (Pratt y Peacuterez 1997) Asimismo el transporte se realiza en condiciones precarias es peligroso y el nuacutemero de accidentes es elevado de forma que su costo es auacuten mayor de lo que podriacutea pensarse soacutelo basados en el nuacutemero de viajes
67 httpwwwffasusdagovinfofactsheetssugarhtml
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 193
C u a d r o iv12 Cuota de importaciones de los Estados Unidos de azuacutecar crudo proveniente de Centroameacuterica
(t o n e la d a s )
Paiacutes 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003
C o sta R ica 2 1 9 4 7 16 2 4 9 15 7 9 7 15 796 15 7 9 6 15 7 9 6E l S a lv a d o r 39 6 3 4 28 165 2 7 381 27 3 7 9 2 7 3 7 9 2 7 3 7 9G u a tem a la 73 186 5 1 9 9 7 5 0 5 4 9 50 548 50 548 5 0 5 4 6H o n d u r a s 15 2 4 7 1 0 8 8 3 1 0 5 3 1 10 530 1 0 5 3 0 10 5 3 0N ic a ra g u a 3 2 0 1 9 2 2 7 4 9 22 115 22 114 22 114 2 2 114P a n a m aacute 4 4 2 1 7 3 1 4 1 5 3 0 5 4 0 3 0 538 3 0 538 30 538
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir del represhysentante de Comercio de los Estados Unidos ( u s t r ) sitio oficial [en liacutenea] httpwwwustrgov
e s taacute a lt a m e n t e p r o te g id o e n lo s p a iacutes e s d e la r e g ioacute n c o m o p u e d e o b s e r v a r s e
e n lo s e le v a d o s a r a n c e le s q u e se p r e s e n t a n e n e l c u a d r o i v 13 E s t o s a r a n c e shy
le s s in e m b a r g o s o n u n c o n t r a p e s o a lo s p r e c io s d e dumping q u e p r e d o m ishy
n a n e n e l m e r c a d o l ib r e d e l a z uacute c a r e n e l p la n o in t e r n a c io n a l y to d o s e s taacute n
d e n tr o d e lo s l iacutem it e s a d m it id o s p o r la OMCF in a lm e n t e e l a z uacute c a r c u e n t a c o n c o n t r o l d e im p o r t a c io n e s a lo s s e is
p a iacutes e s c e n t r o a m e r ic a n o s d e a c u e r d o c o n e l A n e x o R e s o lu c ioacute n n uacute m 4 4 -9 9
d e l C o n s e jo d e M in is t r o s d e In t e g r a c ioacute n E c o n oacute m ic a ( C o m ie c o x n ) A r t iacutec u lo
iv d e l R eacute g im e n C o m uacute n y d e b e c u m p l ir c o n la s n o r m a s t eacute c n ic a s q u e r e q u ie shy
r e n s u e n r iq u e c im ie n t o c o n v it a m in a A E s t a in ic ia t iv a t ie n e c o m o p r o p oacute s ito
f o r t a le c e r l a s a lu d d e l a p o b la c ioacute n in f a n t i l d e la r e g ioacute n s in e m b a r g o e s shy
t r ic t a m e n t e c o m o m e d id a c o m e r c ia l r e s tr in g e e l in g r e s o a l m e r c a d o r e g io shy
n a l d e e ste p r o d u c t o
Precios
A p e s a r d e la s o b r e p r o d u c c ioacute n m u n d ia l d e a z uacute c a r se a p r e c ia e n la g r aacute f ic a
iv 2 q u e d e s p u eacute s d e la c a iacuted a m u y s ig n if ic a t iv a d e s u s p r e c io s e n 1 9 7 2 eacute sto s
h a n m o s t r a d o u n a t e n d e n c ia a la r e c u p e r a c ioacute n s i s u d e s t in o es e l m e r c a d o
d e lo s E s t a d o s U n id o s o la U n ioacute n E u r o p e a A u n a s iacute la s e x p o r t a c io n e s q u e
n o e n t r a n e n la c u o t a d e im p o r t a c io n e s d e e sto s p a iacutes e s t ie n e n u n p r e c io s ig shy
n if ic a t iv a m e n t e m e n o r y m aacute s in e s t a b le E n la p r aacute c t ic a lo s p r e c io s m u n d ia shy
le s l ib r e s d e l a z uacute c a r h a n f lu c t u a d o e n tre 4 y 1 1 5 c e n ta v o s d e d oacute la r l a l ib r a
C u a d r o iv13 Aranceles al azuacutecar de cantildea o de remolacha y sacarosa quiacutemicamente pura (2000)(porcentajes)
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute
170111 7 0 1 1 1 0 01 7 0 1 1 2 0 0 1 7 0 1 91 7 0 1 9 1 0 0
1 7 0 1 9 9 0 01702
A zuacute car e n b ru to s in a d ic ioacute n d e a r o m a tiz a n te n i co lo ra n te
170211 7 0 2 1 1 0 0
1 7 0 2 1 9 0 01 7 0 2 2 0 0 0 1 7 02 3
D e ca ntilde a D e r em o la ch a L os d e m aacute s C on a d ic ioacute n de
a r o m a tiz a n te o co lo r a n te
L os d e m aacute sL o s d e m aacute s a z uacute c a r e s in c lu id o s
la la c to s a m a lto sa g lu c o sa y fr u c to s a ( le v u lo s a ) q u iacutem ic a shym e n te p u ra s e n e s ta d o soacute lido ja r a b e d e a z uacute c a r s in a d ic ioacute n d e a r o m a tiz a n te n i co lo r a n te su c e d aacute n e o s d e la m ie l in c lu so m e z c la d o s c o n m ie l n a tu ra l azuacute ca r y m e la za cara m eliza d o s
L a c to sa y ja ra b e d e la cto sa C on u n c o n te n id o d e la c to s a
su p e r io r o ig u a l a 99 e n p e shyso e x p r esa d o e n la c to s a a n h ishydra c a lc u la d o so b r e p r o d u cto seco
L os d e m aacute sA zuacute car y ja ra b e d e a rce (ldquom a p le rdquo) G lu c o s a y ja r a b e d e g lu c o sa
s in fr u c to sa o c o n u n c o n te n ishyd o d e fr u c to s a c a lc u la d o s o shybre p r o d u c to s e c o in fe r io r a 20 e n p e so
4747
4747
00
10
4 04 0
4 04 0
00
4 0
2020
2020
00
10
4 015
1515
00
10
5555
5555
15130
15151
1 7 0 2 3 0 11 7 0 2 3 0 1 11 7 0 2 3 0 1 2 1 7 0 2 3 0 2 0
1 7 0 2 4 0 0 0
1 7 0 2 5 0 0 01 7 0 2 6 0 0 0
1 7 0 2 9
1 7 0 2 9 0 1 01 7 0 2 9 0 2 0
1 7 0 2 9 0 9 0
S in fr u c to saG lu co sa q u iacutem ic a m e n te p u raJarab e d e g lu c o saC o n u n c o n te n id o d e fr u c to s a
c a lc u la d o so b r e p r o d u c to s e shyco in fe r io r a 20 e n p e so
G lu c o s a y ja r a b e d e g lu c o s a c o n u n c o n te n id o d e fr u c to sa c a lc u la d o so b r e p r o d u c to s e shyco su p erio r o ig u a l a 20 p ero in fe r io r a 50 e n p e so e x c e p shyto e l a z uacute c a r in v ertid o
F ru cto sa q u iacutem ic a m e n te p u ra L as d e m aacute s fr u c to sa s y ja ra b e de
fr u c to s a c o n u n c o n te n id o d e fr u c to s a c a lc u la d o so b r e p r o d u cto se c o su p e r io r a 50 e n p e so e x c e p to e l azuacutecar
L o s d e m aacute s in c lu id o e l a z uacute c a r in v e r t id o y d e m aacute s a z uacute c a r e s y ja ra b es d e azuacutecar c o n u n c o n shyte n id o d e fr u c to s a c a lc u la d o so b r e p r o d u c to s e c o d e 50 e n p e so
M a lto sa q u iacutem ic a m e n te p u ra O tros a z uacute c a re s y ja ra b es e x c e p shy
to lo s ja ra b es d e sa c a r o sa y lo s c a ra m e liz a d o sO tros
0 0 0 0 00 0 5 0 5
10 4 0 10 10 10
10 4 0 10 10 100 4 0 0 0 0
10 4 0 10 10 5
0 4 0 0 0 0
0 4 0 0 0 015 4 0 15 15 15
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de informacioacuten de la Secretariacutea de Integracioacuten Econoacuteshymica Centroamericana ( s i e c a ) sitio oficial [en liacutenea] httpwwwsiecaorggt
196 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
desde 1970 con p ocas excep cion es (llegoacute hasta 30 centavos en 1974-1975 y 1981-1982) S eguacute n la u n c ta d lo s p rec ios m u n d ia les del azuacute car a u m en ta shyriacutean 46 si se su p rim ieran to ta lm en te las p o liacutet ica s p ro tecc io n ista s y de su b sid ios68 E sta dualidad de precios en el m ercado internacional se debe a que existe un nuacute m ero relativam ente pequentildeo de com pradores de azuacutecar y la oferta de ese p ro d u cto tam b ieacuten estaacute m u y con cen trad a es decir es un m ercado delgadordquo y por lo tanto los agentes econ oacute m ico s que actuacutean denshytro de eacutel pueden tener una fuerte in cidencia sobre el precio
H asta p r in c ip io s de lo s a ntilde o s n o v en ta en m u ch o s p a iacutese s de la reg ioacuten generalm ente a traveacutes de los m in isterios de econ om iacutea se fijaban los precios del azuacutecar en el m ercado nacional Asiacute en Costa R ica hasta 1994 el M inisteshyrio de E co n o m iacutea e s ta b lec iacutea lo s p rec io s del azuacute car al con su m id or pero a partir de en to n ces se e lim in oacute d ich o con tro l La la i c a estaacute en cargad a de regular los precios del azuacutecar y para ello se debe basar en los costos de proshyduccioacuten De todas form as el M inisterio de E conom iacutea lleva un registro de los precios del azuacutecar con el fin de evitar que se salgan de liacutem ites razonables a causa de que eacutestos form an parte de los precios de la canasta b aacutesica 69
E n El Salvador el gobierno no interviene directam ente sino que la Ley de la Produccioacuten Industria lizacioacuten y C om ercializacioacuten de la Agroindustria A zucarera70 que regula lo relativo al sector creoacute el C onsejo Salvadorentildeo de la A groindustria A zucarera (C onsaa) org a n ism o e sta ta l co n a u to n o m iacutea adm inistrativa y p ersonalidad juriacuted ica propia co m o la m aacutexim a autoridad para aplicar la ley E ste C onsejo estaacute form ado por los m in istros de E co n o shym iacutea y Agricultura y por representantes de los productores de cantildea y de los ingenios71 entre sus fu n cion es se cuenta la de recom endar a los m in istros de E conom iacutea y Agricultura los precios m aacutexim os del azuacutecar y la m iel para el m ercado interno72
Tam bieacuten en H onduras a pesar de que el precio no estaacute rsquorsquoregu ladordquo o fishyc ia lm en te en la p raacutectica el gob iern o m a n tien e u n a v ig ila n c ia co n tin u a sobre los precios de este producto m ed iante la recom en d acioacuten de un nivel m aacutexim o (acordado de m anera inform al con la A sociacioacuten de A zucareros)73 E n N icaragua si b ien n o ex iste con tro l de p rec ios de este p rod u cto s iacute lo
68 httpwwweurosurorgEFTAc8htm69 httpwwwcintelorgco70 Decreto nuacutem 490 Diario Oficial 17 de agosto de 200171 Seguacuten el artiacuteculo 7 de dicha Ley el Consejo estaraacute constituido por tres representantes de
los productores y tres de los ingenios72 Artiacuteculo 11 de dicha ley73 Dicho precio maacuteximo es mayor al precio promedio internacional
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 197
C uadro iv14 Precios azuacutecar blanco al consumidor en el istmo centroamericano (noviembre de 2002)
(doacutelareskg)
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute
P rec io 0 6 3 0 6 3 0 5 0 mdash 059 0 6 8
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshymacioacuten del Consejo Regional de Cooperacioacuten Agriacutecola para Centroameacuterica Meacutexico y la Repuacuteshyblica Dominicana (Coreca) [en liacutenea] httpwwwcorecaorgsistema_informacionprecios y de la Comisioacuten de Libre Competencia y de Asuntos del Consumidor (Clicac) para el caso de Panamaacute
hay sobre lo s m aacutergenes de venta (al igual que para las beb idas producidas n acion a lm en te y los cigarrillos n ac ion a les)74 E n el cuadro iv14 se observa que el precio del azuacutecar en G uatem ala es el m aacutes bajo de los se is paiacuteses de la regioacuten sobre lo s cuales se d ispone de in form acioacuten
Disputas comerciales
A ctualm ente ex isten a lgu n os casos en litig io en la reg ioacuten co n cern ien tes a la s p o ca s c o n d ic io n e s de co m p eten c ia en el m ercad o Asiacute en C osta R ica estaacute en p roceso una accioacuten de incon stitu cion alid ad en la Sala Cuarta C onsshytitucional presentada por un grupo de grandes cantildeeros De acuerdo con su d en u n cia se e staacute v io la n d o la C o n stitu c ioacute n al dar u n trato d esig u a l a los ca ntilde ero s gran d es en com p a ra c ioacute n co n cantilde eros m ed ia n o s y p eq u entilde o s (arshytiacutecu lo 54 de la ley nuacutem 7818) Los prim eros consideran que reciben un trashyto desigual por parte de la la i c a al incorporar soacute lo 60 de su produccioacuten a la cuota nacional y estim an que tod os los agricultores in dependientes que p ro d u zca n m en o s de 5 000 to n e la d a s de cantilde a d eb eriacutean ser co n sid era d o s co m o iguales C om o parte de su argum entacioacuten en contra de la d istin cioacuten sentildealada m an ifiestan que la d iferen ciacioacuten en tam antilde o de cantildeeros se h izo co n el p ro p oacute sito de p rom over la in co rp o ra c ioacute n de un m ayor n uacute m ero de cantildeeros de m enor tam antilde o a este tip o de produccioacuten pero en realidad d esshyde que se h izo efectiva la ley nuacutem 7818 la prod u ccioacuten se ha reducido Un
74 httpwwwcintelorgco
198 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
agravante de estas d isp o sic io n es es que m u ch os grandes cantilde eros parecen haber subdivid ido sus tierras y las h an puesto a nom bre de otras personas para poder gozar de los privilegios de incorporar el total de su p roduccioacuten a la cuota nacional
Un segundo caso tam b ieacuten en Costa R ica surgioacute a raiacutez de las d ificu ltashydes que se le presentaron a u n im portador para desem balar 250 toneladas de azuacutecar de rem olacha im portada La denuncia fue h ech a ante la cpc con shytra la laica p or p raacute ctica s m o n o p o lis ta s d esp u eacutes de que el M in ister io de A gricultura y G anaderiacutea (mag) autorizoacute el d esem balaje de azuacutecar resp on shyd iendo a un p roced im iento adm inistrativo in iciad o en esa dependencia y la laica in terpuso u n recu rso de recon sid eracioacuten contra la d ec is ioacute n del mag Finalm ente la C om isioacuten de Prom ocioacuten de la C om petencia (C oprocom ) mdash sin p oseer facu ltades para d ecid ir sobre las p osib ilid ad es de la laica de hacer g estio n es a n te el magmdash rech a zoacute la d en u n cia p or en con trarse fu era de su aacutem bito de autoridad D e todas form as la C oprocom m anifestoacute que veiacutea con preocupacioacuten el t iem p o que la A d m in istracioacuten P uacute b lica le p u ed a tom ar reso lver la p ro ced en c ia o im p ro ced en c ia del d esem b ala je de azuacute car de rem olacha p u esto que se estaacute retrasando la en trada de un p o sib le agente econ oacutem ico en el m ercadordquo75
E n el m ercad o internacional co m o se ha visto existen grandes d istorshys io n e s y la s p raacutecticas co m erc ia les d o m in a n tes so n de dumping Por otra parte el azuacutecar es un producto que ha quedado fuera de casi tod os los t lc y con serva a lto s a ran ce les La ex cep c ioacute n es el t lc C anadaacute-C osta R ica p or m ed io del cual se h a abierto un n ich o para exportar
E n P anam aacute la em p resa A zucarera N acion a l S A in terp u so en 1998 una dem anda contra la em presa Productos A lim enticios Pascual S A por im portar azuacutecar b lanco de cantildea con la partida arancelaria de azuacutecar crudo d e cantildea La C licac o p in oacute sob re este ca so que la d em a n d a mdash que h u b iera p od id o dar lugar a m edidas antidumpingmdash no se so sten iacutea pues n o pareciacutea h ab er p ro v o ca d o d a ntilde o s a la in d u str ia azu carera n a c io n a l Auacuten m aacutes las m ed id as antidumping n o so n ap lica b les a la em p resa im p ortad ora de un p rod u cto (en este caso la E m p resa P ascual S A) s in o a la em p resa ex shytranjera que exporta al paiacutes afectado (Panam aacute) de form a que esta dem anda tam bieacuten era im procedente desde este punto de vista
La em presa P roductos P ascual S A por su parte so lic itoacute en ju lio de 1998 la ap licacioacuten de m edidas de salvaguardia a fin de proteger la industria
75 Coprocom (2002) p 1
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 199
de galletas y caram elos S in em bargo ante la negativa de la Clicac a recoshym en d ar al C onsejo de G ab in ete u n a m ed id a d e sa lvaguard ia en 1999 se d esistioacute de continuar con su pretensioacuten original
Conclusiones
Todos los p a iacuteses consideran este sector co m o estrateacuteg ico deb ido a su p eso en el em pleo y en la p roduccioacuten agriacutecola y m anufacturera asiacute com o por la re levan cia que rep resen ta el p ro d u cto en la d ie ta de su s h a b ita n tes Las n a c io n es p rod u ctoras de azuacute car se en cu en tra n en un c iacutercu lo v ic io so del cual no se ve claram ente la salida la p roteccioacuten de los fabricantes de azuacute shycar en p a iacuteses industrializados y en desarrollo ha generado u na gran sobreshyp rod u ccioacuten y u na fuerte p resioacuten a la baja en el precio in tern acion a l libre Frente a esta situacioacuten los gobiernos de los paiacuteses respaldan a los productoshyres n a c io n a les con barreras arancelarias y n o arancelarias y en lo s E sta shydos U nidos y la U nioacuten Europea adem aacutes con recursos financieros frescos y su b sid ios de d iverso tipo
E n C entroam eacuterica m u ch o s in g en io s azu careros p erten ec iacutean al secto r p uacute b lico y posteriorm ente fueron privatizados De esta form a las em presas grandes fueron en a lgunos casos creadas por el propio E stado y reguladas d esd e el in ic io Aun asiacute esta reg u la c ioacute n n o ha ap u n tad o a h acer m aacutes e fishyc ien te el p ro ceso p rod u ctivo y m aacutes co m p etitiv a a la in d u str ia azucarera sin o que m aacutes b ien ha ten id o co m o p rop oacutesito la su p erv iven cia de lo s p ro shyd u ctos L uego en lu gar de ayudar a sim u lar co n d ic io n es de u n m ercad o sano la regulacioacuten ha lim itado la com p eten cia y ha perm itido el fu n cion ashym ien to de carteles en form a p erm an en te p ro teg ieacuten d o los de tod a p resioacuten com p etitiva lo cual p or lo d em aacutes es u n a p raacutectica gen era lizad a a esca la m u n d ial Por su parte e l m ercad o de la cantilde a de azuacutecar en el cual podriacutea p rop ic iarse m ayor co m p eten c ia al p od erse p rod u cir a cu a lq u ier esca la y donde la am enaza de im portacioacuten no existe p raacutecticam ente76 tam p oco estaacute exento de la regu lacioacuten defensiva y de u n m o n o p so n io u o lig o p so n io esta shyb lecido por ley en la m ayoriacutea de los paiacuteses Se han h ech o a lgunos esfuerzos en los p a iacuteses para im pulsar la com p eten cia entre productores de cantildea con el fin de dar ciertas facilidades a los p eq u entilde os y m ed ian os p roductores de cantildea y protegerlos de ser absorbidos por los grandes y de alguna form a gashy
76 El peso y la perecibilidad del producto lo hace poco comerciable intemacionalmente
2 0 0 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
rantizar que los in gen ios no d iscrim inen a las pequentildeas y m edianas em preshysas (Pym es) cantildeeras pero el precio que se les paga estaacute totalm ente regulado
La proteccioacuten al sector y su total regulacioacuten ha causado en algunos in shygenios retraso tecnoloacutegico y una falta de esfuerzo por m antener una com pe- titividad en el m ercado E ste elem ento junto con la caiacuteda de los precios in shyternacionales y la reduccioacuten de la cuota de exportacioacuten a los E stados Unidos entre otros aspectos ha llevado en casos extrem os a la quiebra de ingenios
E n los paiacuteses desarrollados donde existe un m arco legal e institucional antim on op oacutelico m u y desarrollado el sector azucarero actualm ente escapa de la ap licacioacuten de estas poliacuteticas Asiacute m ientras la concentracioacuten de la proshyd uccioacuten y com ercia lizacioacuten del azuacutecar en un paiacutes com o los E stados U nidos habiacutea sido un b lan co de la ap licacioacuten de la ley an tim on op o lio a princip ios del sig lo pasado actualm ente no soacute lo n o se aplica tal m edida a los grandes productores s in o que adem aacutes se les respalda y se les da creacutedito y subsid ios
Dadas las con d ic ion es anticom petitivas m undia les para este sector surshyge la pregunta de si las p o liacuteticas de com p eten cia en este caso de Centroa- m eacuterica deberiacutean deslindarse com pletam ente de sus responsabilidades para este m ercado El h ech o de que haya un con su m o generalizado de azuacutecar en la pob lacioacuten y que constituya un in su m o esencial para una parte im portanshyte de la in d u stria a lim en taria requiere u n a reflex ioacuten seria sobre el tem a Asiacute una op cioacuten seriacutea u na apertura gradual acom pantildeada de una desregulashyc ioacuten que pu d iera ayudar a ra cion a lizar la in d u stria le d iera u n im p u lso para m od ern izarse y volverse m aacutes com p etitiva a la vez que favoreceriacutea a los consum idores y las em presas que usan el azuacutecar com o insum o
El mercado de fertilizantes
Estructura de mercado y mercado relevante
E l m ercado relevante de lo s fertilizan tes abarca b aacutesicam en te aq u ellos in shytensivos en nitroacutegeno en potasio o en fosfa tos77 La su stitu cioacuten entre ellos es lim itad a y en la m ed id a en que su ap lica c ioacute n se h ace m aacutes e fic ien te su
77 Las materias primas baacutesicas de los fertilizantes nitrogenados son la urea y el amoniaco (la urea se convierte en amoniaco) El amoniaco se usa como solucioacuten de gas o liacutequida o se transforma en sales sulfato de amonio nitrato de amonio o fosfato de amonio Se requiere gas natural para la fabricacioacuten del amoniaco Los fertilizantes fosfatados por su parte son inshytensivos en P2Os y los de potasio en KzO
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 201
u so n eces ita ser m aacutes e sp ec iacutef ico y p rec iso y en igu a l sen tid o ta m b ieacuten su m utua su stitu cioacuten es m en os factib le Los tres fertilizantes b aacutesicos se m ezshyc lan en d istin ta s p ro p o rc io n es para o b ten er foacuterm u las ad ecu ad as a cad a tipo de cultivo y suelo
El m ercado geograacutefico relevante en C entroam eacuterica incluye el nacional y el in ternacional para lo s usuarios de estos productos (los agricultores que usan agroquiacutem icos com o in su m os de su produccioacuten) De hecho la m ayoriacutea de lo s fertiliza n tes que se u tiliza n en la reg ioacute n so n im p ortad os Para los p roductores de fertilizantes loca les el m ercad o relevante es sobre tod o el n a cio n a l p u es en gen era l exportan can tid ad es m u y m arg in a les (excep to Costa Rica) La d istribucioacuten y la com ercia lizacioacuten de fertilizantes con stitu shyyen m ercados im portantes de analizar pues in cid en fu ertem ente sobre las co n d ic io n es en que lo s u su a r io s fin a les recib en el p rod u cto (p recio ca lishydad etceacutetera)
Los precios de los fertilizantes n itrogenados que son los de m ayor uso d ep en d en en gran m ed id a d e cu atro c o m p o n en tes de costos el co sto del am oniaco el co sto de convertir el am o n ia co en p rod u ctos term inados el co sto de transportar el producto a su d estin o final y lo s co sto s am b ien tashyles de salud y de seguridad de las em presas El precio de los dem aacutes fertilishyzantes responde a elem en tos sim ilares
E l m ercad o n a c io n a l de fer tiliza n tes y d e a g ro q u iacutem ico s en la reg ioacuten cen tro a m erica n a en gen eral se n utre en gran m ed id a de lo s p rod u ctos im portados de form a que las caracteriacutesticas del m ercado in ternacional in shyfluyen en form a determ inante sobre el nacional Por este m otivo conviene hacer un anaacutelisis in icia l sobre los m ercados m undiales de los fertilizantes
Mercado internacionalLos cam b ios en la co m p osic ioacuten de la dem anda m undial de a lim en tos tam shyb ieacuten han generado una transform acioacuten en la com p osic ioacuten de los fertilizanshytes u tilizad os (veacutease el cuadro iv 15) E sta tendencia ha aum entado la n eceshysidad de fertilizantes n itrogenados en contraste co n los otros d os tip os de fertilizantes
H istoacutericam ente han existido carteles de agroquiacutem icos (frecuentem ente vinculados a la industria qu iacutem ica o com o parte de eacutesta) en los paiacuteses in d u sshytrializados La concentracioacuten de la produccioacuten y la com ercia lizacioacuten de los productos en m an os de p ocas em presas se debe en gran parte a la n e c e s ishydad de producir estos in su m os en gran escala y con u na fuerte inversioacuten en m aquinaria y equipo para poder operar com petitivam ente La industria de
202 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
C u a d r o iv15 Composicioacuten del consumo mundial de fertilizantes (1960-2001)(porcentajes)
Fosfato Nitroacutegeno Potasio Total
196 0 -1 9 6 1 3 5 7 361 2 8 2 100
1 9 7 0 -1 9 7 1 3 0 5 4 5 9 2 3 6 100
198 0 -1 9 8 1 2 7 3 5 1 9 2 0 8 100
1 9 9 0 -1 9 9 1 26 1 561 178 100
2 0 0 0 -2 0 0 1 2 4 0 5 9 7 16 4 100
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshymacioacuten de la Internacional Fertilizer Industry Association [en liacutenea] httpwwwfertilizerorg ifastatisticsindicatorstablenasp
a g roq u iacutem icos e sp ec ia lm en te la de fertiliza n tes n itro g en a d o s de E u rop a occidental se v io fu ertem ente am enazada cu an d o se incorporaron lo s p a iacuteshyses de E uropa del E ste al m ercado m undial tras la apertura p o liacutetica y eco shyn oacutem ica acaecida en 1989 Un com ponente m uy im portante para la fabricashyc ioacute n del am on iaco es el gas natural cu yo p recio variacutea con sid erab lem en te de un paiacutes a otro E n este sen tid o la Federacioacuten de R usia tien e u na situ ashyc ioacute n privilegiada en el p lan o m undial ya que cuenta con grandes cantidashydes de d icho elem en to y ello la co loca con ventajas respecto de Europa Trashydicionalm ente el gas natural ruso habiacutea sido surtido a precios iacuten fim os a los productores de am on iaco y aunque desde 1993 tam b ieacuten en esa regioacuten c o shym en zoacute a subir su precio sigu ioacute hab iendo u n im portante d iferencial con los costos en los p a iacuteses europeos de O ccidente y los E stados U nidos
A lo anterior cabe antildeadir que la Federacioacuten de R usia u n o de los m ayoshyres productores de fertilizantes del m undo particularm ente de los n itrogeshynados sufrioacute u n a caiacuteda de 90 en el u so de fertilizantes a fines de los antildeos och en ta d e form a que su ca p acid ad de o ferta en el m ercad o m u n d ia l se elevoacute fu ertem en te E n el ca so del n itrato de a m on io p or ejem plo las im shyportaciones de E uropa occidenta l se quintuplicaron entre 1992 y 20 00 78 La fuerte crisis d e la industria de agroquiacutem icos descrita llevoacute al cierre de alreshydedor de 60 p lantas productoras de fertilizantes en esa regioacuten lo que redushyjo a la m itad el em pleo en tal actividad e indujo a la industria a em prender u n a fuerte restru ctu racioacuten que logroacute u n s ig n ifica tiv o a u m en to de la pro-
78 Faostat
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 203
ductividad79 El resultado de este proceso fue u na m ayor concentracioacuten de la s em p resas en grandes carte les in tern a c io n a les pero su s p o sib ilid a d es de ob stacu lizar la ca iacuteda de p recios fue m uy d eacuteb il pues la p articip acioacuten de nuevos p a iacuteses en el m ercado m undial m antuvo la com p eten cia en el m ercashyd o 80 Se presentaron varios casos de dem andas de dumping por parte de los p aiacuteses europeos occidenta les contra los paiacuteses de E uropa del Este y duranshyte la deacutecada de los noventa hubo se is casos ex itosos de este tipo de d em an shyda que involucraban exportaciones de urea y nitrato de am on io ruso hacia E uropa occid en ta l81
E stados U nidos por otra parte productor de fertilizantes m uy fuerte y con m enores costos de in su m os que Europa logroacute sortear m ejor el em bate de las exportaciones de fertilizantes de la Federacioacuten de R usia y E uropa del E ste tanto por la d istancia com o por sus costos relativam ente m enores Un in d ic io de e llo es que en ese lap so m ientras E uropa occ id en ta l pasab a de ser un exportador n eto a im portador neto a partir de 1989 los E stados U nishyd os m antuvieron su p o sic ioacute n de exportador n eto A m ed iad os de los antilde os noventa la rentab ilidad de d icha industria era m ayor en lo s E stad os U nishyd os que en E uropa p r in c ip a lm en te d eb id o al c o sto de la en erg iacutea 82 A deshym aacutes los E stados U nidos llegaron a un acuerdo con la F ederacioacuten de R usia para lim itar las exportaciones de nitrato de am onio y a los fertilizantes de varios p a iacuteses de E uropa del E ste les im p u so u n elevado arancel antidumshyping A p esa r de to d a s esta s m ed id a s la in d u str ia de fer tiliza n tes d e lo s E stad os U n id os se en cu en tra actu a lm en te en u na grave cr isis d eb id o a la caiacuteda de los precios in ternacionales del am on iaco y de la urea E n 2001 los precios de estos dos productos cayeron 50 en los E stad os U nidos m ien shytras que el gas natural aum entaba de p recio 83
Al observar el com portam iento en el con su m o de lo s fertilizantes entre paiacuteses desarrollados y en desarrollo se aprecia u na clara diferencia M ienshytras que lo s p rim eros in crem en taron su co n su m o h asta fin es de lo s antilde os och en ta a partir de la sig u ien te d eacutecad a eacuteste cayoacute d raacutesticam en te E n co n shytraste en lo s p a iacuteses en desarrollo hay u na esca lad a in cesan te en el u so de eso s productos a lo largo de las uacute ltim as cuatro deacutecadas La prim era situ a shycioacuten responde a las ex igencias de los consum idores y al avance cien tiacutefico en
79 httpwwwefmaorgtradesection04asp80 httpwwwefmaorgtradesection02asp81 Ibidem82 Ibidem83 Chemical Market Reporter Nueva York 15 de abril de 2002
2 0 4 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
G r aacute f ic a iv4 Consumo total de fertilizantes de los paiacuteses desarrollados en desarrollo y Ameacuterica Latina (1960-2000)
1960shy1961
1975shy1976
1978shy1979
1981shy1982
1990shy1991
1993shy1994
A m eacuterica L a tin a D esa rro llad o s
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) sobre la base de inshyformacioacuten de la Organizacioacuten de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacioacuten ( f a o ) bases de datos estadiacutesticos de la f a o (Faostat) [en liacutenea] httpfaostatfaoorgdefault jsplanguaje=ES
m ateria de agroquiacutem icos lo que ha conducido a un u so m aacutes racional y tecshyn o loacuteg icam en te m aacutes so fisticad o lim itaacuten d ose a las n ecesid ad es estrictas de cad a cu ltivo para lo cual lo s agricu ltores cu en tan con serv ic ios de apoyo de los propios productores de in su m os para el agro
E n los p a iacuteses en desarrollo en cam bio la presioacuten de los consum idores es relativam ente m enor excepto en los m ercados de exportacioacuten debido al p o co con o cim ien to de lo s h ab itantes sobre el im p acto en la sa lud y el m eshydio am biente de estos in su m os y su p oca in flu en cia sobre las autoridades para que eacutestas ap liquen las norm as Auacuten m aacutes para lo s grandes productores de agroquiacutem icos de los paiacuteses industrializados el m ercado de los paiacuteses en desarrollo se ha vuelto cada vez m aacutes im portante para m antener la d in aacutem ishyca de su produccioacuten
E n la graacutefica iv5 se m u estra que C entroam eacuterica a d iferen cia de Sud- am eacuterica m a n tien e m aacutes o m en o s co n sta n te e l co n su m o to ta l de fertilishyzan tes pero h ay que con sid erar que el co n su m o p or h ab itan te es m u ch o m ayor en la p rim era reg ioacute n que en la seg u n d a 84 La m en o r d in aacute m ica de
84 Faostat
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 205
G r aacute f ic a iv5 Estados Unidos la Unioacuten Europea Sudameacuterica y Centroameacuterica consumo total de fertilizantes (1980-2000)
1 E s ta d o s U n id o s H 1 H U n ioacute n E u ro p e a S u d a m eacute ric a C e n tro a m eacute ric a
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) sobre la base de inshyformacioacuten de la Organizacioacuten de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacioacuten ( f a o ) bases de datos estadiacutesticos de la f a o (Faostat) [en liacutenea] httpfaostatfaoorgdefault jsplanguaje=ES
expansioacuten en estos in su m os se debe en gran parte a la caiacuteda de los precios de algunos productos agriacutecolas lo cual ha sign ificado un m enor cu idado de sus cultivos (cafeacute) o in clu so su desaparicioacuten (algodoacuten)
Mercados nacionalesE n la reg ioacute n cen tro a m erica n a el m ercad o relevan te de lo s fertiliza n tes incluye la produccioacuten com ercia lizacioacuten y d istribucioacuten de estos productos S oacute lo C osta R ica E l Salvador y G uatem ala h an ten id o cap acid ad aunque lim itada de sin tetizar productos agroquiacutem icos pero esta actividad ha ten shyd id o a d ism inu ir en lo s uacute ltim os antildeos (veacutease lo s cuadros IV 1 6 A y i v ioacute b ) E n to d o s los p a iacuteses hay cap acid ad de m ezclar su stan cias b aacute sicas para lograr fertilizan tes m u ltin u trien tes E sta activ idad se puede llevar a cabo en p e shyquentildea o gran m agn itu d y no observa los req u erim ien tos de eco n o m iacutea s de escala que tien en las em presas de fertilizantes en las que se producen todos lo s e lem entos Con todo los agroquiacutem icos que se m ezclan son im portados al igual que bu en a parte de los fertilizantes en su form a term inada para su u so directo
Las form as m aacutes com u n es de com ercia lizacioacuten en el m ercado relevante
206 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
C u a d ro iv ioacutea Produccioacuten total de fertilizantes en Centroameacuterica (1980-1994)a(toneladas)
Paiacutes 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994
Centroameacuterica 997587 1 623 000 1 797 679 2 005 395 1795415 1 633 100 1 681 700Costa Rica 40000 30 500 30200 39400 39 900 49000 40 600El Salvador 11279 9 295 16515
Guatemala 17100 20000 14000 15 000 10400
a Incluye a MeacutexicoF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshy
macioacuten de la Organizacioacuten de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacioacuten ( f a o ) Bases de datos estadiacutesticos de la f a o (Faostat) [en liacutenea] httpfaostatfaoorg defaultjsplanguage=ES
C u a d ro ivioacuteb Produccioacuten total de fertilizantes en Centroameacuterica (1995-2000)a(toneladas)
Paiacutes 1995 1996 199 7 1998 1999 200 0
Centroameacuterica 1 781000 1977400 1794 700 1 701600 1201700 1 154 800Costa Rica 44 000 56000 41000 32 000 35 000 19 900El Salvador Guatemala
a Incluye a MeacutexicoF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshy
macioacuten de la Organizacioacuten de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacioacuten ( f a o ) Bases de datos estadiacutesticos de la f a o (Faostat) [en liacutenea] httpfaostatfaoorg defaultjsplanguage=ES
so n la venta d irecta a lo s clientes la venta a traveacutes de in term ediarios u b icashydos en los E stados U nidos u otro paiacutes industrializado y la venta con distrishybu id ores rep resen tan tes lo c a le s 85 P ese a que C entroam eacuterica tra d ic io n a lshym en te ha im portado u n a parte sign ifica tiva de los fertilizantes que u tiliza (graacutefica iv 6) el m ercad o in terno tien e sus p rop ios filtros y caracteriacutesticas
85 Veacutease E stu dios de m ercados documento elaborado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia Observatorio Agrocadenas Colombia
G r aacute f ic a iv6 Centroameacuterica importaciones de fertilizantes (1980-2000)
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 207
H 1 ^ F e r tiliz a n te s F e r ti l iz a n te s F e r tiliz a n te sn itro g e n a d o s fo sfa tad o s p o taacute s ico s
F u e n t e Faostat
que le dan un sello esp ecia l al m ercado dom inante las cu ales estaacuten in flu ishydas por el perfil de lo s d istribuidores y com ercializad oras asiacute com o p or la calidad de lo s productos im portados
F ertilizantes de C entroam eacuterica (Fertica) es la principal com p antilde iacutea proshyductora y distribuidora de agroquiacutem icos en la regioacuten Su p resencia es com shyparativam ente m ayor en C osta R ica paiacutes que cu en ta con el m ercado m aacutes im p ortan te de a g ro q u iacutem ico s (a lred ed or de 200 m illo n es de d oacute lares al antilde o)86 E ste uacute ltim o se d istribuye en p rop orcion es sim ilares entre p lagu ic ishydas y fertilizan tes F ertica de C osta R ica produce fertilizan tes q u iacutem icos y m ezclas fiacutesicas con insum os entre ellos am oniaco foacutesforo p otasio y m agshyn esio y cuenta con laboratorios m odernos De su prod u ccioacuten total de agro- q u iacutem icos ese p a iacutes exporta 10 al resto de la regioacuten In ic ia lm en te Fertica era u n a em p resa co n ca p ita l m ayoritar io de M eacutexico p ero a fin es de lo s antildeos setenta entroacute en crisis debido a su rezago tecn o loacuteg ico baja com petiti- vidad etc En 1979 fue com prada por el E stado para evitar su quiebra y su cierre S in em bargo en m an os del sector p uacute b lico esta com p antilde iacutea deb ioacute ser subsid iada porque n o lograba producir com petitivam ente y a precios equ ishy
86 Ademaacutes de Fertica existen otras 13 empresas maacutes pequentildeas en el ramo en Costa Rica
208 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
parables con los in ternacionales Asiacute se tuvieron que cerrar las p lantas p roshyductoras de sulfato de am onio e im portar este insum o de los E stados Unidos E n 1995 la em presa se privatizoacute E nergiacutea y S ervicios a la M ineriacutea (E naex) de Chile adquirioacute u na parte im portante de F ertica de C osta R ica pero en 1999 vendioacute sus acciones
En E l Salvador Fertica tien e el m o n o p o lio de agroq u iacutem icos E sta em shypresa existe desde 1963 cuando entroacute en funciones la p lanta de Fertilizanshytes Com plejos con capacidad aproxim ada de 250 tdiacutea de nitroacutegeno foacutesforo y potasio Tam bieacuten se instaloacute en 1970 u n a planta productora de aacutecido su lfuacute shyrico con capitales del m ism o origen que la prim era planta E n 1993 se im shypulsoacute un program a de m ejoram iento am biental en el aacuterea industrial de Aca- ju tla que in c lu iacutea la a d q u isic ioacuten de tecn o lo g iacutea de n u evos equ ipos E n antildeos recientes se estaacute fortaleciendo su actividad de im portacioacuten y d istribucioacuten de estos insum os pero tam bieacuten de equipo para fertilizacioacuten y fu m igacioacuten 87
E n H on d u ras ex isten tres em p resas que d o m in a n la p ro d u cc ioacute n c o shym erc ia lizacioacuten y d istr ib u cioacuten en el m ercado relevante F enorsa F ertica y Transagro88 Las dos prim eras son form uladoras (h acen m ezclas) y d istrishyb u id oras y la uacute ltim a soacute lo com ercia liza d o ra A d ic io n a lm en te se p u ed en encontrar pequentildeos estab lecim ientos regionales que im portan para satisfashycer una parte de la d em anda a esca la regional El 90 del ab astecim ien to de agroq u iacutem icos en el m ercad o in terno proviene del m ercado in tern acio shynal H ay a lrededor de 360 agroservicios registrados que se encargan de la com ercia lizacioacuten de los fertilizantes aun asiacute los canales de d istribucioacuten en H onduras son lim itad os y existen pocas cadenas especializadas Tegucigalshypa y San Pedro Sula so n praacutecticam ente los uacute n ico s centros de d istribucioacuten para productos im portados
La produccioacuten de agroquiacutem icos en G uatem ala asc ien d e a alrededor de 250 m illones de doacutelares anuales de los cuales se exportan entre 30 y 40 m ishyllones E xisten aproxim adam ente unas 80 em presas form uladoras 600 em shypresas im portadoras y a lrededor de 1 000 em presas d istribuidoras o agro- servicios (veacutease el cuadro iv17)
El uacute n ico esfu erzo de producir agroq u iacutem icos en N icaragu a se ha dado en el cam p o de lo s q u iacutem ico s n atu ra les Con b a se en in fo rm a cioacute n d e la
87 En 1999 inicioacute la distribucioacuten de productos fitosanitarios de alta calidad (Sygenta) a trashyveacutes de una nueva marca mdashProagromdash que distribuye equipos de pulverizacioacuten para la agriculshytura salud puacuteblica jardineriacutea forestal etceacutetera
88 Fenorsa y Fertica son empresas privadas nacionales mientras que Transagro es hondure- ntildeo-panamentildea
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 209
C ua dr o i v n Produccioacuten y distribucioacuten de fertilizantes en el istmocentroamericano
Paiacutes Empresas productoras Empresas distribuidoras
C o sta R ic a F ertica A b o n o s d e l P a c iacutef ico S A G ran n uacute m e r o d eA c ce so M arino S A In d agro S A C om I n te m Im p er io S A M ez c la s O rg aacute n ica s H y R L tda Serv Tec E n te r p r ic e S A A g r o q u iacutem ic a In d R im a c S A In qu isa E n sa fer S A M arev P u n ta ren a s S A V igor Orshyg aacute n ic o A te n ie n se S A
d istr ib u id o ra s
E l S a lv a d o r F ertica D istr ib u c ioacute n a tra v eacutes d e a g r o se rv ic io s A d em aacute s e s taacute U n ifer sa ( fo rm a d a p o r v a r ia s e m p r esa s en tr e o tra s A lia n za y S er tesa )
G u a tem a la 8 0 e m p r e sa s fo r m u la d o r a s 1 0 0 0 e m p r e sa sa p r o x im a d a m e n te (p e q u e ntilde a s e n d istr ib u id o ra s a p r o shyg en era l) x im a d a m e n te
H o n d u r a s F en orsa F ertica 3 6 2 d istr ib u id o ra s (T ransagro la m a y o r )
N ic a ra g u a P r o d u c c ioacute n e n b a ja e sc a la d e a g r o q u iacutem ic o s o r g aacute n ic o s
n a
P a n a m aacute F er tica y A gropro 4 0 0 e m p r esa s d istr ib u id o ra s a p r o x im a d a m e n te
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de inforshymacioacuten de entrevistas personales y datos de ministerios y secretariacuteas de agricultura de cada paiacutes y de la Caja Costarricense de Seguro Social para Costa Rica
U n ioacuten N icaraguuml en se de A gricu ltores (u n ag)89 p eq u entilde os y m ed ia n o s p roshyductores privados estaacuten in cu rsion an d o en productos orgaacuten icos los cuales son m enos costosos de obtener debido a que u tilizan m enos insum os
En Panam aacute soacutelo existen dos em presas productoras de fertilizantes mdash Fer- tica y A gropromdash las cu a les so n form uladoras D e esta form a la im p ortashy
89 httpwwwunagorgni
2 1 0 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
c ioacuten de agroquiacutem icos es decisiva para surtir el m ercado interno E n el paiacutes fu n cion an ap rox im ad am en te 400 em p resas d istr ib u id oras de agroq u iacutem ishycos pero aunque cuentan con un gran nuacutem ero de proveedores existen d isshytorsiones en el m ercado de estos insum os
Las im portaciones de abon os y fertilizantes que realizan los p a iacuteses de la reg ioacuten se ob servan en e l cu ad ro iv 18 (soacute lo se m u estran lo s tres p a iacuteses de origen de m ayor relevancia en 2001) Los seis p a iacuteses centroam ericanos tie shyn en siem pre a lo s E stados U nidos com o una de las tres fuentes m aacutes im porshytantes de im portaciones aunque este paiacutes tendioacute a d ism inu ir sign ificativashym ente com o proveedor de C osta Rica El Salvador G uatem ala y N icaragua Al m ism o tiem p o la F ed eracioacuten de R u sia p en etroacute m u y fu ertem en te en el m ercad o g u a tem a lteco y a lgo sim ila r ocu rrioacute co n la s ex p o rta c io n es de U crania al m ercado n icaraguumlense90 E llo refleja el m ism o fen oacutem en o d etecshytad o a esca la g lo b a l y d escr ito an ter iorm en te resp ecto de lo s p a iacuteses de E uropa del Este Por otra parte los p a iacuteses cercanos eran proveedores releshyvantes de abon os y fertilizantes para c in co de las se is n acion es estudiadas C osta R ica su rtiacutea en form a im portante a N icaragu a y Panam aacute C olom bia proveiacutea de estos in su m o s a Costa R ica y Panam aacute V enezuela a El Salvador y El Salvador a H onduras De todas form as el com ercio de ab on os y fertilishyzantes p u ed e ser m u y erraacutetico asiacute a v eces a p arecen p roveed ores im p orshytan tes en un antildeo aislado d esp u eacutes de lo cual ya no se m antiene la relacioacuten com ercial
Poder de mercado
N o se ha percib ido en este m ercado com o en el caso del cem ento un flujo de cap ita les extranjeros d estin ad o a la com pra o in sta la c ioacute n de em presas productoras T am poco se h an experim entado fu sio n es entre em presas n ashyc ion ales y extranjeras La actividad productiva de alguna form a se ha m an shyten id o en a lg u n o s p a iacuteses pero siem p re en form a m arginal ex cep to en el caso de Costa R ica donde la fabricacioacuten de estos in su m os se ha reducido co m o ya se m en c io n oacute E l fu n c io n a m ien to del m ercad o in tern o de fertilishyzantes por lo tanto depende m u ch o de su d istribucioacuten y com ercializacioacuten E n princip io ex isten con d ic ion es en el m ercado de fertilizantes en los paiacuteshyses estu d ia d o s que d eb eriacutean facilitar la co m p eten cia E n general hay un
90 En este uacuteltimo caso no puede saberse auacuten si se trata de un fenoacutemeno pasajero
C u a d r o iv i s Principales importacionesa de abonos y fertilizantesb del istmo centroamericano (1994-2001)(m ile s d e d oacute la r e s )
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor Valor
Costa Rica EUA 9077 720 7481 474 5441 554 4 048 262 8 640 539 7 528 470 10089 662 1 740 243Canadaacute 0 00 0 00 0 00 0 00 126 08 1250 78 0 00 1378 193Colombia 0 00 22 01 801 82 1585 102 434 27 606 38 360 24 822 115
El Salvador EUA 1666 246 2 954 553 8 900 648 5 446 383 974 118 1847 217 358 44 557 94Canadaacute 647 95 330 62 0 00 712 50 1901 230 878 103 872 108 876 148Venezuela 0 00 0 00 2211 161 2427 171 1 596 193 1984 233 3 768 468 3 074 518
Guatemala EUA 7 828 349 11099 352 14 021 546 6 877 251 5057 227 5 566 228 2417 127 2248 81Noruega 6 552 292 3 982 126 4 567 178 5183 189 3115 140 4931 202 2 099 110 2 920 105Rusia 1773 79 4494 142 0 00 0 00 29 01 4442 182 6176 323 10 646 383
Honduras Canadaacute 2519 208 0 00 2101 164 2009 90 0 00 35 02 1317 82 604 36El Salvador 0 00 50 05 10 01 26 01 42 02 74 05 923 57 1064 64EUA 5 266 435 5106 488 5 285 412 13 036 583 13 704 762 7496 459 9 554 593 11226 674
Nicaragua Costa Rica 14 15 25 07 61 19 243 61 146 34 158 29 819 180 1002 414EUA 566 594 153 45 507 161 639 160 544 127 74 13 43 09 102 42Ucrania 0 00 0 00 0 00 0 00 0 00 0 00 0 00 677 280
Panamaacute Colombia 1325 146 4233 473 2 562 325 944 121 239 52 1017 192 805 189Costa Rica 3 063 339 162 18 2285 290 3 830 490 2 899 630 2 661 502 1486 350EUA 4161 460 4153 464 1 130 143 888 114 651 141 1 181 223 1 183 278
a Se presentan las importaciones de abonos y fertilizantes de los tres paiacuteses de origen maacutes importantes en 2001 Los porcentajes muesshytran el peso de las importaciones provenientes de cada uno de los paiacuteses de origen en el total de importaciones de abonos y fertilizantes
b Se tomaron las partidas 2721 abonos animales o vegetales esteacuten o no esteacuten mezclados o quiacutemicamente tratados abonos producidos por mezcla o tratamiento quiacutemico de produccioacuten de origen animal o vegetal 56219 otros abonos nitrogenados (incluso mezclas nep) 56229 abonos minerales o quiacutemicos fosfatados nep 56239 abonos minerales o quiacutemicos potaacutesicos nep 56291 abonos nep que contengan los tres elementos fertilizantes (nitroacutegeno foacutesforo y potasio) 56292 abonos minerales o quiacutemicos con los dos elementos fertilishyzantes (nitroacutegeno y foacutesforo) y 56295 fertilizantes nep que contengan dos elementos fertilizantes (nitroacutegeno y foacutesforo de la cuci rev3)
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) a partir de informacioacuten del Banco de Datos del Comercio Exteshyrior de Ameacuterica Latina y el Caribe (Badecel)
2 1 2 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
nuacute m ero con sid erab le de d istribu idores de fertilizan tes en cada paiacutes en el caso de Costa R ica in clu so hay productores N o debe descartarse sin em shybargo que una em presa com o Fertica mdash integrada verticalm ente en cuanto a produccioacuten im portaciones acceso a infraestructura portuaria y d istribushycioacuten y con presencia en cuatro de los paiacuteses de la regioacutenmdash pueda ejercer alshyguacuten poder de m ercado
A pesar de lo s nu m erosos actores en el m ercado de im portaciones d isshytribucioacuten y com ercia lizacioacuten de fertilizantes estos m ercados tien en fuertes distorsiones n o tanto por un control m on op olista u o ligop olista de las em shypresas operantes sino m aacutes b ien debido a la calidad y la especificacioacuten de los p rod u ctos que lleg a n al u su a rio final E stas d isto rs io n es se derivan de la fa lta de in fraestructura y p erson al cap acitad o para d eterm in ar la ca lidad del p rod u cto im portado D e esta form a hay p rod u ctos que se in trod u cen en el m ercado y que no cum plen con las norm as de calidad estab lecidas por cada p a iacutes y e sp ec ifica d a s en lo s reg istros de im p ortac ioacuten Asiacute ex iste u na com p eten cia d eslea l entre productos de alta ca lidad y otros de calidad in shyferior que participan con los prim eros en igualdad de con d ic ion es E s p o s ishyb le que en el m ism o m ercado esteacuten com p itien d o co n precios a lgo d iferenshytes y los productos ldquogen eacutericosrdquo sean m aacutes baratos pero el agricultor no estaacute con scien te de las d iferencias de calidad entre u n os y otros Con la apertura com ercial y la d esregu laciacuteoacuten esta ten d en cia se ha acentuado E n Panam aacute por ejem plo co m o resu ltado de la apertura del registro cualqu ier persona puede im portar productos agroquiacutem icos m ediante un traacutem ite que tarda 60 diacuteas Por otra parte Costa R ica es el paiacutes que tiene m aacutes recursos y preparashycioacuten para garantizar la calidad de los fertilizantes que se com ercian Los proshyductos agroquiacutem icos que ingresan al paiacutes deben cum plir con las norm as de la epa (E nvironm ent Protection Agency) y la fd a (F ood and Drug A dm inisshytration) asiacute com o las de la c e e
En la m ayoriacutea de los paiacuteses el cuerpo legislativo para regular la calidad de estos insum os agriacutecolas se ha creado apenas a fin es de los antilde os noventa o p rin cip ios de 2000 H onduras y P anam aacute so n lo s que m aacutes recien tem en te han estab lecid o estas d isp o sic io n es legales (veacutease el cuadro iv 19) Con ex shycep c ioacute n de C osta R ica y E l Salvador los d em aacutes p a iacuteses n o con tab an hasta hace poco tiem p o con laboratorios propios para analizar la co m p o sic ioacute n y efectividad de los agroquiacutem icos im portados o producidos en el paiacutes G uateshym ala tiene un laboratorio nacional pero su capacidad es lim itada y deben enviarse m uestras a u n laboratorio en E l Salvador para analizarlas Panashym aacute auacuten estaacute m on tan d o su p rim er laboratorio H on d u ras soacute lo d esd e 2002
C u a d r o iv19 Regulacioacuten de comercio y uso de productos agroquiacutemicos
Registro de agroquiacutem icos im portados
Regulacioacuten de uso de fertilizantes y plaguicidas Laboratorios
Costa Rica Direccioacuten de Proteccioacuten Agropecuaria m a g
Ministerio de Salud
Siacute
El Salvador Divisioacuten de Registro y Fiscalizacioacuten
Direccioacuten General de Sanidad Vegetal y Animal
Ministerio de Agricultura
Ley sobre el Control de PesticidasFertilizantes y Productos de Uso Agropecuario 1973a Reglamento (1980) Ley de Sanidad Vegetal y Animal de diciembre de 1995 Normas Salvadorentildeas n s o
65080050396 al n s o 65080051096
Laboratorio del sector puacuteblico
Guatemala Oficina Nacional de Registros
Ministerio de Agricultura
Decreto nuacutem 36-98Ley de Sanidad Vegetal y Animal Decreto nuacutem 43-74 Ley Reguladora de Pesticidas Acuerdo Gubernativo nuacutem 746-93 Acuerdo Ministerial nuacutem 631
Laboratorio del Ministerio de Salud ademaacutes se enviacutean muestras a laboratorio de El Salvador
Honduras Secretariacutea de Agricultura
Ley Fitozoosanitaria1997 se aplica desde 2002
Fundacioacuten Hondurentildea de Investigacioacuten Agriacutecola ( f h i a ) (indepenshydiente)
Nicaragua Ministerio de Agricultura y Ganaderiacuteab
Ley Baacutesica para la Regulacioacuten y Control de Plaguicidas Sustancias Toacutexicas Peligrosas y Otras Similares y su Reglamento (nuacutem 274) 1998
No tiene
Panamaacute Direccioacuten General de Sanidad Vegetal del Ministerio de DesarrolloAgropecuario (Mida)
Manual de Procedimientos para el Registro de Aditivos Fertilizantes Materias Teacutecnicas y Plaguicidas para uso en la Agricultura Mida febrero de 2001
No tiene (en proceso de crear uno)
a Ha sido reformada cinco veces desde 1973b Para obtener el registro se requiere un dictamen teacutecnico emitido por los ministerios de
Salud y de Ambiente y Recursos NaturalesF u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) sobre la base de
leyes de los paiacuteses y entrevistas personales con funcionarios de las dependencias gubernashymentales vinculadas con el mercado de fertilizantes
214 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
tiene un conven io con u n laboratorio privado n acion al para realizar dichas pruebas pero su capacidad es lim itada En N icaragua por uacute ltim o existe la leg islacioacuten sobre norm as de registro y uso de fertilizantes pero n o se cu en shyta con los laboratorios requeridos para los anaacutelisis C om o se advierte a p eshysar de los avances la m ayoriacutea de lo s p a iacuteses n o tien en capacidad su ficien te d e laboratorio n i de personal ca lificad o para recoger y analizar las m u esshytras de fertilizantes y de productos agriacutecolas cu ltivados con eso s insum os
En el m ercado de fertilizantes existe una cierta in tegracioacuten vertical entre las em presas productoras y distribuidoras ya sea porque las prim eras tienen su propia red de d istribucioacuten o porque proveen de creacutedito a las distribuidoras y aseguran asiacute ciertos canales de distribucioacuten S in em bargo el hecho de que la m ayor parte del producto provenga del exterior genera com p eten cia para las em presas locales aun cuando esteacuten integradas verticalm ente Una integrashycioacuten vertical m uy com uacute n hasta hace poco y que generaba poder de m ercado era aquella entre proveedores extranjeros y d istribuidores n acion ales m eshydiante contratos de exclusividad En la m ayoriacutea de los paiacuteses excepto H ondushyras estos arreglos ya no son legales y se ha abierto el m ercado a todo im porshytador y distribuidor que cum pla con los requisitos para importar Actualm ente ex iste un b uen n uacute m ero de im portadores d e form a que en la m ayor parte del istm o centroam ericano n o parece ejercerse un p od er de m ercado
De todas form as hay in d ic ios de cierto abuso de poder de m ercado por parte de a lgunos in term ediarios de fertilizantes ya que por ejem plo no han trasladado a lo s agricultores las ventajas de los m enores precios a lo s cuales lo s prim eros h an p od id o com prar estos in su m os en lo s uacute ltim os antildeos en el m ercado in ternacional E ste poder de m ercado probablem ente lo han p od ishydo ejercer debido a cierta segm en tacioacuten y d ispersioacuten del m ercado agriacutecola S in em bargo n o hay p ru eb as de que este fen oacute m en o sea frecu en te en la regioacuten En un estudio teacutecn ico realizado por la Clicac91 en el cual se com para el com portam iento de precios de estos in su m os entre 1997 y 1998 mdashperiodo en el cual se e lim in aron aranceles y se v ieron resu ltad os in m ed ia tosmdash se constata que los precios a distribuidores cayeron considerab lem ente en ese breve lapso pero no asiacute el precio al cual com praron estos in su m os los p roshyductores agriacutecolas
9 Clicac (1999b)
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 2 1 5
Barreras de entrada a la industria y al mercado
U na de las barreras im portantes a la entrada de nuevas p lantas a la producshyc ioacute n es el a lto co sto h u n d id o que requ iere la in sta la c ioacute n de u n a em p resa sin tetizad ora d e fertiliza n tes de ca lid ad in tern acion a l A e llo suacute m ese que una planta de este tipo debe contar co n m ercados que vayan m aacutes allaacute d e las fronteras de u n p a iacutes cen tro a m erica n o p u es u n a p ro d u cc ioacute n e fic ien te en este rubro su p o n e elevad as eco n o m iacutea s de esca la Asiacute ex iste u n a barrera geograacutefica en el sen tid o de que lo s p a iacuteses de la reg ioacuten tien en un m ercado d em asiad o p eq u entilde o para albergar varias em p resas productoras de fertilishyzantes (considerando un proceso de produccioacuten com pleto y no soacute lo la m ezshycla de elem entos)
Otro obstaacutecu lo al ingreso de nuevos productores es que el transporte de fertilizantes es co sto so y requiere puertos y carreteras co n capacidad su fishyciente que no existen en la regioacuten Los paiacuteses m aacutes equipados son Panam aacute con un sistem a de puertos m odernos y de gran capacidad y Costa Rica con una term inal m ariacutetim a esp eciacutefica para Fertica (pero que de todas m aneras carece auacuten de cierta infraestructura) E n El Salvador Fertica tien e acceso al puerto de Acajutla que n o es m oderno pero p o see in sta lac ion es para el tran sp orte d el p rod u cto L os d em aacutes p a iacutese s t ie n e n serias lim ita c io n e s en m ateria de infraestructura portuaria
El proceso de registro ha sido un requisito en todos los paiacuteses para gashyrantizar la eficacia del insum o asiacute com o su seguridad pero en realidad no siem pre ha cu m p lid o este papel En princip io tod os los in su m os agroquiacute- m ico s a justados a las norm as deberiacutean tener a cceso ilim itad o al m ercado nacional pero el p roceso ha sido en general p o co transparente y durante m u ch o s a ntilde os h u b o u n a barrera im portante a la entrada de p rod u ctos geshyn u in am en te com petitivos E ste p roced im iento ha cam biado recien tem ente en a lgu n os p aiacuteses aunque se presen tan nuevos problem as E n efecto han aparecido elem en tos d istorsionadores en los m ercados de fertilizantes que junto con la falta de norm as y controles de calidad de los productos im porshytados (o su deacutebil ap licacioacuten ) han desvirtuado el im p acto b en eacutefico que las m edidas de apertura podriacutean haber ten ido en este sector
E n cu an to a las barreras a la en trada de fertilizan tes im p ortad os los aran celes so n p raacutecticam en te n u lo s en la reg ioacuten con ex cep c ioacute n de E l S a lshyvador donde tien en soacute lo 5 de arancel de form a que d esd e este pu n to de vista no hay m ayor o b staacute cu lo al in greso de esto s b ien es a lo s p a iacuteses de la regioacuten
Precios
La ten d en cia de los p recios in tern acion ales p resen toacute u n a draacutestica caiacuteda a partir de 1989 lo cual se advierte con claridad en las graacuteficas IV7 y iv 8 so shybre el m ercado de la urea en Alem ania y Japoacuten respectivam ente E n los E sshytados Unidos por el contrario donde se establecieron cuotas de im portacioacuten lo s precios no bajaron en form a tan pronunciada (veacutease la graacutefica iv 9 )
A unque n o se d isp o n e de in form acioacuten sobre to d o s lo s p a iacuteses cen troashym ericanos los precios de la urea y el su lfato de am on io en los paiacuteses sobre lo s cuales hay datos tom aron un curso d iferente al prevaleciente en los E sshytados U nidos y a lgu n os presentaron sign ificativas red u ccion es a partir de en ton ces Los E stados U nidos com o se veraacute m aacutes adelante han sid o tradishyc io n a lm en te un su rtid or im p ortan te de e so s p ro d u cto s para la reg ioacute n de Centroam eacuterica pero su p eso ha d ism inu ido casi en tod os esos m ercados en antildeos recientes de donde fue desp lazado por otros paiacuteses
H ay algunos factores adicionales en la regioacuten que explican la caiacuteda de los precios nacionales de lo s fertilizantes Asiacute ocurre con las d on acion es de fershytilizan tes recib idas por a lgunos de estos paiacuteses co m o en el caso de G uateshym ala y N icaragua E n estos p a iacuteses su ele hacerse la d istrib u cioacuten y venta de ab on o a p eq u entilde os y m ed ia n o s agricu ltores a p rec io s m en ores que lo s del m ercado Por ejem plo en 2000 en G uatem ala se d istribuyoacute u n tota l de un m illoacuten y m ed io de quintales de fertilizantes 40 de eacuteste donado por el goshybierno japoneacutes y 60 com prado por el gob iern o 92 T am bieacuten en N icaragua u n a p equentildea parte de las im p ortac ion es so n ldquod o n a c io n esrdquo rea lizad as por Japoacuten a traveacutes del precio Asiacute el precio de la urea que era de alrededor de 11 doacutelares en el m ercado internacional se vendioacute a u n precio de soacute lo nueve doacutelares en ese p a iacutes 93
F in alm en te o tro e lem en to que in flu ye en lo s p rec io s n a c io n a les es el contrabando de agroquiacutem icos por ejem plo desde N icaragua y H onduras a El Salvador aunque este factor no aparece recientem ente s in o que es erraacuteshytico y ha estado presente a lo largo de m u ch os antildeos de form a que su p o sishyb le in fluencia en los m enores precios en antildeos recien tes no es clara
216 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
92 El Diario de Hoy Guatemala 7 de marzo de 200293 Informacioacuten proporcionada por funcionarios de la Unioacuten Nicaraguumlense de Agricultores
(Unag)
G r aacute f i c a iv7 Precios de la urea en Alemania
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) sobre la base de inshyformacioacuten de la Organizacioacuten de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacioacuten ( f a o ) bases de datos estadiacutesticos de la f a o (Faostat) [en liacutenea] httpfaostatfaoorgdefault jsplanguaje=ES
G r aacute f ic a iv8 Precios de la urea en Japoacuten
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) sobre la base de inshyformacioacuten de la Organizacioacuten de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacioacuten ( f a o ) bases de datos estadiacutesticos de la f a o (Faostat) [en liacutenea] httpfaostatfaoorgdefault jsplanguaje=ES
Casos de controversia en el mercado internacional
H an existido a lgu n os casos de d en u n cias de dantildeo a la industria loca l atri- buible a las im portaciones Eacute sta fue la situ acioacuten de Fertica en El Salvador d on d e d ich a em p resa h izo u n a p e tic ioacute n al M in ister io d e E co n o m iacutea para que se im p u siera u n a m ed id a de salvaguardia a la im p ortac ioacuten de fertilishyzantes con el fin de proteger a la produccioacuten nacional lo que habriacutea sign ifishycado increm entar el arancel a esos in su m os de 5 a 15 Un antildeo despueacutes de haber in iciado la in vestigacioacuten del caso el M inisterio de E con om iacutea con clu shyyoacute que no habiacutea bases para la denuncia Su investigacioacuten se fundam entoacute en el R eglam ento C entroam ericano sobre M edidas de Salvaguardia y el Acuershydo sobre Salvaguardias de la o m c 94
Conclusiones
El m ercado in ternacional de fertilizantes del cual depende estrecham ente la agricu ltura de C entroam eacuterica se en cu en tra en p len o p er io d o de ca m shybios in iciado a partir de la apertura de las econ om iacuteas de E uropa del E ste y la desregu lacioacuten de m ercados La gran com p eten cia que sign ificoacute a escala m undial la m ayor d isp on ib ilid ad de este producto ha provocado u na gran restructuracioacuten de la industria y a la vez una serie de conflictos com erciashyles De alguna m anera es com parable con a lgu n os asp ectos del sector del azuacutecar pues existe tam bieacuten u na sobreproduccioacuten y los gobiernos de E uroshypa pero sobre tod o el de lo s E stad os U nidos h an tratado de m an ten er el n ich o de p ro d u cc ioacute n de la s em p resas m ed ia n te m ed id a s co m erc ia les anshytidumping Los E stados U nidos han introducido u n sistem a de cuotas para la im portacioacuten de ciertos fertilizantes al igual que para el azuacutecar S in em shybargo estas m ed id as n o han sid o tan ex ito sas co m o en el ca so del azuacutecar para segm entar el m ercado y los precios de form a que las em presas siguen expuestas a la com p eten cia internacional
En los p a iacuteses de la regioacuten estudiada el m ercado de fertilizantes es m uy com p lejo E x isten c o n d ic io n e s p ro p ic ia s para que haya co m p eten c ia en este m ercado debido a los m uacuteltip les agentes en la im portacioacuten d istribucioacuten y com ercializacioacuten Los precios n acionales de los fertilizantes sobre los que se d ispon iacutea de in form acioacuten (urea y su lfato de am on io) cayeron en la regioacuten
218 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
94 El Diario de Hoy El Salvador Io de noviembre de 2001
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 219
G raacutefica iv9 Precios de la urea en Centroameacuterica y los Estados Unidos
1 1 1 C osta R ica W E l S a lv ad o r H o n d u ra s fmdash mdash H P a n a m aacute K 1 EUA
F u e n t e Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe ( c e p a l ) sobre la base de inshyformacioacuten de la Organizacioacuten de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacioacuten ( f a o ) bases de datos estadiacutesticos de la f a o (Faostat) [en liacutenea] httpfaostatfaoorgdefault jsplanguaje=ES
s igu ien d o de a lgu n a m anera el patroacuten in tern acion a l aunque n o del todo d ado que su principal proveedor extranjero los E stados U nidos m antuvo niveles de precios superiores a los de otros exportadores Por fin alrededor de 1993 lo s p recios se desligaron de la ten d en cia de lo s E stad os U n id os y bajaron proporcionalm ente m aacutes que allaacute en la m edida en que ese paiacutes pershydiacutea terreno frente a otros com p etid ores en el m ercado cen troam erican o a fines de los antildeos noventa
Por otra parte s i la m ayor co m p eten cia en lo s m ercad os in tern os d eshyb iera b en efic iar en prim era in sta n cia al co n su m id or final en este caso el agricultor pero en segunda in stancia al consum idor final de a lim en tos d en shytro y fuera de la regioacuten los efectos de la apertura y la desregu lacioacuten se deshyben ver con una oacuteptica m aacutes fina
Asiacute aun cuando los productores agriacutecolas efectivam ente cuentan con inshysu m os m aacutes baratos eacutestos n o son n ecesariam en te de la m ism a calidad que los fertilizantes que adquiriacutean a traveacutes de contratos exclusivos con proveedoshyres in ternacionales y cuando n o existiacutean los productos ldquogen eacutericosrdquo Actualshym en te la d iv ersifica c ioacute n de proveed ores lo s p rod u ctos ldquog e n eacuter ico srdquo y las
2 2 0 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
lim itac ion es para com probar la ca lidad de los in su m o s im portados por la falta de laboratorios personal capacitado norm as precisas etc han geneshyrado una com p eten cia d eslea l entre agroquiacutem icos de m en or y m ayor ca lishydad que al fin a l de cu en ta s perju d ica a lo s co n su m id o res de p rod u ctos agriacutecolas es decir a toda la pob lacioacuten de los p a iacuteses estud iados m aacutes aqueshyllos que con su m en productos im portados de Centroam eacuterica
En los uacute ltim os antildeos s in em bargo ha m ejorado el m arco legal e in stitu shycional que regula el u so y las caracteriacutesticas que deben tener los agroquiacutem ishycos lo cual ayudaraacute a lograr un com ercio y un m anejo m aacutes seguro de estos in sum os S in em bargo la apertura y ciertos aspectos de la desregu lacioacuten se llevaron a cabo m u ch o antes de que se hub ieran a fian zad o estas m ed id as para garantizar la segu rid ad en el m anejo de esto s p rod u ctos su e fectiv ishydad y seguridad en el con su m o de b ien es agriacutecolas Por con sigu ien te hubo un desfase entre las m ed idas im plantadas para que aum entaran las con d ishyc io n es de co m p eten cia en el m ercado antes de que ex istiera la regu lacioacuten para garantizar el tip o de p rod u ctos que d eb iacutean com petir D e h ech o este d esfase tardaraacute u n tiem p o con sid erab le en superarse dado que lo s p a iacuteses carecen de recursos financieros y h u m an os capacitados para llevar a cabo todas las accion es que se n ecesitan para un u so racional de los agroquiacutem ishycos com parable con el que se le da en lo s p a iacuteses desarrollados
La situacioacuten descrita es especia lm ente delicada si se considera que ex isshyte la costum bre en varios de lo s p a iacuteses an alizad os de u tilizar u n a excesiva cantidad de fertilizan tes con e fectos negativos sobre la sa lud de la p ob la shycioacuten Aunque probablem ente se em pleen m en os los agroquiacutem icos m aacutes toacutex ishycos actualm ente las praacutecticas de u so in tensivo de p lagu icid as y fertilizanshytes n o ha variado m ayorm en te Auacuten m aacutes al volverse m aacutes eco n oacute m ico este tipo de in su m os agriacutecolas es m uy probable que haya u n a in ten sificacioacuten en su uso con el agravante de que u n a parte del in su m o utilizado es de m enor ca lid ad y p ro b a b lem en te m aacutes toacute x ico que lo s q u e tra d ic io n a lm en te se im portaban en el periodo anterior a la apertura y la desregulacioacuten
C o n sid e r a c io n e s fin a le s
L os p a iacuteses cen troam erican os p resentan co n d ic io n es que en form a natural p ueden inhibir la com p eten cia en sus m ercados en virtud de su tam antildeo p eshyquentildeo El p redom in io de em presas m on op olistas u o ligop olistas en algunos rubros pone en prim er p lano la necesidad de p oliacuteticas de com p eten cia y de
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 221
regulacioacuten m odernas que puedan sim ular con d ic ion es de m ercado e in d u shycir una m ayor efic ien cia de las em presas
A sim ism o en econ om iacuteas pequentildeas las con d ic ion es de com p eten cia in shytern acion a les p u ed en in flu ir m u ch o en lo s m ercad os n a c io n a les u na vez que eacutestos han sido abiertos y desregulados lo cual requiere un esfuerzo e s shyp ecial de cooperacioacuten entre los paiacuteses y las contrapartes com erciales yo de in version es en los sectores p roductivos para evitar praacutecticas a n tico m p etishytivas La au sen cia de m eca n ism o s de este tip o p on e de m an ifiesto la fuershyte asim etriacutea entre los p a iacuteses en desarrollo y lo s industria lizados cuando se trata de s itu a c io n es de ab u so de p od er de m ercad o p or parte de las e m shypresas dom inantes A tiacutetu lo ilustrativo el ingreso de las m ism as dos em preshysas m u ltin a c io n a le s mdash C em ex y H o lc im mdash en la m ayoriacutea d e lo s p a iacutese s de C en troam eacuterica p u d o hab erse fren ad o y a siacute q u izaacute se h abriacutea d ad o o p o rtu shyn id ad a u n m ayor n uacute m ero de em p resas en la reg ioacuten si el m ercad o de cem en to relevante en lo geograacutefico hubiera sido el centroam ericano com o un todo
En sectores com o el del azuacutecar una regulacioacuten proactiva que estim ule a las em p resas a innovar tecn o loacute g ica m en te su s p lantas en lugar de velar soacute lo por su supervivencia p u ed e ayudarles a prepararse para u n a p osib le m ayor apertura al m en os a escala regional De hecho una paulatina libera- liza c ioacute n com ercia l y d esregu lac ioacuten en el istm o p odriacutea m ejorar con sid era shyb lem en te las con d ic ion es de com p eten cia de este m ercado
En los foros in ternacionales en los que se ha d iscutido el tem a de co m shyp eten cia en el p lano m ultilateral (D eclaracioacuten de D oha Foro G lobal de la C om petencia de la o c d e y la R ed Internacional de la C om petencia) la a sisshytencia teacutecn ica ofrecida a los paiacuteses en desarrollo debe considerar las esp ecishyf ic id a d es de e s to s p a iacuteses e sp ec ia lm en te lo s p eq u entilde o s de m an era que se form ulen los in stru m en tos m aacutes id oacute n eo s para m ejorar el papel de los m ershycados en su proceso de desarrollo (u n c ta d 2002a) Los m ecan ism os de co o shyperacioacuten internacional bilateral con los paiacuteses con los que se hayan suscrito acuerdos de libre com ercio tam bieacuten son un punto im portante para desarroshyllar e sto s m eca n ism o s Eacute ste es el ca so del t l c del T riaacutengulo del N orte y M eacutexico entre otros E n el p lano m ultilateral el A cuerdo de Libre C om ercio d e las A m eacutericas ( a l c a ) ta m b ieacuten es u n e sp a c io relevan te para d iscu tir el tem a de com p eten cia en los p a iacuteses d e la regioacuten
Por uacute ltim o una clara lecc ioacuten aprendida del periodo de reform as eco n oacute shym icas fue la necesidad de una m u ch o m ayor coord inacioacuten entre la poliacutetica econ oacutem ica el m arco regu latorio y la p o liacutetica de com p eten cia E l caso del
2 2 2 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
mercado de fertilizantes es muy ilustrativo en este sentido ya que la apershytura y la desregulacioacuten de los controles de importacioacuten realizadas antes de contar con las leyes normas de calidad del producto y los mecanismos de su implantacioacuten han tenido consecuencias muy adversas para el bienestar de usuarios de insumos y consumidores de productos agriacutecolas
ANEXO
Aspectos conceptuales
E l p r o c e s o d e d e s r e g u la c ioacute n a e s c a la in te r n a c io n a l la r e v o lu c ioacute n t e c n o loacute g ic a e n
te le c o m u n ic a c io n e s a s iacute c o m o la m a y o r in te g r a c ioacute n d e la s e c o n o m iacutea s n a c io n a le s y
r eg io n a le s h a n a y u d a d o a la m a y o r c o n c e n tr a c ioacute n in te r n a c io n a l d e lo s m e r c a d o s (a
tra v eacutes d e la m a y o r lib er ta d p a ra lo s flu jo s d e c a p ita le s lo s m e n o r e s r e q u is ito s pa ra
la in v e r s ioacute n e x tra n je r a d ir e c ta e tc ) Tal fe n oacute m e n o se h a tr a d u c id o e n u n a m a y o r
c o n c e n tr a c ioacute n e c o n oacute m ic a y d e p o d e r d e m e r c a d o y n o n e c e s a r ia m e n t e e n u n a
m a y o r e f ic ie n c ia e c o n oacute m ic a e n lo s m e r c a d o s m u n d ia le s
C o m o p r u e b a se p u e d e n m e n c io n a r lo s c a s o s d e la s in d u str ia s d e c e m e n to y d e
fa r m a c eacute u tic o s la s c u a le s h a n e x p e r im e n ta d o u n a se r ie d e fu s io n e s in te r n a c io n a le s
q u e d ie r o n lu g a r a u n n uacute m e r o r e d u c id o d e e m p r e sa s y p o r e n d e a u n a m a y o r c o n shy
c e n tr a c ioacute n d e eacute sta s
A ra iacutez d e e s te fe n oacute m e n o lo s g o b ie r n o s n a c io n a le s y lo s o r g a n ism o s in te r n a c io shy
n a le s h a n c o m e n z a d o a p o n e r a te n c ioacute n a la d im e n s ioacute n in te r n a c io n a l d e la p o liacutet ic a
d e c o m p e te n c ia D ic h o a s p e c to h a p r o p ic ia d o u n fu e r te d e b a te so b r e s u s p o s ib le s
im p lic a c io n e s e c o n oacute m ic a s y so c ia le s e n lo s p a iacutes e s 95 A lg u n a s a u to r id a d e s n a c io n a shy
le s d e c o m p e te n c ia s e h a n d a d o a la ta rea d e e x a m in a r la c o n d u c ta d e lo s p r o d u c to shy
res ex tra n jero s L a O M C h a p u e s to a te n c ioacute n a lo s e fe c to s d e la d im e n s ioacute n in te r n a c io shy
n a l d e la p o liacutet ic a d e c o m p e te n c ia E n la r e u n ioacute n m in is te r ia l d e la o m c o r g a n iza d a en
95 El intereacutes no es nuevo La dimensioacuten internacional de la poliacutetica de competencia ha sido tema de discusioacuten por varios antildeos leyes y poliacuteticas de competencia estuvieron en la agenda de negociaciones para el establecimiento de una Organizacioacuten Internacional de Comercio ( i t o por sus siglas en ingleacutes) despueacutes de la segunda Guerra Mundial Veacutease Davidow (1980) para un amplio anaacutelisis de los desarrollos en los antildeos sesenta y setenta Adicionalmente veacutease Hoekman (1997) para un anaacutelisis acerca de varias opciones para crear un acuerdo multilateral sobre poliacutetica de competencia Bliss (1996) y Levinsohn (1996) proveen una introduccioacuten a los aspectos de poliacutetica puacuteblica de competencia
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 223
S in g a p u r e n d ic ie m b r e d e 1 9 9 6 lo s p a iacutes e s m ie m b r o s d e c id ie r o n e s ta b le c e r u n g r u shy
p o d e trab ajo c o n o b je to d e e s tu d ia r la in te r a c c ioacute n e n la p o liacutet ic a c o m e r c ia l y la p o l iacute shy
t ic a d e c o m p e te n c ia 96
E n p a r ticu la r d o s a sp e c to s e s e n c ia le s h a n lla m a d o la a te n c ioacute n e n c u a n to a la
d im e n s ioacute n in te r n a c io n a l d e la p o liacutet ic a d e c o m p e te n c ia fu s io n e s y a lia n z a s in te r n a shy
c io n a le s y p o liacutet ic a s d e c a r te le s E n lo q u e s ig u e s e e x p o n d raacute u n a v is ioacute n g e n e ra l d e la
im p o r ta n c ia d e la s fu s io n e s y lo s c a r te le s S e h a raacute u n a b rev e e x p o s ic ioacute n d e a lg u n o s
d e su s e fe c to s q u e la b ib lio g r a f iacutea e c o n oacute m ic a r e c o n o c e 97 M aacutes a d e la n te ta m b ieacute n se
a r g u m e n ta raacute q u e la d im e n s ioacute n in te r n a c io n a l d e ta le s f e n oacute m e n o s h a s id o p o c o e s tu shy
d ia d a a p e sa r d e su im p o r ta n c ia E sp e c iacutef ic a m e n te se su b ra y a raacute la im p o r ta n c ia q u e
t ie n e p a ra la r e g ioacute n d e C en tr o a m eacuter ica c o n s id e r a r d ic h o a sp ec to
Apuntes generales sobre fusiones
L as fu s io n e s y a lia n z a s in te r n a c io n a le s so n o p e r a c io n e s c o n o c id a s c o m o fu s io n e s y
a d q u is ic io n e s c o n s is t e n e n la c o m p r a d e a c c io n e s a c t iv o s p a r te s s o c ia le s o c u a lshy
q u ier o tro m e c a n is m o q u e p e r m ite a u n a e m p r e sa a d q u ir ir e l c o n tr o l d e o tra c o n la
p e c u lia r id a d d e q u e a l m e n o s u n a d e la s p a r te s o p e r a e n d o s o m aacute s p a iacutese s D ic h a s
fu s io n e s p u e d e n c la s if ic a r se d e a c u e r d o c o n la a f in id a d d e la s a c t iv id a d e s q u e d e s shy
a rro lla n la s p a r te s D e e s ta fo r m a e x is te n c o n c e n tr a c io n e s h o r iz o n ta le s v e r t ica le s y
d e c o n g lo m e r a d o
L a s f u s io n e s h o r iz o n t a le s s o n a q u e lla s e n q u e la s e m p r e s a s p a r t ic ip a n e n e l
m is m o m e r c a d o y s o n c o m p e t id o r a s E l d a ntilde o p o t e n c ia l a la c o m p e te n c ia q u e se
d er iv a d e e lla s p r o v ien e d e l h e c h o d e q u e e s te t ip o d e o p e r a c io n e s r ed u c e e l n uacute m e r o
d e c o m p e t id o r e s e n u n m e r c a d o N o o b s ta n te a d if e r e n c ia d e lo s a c u e r d o s c o -
lu s iv o s la s c o n c e n t r a c io n e s h o r iz o n ta le s b a jo c ie r ta s c o n d ic io n e s p u e d e n d a r
lu g a r a m e jo r a s e n e l b ie n e s ta r d e r iv a d a s d e u n in c r e m e n to e n la e f ic ie n c ia e c o shy
n oacute m ic a
L as fu s io n e s v e r t ic a le s o c u r re n en tr e a g e n te s e c o n oacute m ic o s q u e e fe c tuacute a n d is t in shy
ta s e ta p a s d e l p r o c e s o p r o d u c t iv o e n u n a m is m a in d u s tr ia E s ta s o p e r a c io n e s n o
96 previo a este grupo de trabajo en 1992 fue establecido el Grupo de Trabajo Internacional sobre el Coacutedigo Antimonopolio compuesto principalmente por un grupo de alemanes expershytos en poliacutetica de competencia Dicho grupo produjo un borrador titulado International Antishytrust Code el cual fue planteado al pleno del g a t t en el verano de 1 9 9 3 Aunque dicho docushymento fue ampliamente criticado tuvo eacutexito en llamar la atencioacuten sobre la dimensioacuten internacional de la poliacutetica de competencia (Trebiacutelcock 1996)
97 La exposicioacuten se basa en Avalos y Melgoza (2002) Avalos (2002) Avalos y Ramiacuterez (2002) y Evenett Levenstein y Suslow (2001)
224 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
a fe c ta n la c o n c e n tr a c ioacute n d e m e rc a d o a u n q u e p u e d e n fa v o r ec er la s p r aacute c tic a s m o n o -
p oacute lic a s re la tiv a s 98
L as fu s io n e s d e c o n g lo m e r a d o so n d e tres tip o s E n la s d e n o m in a d a s d e e x te n shy
s ioacute n d e p r o d u c to se in v o lu c r a n e m p r e sa s q u e e la b o r a n d is t in to s b ie n e s p e r o u t i l i shy
z a n c a n a le s d e d is tr ib u c ioacute n y c o m e r c ia l iz a c ioacute n o a p lic a n p r o c e s o s p r o d u ctiv o s s im ishy
la res E l se g u n d o t ip o e s taacute c o n s t itu id o p o r o p e r a c io n e s d e e x te n s ioacute n d e m e r c a d o e n
la s q u e la s e m p r e sa s e la b o r a n e l m ism o p r o d u cto p ero p a r tic ip a n e n m e r c a d o s g e o shy
g r aacute fic o s d is t in to s F in a lm e n te la s c o n c e n tr a c io n e s d e c o n g lo m e r a d o d e t ip o ldquopuro
o c u r re n en tre e m p r e sa s q u e n o t ie n e n n in g u n a r e la c ioacute n en tr e siacute
L a s fu s io n e s h o r iz o n ta le s g e n e r a n u n e fe c to n e g a t iv o p a r a la c o m p e te n c ia al
r ed u c ir e l n uacute m e r o d e c o m p e tid o r e s e n e l m e r c a d o N o o b s ta n te e n o c a s io n e s p u e shy
d e n te n e r u n e fe c to fa v o r a b le so b r e la e f ic ie n c ia e c o n oacute m ic a e n p a r t ic u la r c u a n d o
c o n d u c e n a u n a r e d u c c ioacute n e n e l c o s to m a r g in a l99
E l m o d e lo b aacute s ic o p a ra m e d ir e l e fe c to d e u n a fu s ioacute n h o r iz o n ta l so b r e la e f ic ie n shy
c ia su p o n e q u e u n a e m p r e sa t ie n e u n c o s to p r o m e d io CMe0 c o n s ta n te L a e m p r e sa
o p e r a e n u n m e r c a d o c o m p e tit iv o e n e l q u e e l p r e c io e s ig u a l a l c o s to m e d io PQ =
CMe0 (en e s te c a so ig u a l a l c o s to m a r g in a l) 100
P o ste r io r m e n te s e p r o d u c e u n a fu s ioacute n q u e r ed u c e e l c o s to m e d io a CMev S i se
m a n tie n e la c o m p e te n c ia e n e l m e rc a d o e s c la ro q u e el b ie n e s ta r so c ia l a u m en ta raacute
p o r q u e la e m p r e sa p o d raacute in c r e m e n ta r su o fe r ta y red u c ir e l p r e c io lo q u e m e jo r a el
e x c e d e n te d e lo s c o n su m id o r e s S in e m b a rg o si la fu s ioacute n p r o d u c e u n a s itu a c ioacute n d e
m o n o p o lio e n to n c e s y a n o se c u m p le q u e e l p r e c io s e a ig u a l a l c o s to m e d io E n e s te
c a so la e m p r e sa m a x im iz a r aacute su s b e n e f ic io s e le v a n d o el p r e c io d e P0 a Pl y r e d u shy
c ie n d o la o ferta d e Q 0 a Q j
E l m o n o p o l io p r o d u c e u n a p eacute r d id a p a r a la s o c ie d a d d e n o m in a d a d e p e s o
m u e r to q u e e n n u e s tr o e jem p lo (g raacute fica i v a i ) e s taacute r ep r e se n ta d a p o r e l tr iaacute n g u lo A
E sta p eacuterd id a s ig n if ic a la r e d u c c ioacute n e n e l b ie n e s ta r d e la so c ie d a d q u e r e su lta d e l h e shy
c h o d e q u e e l m o n o p o lio p r o d u c e m e n o s S in e m b a r g o e n e l e je m p lo o c u r r ioacute u n a
m e jo r a e n la e f ic ie n c ia P ara la e m p r e sa e s to s ig n if ic a q u e le c u e s ta m e n o s p r o d u c ir
98 En este anexo no se abordaraacute el tema de fusiones verticales pero para mayor informashycioacuten veacutease Avalos y Melgoza (2002)
99 La eficiencia econoacutemica se identifica con la eficiencia de Pareto Es decir una situacioacuten eficiente es aquella en la que ninguacuten agente puede mejorar su situacioacuten sin afectar negativashymente la de otro Por lo tanto para que una fusioacuten genere un incremento en la eficiencia ecoshynoacutemica la reduccioacuten de costos de la empresa no es condicioacuten suficiente Por lo menos es necesario que aumente el excedente social entendido como la suma de los excedentes de los diversos grupos Una amplia exposicioacuten sobre el tema se encuentra en Roacuteller Stennek y Vershyboven (1999)
100 Una exposicioacuten maacutes detallada se encuentra en Viscusi Vemon y Harrington (2000)
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 2 2 5
c a d a u n id a d d e p r o d u c to E l b e n e f ic io q u e la e m p r e s a o b t ie n e p o r e s te c o n c e p to
e s taacute r ep re se n ta d o p o r e l r ec taacute n g u lo B
E n la s i t u a c ioacute n d e s c r ita h a y v a r io s e fe c to s i) la e m p r e s a o b t ie n e u n a r e n ta
c o m o r e su lta d o d e la s itu a c ioacute n d e m o n o p o lio D ic h a ren ta e s taacute r ep r e se n ta d a p o r la
d ife r e n c ia en tre su s in g r e s o s y su s c o s to s e s to e s la su m a d e lo s r e c taacute n g u lo s B y C
ii) lo s c o n s u m id o r e s v e n d ism in u id o su e x c e d e n te p o r d o s e fe c to s P r im ero p o r la
p eacuterd id a d e p e so m u erto se g u n d o p o r q u e u n a p a r te d e su e x c e d e n te a h o r a p e r te n e shy
c e a l m o n o p o l is ta (aacute r e a C) iii) n o o b s ta n te q u e lo s c o n s u m id o r e s e m p e o r a n e l
b ie n e s ta r s o c ia l c o n s id e r a d o c o m o la su m a d e lo s e x c e d e n te s d e la e m p r e sa y lo s
c o n s u m id o r e s e s m a yor d e b id o a q u e la p eacute r d id a d e p e s o m u e r to (tr iaacute n g u lo A ) e s
m e n o r q u e la r e d u c c ioacute n e n c o s to s (r ec taacute n g u lo B )
E sto uacute lt im o s ig n if ic a q u e e n s itu a c io n e s e n q u e se p r o d u ce u n a m o n o p o liz a c ioacute n
d e l m e r c a d o d e p e n d ie n d o d e l v a lo r q u e to m e la e la s t ic id a d d e la d e m a n d a u n a
p e q u e ntilde a m e jo r a e n la e f ic ie n c ia p u e d e c o m p e n sa r u n in c r e m e n to r e la t iv a m e n te a lto
d e p r e c io s
El a r g u m e n to a n te r io r h a s id o e s g r im id o c o n fr e c u e n c ia c o m o d e fe n s a d e la s
e m p r e sa s q u e p u e d e n a d q u ir ir p o d er d e m e r c a d o E n particu lar e s u n a r g u m e n to al
q u e a p e la n e m p r e sa s q u e e n fr e n ta n la c o m p e te n c ia in te r n a c io n a l E s ta s e m p r e sa s
s o s t ie n e n q u e se le s d e b e p e r m itir crecer a p e sa r d e q u e e llo r e p r e se n te u n p r o b le shy
m a p a ra e l m e rc a d o n a c io n a l p o r q u e d e e s a m a n e r a p u e d e n m ejo ra r su e f ic ie n c ia y
c o n ta r c o n u n a m a y o r fo r ta le z a p a r a c o m p e t ir c o n la p r o d u c c ioacute n d e l e x tra n je r o
E sta s r a z o n e s so n c u e s t io n a b le s p u e s s ig n if ic a n q u e lo s c o n s u m id o r e s n a c io n a le s
d e b e n su b s id ia r la c o m p e tit iv id a d in te r n a c io n a l d e la e m p r e sa 101
C ab e a c la ra r q u e p a ra la s a u to r id a d e s d e c o m p e te n c ia r e su lta d if iacutec il ev a lu a r d e
m a n e r a p r e c isa lo s e fe c to s s e ntilde a la d o s y a q u e c u a n d o la s e m p r e sa s a le g a n q u e u n a
c o n c e n tr a c ioacute n p r o d u c ir aacute b e n e f ic io s so b r e la e f ic ie n c ia t ie n e n in c e n t iv o s p a r a e x a shy
g e ra r e l a h o r r o e n lo s c o s to s d e p r o d u c c ioacute n A d em aacute s ta m b ieacute n a n u n c ia n la o b te n shy
c ioacute n d e d iv e r s o s a h o r r o s m u c h o s d e lo s c u a le s se lo g r a r iacutea n s im p le m e n te c o n u n a
m e jo r o r g a n iz a c ioacute n d e su s a c tiv id a d es
Al e v a lu a r u n a f u s ioacute n la s a u to r id a d e s d e c o m p e te n c ia d e d iv e r s o s p a iacutes e s n o
c o n s id e r a n v aacute lid o s c ie r to s a h o rro s s i s e o b t ie n e n p o r m e d io s d is t in to s d e la fu s ioacute n
E sta s itu a c ioacute n p u e d e e je m p lif ic a r se c o n la g r aacute fic a iv A 2
S u p oacute n g a se u n a e m p r e sa q u e a c tuacute a e n u n m e r c a d o e n el q u e h a y c o m p e te n c ia
101 Al respecto las autoridades de competencia de algunos paiacuteses entre ellos los Estashydos Unidos consideran que la obtencioacuten de mejoras en la eficiencia de la empresa no es un argumento para la defensa de concentraciones en las que se dantildee al consumidor del mercado relevante aun cuando la empresa pudiera mejorar su posicioacuten competitiva en otros mercados incluyendo el internacional
G raacutefica ivai
226 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
Precio-costo
L a e m p r e sa t ie n e u n c o s to m e d io c o n s ta n te CMeQ y v e n d e a u n p r e c io PQ q u e ig u a la
a d ic h o c o s to L a e m p r e sa q u ier e fu s io n a r se p ero la o p e r a c ioacute n la c o n d u c ir aacute a te n e r
p o d e r m o n o p o lis ta S i la s a u to r id a d e s p r o h iacuteb e n la fu s ioacute n la e m p r e sa p u e d e o p ta r
p o r m ejo ra r su e f ic ie n c ia p o r la v iacutea d e u n a e x p a n s ioacute n in te rn a y a s iacute r ed u c ir su c o s to
m e d io a CMe2 y to d a v e z q u e la fu s ioacute n n o se a u to r izoacute se m a n tie n e la c o m p e te n c ia
e n e l m e rc a d o E n e s te c a so la o fe r ta d e la e m p r e sa a u m e n ta d e Q 0 a Q2 y e l p r e c io
d ism in u y e d e PQ a P2 P o r c o n s ig u ie n te e l b ie n e s ta r d e lo s c o n s u m id o r e s se e lev a
E n la g raacute fica d ic h a m ejo r a e s taacute r ep re se n ta d a p o r la su m a d e la s aacute rea s A B y EV eacute a se a h o r a q u eacute o c u r r e s i se a u to r iz a la f u s ioacute n y s e p r o d u c e u n a s i tu a c ioacute n
m o n o p o lis ta E n e s t e c a s o la e m p r e s a p u e d e a lc a n z a r u n a r e d u c c ioacute n e n c o s t o s
m a y o r q u e la q u e se o b t ie n e en e l e jem p lo e n e l q u e la a u to r id a d p r o h iacuteb e la c o n c e n shy
tr a c ioacute n D e e s ta m a n era e l c o s to m e d io d ism in u y e h a s ta CMev S in em b a rg o e l p r e shy
c io a u m e n ta d e b id o a l p o d e r m o n o p o lis ta d e P0 a Px E n e s ta s itu a c ioacute n la g a n a n shy
c ia e n e f ic ie n c ia p a r a la e m p r e sa e s la su m a d e la s aacute r ea s E y D C on to d o h a y u n a
p eacute r d id a d e p e s o m u e r to r e s p e c to d e la s i tu a c ioacute n in ic ia l r e p r e se n ta d a p o r C P ero
a d e m aacute s h a y u n a n u e v a p eacute r d id a r e p r e se n ta d a p o r la s aacute r ea s A y B q u e s im b o liz a la
p eacute r d id a d e la e f ic ie n c ia q u e se h a b r iacutea g e n e ra d o e n c o m p e te n c ia si la e m p r e sa h u b ie shy
ra o p ta d o p o r u n a e x p a n s ioacute n in te r n a L u e g o p a r a e v a lu a r e l e f e c t o d e la f u s ioacute n
so b re la e f ic ie n c ia se d e b e r es ta r d e l aacute rea D la p eacute r d id a d e p e s o m u e r to q u e se ten -
G raacutefica ivA2
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 227
Precio-costo
d riacutea si n o se p e r m itier a la fu s ioacute n y la e m p r e sa se e x p a n d ier a in te r n a m e n te e s to es
la s aacute rea s A B y CL o a n te r io r s ig n if ic a q u e n o e s o b v io q u e u n a fu s ioacute n h o r iz o n ta l q u e g e n e r a u n a
m ejo r a e n la e f ic ie n c ia o p e r a tiv a d e la s e m p r e sa s p u e d a p r o d u c ir u n m a y o r b ie n e s shy
tar E l r e su lta d o d e p e n d er aacute d e la e la s t ic id a d d e la d e m a n d a y d e la m a g n itu d d e la s
e f ic ie n c ia s q u e se o b te n d r iacutea n c o n la fu s ioacute n y s in e lla La c o n c lu s ioacute n q u e se d er iv a e s
q u e c u a n d o u n a e m p r e s a p u e d e m e jo r a r su e f ic ie n c ia s in r e c u r r ir a u n a f u s ioacute n
r e s u lta m aacute s d if iacutec i l p a r a la s a u to r id a d e s d e c o m p e te n c ia a p r o b a r la tr a n s a c c ioacute n
so b r e to d o to m a n d o e n c u e n ta q u e la c o n c e n tr a c ioacute n p u e d e p r o d u c ir o tr o s e fe c to s
e n e l m e rc a d o e n p a r ticu la r so b re e l c o m p o r ta m ie n to d e lo s c o m p e tid o r e s 102
Carteles
E x is te n m u c h a s fo r m a s d e c o lu s ioacute n e n tr e e m p r e sa s c o m p e tid o r a s y h a y u n a p r e o shy
c u p a c ioacute n p e r m a n e n te d e q u e se p r o d u z c a n c o n c e n tr a c io n e s d e m e r c a d o m e d ia n te
la c o lu s ioacute n E n e fe c to la te n d e n c ia g e n e ra l e n m e r c a d o s n a c io n a le s e in te m a c io n a -
102 Una de las conclusiones maacutes importantes de diversos autores es que cuando la fusioacuten no produce eficiencias significativas los rivales no muestran gran oposicioacuten a la transaccioacuten
228 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
le s e s d e c o n c e n tr a c ioacute n P o r v a r ia s r a z o n e s la o l ig o p o liz a c ioacute n n o e s a n tic o m p e tit iv a
per se a u n c u a n d o e s o b v io q u e e l n uacute m e r o d e p a r tic ip a n te s e n u n m e r c a d o d e te r m ishy
n a la p r o b a b ilid a d d e c o lu s ioacute n P o r e so la d is t in c ioacute n en tr e la c o o p e r a c ioacute n a n tiacutec o m -
p e tit iv a y n o a n t ic o m p e t it iv a e s d if iacutec il d e d eterm in ar
E n teacute r m in o s g e n e r a le s la b ib lio g r a fiacutea d is t in g u e e n tr e colusioacuten expliacutecita y taacutecishyta103 La c o lu s ioacute n e x p liacutec ita e s s in oacute n im o d e lo q u e se c o n o c e m aacute s g e n e r a lm e n te c o m o
la c a r te liz a c ioacute n U n ca rte l e s u n a c u e rd o fo rm a l en tre e m p r e sa s e n u n a in d u str ia o l i shy
g o p o l is ta M ie m b r o s d e l c a r te l p u e d e n fija r lo s p r e c io s la c a n t id a d d e la p r o d u c shy
c ioacute n la s c u o ta s d e m e r c a d o la a s ig n a c ioacute n d e c lie n te s y te r r ito r io s o la d iv is ioacute n d e
g a n a n c ia E l c o m p o r ta m ie n to d e u n c a rte l c laacute s ic o im ita la b uacute sq u e d a d e r en ta s m o shy
n o p o lis ta s m e d ia n te la r e s tr ic c ioacute n d e la p r o d u c c ioacute n y e l a u m e n to o la f ija c ioacute n d e lo s
p r e c io s pa ra o b te n e r g a n a n c ia s m a y o r es
E n lo s c a s o s d e carteles puacuteblicos c o m o lo s c a r te le s e x p o r ta d o r e s (q u e n o r m a lshy
m e n te e s taacute n e x e n to s d e la s le y e s d e c o m p e te n c ia n a c io n a le s ) lo s c a r te le s d e d e p r e shy
s ioacute n (q u e p e r m ite n la r a c io n a liz a c ioacute n d e u n a in d u str ia ) o lo s a c u e rd o s in te r n a c io n a shy
le s so b re p r o d u c to s b aacute s ic o s (q u e fija n lo s p r e c io s e n lo s m e r c a d o s m u n d ia le s c o m o
e n el c a so del p e tr oacute le o y d e l a zuacute ca r) so n lo s g o b ie r n o s lo s q u e a b ie r ta m e n te e s ta b le shy
c e n y c o n tr o la n e l c u m p lim ie n to d e la s r eg la s q u e c o n c ie r n e n a lo s p r e c io s la p r o shy
d u c c ioacute n y o tr o s a su n to s r e la c io n a d o s S in e m b a rg o lo s ca r te le s p r iv a d o s se b a sa n e n
a cu erd o s secre to s y m u tu a m en te b e n e fic io so s q u e g o b iern a n la s c o n d ic io n e s d e l cartel
P a ra te n e r eacute x ito u n ca r te l r eq u ier e c o n c u r re n c ia rdquo co o rd in a c ioacute n y cu m p lishy
m ie n t o rdquo p o r p a r te d e s u s m ie m b r o s E s to s ig n i f ic a q u e lo s m ie m b r o s d e b e n se r
c a p a c e s d e d e te c ta r v io la c io n e s d e l a c u e rd o y c o n tr o la r su c u m p lim ie n to p o r m e d io
d e s a n c io n e s c o n tr a lo s v io la d o r e s E s ta s c o n d ic io n e s n o s e a lc a n z a n faacute c ilm e n te y
e s o a m e n u d o e x p lic a p o r q u eacute a lg u n o s c a r te le s t ie n e n u n a te n d e n c ia a d iso lv e rse e n
e l c u r so d e l t ie m p o 104
E n la b ib lio g r a f iacutea e c o n oacute m ic a d e p o l iacute t ic a d e r e g u la c ioacute n y c o m p e te n c ia g e n e shy
r a lm e n te se c o n s id e r a q u e la c r e a c ioacute n d e u n ca rte l e s e l c o m p o r ta m ie n to e s tr a teacute g ic o
q u iz aacute c o n m a y o r e s e fe c to s a n t ic o m p e t it iv o s so b re e l b ie n e s ta r d e l c o n su m id o r 105 E l
d a ntilde o e c o n oacute m ic o e s d o b le lo s c a r te le s r e d u c e n la p r o d u c c ioacute n y a u m e n ta n lo s p r e shy
c io s y d e e s a m a n e r a m e r m a n la c a p a c id a d d e c o m p r a d e lo s c o n s u m id o r e s E n
c o n se c u e n c ia se p r o d u c e u n a c a n tid a d m e n o r d e su b ie n o se r v ic io lo q u e fu e r za a l
pues el poder de mercado que resultariacutea es una oportunidad para que todos los participantes en el mercado eleven sus precios
103 Veacutease Willig (1991) p 292 y Evenett Levenstein y Suslow (2001)104 o c d e (1990)105 Para un anaacutelisis al respecto se puede consultar a Hay y Werden (1993) De acuerdo con
estos autores los carteles no ofrecen ldquoninguacuten beneficio legiacutetimo econoacutemico o socialrdquo que justishyfique las peacuterdidas que generan
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 229
c o n s u m id o r a s u s t itu ir lo p o r u n p r o d u c to m e n o s d e se a b le O b v ia m e n te e l p r e c io
d e r iv a d o p o r e l ca r te l e n s iacute m is m o y la tr a n s fe r e n c ia d e b ie n e s ta r d e sd e lo s c o n s u shy
m id o r e s h a c ia lo s p r o d u c to r e s e s o tr o d a ntilde o e c o n oacute m ic o pa ra lo s c o n su m id o r e s
L a c o lu s ioacute n taacute c ita p o r e l c o n tr a r io n o n e c e s it a u n a c u e r d o e x p l iacutec i t o n i u n a
c o m u n ic a c ioacute n en tr e la s e m p r esa s L a in te r d e p e n d e n c ia e s tr a teacute g ic a e n c u a n to a p r e shy
c io y p r o d u c c ioacute n e n u n a in d u s tr ia o l ig o p o lis ta g e n e r a in c e n t iv o s e n tr e lo s p a r t ic ishy
p a n te s p a r a c o o r d in a r s u s d e c is io n e s e n u n a p e r s p e c t iv a d e c a r te l p e r o s in u n
a c u e rd o e x p liacutec ito 106 D e a h iacute q u e la c o lu s ioacute n taacute c ita s e a m u y d if iacutec il d e com p rob ar
V arios fa c to res p u e d e n fa c ilita r la f ija c ioacute n d e p r e c io s 107 e n tr e lo s c u a le s d e s ta shy
c a n lo s s ig u ie n te s
a) La capacidad de subir y mantener los precios de la industria S i la s b arrera s d e
e n tr a d a a l m e r c a d o so n b a ja s o si e x is te n p r o d u c to s su s t itu to s la c o lu s ioacute n n o seraacute
e s ta b le y la s e m p r e s a s n o te n d r aacute n in c e n t iv o s p a r a e m p e z a r a p a r t ic ip a r o s e g u ir
p a r tic ip a n d o e n la f ija c ioacute n d e p r e c io s
b) Las empresas no esperan que la colusioacuten sea faacutecilmente descubierta o severashymente sancionada E n e s te c a so la g a n a n c ia d e la c o lu s ioacute n p o d r iacutea se r s ig n if ic a t iv a shy
m e n te m aacute s a lta q u e lo s c o s to s d e m u lta s y la p eacute r d id a d e r e p u ta c ioacute n e m p resa r ia l
c) Los costos de organizacioacuten son bajos S i la s n e g o c ia c io n e s en tr e la s e m p r e sa s
s o n d if iacutec i le s y lo s c o s to s d e la su p e r v is ioacute n y e l m o n ito r e o d e m a s ia d o a lto s n o se r aacute
se n c illo forjar u n a c o n sp ir a c ioacute n
d) Los productos involucrados son homogeacuteneos o muy parecidos L o s a c u e r d o s
so b re p r e c io s u n ifo r m e s n o se lo g ra n faacute c ilm e n te s i lo s p r o d u c to s so n m u y d is t in to s
en su s a tr ib u to s d e ca lid a d y d u ra b ilid a d E n e s ta s c ir cu n sta n c ia s se h a c e d ifiacutec il p ara
la s e m p r esa s sa b er s i la s v a r ia c io n e s e n v e n ta s se d e b e n a u n c a m b io d e p re fer en c ia s
del c o n su m id o r o a q u e u n o d e lo s m ie m b r o s e s taacute h a c ie n d o reb ajas secre ta s
e) La industria estaacute altamente concentrada o pocas empresas grandes entregan gran parte del producto S i h a y p o c a s em p r esa s e l c o s to d e o r g a n iz a c ioacute n c o lu s iv a e s
b a jo L a p r o b a b ilid a d d e d e sc u b r ir e m p r e sa s q u e n o r e sp e ta n lo s p r e c io s f ijo s se r aacute
c o r r e s p o n d ie n te m e n te m aacute s a lta
f) La existencia de una asociacioacuten de industria o de comercio L as a s o c ia c io n e s
p u e d e n se r u n a b a s e d e c o o r d in a c ioacute n d e a c t iv id a d e s e c o n oacute m ic a s y d e in te r c a m b io
d e in fo r m a c ioacute n q u e fa c ilita r iacutea la c o lu s ioacute n T a m b ieacuten sir v en p a ra r ed u c ir lo s c o s to s d e
o r g a n iz a c ioacute n y m o n ito r e o
C abe m e n c io n a r q u e la p r e se n c ia d e e s to s fa c to r e s n o d e te rm in a n e c e sa r ia m e n te
la ex is ten c ia d e c o lu sioacute n A s im ism o h a y a lg u n o s fa c to res q u e lim ita n la p o s ib ilid a d de
106 Sin embargo una cierta uniformidad de precios puede ser un resultado normal de un comshyportamiento econoacutemico racional en un mercado de pocos vendedores y productos homogeacuteneos
107 o c d e (1990)
230 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
c o lu s ioacute n h e te r o g e n e id a d d e p r o d u c to s d ife r e n c ia e n la e s tru c tu ra d e c o s to s d e la s
e m p r e s a s c o n d ic io n e s c iacutec l ic a s d e n e g o c io c l ie n t e la m u y e s p e c ia l iz a d a c a m b io
t e c n o loacute g ic o c o m p r a s in fr e c u e n te s d e lo s p r o d u c to s y e x p e c ta t iv a s e m p r e sa r ia le s
d is t in ta s 108
B iblio g rafiacutea
A m e r ic a n B a r A s so c ia t io n A n titru st S e c t io n (1 9 9 1 ) Report o f the Special Committee on International Antitrust W a sh in g to n
a n i a (A so c ia c ioacute n N ic a r a g uuml e n se d e In g en ie r o s y A rq u itec to s) (2 0 0 1 ) Revista oficial de la a n ia n uacute m 5 5 ju lio
A u qu ier A A y R E C aves (1 9 7 9 ) ldquoM o n o p o lis t ic E x p o r t In d u str ie s T rade T axes
a n d O p tim a l C o m p e tit io n P o lic y rdquo Economic Journal n u m 89
A v a los B M S (2 0 0 2 ) Essays on Merger Policy t e s is d e d o c to r a d o U n iv e r s ity o f
E ssex C o lch ester
y N J M e lg o z a (2 0 0 2 ) C o n c e n tr a c io n e s in t e r n a c io n a le s y a p l ic a c ioacute n d e
le y e s d e c o m p e te n c ia rdquo Gaceta de Competencia Econoacutemica a ntilde o 5 C o m is ioacute n
F ed era l d e C o m p e te n c ia ( c f c ) M eacutex ico
J C R a m iacuter e z (2 0 0 2 ) ldquoM erg er P o lic y in a n In te r n a tio n a l S e t t in g rdquo WorkingPapers Series D e p a r ta m en to d e E c o n o m iacutea In st itu to T e c n o loacute g ic o y d e E s tu d io s
S u p e r io r es d e M o n terrey ( i t e s m ) M onterrey
B aker D y W R o w le y (1 9 9 5 ) International Mergers The Antitrust Process S w e e t
a n d M a x w ell L o n d res
B aker J B (1 9 9 7 ) ldquoU n ila te r a l C o m p e tit iv e E ffec ts T h e o r ie s in M erg er A n a ly s isrdquo
Antitrust Bulletin n uacute m 11
B a rro s P P y L M B C abral (1 9 9 4 ) ldquoM erger P o licy in O p e n E c o n o m ies Europeshyan Economic Review n uacute m 38
B h a g w a ti J y R E H u d e c (1 9 9 6 ) Fair Trade and Harmonization Prerequisites for Free Trade Economic Analysis v o l 1 T h e MIT P r e ss C a m b r id g e M a s s a c h u shy
se tts
B ia n L y D G M cF etr id g e (2 0 0 0 ) ldquoT h e E ff ie n c ie s D e fe n c e in M erger C ases Im p lishy
c a t io n s o f A ltern a tiv e S ta n d a r d srdquo Canadian Journal o f EconomicsB ish o p M (1 9 9 3 ) E u ro p ea n o r N a tio n a l T h e C o m m u n ity rsquos N e w M erg er R e g u la shy
t io n rdquo e n M B ish o p y J Kay European Mergers and Merger Policy O x fo rd U n ishy
v ers ity P ress N u e v a York
108 Esta estructura inherente de incentivos en modelos colusivos es una razoacuten importante para su inestabilidad a lo largo del tiempo Veacutease Hay y Werden (1993)
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 231
B ish o p M y J K ay (1 9 9 3 ) European Mergers and Merger Policy O x fo rd U n iv ersity
P ress N u e v a York
B lis s C (1 9 9 6 ) ldquoTrade a n d C o m p etit io n C o n tro lrdquo e n J B h a g w a ti y R H u d ec (ed s )
Fair Trade and Harmonization Prerequisites for Free Trade v o l 1 T h e m i t
P ress C a m b rid g e M a ssa c h u se tts
B o e in g C o m p a n y (1 9 9 7 ) Current Market Outlook 97 C h ica g o
B o u r g e o is J H J (1 9 9 8 ) S co p e o f C o m p e t it io n R u les e n C D E h le r m a n n y L
L L a u d a ti (c o m p s ) European Competition Law Annual 1997 Objectives o f Competition Policy H a rt P u b lish in g O xford
B rander J A y B J S p e n c e r (1 9 8 4 ) Trade W arfare T ariffs a n d C a r te lsrdquo Journal of International Economics vo l 16
B r it ta n L (1 9 9 1 ) Competition Policy and Merger Control in the Single European G ro tiu s C am b rid ge
(1 9 9 2 ) Competition Policy and International Relations C en tre fo r E u r o p e a n
P o lic y R e se a rc h ( c e p r ) L o n d res
( 2 0 0 0 ) A Diet of Brussels The Changing Face of Europe L it t le B r o w n
L o n d res
C ab ra l L M B (2 0 0 0 a ) Readings in Industrial Organization B la c k w e ll M a ld en
M a ssa c h u se tts
(2 0 0 0 b ) Introduction to Industrial Organization m it C a m b rid g e M a ssa c h u shy
se tts
C a m p b ell A N y M J T reb ilco ck (1 9 9 3 ) ldquoIn ter n a tio n a l M erg er R ev iew P ro b le m s
o f M u lt i-J u r isd ic t io n a l C o n f lic trdquo e n E K a n tz e n b a c h H E S c h a r r er y L W a-
v e rm a n Competition Policy in an Interdependent World Economy N o m o s V ershy
la g sg e se llsc h a ft B a d e n -B a d en
y (1 9 9 7 ) ldquoI n te r ju r is d ic t io n a l C o n f lic t in M er g er R e v ie w rdquo e n L
W a v e rm a n W S C o m a n o r y A G o to Competition Policy in Global Econoshymy Modalities for Cooperation R o u tle d g e L o n d res
C a v es R E (1 9 8 2 ) Multinational Enterprise and Economic Analysis C a m b r id g e
U n iv ersity P ress
c e p a l (C o m is ioacute n E c o n oacute m ic a p a ra A m eacuterica L a tin a y el C aribe) ( 2 0 0 0 ) Istmo centroshyamericano fomento y modernizacioacuten del sector agroexportador Los casos del azuacutecar el banano y el cafeacute ( l c m e x L 4 2 9 ) se d e su b r eg io n a l d e la c e p a l e n M eacutex ishy
co M eacutex ico
(2 0 0 1 ) Informacioacuten baacutesica del sector agropecuario subregioacuten norte de Ameacuterishyca Latina y el Caribe ( l c m e x L 5 0 6 ) s e d e su b r e g io n a l d e la c e p a l e n M eacute x ic o
M eacutex ico
(2002a) Proceso de consolidacioacuten de los mercados m ayoristas de electricidad
2 3 2 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
en los paiacuteses centroamericanos ( l c m e x L 5 4 7 ) s e d e s u b r e g i o n a l d e l a c e p a l e n
M eacutex ico M eacutex ico
c e p a l (2 0 0 2 b ) La inversioacuten extranjera en Ameacuterica Latina y el Caribe Informe 2001 ( l c G 2 1 7 8 - p e ) S a n t ia g o d e C h ile p u b l ic a c ioacute n d e la s N a c io n e s U n id a s n uacute m
d e venta S 0211G 4 7
CFC (C o m is ioacute n F ed er a l d e C o m p e te n c ia ) (1 9 9 7 ) Informe anual de competencia ecoshynoacutemica 1995-1996 M eacutex ico
C h urch J R y R W are (2 0 0 0 ) Industrial Organization A Strategic Approach Irw in
M cG raw -H ill N u e v a York
C lica c (C o m is ioacute n d e L ibre C o m p ete n c ia y d e A su n to s d e l C o n su m id o r ) (1 9 9 7 ) Los
p o s ib le s e fe c to s d e la p r iv a tiz a c ioacute n d e lo s in g e n io s d e a z uacute c a r so b re e l b ie n e sta r
d e l c o n su m id o r rdquo P a n a m aacute o c tu b re in eacute d ito
(1 9 9 8 ) R e sp u e s ta a la c o n s u lta d e la in d u s tr ia a z u c a r e r a n a c io n a l so b r e
la p o s ib i l id a d d e u n in c r e m e n t o a r a n c e la r io a l a z uacute c a r rdquo P a n a m aacute m a r z o
in eacute d ito
(1 9 9 9 a ) Estudio sectorial produccioacuten precios y mercado del cemento y delconcreto P a n a m aacute o c tu b re
(1 9 9 9 b ) A naacutelisis d e lo s p r e c io s d e lo s in su m o s a g r iacutec o la srdquo in eacute d ito
(2 0 0 1 ) Informe anual 2000 P a n a m aacute
C om an or W S (1 9 9 0 ) Competition Policy in Europe and North America Economic Issues and Institutions H a rw o o d A ca d em ic
C o n y o n M J (1 9 9 7 ) ldquoC o rp o ra te G o v er n a n ce a n d E x e c u tiv e C o m p en sa tio n Intershynational Journal of Industrial Organization
C o p ro c o m (C o m is ioacute n p a r a p r o m o v e r la c o m p e te n c ia ) (2 0 0 2 ) Boletiacuten de Competenshycia n uacute m 46
D a v id ow J (1 9 8 0 ) ldquoM u ltin a tio n a ls H o st G o v er n m e n ts a n d R e g u la tio n o f R e str ic t ishy
v e B u s in e s s P r a c tic e srdquo Columbia Journal of World Business n uacute m 15
D e L e oacute n I (2 0 0 0 ) The R o le o f C o m p e t it io n P o lic y in th e P r o m o t io n o f C o m shy
p e t i t iv e n e s s a n d D e v e lo p m e n t in L a tin A m e r ic a rdquo Boletiacuten Latinoamericano de Competencia
e I V a lca rce l (1 9 9 8 ) iquestEs c o n v e n ie n te a p lica r lo s p r in c ip io s d e la p o liacutet ic a d e
a n t im o n o p o lio s a la r e g u la c ioacute n d e lo s f lu jo s d e in versioacuten Boletiacuten Latinoameshyricano de Competencia
D ix it A K (1 9 8 4 ) In tern a tio n a l Trade P o lic y fo r O lig o p o lis t ic In d u str ie srdquo Econoshymic Journal n uacute m 94
E v e n e tt S J M C L e v en ste in y V Y S u s lo w (2 0 0 1 ) In tern a tio n a l C artel E n fo r c e shy
m en t L e s so n s fr o m th e 1 9 9 0 srdquo Working Papers Series F a c u lty R e se a r c h U n ishy
v ers ity o f M ic h ig a n B u s in e s s S c h o o l
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 2 3 3
F alvey R E (1 9 9 8 ) ldquoM er g er s in O p e n E c o n o m ic s rdquo The World Economy v o l 2 1
n uacute m 8
FAO (O r g a n iz a c ioacute n d e la s N a c io n e s U n id a s p a r a la A g r ic u ltu r a y la A lim e n ta c ioacute n )
( s f ) B ases d e d a to s e s ta d iacutes t ic o s d e la f a o rdquo (F a o sta t) [e n l iacuten e a ] h ttp fa o s ta t
f a o o r g d e fa u lt j sp la n g u a g e = E S
F arell J y C S h a p ir o (1 9 9 0 ) ldquoF lo r izo n ta l M ergers a n E q u ilib r iu m A n a ly s isrdquo Ameshyrican Economic Review n u m 80
F ig u ero a L y E B r en es (1 9 9 8 ) Anaacutelisis de la competitividad del sistema agroindusshytrial del azuacutecar en El Salvador n uacute m c e n - 5 2 0 I n s t i tu to C e n tr o a m e r ic a n o d e
A d m in is tra c ioacute n d e E m p r e sa s (In ca e )
F o x E M (1 9 9 7 ) H a r m o n iza tio n o f L a w a n d P ro c ed u r es in a G lo b a liz ed W orld rdquo
Antitrust Law Journal n uacute m 60
y J A O rd over (1 9 9 7 ) The H a r m o n iz a tio n o f C o m p e tit io n a n d T rade L a w rdquo
e n L W averm an W C o m a n o r y A G o to Competition Policy in the Global Ecoshynomy Modalities for Cooperation Studies in the Modem World Economy R o u -
t led g e L o n d res y N u ev a York
F roeb L M y G J W erd en (1 9 9 6 ) S im u la tin g th e E ffe c ts o f M erg ers a m o n g N o n
C o o p era tiv e O lig o p o lists e n H R V arian (e d ) Computational Economics and Finance Modeling and Analysis with Mathematical S p rin g er-V erla g IncT E L O S
N u ev a York
F u en te C (2 0 0 1 ) Competition Policy in Latin America Implications for Infrastructushyre Services B a n c o In te r a m e r ic a n o d e D e sa r ro llo ( b id ) W a sh in g to n
H aw B (1 9 9 4 ) Antitrust in a Global Economy Proceedings o f the Fordham Corporashyte Law Institute K lu m er D o rd rech t
H ay G A y G J W e rd en (1 9 9 3 ) H o r iz o n ta l M erg ers L aw P o lic y a n d E c o n o shy
m ic s rdquo American Economic ReviewH ea d K y J R ie s (1 9 9 7 ) In tern ation a l M erg ers a n d W elfare u n d e r D e ce n tr a liz e d
C o m p e tit io n P o lic y rdquo Canadian Journal of Economics n uacute m 30
H er n aacute n d e z R y C S c h a ta n (2 0 0 2 ) P o liacutetica s d e c o m p e te n c ia y r e g u la c ioacute n e n e l is t shy
m o c e n tr o a m e r ic a n o rdquo se r ie E s tu d io s y P e r sp e c tiv a s n uacute m 11 ( l c m e x L 5 4 4 e )
se d e su b r eg io n a l d e la c e p a l e n M eacutex ico M eacutex ico
H o e k m a n B (1 9 9 7 ) C o m p e t it io n P o lic y a n d th e G lo b a l T ra d in g S y s t e m rdquo The World Economy n uacute m 20
H o rn H y J L e v in so h n (2 0 0 1 ) ldquoM erg er P o lic ie s a n d Trade L ib e ra liza t io n rdquo Econoshymic Journal n uacute m 111
y L P e r sso n (2 0 0 1 ) The E q u ilib r iu m O w n e r sh ip o f a n In ter n a tio n a l O lig o shy
p o ly rdquo Journal of International Economics n uacute m 53
In te r n a tio n a l A n titru st C o d e W o rk in g G ro u p (1 9 9 3 ) D raft In te r n a tio n a l A n titru st
2 3 4 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
C o d e a s a G A T T -M T O -P lu r ila te ra l T rade A g r e e m e n trdquo b n a Antitrust and Trade Regulation Report O rg a n iz a c ioacute n p a ra la C o o p er a c ioacute n y e l D e sa r ro llo E c o n oacute m ishy
c o s ( o c d e ) W a s h i n g t o n
J a c q u e m in A (1 9 9 3 ) T he In te r n a t io n a l D im e n s io n o f E u r o p e a n C o m p e t it io n
P o lic y rdquo Journal of Common Market Studies n uacute m 31
et al (1 9 9 8 ) C o m p etitio n P o lic y in a n In ter n a tio n a l S ettin g T h e W ay A h eshy
ad World EconomyK abiraj T y M C h a u d h u r i (1 9 9 9 ) ldquoO n th e W elfare A n a ly s is o f a C ro ss-B o rd er M ershy
gerrdquo The Journal of International Trade amp Economic Development n uacute m 8
L e v in so h n J (1 9 9 6 ) ldquoC o m p e t it io n P o lic y a n d I n te r n a t io n a l T ra d erdquo e n J B h a g -
w a ti y R E H u d e c Fair Trade and Harmonization Prerequisites for Free Trade Economic Analysis vo l 1 T h e m it P ress C a m b rid g e M a ssa c h u se tts
L lo y d P J y G S a m p s o n (1 9 9 5 ) C o m p e titio n a n d T rade P o licy Id e n t ify in g th e
I s su e s a fter th e U ru g u a y R ou nd World Economy n uacute m 18
y K V a u tie r (2 0 0 1 ) ldquoR e g io n a l A p p r o a c h e s to C r o ss -B o r d e r C o m p e t it io n
P o lic ie srdquo e n S L ah ir i Regionalism and Globalization Theory and Practice R o u -
tled g e L o n d res
M cA fe e R P y M W ill ia m s (1 9 9 2 ) ldquoH o r iz o n ta l M e r g e r s a n d A n titr uacute s t P o lic y rdquo
Journal o f Industrial EconomicsM e F etr id g e D G (1 9 9 8 ) ldquoM er g er E n fo r c e m e n t u n d e r th e C o m p e t it io n A ct a fter
T en Y earsrdquo Review o f Industrial OrganizationM eik le jo h n R (1 9 9 9 ) An In te r n a tio n a l C o m p e t it io n P o licy D o W e N e e d It Is It
F ea s ib le rdquo World Economy n uacute m 22
M in is te r io d e E c o n o m iacutea y F in a n z a s (2 0 0 0 ) ldquoR e g is tr o d e a c t iv id a d e s d e p r iv a t iz a shy
c ioacute n U n id a d c o o r d in a d o r a pa ra el p r o c e so d e p r iv a t iz a c ioacute n rdquo P a n a m aacute [e n liacuten ea ]
h ttp w w w m e f g o b p a p rop ri v a t
M ueller D (1 9 8 0 ) The Determinants and Effects of Mergers An International Comshyparison C a m b rid g e U n iv ersity P ress C am b rid ge
M urphy K L (1 9 8 5 ) C orp orate P e r fo r m a n c e a n d M a n a g e r ia l R e m u n er a tio n a n
E m p ir ic a l A n a ly s isrdquo Journal o f Accounting and EconomicsN a im M y J S T u lch in (1 9 9 9 ) Competition Policy Deregulation and Modernization
in Latin America L ynne R ie n n e r P u b lish er s L o n d res
N ev en D (1 9 9 2 ) ldquoR e g u la to r y R e fo rm in th e E u r o p e a n C o m m u n ity rdquo American Ecoshynomic Review n uacute m 82
o c d e (O rg a n iz a c ioacute n p a r a la C o o p er a c ioacute n y e l D e sa r ro llo E c o n oacute m ic o s ) (1 9 9 0 ) Glosshysary o f Industrial Organization Economics and Competition Law P a r iacutes [e n liacuten ea ]
h ttp w w w o ec d o rg p d fM 0 0 0 0 7 0 0 0 M 0 0 0 0 7 6 5 1 pdf
(2 0 0 2 ) Fighting Hard-Core Cartels mdash Harm Effective Sanctions and Leniency
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 2 3 5
Programmes P ariacutes [e n liacuten e a ] h ttp w w w o e c d o r g p d fM 0 0 0 3 6 0 0 0 M 0 0 0 3 6 5 6 2
pd f
O rdover J A y R W illig (1 9 8 6 ) ldquoP er sp ec tiv e s o n M erg ers a n d W orld C o m p e tit io n rdquo
e n R G r ie so n Antitrust and Regulation L e x in g to n B o o k s L e x in g to n M a ssa shy
c h u se tts
G S a lo n e r y S C S a lo p (1 9 9 0 ) ldquoE q u ilib r iu m V ertica l F o r e c lo su r e rdquo Amerishycan Economic Review n uacute m 80
P eacuterez J M y L P ratt (1 9 9 7 ) Industria azucarera en Guatemala anaacutelisis de sosteni- bilidad n uacute m c e n 7 2 0 In st itu to C e n tr o a m er ica n o d e A d m in is tr a c ioacute n d e E m p r e shy
sa s (In ca e ) in eacute d ito
P itofsky R o b er t (1 9 9 2 ) P ro p o sa ls fo r R e v ise d U n ite d S ta te s M erg er E n fo r c e m e n t
in a G lo b a l E c o n o m y rdquo Georgetown Law Review n uacute m 75
(1 9 9 7 ) In the Matter o f Boeing Co McDonnell Douglas Corp F ed er a l Trade
C o m m iss io n ( f t c ) W a sh in g to n
(1 9 9 9 ) ldquoC o m p e tit io n P o lic y in a G lo b a l E c o n o m y mdash T od ay a n d T o m o r ro w rdquo
Journal o f International Economic LawP ratt L y J M P eacuterez (1 9 9 7 ) Industria azucarera en El Salvador anaacutelisis de sosteni-
bilidad n uacute m c e n 7 3 1 In st itu to C e n tr o a m er ica n o d e A d m in is tr a c ioacute n d e E m p r e shy
sa s (In ca e ) S a n Salvad or se p tie m b r e in eacute d ito
P r o g r a m a N a c io n a l d e C o m p e t it iv id a d (2 0 0 1 ) M ejo r a m ien to d e l c lim a d e n e g o shy
c ios r e c o m e n d a c io n e s p a ra e l d e sa r r o llo d e u n a p o liacutet ic a L ey d e C o m p e te n c ia rdquo
G u a tem a la in eacute d ito
R oller L H J S te n n e k y F V erb oven (1 9 9 9 ) Efficiency Gains from Mergers Report for European Comisioacuten L o n d res C en tre fo r E c o n o m ic P o lic y R e se a r c h ( c e p r )
R y sm an M (2 0 0 0 ) ldquoC o m p e tit io n P o lic y a s S tr a teg ic T raderdquo Working Paper B o s to n
U n iversity B o sto n
S a fa r iacutea n A E (1 9 9 7 ) T rends in th e F o r m s o f I n te r n a t io n a l B u s in e s s O r g a n iz a shy
t io n rdquo e n L W a v erm a n W S C o m a n o r y A G o to Competition Policy in Global Economy Modalities for Cooperation R o u tle d g e L o n d res
S c h e r er F M (1 9 9 4 ) Competition Policy for an Integrated World Economy T h e
B r o o k in g s In st itu te s W a sh in g to n
S c h m a le n s e e (1 9 7 9 ) ldquoO n th e U se o f E c o n o m ic M o d e ls in A n titru st T h e R e le m o n
C a serdquo Law Review U n iv ers ity o f P en n sy lv a n ia F ila d e lh a
S h e lto n J R (1 9 9 9 ) ldquoD e r e g u la t io n D e m o n o p o liz a t io n a n d P riv a tiza tio n H o w to
E n s u r e C o n s is te n c y w ith C o m p e t it io n rdquo e n The Role of Competition Policy for Development in Globalizing World Markets C o n fer en c ia d e la s N a c io n e s U n id a s
so b re C o m e rc io y D e sa rro llo ( u n c t a d ) G in eb ra
S in g h A (2 0 0 2 ) C o m p etitio n a n d C o m p e tit io n P o lic y in E m e r g in g M arkets In ter shy
2 3 6 CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
n a t io n a l a n d D e v e lo p m e n ta l D im e n s io n s G -2 4 rdquo Discussion Paper n uacute m 18
o c d e P ariacutes
S in g h A y R D h u m a le (1 9 9 9 ) C o m p etitio n P olicy D e v e lo p m e n t a n d D e v e lo p in g
C o u n tr ie srdquo Development and Equity ( t r a d e ) Working Papers n uacute m 7 n o shy
v iem b re
S in n H W (1 9 9 9 ) The Competition Between Competition Rules C en tre fo r E c o n o shy
m ic P o lic y R e se a r c h ( c e p r ) L o n d res
S le u w a e g e n L (1 9 9 8 ) ldquoC r o ss-B o rd er M erg ers a n d E C C o m p e t it io n P o lic y rdquo World Economy n uacute m 21
S t ig l itz J (1 9 9 9 ) Two Principles for the Next Round or How to Bring Developing Countries in from the Cold B a n c o M u n d ia l W a sh in g to n
T h a ra k a n P y P J L lo y d (1 9 9 8 ) ldquoA n O v er v iew o f C o m p e t it io n P o lic y in a C h a n shy
g in g E c o n o m ic E n v ir o n m e n trdquo World Economy n uacute m 2 1
The Economist (1 9 9 7 ) ldquoB o e in g vs A irb u srdquo n uacute m s 7 9 -8 1 L o n d res
T in eo L y C C u rie l (2 0 0 1 ) iquestM ejora u n p a iacutes su m a r c o in s t itu c io n a l c o n p o liacutet ic a s
d e c o m p e te n c ia E l c a so d e G u a te m a la rdquo Boletiacuten Latinoamericano de Competenshycia ju lio
T iroacute le J (1 9 9 7 ) The Theory o f Industrial Organization 9 a e d T h e m i t P re ss L o n shy
d res y C a m b rid g e M a ssa c h u se tts
T reb ilcock M J (1 9 9 6 ) R eco n c ilin g C o m p e tit io n L a w s a n d T rade P o lic ie s a N e w
C h a llen g e to In ter n a tio n a l C o o p er a tio n rdquo e n G B D o e m y S W ilk s Comparatishyve Competition Policy National Institution in a Global Market C la ren d o n P ress
O xford
u n c t a d (C o n fer en c ia d e la s N a c io n e s U n id a s so b re C o m e rc io y D e sa r ro llo ) (2 0 0 2 a )
Experiencia adquirida hasta la fecha en materia de cooperacioacuten internacional soshybre cuestiones de poliacutetica de competencia y los mecanismos utilizados ( t d b c o m 2
CLP21Revl) E s to c o lm o
(2 0 0 2 b ) U na c o o p e r a c ioacute n m u lt ila te ra l m aacute s e s tr e c h a e n m a te r ia d e p o liacutet ic a
de c o m p e te n c ia la d im e n s ioacute n d e l d esa r r o llo In fo rm e c o n so lid a d o d e lo s s e m ishy
n a r io s r e g io n a le s p o s t D o h a rdquo E s to c o lm o 15 d e m a y o in eacute d ito
V iscu s i W K J M V ern o n y J E H a rr in g to n (2 0 0 0 ) Economics of Regulation and Antitrust T h e m i t P ress C a m b rid g e M a ssa c h u se tts
W erd en G y L F ro e b (1 9 9 4 ) The E ffe c ts o f M erg ers in D if fe r e n t ia te d P ro d u c ts
In d u str ie s L o g it D e m a n d a n d M erg er P o lic y rdquo Journal o f Law Economics and Organization n uacute m 10
W h ish R y D W o o d (1 9 9 4 ) Mergers Cases in the Real World A Study o f Control Procedures O rg a n iza c ioacute n para la C o o p era cioacute n y e l D esarro llo E c o n oacute m ic o s (o c d e )
P aris
CONDICIONES DE COMPETENCIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL 2 3 7
W illia m so n O E (1 9 6 8 ) ldquoE c o n o m ie s a s a n A n titru st D e fen se T h e W elfare T radeshy
offs American Economic ReviewW illig R D (1 9 9 1 ) ldquoM erg er A n a ly s is In d u str ia l O r g a n iz a t io n T h eory a n d M erg e
G u id e lin e srdquo Brookings Papers on Economic Activity Microeconomics
V REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES EN CENTROAMEacuteRICA
UN ANAacuteLISIS COMPARATIVO
E u g e n io R ivera
D iv e r s o s procesos estaacuten transform ando radicalm ente el escenario trad icioshynal de las com u n icac ion es dando paso a la estructuracioacuten en lo s diversos p a iacutese s de n u evas te le c o m u n ic a c io n e s que m o d ifica n p ro fu n d a m en te las form as de producir de gestionar el E stado y de organizar la sociedad civil D inaacutem icos p rocesos de innovacioacuten tecn o loacuteg ica en el cam po de la in form aacutetishyca y las te lecom u n icacion es han generado la convergencia entre las d iferenshytes redes de com u n icac ioacuten conform ando u n a infraestructura d igita lizada e lectroacuten ica que perm ite la tran sm isioacuten in d iferen ciad a de voz im aacutegen es y datos m ediante la u tilizacioacuten de redes orig inalm ente diversas (las redes teshyle foacute n ica s trad ic ion a les las redes de fibra oacuteptica de te lev is ioacute n p or cable y la s redes inalaacutem bricas entre las que d estacan las de te le fo n iacutea m oacutevil) Del m ism o m odo las nuevas com u n icacion es electroacutenicas se sirven de gran d ishyversid ad de term in a les que s in em bargo con vergen en la cap acid ad de prestar al u su ario m uacute ltip les servicios E l an tigu o aparato de com p u tacioacuten p erson al m an tien e ciertas caracteriacutesticas orig in a les y de m anera s im u ltaacute shynea cum ple u na serie de funciones de los tradicionales aparatos telefoacuten icos y de la propia telev isioacuten a la vez que se con stitu ye en una m odalidad preshyponderante de con ex ioacuten con internet y m ediante la incorporacioacuten de divershysas ap licacion es in terviene centralm ente en los p rocesos de p rod u ccioacuten y ad m in istra c ioacute n tan to en la em p resa co m o en las in stitu c io n es p uacute b licas A la term inal de la te lefon iacutea m oacutevil auacuten es utilizada prim ordialm ente para la tran sm isioacuten de voz pero es tam b ieacuten u na relevante m odalidad de a cceso a in ternet y de m anera crecien te estaacute p erm itien d o la tran sm isioacuten de im aacute g eshynes Los d iversos tip o s de agen d a e lectroacuten ica presen tan cada vez m aacutes ca shyracteriacutesticas hasta hace p o co asociadas exclusivam ente a las com putadoras y estaacuten incorporando capacidades propias de la te lefon iacutea m oacutevil que p osib ishylitan la con ex ioacuten con internet
Al m ism o tiem p o ha ocurrido un im p resion an te p roceso de transforshy
238
REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES 239
m acioacuten de la organizacioacuten industrial del sector que hasta hace poco era un aacutembito propio de la prestacioacuten monopolista de los servicios y hoy se ha conshyvertido en un cam po de intensa com petencia Operadores antes especialishyzados en segmentos especiacuteficos de las com unicaciones se fortalecen en su segmento original e incursionan en los restantes A segmentos de maacutes corta historia como la telefoniacutea moacutevil acuden operadores de diferentes oriacutegenes La propia telefoniacutea local aun cuando se m antiene en la m ayoriacutea de los paiacuteshyses bajo el control m onopolista se ve atacada por la telefoniacutea moacutevil por los operadores de televisioacuten (tv) por cable e incluso m aacutes recientemente por las empresas de distribucioacuten eleacutectrica que estaacuten empezando a explorar la posishybilidad de utilizar sus redes para las comunicaciones Se vive asiacute un proceso acelerado de transicioacuten desde el m onopolio tradicional a la com petencia
Estos procesos han tenido un correlato en la regulacioacuten La m ayoriacutea de los paiacuteses en el m undo han introducido reform as esenciales de sus m arcos regulatorios En m uchas partes se ha procedido a separar las actividades productivas de las regulatorias y estas uacuteltim as se han confiado a en tidashydes dedicadas exclusivamente a regular el sector Asimismo se ha liberalishyzado el sector privatizado los operadores puacuteblicos y promovido la entrada de nuevos operadores
Con excepcioacuten de Costa Rica los demaacutes paiacuteses centroam ericanos han im pulsado desde 1995 p ro fundas refo rm as de los m arcos regu la to rios han separado las funciones productivas de las reguladoras han privatizado las empresas estatales y se encuentran en estos m om entos en diversas fases de un esfuerzo com uacuten por introducir la competencia El nuevo vigor que ha adquirido el proceso de integracioacuten centroam ericano asiacute como la particishypacioacuten conjunta en diversas negociaciones de libre comercio hace necesashyrio revisar la m archa de las telecom unicaciones en la regioacuten De hecho el P lan Puebla-Panam aacute se ha propuesto desarro llar u n esfuerzo de arm on ishyzacioacuten de los m arcos regulatorios en la regioacuten
En este contexto el objetivo del presente trabajo es exponer un panorashym a global de la situacioacuten de las telecom unicaciones en Centroam eacuterica com parando los m arcos regulatorios de los distintos paiacuteses del istm o censhytroam ericano Asiacute en el p rim er apartado se caracterizan brevem ente las transform aciones de las telecom unicaciones En el segundo se revisan los procesos de privatizacioacuten y liberalizacioacuten de las telecom unicaciones en Centroameacuterica se describe el m apa de operadores en la regioacuten y se presenshyta una visioacuten sinoacuteptica del estado actual de las telecom unicaciones En el tercer apartado se com paran las principales norm as vigentes en el istm o
240 REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES
centroam ericano buscando identificar sus aspectos comunes y sus diferenshycias m aacutes significativas con objeto de sentildealar los principales cam pos sobre los cuales seriacutea necesario traba ja r pa ra avanzar en el proceso de arm onishyzacioacuten Finalmente el docum ento identifica las liacuteneas futuras de investigashycioacuten y algunas conclusiones preliminares
De la telefoniacutea tradicional a las comunicaciones modernas
La red puacuteblica telefoacutenica tradicional estaacute constituida baacutesicam ente por los conm utadores y la transm isioacuten Los prim eros son esenciales para determ ishynar la ru ta que debe seguir la voz a traveacutes de la red para llegar a su destino La transm isioacuten se realiza m ediante el pa r de cobre que liga al usuario con una term inal rem ota donde se ubica el conmutador En tal sentido como se observa en el diagram a vi un suscriptor inicia una comunicacioacuten se la enshyviacutea por la term inal rem ota al aparato de destino o si corresponde a la cen-
Diagrama v a La industria de telecomunicaciones tradicional
ld la rg a d is ta n c ia t r te rm in a l r e m o taF u e n te Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (cep a l) elaboracioacuten propia
REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES 241
tral local que la reenviacutea a o tra central que a su vez hace llegar el mensaje al aparato destinatario ubicado dentro de su sector Sin embargo esta com ushynicacioacuten puede estar dirigida fuera del aacuterea local por lo que debe ser derishyvada a una red de larga distancia que la transporte a su destino Con este fin en algunas centrales las redes locales se interconectan con las de larga disshytancia Estas uacuteltimas tom an la comunicacioacuten en la central indicada y la transshyportan a la central correspondiente a la ciudad o localidad de que se trate y finalmente la rem iten a traveacutes de la term inal rem ota al teleacutefono de destino
La red puacuteblica telefoacutenica ha presentado histoacutericam ente caracteriacutesticas de monopolio natural A raiacutez de la existencia de fuertes economiacuteas de escashyla (costos medios decrecientes) resultaba m aacutes econoacutemico que una sola emshypresa p restara los servicios El nudo baacutesico del m onopolio natu ra l radica en la ldquouacuteltim a millardquo es decir el par de cobre dedicado exclusivamente a un suscrip tor que lo conecta con la central rem ota y el resto de la red Como efecto del caraacutecter m onopolista del servicio el Estado se atribuye la faculshytad de fijar las tarifas al puacuteblico a fin de asegurar que la em presa no abuse de esa situacioacuten La tarifa estaacute constituida norm alm ente por un cargo fijo destinado a financiar las inversiones y gastos incurridos independientes del traacutefico y un cargo variable cuyo m onto depende del grado de utilizacioacuten del servicio Por su parte el transporte de las com unicaciones de larga disshytancia incluye dos cargos principales a saber el cargo por el transporte de la comunicacioacuten entre las dos centrales locales y los cargos de acceso (de enshytrada y salida) que debe pagar la em presa de larga distancia por la utilizashycioacuten de la red local
Procediendo a un enfoque m aacutes analiacutetico cabe advertir que en las teleshycom unicaciones la provisioacuten de los distintos servicios requiere una red de acceso al usuario final y al hallarse eacutesta concen trada en m anos de una em presa el resto de los operadores tiene que hacer uso de d icha red para realizar sus operaciones Ademaacutes al estar presente la em presa local en los otros segmentos de telecom unicaciones se generan incentivos para asum ir com portam ientos anticom petitivos entre los cuales destacan las acciones encam inadas a m antener su poder de m ercado en la red de acceso al usuashyrio final m axim izar utilidades usando su condicioacuten dom inante y generar barreras a la entrada de nuevos operadores (San M artiacuten y Fuentes 2000)
En los uacuteltim os antildeos el sector ha experim entado im portantes cam bios tecnoloacutegicos El desarrollo de la fibra oacuteptica trajo consigo prim ero una caiacuteda muy significativa de los costos de las com unicaciones de larga distanshycia (ld) que luego se extendioacute a las com unicaciones locales al construirse
242 REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES
redes del m ism o m aterial en las ciudades El desarrollo de las nuevas tecshynologiacuteas de inform acioacuten y com unicacioacuten perm itioacute tam bieacuten pronunciados descensos de precios en los sistem as de conm utacioacuten y en general de conshytro l de las redes a las que crecientem ente se les incorporoacute inteligencia Estos avances tecnoloacutegicos praacutecticam ente han term inado con las econoshymiacuteas de escala prevalecientes tradicionalm ente y han dado paso a la compeshytencia prim ero en ld y luego en telefoniacutea local La aparicioacuten de nuevos sershyvicios ha fortalecido estas tendencias Al mismo tiempo ello ha repercutido en un intenso desarrollo de las redes inalaacutem bricas que ha hecho posible la telefoniacutea moacutevil y nuevas modalidades de prestacioacuten del servicio de internet
En este contexto en el m undo de las telecom unicaciones la convergenshycia digital adquiere una im portancia cada vez mayor La Unioacuten Internacioshynal de Telecom unicaciones (uit) ha venido dedicando buena parte de su atencioacuten a esta m ateria Al respecto cabe preguntar queacute ha de entenderse por convergencia La uit subraya que existen m uchas definiciones lo cual refleja probablem ente que vivimos una fase de transicioacuten hacia la era de la informacioacuten o bien la dificultad objetiva de precisar el significado de un proceso tan dinaacutem ico o la presencia de diversas fuerzas que buscan ganar el control de la convergencia
En ese sentido la convergencia puede ser definida como la provisioacuten de servicios de com unicaciones digitales mdashincluyendo texto datos imaacutegenes y videomdash sobre la infraestructura existente o como el desarrollo de nuevos tipos de in fraestructu ra de com unicacioacuten capaces de m anejar la transm ishysioacuten de multim edia o la am pliacioacuten de los servicios y tecnologiacuteas de telecoshym unicacioacuten pa ra sum in istrar nuevas capacidades o finalm ente como la integracioacuten de estructuras industriales previam ente separadas por razones tecnoloacutegicas de m ercados o de poliacuteticas regulatorias Para com plicar las cosas m uchos de estos servicios que eran tradicionalm ente controlados loshycalmente son provistos ahora sobre bases globales lo que otorga a la conshyvergencia un com ponente internacional Para la uit el m om ento clave de la convergencia ha sido el del advenim iento del predom inio de un estaacutendar de comunicacioacuten de datos digital el tcpip que reuacutene las capacidades de m ulshytim edia en un solo protocolo
REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES 243
El proceso de privatizacioacuten el desarrolloY EL MERCADO DE LAS TELECOMUNICACIONES
EN EL ISTMO CENTROAMERICANO
El proceso de privatizacioacuten
D urante la deacutecada de los noventa se generalizoacute el proceso de liberalizacioacuten y privatizacioacuten de las empresas de telecomunicaciones Este proceso formoacute parte de estrategias orientadas a que el Estado abandonara su papel como productor asum iera tareas de tipo regulatorio y en general traspasara al m ecanism o de m ercado un papel m aacutes decisivo en la regulacioacuten y la asigshynacioacuten de los recursos C entroam eacuterica no constituyoacute u n a excepcioacuten resshypecto de estas tendencias Como se observa en el cuadro vl con excepcioacuten de Costa Rica todos los paiacuteses de la regioacuten ap robaron en tre 1995 y 1997 reform as legales orientadas a ab rir el sector a la com petencia y a privati- zar las em presas puacuteblicas que operaban las telecom unicaciones No obsshytante las razones el recorrido y la suerte de los procesos privatizadores han sido variados
En el caso de Nicaragua la decisioacuten inicial de privatizar el Instituto Nishycaraguumlense de Telecomunicaciones y Correos (Telcor) fue tom ada en 1992 Originalmente los recursos que se obtendriacutean de la venta estaban destinashydos a integrarse en un fondo para pagar compensaciones a los propietarios de bienes y em presas expropiadas por el gobierno sandinista que por razoshynes de diverso orden no pudiesen devolverse En este contexto se separashyron las funciones reguladoras del Telcor de sus funciones productivas y en 1994 se transfirie ron sus activos a una nueva em presa denom inada E m shypresa N icaraguumlense de Telecom unicaciones (Enitel) Al m ism o tiem po la Asamblea Nacional discutioacute y aproboacute una ley que estableciacutea como requisito la aprobacioacuten de o tra ley especial para proceder a la privatizacioacuten de algushyna empresa y en el caso de telecom unicaciones la aprobacioacuten de una agenshycia reguladora Dicha ley fue sancionada en 1995 Seguacuten eacutesta la em presa privatizada tendriacutea un periodo de exclusividad de cuatro antildeos para telefoshyniacutea local y de larga distancia nacional e internacional sujeto al cum plim ienshyto de una serie de obligaciones en m ateria de expansioacuten de la red calidad de servicio y com prom isos laborales adem aacutes de que se le concediacutea la posishybilidad de optar por una licencia para telefoniacutea moacutevil Asimismo se detershym inoacute que se venderiacutea 40 de las acciones con un poder de voto equivalente
Cuadro v i Trayectoria de la liberalizacioacuten y la privatizacioacuten de las telecomunicacionesen el istmo centroamericano
Costa Ricaldquo El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamaacute
Reforma del marcoregulatorio 1997 1996 1995 reformada
en 19971995-2001 1996
Fecha de 1998 Licitacioacuten Venta de 95 Intento de venta 2001-2002 En 1995 el Institutoprivatizacioacuten de monopolio de las de Hondutel en Licitacioacuten Nacional de Telecoshyla empresa de Antel que pasoacute acciones el antildeo 2000 puacuteblica de municaciones (Intel)telefoniacutea fija a llamarse llegoacute soacutelo una 40 de las se transforma eny modalidades CTE-Antel oferta (Telmex)
pero con un precio inferior al esperado por el gobierno
acciones de la Empresa Nicaraguumlense de Telecomushynicaciones (Enitel)
sociedad anoacutenima y
se dispone la venta de 49 de las acciones En 1997 se entregan en concesioacuten por 20 antildeos la telefoniacutea local la l d n y ld i y las terminales puacuteblicasb El 1deg de enero de 2003 terminoacute el derecho exclusivo
Empresa que France Telecom Empresa Luca Consorcio Empresa britaacutenicaadquiere operador S A y Telmex Telia Swedtel Cable and Wirelessexistente (45 acciones) Megateo-EMCE
(Honduras)
Fecha de Operador inicial A principios de Telcel S A La telefoniacutea moacutevilprivatizacioacuten de Telemoacutevil se los noventa se fue vendida se introdujola empresa de vendioacute 51 de entregoacute concesioacuten al Consorcio a principios de lostelefoniacutea moacutevil Internacional de por 20 antildeos a la Telia Swedtel noventa Existen dosy modalidades Comunicaciones empresa Comcel Megateo-EMCE operadores Cable and
(Intel) a Telefoacutenica Posteriormente se en abril de Wireless y BellSouthPosteriormente creoacute Telgua S A 2003se autorizoacute el que ingresoacute coningreso de sistema pcs
CTE-Telecom Posteriormente se incorporoacute Telefoacutenica de Espantildea
a Un proyecto que impulsaba una profunda reforma del sector fue presentado a la Asamblea Nacional en 2000 Fuertes manifestaciones populares obligaron a su retiro
b El contrato de concesioacuten nuacutem 134 del 29 de mayo de 1997 le otorgoacute a Intel S A ahora Cable and Wireless Panamaacute S A el derecho de operar administrar instalar prestar y explotar por su cuenta y riesgo dentro de todo el territorio nacional los servicios de telecomunishycacioacuten baacutesica local nacional internacional de terminales puacuteblicas y semipuacuteblicas y el servicio de alquiler de circuitos dedicados de voz Este derecho se le otorgoacute en reacutegimen de exclusividad temporal y finalizoacute el 1deg de enero de 2003 Treinta y nueve empresas han cumplido con los requisitos exigidos por el Ente Regulador de los Servicios Puacuteblicos para prestar servicios de telecomunicaciones cuando se proshyduzca la apertura del mercado de las telecomunicaciones
F u e n te Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (cep a l) elaboracioacuten propia sobre la base de informacioacuten oficial
246 REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES
a 57 (Raventoacutes 1998) D iferentes d ificu ltades1 fueron postergando su realizacioacuten hasta el 12 de diciembre de 2001 cuando luego de un proceso de licitacioacuten puacuteblica se entregoacute la em presa al Consorcio Telia Swedtel Ab- emce por un periodo de 20 antildeos
En el caso de Honduras en 1995 se aproboacute la ley que liberalizaba p a rshycialmente el sector y autorizaba la privatizacioacuten de la Em presa H ondurentildea de Telecom unicaciones (Hondutel) La idea baacutesica era lic ita r un paquete accionario equivalente a 47 de las acciones entregar 2 a los trabajadoshyres y que el gobierno m antuviera el 51 restante Se preveiacutea que la em preshysa disfrutariacutea de un periodo de exclusividad de ocho antildeos en telefoniacutea local y ld nacional e internacional Al igual que en Nicaragua la concesioacuten estashyba vinculada con objetivos en m ateria de penetracioacuten (12 por cada 100 hashybitantes hacia 2004) No obstante dificultades de variada naturaleza fueshyron re trasando el proceso de privatizacioacuten (Raventoacutes 1998) En 2000 se realizoacute un proceso de licitacioacuten y pese a existir seis interesados a su convoshycatoria llegoacute solam ente una oferta de la em presa de origen m exicano Tel- mex que se rechazoacute por ser inferior al m iacutenimo exigido por el gobierno
El 6 de enero de 1994 se otorgoacute la concesioacuten de explotacioacuten de Servicios de Telefoniacutea Moacutevil Celular en la Repuacuteblica de H onduras a las com pantildeiacuteas Motorola Inc Millicom International Cellular S A (mic) y Proempres S A rep resen tadas p o r la sociedad Telefoacutenica Celular S A (Celtel) Dicho convenio fue suscrito por am bas partes con fecha 7 de agosto de 1995 La
1 Se habiacutea programado privatizar Enitel en 1999 y ello constituiacutea el segundo esfuerzo de privatizacioacuten (el primero habiacutea sido detenido en medio de turbulencias poliacuteticas en 1996) La Asamblea Legislativa nicaraguumlense aproboacute la venta de Enitel en junio de 1998 El plan preveiacutea una venta inicial de 40 de la empresa al sector privado mientras que el gobierno mantendriacutea 49 y los trabajadores el otro 11 El ganador tendriacutea un periodo de exclusividad de tres antildeos El gobierno deberiacutea vender el porcentaje indicado de 49 en los tres antildeos siguientes en el mercado nicaraguumlense e internacional de valores Lamentablemente Telmex y Telefoacutenica las uacutenicas compantildeiacuteas que habiacutean expresado intereacutes se retiraron de la subasta en mayo de 1999 forzando asiacute al gobierno a declarar desierta la licitacioacuten En diciembre del mismo antildeo el gobierno intentoacute nuevamente la venta de los activos de la empresa esta vez atrayendo el inteshyreacutes de un consorcio integrado por MCI WorldCom Telmex y France Telecom Por segunda vez la subasta falloacute La telefoniacutea moacutevil fue introducida primero en abril de 1993 BellSouth ha dominado el mercado inalaacutembrico desde que empezoacute sus operaciones Sin embargo el gobiershyno subastoacute recientemente una tercera licencia de pcs al holding mexicano Compantildeiacutea Azteca que seraacute la primera empresa en poseer una licencia nacional BellSouth se restringe a la costa oeste mientras que Teleglobo empresa de propiedad local opera en la costa este La densidad moacutevil se mantiene muy baja (a 23 a junio de 2001) El Yankee Group proyecta que la base de suscriptores del paiacutes llegaraacute a 400 000 en 2004 (traduccioacuten del autor) Consuacuteltese httpnfo- Serv2itadocgovotmktctrynsf504ca249c786e20f85256284006da7abb98c5fe8a2ac65cl 8525 659c0076b8d8OpenDocument
REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES 247
concesioacuten otorgoacute a la em presa Celtel el derecho para explotar los servicios de telefoniacutea moacutevil dentro del territorio hondurentildeo utilizando la banda de frecuencia ldquoArdquo a p a rtir del m es de jun io de 1996 La em presa inicioacute sus operaciones oficialm ente el 15 de septiem bre de 1996 Actualm ente Celtel ofrece sus servicios en 13 departam entos y en las 10 principales poblacioshynes del paiacutes En 2002 la Comisioacuten Nacional de Telecomunicaciones (Cona- tel) com enzoacute el proceso de licitacioacuten in ternacional de la em presa Telcel que tiene la banda de frecuencia Brdquo al cual respondieron 18 empresas En abril de 2003 fueron precalificadas tres com pantildeiacuteas Em presa Nacional de Telecom unicaciones (Entel) de Chile BellSouth H onduras y el consorcio local M egatel-Em ce que se hab iacutea adjudicado con jun tam ente con Telia Swedtel la em presa nicaraguumlense Enitel No obstante las dos prim eras se retiraron del proceso por lo que la em presa se adjudicoacute al consorcio Telia Swedtel-Megatel emce por un precio de 71 millones de doacutelares2
Panam aacute por su parte enajenoacute 49 de las acciones de Intel a la em preshysa del Reino Unido Cable and Wireless y le adjudicoacute ademaacutes una concesioacuten p ara telefoniacutea local y larga distancia nacional e internacional por 20 antildeos de los cuales cinco correspondiacutean a una concesioacuten exclusiva En telefoniacutea moacutevil se otorgaron licencias para dos operadores una para el m ism o opeshyrador de telefoniacutea fija y la o tra a la em presa estadunidense BellSouth
El Salvador aproboacute la Ley General de Telecomunicaciones en 1996 que se caracterizoacute por un espiacuteritu m uy favorable a la competencia A su vez el proceso de privatizacioacuten im pulsado por el presidente Calderoacuten Sol form oacute parte de un am plio program a de m odernizacioacuten que incluiacutea iniciativas en m ateria de descentralizacioacuten reduccioacuten del nuacutem ero de m inisterios y desshyregulacioacuten y privatizacioacuten de varios sectores entre eacutestos un sistem a privashydo de pensiones El proceso p rivatizador se hizo en condiciones fiscales favorables por lo que fue posible priorizar los aspectos de eficiencia de la iniciativa (Raventoacutes 1998) Se evaluaron diversas alternativas de privatizashycioacuten Una m odalidad explorada al principio fue la de separar la em presa en dos operadores integrados verticalm ente que pud ieran p resta r el servicio en todo el paiacutes Esta posibilidad se valoroacute como muy positiva pues evitariacutea pasar por una fase de m onopolio privado No obstante la alternativa fue desechada y se optoacute por la licitacioacuten de la em presa como un todo De esa forma la em presa puacuteblica Antel fue privatizada en 1998 por m edio de una licitacioacuten adjudicada a France Telecom En efecto en septiem bre de 1999
2 Inmediatamente surgieron personeros que sentildealaron que el proceso debe anularse pues participoacute un solo oferente veacutease Honduras Revista Internacional
248 REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES
Estel un consorcio encabezado por France Telecom adquirioacute 51 de las acciones de la em presa p o r un m onto total de 275 m illones de doacutelares lo que incluiacutea los activos de la red local asiacute como una concesioacuten por 20 antildeos para la operacioacuten de telefoniacutea moacutevil La adquisicioacuten de la em presa denoshym inada a p a rtir de entonces Telecom El Salvador y Personal su divisioacuten moacutevil im plicaba planes p a ra invertir 400 m illones de doacutelares en los sishyguientes cinco antildeos con el objetivo de duplicar el nuacutem ero de liacuteneas fijas Al 31 de diciembre de 2002 la empresa teniacutea 618 000 suscriptores fijos 151 000 suscriptores moacuteviles y 38 000 suscriptores de internet3 Del m ism o modo la em presa Internacional de Telecomunicaciones (Intel) operadora de la teleshyfoniacutea moacutevil fue vendida a Telefoacutenica
En G uatem ala la Ley General de Telecom unicaciones se aproboacute en 1996 El Io de octubre de 1998 culm inoacute el proceso de venta de 95 de las acciones de la em presa de telefoniacutea fija Telgua a la em presa Luca S A por un valor total de 700 millones de doacutelares El proceso de venta se consideroacute como muy poco transparente y lesivo para el paiacutes4 Esto sum ado a las proshytestas de los usuarios po r los aum entos de tarifas y m ala calidad de servishycio llevoacute a que se transform ara en un im portante tem a electoral De hecho analistas consideraron que la derro ta electoral del partido gobernante se debioacute en buena m edida a este proceso de privatizacioacuten En un principio Telmex participoacute soacutelo como socio operador pero luego se in iciaron negoshyciaciones para ingresar en la propiedad de la compantildeiacutea En m arzo de 2000 culm inaron las negociaciones entre la em presa Luca S A y Telmex m eshydiante las cuales esta uacute ltim a em presa aseguroacute el control de Telgua5
3 De acuerdo con informaciones de la empresa httpwwwfrancetelecomcom enworldwi- d el americassalvador
4 Seguacuten el informe de una comisioacuten encargada de la investigacioacuten el Estado habriacutea perdishydo hasta el antildeo 2000 alrededor de 81 millones de doacutelares Esto constituyoacute la lesividad del proshyceso Al 31 de marzo de 1997 el patrimonio de Telgua alcanzoacute 3 3813 millones de quetzales que ajustado por el pasivo se tradujo en 2 880 millones de quetzales (480 millones de doacutelares) El derecho de llave muy conservadoramentersquo se podriacutea estimar en 1997 en 276 millones de doacutelares La venta de las acciones al contado seguacuten el informe debioacute de haber sido de 756 millones de doacutelares Telgua se vendioacute en 7002 millones de doacutelares Seguacuten la comisioacuten el Estashydo perdioacute 81 millones de doacutelares entre el precio base miacutenimo y el precio de venta al valor estishymado en el documento hasta mayo de 2000 El Centro de Investigaciones Econoacutemicas Nacioshynales (c ie n ) por su parte consideroacute que la investigacioacuten efectuada sobre la privatizacioacuten de Telgua no demostroacute que el proceso fuera inconstitucional ni mucho menos lesivo para los intereses del paiacutes
5 El camino de Telmex para lograr el control de Telgua no fue faacutecil En 1997 habiacutea sido rechazada una oferta de compra Por otra parte el contrato de venta de la empresa prohibiacutea a Luca S A traspasar las acciones a terceros Este problema se resolvioacute al comprar Telmex un
REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES 249
En junio de 2000 el recieacuten electo presidente Alfonso Portillo que habiacutea acentuado m arcadam ente el tem a en su cam pantildea declaroacute que la venta de la em presa habiacutea sido lesiva para los intereses del paiacutes y abrioacute un proceso judicial En octubre de 2001 el presidente declaroacute que renunciariacutea al proceshyso por lesividad si se concediacutean ciertos beneficios y se realizaba el pago pendiente Este cam bio de posicioacuten provocoacute tam bieacuten algunos cuestiona- mientos El 31 de octubre el consorcio realizoacute el pago final por 4518 milloshynes de doacutelares En abril de 2002 el gobierno se desistioacute de la dem anda de nulidad del proceso
A principios de los antildeos noventa se habiacutea entregado una concesioacuten a la em presa Comcel con una vigencia de 20 antildeos pa ra desarro llar la teleshyfoniacutea moacutevil Posteriorm ente se asignoacute una nueva concesioacuten a Telgua y lueshygo se incorporoacute Telefoacutenica de E spantildea como tercer operador en telefoniacutea moacutevil
Costa Rica es el uacutenico paiacutes que no ha aprobado una ley que liberalice las telecom unicaciones D istintas iniciativas han chocado con u n a recia oposicioacuten poliacutetica Particularm ente intensa fue la oposicioacuten con motivo de la presentacioacuten de un proyecto de ley en el antildeo 2000 ya que se movilizaron amplias capas de la poblacioacuten lo que llevoacute al gobierno a re tirar la iniciatishyva iquestCoacutemo se explica esta situacioacuten que parece contradecir las tendencias en esta m ateria en paiacuteses con gobiernos de los m aacutes variados signos ideoloacuteshygicos Un elem ento decisivo es que el Institu to Costarricense de E lectricishydad (ice) la em presa puacuteblica a cargo de la energiacutea eleacutectrica y las telecom ushynicaciones se habiacutea caracterizado por una gran eficiencia relativa frente al resto de los paiacuteses de la regioacuten6 En telecomunicaciones a principios de los
paquete controlador de Luca S A Finalmente la compra de esta empresa por parte de Tel- mex debioacute ser autorizada por la f c c luego de que cinco empresas estadunidenses argumentashyron que con la compra Telmex se aseguraba una posicioacuten dominante en las comunicaciones entre Guatemala y los Estados Unidos
6 El caso del ic e contrasta con el anaacutelisis de las causas de la reforma neoliberal que sintetishyza Noli (2000) La era de la reforma neoliberal tuvo dos causas fundamentales La primera se relacionaba poco con las telecomunicaciones y mucho con las crisis econoacutemicas que afectaron a paiacuteses en desarrollo en los decenios de 1970 y 1980 La segunda es el pobre desempentildeo del secshytor de telecomunicaciones independiente de las condiciones econoacutemicas generales de los paiacuteshyses en desarrollo Naturalmente estos dos factores no son todo lo que importa Algunas de las compantildeiacuteas telefoacutenicas con peor desempentildeo estaacuten en naciones que no muestran sentildeales de reshyforma Asiacute parte del iacutempetu para la reforma neoliberal de las telecomunicaciones y otras inshydustrias de infraestructura no tienen nada que ver con su desempentildeo sino con la posibilidad de usar su reforma como medio para aliviar el dolo de la reforma neoliberal mayor Sin emshybargo el comienzo de la reforma neoliberal tambieacuten refleja el hecho de que la experiencia con entidades nacionalizadas no ha sido feliz En cualquier paiacutes en el que la estructura poliacutetica
250 REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES
antildeos noventa presentaba una tasa de penetracioacuten superior a 10 cifra que incluso superaba a la gran m ayoriacutea de los paiacuteses m aacutes avanzados de Ameacuterishyca del Sur7 A ello se debe agregar la existencia en la poblacioacuten de sospeshychas fundadas o infundadas de que la liberalizacioacuten del sector y la posible privatizacioacuten de la em presa rep resen taban una ldquooperacioacutenrdquo o rien tada a entregar su propiedad a sectores que la adquiririacutean a un precio vil Un eleshym ento adicional estaacute relacionado con la relativa celeridad con que se preshyparoacute el proyecto de m odificacioacuten de la legislacioacuten sin consulta con los actores poliacuteticos ni sociales interesados todo lo cual acentuoacute las sospechas existentes
Desde el pun to de vista de la eficiencia del servicio la telefoniacutea local m antiene su posicioacuten preponderante en la regioacuten Un caso distinto es el de la telefoniacutea celular rubro en el que Costa Rica se ha ido quedando rezagado y sobrepasado po r algunos paiacuteses del istmo En 1998 el gobierno inicioacute la discusioacuten sobre una iniciativa tendiente a m odernizar el ice La iniciativa consideraba ademaacutes una propuesta de reform a de la Constitucioacuten para pershym itir la participacioacuten del sector privado en electricidad y telecom unicacioshynes un proyecto de nueva ley eleacutectrica y de telecom unicaciones En el aacutem bito de las telecom unicaciones estableciacutea un proceso de cinco etapas para la apertura de las telecom unicaciones que culm inariacutea el Io de enero de
obliga al gobierno a estar atento a los intereses de los ciudadanos parte de la motivacioacuten para la poliacutetica de reforma es simplemente el mal desempentildeo La fuerte diferencia entre las expecshytativas idealistas antes de la nacionalizacioacuten y la dura realidad una o dos deacutecadas despueacutes plausiblemente ha podido llevar al maacutes dedicado proponente del socialismo y del desarrollo guiado por el Estado a aprender algo durante este infeliz interregno (traduccioacuten del autor)
7 ldquoTras 53 antildeos de arduo trabajo se observa con satisfaccioacuten coacutemo la electrificacioacuten del paiacutes abarca el 97 de nuestro territorio En el aacutembito latinoamericano soacutelo Costa Rica y Urushyguay han alcanzado tan alto nivel Nuestra tasa de cobertura duplica el promedio de la regioacuten centroamericana que ronda el 50 gracias a una acertada y solidaria estrategia de expanshysioacuten la cual ha permitido llevar la electricidad a todos los rincones del paiacutes En ese empentildeo nada ha sido maacutes importante que el legiacutetimo derecho de cualquier ciudadano de contar con acceso a los servicios puacuteblicos para mejorar su calidad de vida En lo que al sector de telecoshymunicaciones se refiere la expansioacuten de la telefoniacutea tambieacuten ha sido una historia de eacutexitos Hoy diacutea se cuenta con teleacutefonos en todo el territorio nacional desde Pentildeas Blancas hasta Paso Canoas y desde Limoacuten hasta Puntarenas Los principios de universalidad y solidaridad tamshybieacuten han estado presentes a la hora de planificar los servicios de telefoniacutea en el paiacutes A la fecha despueacutes de la histoacuterica decisioacuten de encargar al ic e el desarrollo de las telecomunicacioshynes nuestra nacioacuten cuenta con maacutes de un milloacuten de teleacutefonos fijos casi 20 000 teleacutefonos puacuteblishycos y maacutes de 300 000 teleacutefonos celulares ademaacutes comunicacioacuten internacional cables submashyrinos de fibra oacuteptica para interconectarse con el mundo y la posibilidad real de ir maacutes allaacute de la era de los sateacutelites para incursionar en la de la fibra oacuteptica y la de anchos de banda veloces de mayor eficiencia y costos reducidosrdquo (ice 2002)
REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES 251
2002 la creacioacuten del Instituto Regulador de las Telecomunicaciones (Iretel) como entidad descentralizada del Estado que determ inariacutea queacute servicios estariacutean en reacutegim en de competencia y la posibilidad de dar concesiones de uso de frecuencia en el espectro rad ioeleacutectrico de uso regulado p o r un periodo de 15 antildeos el cual se podriacutea prorrogar una sola vez por un plazo igual En relacioacuten con el ice la institucioacuten se transform ariacutea en una em preshysa puacuteblica de capital social perteneciente en su totalidad al Estado y en adeshylante se llam ariacutea ldquoEm presa icerdquo con plena independencia adm inistrativa teacutecnica y financiera El Consejo de Gobierno velariacutea po r el cum plim iento del plan de desem pentildeo y a la Contraloriacutea de la Repuacuteblica corresponderiacutea verificar sus presupuestos Se creariacutean adem aacutes dos em presas subsidiarias del ice con personalidad juriacuted ica y patrim onios propios La prim era seriacutea Icelec que operariacutea en el sector de electricidad y la segunda Icetel en el de telecom unicaciones
D urante 1999 la iniciativa fue am pliam ente discutida en la Asamblea Legislativa Luego de un arduo trabajo y difiacuteciles negociaciones los g rushypos parlam entarios de las dos principales fuerzas poliacuteticas concordaron en un proyecto de ley en la segunda quincena de diciem bre del antildeo indicado El proyecto consensuado creaba Aretel organism o encargado de regular y n o rm ar la operacioacuten com ercializacioacuten y prestacioacuten de los servicios de telecom unicaciones asiacute com o de regular y concesionar las bandas y freshycuencias Ademaacutes se le encom endaba la aprobacioacuten de las tarifas de los servicios puacuteblicos de telecom unicaciones El plazo para su constitucioacuten se estableciacutea en 12 m eses a p a rtir de la publicacioacuten de la ley El ice m an shytendriacutea su condicioacuten de institucioacuten estatal autoacutenom a Las aacutereas de electrishycidad y telecom unicaciones se convertiriacutean en dos empresas Icelec e Icetel respectivamente Eacutestas no se podriacutean traspasar vender ni gravar La ley las facultaba a suscrib ir contratos y alianzas estrateacutegicas con em presas p rishyvadas pa ra desarro llar obras en las que el ice m antendriacutea 51 de las acshyciones Una vez constitu ida la Aretel quedariacutean en libre com petencia los servicios de radiolocalizadores internet televisioacuten por cable y rad iodifushysioacuten Evaluada esa etapa se procederiacutea al otorgam iento de las concesiones de la telefoniacutea moacutevil (celulares y bandas celulares de segunda generacioacuten o pcs) En el caso de las bandas de segunda generacioacuten se som eteriacutean a conshycurso cuatro de esas bandas en el que podriacutean p a rtic ip a r em presas p r ishyvadas Cum plida la e tapa del o torgam iento de las concesiones de telefoshyn iacutea moacutevil (celulares y pcs) 30 meses despueacutes podriacutean operar em presas de telefoniacutea privada en el paiacutes Eacutestas deberiacutean ob tener u n a concesioacuten de la
252 REGULACIOacuteN Y COMPETENCIA DE LAS TELECOMUNICACIONES
Aretel las tarifas seriacutean reguladas y estariacutean conectadas a la red telefoacutenica nacional
Si bien surgieron algunas diferencias entre los grupos parlam entarios en tom o a tem as puntuales8 las principales dificultades para lograr la aproshybacioacuten del proyecto se generaron por la feacuterrea movilizacioacuten popular en conshytra de la iniciativa En efecto m ientras que la Asamblea Legislativa iniciaba la discusioacuten en detalle del proyecto de ley los empleados del ice iniciaron el 17 de m arzo una huelga y en colaboracioacuten con la Asociacioacuten Nacional de Empleados Fiscales y los organismos estudiantiles convocaron a m anifestashyciones callejeras El 20 de m arzo la Asamblea Legislativa aproboacute en un prishym er debate el proyecto po r 45 votos contra 10 El 21 de m arzo tuvieron lushygar m u ltitud inarias m anifestaciones que dejaron un elevado nuacutem ero de heridos huelgas de ham bre masivas y en general un clima de alta agitacioacuten social Las entidades que dirigiacutean las protestas convocaron a un paro nacioshynal de 48 horas para aprem iar a que se anulara la decisioacuten La movilizacioacuten social fue creciendo en participacioacuten y fuerza hasta que el gobierno accedioacute prim ero a postergar la discusioacuten de la iniciativa por 60 diacuteas y luego a abanshydonarla definitivamente
Recientemente se ha dado a conocer un nuevo proyecto de ley elaborashydo por la propia adm inistracioacuten de la em presa La exposicioacuten de motivos resentildea los eacutexitos que histoacutericam ente alcanzoacute eacutesta y argum enta baacutesicam enshyte que la autonom iacutea con que fue inicialm ente concebida se fue perdiendo con el tiempo al ser som etida a una serie de norm as legales y adm inistratishyvas que coartaron su libertad de operacioacuten y la obligaron a con tribu ir al financiam iento fiscal po r lo que no pudo realizar las inversiones necesashyrias para m antener el ritm o requerido de la expansioacuten de la infraestructura eleacutectrica y de telecom unicaciones Para term inar con esta situacioacuten la inishyciativa legal buscaba recrear la institucionalidad de la em presa con el objeshytivo de asegurar su plena autonom iacutea e independencia adm inistrativa teacutecnishyca y financiera y contar con plena capacidad y personalidad juriacutedica para actuar en el territorio nacional y fuera de eacutel Con tal fin todos los prograshym as que la institucioacuten em prendiera seriacutean exclusivamente producto de los estudios teacutecnicos financieros y am bientales realizados en concordancia con las poliacuteticas del Plan de Desarrollo Nacional y corresponderiacutea al Conshysejo Directivo tom ar las decisiones pertinentes conform e a su criterio y con apego a las leyes y reglamentos aplicables seguacuten fuera el caso Los res-
8 De hecho a principios de febrero de 2000 la prensa informoacute que se habiacutea logrado un conshysenso en tomo a un nuevo texto y que se esperaba tenerlo aprobado antes del 30 de abril