Zborník

Decentralizácia verejnej správy

Slovenskej republiky– otvorené otázky

Editorky: Elena ÎárskaMiriam ·ebová

Bratislava, 2005

Publ ikác ia vzn ik la s podporou nadácieFr iedr ich Eber t St i f tung Brat is lava

Recenzenti: prof. Ing. Milan Buãek, DrSc.doc. Ing. Jozef TvrdoÀ, CSc.

Editorky: doc. Ing. Elena Îárska, CSc.Ing. Miriam ·ebová

Zborník vy‰iel ako súãasÈ rie‰eného projektu VEGA ã. 1/1264/04 „Decentralizácia verejnej správy vo fragmentovanej ‰truktúre osídlenia SR“, Ekonomická univerzita. Bratislava 2004.

Katedra verejnej správy a regionálneho rozvoja, EUBA

ISBN 80-89149-06-5

Decentralizácia verejnej správy Slovenskej republiky – otvorené otázky

Zborník príspevkov

z vedeckej konferencie organizovanejKatedrou verejnej správy a regionálneho rozvoja

Ekonomickej univerzity v Bratislave

Bratislava 22.11. 2005

OBSAH

I. DECENTRALIZÁCIA VEREJNEJ SPRÁVY – PRIEBEH, V¯SLEDKYA PROBLÉMY

Jozef BÚ·IK: Reformné procesy v ‰tátnej správe ............................ 7

Marta HAMALOVÁ – Stanislava PAPÁNKOVÁ: K aktuálnym problémom komunálnej reformy v SR ............................................. 19

Marián MINAROVIâ: Politika regionálneho rozvoja z pohºadu Únie miest Slovenska ........................................................................ 35

Jozef MRVA: Postavenie samosprávy v reforme verejnej správy a problémy decentralizácie kompetencií ......................................... 41

Anna SCHULTZOVÁ: Miestne dane vo vybran˘ch ‰tátoch OECD a daÀ z nehnuteºností v SR od roku 2005 ....................................... 47

II. DECENTRALIZÁCIA VEREJNEJ SPRÁVY – PRIESKUM

Elena ÎÁRSKA – Miriam ·EBOVÁ: Decentralizácia verejnej správyv zrkadle predstaviteºov samosprávy, ‰tátnej správy a obãanov ..... 58

III. DECENTRALIZÁCIA VEREJNEJ SPRÁVY – DISKUSIA

Eva BALÁÎOVÁ – Viera PAPCÚNOVÁ: Anal˘za v˘konu prenesen˘chkompetencií zo ‰tátu na miestnu samosprávu ............................... 79

Zuzana FRNOVÁ: Reforma verejnej správy a obãianska spoloãnosÈ „SpolupracovaÈ sa dá“ ...................................................................... 84

Franti‰ek KOSORÍN: Alternatívne metódy zvy‰ovania efektívnosti vo verejnej správe .............................................................................. 90

Du‰an KOZOVSK¯ (TICH¯): Otvorené otázky fi‰kálnej decentralizácie v SR .......................................................................... 96

Ema MI·ÚNOVÁ: Aktuálna organizácia cestovného ruchu vo verejnom sektore na Slovensku ................................................ 103

Viera VLâKOVÁ: Dopad decentralizácie verejnej správy na demografickú ‰truktúru sídiel v SR .......................................... 108

Nora ·TANGOVÁ – Jana MITAªOVÁ: Hodnotenie v˘stupov v samospráve ako nevyhnutn˘ podklad pre moderné manaÏérske riadenie ........................................................................ 114

PRÍLOHY ........................................................................................... 114

PredslovDecentralizácia verejnej správy Slovenskej republiky patrí k veºmi aktuálnyma diskutovan˘m problémom, dot˘kajúcich sa kaÏdého obãana. Je to zloÏit˘,postupn˘ a dlhodob˘ proces zmien usporiadania, v˘konu a fungovania orgá-nov ‰tátnej správy a samosprávy. Uveden˘ proces priniesol a priná‰a rad no-v˘ch úãeln˘ch väzieb a pozitívnych v˘sledkov, ale aj problémov a rizík. Tietoskutoãnosti sa stali a zostávajú predmetom skúmania, anal˘z, hodnotení a na-vrhovania v˘chodísk, ktoré sú predmetom záujmu subjektov z rôznych oblastíspoloãenského Ïivota – od samotn˘ch predstaviteºov verejnej správy cez la-ickú verejnosÈ aÏ po odborne zainteresované vedeckov˘skumné kolektívy.

Príspevkom k rie‰eniu danej problematiky chce byÈ i tento zborník, ktor˘je tematicky zameran˘ na viaceré aspekty procesu decentralizácie verejnejsprávy na Slovensku. Základom jeho vzniku bola vedecká konferencia, rea-lizovaná ako súãasÈ rie‰enia grantového projektu VEGA ã. 1/1246/04 „De-centralizácia verejnej správy vo fragmentovanej ‰truktúre osídlenia SR“.

Odborná verejnosÈ, predstavitelia verejnej správy, ako aj ‰tudenti univerzítorientovan˘ch na ‰túdium verejnej správy, tu môÏu nájsÈ rad cenn˘ch po-znatkov a informácií o doteraj‰om priebehu, v˘sledkoch a problémoch de-centralizaãného procesu vo verejnej správe, ako aj odpovede na niektoré otáz-ky súvisiace s danou témou.

Zborník mohol vzniknúÈ len vìaka láskavej pomoci Friefrich Ebert Stiftung.

Elena Îárska

I. Decentralizácia verejnej správy– priebeh, v˘sledky a problémy

REFORMNÉ PROCESY V ·TÁTNEJ SPRÁVE

Ing. Jozef Bú‰ik, CSc.Ministerstvo vnútra SRsekcia verejnej správy

Sekretariát Rady vlády SR pre verejnú správuDrieÀová 22, 826 86 Bratislava

02/ 48592900, srv.svs@mvsr.vs.sk

Kºúãové slová: ‰tátna správa, orgány ‰tátnej správy, územno – správneusporiadanie, reorganizácia

Úvodªudská spoloãnosÈ sa zakladá na koexistencii, kooperatívnosti a vzájomnejpotrebnosti ºudí. Táto skutoãnosÈ vyÏaduje ich vzájomnú komunikáciu, ktorása vo svojich formách, intenzite a v˘zname mení v priebehu historického v˘-voja spoloãnosti.

KaÏdá moderná demokratická spoloãnosÈ má vytvoren˘ svoj vlastn˘ systémriadenia – regulácie individuálnych a skupinov˘ch záujmov. Jednu z rovín re-gulácie (pri re‰pektovaní v‰eobecn˘ch morálnych zásad a politického a obãian-skeho zdruÏenia) predstavuje verejná správa. Pojem verejná správa obsahujeproblematiku organizácie a riadenia vecí verejn˘ch, je teda súãasÈou spolo-ãenskej reality, praktickou a úãelovou záleÏitosÈou, reflektovanou verejnosÈou.

Vymedzenie základn˘ch pojmovVerejná správaVerejnú správu chápeme ako sluÏbu verejnosti, aj keì v mnoh˘ch situáciáchmá tieÏ donucovací charakter. V tomto zmysle je ist˘m vyjadrením politiky (po-kiaº vnímame politiku ako správu verejn˘ch vecí). Obsahovo je vecou verej-nej správy v‰etko, ão v‰eobecne uznávame za záujem verejnosti, teda veci,v ktor˘ch záujmy ‰ir‰ieho okruhu ºudí (obyvateºov, obãanov, voliãov atì.) pre-vládajú nad záujmami jednotliv˘ch osôb (subjektov). V ‰ir‰om poÀatí zasa-huje teda verejná správa aj do sféry súkromnej. Aj keì tu pre v‰etky fyzické

8

a právnické osoby platí zásada „ão nie je zakázané, to je povolené“, pre ve-rejnú správu predstavuje obmedzenie len na to, ão a v akej miere je záko-nom povolené. V uωom chápaní, a to oveºa intenzívnej‰ie, vstupuje verejnáspráva do riadenia verejného sektora. Zvládnutie v‰etk˘ch relevantn˘ch strá-nok existencie verejnej správy je rozhodne záleÏitosÈou interdisciplinárnou. Prekomplexné pochopenie problematiky verejnej správy sa preto ako najefek-tívnej‰í ukazuje systémov˘ prístup. V základnej rozli‰ovacej úrovni je potreb-né chápaÈ ju ako prvok systému spoloãnosti. Termín pouÏívame od roku 1990ako krátky a dostatoãne v˘stiÏn˘. Verejná správa predstavuje produkt a zá-kladn˘ nástroj ‰tátu. Je prísne organizovaná, predov‰etk˘m jej zloÏka ‰tátnaspráva, ktorej ãinnosÈ zabezpeãuje existencia represívnych zloÏiek ‰tátu.

Moderná verejná správa by mala plniÈ v‰eobecne platné kritériá, predo-v‰etk˘m by pre Àu mala byÈ charakteristická:• jasná deºba pôsobnosti, právomoci a zodpovednosti medzi in‰titúciami ve-

rejnej správy a vo vzÈahu k obãanovi,• kvalitná legislatíva,• dodrÏanie a schopnosÈ vynucovacieho práva,• vysoká profesionalita a etika zamestnancov verejnej správy.

·tát·tát je politickou organizáciou spoloãnosti, ktorá mu slúÏi na organizovanie uspo-kojovania vlastn˘ch potrieb, predov‰etk˘m vytvorením poriadku a bezpeãnostina urãitom právne vymedzenom území. Plní funkciu normatívnu, ochrannú, v˘-konu spravodlivosti, sociálnu, kultúrnu a ekonomicko – regulaãnú. ·tát je pro-duktom organizácie ºudskej spoloãnosti na urãitom stupni jeho v˘voja (produk-tom ºudskej interakcie). V‰eobecne sa uznáva, Ïe ‰tát charakterizujú tri, resp.‰tyri základné znaky. Prv˘m je existencia ‰tátnej moci. Vyjadrenie ‰tátnej (resp.politickej) moci má mnoho atribútov (vytvára politické in‰titúcie, formuje vzÈahymedzi nimi a vydáva právne pravidlá – ústavu, zákony, atì., ìalej má hlavu ‰tá-tu, vlastnú menu, armádu, ‰tátne symboly ako vlajku, znak, hymnu a pod.).

·tátna správa·tátna správa je vykonávaná orgánmi (in‰titúciami) ‰tátu. ·tátne orgány sú súãa-sÈou mechanizmu ‰tátu, ktor˘ vo svojom súhrne zabezpeãuje realizáciu jednotli-v˘ch funkcií a úloh ‰tátu. Presnej‰ie povedané, reálne reprezentujú ‰tát. V‰etkynajdôleÏitej‰ie ‰tátne orgány upravuje ústava, ktorá súãasne ustanovuje ich mies-to v hierarchii ‰tátnych orgánov, spôsob ich kreácie, vzájomné vzÈahy medzi nimi,rozsah ich právomocí, pôsobnosÈ a neraz aj základnú organizaãnú ‰truktúru.Z priestorového pohºadu ide o centrálne (ústredné) alebo územné orgány. Or-gánmi ‰tátu sú ministerstvá, ostatné ústredné orgány ‰tátnej správy, miestne or-gány ‰tátnej správy (krajské a obvodné úrady), ale aj niektoré verejno – právnein‰titúcie zabezpeãujúce v˘kon ‰tátnej správy v zákone stanovenom rozsahu.

Existujú rôzne kritéria delenia ‰tátnych orgánov. Rozhodujúce a zá-kladné delenie je na orgány primárne (bezprostredne zastupujú nositeºa ‰tát-

9

nej moci – ºud) a sekundárne (sú odvodené od primárnych), sú nimi kreova-né a v parlamentnej vládnej forme aj kontrolované. ëalej ‰tátne orgány delí-me podºa toho, koho reprezentujú (zákonodarná, v˘konná a súdna moc). Po-dºa zloÏenia ich rozli‰ujeme na kolegiálne a individuálne, podºa personálnehoobsadzovania na volené a vymenúvané. ëal‰ími kritériami je napr. právna for-ma zriaìovania, dæÏka funkãného obdobia a pod.

Organizácia ‰tátnej správySystémovo a prehºadne moÏno prezentovaÈ podºa p. Berãíka organizáciu ‰tát-nej správy nasledovne1:

1. ústredné (najvy‰‰ie) ‰tátne orgány (NR SR, prezident SR, vláda SR,Ústavn˘ súd, Súdna rada, Najvy‰‰í súd, Prokuratúra SR, Verejn˘ ochran-ca práv, Najvy‰‰í kontroln˘ orgán),

2. ústredné orgány ‰tátnej správy,3. orgány ‰tátnej správy,4. miestne orgány ‰tátnej správy.

Sústava ústredn˘ch orgánov, najmä ministerstiev, je urãit˘m zrkadlom ‰truk-túry základn˘ch úloh ‰tátu v procese riadenia spoloãnosti. V organizáciiústredn˘ch orgánov ‰tátnej správy u nás moÏno ìalej pozorovaÈ vplyv ‰truk-túry národného hospodárstva (odvetvovú a prierezovú), ale je tu aj politick˘vplyv, ktor˘ na základe koaliãn˘ch rozhovorov vedie spravidla k rozdeºovaniualebo zluãovaniu ministerstiev prihliadajúc k zabezpeãeniu adekvátneho po-litického zastúpenia v príslu‰nej vláde. Nové skutoãnosti nastali v poslednomobdobí na Slovensku aj v súvislosti vo vstupom SR do EÚ.

Ústredné orgány ‰tátnej správy sa ãlenia na ministerstvá (14) a ostatnéústredné orgány ‰tátnej správy (11): Úrad vlády SR, Úrad geodézie, karto-grafie a katastra SR, ·tatistick˘ úrad SR, Úrad pre verejné obstarávanie,Úrad jadrového dozoru SR, Úrad priemyselného vlastníctva SR, Úrad prenormalizáciu, metrológiu a skú‰obníctvo SR, Úrad pre ‰tátnu sluÏbu, Pro-timonopoln˘ úrad SR, Národn˘ bezpeãnostn˘ úrad, Správa ‰tátnych hmot-n˘ch rezerv SR).

Medzi orgány ‰tátnej správy sa zaraìujú tie orgány, ktoré svoju odvetvo-vú pôsobnosÈ uplatÀujú priamo na území celej SR. V ojedinel˘ch prípadochmajú na území svoje pracoviská. âasÈ t˘chto úradov vznikla v snahe odºa-hãiÈ ústredn˘ orgán ‰tátnej správy od operatívnej správnej ãinnosti.

Patria sem:• Nezávislé orgány ‰tátnej správy (bez priamej podriadenosti pod niekto-

r˘m ústredn˘m orgánom ‰tátnej správy) – Úrad na ochranu osobn˘ch úda-jov, Úrad pre dohºad nad zdravotnou starostlivosÈou, Úrad pre reguláciusieÈov˘ch odvetví, Rada pre vysielanie a retransmisiu, Telekomunikaãn˘ úradSR, Po‰tov˘ regulaãn˘ úrad.

10

1 P. Berãík, Základy ‰túdia verejnej správy EF UMB, Banská Bystrica 2005

• Orgány ‰tátnej správy s celorepubikovou pôsobnosÈou v podriadenostipríslu‰ného ústredného orgánu ‰tátnej správy – Úrad pre obrannú ‰tandar-dizáciu, kodifikáciu a ‰tátne overovanie kvality so sídlom v Trenãíne, Agentúra preriadenie dlhu a likvidity, Centrum pre medzinárodnú ochranu detí a mládeÏe, Pun-cov˘ úrad SR, Pôdohospodárska platobná agentúra, Leteck˘ úrad SR, ·tátnydráhov˘ úrad, ·tátna plavebná správa, Slovensk˘ metrologick˘ ústav. Zvlá‰tnupodskupinu v tejto kategórii tvoria kontrolné a in‰pekãné orgány ako Správa fi-nanãnej kontroly, ·tátny ústav pre kontrolu lieãiv, Ústredn˘ kontroln˘ a skú‰obn˘ústav poºnohospodársky, Ústav ‰tátnej kontroly veterinárnych biopreparátova lieãiv, Plemenárska in‰pekcia SR, Slovensk˘ metrologick˘ in‰pektorát.

• Miestne orgány ‰tátnej správy: Vy‰‰ia vojenská správa (Územná vojenskáspráva 8), Ústredné daÀové riaditeºstvo SR (DaÀové úrady 101), Colné riadi-teºstvo SR (Colné úrady 15), ·tátna pokladnica, Úrad verejného zdravotníc-tva (Regionálne úrady verejného zdravotníctva 36), Ústredie práce, sociálnychvecí a rodiny (Úrady práce, sociálnych vecí a rodiny 46), Pamiatkov˘ úrad SR(Krajské pamiatkové úrady 8), Hlavn˘ bansk˘ úrad (Obvodné banské úrady5), ·tátna veterinárna a potravinová správa SR (Regionálne veterinárne a po-travinové správy 40 a Krajské veterinárne a potravinové správy 8).

• Miestna ‰tátna správa v Slovenskej republike v priamom riadení z úrovneústredného orgánu ‰tátnej správy je reprezentovaná nasledujúcimi subjek-tami: Krajské úrady (MV SR 8) a Obvodné úrady (50), Krajské úrady Ïivot-ného prostredia (MÎP SR 8) a Obvodné úrady Ïivotného prostredia (46), Kraj-ské ‰kolské úrady (M· SR 8), Krajské pozemkové úrady (MP SR 8)a Obvodné pozemkové úrady (44), Krajské lesné úrady (MP SR 8) a Ob-vodné lesné úrady (30), Krajské stavebné úrady (MVRR SR 8), Krajské úra-dy pre cestnú dopravu a pozemné komunikácie (MDPT SR 8) a Obvodnéúrady pre cestnú dopravu a pozemné komunikácie (46), Katastrálne úrady(ÚGKK SR 8) a Správy katastra (79).

• V tejto kategórii orgánov je potrebné uviesÈ aj nasledovné in‰pekcie:• Slovenská in‰pekcia Ïivotného prostredia (4 in‰pektoráty), ·tátna ‰kolská in‰-

pekcia (8 in‰pekãn˘ch centier), Národn˘ in‰pektorát práce (8 in‰pektorátov),·tátna energetická in‰pekcia (8 in‰pektorátov), Slovenská obchodná in‰pek-cia (8 in‰pektorátov), Slovenská stavebná in‰pekcia (5 in‰pektorátov).

Medzi ìal‰ie orgány a in‰titúcie moÏno zaradiÈ:A. Miestne orgány justície (Krajské a okresné súdy, Vy‰‰í vojensk˘ súd a vo-

jenské súdy, Krajské a okresné prokuratúry, Vy‰‰ia vojenská prokuratúraa vojenské prokuratúry).

B. Vojenské, bezpeãnostné a záchranné zloÏky (Ozbrojené sily SR, Policajn˘zbor SR, Îelezniãná polícia SR, Hasiãsk˘ a záchrann˘ zbor SR, Zbor vä-zenskej a justiãnej stráÏe SR, Slovenská informaãná sluÏba, Vojenskéochranné spravodajstvo, Horská záchranná sluÏba).

C. Iné ‰tátne in‰titúcie (Fond národného majetku SR, Slovensk˘ pozemkov˘fond, Národná banka Slovenska).

11

D. Verejnoprávne in‰titúcie (Sociálna poisÈovÀa, V‰eobecná zdravotná poi-sÈovÀa, Spoloãná zdravotná poisÈovÀa).

Toºko prezentácia súãasnej ‰truktúry ‰tátnej správy na Slovensku. Z prehºa-du moÏno vidieÈ jej znaãne zloÏitú ‰truktúru. Je potrebné si uvedomiÈ, Ïe ideo viacúrovÀov˘ systém so zloÏit˘mi vnútorn˘mi väzbami, a preto reformu ÈaÏ-ko moÏno dosiahnuÈ nesystémov˘mi parciálnymi zmenami. Naviac v záujmekvality a efektívnosti nielen ‰tátnej správy, ale celej verejnej správy je potrebnéreagovaÈ na nové modely riadenia, ako je napr. New Public Management,Benchmarking, Outsouricing, model CAF, a pod.

Nová politická – spoloãenská zmena a hospodárska orientácia vyjadrenáv ústavn˘ch zmenách po roku 1990 vytvorila prirodzen˘ politick˘ tlak na usku-toãnenie reformy vtedaj‰ieho administratívno – centralistického systému ‰tá-tu. Cieºom bolo v kontexte s v˘vojom v Európe vytvoriÈ stabilizované pod-mienky pre ãinnosÈ ‰tátu na princípoch pluralitnej demokracie a ‰tandardevyspel˘ch krajín. ZároveÀ bolo potrebné nahradiÈ predchádzajúci systém sys-témom fungujúcim na interakcii verejného a súkromného sektora. Pre úplno-sÈ je potrebné uviesÈ, Ïe sa vyvíjal aj systém verejnej správy vo vyspel˘chkrajinách ná‰ho kontinentu, ale aj vo svete. Reakcia bola na spoloãensk˘a ekonomick˘ v˘voj, na prebiehajúce globalizaãné tendencie, na urãité krízovémomenty a tendencie.

Reformné kroky v ‰tátnej správe po roku 1990

V tejto ãasti venujeme pozornosÈ len ‰tátnej správe, ktorá popri územnej sa-mospráve pôsobí nezávisle, ako jedna zo zloÏiek verejnej správy. Realizovanéreformné kroky v ‰tátnej správe po roku 1990 mali svoju ãasovú a vecnú sú-vislosÈ a následnosÈ. MoÏno ich komentovaÈ nasledovne:

V roku 1990 bolo rozhodnuté o revitalizácii miestnej samosprávy, o od-delení ‰tátnej správy od samosprávy, o zru‰ení krajsk˘ch úradov.V územnej organizácii ‰tátu sa teda zru‰ili 4 kraje a správne usporiadanie bolovyjadrené existenciou 38 okresov a 121 obvodn˘ch úradov, priãom v niekto-r˘ch oblastiach ‰tátnej správy a v niektor˘ch územiach sa umoÏÀovalo zriaìo-vaÈ aj tzv. deta‰ované pracoviská. Miestnu ‰tátnu správu vykonával ‰tát ajrôznymi úradmi ‰pecializovanej ‰tátnej správy pôsobiacimi vo vymedzen˘chsprávnych celkoch (napr. daÀové úrady, colné orgány, finanãné správy, úra-dy Ïivotného prostredia, úrady práce a pod.). Dôsledné oddelenie ‰tátnej sprá-vy od samosprávy sa prejavilo v systéme financovania verejn˘ch úloh zo ‰tát-neho rozpoãtu uplatnením prísne odvetvového princípu prostredníctvomrozpoãtov ministerstiev. Reforma verejnej správy sa po roku 1990 prejavila ajpresunom niektor˘ch úloh ‰tátu na verejno – právne korporácie (napr. vznikSociálnej poisÈovne, zdravotn˘ch poisÈovní, Národného úradu práce a pod.).V oblasti záujmovej samosprávy bolo po roku 1991 zriaden˘ch 30 profesn˘chkomôr a tieÏ Obchodná a priemyselná komora a Poºnohospodárska komora.

12

V roku 1996 sa uskutoãnil druh˘ krok reformy verejnej správy. Podºa zá-kona NR SR ã. 221/1996 Z. z. o územnom a správnom usporiadaní v znení ne-skor‰ích predpisov sa Slovenská republika ãlení na kraje, kraje sa ãlenia naokresy a okresy na obce a vojenské obvody. Organizácia miestnej ‰tátnej sprá-vy je reprezentovaná krajsk˘mi a okresn˘mi úradmi tak, ako to upravoval zá-kon NR SR ã. 222/1996 Z. z. o organizácii miestnej ‰tátnej správy v znení ne-skor‰ích predpisov. Vzniklo 8 krajsk˘ch a 79 okresn˘ch úradov. Krajskéúrady boli samostatn˘mi rozpoãtov˘mi kapitolami, boli druhostupÀov˘mi odvo-lacími orgánmi ‰tátnej správy a mali tieÏ koordinovaÈ plnenie spoloãn˘ch úlohs in˘mi orgánmi ‰tátnej správy a samosprávy pri zabezpeãovaní úloh ekono-mického a sociálneho rozvoja príslu‰ného územia. Krajské úrady mali tieÏ prá-vo v rozsahu svojej pôsobnosti uzatváraÈ s orgánmi verejnej správy v in˘ch kra-jinách zmluvné vzÈahy. V tomto období do‰lo aj k integrácii ‰tátnej správya rezortného riadenia miestnej ‰tátnej správy (nie v‰ak absolútne) napr. okres-né a obvodné úrady, Ïivotného prostredia, práce. V súvislosti s t˘mto krokomreformy verejnej správy boli predmetom diskusie zriadenie krajov a ich poãet(posudzoval sa poãet 12, ale aj 16), integrácia ‰tátnej správy a jej efektívnosÈ,poãet a veºkosÈ okresov z hºadiska poãtu obyvateºov (veºkosÈ okresov bola za-stúpená zhruba od 13 do 160 tis. obyvateºov, a preto sa aj okresy ãlenili do trochskupín a to do 30 000, do 90 000 a nad 90 000 tis. obyvateºov).

V roku 1999 vzala vláda SR na vedomie Stratégiu reformy verejnej správy2

a v roku 2000 Koncepciu decentralizácie a modernizácie verejnej správy3. V Kon-cepcii decentralizácie a modernizácie verejnej správy moÏno nájsÈ rámcov˘ zo-znam kompetencií, z ktorého sa má pri deºbe kompetencií medzi ‰tátnou sprá-vou a územnou samosprávou vychádzaÈ, ale aj kritériá pre deºbu kompetencií.Medzi kritériá pre deºbu kompetencií medzi ‰tátnou správou a samosprávou bolizaradené: v˘luãnosÈ nositeºa, garancia ústavn˘ch práv, subsidiarita, prospe‰nosÈpre obãanov, efektívnosÈ financovania, udrÏanie úrovne kvality a dostupnosÈ stat-kov, európsky ‰tandard, priestorová urãenosÈ, zníÏenie nákladov na v˘kon ve-rejnej správy – funkãná ‰truktúra in‰titúcie územnej samosprávy.

Od roku 1999 nastáva aj postupná dezintegrácia miestnej ‰tátnej sprá-vy obnovovaním samostatn˘ch úradov napr. v oblasti veterinárnej správy, ‰kol-skej in‰pekcie, verejného obstarávania, správy katastra, pamiatok, poÏiarnejochrany. Bola to reakcia na silné tendencie príslu‰n˘ch ústredn˘ch orgánovatomizovaÈ ‰tátnu správu a túÏba po väã‰ej dôleÏitosti a prezentácii. Bola tozároveÀ predzvesÈ vzniku neskor‰ej ‰pecializovanej miestnej ‰tátnej správy.

V˘znamn˘ medzník vo v˘voji ‰tátnej správy bol zaznamenan˘ v roku 2001.Zákonom ã. 302/2001 Z. z. bola zriadená samospráva vy‰‰ích územn˘chcelkov (samosprávnych krajov). Územn˘ obvod samosprávneho kraja jezhodn˘ s územím kraja a moÏno ho meniÈ len zákonom. Na Slovensku tedavzniklo 8 samosprávnych krajov.

13

2 Uznesenie vlády SR ã. 695 z 18.8. 19993 Uznesenie vlády SR ã. 230 z. 11.4. 2000

Vytvorením druhého stupÀa územnej samosprávy boli splnené podmienky preprechod niektor˘ch pôsobností z orgánov miestnej ‰tátnej správy naobce a vy‰‰ie územné celky. Rie‰il to zákon ã. 416/2001 Z. z. a ãasov˘ har-monogram bol od 1. 4. 2002 do 1.1.2004. I‰lo o viac ako 400 kompetencií,ktoré bolo doprevádzané znaãn˘mi presunmi v oblasti finanãn˘ch a perso-nálnych zdrojov. Napr. od roku 2001 vzrástli príjmy rozpoãtov obcí z 32 mld.Sk na 77 mld. SK a hodnota majetku zo 183 mld. Sk na 318 mld. Sk.4 (úda-je okolo prvého polroku r. 2005)

Na obce pre‰li pôsobnosti na úseku:• pozemn˘ch komunikácií, • vodného hospodárstva,• v‰eobecnej vnútornej správy – vedenie matrík,• sociálnej pomoci,• územného plánovania a stavebného poriadku, • ochrany prírody, • ‰kolstva,• telesnej kultúry, • divadelnej ãinnosti,• zdravotníctva, • regionálneho rozvoja, • cestovného ruchu.

Na samosprávne kraje pre‰li pôsobnosti na úseku:• pozemn˘ch komunikácií.• dráh,• cestnej dopravy,• civilnej ochrany, • sociálnej pomoci,• územného plánovania,• ‰kolstva, • telesnej kultúry,• divadelnej ãinnosti,• múzeí a galérií,• osvetovej ãinnosti, • kniÏníc, • zdravotníctva,• humánnej farmácie,• regionálneho rozvoja,• cestovného ruchu.

Bliωiu ‰pecifikáciu prenosu kompetencii v tomto príspevku neuvádzame. V prí-pade osobitného záujmu odporúãame pre‰tudovaÈ príslu‰né legislatívne normy.

14

4 Stanovisko XV. snemu ZMOS k realizácii fi‰kálnej decentralizácie – Verejná správa z 10.6. 2005

Realizované zmeny sú v súãasnosti v ‰tádiu posudzovania, vyhodnocova-nia a verejnej diskusie. Mali by pomôcÈ rie‰iÈ aj problém medzi mierou de-centralizácie a rozdrobenosÈou sídelnej ‰truktúry, priblíÏiÈ verejné sluÏbyobãanovi a prispieÈ ku kvalifikovanému, racionálnemu a efektívnemu v˘ko-nu verejnej správy.

V súvislosti s prenosom kompetencií bolo poukazované na niektoré otáz-ky a otvorené problémy. I‰lo napr. o:• ìal‰í rast a neefektívnosÈ verejn˘ch v˘davkov,• nesystémové opatrenia v uskutoãÀovanej reforme,• nevhodnú ‰truktúru verejnej správy,• duplicity v delení kompetencií,• nedostatoãn˘ kontroln˘ systém v samospráve,• nevhodn˘ systém riadenia a nemotivaãné prostredie,• nekoordinovanosÈ postupu,• oneskorené prijímanie reformn˘ch zákonov a niekedy aj protichodnosÈ ich

ustanovení,• financovanie kompetencií,• oneskorovanie podpisu delimitaãn˘ch protokolov,• nedorie‰enie vlastníckych vzÈahov,• absencia poistenia majetku,• personálne zabezpeãenie kompetencií,• kapitálová poddimenzovanosÈ, atì.

Nejde o otázky, ktoré by svojou povahou spochybÀovali decentralizáciu, alepoukazujú na ‰irok˘ záber decentralizácie, nie vÏdy náleÏitú koordináciu cel-kového postupu a poddimenzovanie finanãného zabezpeãenia presúvan˘chkompetencií.

V roku 2003 vláda SR schválila Návrh projektu decentralizácie verej-nej správy5 a Návrh koncepcie usporiadania miestnej ‰tátnej správy6.V uveden˘ch materiáloch sa rie‰ili otázky legislatívnych úprav vzniku budú-cej ‰pecializovanej ‰tátnej správy, terminológia miestnej ‰tátnej správy, opti-malizácia jej usporiadania, problematika komunálnej reformy, harmonogramvykonan˘ch zmien, otázky finanãné, personálne, umiestnenia orgánov a in-formaãného systému miestnej ‰tátnej správy.

Zru‰ením v‰etk˘ch okresn˘ch úradov a transformáciou krajsk˘ch úradovk 1.1. 2004 integrovaná ‰tátna správa zanikla a vytvorilo sa 9 samo-statn˘ch systémov orgánov ‰pecializovanej ‰tátnej správy organizova-n˘ch poväã‰ine na dvoch stupÀoch riaden˘ch príslu‰n˘mi odvetvov˘mi mi-nisterstvami. I‰lo o krajské a obvodné úrady v gescii Ministerstva vnútra SR(v‰eobecná vnútorná správa, Ïivnostenské podnikanie, civilná ochrana, ria-denie ‰tátu v krízov˘ch situáciách mimo ãasu vojny a vojnového stavu), Mi-nisterstva dopravy, pô‰t a telekomunikácií SR (cestná doprava a pozemné ko-

15

5 Uznesenie vlády SR ã. 370 zo 14.5. 20036 Uznesenie vlády SR ã. 371 zo 14.5. 2003

munikácie), Ministerstva pôdohospodárstva SR (pozemkové a lesné úrady),Ministerstva Ïivotného prostredia SR, Ministerstva práce sociálnych vecí a ro-diny SR, Ministerstva zdravotníctva SR, Ministerstva ‰kolstva SR a Minister-stva v˘stavby a regionálneho rozvoja SR (stavebné úrady)7.

V priebehu ìal‰ích rokov (r. 2004 a 2005) boli schválené e‰te niektoré zá-kony a vykonávajúce predpisy upravujúce nov˘ systém financovaniaúzemn˘ch samospráv (o rozpoãtov˘ch pravidlách verejnej správy, o rozpo-ãtov˘ch pravidlách územnej samosprávy, o rozpoãtovom urãení v˘nosu danez príjmov územnej samospráve, o miestnych daniach a miestnom poplatkuza komunálne odpady a drobné stavebné odpady8). ëalej zákony a vykoná-vacie predpisy t˘kajúce sa energetiky a regulácie v sieÈov˘ch odvetviach, zdra-votníctva, lesníctva, colníctva, pozemn˘ch komunikácií, súdov, sociálnych vecí,Ïivotného prostredia a pod..

Prebiehajúca reforma verejnej správy a prirodzene aj ‰tátnej správy zah⁄Àalaviacej procesov t˘kajúcich sa deetatizácie, decentralizácie, dekoncentrácie, de-zintegrácie atì. Je potrebné sledovaÈ, ako v podmienkach diferenciácie a roz-trie‰tenej ‰tátnej správy sa bude zabezpeãovaÈ koordinácia tak, aby nedo-chádzalo k ome‰kávaniu, nezámern˘m a kontraproduktívnym dôsledkom,k vnútorn˘m rozporom, treniu a nezosúladeniu v˘konu ‰tátnej správy.

Návrh odporúãaní na zameranie ìal‰ích reformn˘ch krokovV súvislosti s prechodom rozhodujúcej ãasti verejn˘ch sluÏieb zo ‰tátnej sprá-vy na územnú samosprávu sa do popredia dostáva otázka ‰tandardizácieverejn˘ch sluÏieb a zabezpeãenie ústavou zaruãenej rovnosti na celomúzemí ‰tátu. V konkrétnosti je potrebné ich odvetvovo priradiÈ, odborne po-súdiÈ ich ‰tandardnú úroveÀ, legislatívne ju upraviÈ a pravidelne monitorovaÈa vyhodnocovaÈ. V tejto súvislosti nemoÏno vylúãiÈ aj také návrhy, ktoré byprezentovali potrebu návratu niektor˘ch pôsobností späÈ na ‰tátnu správu.

Na základe twinningovej zmluvy sa na Slovensku realizuje projekt „Pod-pora reformy verejnej správy v SR“. V˘znamná je najmä zloÏka t˘kajúca savytvorenia nového systému a mechanizmov potrebn˘ch na koordináciua spoluprácu orgánov ‰tátnej správy a územnej samosprávy. Cieºom jezlep‰iÈ súãasn˘ systém, metódy a formy koordinácie na základe skúsenostíz ãinnosti modernej verejnej správy v ãlensk˘ch ‰tátoch Európskej únie. Nazlep‰enie súãasného stavu navrhujú zahraniãní experti zriadiÈ tzv. kolégiumpredstaviteºov orgánov miestnej ‰tátnej správy a územnej samosprávy. Vlá-da SR uÏ vzala „Informáciu“ v tomto smere na vedomie a tak sa bude pro-jekt postupne overovaÈ v Banskobystrickom kraji. V˘sledky overovania budúnámetom aj na doladenie realizovanej reformy ‰tátnej správy v SR.

16

7 Bliωie pozri zákony ã. 453, 515, 518, 519, 525, 534, 596, 608 z roku 2003 Z.z.8 Bliωie pozri zákony ã. 523, 564, 582, 583 z roku 2004 Z.z.

Pokiaº ide o centrálnu úroveÀ ‰tátnej správy, moÏno kon‰tatovaÈ, Ïe sa usku-toãnili viaceré audity ãinností na jednotliv˘ch ústredn˘ch orgánoch ‰tát-nej správy. V niektor˘ch prípadoch sa to premietlo aj do personálneho rie‰e-nia, celkove v‰ak otázka efektívneho a racionálneho usporiadania centrálnejúrovne a zabezpeãenia sluÏieb vypl˘vajúcich im z ústavy a príslu‰ného kom-petenãného zákona nie je dorie‰ená. Na jednej sprane pribúdajú nové úlohy(napr. v súvislosti so vstupom SR do EÚ), paralelne v‰ak ãasÈ úloh sa stávaneaktuálnymi. MoÏno to pozorovaÈ tak vo vnútri odvetví, ale aj navonok a tieÏvo vzÈahoch a väzbách medzi nimi. S t˘mito skutoãnosÈami je potrebné naìa-lej pracovaÈ, aby sa také charakteristiky pre „sústavu ministerstiev“ ako po-ãetnosÈ, neproduktívnosÈ, neefektívnosÈ a personálna pres˘tenosÈ rie‰ili.

Informatizácia a informaãno – komunikaãné technológie sú tieÏ ak-tuálnou otázkou na najbliωie obdobie. Pri prenose kompetencií sa nie vÏdynaplnili oãakávania v tom smere, Ïe sa v˘raznej‰ie posilní samospráva, naj-mä miestna. Informatizácia celej verejnej správy a teda aj ‰tátnej správy máveºa rozmerov a bezprostredne súvisí s jej modernizáciou. Cieºom musí byÈzefektívnenie poskytovania rôznych sluÏieb pre obãanov a podnikateºov, zníÏe-nie nákladov (u‰etren˘ ãas a prostriedky by sa mohli venovaÈ na produktív-nej‰ie ãinnosti), ako aj zlep‰enie postavenia konkurencieschopnosti SR vovzÈahu ku krajinám EÚ. To sa v‰ak nezaobíde bez prehodnotenia adminis-tratívnych procesov v rámci subjektov verejnej správy, zavedenia nov˘ch ma-naÏérskych metód, zabezpeãenia legislatívy, vzdelávania a pod. Dorie‰enieadekvátneho informaãného prepojenia pre 21. storoãie je potrebné rie‰iÈ me-dzi orgánmi centrálnej ‰tátnej správy, medzi centrálnou ‰tátnou správoua miestnou ‰tátnou správou, medzi centrálnou a miestnou ‰tátnou správoua územnou samosprávou.

Na základe ústavného zákona ã. 463 z 27. septembra 2005, ktor˘m sa menía dopæÀa Ústava SR ã 46O/1992 Zb. v znení neskor‰ích predpisov, ktor˘ na-dobúda úãinnosÈ 1. januára 2006 sa roz‰iruje kontrolná pôsobnosÈ Naj-vy‰‰ieho kontrolného úradu. Právo kontroly hospodárenia s majetkom, fi-nanãn˘mi zdrojmi a majetkov˘mi právami obcí a vy‰‰ích územn˘ch celkov,ktoré získali na úhradu nákladov na prenesen˘ v˘kon ‰tátnej správy sa ro-z‰iruje na cel˘ majetok, v‰etky finanãné prostriedky, majetkové práva, záväzkya pohºadávky obcí a vy‰‰ích územn˘ch celkov, právnick˘ch osôb s ich ma-jetkovou úãasÈou, ako aj právnick˘ch osôb nimi zaloÏen˘ch. V tejto súvislos-ti je potrebné cel˘ systém kontroly prehodnotiÈ (vonkaj‰í aj vnútorn˘ okruh)tak z hºadiska aktuálnych vnútorn˘ch podmienok a podmienok EÚ (financo-vanie programov a projektov finanãnej pomoci EÚ za participácie národn˘chfinanãn˘ch zdrojov) a ão nie je zanedbateºné bude potrebné zosúladiÈ cel˘kontroln˘ mechanizmus verejnej správy.

Úlohy zabezpeãujúce proces „modernizácie verejného sektoru“ sa dot˘kajúaj ‰tátnej správy, a to tak na centrálnej ako aj miestnej úrovni. Pôjde o ìal‰iezvy‰ovanie transparentnosti, zodpovednosti a dostupnosti sluÏieb, o za-vádzanie v˘konov˘ch prístupov a v˘konového financovania, o zmeny

17

v úãtovníctve a kontrole, o ìal‰ie zavádzanie trhov˘ch prvkov do fun-govania verejného sektora, zvy‰ovanie motivácie zamestnancov a pod.

ReagovaÈ bude potrebné aj na niektoré skutoãnosti, ktoré vyplynuli z ne-previazanosti jednotliv˘ch krokov reformy, presadzovanie rezortizmu a vy-moÏiteºnosÈ práva.

Nakoniec je potrebné sa zmieniÈ aj o zákone o ‰tátnej sluÏbe a o zmenea doplnení niektor˘ch zákonov v znení neskor‰ích predpisov (zákon ã. 312/2001Z.z.). Tento zákon bol uÏ viackrát novelizovan˘, za pochodu sa mení jeho filo-zofia a vzÈah k verejnej sluÏbe. Bude preto potrebné reagovaÈ na urãité po-chybnosti ãi aplikácia zákona napomáha k zlep‰eniu kritizovanej situácie.

Záver

Ako vypl˘va z predchádzajúceho textu reformn˘ proces v ‰tátnej správe nie jeukonãen˘. Ostáva realizovaÈ niektoré kroky e‰te v zdravotníctve, v sociálnej ob-lasti, v dôchodkovom zabezpeãení a ‰kolstve, dolaìovaÈ uskutoãnené opatre-nia v jednotliv˘ch oblastiach ‰tátnej správy, realizovaÈ naznaãené odporúãaniaz poslednej ãasti prezentácie, zabezpeãiÈ jednotnosÈ, transparentnosÈ, skvalit-nenie sluÏieb, racionálnosÈ a efektívnosÈ ‰tátnej správy a celej verejnej správy.Bude potrebné realizovaÈ aj nové modely riadenia verejnej správy.

Nejde o ºahké úlohy, ale zdrÏiavaÈ reformn˘ proces nemá perspektívu aniv domácich podmienkach, ani v podmienkach EÚ.

LITERATÚRA

1. Ing. P. BERâÍK, PhD. – Ing. J. BÚ·IK, CSc.: Verejná správa na Slovensku(struãná charakteristika v˘voja od roku 1990 po súãasnosÈ), MV SR, sekciaverejnej správy. Bratislava 2004.

2. Ing. P. BERâÍK, PhD.: Základy ‰túdia verejnej správy, EF UMB. BanskáBystrica 2005.

3. Stanovisko XV. Snemu ZMOS-u k realizácii fi‰kálnej decentralizácie: Verejnáspráva z 10. 6. 2005.

4. Uvádzané zákony a uznesenia vlády.

18

K AKTUÁLNYM PROBLÉMOMKOMUNÁLNEJ REFORMY V SR

doc.Ing. Marta Hamalová,CSc., Ing. Stanislava PapánkováEkonomická univerzita, Národohospodárska fakulta

Katedra verejnej správy a regionálneho rozvoja,Dolnozemská cesta 1, Bratislava02/67291353; hamalova@euba.sk

Kºúãové slová: reforma verejnej správy, decentralizácia, územná samo-správa, konsolidácia, municipalizácia

Úvod

V úvode k problematike chceme zdôrazniÈ, Ïe komunálnu reformu vnímameako súãasÈ reformy verejnej správy, ktorá sa na Slovensku zaãala uskuto-ãÀovaÈ po roku 1989. Koncepciu v˘voja komunálnej úrovne verejnej správyodvodzujeme od stratégie, koncepcie a postupnosti krokov, ktoré boli po-stupne prijímané parlamentom a vládami SR od r. 1990 pri reformovaní ce-lého systému verejnej správy (VS).

Komunálna úroveÀ je:• elementárnou úrovÀou verejnej správy a dot˘ka sa jej podstatná ãasÈ zmien,

ku ktor˘m dochádza v celom systéme VS,• prirodzenou úrovÀou pre identifikáciu obãianskych potrieb a záujmov a ich

realizáciu prostredníctvom volen˘ch municipálnych samospráv, ktoré tvoriazáklad akéhokoºvek demokratického systému,

• územnou úrovÀou, od ktorej sa odvodzuje usporiadanie spravovania verej-n˘ch vecí na báze princípu subsidiarity.

1. Etapizácia komunálnej reformy I. etapa komunálnej reformy v SRPrijatie Zákona SNR ã. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení moÏno pokladaÈza jeden z najv˘znamnej‰ích krokov determinujúcich nielen charakter územ-nej samosprávy, ale aj celkov˘ charakter nastávajúceho usporiadania verej-nej správy v SR. Uveden˘ zákon, uplatÀovan˘ podnes, patrí k moderne kon-cipovan˘m zákonom, ktor˘ sa vo v˘znamnej miere opieral o princípyEurópskej charty miestnej samosprávy (i keì táto bola príslu‰n˘mi orgánmiv SR ratifikovaná aÏ koncom roka 1999 a vstúpila do platnosti 2. júna 2000)

19

a o uplatÀovanú relevantnú legislatívu ostatn˘ch európskych ‰tátov, priãomre‰pektoval ‰pecifické miestne podmienky SR.

Prijatím uvedeného zákona sa legalizovalo postavenie obecnej samosprávyv SR, vymedzil sa jej osobn˘, in‰titucionálny, územn˘ a ekonomick˘ základ,ão bolo neskôr zakotvené aj v Ústave SR prijatej ústavn˘m zákonom SNR ã.460/1992 Zb. V ‰tvrtej hlave ústavy nazvanej Územná samospráva sa uvá-dza: „Základom územnej samosprávy je obec. Územnú samosprávu tvorí obeca vy‰‰í územn˘ celok. Obec a vy‰‰í územn˘ celok sú samostatné územnésamosprávne a správne celky SR zdruÏujúce osoby, ktoré majú na ich úze-mí trval˘ pobyt.“ V ìal‰om texte sa uvádza, Ïe obec je právnickou osoboua za podmienok stanoven˘ch zákonom samostatne hospodári s vlastn˘m ma-jetkom a so svojimi finanãn˘mi prostriedkami.

Zákon o obecnom zriadení vymedzil tieÏ rozsah originálnych pôsobnostísamosprávy a moÏnosÈ preniesÈ na Àu v˘kon urãen˘ch úloh ‰tátnej správy,priãom náklady na prenesené pôsobnosti uhrádza ‰tát.

Ekonomické podmienky obecnej samosprávy neskôr vymedzil zákon SNRã. 138/1991 Zb. o majetku obcí. Do majetku obcí pre‰la v˘znamná ãasÈ z ma-jetku SR, ktor˘ sa nachádza na ich území. Hospodárenie s majetkom spolus vlastn˘mi a transferov˘mi príjmami vytvorili základ pre ekonomickú kom-petentnosÈ obcí. Základnou úlohou obce pri v˘kone samosprávy je podºa uve-den˘ch zákonov v‰estrann˘ rozvoj jej územia a potreby jej obyvateºov.

UÏ zaãiatky reformy VS na Slovensku, osobitne jej komunálnej úrovne, na-znaãili smerovanie ìal‰ieho v˘voja, ão dokumentujú zákony upravujúce takpostavenie územnej samosprávy ako aj územnej ‰tátnej správy, najmä – Zá-kon SNR ã. 472/1990 Zb. o organizácii miestnej ‰tátnej správy. Na Slo-vensku sa zaãal formovaÈ duálny model verejnej správy s oddelen˘m pôso-bením územnej ‰tátnej správy a územnej samosprávy. V podsystéme ‰tátnejsprávy do‰lo k dekoncentrácii jej v˘konu, o ãom svedãí vytvorenie 121 ob-vodov a obvodn˘ch úradov – in‰titúcií reprezentujúcich základn˘ stupeÀ ‰tát-nej správy, na druhom stupni vykonávalo ‰tátnu správu 38 okresn˘ch úradovpôsobiacich v územn˘ch obvodoch pôvodn˘ch okresov a krajská ‰truktúra‰tátnej správy bola zru‰ená.

Predpoklady, ktoré boli vytvorené pre kvalitatívne zmeny v pôsobení celéhosystému verejnej správy, svedãia o snahe reprezentantov samosprávneho sub-systému verejnej správy uplatniÈ historicko-organickú koncepciu verejnej sprá-vy, podºa ktorej originálnym nositeºom moci v ‰táte je obãan a od jeho záujmova potrieb by sa mala odvíjaÈ organizaãná ‰truktúra celého systému verejnej sprá-vy v krajine v smere: obãan(obec (región(centrálna vláda. Táto koncepcia tvoríaj teoreticko-metodologické v˘chodisko Európskej charty miestnej samosprávy.

Realizované opatrenia predstavovali s ohºadom na v˘chodiskovú situáciu pri-merané podmienky prvej etapy komunálnej reformy, na ktorú podºa pôvodn˘chzámerov vtedaj‰ej vlády mali nadviazaÈ ìal‰ie opatrenia smerujúce k:• upevneniu samosprávneho charakteru obcí,• vytvoreniu regionálnych ãlánkov samosprávy.

20

S ich uskutoãnením poãítal aj Návrh postupu prác na reforme VS prija-t˘ uznesením Vlády SR ã. 202/95, ktor˘ bol okrem uvedeného zacielen˘ naodstránenie roztrie‰tenosti územnej ‰tátnej správy a na nové územno-správ-ne usporiadanie krajiny.

Aj keì sa na Slovensku oficiálne roky 1995 – 1996 spájajú s II. etapou re-formy verejnej správy, táto nepriniesla Ïiadne zmeny do subsystému územ-nej samosprávy, neupevnila sa samosprávna pôsobnosÈ obcí a nevytvorila saani regionálna samospráva. V roku 1996 sa uskutoãnila zmena v územnomãlenení a organizaãnom usporiadaní ‰tátnej správy – zru‰ila sa sústava ob-vodn˘ch úradov a vzniklo 79 okresn˘ch úradov v postavení základného stu-pÀa územnej ‰tátnej správy, vytvorilo sa krajské ãlenenie a 8 krajsk˘ch úra-dov v postavení ‰tátnej správy druhého stupÀa.

II. etapa komunálnej reformyReforma verejnej správy, ktorá sa na Slovensku zaãala pripravovaÈ v ro-ku 1999 sa v niektor˘ch podstatn˘ch aspektoch odli‰uje od predchádzajú-cich etáp:1. Jej cieºom bolo vytvorenie nového efektívneho modelu verejnej správy, a to

najmä cestou decentralizácie a demokratizácie jestvujúceho systému.2. ReagovaÈ na reformné trendy verejnej správy v ostatn˘ch európskych ‰tá-

toch, osvojiÈ si princípy jej v˘stavby a pôsobenia a zaradiÈ sa do jednot-ného administratívneho priestoru Európy.

3. VytvoriÈ predpoklady pre horizontálne riadenie hospodárskeho a sociál-neho rozvoja vytvorením kompetentn˘ch vlád na lokálnej a regionálnejúrovni.Predpokladom úspe‰nosti reformy bolo jej systémové chápanie, priãom ob-

sah mal tvoriÈ komplex vzájomne prepojen˘ch krokov, z ktor˘ch kaÏd˘ pod-mieÀoval úspe‰nosÈ reformy. ZároveÀ mali prebehnúÈ súãasne zásadné zme-ny vo v‰etk˘ch oblastiach: právnej, hospodárskej, sociálnej aj finanãnej.

Zahájenie súãasnej etapy reformy moÏno dokumentovaÈ niekoºk˘mi rele-vantn˘mi uzneseniami Vlády SR:• Uznesenie vlády SR ã. 98 z 3.2. 1999 k in‰titucionálnemu zabezpeãeniu re-

formy.• Uznesenie vlády ã. 695 z 18.8.1999 ku stratégii decentralizácie a moder-

nizácie VS.• Uznesenie vlády SR ã. 230 zo dÀa 11.4.2000 ku koncepcii decentralizácie

a modernizácie verejnej správy. • Uznesenie Vlády SR ã. 97 z 3. februára 1999 o ratifikácii Európskej chartymiestnej samosprávy.

Posledné z uveden˘ch uznesení súvisí predov‰etk˘m s komunálnou úro-vÀou a zav⁄‰ilo dlhoroãné úsilie reprezentantov obcí o prijatie európskeho‰tandardu miestnej samosprávy.

Skôr ako pristúpime k hodnoteniu druhej etapy komunálnej reformy po-kúsme sa daÈ odpoveì na otázku aké sú jej oporné piliere:

21

• Legislatívne prostredie vymedzujúce postavenie obcí v systéme verejnejsprávy.

• Decentralizácia pôsobností spojená s ich presunom zo ‰tátu na obce a vy-‰‰ie územné celky.

• Fi‰kálna decentralizácia – posilnenie finanãnej autonómie obcí.• Konsolidovaná sídelná ‰truktúra, schopná absorbovaÈ nové pôsobnosti

a zároveÀ ich efektívne zabezpeãovaÈ.

Legislatívne prostredieZámery Koncepcie decentralizácie a modernizácie verejnej správy sa v prie-behu roku 2001 premietli do komplexu relevantn˘ch nov˘ch a novelizácie jest-vujúcich zákonov, z ktor˘ch na formovanie legislatívneho prostredia obcí naj-v˘znamnej‰ie vpl˘vajú: novela Ústavy SR (ústavn˘ zákon NR SR ã. 90/2001Z.z.) a zákon NR SR ã. 416/2001 Z.z. o prechode niektor˘ch pôsobností z or-gánov ‰tátnej správy na obce a vy‰‰ie územné celky.

Decentralizácia pôsobnostíV priebehu rokov 2002 – 2004 presunul ‰tát na obce viac ako 400 kompe-tencií, ako aj s nimi súvisiaci majetok a finanãné zdroje. Ústava SR a prija-té zákony stanovujú delenie pôsobností územnej samosprávy na: (a) origi-nálne kompetencie, (b) prenesen˘ v˘kon pôsobnosti ‰tátnej správy.Prenesením v˘konu niektor˘ch pôsobností ‰tátnej správy na územnú sa-mosprávu sa táto zúãastÀuje aj na v˘kone ‰tátnej správy. V rámci takejtopôsobnosti je potom územná samospráva viazaná nielen zákonmi uplatÀo-van˘mi v územnej samospráve, ale aj ìal‰ími v‰eobecne záväzn˘mi práv-nymi predpismi. Zásady v˘konu prenesenej pôsobnosti ‰tátnej správy naúzemnú samosprávu upravuje ãl. 71 Ústavy SR. Prenesen˘ v˘kon je podºatohoto ãlánku riaden˘ a kontrolovan˘ vládou. Územná samospráva musí pl-niÈ prenesenú pôsobnosÈ ‰tátu len v prípade naplnenia dvoch základn˘chpodmienok:

a) Úloha ‰tátnej správy bola na samosprávu prenesená zákonomb) ·tát uhrádza náklady preneseného v˘konu pôsobnosti ‰tátnej správy.V zákone ã. 416/2001 Z.z. o prechode niektor˘ch pôsobností sa stanovu-

je interpretaãné pravidlo pre rozlí‰enie originálnych a prenesen˘ch kompe-tencií. V § 4 ods. 2 sa uvádza, Ïe ak zákon pri úprave pôsobnosti obce ale-bo VÚC neustanovuje Ïe ide o prenesen˘ v˘kon pôsobnosti, potom ideo originálnu pôsobnosÈ. Interpretácia tohoto pravidla v‰ak nieje celkom jas-ná najmä preto, Ïe jednotlivé ministerstvá neuplatnili rovnak˘ prístup pri de-lení politickej zodpovednosti, narastá podiel deleného v˘konu zodpovednos-ti medzi ‰tátnu správu a samosprávu, ale aj medzi samosprávu obcí a VÚC.To vedie k neprehºadnosti v plnení úloh a k rastu ich finanãnej nároãnosti. Vy-sok˘ podiel prenesen˘ch kompetencií zvy‰uje tieÏ finanãnú závislosÈ samo-správ na ‰táte, zniÏuje mieru ich autonómneho pôsobenia, ão sa v koneãnomdôsledku prejavuje ako skryté po‰tátÀovanie samosprávy.

22

Fi‰kálna decentralizáciaHlavné zdroje príjmov územn˘ch samospráv boli definované v zákone NRSR ã. 303/1995 Z.z. o rozpoãtov˘ch pravidlách, ktor˘ bol v súlade s reformouVS novelizovan˘ uznesením NR SR ã. 445/2001 Z.z. Originálne kompeten-cie samospráva financuje z vlastn˘ch príjmov a úlohy v prenesenom v˘konepôsobnosti mali byÈ podºa uvedeného zákona financované úãelovou decen-tralizaãnou dotáciou zo ‰tátneho rozpoãtu. Tak˘to systém financovania sa-mospráv bol pokladan˘ za prechodn˘ pre obdobie prípravy a zahájenia fi‰-kálnej decentralizácie. Bol brzdou pri napæÀaní koncepcie decentralizácie.Medzi jeho hlavné nedostatky, ako vypl˘va z Projektu decentralizácie verej-nej správy 2003 – 2006 moÏno zaradiÈ9:• Absencia normatívov finanãn˘ch prostriedkov na jednotku prená‰aného v˘konu• Nebola zohºadnená zmena reÏimu súvisiaca s prenosom úloh zo ‰tátnej

správy na samosprávu (in˘ systém platieb do poistn˘ch systémov)• Samospráva niesla dôsledky zlého spravovania majetku (ch˘bajúca doku-

mentácia, nedokonãené a neskolaudované stavby a pod.)• Nedo‰lo k odovzdaniu majetku v plnom rozsahu• Kompetencie boli prenesené na v‰etky obce, objem finanãn˘ch prostried-

kov zo 79 okresov nemohol pokryÈ atomizované finanãné nároky• Nezohºadnil sa nárast nákladov spôsoben˘ napr. dereguláciou cien energií• UloÏila sa povinnosÈ zachovaÈ úãelové urãenie majetku, ão obmedzovalo

jeho efektívnej‰ie vyuÏívanie• Presun kompetencií nebo ãasovo zladen˘ s presunom financií a i.

Z pohºadu komunálnej úrovne tak˘to systém financovania:• Prehlboval závislosÈ samospráv na centrálnej vláde.• Nemotivoval k efektívnemu vyuÏívaniu vlastného potenciálu.• ZniÏoval pocit zodpovednosti za verejné v˘davky.

Podºa pôvodného harmonogramu sa mala fi‰kálna decentralizácia uviesÈdo Ïivota v roku 2004, neskôr sa termín jej zahájenia presunul na 1.1.2005.Reforma má dve roviny. Prvú predstavuje vyãlenenie celkového objemu pro-striedkov, ktoré prestanú byÈ príjmom ‰tátneho rozpoãtu a budú smerovaÈ pria-mo do rozpoãtov samospráv. Druhou rovinou je urãenie spôsobu rozdeleniat˘chto prostriedkov do rozpoãtov samospráv.

Legislatívne prostredie fi‰kálnej decentralizácie tvoria ‰tyri právne normy:• zákon NR SR ã. 582/2004 Z.z. o miestnych daniach a miestnom poplatku

za komunálne odpady a drobné stavebné odpady,• zákon NR SR ã. 564/2004 Z.z. o rozpoãtovom urãení v˘nosu dane z príj-

mov územnej samospráve a o zmene a doplnení niektor˘ch zákonov,• nariadenie Vlády SR ã. 668/2004 Z.z. o rozdeºovaní a poukazovaní v˘nosu

z dane z príjmov územnej samospráve,• zákon NR SR ã.583/2004 Z.z. o rozpoãtov˘ch pravidlách územnej samo-

správy a o zmene a doplnení niektor˘ch zákonov.

23

9 Uznesenie vlády SR ã. 142 z 26. februára 2003

Predmetom fi‰kálnej decentralizácie sú len originálne kompetencie sa-mospráv, preto prijatiu zákonov predchádzala anal˘za rozdelenia originál-nych a prenesen˘ch kompetencií v predchádzajúcom právnom stave. Kom-petencie vykonávané v reÏime preneseného v˘konu budú naìalejfinancované z príslu‰n˘ch rozpoãtov˘ch kapitol.

Fi‰kálnou decentralizáciou sa rie‰i finanãná autonómnosÈ obcí a VÚC,ktoré boli v minulosti financované prostredníctvom transferov z rozpoãtovejkapitoly Súhrnn˘ finanãn˘ vzÈah k obciam a VÚC. Na financovanie origi-nálnych kompetencií bolo v ‰tátnom rozpoãte vyãlenen˘ch 32 779,0 mil. Sk.,z toho pre obce 22 312,8 mil. Sk.

Decentralizácia a sídelná ‰truktúra SR Koncepcia decentralizácie prijatá v roku 2000 nerie‰ila jednu zo závaÏn˘chdilem, ktoré presun kompetencií zo ‰tátnej správy na obecné samosprávy ne-vyhnutne nastolil: disparitu medzi v˘znamn˘m vzostupom pôsobnostíobcí a atomizovanou sídelnou ‰truktúrou SR. Z celkového poãtu 2891 obcímá 67,5% menej ako 1000 obyvateºov. V Európe je len niekoºko krajín s po-dobnou rozdrobenou sídelnou ‰truktúrou: âR, Maìarsko, Francúzsko a ·pa-nielsko. Ide o váÏny systémov˘ problém, ktor˘ je potrebné v súvislosti s hºa-daním optimálneho modelu decentralizácie rie‰iÈ. V rokoch 1990 – 2001 obceboli schopné zabezpeãovaÈ zákonom vymedzené kompetencie buì samo-statne, alebo uplatnením Zákona o obecnom zriadení z roku 1990, ktor˘ umo-ÏÀoval za úãelom spoloãného v˘konu niektor˘ch pôsobností na báze dobro-voºnosti, zriaìovaÈ zdruÏenia, vrátane pracovno-právnych spoloãenstiev –spoloãn˘ch obecn˘ch úradov. S ohºadom na pôvodn˘ rozsah kompetencií ta-káto právna úprava bola postaãujúca pre konsolidovanie sídeln˘ch pomerov.Presun veºkého rozsahu kompetencií zo ‰tátu na samosprávu v‰ak ukázal,Ïe absencia systémového rie‰enia sa stáva brzdou decentralizaãného pro-cesu, neumoÏÀuje uplatniÈ princíp efektívneho rozdelenia politickej moci. Akje cieºom reformy posilniÈ samosprávny subsystém verejnej správy, potom jenutné vyrie‰iÈ nasledovné zásadné problémy:

1. Podºa platnej ústavy a relevantn˘ch zákonov, sú v‰etky obce rovno-právne právnické osoby. Z uvedeného dôvodu boli prenesené kompetencieen bloc rovnako na v‰etky obce. Mnohé z nich sú nároãné na ‰pecifickú od-bornosÈ, technické vybavenie, ktoré nieje moÏné v mal˘ch obciach efektívnevykonávaÈ. Súãasne sa obec pri v˘kone prenesenej kompetencie správa akoorgán ‰tátnej správy, koná v mene ‰tátu a kompetenciu je zo zákona povin-ná zabezpeãiÈ. Obce sú v‰ak predov‰etk˘m samosprávne orgány a právnic-ké osoby, a ako také sa môÏu slobodne rozhodnúÈ, ãi vstúpia do zmluvnéhovzÈahu, ktor˘ by im umoÏnil kompetencie zverené ‰tátom vykonávaÈ. Povin-nosÈ konaÈ na jednej strane a zmluvná sloboda na strane druhej otvárajú di-lemu, ktorú nieje moÏné rie‰iÈ inak ako zákonom;

2. Pri zabezpeãovaní prenesen˘ch kompetencií nemá volen˘ orgán po-trebn˘ vplyv na ich plnenie a dochádza k deleniu zodpovednosti medzi ‰tát-

24

nou správou a samosprávou. V Projekte decentralizácie verejnej správy sanavrhuje:• Presun ìal‰ích pôsobností zo ‰tátnej správy na samosprávu nad rámeczákona ã. 416/2001,• PreradiÈ úlohy z reÏimu prenesenej pôsobnosti ‰tátnej správy do reÏimuoriginálnych pôsobností samospráv,• OdstrániÈ delenie kompetencií medzi samosprávy VÚC a obcí.

S presunom kompetencií sa musí spájaÈ aj presun finanãn˘ch, mate-riálov˘ch prostriedkov, personálne, technické, informaãné a ìal‰ie zabez-peãenie pôsobností. Anal˘za jestvujúceho stavu a realizácia ìal‰ej etapyreformy kladú poÏiadavku na systémové rie‰enie funkãnosti atomizovanej‰truktúry osídlenia v SR.

2. Konsolidácia sídelnej ‰truktúry – systémov˘ predpoklad komunálnej reformy

Decentralizácia a veºkosÈ miestnej samosprávy Podºa ãl. 3 bodu 1 Európskej charty miestnej samosprávy: „Miestna samo-správa je v˘razom práva a schopnosti miestnych orgánov v medziach záko-na, v rámci svojej zodpovednosti a v záujme miestneho obyvateºstva regulo-vaÈ a riadiÈ podstatnú ãasÈ vecí verejn˘ch.“

Pod konsolidáciou moÏno rozumieÈ také organizaãné usporiadanie sídelnej‰truktúry, ktoré vytvára stabilné predpoklady pre naplnenie samosprávnych funk-cií obcí. Konsolidácia sídelnej ‰truktúry je jedn˘m z ÈaÏiskov˘ch teoreticko-meto-dologick˘ch problémov reforiem verejnej správy, ktor˘ súvisí s procesom preme-ny administratívnych ‰tátov na moderné ‰táty obãianskej spoloãnosti. Odpoveìouna dlhotrvajúcu krízu centralistick˘ch administratívnych ‰tátov je decentralizáciaich funkcií. Na medzinárodnej konferencii, ktorá sa konala v Goterbourgu v roku1996 pod názvom „Globálne fórum o miestnej samospráve“ sa dosiahol kon-senzus o univerzálne prijatej definícii decentralizácie, ako základného pojmumiestnej samosprávy: „Decentralizácia je proces, ktor˘ napomáha zlep‰ovaÈ kva-litu vládnutia v ‰táte t˘m, Ïe pribliÏuje rozhodovanie k t˘m, ktorí sú nim najviacdotknutí. Proces decentralizácie znamená vytvorenie otvorenej samosprávy, kto-rá koná zodpovedne, transparentne a v spolupráci s obãianskou spoloãnosÈou“10.

V argumentácii ekonómov sa spája decentralizácia spravidla s vy‰‰ou kva-litou a efektívnosÈou poskytovania verejn˘ch sluÏieb a podporou miestnehorozvoja. Politológovia akcentujú vplyv decentralizácie na posilÀovanie miest-nej politickej autonómie ako motivaãného faktora pre obãiansku participáciua pod. Napriek prevaÏujúcej podpore decentralizácie uÏ v 60-tych rokoch mi-nulého storoãia, jej uskutoãnenie vo väã‰ine krajín naráÏalo na bariéru roz-droben˘ch sídeln˘ch ‰truktúr.

25

10 âíÏ, M.: Politické predpoklady fi‰kálnej decentralizácie. Národné fórum fi‰kálnej decent-ralizácie, âastá-Papierniãka, 1998

Jedn˘m z predpokladov decentralizácie je optimalizácia veºkostnej ‰truk-túry obcí. Podºa M. Keatinga 11 je optimálna veºkosÈ obce determinovaná‰tyrmi dimenziami:1. ekonomickou efektívnosÈou – aká má byÈ veºkosÈ obcí, aby táto posky-

tovala ão najviac sluÏieb s ão najniωími nákladmi,2. demokraciou – aké ‰truktúry môÏu najlep‰ie zabezpeãiÈ verejnú kontrolu

samosprávy a primeranú zodpovednosÈ,3. distribúciou – aké ‰truktúry umoÏÀujú ão najrovnomernej‰ie rozmiestne-

nie sluÏieb a daÀové zaÈaÏenie,4. rozvojom – aké ‰truktúry sú najlep‰ie vybavené pre podporu ekonomic-

kého rozvoja.Ako vypl˘va z uvedeného, optimalizácia sídelnej ‰truktúry má nielen eko-

nomick˘, ale aj obãiansky a politick˘ rozmer a odpoveì na jej reálnu podobuje treba hºadaÈ v ‰pecifick˘ch podmienkach tej-ktorej krajiny.

·truktúra a veºkosÈ miestnych samospráv v SRÚzemná organizácia obcí SR je v˘slednicou jej historického v˘voja, na ktor˘mali vplyv rozmanité faktory: geografické, ekonomické, urbanizaãné, politické.V uplynulom storoãí v dôsledku procesov industrializácie a rozvoja technickejinfra‰truktúry do‰lo k zbliÏovaniu vzájomnej dostupnosti sídiel. Tieto zmenyovplyvnili aj rast nárokov obyvateºov na ‰truktúru a kvalitu verejn˘ch sluÏieb.EfektívnosÈ lokalizácie mnoh˘ch prevádzok sluÏieb bola závislá na veºkosti sí-diel, kde veºkosÈ potrieb umoÏÀovala budovaÈ kapacitne optimálne jednotky.

Na princípe geografickej inklinácie sa preto mnohé malé odºahlé sídla za-ãali pripájaÈ k silnej‰ím. Neskôr proces kolektivizácie a pokraãujúcej indus-trializácie spôsobili v˘znamn˘ nárast obyvateºov v mestách a veºk˘ch dedi-nách, ktoré postupne pohlcovali okolité malé obce. Tieto skutoãnosti dalipodnet k prijatiu rozsiahlych koncepãn˘ch opatrení na usmernenie dlhodobéhov˘voja osídlenia na Slovensku. Uskutoãnila sa kategorizácia obcí, ktorá tvo-rila rámec pre plánovanú lokalizáciu ekonomick˘ch aktivít, technickej aj so-ciálnej infra‰truktúry. V 70. a 80. rokoch do‰lo k zniÏovaniu poãtu obcí ich zlu-ãovaním a vytváraniu spoloãn˘ch národn˘ch v˘borov pre 2 a viac obcí.

Zmena politickej situácie po roku 1989 vyvolala otvoren˘ odpor obyvateºovdotknut˘ch obcí proti predchádzajúcemu zluãovaniu, ktor˘ sa odrazil v tendenciinávratu k pôvodnému stavu v nádeji, Ïe vytvorením pôvodn˘ch samostatn˘chobcí a volen˘ch orgánov sa vytvoria podmienky pre aktivizáciu ich potenciálov,ako aj lep‰ie zabezpeãovanie verejn˘ch sluÏieb. Vláda tieto snahy podporila,bez ohºadu na skutoãnosÈ, Ïe v mnoh˘ch obciach neboli vytvorené elemen-tárne predpoklady pre ich funkãné samosprávne pôsobenie.

Obec, ako samosprávna jednotka je v na‰ich platn˘ch zákonoch chápanáako verejná korporácia, ktorej je zverená urãitá ãasÈ verejnej moci nad osoba-

26

11 Keating,M.: Size, efficiency and democracy: consolidation, fragmentation and public choi-ce, in Swianiewicz, P.: Consolidation or fragmentation, Open Society Institute, Budapest, 2002

mi a vecami na zverenom území. DisponovaÈ samosprávnou pôsobnosÈou zna-mená aj právo a spôsobilosÈ spravovaÈ a riadiÈ v medziach zákona podstatnúãasÈ vecí verejn˘ch na vlastnú zodpovednosÈ a v záujme miestnych obyvateºov.

Pojem „spôsobilosÈ“12 vyjadruje schopnosÈ a my‰lienku o tom, Ïe zá-konné právo spravovaÈ a riadiÈ niektoré verejné veci musia sprevádzaÈ taképrostriedky (nielen právne), ktoré zabezpeãia jeho úãinnosÈ a efektívnosÈ.

Obec plní v území aj urãité sociálno-ekonomické funkcie, ktoré sú ob-jektívne odvodené na jednej strane od ‰truktúry potrieb subjektov Ïijúcich a pô-sobiacich na jej území a na strane druhej od veºkosti a ‰truktúry disponibil-n˘ch zdrojov. Mnohé funkcie v‰ak musí obec plniÈ zo zákona, bez ohºadu najej veºkosÈ a zdrojové vybavenie. Pojmy: veºkosÈ, spôsobilosÈ a funkãnosÈ re-zonujú dnes v diskusiách odborníkov pri hºadaní odpovede na otázku, ãi máìal‰ie posilÀovanie samosprávnej pôsobností obcí reálnu perspektívu.

K˘m vo väã‰ine európskych ‰tátov od druhej polovice 20. storoãia prebie-hal v súvislosti so snahami o kreovanie silného a funkãného základného stu-pÀa územnej samosprávy proces amalganizácie, na Slovensku z horeuve-den˘ch dôvodov prebiehal proces atomizácie sídelnej ‰truktúry, ktor˘ mal zanásledok rast podielu mal˘ch obcí. Ako vypl˘va z rôznych medzinárodn˘chporovnaní pojmom „malá“ sa najãastej‰ie oznaãuje obec s poãtom do 1000obyvateºov. K takémuto názoru sa prikláÀajú aj autori ‰túdie13 „Konsolidáciaalebo fragmentácia?“. Táto porovnávacia ‰túdia krajín stredoeurópskeho pries-toru skúma vzÈah veºkosti samosprávnych jednotiek a rôznych aspektov fun-govania samosprávy.

27

Dátum Poãet obcí na území SR Rozdiel01.12.1930 3479 -04.10.1946 3361 -11801.03.1950 3334 -2701.03.1960 3237 -9701.12.1970 3091 -14601.11.1970 2727 -36603.03.1991 2834 +10926.05.2001 2883 +4931.12.2002 2891 +8

Zdroj: Berãík, P., Loveck˘, P.: Územné zmeny obcí v SR, MV SR Bratislava 2003Tich˘, D.: Fi‰kálna decentralizácia ako súãasÈ reformy VS, dizertaãná práca EUBratislava, 2005.

12 Sotoláfi, J.: Miestna samospráva na Slovensku, Ko‰ice 200213 Konsolidácia alebo fragmentácia? VeºkosÈ miestnych samospráv v Strednej a V˘chodnejEurópe Editor P. Swianiewicz, preklad J. Kling M.E.S.A. 10, 2003

Tab.1: V˘voj poãtu obcí 1930 – 2001

Ako sa uvádza v ‰túdii, je moÏné kvantifikovaÈ efektívnosÈ väã‰ích samo-správ, ktoré ponúkajú: efektívnosÈ z rozsahu poskytovan˘ch sluÏieb, lacnej‰ía kvalitnej‰í v˘kon administratívnych sluÏieb, lep‰ie uspokojovanie diverzifi-kovan˘ch potrieb, diverzifikované formy participácie, nárast spoloãenskej au-tority samosprávy a i. Podºa autora ‰túdie, i keì väã‰ina empirick˘ch zistenípotvrdzuje teoretické argumenty podporujúce veºké samosprávy, ide o rôz-norodé prístupy k samosprávam, rôznu kvalitu empirick˘ch zisÈovaní a pretoz nich nemoÏno vyvodiÈ jednoznaãné odporúãania pre krajiny, ktoré dnes sto-ja pred problémom konsolidácie.

Pojem konsolidácia sa najãastej‰ie spája s jednou z jej najradikálnej‰íchforiem s municipalizáciou. Ako v‰ak vypl˘va z komparatívnych anal˘z fun-kãnosti sídeln˘ch ‰truktúr v krajinách Európy, formy konsolidácie môÏu byÈrozmanité:• Re‰pektovaÈ jestvovanie mal˘ch samospráv, ponechaÈ im len nevyhnut-

n˘ rozsah vykonateºn˘ch kompetencií a ostatné pôsobnosti prenechaÈ ‰tát-nej správe. Symbolická samospráva v‰ak je ÈaÏko akceptovateºná obãanmiaj samotn˘mi obcami v súãasnej etape formovania ‰tátnosti v Európe.

• Re‰pektovaÈ jestvovanie mal˘ch samospráv a podstatnú ãasÈ pôsob-ností delegovaÈ na blízke mestá. Obãania mal˘ch obcí v‰ak spravidla ne-majú dosah na spôsob zabezpeãovanie mnoh˘ch pre obãanov dôleÏit˘chfunkcií.

• VytvoriÈ podmienky pre zmluvné poskytovanie sluÏieb súkromn˘m sek-torom alebo aj in˘mi samosprávami.

• DiferencovaÈ rozsah kompetencií v závislosti od veºkosti samosprávy.Takto sa v‰ak znerovnoprávní postavenie samospráv.

28

Obce a mestá Poãet obcí a miest Poãet obyvateºov

podºa veºkosti poãet z toho % poãet % % kumul.miestdo 199 386 - 13,39 48 138 0,89 0,89200 – 499 808 - 28,03 277 785 5,14 6,03500 – 999 779 - 27,02 553 810 10,25 16,281 000 – 1 999 536 2 18,59 754 603 13,97 30,252 000 – 4 999 250 19 8,67 737 014 13,64 43,895 000 – 9 999 52 43 1,80 364 347 6,74 50,6410 000 – 19 999 30 30 1,04 424 153 7,85 58,4920 000 – 49 999 31 31 1,08 902 458 16,70 75,1950 000 – 99 999 9 9 0,31 650 814 12,05 87,24100 000 a viac 2 2 0,07 689 425 12,76 100,00SR spolu 2883 136 100,00 5 402 547 100,00

Tab. 2: Veºkostná ‰truktúra obcí SR

Zdroj: ·tatistick˘ úrad SR, 2001, ã. publikácie 080600, stav k 31.12.2000

• VytvoriÈ legislatívne a fi‰kálne prostredie pre dobrovoºnú spoluprácuobcí; príkladom je vytváranie Spoloãn˘ch obecn˘ch úradov na Slovensku.

• UskutoãniÈ amalgamizáciu (municipalizáciu) – spojenie málo funkãn˘chmal˘ch samospráv do väã‰ích samosprávnych celkov, priãom ani tento ra-dikálny spôsob nemusí viesÈ k strate identity pôvodn˘ch obcí.

Konsolidácia sídelnej ‰truktúry v SRSúãasÈou Projektu decentralizácie verejnej správy na r. 2003 – 2006, ktor˘schválila Vláda SR uznesením ã. 370/2006 je aj ãasÈ Miestna samospráva., kdesa uvádza: „V súvislosti s presunom právomocí, ale aj zodpovednosti na obcea v súvislosti s deklarovan˘m zámerom vlády posilniÈ postavenie miestnej sa-mosprávy, je potrebné dorie‰iÈ zabezpeãovanie nov˘ch úloh. Ukazuje sa, Ïemestá nemali a nebudú maÈ v súvislosti s decentralizáciou problémy organi-zaãného charakteru, ale skôr problémy súvisiace s financovaním presunut˘ch

29

Tab. 3: Priemerná veºkosÈ miestnych samospráv vo vybran˘ch európskych krajinách

Krajina % obcí pod Priemern˘ poãet 1000 obyvateºov obyvateºov

Anglicko a Wales 0 123 000Juhoslávia 0 49 500Bulharsko 0 35 000·védsko 0 29 500Holandsko 0,2 20 500Dánsko 0 18 000Poºsko 0 16 000Macedónsko 3 15 800Slovinsko 3 10 300Albánsko 0 10 000Fínsko 5 10 500Nórsko 4 9 000Chorvátsko 3 8 800Rumunsko 2 7 600Taliansko 24 6 500Estónsko 9 5 700·panielsko 61 5 000Maìarsko 54 3 300Slovensko 68 1 900âeská republika 80 1 700Francúzsko 77 1 300

Zdroj: Swianiewicz, P.: Consolidation or Fragmentation, OSI Budapest 2002

úloh. Pri presune rozsiahlych zriaìovateºsk˘ch kompetencií na obce existujúproblémy ich zabezpeãovania mal˘mi obcami. Preto niektoré úlohy ostali v re-Ïime preneseného v˘konu pôsobnosti ‰tátnej správy (‰kolstvo), alebo boli pre-nesené na vy‰‰ie územné celky (zdravotníctvo, kultúra, ãasÈ sociálnych vecí).Tento stav v‰ak diskriminuje mestá, schopné zabezpeãiÈ mnohé z uveden˘chúloh. Ako dôvody, preão nieje moÏné odovzdaÈ viac úloh obciam, sa najãas-tej‰ie uvádzajú: veºk˘ poãet mal˘ch obcí, vysok˘ podiel v˘davkov mal˘ch obcína správu, kvalifikácia ‰tatutárov mal˘ch obcí pre v‰etky úkony“

V záveroch k uzneseniu sa navrhujú aj rie‰enia:• V rokoch 2003 – 2006 zabezpeãovaÈ úlohy prostredníctvom spoloãn˘ch

obecn˘ch úradov,• prenesen˘ v˘kon pôsobností ‰tátnej správy zabezpeãovaÈ tak, Ïe sa v zá-

konoch urãia obce, ktor˘ch úrady budú tieto úlohy zabezpeãovaÈ a naria-dením vlády sa urãia územné obvody ich pôsobnosti,

• s ohºadom na rozdielnosÈ sídelnej ‰truktúry rie‰iÈ diferencovan˘m spôsobomproces zdruÏovania a zluãovania obcí.

• v ãasovom horizonte k najbliωím komunálnym voºbám posúdiÈ moÏnosÈa vhodnosÈ zluãovania obcí, resp. vytvárania väã‰ích správnych jednotiek.

Spoloãné obecné úrady Dobrovoºná spolupráca prostredníctvom spoloãn˘ch obecn˘ch úradov (SOÚ)po prijatí decentralizaãn˘ch zákonov predstavovala jediné reálne rie‰enieproblémov mal˘ch obcí, nakoºko ako jediná mala oporu v zákonoch, najmäv Zákone SNR ã. 369/1990, v znení neskor‰ích predpisov. Mestám a obciamdáva znaãnú slobodu v rozhodovaní s k˘m a za ak˘m úãelom SOÚ vytvoriÈ.Vytváranie SOÚ je postavené na princípoch: dobrovoºnosti, vzájomnej v˘hod-nosti a rovnocenného postavenia obcí, zachovania autonómneho rozhodo-vania zúãastnen˘ch obcí.

SOÚ je v˘konn˘m orgánom bez právnej subjektivity so zmluvne presneurãen˘m rozsahom pôsobnosti. Dohoda o spôsobe financovania je podºa zá-kona podmienkou platnosti zmluvy o zriadení SOÚ. Podrobnosti súvisiace sozriaìovaním úradov sú obsiahnuté v metodickom pokyne VV SR z apríla roku2002. Z poznatkov Priestorovej anal˘zy SOU14 vypl˘va:• k 31.3.2004 bolo na Slovensku zriaden˘ch 194 SOÚ, v ktor˘ch bolo zdru-

Ïen˘ch od 55,1% (Banskobystrick˘ kraj) po 86, 7% (Trnavsk˘ kraj) z celko-vého poãtu obcí v krajoch,

• priemern˘ poãet obcí zdruÏen˘ch v SOÚ je 3,7 obce,• väã‰ina SOÚ vykonáva len 1 – 3 z navrhovan˘ch 11 pôsobností k najfrek-

ventovanej‰ím patria: stavebné konanie, opatrovateºské sluÏby, pozemné ko-munikácie,

• mnohé ìal‰ie kompetencie malé obce nezabezpeãujú.

30

14 Tich˘, D.: Fi‰kálna decentralizácia ako súãasÈ reformy verejnej správy, dizertaãná práca,EU Bratislava r. 2005

Spolupráca obcí na báze dobrovoºnosti má svojich zástancov, av‰ak za-hraniãné ani domáce skúsenosti nepotvrdzujú, Ïe by to bola najracionál-nej‰ia cesta rozvoja samosprávnej pôsobností obcí. Dobrovoºná spoluprá-ca obcí je komplikovaná, má svoje organizaãné aj politické úskalia.Úspe‰nosÈ takejto formy závisí od: vhodného a legislatívneho prostredia,transparentnosti a demokratickej zodpovednosti pri rozhodovaní v zdruÏe-niach, od existencie postihov pre obce, ktoré spolupracovaÈ nechcú, ale sa-mostatne zákonné kompetencie zabezpeãiÈ nedokáÏu. Zástancovia dobro-voºnej spolupráce odporúãajú zv˘‰iÈ jej rozsah pôsobnosti a úãinnosÈmotiváciou zo strany centrálnej vlády. V˘sledky takéhoto rie‰enia sú v‰akneisté a dlhodobo neudrÏateºné.

Municipalizácia (amalgamizácia obcí) v prieskumoch verejnej mienkyUplatnenie ak˘chkoºvek in˘ch foriem konsolidácie sídelnej ‰truktúry v podmien-kach Slovenska sa nestretáva so ‰irokou podporou reprezentantov obcí a laic-kej verejnosti. Spravidla sa argumentuje v˘sledkami prieskumov, z ktor˘ch vy-pl˘va v˘razná podpora uplatÀovanej dobrovoºnej forme zdruÏovania.

V roku 2000 boli prezentované v˘sledky prieskumu názoru starostov âR,SR a Poºska na amalgamizáciu obcí15) Prieskum sa uskutoãnil v roku 1997,kedy okrem Poºska, Ïiadna z anketovan˘ch krajín nemala dostatok poznat-kov o takejto forme konsolidácie. Ako vypl˘va z hodnotenia autora v˘skumu,ãeskí a slovenskí starostovia zaujali jednoznaãne negatívny postoj k amal-gamizácii, na rozdiel od poºsk˘ch. Odpovede naznaãujú, Ïe názory starostovboli skôr ideologické, neopierali sa o racionálne hodnotenie situácie. Sloven-skí starostovia odmietajúci amalgamizáciu vyuÏívajú najmä nasledovné ar-gumenty: zv˘‰ili by sa konflikty medzi obyvateºmi, zníÏila by sa podpora miest-nej demokracii, skomplikovali by sa vzÈahy medzi poslancami a obyvateºmi.Prieskum tieÏ ukázal, Ïe starostovia buì o probléme neuvaÏujú, alebo nemajúnaÀ jasn˘ názor.

K v˘sledkom je treba dodaÈ, Ïe v ãase, keì sa prieskum konal, rozsah sa-mosprávnych pôsobností obcí bol nízky, z ãoho mohol vyplynúÈ aj indiferent-n˘ a negatívny postoj starostov

V roku 2004 v súvislosti s rokovaním vlády o potrebe ìal‰ích reformn˘chkrokov v komunálnej úrovni uskutoãnil Slovensk˘ rozhlas prieskum názo-rov obãanov na pripravovanú reformu. Z v˘sledkov vyplynulo Ïe 68,4%obãanov patrí medzi zástancov medziobecnej spolupráce a 38,6 % sa pri-klonilo k zluãovaniu obcí. V súvislosti s uveden˘m prieskumom je aktuálnaotázka: sú obãania informovaní o moÏn˘ch formách konsolidácie a sociálno-ekonomick˘ch dôsledkoch atomizovanej sídelnej ‰truktúry. Tak˘to v˘skum bymohol ovplyvniÈ decíznu sféru za predpokladu, Ïe by mu predchádzala ‰iro-ká verejná diskusia a osvetová kampaÀ.

31

15 Swaniewicz,P.“ In search of optimal size, IPSA World Congress, Quebec 2000

V apríli 2004 Katedra verejnej správy a regionálneho rozvoja uskutoã-nila prieskum o názoroch respondentov na prebiehajúci proces decen-tralizácie verejnej správy. Súbor anketovan˘ch tvorilo 420 reprezentantovverejnej správy, z toho 202 reprezentantov obecnej samosprávy a 537 obãa-nov. Anketov˘ prieskum sa uskutoãnil v dobe, kedy bol presun kompetenciízo ‰tátu na samosprávy ukonãen˘ a mnohé odpovede ponúkali námety naìal‰ie skvalitnenie decentralizácie.

Z prieskumu vyberáme len odpovede 202 reprezentantov miestnych sa-mospráv, ktoré súvisia s konsolidáciou sídelnej ‰truktúry.1. Na otázku „âi sú schopné samosprávy obcí zabezpeãovaÈ cel˘ roz-

sah zveren˘ch kompetencií“ odpovedalo kladne 35% respondentova 50% sa priklonilo k názoru, Ïe túto schopnosÈ majú len mestá.

2. Na otázku „Ak˘m spôsobom by respondenti rie‰ili nedostatok kom-petentnosti mal˘ch obcí“ odpovedali respondenti nasledovne:– 8,42 % navrhuje presunúÈ kompetencie na VÚC– 37,37% odporúãa ich rie‰iÈ vytvorením SOÚ– 25,26% navrhuje diferencované delenie kompetencií podºa veºkosti

obcí a– 20% spájaním mal˘ch obcíDetailnej‰ia anal˘za respondentov podporujúcich spájanie obcí ukázala, Ïe44% z nich predstavujú absolventi vysok˘ch ‰kôl.

3. Na otázku „Má obec, ktorú respondent reprezentuje vytvoren˘ spoloãn˘obecn˘ úrad?“Odpovedalo 56% respondentov kladne.

4. Medzi najfrekventovanej‰ie kompetencie iniciujúce vytváranie SOÚrespondenti radia:– 52,6 % -stavebné konanie– 19,47% – opatrovateºskú starostlivosÈ– 18,42% – pozemné komunikácie– 13,16% – ‰kolstvo– 12,3% – ochranu prírody– 7,89% – vodné hospodárstvo a rovnako regionálny rozvoj

5. âi moÏno pokladaÈ in‰titút SOÚ za vhodnú formu vykonávania kompe-tencií odpovedalo– 45,79% respondentov kladne– 21,05 % ho pokladá za vhodn˘ len na prechodnú dobu– 6,84% hodnotí jeho pôsobenie negatívne

6. Medzi najväã‰ie problémy spojené s vytváraním a pôsobením SOÚ saradia:– 61,58% – zabezpeãenie stability financovania samospráv– 22,11% – v˘ber a poãet spoloãne vykonávan˘ch kompetencií– 17,89 % – organizaãné zabezpeãenie– 16,84% – zodpovedajúce materiálno-technické a priestorové

vybavenie

32

Z porovnania v˘sledkov troch viac, alebo menej kvalifikovan˘ch prieskumovnázorov na formy konsolidácie sídelnej ‰truktúry vypl˘va, Ïe odmietavé sta-noviská k municipalizácii uÏ nie sú tak v˘razné ako v rokoch uskutoãnenia pr-vého znich. Podporné argumenty pre municipalizáciu ponúkajú skúsenostiväã‰iny európskych ‰tátov, ktoré bude nutné doplniÈ o komparáciu poten-ciálnych variantov konsolidácie sídelnej ‰truktúry v podmienkach SR.

Záver

V návrhoch na municipalizáciu je potrebné zaujaÈ jednoznaãne odmietavéstanovisko k uplatneniu administratívneho prístupu. Charakter súãasnejetapy spoloãenského v˘voja umoÏÀuje pristupovaÈ k municipalizácii v˘luãnena báze dobrovoºného rozhodovania obcí, pri súãasnom re‰pektovaní kva-lifikovan˘ch kritérií podporen˘ch záujmov˘mi zdruÏeniami obcí a schválen˘chparlamentom.

Je vhodné vyuÏiÈ skúsenosti t˘ch krajín, kde zlúãením nedochádza k zá-niku pôvodn˘ch obcí, ponecháva sa im pôvodn˘ názov, symbolická repre-zentácia, niektoré kompetencie a zároveÀ uplatÀujú tak˘ volebn˘ systém, kto-r˘ zaruãí zastúpenie kaÏdej pôvodnej obce v novom zastupiteºstve.

Konsolidácia je zloÏit˘m a veºmi citliv˘m politicko-ekonomick˘m a sociál-nym procesom, jej prípravu a priebeh je potrebné rozloÏiÈ do dlh‰ieho ãaso-vého intervalu, prípadne ju uskutoãÀovaÈ postupne poãnúc územiami, kde je‰truktúra osídlenia najzloÏitej‰ia.

Pre zreálnenie predstáv o municipalizácii uvádzame návrh jedného z mo-delov˘ch rie‰ení, ktor˘ bol predloÏen˘ na verejnú diskusiu splnomocnencomvlády pre reformu verejnej správy v júni 2004.

Tab. 4: Model municipálneho usporiadania SR a orientaãná kvantifikácia dopadu

33

Ukazovateº Súã. stav Návrh PoznámkaPoãet obcí/municipalít 2891 239 – 300 Pôvodné obce

nestratia identituPriemerná veºkosÈ obce 1900 22 500 – 18 000 Minimálne

5000 obyvateºovPoãet poslancov cca 5 000 cca 6 000 Jednomandátové

volebné obvodyPoãet starostov 2891 239 – 300 Pôvodné obce môÏu

zriadiÈ funkciu (ãestnú)Poãet úradov 2891 239 – 300 V pôvodn˘ch obciach

v prípade potrebypracovisko

LITERATÚRA

1. BERâÍK, P., LOVECK ,̄ P.: Územné zmeny obcí v SR, MV SR, Bratislava2003

2. âÍÎ, M.: Politické predpoklady fi‰kálnej decentralizácie, Národné fórumfi‰kálnej decentralizácie, âastá Papierniãka, 1998

3. HAMALOVÁ, M., VERâEKOVÁ, J.: K aktuálnym otázkam komunálnej reformy, UPJ· Ko‰ice 2004.

4. KEATING, M.: Size, efficiency and democracy:consolidation, fragmenta-tion and publicchoice, in Swianiewicz: Consolidation or fragmentation,Open Society Institute, Budapest, 2002

5. Konsolidácia alebo fragmentácia? VeºkosÈ miestnych samosprávv Strednej a V˘chodnej Európe, editor Swaniewicz, preklad Kling, J,M.E.S.A 10, 2003

6. SOTOLÁ¤,J.: Miestna samospráva na Slovensku, Ko‰ice 20007. SWANIEWICZ, P.: In search of optimal size, IPSA World Congress,

Quebec, 20008. TICH ,̄ D.: Fi‰kálna decentralizácia ako súãasÈ reformy verejnej správy,

dizertaãná práca, Ekonomická univerzita. Bratislava, 20059. Decentralizácia vo verejnej správe, projekt ã.150016/03, Ekonomická

univerzita. Bratislava, 200410. Uznesenie Vlády SR ã.142/2003

34

POLITIKA REGIONÁLNEHO ROZVOJA Z POHªADU ÚNIE MIEST SLOVENSKA

Akad. mal. Marián MinaroviãÚnia miest Slovenska

Prepo‰tská 4, Bratislava02/544 359 14, umosr@gtinet.sk

Kºúãové slová: regióny, rozvoj, disparity, reforma verejnej správy, podpora

Úvod

V‰eobecne sa regionálna politika interpretuje ako koncepãná a cieºavedomáãinnosÈ usilujúca o elimináciu negatívnych dôsledkov teritoriálne nerovno-merného rozvoja a nerovnomerne prebiehajúcich ‰trukturálnych zmien.

Ministerstvo v˘stavby a regionálneho rozvoja SR svojou ãinnosÈou v ob-lasti regionálnej politiky, pri re‰pektovaní procesu decentralizácie právomocíz orgánov ‰tátnej správy na orgány samosprávy, vytvára rámcové pod-mienky pre zastavenie narastania t˘chto rozdielov a ich postupné zniÏo-vanie. Hlavn˘m cieºom podpory regionálneho rozvoja je zabezpeãiÈ vy-váÏen˘ hospodársky a sociálny rozvoj Slovenskej republiky, odstrániÈ alebozmierniÈ rozdiely v úrovni hospodárskeho rozvoja a sociálneho rozvoja re-giónov.

Systém regionálneho vyrovnávania ekonomickej sily krajov za úãelomzniÏovania existujúcich regionálnych disparít je ustanoven˘ v: Zákone ã.503/2001 o podpore regionálneho rozvoja a jeho novele – Zákone ã. 351/2004Z. z. z 13. mája 2004, ktor˘m sa mení a dopæÀa zákon ã. 503/2001 Z. z. o pod-pore regionálneho rozvoja a o zmene a doplnení niektor˘ch zákonov.

V zákone ã. 503/2001 Z. z. v § 4 sú takto vymedzené podporované re-gióny: • hospodársky slabé regióny, ktoré podºa ukazovateºov hospodárskehoa sociálneho rozvoja vykazujú podstatne niωiu úroveÀ rozvoja, ako je prie-merná úroveÀ v Slovenskej republike, • regióny s nepriaznivou ‰truktúrou, v ktor˘ch sú sústredené negatívne dô-sledky ‰trukturálnych zmien.

Pri podpore regionálneho rozvoja zo ‰trukturálnych fondov Európskej úniesa za hospodársky slabé regióny povaÏujú regióny na úrovni NUTS 2, v kto-r˘ch hodnota hrubého domáceho produktu na obyvateºa v parite kúpnej silyje niωia ako 75 % hodnoty hrubého domáceho produktu na obyvateºa Eu-rópskej únie v parite kúpnej sily v priemere za posledné tri roky.

35

Podpora regionálneho rozvoja sa vykonáva prostredníctvom nasledov-n˘ch základn˘ch dokumentov• Národného rozvojového plánu• Rámca podpory spoloãenstva• Operaãného programu• Regionálneho operaãného programu• Sektorového operaãného programu• Jednotného programového dokumentu• Strategického programového dokumentu pre Kohézny fond• Programu hospodárskeho rozvoja a sociálneho rozvoja samosprávneho kraja• Programu hospodárskeho rozvoja a sociálneho rozvoja obce• Programu Iniciatívy Európskych spoloãenstiev

Regionálna politika na SlovenskuNárodn˘ rozvojov˘ plánPoskytuje komplexn˘ pohºad na súãasn˘ stav hospodárskeho a sociálnehorozvoja Slovenska a jeho regiónov, na bariéry ìal‰ieho rozvoja i návrhy naich prekonanie prostredníctvom stanovenia rozvojov˘ch priorít a stratégií. Zá-roveÀ zabezpeãuje funkãnosÈ regionálnej politiky v symbióze so strednodo-b˘mi hospodárskymi prioritami Slovenska. Tento dokument tvoril základ navypracovanie Rámca podpory Spoloãenstva – dohody medzi Európskou ko-misiou a vládou SR o prioritách pri pouÏívaní financovania zo ‰trukturálnychfondov v období rokov 2004 – 2006.

V súvislosti s ekonomick˘m rastom v rokoch 2004 aÏ 2006 je cieºom Slo-venskej republiky dosiahnuÈ úroveÀ 54 % priemerného HDP na obyvateºaãlensk˘ch ‰tátov EÚ.

Na dosiahnutie tohto cieºa sú urãené 3 ‰pecifické ciele, a to:• Podpora ekonomického rastu a konkurencieschopnosti• Podpora rastu zamestnanosti• Podpora vyrovnaného regionálneho rozvoja

V súlade s uveden˘mi cieºmi boli vypracované nasledovné programové do-kumenty:• Sektorov˘ operaãn˘ program Priemysel a sluÏby• Sektorov˘ operaãn˘ program ªudské zdroje• Sektorov˘ operaãn˘ program Poºnohospodárstvo a rozvoj vidieka• Operaãn˘ program Základná infra‰truktúra

Na operaãné programy nadväzujú programové doplnky. Pri vypracovaní t˘ch-to dokumentov sa dodrÏiava princíp partnerstva a subsidiarity, priãom v˘znam-n˘mi partnermi sú samosprávne kraje a obce, ktoré vypracúvajú svoje progra-my hospodárskeho a sociálneho rozvoja. Ministerstvo v˘stavby a regionálnehorozvoja SR z uvedeného dôvodu vypracovalo metodické príruãky pre vypraco-vanie Programu hospodárskeho a sociálneho rozvoja samosprávneho kraja

36

a obce. Jedn˘m z nov˘ch nástrojov, ktor˘ sa pouÏíva v procese riadenia sa-mosprávnych celkov je marketingov˘ plán územia.

Integrovaná sieÈ RRAMinisterstvo v˘stavby a regionálneho rozvoja SR spolupracuje s vybran˘miregionálnymi rozvojov˘mi agentúrami (ìalej len „RRA“), ktoré tvoria integro-vanú sieÈ RRA.V súãasnosti je ich 31. âasÈ úloh RRA je urãená ministerstvomv zmluve, ãasÈ úloh si RRA navrhujú sami.

Od roku 2004 majú agentúry nasledujúce základné úlohy urãené ministerstvom:• poskytovanie základn˘ch informácií o Rámci podpory Spoloãenstva• poskytovanie informácií vo vzÈahu k Operaãnému programu Základná in-

fra‰truktúra• na základe ‰kolení a in‰trukcií riadiaceho orgánu pre OP ZI vykonávanie kon-

zultácii v oblasti prípravy dokumentácie Ïiadostí pre Prioritu 3 OP ZI – Lo-kálna infra‰truktúra.Niektoré RRA plnia úlohy technick˘ch sekretariátov alebo kontaktn˘ch bo-

dov pre programy: Phare ECOSOC, Phare CBC, INTERREG III A Jednotn˘programov˘ dokument – SPD Operaãn˘ program Základná infra‰truktúra

Reforma verejnej správy

Od roku 1990 v Slovenskej republike prebieha reforma verejnej správy, jed-n˘m z hlavn˘ch cieºov je zníÏenie a eliminácie regionálnych disparít, naj-mä vìaka novej územnosprávnej organizácii a decentralizácii z úrovne ná-rodnej vlády na regionálnu a lokálnu.

Hodnotenie reformy za obdobie 1990 – 2004Pozitívne v˘sledky:

• V˘znamné dobudovanie ústavného, právneho, politického a hospodárske-ho rámca

• Uskutoãnenie reformy verejnej správy v období 1998 – 2004• Uskutoãnené súvisiace reformy

Neúspechy a deficity:• Nepresadenie Ïupného variantu územno-správneho ãlenenia • Absencia komunálnej reformy• Zaostávajúca reorganizácia ústredn˘ch orgánov• Vysoká miera tzv. delen˘ch kompetencií a nesystémová realizácia a finan-covanie preneseného v˘konu ‰tátnej správy• Stále nízky priamy vplyv samosprávy na tvorbe legislatívneho rámca

Dopady• Najmä zachovanie centralistického modelu územnosprávneho ãlenenia SR

je veºkou prekáÏkou pre úãinné vyuÏitie nástrojov a zdrojov regionálnej po-litiky slovenskej vlády i efektívnej‰ieho vyuÏitia európskych fondov.

37

• Súãasná ‰truktúra územnosprávneho ãlenenia SR – 8 krajov vo väã‰ine prí-padov nie je kompatibilná s podobnou ‰truktúrou v susedn˘ch ‰tátoch, ãorobí váÏne problémy najmä pri realizácii spoloãn˘ch projektov v rámciINTERREG III B.

• Prakticky v˘nimkou sú ‰tyri kraje na západe Slovenska

Preto je potrebné v závere reformy uskutoãniÈ Ïupn˘ variant vo forme 12 kra-jov v súlade so Stratégiou reformy verejnej správy (2000) a Koncepciou de-centralizácie a modernizácie verejnej správy (2001).

V súãasnosti na základe anal˘z:• Kontextu regionálneho rozvoja pred rokom 1989• Dopadov systémov˘ch zmien po roku 1989 na regionálne disparity sa javí ako

nevyhnutnosÈ vnímaÈ disparity v priestorov˘ch súvzÈaÏnostiach a pred-beÏne oslabiÈ negatívne dopady nerealizovanej územno-správnej organizácie– „12 Ïúp“ s akcentom na mikroregionálnu úroveÀ – NUTS IV (okresy).

ZniÏovanie regionálnych disparít na mikroregionálnej úrovni –NUTS IV (okresy)

V súãasnosti zodpovedá:• Uzneseniu vlády ã. 201/2003 zo dÀa 19. marca 2003 Program pomoci de

minimis na rozvoj okresov s vysokou mierou nezamestnanosti• ·truktúra Regionalizácie cestovného ruchu v Slovenskej republike

V roku 2003 vláda SR uznesením ã. 201/2003 zo dÀa 19. marca 2003 schvá-lila Program pomoci de minimis na rozvoj okresov s vysokou mierou ne-zamestnanosti. Na základe vypoãítaného priemeru bolo vybran˘ch 32 okre-sov z Nitrianskeho, Banskobystrického, Pre‰ovského a Ko‰ického kraja.PlatnosÈ programu bola schválená do 31. 12. 2006. Predmetom programu jeposkytnutie dotácie zo ‰tátneho rozpoãtu na obstaranie investiãného majet-ku potrebného na zaãatie v˘roby (poskytovania sluÏieb). Pomoc de minimissa poskytuje mal˘m podnikateºom, ktor˘ch predmetom podnikania je v˘robaalebo sluÏby za podmienky, Ïe sa Ïiadateº písomne zaviaÏe vyuÏívaÈ obsta-ran˘ majetok najmenej poãas piatich rokov a zabezpeãí vytvorenie minimál-ne troch nov˘ch pracovn˘ch miest v roku podania Ïiadosti zmluvne uzatvo-ren˘ch na dobu neurãitú. Îiadateº je povinn˘ novovytvorené pracovné miestaudrÏaÈ najmenej päÈ rokov.

·truktúra regionalizácie cestovného ruchu v SRV súãasnosti tento dokument predstavuje sústavu mikroregiónov, ktoré sú jed-notlivo, respektíve vo vzájomnom spojení reálnymi prirodzen˘mi hospodársko-sociálnymi a etnokultúrnymi jednotkami na úrovni NUTS IV, ktoré môÏeme efek-tívne vkladaÈ aj do medziregionálnych a cezhraniãn˘ch projektov napr. v rámciINTERREG III B sú základnou jednotkou súãasn˘ch Euro-regiónov.

38

Euro-regiónyAkcent na mikroregionálnu úroveÀ potvrdzujú aj súãasné Euro-regióny, kto-ré tvoria vo väã‰ine prípadov regionálne zdruÏenia miest a obcí v rámci pri-rodzen˘ch regiónov. Veríme, Ïe v ìal‰om volebnom období sa zav⁄‰i procesreformy verejnej správy a bude sa realizovaÈ územnosprávne ãlenenie na 12prirodzen˘ch identick˘ch regiónov, ão umoÏní na Slovensku v ìal‰om prog-ramovacom období vysoko efektívne vyuÏívaÈ zdroje ‰trukturálnych fondov,kohézneho fondu a európskych iniciatív, najmä INTERREG III B

Záver

Ministerstvo v˘stavby a regionálneho rozvoja SR, vedomé si dôleÏitosti prog-ramov˘ch dokumentov, sa uÏ v súãasnosti pripravuje na ìal‰ie programova-cie obdobie EÚ.

V súãasnosti ide o prípravu:• Národného strategického referenãného rámca pre programovacie obdobie

2007 – 2013,• Strategickej vízie hospodárskeho a sociálneho rozvoja SR a definovanie zá-

kladn˘ch cieºov do roku 2015 s urãením investiãn˘ch priorít.

V˘chodiská predstavujú:• Skúsenosti zo spracovania Národného rozvojového plánu 2004 – 2006• Konvergenãn˘ program zameran˘ na definíciu cieºov hospodárskej politi-ky SR s dôrazom na fiskálnu konsolidáciu v horizonte do roku 2010• Cardiffská správa, kaÏdoroãné hodnotenie pokroku SR v oblasti ‰truktu-rálnych reforiem a finanãnom trhu• Lisabonská stratégia s akcentom na:

– rozvoj ºudsk˘ch zdrojov– re‰trukturalizáciu vedecko-v˘skumnej základne– podporu inovaãného potenciáluPodºa ná‰ho odporúãania je potrebné zabezpeãiÈ koordináciu príprav a re-

alizácie uveden˘ch dokumentov na piatich úzko prepojen˘ch úrovniach:• Na celo‰tátnej NUTS I• Sektorovej• Makroregionálnej NUTS II• Regionálnej NUTS III• Mikroregionálnej NUTS IV• Miestnej NUTS V

39

LITERATÚRA

1. FALËAN, ª PA·IAK, J.: „Regionálny rozvoj Slovenska, v˘chodiská a súãas-n˘ stav 2004“. Bratislava: Sociologick˘ ústav SAV, 2004, 85 strán, ISBN80-85544-35-0

2. MARHULÍKOVA, O. – GRUSMANOVÁ, E. – MURAVSK¯, J.: „Slovenskoa jeho susedia“. Bratislava: Borgis, s. r. o. v spolupráci s Radou Európy,2003, 125 strán, ISBN 80-968980-0-0

3. Ministerstvo hospodárstva SR – Regionalizácia cestovného ruchu4. Ministerstvo v˘stavby a regionálneho rozvoja SR – citácie z uveden˘ch do-

kumentov

40

POSTAVENIE SAMOSPRÁVY V REFORME VEREJNEJ SPRÁVY A PROBLÉMY DECENTRALIZÁCIE KOMPETENCIÍ

Ing. Jozef Mrva, CSc. ZdruÏenie miest a obcí Slovenska

Bezruãova 9, 811 09 Bratislava02/52964249, mrvajozef@zmos.sk

Kºúãové slová: ZdruÏenie miest a obcí Slovenska, miestna územná samo-správa, decentralizácia financií, kompetencie

Úvod

Ak chceme hovoriÈ o postavení miestnej územnej samosprávy v procese re-formy verejnej správy na Slovensku, môÏeme – a musíme – sa vrátiÈ úplnena zaãiatok, do roku 1990, kedy bolo obnovené obecné zriadenie. V skutoã-nosti tam siahajú korene reformy, ktorá sa stala realitou aÏ o desaÈ rokov ne-skôr. Prijatiu zákona a obecnom zriadení a znovuoÏiveniu obecnej samo-správy totiÏ predchádzalo zru‰enie dovtedaj‰ieho systému národn˘chv˘borov. Samotn˘ prelomov˘ ãas spoloãensko-politického diania v roku 1989v sebe niesol Ïelanie zmien, a mnohé z nich sa t˘kali v˘konu verejnej moci.

ZdruÏenie miest obcí Slovenska (ZMOS) sa stalo súãasÈou verejného Ïi-vota prekvapujúco skoro. Na zakladajúcej konferencii 21. marca 1990 v Îili-ne sa zi‰lo 353 zástupcov 176 obcí a miest. Od tohto dátumu môÏeme ho-voriÈ o systematickej úãasti a spolupráci slovenskej miestnej územnejsamosprávy na procese reformy verejnej správy. ZMOS sa stalo reprezen-tantom spoloãenskej sféry, ktorá vzhºadom na svoj charakter a poãetnosÈmôÏe ako celok vystupovaÈ iba sprostredkovane, prostredníctvom urãitéhozjednocujúceho prvku. V priebehu 2 – 3 rokov vytvorili mestá a obce na dob-rovoºnom princípe organizáciu s viac neÏ 2/3-ovou ãlenskou základÀou; po-stupne aÏ s 95 percentn˘m zastúpením. ZMOS ako forma záujmovej samo-právy umoÏnilo reálnu, kontinuálnu úãasÈ miest a obcí na reforme verejnejsprávy v SR.

Úloha ZMOS v etapách reformy verejnej správy

Reformu verejnej správy v SR moÏno z pohºadu miest a obcí rozãleniÈ naj-jednoduch‰ie na etapu pred a po jej realizácii, priãom v rámci oboch by smemohli hºadaÈ a nachádzaÈ ìal‰ie ãiastkové etapy.

41

V kaÏdej z etáp ZMOS:• aktívne pôsobil• bol v kontakte so svojou ãlenskou základÀou• bol v kontakte s rozhodujúcimi zloÏkami politického Ïivota • bol v kontakte s orgánmi, prijímajúcimi legislatívne rie‰enia i realizaãné opat-

renia

Myslím, Ïe v reforme verejnej správy niã nebolo a ani doteraz nie je jedno-duché, priamoãiare, ani prvoplánové. Reformn˘ proces nebol ãierno-bielya jeho úãastníci v Àom zohrávali rôznu rolu. Na jednej strane stálo ZMOS pre-zentujúce záujmy samosprávy na strane druhej vlády, politické subjekty, par-lament, rezorty. ZMOS muselo vynaloÏiÈ viac energie na presadenie svojichzámerov a poÏiadaviek, neÏ ‰tátna exekutíva. Ako dobrovoºná organizáciamalo oproti rezortom sÈaÏenú úlohu a muselo obhajovaÈ svoje právo byÈ ne-závislou a nestraníckou organizáciou, ktorá nepatrí k nijakému politickému prú-du, ba jeho kategóriám sa celkom vymyká. Myslím, Ïe v celom procese re-formy bolo najÈaωie byÈ organizáciou, ktorá dokáÏe rokovaÈ s kaÏd˘m,zostáva pritom korektná a neustupuje zo svojich princípov.

V reforme verejnej správy, aj v aktivitách ZMOS ide o 15 rokov praktickejãinnosti. Bez úãasti a charakteru ZMOS by dnes reforma verejnej správy malainú podobu a som úprimne presvedãen˘, Ïe tá podoba by bola pre mestáa obce oveºa väã‰ím bremenom. Celkové hodnotenie je o to Èaωie, Ïe nieke-dy bol príspevok ZMOS v tom, ão pozitívne sa podarilo presadiÈ, niekedy v tom,ãomu negatívnemu sa podarilo zabrániÈ. ZMOS patrilo a patrí k zástancomkomplexnej reformy verejnej správy, dokonca v ist˘ch obdobiach bolo jedin˘mnositeºom tejto my‰lienky. Mestá a obce nielenÏe dokázali reformy ÏiadaÈ, aleich dokázali aj úspe‰ne naplniÈ a napriek nedostatoãnej príprave realizaãnejfázy zvládnuÈ v podstate v‰etko tak, Ïe nedo‰lo ani v˘nimoãne ku kritick˘malebo dokonca kolapsov˘m situáciám. V reformnom ãase dokázali mestáa obce ostaÈ stabilizujúcim prvkom slovenskej spoloãnosti a pomohli Sloven-skej republike realizovaÈ tú ãasÈ reformy verejnej správy, ku ktorej sa ‰tát od-hodlal. Podstatné rozhodnutia reformy verejnej správy – s v˘nimkou tzv. ko-munálnej reformy – boli v zásade urobené, ale proces nebol ukonãen˘.

Problémy decentralizácie verejnej správy

Poãas presunu kompetencií sa objavili niektoré otázky a otvorené problémy,ktoré súviseli s implementáciou ustanovení zákona ã. 416/2001 Z. z. o pre-chode niektor˘ch kompetencií z miestnej ‰tátnej správy na územnú samo-správu ako aj ustanovení novely zákona o majetku obcí. V zásade sa nejed-ná o problémy, ktoré by svojou povahou spochybÀovali decentralizáciu akotakú. Napriek tomu nedostatky doteraj‰ieho procesu presunu pôsobností brá-nili plynulému prechodu kompetencií, majetku a financií. Najv˘raznej‰ie sa pre-javili pri financovaní odovzdávan˘ch kompetencií z orgánov ‰tátnej správy na

42

územnú samosprávu, ktoré znamenali a stále znamenajú zv˘‰enie tlaku narozpoãty samospráv. Tento tlak je znásobovan˘ najmä nezodpovednosÈou zostrany ‰tátnej správy, kde objem finanãn˘ch prostriedkov nezodpovedá adek-vátnym potrebám finanãn˘ch nárokov prenesen˘ch kompetencií, ako i nedo-drÏiavaním vopred avízovan˘ch termínov presunu finanãn˘ch prostriedkov zo‰tátnej správy na samosprávu. Nedorie‰enie financovania kompetencií sa pre-javuje aj vo väzbe nerealizácie niektor˘ch platieb zo strany ‰tátu (napr. poist-né, odvody), resp. ‰tát neuvaÏuje o adekvátnej valorizácii dotácie vo väzbe narast nákladov (deregulácia cien) a mieru inflácie. V niektor˘ch prípadoch boliodovzdané kompetencie úplne bez financií, najmä na prierezové ãinnosti. Znaã-né problémy v realizaãnej fáze reformy verejnej správy okrem financovania de-centralizovan˘ch pôsobností súviseli s delimitáciou hlavne v oblasti ‰kolstvaa zdravotníctva. Majetok ‰kolsk˘ch a zdravotníckych zariadení bol pri precho-de na obce a vy‰‰ie územné celky zaÈaÏen˘ nevysporiadan˘mi prevádzkov˘-mi dlhmi, no najmä dlhmi zdravotníckych zariadení vo v˘‰ke cca 3,5 mld. Sk.

Naznaãené problémy spôsobili oneskorovanie podpisu delimitaãn˘ch pro-tokolov a t˘m i oneskorenie prísunu finanãn˘ch prostriedkov na v˘kon odo-vzdan˘ch kompetencií. Okrem toho nemoÏno opomenúÈ ani absenciu jed-notn˘ch postupov a nízku pripravenosÈ ako aj neochotu ‰tátnej správy nadelimitáciu kompetencií, nedorie‰enie vlastníckych vzÈahov v rámci presunumajetku, neoddæÏenie prevádzkov˘ch v˘davkov do ãasu odovzdania majet-ku, absenciu poistenia majetku ako aj vykonan˘ch revízií na Àom. Cel˘ pro-ces bol sprevádzan˘ aj presunom nedostatoãného poãtu pracovníkov a ne-presunutím prierezov˘ch pracovníkov.

Celkovo môÏeme zhrnúÈ, Ïe proces odovzdávania kompetencií bol po-znaãen˘ aj vecn˘mi, finanãn˘mi, majetkov˘mi, organizaãn˘mi a metodick˘miproblémami. Osobitn˘m problémom, na ktor˘ je potrebné obzvlá‰È poukázaÈ,je stavebno-technick˘ stav objektov, ktoré prevzala územná samospráva od‰tátnej správy. Ten je charakteristick˘ vysok˘m stupÀom kapitálovej poddi-menzovanosti (tzv. modernizaãn˘ dlh) ako v˘sledok zlého hospodárenia s ma-jetkom zo strany ‰tátu, zanedbanej údrÏby a nevyuÏívania odpisov na reko-n‰trukcie a modernizáciu objektov. Zákon o majetku obcí a majetkusamosprávy VÚC urãil, Ïe tento dlh prejde spolu s majetkom na orgány sa-mosprávy, ktoré sa s ním musia priebeÏne vyrovnaÈ.

Nedostatkami realizovaného prechodu pôsobností v období rokov 2002 –2004 sa ZMOS podrobne zaoberalo, zhodnotilo prechod kompetencií a za-definovalo otvorené otázky a problémy, ktoré boli prechodom poznaãené vrá-tane navrhnutia opatrení na odstránenie nedostatkov.

XV. snem ZMOS-u prijal uznesením nasledujúce návrhy opatrení na od-stránenie problémov spojen˘ch s prechodom kompetencií:

• urãiÈ konkrétnu zodpovednosÈ rezortov za koordináciu jednotliv˘ch krokovsmerujúcich k odstráneniu nedostatkov v doteraj‰om stave decentralizácieverejnej správy

43

• uzavrieÈ delimitaãné protokoly, kde nepríde k zhode, pripraviÈ rozporové konanie• neodkladne zaãaÈ proces rozporov˘ch konaní, viaÏucich sa na odovzdané

kompetencie• dorie‰iÈ majetkovo-právne záleÏitosti a prevádzkové dlhy na odovzdanom

majetku• vylúãiÈ duplicitné riadenia a financovania kompetencií (tzv. delené kompetencie)• vyrie‰iÈ nedôsledn˘ a nesystémov˘ prístup k rie‰eniu postavenia územnej sa-

mosprávy v systéme daní v súãasnej etape decentralizácie verejnej správy• iniciovaÈ vytvorenie komisie na pre‰etrenie poãtu odovzdan˘ch funkãn˘ch

miest zo ‰tátnej správy na samosprávu pri prenose jednotliv˘ch kompeten-cií podºa stavu v roku 2001

• porovnaÈ finanãné prostriedky na jednotlivé kompetencie rok 2001 s rokom2004

• oddelimitovaÈ finanãné prostriedky za prácu a mzdy na ‰kolstvo (funkãnémiesta, prevádzkové náklady)

• vzdelávanie a certifikáciu pracovníkov samosprávy, ktorí zabezpeãujú pre-nesen˘ v˘kon ‰tátnej správy, má financovaÈ a zabezpeãiÈ ‰tátna správa pro-stredníctvom jednotliv˘ch rezortov

• dorie‰iÈ technickú vybavenosÈ k prevzat˘m kompetenciám:• v˘poãtová technika (hardware, software, licencie, update atì.)• modernizácia budov (‰kolstvo, zdravotníctvo, atì.)• ÏiadaÈ od ‰tátu vypracovaÈ návrh ‰tátneho programu postupného odstrá-

nenia kapitálov˘ch (modernizaãn˘ch) dlhov ‰tátu voãi samospráve po pre-sune kompetencií zo ‰tátnej správy na samosprávu

• vytvoriÈ tlak na zru‰enie delen˘ch kompetencií • zjednodu‰iÈ financovanie prenesen˘ch kompetencií – financovanie bez me-

dziãlánkov (napr. ‰kolstvo – krajské ‰kolské úrady)• zabezpeãiÈ transparentnosÈ financovania preneseného v˘konu ‰tátnej správy

nov˘m zákonom s podmienkou dodrÏania ústavn˘ch práv územnej samosprávy• ÏiadaÈ delimitáciu nehnuteºností, ktoré zru‰ením okresn˘ch úradov zostanú

nevyuÏité, do majetku obcí• komunálnu reformu pripraviÈ koncepãne a systémovo na základe anal˘zy

súãasného stavu a po fi‰kálnej decentralizácii• definovaÈ postavenie spoloãn˘ch obecn˘ch úradov, ich finanãné a legisla-

tívne zabezpeãenie • zmapovaÈ tzv. „skryté kompetencie“, ktoré ‰tát presúva na samosprávu

v in˘ch zákonoch napr. civilná ochrana, hasiãské zabezpeãenie v obciach,súãinnosÈ v exekúciách, neúmerné mnoÏstvo vyjadrení a posudkov pre rôz-ne in‰titúcie a ÏiadaÈ dofinancovaÈ tieto úlohy

Uveden˘ stav nevyrie‰il ani iniciatívny návrh splnomocnenca vlády pre de-centralizáciu verejnej správy, ktor˘ predloÏil na rokovanie vlády Slovenskejrepubliky pod názvom „Správa o návrhu rie‰enia niektor˘ch problémov de-centralizácie verejnej správy“, ku ktorému prijala vláda Slovenskej republiky

44

uznesenie ã. 715 zo 14. Júla 2004 ako záväzné v˘chodisko pre ich rie‰enie.Väã‰ina uznesení bola splnená jednotliv˘mi rezortmi formálne, niektoré úlo-hy boli predloÏené len ako informatívny materiál a boli vzaté vládou na ve-domie. Niektoré uznesenia boli na ÏiadosÈ rezortov vládou zru‰ené.

Fi‰kálna decentralizácia (FD), nemá za sebou ani cel˘ rok, neexistujú tedapresné údaje, ão ktor˘m sídlam priniesla. PredbeÏne sa v‰ak prikláÀame k jejpozitívnemu hodnoteniu, hoci to automaticky neznamená, Ïe financovanie kom-petencií, ktoré mestá a obce vykonávajú, je bez rizík. Okrem neustáleho pre-sunu ìal‰ích kompetencií, ktoré neboli predmetom FD, zatiaº nie je optimalizo-vané financovanie preneseného v˘konu ‰tátnej správy a vyjasnené nie sú aniokolnosti ìal‰ieho presunu kompetencií na mestá a obce, ktor˘ v súlade s ideouìal‰ej demokratizácie moÏno predpokladaÈ. V období posledn˘ch dvoch rokovsa objavil nov˘ fenomén – finanãne nekryté kompetencie a úlohy miest a obcí,ktoré vypl˘vajú z obsahu novej resp. novelizovanej legislatívy. Zoznam kom-petencií a úloh obcí a miest sa neustále roz‰iruje a aÏ príli‰ ãasto sa tak dejebez zodpovedajúceho presunu príslu‰n˘ch finanãn˘ch prostriedkov. KaÏd˘ re-zort vníma iba svoje úlohy a e‰te aj tie zvyãajne v súvislosti s obcami finanãnepodhodnocuje a nemá ucelen˘ prehºad aj za ìal‰ie úseky zodpovednosti obcí.

Uvedené skutoãnosti sú realizované aj napriek prijatému a platnému zákonuã. 523/2004 Z. z. o rozpoãtov˘ch pravidlách verejnej správy a o zmene a dopl-není niektor˘ch zákonov § 33 ods. 1 musia byÈ uvedené a zdôvodnené pred-pokladané finanãné dôsledky na rozpoãet verejnej správy a to nielen na beÏn˘rok, ale aj tri nasledujúce roky. Podºa ústavy Slovenskej republiky ãl. 71 ods.1na obec moÏno preniesÈ v˘kon urãen˘ch úloh miestnej ‰tátnej správy len záko-nom priãom náklady takto preneseného v˘konu ‰tátnej správy uhrádza ‰tát.

ZMOS sa rozhodol spracovaÈ prehºad spomenut˘ch finanãne nekryt˘chúloh (príloha ã. I). PretoÏe ide o niekoºko desiatok právnych noriem spome-niem hlavné oblasti:

• dopady kolektívneho vyjednávania • oblasÈ sociálnych vecí• ochrana spotrebiteºa• pozemné komunikácie• vodné hospodárstvo • ochrana utajovan˘ch skutoãností• ‰tatistické zisÈovania• úprava ciel• ochrana pred povodÀami• vojnové hroby• tepelné hospodárstvo • protipoÏiarna ochrana• integrovan˘ záchrann˘ systém• ochrana pred kriminalitou• priemyselné parky

45

Celkove ide o dopad na rozpoãty obcí vo v˘‰ke pribliÏne 3,7 miliardy korún,priãom niektoré kompetencie a úlohy nie je moÏné podrobne kvantifikovaÈ.K spracovaniu uvedeného prehºadu nás viedol aj fakt, Ïe od zaãiatku tohtoroka sa medzi viacer˘mi orgánmi verejnej správy a hlavne rezortov stalo za-klínadlom heslo „fi‰kálna decentralizácia“ a s ním mylná predstava, Ïe obcemajú náhle obrovské mnoÏstvo voºn˘ch financií. Tento fakt zdôrazÀujeme hlav-ne v súvislosti s prípravou ‰tátneho rozpoãtu, aby bol zrejm˘ pomer medzizákonn˘mi úlohami miest a obcí a ich príjmami.

Záver

Veºmi zloÏité bude pôsobenie ZMOS pri tzv. komunálnej reforme, ktorá je po-dºa nás sporná najmä z jedného pohºadu -v súãasnom osídlení a ‰truktúre obcívidí a priori problém a nedostatok; v nijakom prípade nie potenciál a moÏnosti.Nadhodnoten˘ je v nej ekonomick˘ pohºad, ale pritom si musíme povedaÈotvorene, Ïe demokratická spoloãnosÈ je „drah‰ia“, neÏ centralizovaná alebototalitná. Obãania cítia príslu‰nosÈ k mnoh˘m prirodzen˘m regiónom, ão je stá-le akceptovan˘ odborn˘ prístup ku tvorbe VÚC, ale silná príslu‰nosÈ k vlast-n˘m sídlam sa prehliada.

ZMOS oãakáva v budúcnosti:• Ïe SR neustúpi od princípov samosprávnosti• Ïe v SR sa nebude posilÀovaÈ centralizácia a pozícia ‰tátnych orgánov, ako

sa to stalo napr. v prípade zavedenia kontroly NKÚ • Ïe záverom reformy verejnej správy nebude bezduchá, administratívna

a bezohºadná likvidácia pribliÏne 2 500 obcí na Slovensku• Ïe bude dorie‰ená otázka správnych súdov• Ïe komplexnosÈ reformy bude zav⁄‰ená aj zreteºn˘mi korekciami a reformami

v oblasti centrálnych orgánov ‰tátnej správy• Ïe SR pristúpi k prijatiu v‰etk˘ch zostávajúcich ãlánkov Európskej charty

miestnej samosprávy

LITERATÚRA

1. MRVA, J.: Realizácia reformy verejnej správy v SR z pohºadu samosprá-vy obcí a miest. Bratislava: ZMOS, 2004

2. Uznesenie Vlády SR ã. 715/ 20043. Ústava Slovenskej republiky4. Zákon NR SR ã. 583/2004 Z.z. o rozpoãtov˘ch pravidlách územnej samo-

správy

46

MIESTNE DANE VO VYBRAN¯CH ·TÁTOCH OECD A DA≈ Z NEHNUTEªNOSTÍ

V SR OD ROKU 2005

doc. Ing. Anna Schultzová, PhD.Ekonomická univerzita v Bratislave, Katedra financií

Dolnozemská cesta ã. 1, Bratislava02/67291321, schultzova@euba.sk

Kºúãové slová: rozpoãtové urãenie dane, znovurozdeºovací proces dane, prá-vomoc miestnej vlády

Úvod

VhodnosÈ zdaÀovania objektu daÀou z nehnuteºností vypl˘va zo skutoãnos-ti, Ïe vo v‰eobecnosti je známy vlastník nehnuteºnosti, ktorá je nemobilná, pre-to nemôÏe uniknúÈ zdaneniu transferom do pôsobnosti inej obce. SluÏby prevlastníkov nehnuteºností sú tieÏ poskytované v mieste a z rozhodnutia miest-nej vlády (samosprávy). Vzniká tak bezprostredn˘ vzÈah medzi potrebami a v˘-davkami daÀovníkov na sluÏby.

ëal‰ím z posudzovan˘ch aspektov zdanenia majetku je tieÏ potreba ko-rekcie dane z príjmu, ktorá obsahuje oslobodenia a úºavy rôzneho druhu. Do-chádza tak k vylúãeniu urãitej ãasti príjmu zo zdanenia. Uvoºnená ãasÈ fina-nãn˘ch prostriedkov môÏe tak byÈ urãená na nadobudnutie, udrÏanie, resp.zv˘‰enie príjmu daÀovníka v budúcom období. Z ekonomick˘ch a najmä z fis-kálnych dôvodov je táto ãasÈ príjmu subjektu zdaÀovaná daÀou z majetku –inak by jeho príjem zostal nezdanen˘.

Napriek relatívnej moÏnosti daÀovníkov sledovaÈ úãel vyuÏitia v˘beru tejto dane,je daÀ z nehnuteºností daÀou neobºúbenou. Tento postoj väã‰iny daÀovníkov ply-nie najmä zo skutoãnosti, Ïe subjekty platia túto daÀ z drÏby nehnuteºnosti, kto-rá sama o sebe nemusí priná‰aÈ príjem, a aÏ na v˘nimku podnikateºsk˘ch sub-jektov, ktoré vyuÏívajú nehnuteºnosÈ na podnikanie, prenájom alebo v súvislostis podnikaním, nemôÏu si zaplatenú daÀ zahrnúÈ do v˘davkov (nákladov) rovna-ko ako ani akékoºvek finanãné v˘davky (náklady) na nehnuteºnosÈ.

Preto vo veºkej miere záleÏí od miestnej samosprávy ako efektívne s vy-bran˘mi daÀami (a to nielen s daÀou z nehnuteºností ale aj s in˘mi – podielo-v˘mi daÀami ako aj ìal‰ími zdrojmi) narába, aby ich úãinok pocítil jednak obãan,ale aj podnikateºsk˘ subjekt. âasto práve malé a stredné podnikateºské sub-jekty vytvárajú svojou ãinnosÈou pracovné miesta pre obãanov obce, mesta ale-bo blízkeho okolia. Preto nie je ojedinel˘m javom, Ïe napríklad zaplatená daÀ

47

zo Ïivnosti je v niektor˘ch ‰tátoch EÚ poloÏkou, ktorá je podnikateºovi z daÀo-vého hºadiska uznaná do nákladov (v˘davkov) v plnej v˘‰ke. Z aspektu zno-vurozdeºovacích procesov je v niektor˘ch ‰tátoch cel˘ v˘nos dane zo Ïivnos-tí príjmom mesta alebo obce, v ktorej podnikateºsk˘ subjekt pôsobí.

1. Rozpoãtové urãenie dane z nehnuteºností vo vybran˘ch ‰tátoch EÚ

Snahou kaÏdej obce je disponovaÈ s ão najvy‰‰ím objemom finanãn˘ch pro-striedkov. Vo väã‰ine ‰tátov EÚ vybrané dane z nehnuteºností zostávajú celé v kom-petencii obcí. Niektoré ‰táty uplatÀujú princíp centralizácie finanãn˘ch prostriedkovvybran˘ch z uveden˘ch daní do ‰tátneho rozpoãtu, iné ‰táty rozdeºujú v˘nos z t˘ch-to daní medzi regionálnu samosprávu (zemské rozpoãty) a rozpoãty obcí a pod.

Tab. 1: Rozpoãtové urãenie dane z nehnuteºností niektor˘ch ‰tátoch EÚ

Miestne dane v Spolkovej republike NemeckoSpolková republika Nemecko je ‰tátom s federatívnym usporiadaním mocia správy. V súãasnosti je Nemecko zloÏené zo 16 krajín a ìalej sa územneãlení na 426 okresov a 16 121 obcí. Priemerná veºkosÈ obce je v západneãasti Nemecka 7 500 obyvateºov/obec a vo v˘chodnej ãasti Nemecka 2 000obyvateºov/obec. Celonemeck˘ priemer obyvateºov na jednu obec je cca 5 000obyvateºov. Obce zabezpeãujú ‰irokú a stále sa roz‰irujúcu ‰kálu ãinností

48

·tát Rozpoãtové urãeniedaní z nehnuteºností

Belgicko ·RDánsko MRFínsko MRFrancúzsko MR, ·RÍrsko ·R, MRTaliansko MRLuxembursko MRNemecko MRHolandsko MRPortugalsko MRRakúsko MR, FR, ZRGrécko ·R·panielsko MR·védsko ·RVeºká Británia ·R, MR

Vysvetlivky: MR – miestne rozpoãty, ·R – ‰tátny rozpoãet,FR – federálny rozpoãet, ZR – zemské rozpoãty

a sluÏieb. V mnoh˘ch prípadoch sa môÏu zaoberaÈ dopravnou a obchodnousieÈou, sociálnymi sluÏbami a ‰iroko chápanou rekreaãnou a kultúrnou ãin-nosÈou. Treba v‰ak poznamenaÈ, Ïe zabezpeãenie finanãn˘ch prostriedkovna ich ãinnosÈ je ãasto nad moÏnosti men‰ích obcí. Preto zakladajú spolu sosusedn˘mi obcami zdruÏenia alebo zväzy, ktoré koncentrujú finanãné zdro-je. Nie je preto neobvyklé, keì niektoré finanãne nároãné sluÏby, resp. ãin-nosti (napríklad v˘roba a rozvod elektriny, vody, kanalizácia) sú prenesenéna úrady pôsobiace ad hoc a zabezpeãujú potreby subjektov na základe zmlu-vy medzi skupinami obcí. Základom pri urãovaní okruhu pôsobnosti obcí jeprincíp subsidiarity – obce sa starajú o v‰etko, ão nespravuje vy‰‰í celok.

Obciam je zákonom zaruãené právo rozhodovania o správe vlastn˘chzáleÏitostí v rámci spolku a v súlade s krajinskou zákonnou úpravou. Spoloka krajina si delia v˘nos dane z príjmu fyzick˘ch osôb ako aj dane zo spoloã-ností. Spolok tieÏ rozhoduje o podiele jednotliv˘ch stupÀov územnej samo-správy na dani z pridanej hodnoty. âasÈ v˘nosu dane z príjmov fyzick˘ch osôb,spoloãností prípadne dane z pridanej hodnoty môÏe byÈ postúpená krajinouv prospech obce. KaÏdá krajina tak samostatne stanovuje percento z daÀo-v˘ch príjmov, ktoré môÏu byÈ postúpené obciam v závislosti od druhu a ob-jemu úloh a sluÏieb a pod., ktoré obec zabezpeãuje.

Miestne dane v SRN tvorí najmä miestna podnikateºská daÀ a majet-ková daÀ, ako aj iné dane. Vo v‰eobecnosti daÀové príjmy obcí v súãasnostiv SRN tvorí:• podiel na dani z príjmu 49,4 %• miestna podnikateºská daÀ 35,8 %• majetková daÀ 13,4 %• ìal‰ie miestne dane 1,5 %.

Miestna podnikateºská daÀ má dve zloÏky:• DaÀ zo zisku v mieste, ktorú platia subjekty, ktoré vznikli za úãelom dosaho-

vania zisku. Treba v‰ak poznamenaÈ, Ïe na ich ãinnosÈ je zavedené mnoÏstvooslobodení, ktoré sa t˘kajú napríklad miestneho poºnohospodárstva, samo-statnej zárobkovej ãinnosti a pod. Spolková politika sa zameriava na redukciudaÀového bremena plynúceho z miestnej podnikateºskej dane s cieºom za-bezpeãenia najmä podnikateºsk˘ch miest obyvateºstvu, ktoré sa nachádzav mieste, resp. v okolí pôsobenia ãinnosti t˘chto podnikateºsk˘ch subjektov.

• DaÀ z majetku v mieste má základ v ohodnotení strojného zariadenia a inéhoinventáru. Majetková hodnota firemn˘ch budov a majetku je z tejto dane vy-lúãená, pretoÏe tieto hodnoty sa zdaÀujú inou miestnou daÀou – majetkovoudaÀou. Hodnota majetku podniku sa prehodnocuje kaÏdé tri roky.

Miestna majetková daÀ pozostáva tieÏ z dvoch ãastí:• âasÈ A predstavuje daÀ z poºnohospodárskeho majetku. Jej podiel na príj-

moch obce je veºmi mal˘ (cca 0,5% z celkov˘ch príjmov obcí a len 10 % príj-mov z miestnej majetkovej dane).

49

• âasÈ B stanovuje systém zdaÀovania ostatn˘ch pozemkov a budov v sú-kromn˘ch rukách podºa základn˘ch metód ohodnocovania (nájomná metó-da, metóda kapitálového ohodnotenia).Nemeck˘ daÀov˘ systém je charakteristick˘ systémom vyrovnávania príj-

mov obcí v jednotliv˘ch krajinách. Vyrovnávací podiel existuje medzi krajina-mi a spolkom. Rovnako sa vyuÏíva aj pre vyrovnávanie rozdielov v príjmochobcí na úrovni jednotliv˘ch krajín. Vyrovnávací systém medzi obcami vo vnú-tri krajiny sa uskutoãÀuje predov‰etk˘m dotaãnou politikou krajín voãi jed-notliv˘m obciam.

Zmyslom finanãného vyrovnávacieho systému obciam je predov‰etk˘msnaha zmierniÈ rozdiely medzi porovnateºn˘mi skupinami obcí a umoÏniÈ fi-nancovanie niektor˘ch ‰pecifick˘ch potrieb obcí. Konkrétna miera vyrovná-vacích dotácií krajín je rôzna. Vo väã‰ine krajín pri poskytovaní vyrovnávaciehopodielu zohráva úlohu ukazovateº poãtu obyvateºov, mnoÏstvo nezamestna-n˘ch v obci a pod.

Miestne dane vo FrancúzskuÚzemná samospráva Francúzska je tvorená 22 regiónami, departmentami,ktor˘ch je 100 (96 sa nachádza vo Francúzsku a 4 sa nachádzajú v zámo-rí), 3 075 okresmi (kantónami) a 36 433 mestami a obcami. Správne jed-notky sú súãasne decentralizovan˘mi orgánmi moci s vlastnou pôsobnosÈou,kompetenciami a zdrojmi. ParíÏ je súãasne municipalitou, departmentom akoaj regiónom. Zaujímavé je tieÏ rozvrstvenie obyvateºstva v obciach. Menejako 700 obyvateºov má aÏ 71 % obcí a celkovo v nich Ïije 13 % obyvateº-stva Francúzska. AÏ 98 % obcí má menej ako 10 000 obyvateºov a v zo-stávajúcich 2 % obcí, ktoré presahujú 10 000 obyvateºov Ïije 50 % obyva-teºov Francúzska. Veºká roztrie‰tenosÈ obcí vedie k ich zdruÏovaniu, ktoréhocieºom je najmä spoloãné financovanie v˘stavby a prevádzkovanie niekto-r˘ch prvkov obecnej infra‰truktúry a sluÏieb. Ide predov‰etk˘m o spoloãn˘postup v oblasti likvidácie domového odpadu, ãistiãiek odpadov˘ch vôd,‰kolskej dopravy a pod.

Vo Francúzsku sú stanovené 4 hlavné skupiny príjmu rozpoãtu obce:• DaÀ zo Ïivnosti. Ide o miestnu daÀ, ktorá tvorí najväã‰ie percento daÀo-

v˘ch príjmov územnej samosprávy Francúzska (45,5 %). VzÈahuje sa naosoby vykonávajúce pravidelnú podnikateºskú ãinnosÈ na vymedzené Ïiv-nosti. V˘nos pripadá komúne, v ktorej osoba zaoberajúca sa ÏivnosÈou másídlo svojej ãinnosti.

• DaÀ z b˘vania. Touto daÀou je zdaÀovan˘ ten subjekt, ktor˘ k 1. 1 príslu-‰ného kalendárneho roka uÏíva priestory, ktoré moÏno ob˘vaÈ, a to bez ohºa-du na skutoãnosÈ, ãi tieto priestory vyuÏíva ako nájomca, vlastník aleboz iného titulu. Tejto dani podliehajú obytné priestory s príslu‰enstvom a vy-uÏívan˘mi priºahl˘mi pozemkami, teda aj záhrady, garáÏe, súkromné par-kovacie priestory a pod. Hodnota obytn˘ch priestorov je uvedená v po-zemkovom registri. Na základe Ïiadosti subjektu môÏe správca dane po

50

posúdení finanãnej situácie Ïiadateºa priznaÈ mu daÀovú úºavu, prípadneoslobodenie od dane. AÏ 67 % v˘nosu tejto dane pripadne obci, 27 % de-partmentu a zvy‰ok pripadne regiónu.

• DaÀ zo zastavan˘ch pozemkov. T̆ ka sa nehnuteºností pouÏívan˘ch na prie-myselnú a komerãnú ãinnosÈ (budovy, sklady, administratívne budovy a pod.).Niektoré nehnuteºnosti sú oslobodené od tejto dane napríklad ‰koly, nemoc-nice, novostavby 2 roky od kolaudácie a pod. Celkov˘ v˘nos tejto dane sa delímedzi obce a zdruÏenia obcí (67 %), departmenty (22 %),regióny (6 %).

• DaÀ z nezastavan˘ch pozemkov. T̆ ka sa v‰etk˘ch pozemkov. Oslobode-né sú v‰ak pozemky v správe ‰tátu a samosprávy. V lesníctve a poºnohos-podárstve subjekty môÏu za urãit˘ch okolností vyuÏívaÈ úºavy na daÀ (naprí-klad vzhºadom na rekultiváciu pozemkov). Sadzby tejto dane sú lokálneodli‰né. Najväã‰í objem vybranej dane je príjmom obce (60 %), ãasÈ depart-mentom (32 %) a regiónom (8 %).SúãasÈou príjmu miest a obcí vo Francúzsku sú tieÏ veºmi rôznorodé po-

platky ako aj v˘nos z niektor˘ch environmentálnych daní.

Miestne dane v TalianskuTaliansko je unitárny ‰tát s trojstupÀov˘m systémom územnej samosprávy,ktor˘ je tvoren˘ 20 regiónmi, 95 provinciami a 8 000 obcami s veºmi rôzno-rodou veºkosÈou. Obec, jadro miestnej samosprávy, poskytuje obãanom ‰iro-ké pole pôsobnosti pre spolurozhodovanie o obecn˘ch záleÏitostiach.

Najväã‰ím zdrojom príjmu obce je:• DaÀ zo Ïivnosti vzÈahujúca sa na obchodné, priemyselné a podnikateºské

aktivity subjektov. V˘nos tejto dane je rozdeºovan˘ medzi obce (90 %) a pro-vincie (10 %). V˘‰ka daÀového zaÈaÏenia subjektov touto daÀou závisí odvykonávanej ãinnosti ako aj od oblasti Talianska, v ktorej subjekt podniká(je rozdelená do 8 skupín podºa oblasti a do 10 skupín podºa vykonávan˘chaktivít). Správca dane môÏe sadzbu dane zo Ïivnosti zníÏiÈ aÏ o polovicu,resp. ju zdvojnásobiÈ.

• Komunálna daÀ z nehnuteºností. Ide o daÀ, ktorá je spravovaná obcamia tie sú aj jej príjemcami v plnej v˘‰ke. Vyberá sa zo v‰etk˘ch budov, ko-merãn˘ch a nekomerãn˘ch ako aj z obhospodarovan˘ch pozemkov. Hod-nota budov sa urãuje podºa aktualizovanej ceny podºa katastrálnych území,hodnota obrában˘ch pozemkov je urãovaná podºa predajnej ceny. V prá-vomoci obce je urãenie sadzby dane v rozpätí 4 aÏ 6 %.Obe horeuvedené dane sú podrobené ãastej kritike. Posudzujú sa ako dane

zaÈaÏujúce obchodné a priemyselné aktivity subjektov (nie sú zahrnuté do ná-kladov podnikateºov).• Ostatné majetkové dane – daÀ z dediãstva a daÀ z darovania – v˘‰ka

daÀovej povinnosti závisí od hodnoty zdedeného alebo darovaného majet-ku ako aj od príbuzenského vzÈahu daÀovníkov. Od dane z dediãstva súoslobodení príbuzní v prvom rade. Pri oboch druhoch daní sa uplatÀuje ne-zdaniteºné minimum.

51

Miestne dane v KanadeÚzemie Kanady je rozdelené do 10 provincií a 3 teritórií. V provinciách a teri-tóriách je zastúpen˘ aj tretí stupeÀ verejnej správy, teda miestna vláda, ktorápôsobí v jednotliv˘ch regiónoch, vidieckych samosprávach, okresoch, veºko-mestách, mestách, obciach a pod. Tretí stupeÀ verejnej správy v Kanade do-pæÀajú ‰kolské rady, ktoré zabezpeãujú a koordinujú vzdelávanie na základn˘cha stredn˘ch ‰kolách, ako aj rôzne ‰pecializované v˘bory a rady, ãi komisie.Miestna vláda je znaãne rôznorodá a ãlenitá, v jednotliv˘ch provinciách a teri-tóriách je toto ãlenenie diferencované. Právomoci t˘chto miestnych samosprávsú prenesené právomoci od provinãnej vlády.

Municipálna vláda v Kanade je znaãne rôznorodá a kaÏdá provincia a te-ritórium majú svoje osobité usporiadanie miestnej vlády. KeìÏe toto usporia-danie nie je zakotvené v Ústave, potom provincia alebo teritórium si ho urãu-jú svojimi vlastn˘mi právnymi predpismi. Miestna vláda plní funkcie, ktor˘miju poverila provinãná ãi teritoriálna vláda, teda miestna vláda má len prene-sené kompetencie.

Ku skupine municipálnych daní v Kanade patria najmä majetkové dane akoaj ìal‰ie druhy miestnych daní a rôzne miestne poplatky.

Tab. 2: Rozdelenie vlastn˘ch daÀov˘ch príjmov medzi jednotlivé vládne úrovne v roku 2004 v percentách:

Majetkové dane v KanadeK majetkov˘m daniam v Kanade sa zaraìujú predov‰etk˘m dane z nehnu-teºností (Real Property Taxes). Patria k najstar‰ím daniam v Kanade a vy-

52

Druh daní Federálna Provinãná Municipálna úroveÀ a teritoriálna úroveÀ

úroveÀDane z osobn˘ch príjmov 63,9 % 36,1 % 0,0 %Dane z príjmov spoloãností vrátane dane z kapitálového majetku

70,7 % 29,3 % 0,0 %

Odvody na zdravotné poistenie a sociálne zabezpeãenie

65,1 % 34,9 % 0,0 %

V‰eobecné dane zo spotreby 36,3 % 63,7 % 0,0 %

Majetkové dane a s nimi súvisiace dane 0,0 % 19,6 % 80,4 %

Clá 100 % 0,0 % 0,0 %Ostatné druhy daní 48,3 % 49,6 % 2,0 %Príjmy z daní spolu 50,1 % 40,4 % 9,4 %

Zdroj: www.fin.gc.ca

rubujú sa kaÏdoroãne z hodnoty príslu‰nej nehnuteºnosti. DaÀová sadzba sastanovuje ako suma v kanadsk˘ch dolároch z kaÏd˘ch tisíc dolárov zo sta-novenej ceny nehnuteºnosti alebo v niektor˘ch provinciách aj ako percen-tuálna daÀová sadzba. Na rôzne druhy nehnuteºnosti ako aj na rôzne loka-lity sa stanovujú rozdielne daÀové sadzby. Sadzba dane na príslu‰núnehnuteºnosÈ sa väã‰inou skladá z niekoºk˘ch komponentov, pretoÏe z tohoistého daÀového základu sa ãasto vyberá daÀ z nehnuteºnosti, ktorej v˘nosplynie miestnej a regionálnej vláde, do rozpoãtu miestnej ‰kolskej rady akoaj provinãnej vláde. Municipality a ‰kolské rady stanovujú v˘‰ku daÀovejsadzby dane z nehnuteºností podºa toho, do akej miery sú ich náklady po-kryté z in˘ch druhov rozpoãtov˘ch príjmov alebo transferov z federálnej, pro-vinãnej ãi teritoriálnej vlády. Stanovenie konkrétnych daÀov˘ch sadzieb preprovincie, teritóriá ãi municipality je teda znaãne diferencované, primárnev‰ak vychádza zo sumy, ktorú miestne vlády potrebujú získaÈ z tohto zdro-ja rozpoãtov˘ch príjmov na krytie svojich potrieb. Stanovovanie daÀov˘ch sa-

53

Zdroj: www.fin.gc.ca

Graf 1: Percentuálne podiely jednotliv˘ch druhov rozpoãtov˘ch príjmovKanady na celkov˘ch príjmoch za rok 2004:

Dane vyberané z platieb plynúcich narezidentom; 0,91 %

Spotrebné dane z alkoholických nápojov a tabakových výrobkov; 2,06 %

Spotrebné dane z motorových palív; 2,78 %

Odvody na zdravotné poistenie a sociálne zabezpečenie; 7,35 %

Všeobecné dane; 13,41 %

Dane z príjmov spoločností vrátane dane z kapitálového majektu; 8,50 %

Clá; 0,63 %

Ostatné druhy príjmov; 23,30 %

Dane z osobných príjmov; 31,40 %

Majetkové dane z motorových palív; 9,54 %

dzieb vychádza tieÏ z tej skutoãnosti, ãi ide o nehnuteºnosÈ vyuÏívanú na b˘-vanie (niωie daÀové sadzby) alebo na iné úãely.

DaÀov˘m základom, z ktorého sa daÀ z nehnuteºností vyrubuje, je oce-niteºná ãasÈ nehnuteºnosti, ãiÏe pozemok a súãasti trvalo spojené s po-zemkom. V‰etky provincie ohodnocujú nehnuteºnosÈ stanoven˘m percen-tom z jej aktuálnej trhovej hodnoty vo v˘chodiskovom roku. Aktuálna trhováhodnota je cena, za ktorú by bolo moÏné vo v˘chodiskovom roku nehnu-teºnosÈ predaÈ. Niektoré provincie stanovujú koeficienty, ktor˘mi sa zistenáhodnota nehnuteºnosti pri ohodnotení e‰te násobí, koneãná zdaniteºná hod-nota tej ktorej nehnuteºnosti sa tak môÏe znaãne zv˘‰iÈ. Koeficienty sa sta-novujú podºa zatriedenia nehnuteºnosti, ktoré je dané najmä príslu‰nou lo-kalitou, v ktorej sa nehnuteºnosÈ nachádza ako aj úãelom, na ktor˘ sanehnuteºnosÈ vyuÏíva.

Naviac, vo v‰etk˘ch provinciách môÏu ‰kolské rady vyrubovaÈ aj tzv. do-plnkovú ‰kolskú daÀ z nehnuteºností na financovanie ‰kôl a vzdelávania, akfinancie z transferov od provinãnej vlády nestaãia na pokrytie jej nákladov.

V jednotliv˘ch provinciách a teritóriách existujú mnohé oslobodenia od danez nehnuteºností, napríklad od tejto dane sú oslobodené nehnuteºnosti vo vlast-níctve a v uÏívaní federálnej, provinãnej a municipálnej vlády, univerzity a vy-soké ‰koly (okrem teritória Yukon), verejné nemocnice (okrem provincie NewBrunswick a Yukon) a pod.

Takmer vo v‰etk˘ch provinciách (okrem provincie New Brunswick) vyrubujúmiestne vlády aj dane z nehnuteºností vyuÏívan˘ch na podnikanie, ktorésú druh˘m najv˘znamnej‰ím zdrojom príjmu ich rozpoãtov. Na rozdiel do daníz nehnuteºností, tieto dane odvádzajú nájomníci nehnuteºností. Pri stanovenídaÀového základu sa vychádza z ohodnotenia príslu‰nej nehnuteºnosti naúãely zdanenia touto daÀou ako aj z roãnej sumy zaplateného nájomnéhoa v˘mery vyuÏívanej plochy na podnikateºské úãely v m2.

V provinciách New Brunswick, Ontario, Manitoba a Brutská Kolumbia sauplatÀuje aj daÀ z prevodu nehnuteºností, ktorej v˘‰ka závisí od ceny predá-vanej nehnuteºnosti, ktorá je v jednotliv˘ch provinciách rozdielna.

Záver prvej ãasti

Z niektor˘ch naznaãen˘ch skutoãností vypl˘va, Ïe ‰táty si v rámci miestnychdaní uplatÀujú svoju daÀovú politiku. Je v‰ak zrejmá skutoãnosÈ: ãoraz viackompetencií preberajú miestne vlády a s t˘m je spojen˘ vy‰‰í objem finanã-n˘ch prostriedkov z daní alebo z in˘ch transferov. Pri vyrubovaní daní z ne-hnuteºnosti ‰táty veºmi ãasto berú do úvahy ich aktuálnu trhovú hodnotu, resp.túto hodnotu v urãit˘ch ãasov˘ch intervaloch aktualizujú. Dochádza tak k ob-jektívnej‰iemu stanoveniu daÀovej povinnosti subjektov. Uvedené platí nielenpre ‰táty v EÚ, ale aj pre Kanadu ãi USA.

TieÏ v daÀovej legislatíve SR t˘kajúcej sa miestnych daní moÏno badaÈ sna-hu o priblíÏenie sa horeuveden˘m skutoãnostiam.

54

2. Niektoré skúsenosti s uplatÀovaním dane z nehnuteºností v SR po roku 2004

Od 1. 1. 2005 je daÀ z nehnuteºností súãasÈou miestnych daní, ktoré sú upra-vené zákonom ã. 582/2004 Z.z. o miestnych daniach a miestnom poplatkuza komunálne odpady a drobné stavebné odpady.

Napriek skutoãnosti, Ïe od úãinnosti uvedeného zákona neuplynula dlhádoba, predsa moÏno poukázaÈ na niektoré skutoãnosti v oblasti dane z ne-hnuteºností, ktoré by bolo vhodne „zjednoznaãniÈ“, resp. doplniÈ ich formulo-vanie, a pomôcÈ tak k efektívnej‰iemu v˘beru uveden˘ch daní.

V novom znení II. ãasti zákona ã. 582/2004 Z.z. zákonodarca v dani z ne-hnuteºností v ãasti a) daÀ z pozemkov nezohºadnil kategóriu pozemkovvyuÏívan˘ch na podnikanie, resp. v súvislosti s podnikaním (napríklad pridani zo stavieb – pri stavbách na ostatnú podnikateºskú ãinnosÈ a zárobkováãinnosÈ, môÏe správca dane zv˘‰iÈ základnú sadzbu dane vo v‰eobecne zá-väznom nariadení obce najviac o 10,- Sk/m2 za kaÏdé ìal‰ie nadzemné pod-laÏie (okrem prvého podlaÏia) alebo za podzemné podlaÏie).

Absencia vymedzenia pozemkov vyuÏívan˘ch na podnikateºské úãelyv predmete dane neumoÏÀuje správcovi dane vyrubiÈ daÀ z tak˘ch po-zemkov, ak˘mi sú ‰portové areály, tenisové kurty a bazény, ktoré nie súvo vlastníctve obce a slúÏia nielen na rekreaãné ale najmä na podnikateº-ské úãely.

Obdobne správca dane nemá moÏnosÈ zdaÀovania pozemkov, na ktor˘chsú umiestnené platené parkoviská, areály bazárov, stanovi‰tia predávan˘cháut a pod., ak tieto pozemky jednoznaãne slúÏia na podnikateºské úãely.

Návrh rie‰enia problému:V predmete dane (§ 6 zákona o dani z nehnuteºností) doplniÈ ods. 1 o písm.

i/ pozemky vyuÏívané na podnikateºskú ãinnosÈ a súãasne doplniÈ § 6 o od-sek 7, ktorého obsahom by bolo negatívne vymedzenie predmetu dane z po-zemkov, t.j. za pozemky vyuÏívané na podnikateºskú ãinnosÈ sa nepovaÏujúpozemky vyuÏívané na pôdohospodársku produkciu.

Základom dane pozemkov slúÏiacich na podnikateºskú ãinnosÈ by mohlabyÈ hodnota pozemkov urãená vynásobením v˘mery t˘chto pozemkov v m2

a hodnoty pozemkov za m2. Hodnota pozemku slúÏiaceho na podnikateºskéúãely za m2 by mohla byÈ uvedená nov˘m stæpcom sadzieb v roz‰írenej prílo-he ã. 2 k zákonu o dani z nehnuteºností.

ëal‰ím problémom pri dani z nehnuteºností je vymedzenie predmetu danezo stavieb, ktoré by malo byÈ jednoznaãnej‰ie. Do predmetu tejto dane spa-dajú len tie stavby, na ktoré bolo vydané kolaudaãné rozhodnutie. Do roku1976 sa v‰ak kolaudaãné rozhodnutia nevydávali, stavby v‰ak v skutoãnos-ti existujú a majú pridelené súpisné ãísla.

Návrh rie‰enia problému:Do predmetu dane zo stavieb – § 10 ods. 2 doplniÈ text: „Predmetom dane

zo stavieb sú stavby ....., na ktoré bolo vydané kolaudaãné rozhodnutie, a ak

55

sa také rozhodnutie nevydalo, tie stavby alebo ich ãasti, ktoré sa skutoãneuÏívajú alebo boli na stavby pridelené súpisné ãísla.“

K uºahãeniu práce správcu dane a tieÏ k odbremeneniu daÀov˘ch povinnos-tí daÀovníka by jednoznaãne prispelo upresnenie podmienok podávania daÀo-vého priznania v prípade zmien skutoãností rozhodujúcich na vyrubenie danez nehnuteºností. Podºa súãasného znenia zákona sa za zmeny skutoãnostírozhodujúcich na vyrubenie dane nepovaÏuje zmena sadzieb dane zo záko-na alebo urãením vo v‰eobecne záväznom nariadení. Pri zmenách sadziebdaní (pokiaº nedôjde k zmene in˘ch náleÏitostí) teda daÀovník daÀové pri-znanie k dani z nehnuteºností podávaÈ nemusí. Av‰ak pri zmenách hodnotypôdy dochádza k zmene základu dane. Táto skutoãnosÈ uÏ zakladá daÀov-níkovi podanie nového daÀového priznania.

Návrh rie‰enia problému:DaÀové priznanie – § 19 doplniÈ v odseku 1 do vety: „Za zmeny skutoã-

ností rozhodujúcich na vyrubenie dane sa nepovaÏuje zmena sadzieb danez nehnuteºností alebo hodnoty pôdy.“

V‰eobecne kritizovanou skutoãnosÈou je tieÏ moÏnosÈ úpravy sadzieb danez nehnuteºnosti správcom uvedenej dane zv˘‰ením sadzieb dane v‰eobec-ne záväzn˘m nariadením pri neurãení horného obmedzenia sadzby.

Návrh rie‰enia problému:Pri úprave sadzieb dane, resp. pri ich zv˘‰ení by bolo vhodné priamo v zá-

kone o dani z nehnuteºností urãiÈ pevnú maximálnu hranicu sadzby ale-bo stanoviÈ maximálne prípustn˘ násobok roãnej základnej sadzby dane.

Rie‰enie ìal‰ieho problému, s ktor˘m sa obce stretávajú, nesúvisí s upla-tÀovaním zákona o miestnych daniach, ale skôr so systémom prerozdeºova-nia podielov˘ch daní – najmä dane z príjmov fyzick˘ch osôb. Rozdelenie uve-denej dane z daÀov˘ch úradov je naviazané na poãet obyvateºov prihlásen˘chv obci k trvalému pobytu, napriek skutoãnosti, Ïe mnoho obãanov (najmäobãania v blízkosti väã‰ích miest) Ïije v obci alebo v meste, v ktorom nemajútrval˘ pobyt. KeìÏe obãania nie sú prihlásení v obci, v ktorej Ïijú resp. sa väã‰i-nu ãasu zdrÏujú, správca nemá nárok na ich podiel dane z príjmov a prichá-dza tak o nemalé finanãné prostriedky.

LITERATÚRA1. TREFF, K., PERRY, D.B.: Finances of the Nation 2004. Canadian Tax Fo-

undation 2004. 2. SCHULTZOVÁ, A.: DaÀové sústavy vybran˘ch ‰tátov. Bratislava: Ekonóm,

2003, ISBN 80-225-1755-0.3. ·IROK ,̄ J.: Investiãní pobítky jako pfiíklad moÏnosti vyuÏívat firemních daní

coln˘ nástroje horspodáfiské politiky. In: Sborník z medzin. Vûdecké kon-

56

ferencie „Firma a konkurení prostfiedí 2004“. Brno. ISBN 80-7302-077-7, s.169 – 178 (CD-ROM).

4. ÎÁRSKA, E.: Dane a veºkosÈ obce v SR. Finanãná politika a optimálny sys-tém zdaÀovania vo väzbe na efektívnosÈ fungovania ekonomiky. Zborníkz medzinárodnej konferencie 25. a 26. 11. 2004, s. 203-206. ISBN 80-225-2019-5.

5. Zákon ã. 582/2004 Z.z. o miestnych daniach a miestnom poplatku za ko-munálne odpady a drobné stavebné odpady.

6. www.oecd.org7. www.fin.gc.ca8. www.fraserinstitute.ca

57

II. Decentralizácia verejnej správy– prieskum

DECENTRALIZÁCIA VEREJNEJ SPRÁVYV ZRKADLE SAMOSPRÁVY,

·TÁTNEJ SPRÁVY A OBâANOV

doc. Ing. Elena Îárska, CSc., Ing. Miriam ·ebováEkonomická univerzita, Národohospodárska fakulta

Katedra verejnej správy a regionálneho rozvoja,Dolnozemská cesta 1, Bratislava

02/6241 2301, zarska@euba.sk, miriam.sebova@tuke.sk,

Kºúãové slová: decentralizácia verejnej správy, prenos kompetencií, fi‰kál-na decentralizácia, kontrola

Úvod

Reforma verejnej správy patrí uÏ niekoºko rokov k najviac diskutovan˘m témamna Slovensku. Nosn˘ prvok reformy predstavuje decentralizácia verejnej sprá-vy ako súãasÈ systémov˘ch zmien uskutoãÀovan˘ch v rámci celkového trans-formaãného procesu. ZároveÀ je neoddeliteºnou súãasÈou ‰trukturálnych refo-riem s dôrazom na zv˘‰enie v˘konnosti ekonomiky regiónov a lokalít s cieºomdosiahnuÈ pruÏnej‰iu reakciu na oprávnené potreby a poÏiadavky obãanov.Predstavuje súãasne v˘znamn˘ krok v reforme riadenia verejn˘ch financií16.

Decentralizácia verejnej správy vychádza z dvoch cieºov17:• posilniÈ ‰tát ako celok a posilniÈ pozíciu centrálnej vlády,• posilniÈ postavenie územnej samosprávy.

Prv˘ cieº je moÏné dosiahnuÈ oddelením politick˘ch od v˘konn˘ch funkciív ústredn˘ch orgánoch a presunom úloh a zodpovednosti z centrálnej namiestnu úroveÀ. Vláda by sa stala in‰titúciou prijímacou zásadné, strategic-

58

16 TICH ,̄ D. (2005): Fi‰kálna decentralizácia ako súãasÈ reformy verejn˘ch financií. Brati-slava. Ekonomická univerzita 2005. Doktorandská dizertaãná práca. s.5017 Projekt ìal‰ej decentralizácie verejnej správy na roky 2003 – 2005. Bratislava, marec2003, s. 9

ké rozhodnutia o v˘luãn˘ch úlohách ‰tátu a územná samospráva by zodpo-vedala za tie úlohy a potreby obãanov, ktoré je efektívnej‰ie realizovaÈ orgá-nom priamo v území – bliωie obãanovi.

Posilnenie územnej samosprávy znamenalo vytvorenie druhej úrovne sa-mosprávy – samosprávy vy‰‰ieho územného celku (VÚC) a odovzdanie prá-vomoci aÏ na miestnu úroveÀ, ãím orgány územnej samosprávy prebrali v rám-ci decentralizácie od ‰tátu zodpovednosÈ za zabezpeãovanie zákonomvymedzen˘ch verejn˘ch úloh a za hospodársky rozvoj nimi spravovaného úze-mia.

Realizovanie a naplnenie t˘chto cieºov si vyÏadovalo stanoviÈ postupnosÈ kro-kov tak, aby predstavovali kontinuálny proces obsahovo a technicky precizo-van˘ bez váÏnej‰ích externalít. Prv˘m krokom bola príprava a v roku 2001 ajprijatie nevyhnutn˘ch legislatívnych noriem, kodifikujúcich ciele decentralizácie.

V˘chodiskové boli zákony ã. 302/2001 a ã.416/200118. Prv˘ zákon zna-menal vznik druhej úrovne samosprávy – VÚC a druh˘ ‰pecifikoval, ktorékompetencie a na ktorú úroveÀ samosprávy (obecnú alebo regionálnu) budúprenesené. Na základe tohto zákona majú samosprávy dva druhy kompetencií– originálne a prenesené (samospráva ich vykonáva v prenesenom okruhuod ‰tátnej správy). Legislatívny proces vo vzÈahu k decentralizácii t˘mito zá-konmi len zaãal. Evokovalo to prijatie ìal‰ích nov˘ch zákonov19, resp. nove-lizácií existujúcich. Vzhºadom na priebeh decentralizácie nebolo moÏné pred-pokladaÈ, Ïe pôjde o definitívnu podobu zákonov, ale Ïe budú precizovanéalebo doplnené o nové. Osobitne vo vzÈahu k financovaniu územnej samo-správy, kde decentralizácia financií bola stanovená na dve etapy: roky 2002– 2003 (financovanie decentralizovan˘ch kompetencií dotáciami), od roku2004 s nov˘m modelom fi‰kálnej decentralizácie (vzhºadom na oneskoreniedaÀovej reformy sa tento proces zaãal k 1.1.2005).

V˘chodiská reformy verejnej správy

Reforma zachovala duálny model usporiadania verejnej správy. Kon‰tituovalosa 8 VÚC k 1.1.2002, kedy zaãali na samosprávy prechádzaÈ aj prvé kom-petencie. Odovzdávanie kompetencií sa realizovalo v piatich etapách s uko-nãením k 1. 1.2004. K tomuto dátumu pri‰lo k novému organizaãnému uspo-riadaniu ‰tátnej správy. ZníÏen˘ poãet právomocí, presadenie rezortnéhoriadenia a zru‰enie okresn˘ch úradov bolo v˘chodiskom novej siete úradov‰pecializovanej ‰tátnej správy. V praxi to prinieslo dezintegráciu miestnej ‰tát-

59

18 Zákon NR SR ã.302/2001 Z.z. o samospráve vy‰‰ieho územného celku a Zákon NR SRã.416/2001 Z.z. o prechode niektor˘ch kompetencií zo miestnej ‰tátnej správy na územnúsamosprávu.19 Zákon NR SR ã. 445/2001 Z.z. o rozpoãtov˘ch pravidlách (novela doplnená o rozpoãeta vzÈahy ·R k VÚC), Zákon NR SR ã. 446/2001 Z.z. o majetku VÚC, Zákon NR SR ã.447/2001 Z.z. o majetku obcí (novela), Zákon NR SR ã. 453/2001 Z.z. o obecnom zriade-ní (novela), Zákon NR SR ã. 503/2001 Z.z. o podpore regionálneho rozvoja.

nej správy – príslu‰né ministerstvá si vytvorili v území svoje úrady pre územ-né obvody, priãom jednotlivé ministerstvá, resp. ìal‰ie centrálne verejné in‰-titúcie nemajú rovnak˘ poãet obvodn˘ch úradov, dokonca ani sídla úradovv okresoch nie sú totoÏné. Niektoré ministerstvá majú len krajské úrady, inéaj krajské aj obvodné. Takáto zmena priniesla nárast poãtu úradov miestnej‰tátnej správy a v súãasnosti je ich viac ako 380 (bez daÀov˘ch úradov).

Realizovanie tak nároãného a zásadného procesu vychádzalo zo skutoã-nosti, Ïe nov˘ model verejnej správy bude v˘sledkom budovania obãianskejspoloãnosti a presadením princípu subsidiarity. Reforma verejnej správy pri-niesla cel˘ rad zmien a problémov, mala svoje silné aj slabé stránky, resp.svoje prínosy, ale aj riziká.

Prínosy reformy verejnej správy moÏno formulovaÈ nasledovne:• decentralizaãné procesy spoloãnosti sa realizujú vo verejnej správe na prin-

cípe subsidiarity,• posilÀuje sa samosprávna zloÏka riadenia spoloãnosti,• vytvorila sa regionálna úroveÀ územnej samosprávy,• zvy‰uje sa zodpovednosÈ územnej samosprávy v rozhodovaní o území a jeho

rozvoji,• posilÀuje sa aj finanãná autonómia územnej samosprávy• priblíÏi sa v˘kon verejnej správy k obãanovi,• dosiahnutie odbyrokratizovania verejnej správy,• predpokladom je vy‰‰ia funkãnosÈ, rast efektívnosti a niωia nákladnosÈ ve-

rejnej správy,• v˘sledkom bude modern˘ model verejnej správy, ktor˘ bude umoÏÀovaÈ ap-

likáciu nov˘ch prístupov – manaÏérskych, marketingov˘ch – s cieºom ze-fektívniÈ v˘kon verejnej správy.

Oproti prínosom stoja riziká, ktoré proces reformy verejnej správy môÏu spre-vádzaÈ, ãím sa realizácia rozsiahlej decentralizácie kompetencií a financií zná-roãní. To môÏe spôsobiÈ viaceré problémy a vyvolaÈ sekundárne aktivity.Z rizík tohto procesu treba uviesÈ:

Reforma verejnej správy i‰la súbeÏne s reformami v ìal‰ích odvetviach ve-rejného sektora – s reformou zdravotníctva, sociálneho systému, ‰kolstvaa práve kompetencie za tieto segmenty verejného sektora prechádzali naúzemnú samosprávu.

Realizovala sa aj daÀová reforma, ktorá mohla ovplyvniÈ príjmy územnejsamosprávy, ktoré boli a sú neustále pociÈované ako deficitné. Jednouz príãin tohto stavu bola re‰triktívna finanãná politika ‰tátu voãi obciam, ãosa prejavovalo „konzervovaním objemov“ transferov (dotácií a podielov˘chdaní) zo ‰tátneho rozpoãtu do rozpoãtov obcí napriek inflácii a rastúcim po-trebám samospráv.

V‰etky obce majú zo zákona rovnaké postavenie, to znamenalo, Ïe pre-chádzal na nich rovnak˘ rozsah (vy‰e 300 kompetencií) bez rozdielu veº-kosti, ãi i‰lo o obec s mal˘m alebo veºk˘m poãtom obyvateºov. VykonávaÈ

60

cel˘ rozsah kompetencií u mal˘ch a men‰ích obcí (hlavne do 1000 obyva-teºov) sa ukázalo ako problémové tak z personálneho, kvalifikaãného akoaj finanãného hºadiska a z hºadiska kvality a efektívnosti sa javilo ako ne-racionálne. Preto do fungovania samospráv obcí bolo potrebné zaviesÈ zdru-Ïovanie obcí na báze spoloãného zabezpeãovania dohodnut˘ch adminis-tratívnych a hospodárskych funkcií. V˘sledkom bolo dobrovoºné zdruÏovaniedo tzv. spoloãn˘ch obecn˘ch úradov (SOÚ), ktor˘ch je 194 a sídlami sú mes-tá, resp. väã‰ie obce. Tieto skutoãnosti ako aj pôvodné v˘chodiská refor-my verejnej správy evokovali prípravu ìal‰ieho procesu – komunálnu re-formu (reformu miestnej samosprávy). Diskusie zaãali v júni 2004 a zatiaºzostali v polohe návrhov.

Decentralizácia kompetencií musí byÈ nutne spojená aj s presunom fina-nãn˘ch prostriedkov na krytie t˘chto kompetencií. V I. etape sa to realizova-lo formou decentralizaãnej dotácie, ktorá mala jednak pokr˘vaÈ príslu‰né kom-petencie a zároveÀ mala verifikovaÈ potrebn˘ objem prostriedkov na v˘kont˘chto kompetencií. Stanovené objemy v‰ak od poãiatku boli podhodnotenéa preto boli aj predmetom zásadn˘ch rokovaní predstaviteºov miest a obcís predstaviteºmi dotknut˘ch rezortov. Túto situáciu komplikovali aj tie fakty, Ïei‰lo o krytie ãinností ‰kolstva, sociálnych vecí, zdravotníctva, kultúry, teda ta-k˘ch oblastí verejn˘ch sluÏieb, ktoré boli dlhodobo ‰tátom podfinancovávané– ‰tát financoval v zásade len ich prevádzku a do údrÏby, opráv a moder-nizácie i‰li minimálne prostriedky. Tento fakt je príãinou stavu, Ïe na územnúsamosprávu sa spolu s kompetenciami v t˘chto odvetviach preniesli aj príslu-‰né zariadenia s veºk˘m modernizaãn˘m dlhom. Urãité pozitívne zmeny pri-niesla fi‰kálna decentralizácia uplatÀovaná od 1.1.2005. T̆ ka sa financova-nia originálnych kompetencií, prenesené kompetencie sú financované naìalejdotáciami. Problém modernizaãného dlhu zostal a fi‰kálna decentralizáciaskomplikovala financovanie mal˘ch obcí (zru‰enie dotácií na v˘kon samo-správnych funkcií obcí do 3000 obyvateºov a kritériá rozdeºovania podielov˘chdaní sú nev˘hodné pre obce do 1000 obyvateºov) a aj niektor˘ch veºk˘ch miest(zru‰enie dotácie na MHD).

Urãit˘m rizikom bol aj v˘kon ‰tátnej správy v celom procese prechodu kom-petencií. To sa mohlo prejaviÈ na kvalite, vãasnosti a komplexnosti podkladov,ktoré mala pripraviÈ pre proces odovzdávania tzv. delimitaãn˘mi protokolmi.Tieto skutoãnosti sa prejavili pri odovzdávaní, pretoÏe podklady boli nekom-pletné, mnohé zariadenia neboli majetkovo vysporiadané, nemali vlastníckelisty, samosprávy odmietali preberaÈ nepripravené protokoly, ãím sa procespreberania niektor˘ch zariadení rie‰il so sklzom aj viac ako 2 roky!

Zákony kodifikovali ãasov˘ postup ako aj obsah preberacích protokolov.Realita v‰ak bola iná, ako uÏ bolo uvedené, dokumenty boli nekompletnéa veºakrát neboli pripravené ani naãas. Tieto procesné chyby spôsobovalinapr. nesúlad medzi prechodom kompetencií a ich financovaním, obce sup-lovali financovanie z vlastn˘ch zdrojov, na vlastné náklady si zaobstarávalivlastnícke listy, a pod.

61

ZloÏitosÈ a nároãnosÈ celého procesu si vyÏadovalo nielen kvalitnú koor-dináciu, ale hlavne kvalitnú a vãasnú informovanosÈ. V prvom rade t˘ch, kto-rí boli subjektami t˘chto procesov – zamestnancov ‰tátnej správy a predsta-viteºov a zamestnancov územnej samosprávy. Hlavne preto, aby zvládliobsahovú, technickú a procesnú stránku, ale tieÏ preto, aby vedeli správnezorientovaÈ a informovaÈ obãana, ktor˘ ako objekt v˘konu verejnej správy sadostal do zloÏitej situácie zvládnutia t˘chto zmien. SkutoãnosÈ v‰ak bola taká,Ïe deficit informovanosti a orientácie sa v novej sieti úradov a ich kompetenciízostali tak na strane zamestnancov ‰tátnej správy, ako aj samosprávy a obãanstratil prehºad v usporiadaní verejnej správy a stratil aj záujem sa v nej orien-tovaÈ. Nedostatoãná informovanosÈ rezonovala ako váÏny aspekt celého pro-cesu reformy verejnej správy znásobená a prelínajúca sa ìal‰ími ekonomic-k˘mi a sociálnymi reformami a zmenami.

Charakteristika realizovaného v˘skumu

Katedra verejnej správy a regionálneho rozvoja na Ekonomickej univerzitev Bratislave v rámci v˘skumného projektu VEGA „Decentralizácia verejnejsprávy vo fragmentovanej ‰truktúre osídlenia SR“ realizovala prieskum so zá-merom skúmaÈ ako predstavitelia verejnej správy a obãania vnímajú, hodno-tia a ão oãakávajú od procesu decentralizácie verejnej správy. Pre rekog-noskáciu uveden˘ch informácií sme pouÏili dotazníkovú metódu pre ‰tyriskupiny respondentov:• predstavitelia miestnej ‰tátnej správy• predstavitelia regionálnej samosprávy VÚC• predstavitelia obecnej samosprávy• obãania.

Dotazníky boli zostavené pre príslu‰nú skupinu respondentov, no urãitáãasÈ z cca 23 – 26 otázok (podºa druhu respondenta) bola rovnak˘ch. Prie-skum sa uskutoãnil v marci a apríli 2004. Realizovan˘ prieskum moÏno po-vaÏovaÈ za ojedinel˘ svojho druhu, keìÏe konfrontuje pohºady dvoch stránreformy verejnej správy – pohºady predstaviteºov oboch zloÏiek miestnej‰tátnej správy s pohºadom adresáta verejn˘ch sluÏieb obãana. V júni 2005agentúra FOCUS uskutoãnila reprezentatívny prieskum k reforme verejnejsprávy, kde mapuje v˘luãne názory obãanov. Prieskumu sa zúãastnilo 957respondentov:• 138 predstaviteºov miestnej ‰tátnej správy (·S),• predstaviteºov VÚC (VÚC),• 202 predstaviteºov obcí (Obec),• 537 obãanov.

Napriek rozsiahlosti a poãtu respondentov prieskum nespæÀa niektoré ‰ta-tistické kritériá (‰tatisticky prípustné odch˘lky napr. v ‰truktúre respondentovpodºa veºkostnej skladby obcí, zastúpení podºa krajov – viì nasledujúce ta-buºky).

62

Tab. 1: Respondenti podºa veºkostnej kategórie obce v %

Tab. 2: Respondenti podºa krajov v %

To ãiastoãne podmieÀuje jeho vypovedaciu schopnosÈ z hºadiska reprezen-tatívnosti. Jej dosiahnutie si v‰ak vyÏaduje realizáciu prieskumu profesionál-nymi in‰titúciami, ão nie je v kapacitách v˘skumn˘ch projektov typu VEGA.Jeho v˘sledky v‰ak majú interpretaãnú hodnotu.

Zo základn˘ch charakteristík respondentov z verejnej správy vypl˘va, Ïeprieskumu sa zúãastnilo viac Ïien ako muÏov, najviac bola zastúpená ve-ková kategória 41 – 50 rokov (VÚC 30%, Obce 36,63%, ·S 38,40%), res-pondenti mali väã‰inou vysoko‰kolské vzdelanie (VÚC 57,5%, Obce57,42%, ·S 53,34%) a reprezentovali tieto pozície: volení zástupcovia(VÚC 6,25%, Obce 21,78%), vedúci pracovníci (VÚC 17,5%, Obce 25,36%,·S 32,17%). Z 537 obãanov bolo viac Ïien ako muÏov (52,32% a 47,67%),najviac bola zastúpená veková kategória do 30 rokov – 41,34% a potomod 41 do 50 rokov – 21,6%, obãania najãastej‰ie uvádzali, Ïe majú stre-do‰kolské vzdelanie s maturitou – 52,51% a vysoko‰kolské – 32,9%. Naj-viac respondentov bolo z obcí od 5001 – 20 000 obyvateºov a od 1001 –5000 obyvateºov (Tab. 1).

InformovanosÈ, priebeh a obsah reformy vo v˘sledkoch prieskumuV prv˘ch otázkach prieskumu sme sa pokúsili zistiÈ nakoºko boli pracovníciverejnej správy informovaní o reforme a ak˘m spôsobom prevaÏne ãerpaliinformácie. „Myslíte si, Ïe pracovníci ‰tátnej správy / samosprávy boli dosta-toãne oboznámení s prebiehajúcou reformou verejnej správy?“

Tab. 3: InformovanosÈ o reforme – odpovede v %

63

do 1000 1001 – 5000 5001 – 20 000 20 001 – 50 000 nad 50 001obyv. obyv. obyv. obyv. obyv.

Obec 7,90 22,27 33,66 19,80 16,83Obãan 10,61 26,15 22,16 17,31 23,46

BA Trnava Trenãín Nitra Îilina BB Ko‰ice Pre‰ovkraj kraj kraj kraj kraj kraj kraj kraj

Obec 29,2 15,34 11,38 10,39 13,86 6,43 10,39 3,96Obãan 37,05 18,06 16,94 10,80 8,19 2,97 0,74 4,65

Obec ·tátna správa VÚCÁno 30% 34,1% 43%Nie 70% 65,9% 57%0

Pocit nedostatoãnej informovanosti bol najsilnej‰í u dopytovan˘ch pracov-níkov VÚC, môÏe to súvisieÈ s ich krátkym pôsobením, keìÏe regionálna sa-mospráva bola na Slovensku kon‰tituovaná aÏ v roku 2002. V otázke na spô-sob získavania informácií o reforme, mali respondenti ponúknuté moÏnosti.Podºa odpovedí získavali informácie najmä samovzdelávaním, v˘menou skú-seností s in˘mi pracovníkmi a prostredníctvom ‰kolení organizovan˘mi ‰tát-nou správou a samosprávou. Zamestnanci VÚC v porovnaní so ‰tátnou sprá-vou a obcou oznaãili menej moÏnosÈ ‰kolení, vzbudzuje to otázku, ãi majúmenej moÏností ‰koliÈ sa k problematike reformy.

Tab. 4: Odpoveì na otázku „Ako hodnotíte priebeh reformy verejnej správy z hºadiska ãasu?“

Na‰i respondenti z verejnej správy oznaãili najãastej‰ie ãasov˘ priebeh re-formy ako primeran˘ podmienkam aÏ na druhom mieste za dlh˘. Ich odpo-vede pravdepodobne súvisia s ãasov˘m harmonogramom reformy, ktor˘ bolzverejnen˘ vo vládnych koncepciách (Koncepcia modernizácie a decentra-lizácie verejnej správy, Projekt decentralizácie verejnej správy na roky 2003– 2006) a ktor˘ sa aÏ na fi‰kálnu reformu v podstate dodrÏiaval. Obãania vy-jadrili opaãné poradie, moÏno práve z toho dôvodu, Ïe reforma verejnej sprá-vy rezonuje v spoloãnosti permanentne od roku 1990.

Tab. 5: Odpoveì na otázku „Ako ste spokojná/˘ s obsahom reformy verejnej správy“

Prekvapujúco najviac spokojní s reformou verejnej správy boli v na‰om prie-skume obãania. Men‰iu spokojnosÈ vyjadrili predstavitelia ‰tátnej správy VÚCa najnegatívnej‰í postoj k reforme zaujali Obce a ·tátna správa. Jedna z otá-zok prieskumu sa t˘kala aj vplyvu reformy na vzÈahy medzi orgánmi ‰tátnejsprávy a samosprávy. Väã‰ina respondentov z verejnej správy si myslí, Ïe re-forma mala negatívny vplyv na vzÈahy resp., Ïe ich neovplyvnila.

64

Obec ·tátna správa VÚC ObãanJe primeran˘ podmienkam 38% 35,7% 48 % 27,2Je dlh˘ 34% 31,8 42,5 34,2Je krátky 26,8 31 9,5 11,4

Obec ·tátna správa VÚC ObãanSom veºmi spokojn˘ (á) 0,5 1,6 0 1,8Som spokojn˘ (á) 31,6 26,4 42,5 47,4Nie som spokojn˘ (á) 66,3 69,8 54,8 48,7

Prínosy a riziká reformy verejnej správyV reakcii na otázku „âo povaÏujete za najväã‰ie prínosy prebiehajúcej reformyverejnej správy?“ mohli respondenti z radov predstaviteºov verejnej správy vy-braÈ tri zo siedmich odpovedí a dôleÏitosÈ oznaãiÈ od 1 po 3 (1 najväã‰í prínos,3 najmen‰í prínos). V˘sledky moÏno usporiadaÈ do dvoch tabuliek – prvá vovzÈahu k poãtu odpovedí pre jednotlivé odpovede a druhú podºa váhy priorít.

Tab. 6: Najväã‰ie prínosy reformy verejnej správy – poãet odpovedí

Tabuºka slúÏi ako dôkaz, Ïe respondenti vyuÏili moÏnosÈ a oznaãili v roz-hodujúcej miere tri odpovede. Podºa poãtu oznaãen˘ch odpovedí responden-ti VÚC za najväã‰í prínos oãakávajú lep‰ie vyuÏitie regionálneho potenciálua na druhom mieste priblíÏenie sa k obãanovi. Vzhºadom na prvenstvo lep‰iehovyuÏitia regionálneho potenciálu moÏno hypoteticky predpokladaÈ, Ïe respon-denti vychádzali zo znalosti kompetencií VÚC, t.j., Ïe je zodpovedn˘ za regi-onálny rozvoj. U predstaviteºov samospráv obcí dominuje priblíÏenie sa k obãa-novi, potom lep‰ia kontrola a vyuÏitie miestnych zdrojov a financií a tretieporadie má objektívnej‰ie posúdenie potrieb obãanov. Pri takejto reakcii mo-Ïno predpokladaÈ, Ïe táto skupina respondentov zhodnocovali svoje skúsenostiz fungovania samospráv a dedukovala, Ïe ak budú maÈ na starosti aj ìal‰ieaktivity, dá im to priestor lep‰ie ich vyuÏiÈ v prospech obãana, no opäÈ ide o hy-potetick˘ predpoklad, keìÏe i‰lo o odpovede na oãakávanie. Je zaujímavé po-zorovaÈ ako poãet odpovedí predstaviteºov ‰tátnej správy v reláciách úplne zod-povedá poãtu odpovedí samosprávy obcí – na prv˘ch troch miestach súoãakávané tie isté prínosy a v rovnakom poradí. Do urãitej miery to potvrdzu-je uveden˘ predpoklad o moÏnostiach a úlohách samosprávy s nov˘mi kom-petenciami. Ak tieto v˘sledky doplníme o v˘znamnosÈ jednotliv˘ch prínosov (1najväã‰í prínos), dostaneme ìal‰ie relácie, ktoré môÏu ãiastoãne modifikovaÈ

65

Prínos VÚC Obec ·tátna správaPriblíÏenie správy veci verejn˘ch obãanom 52 126 71Objektívnej‰ie posúdenie potrieb obãana 43 106 64Debyrokratizácia verejnej správy 18 44 41Vytvorenie predpokladov pre lep‰ie vyuÏitie regionálneho potenciálu 59 80 54

Zv˘‰enie spoloãenskej autority * 74 54a kompetentnosti samosprávyLep‰ia kontrola a vyuÏitie miestnych 51 111 69zdrojov a financiíIné 3 7 21Spolu odpovedí 226 548 374Priemer odpovedí na 1 respondenta 2,8 2,7 2,7

* VÚC túto odpoveì nemali ponúknutú, pretoÏe sa procesom reformy verejnej správy lenkon‰tituovali.

v˘sledky podºa poãtu odpovedí, t.j., ak aj respondenti veºakrát oznaãili urãit˘prínos, neznamená to, Ïe mal pre nich zároveÀ aj najväã‰í v˘znam.

Tab. 7: Najväã‰ie prínosy reformy verejnej správy – priemer váhy prínosov

Pri anal˘ze tabuºky budeme abstrahovaÈ od moÏnosti „Iné“. Bola vnímanárespondentmi veºmi subjektívne, niektorí ju len oznaãili bez priority, resp. do-plnili aj textom, ão v‰ak vzhºadom na rôznorodosÈ nebolo moÏné spoloãne in-terpretovaÈ. Väã‰ina respondentov ju oznaãila ako odpoveì, Ïe nevidí aleboneoãakáva Ïiaden prínos (najãastej‰ie to uvádzala ‰tátna správa). Urãenieváhy jednotliv˘ch prínosov nezmenilo v˘znamne poãetnosÈ oznaãen˘ch od-povedí. U VÚC sa zachovalo aj poradie – priblíÏenie k obãanovi – vyuÏitie re-gionálneho potenciálu – lep‰ia kontrola zdrojov a financií. Samospráva obcípriniesla malú zmenu, najväã‰í prínos je pre Àu priblíÏenie sa k obãanovi, po-tom v‰ak nasleduje posúdenie potrieb obãana a tretie je v poradí vyuÏitie po-tenciálu. Pri ‰tátnej správe sú dosiahnuté totoÏné v˘sledky na prv˘ch trochmiestach ako pri poãtoch odpovedí – priblíÏenie k obãanovi – lep‰ia kontrolazdrojov a financií – posúdenie potrieb obãan. Jedn˘m z cieºov a prínosov re-formy verejnej správy bol aj predpoklad, Ïe príde k odbyrokratizovaniu verej-nej správy. V˘sledky prieskumu dokumentujú, Ïe tento prínos nie je takv˘znamne oãakávan˘ – z hºadiska v˘znamnosti je aÏ na piatom mieste. Akoodpoveì ho uviedlo 24,5 % respondentov s priemernou váhou 2,28, ão sve-dãí o tom, Ïe ak bol uveden˘, tak ako druh˘, resp. aÏ tretí v poradí. Priãomnapr. priblíÏenie v˘konu verejnej správy k obãanovi vybralo aÏ 59,3% res-pondentov s váhou 1,66.

Súhrnné hodnotenie v˘sledkov za 420 predstaviteºov verejnej správy pri-nieslo nasledovné poradie oãakávan˘ch prínosov reformy verejnej správy:

1. PriblíÏenie správy veci verejn˘ch obãanom.

66

Prínos VÚC Obec ·tátna správaPriblíÏenie správy veci verejn˘ch obãanom 1,62 1,66 1,69Objektívnej‰ie posúdenie potrieb obãana 2,26 1,78 2,05Debyrokratizácia verejnej správy 2,44 2,18 2,22Vytvorenie predpokladov pre lep‰ie vyuÏitie regionálneho potenciálu 1,78 1,94 2,09

Zv˘‰enie spoloãenskej autority a kompetentnosti samosprávy * 1,95 2,09

Lep‰ia kontrola a vyuÏitie miestnych zdrojov a financií 2,0 2,11 1,91

Iné 1,0 1,0 0**

* VÚC túto odpoveì nemali ponúknutú, pretoÏe sa procesom reformy verejnej správy lenkon‰tituovali.** Zamestnanci ‰tátne správy túto odpoveì síce vyznaãili, ale ani v jednom prípade jejnepridelili Ïiadne hodnoty.

2. Lep‰ia kontrola a vyuÏitie miestnych zdrojov a financií.3. Lep‰ia kontrola a vyuÏitie miestnych zdrojov a financií.4. Vytvorenie predpokladov pre lep‰ie vyuÏitie regionálneho potenciálu.5. Odbyrokratizovanie verejnej správy.

Realizujúci sa proces reformy verejnej správy odhalil aj svoje problémy a ri-ziká (zaãiatok reformy 2002 – prieskum 2004). Vnímanie a skúsenosti pred-staviteºov verejnej správy bolo objektom otázky „âo povaÏujete za najväã‰ienedostatky prebiehajúcej reformy verejnej správy?“. OpäÈ mali respondentivybraÈ tri moÏnosti a ohodnotiÈ ich dôleÏitosÈ hodnotami 1 –3 (1 najväã‰iaprekáÏka).

Tab. 8: Najväã‰ie nedostatky reformy verejnej správy – poãet odpovedí

Rovnak˘m spôsobom vyhodnotíme aj oãakávané nedostatky, ktoré môÏubyÈ predpokladané vzhºadom na skúseností predstaviteºov verejnej správy.KeìÏe v ãase prieskumu bola decentralizácia kompetencií ukonãená, moÏnopredpokladaÈ, Ïe tieto v˘sledky majú empirickú hodnotu.

Pre respondentov VÚC sú najãastej‰ie nedostatky – nesúlad medzi de-centralizáciou a decentralizáciou financií, potom ch˘bajúca koordinácia ãin-nosti ‰tátnej správy a tretie poradie má súbeh viacer˘ch reforiem v rovnakomobdobí. Samospráva obcí povaÏuje a hodnotí za najväã‰ie nedostatky – ne-súlad medzi decentralizáciou a decentralizáciou financií, potom súbeh via-cer˘ch reforiem v rovnakom období a ch˘bajúca koordinácia ãinnosti ‰tátnejsprávy a tretie poradie má tretie poradie. ·tátna správa udáva poãetnosÈouodpovedí iné priority nedostatkov – naviac „pociÈovali“ problém ch˘bajúcej ko-

67

Nedostatok VÚC Obec ·tátna správaReforme VS nepredchádzali reformy ‰kolstva, zdravotníctva, sociálnych vecí 41 112 61

Ch˘bajúca koordinácia ãinnosti ‰tátnej správy 44 104 79Nedostatoãné metodické riadenie zo strany Ministerstva vnútra SR 25 59 54

Nedostatoãná príprava preberacích protokolov zo strany ·S 20 62 28

Nesúlad medzi decentralizáciami kompetencií a financií 60 135 78

Vysok˘ podiel prenesen˘ch kompetencií 28 37 37ZadæÏenie zariadení 37 80 40Technické a personálne problémy novozriaden˘ch úradov ·S 22 43 72

Iné 3 2 7Spolu poãet odpovedí 280 634 456Priemer odpovedí na 1 respondenta 3,5 3,1 3,3

ordinácie ‰tátnej správy, potom nesúlad medzi decentralizáciou a decentra-lizáciou financií a tretím váÏnym problémom boli pre nich technické a perso-nálne problémy novozriaden˘ch úradov ·S. Z pohºadu dosiahnut˘ch v˘sled-kom moÏno kon‰tatovaÈ, Ïe k˘m u predstaviteºov VÚC a obcí dominujenesúlad prechodu kompetencií a financií so skutoãnosÈou, Ïe prebrali kom-petencie za tie ãinnosti, v ktor˘ch sa realizujú zásadné reformy, predstavite-lia ‰tátnej správy udali iné nedostatky, ktoré ich v˘znamne ovplyvÀovali –okrem nesúladu kompetencií a financií- sú to v prvom rade problémy koordi-nácie ich ãinnosti a technické a personálne problémy. Nová organizaãná ‰truk-túra úradov ‰tátnej správy zaãala fungovaÈ od 1.1.2004 a mnohé úrady maliproblém s priestormi, technick˘m vybavením a pod. To bolo s najväã‰ou prav-depodobnosÈou dôvodom ich odpovedí.

Tab. 9: Najväã‰ie nedostatky reformy verejnej správy – váha nedostatkov

Pokiaº si odpovede o nedostatkoch premietneme do stanovenia ich váhyv˘znamnosti, ako ich ohodnotili jednotlivé skupiny respondentov, poradie samení u v‰etk˘ch troch skupín. Pre VÚC sú najväã‰ie nedostatky v nesúladekompetencií a financií, ale potom je to zadæÏenie preberan˘ch zariadení a sú-beh reforiem. Samospráva obcí definuje svoje skúsenosti a názory v poradí-nesúlad kompetencií a financií, nedostatoãné metodické usmernenie minis-terstva vnútra, ktoré za reformu zodpovedalo a potom sú to reformy a neko-ordinácia ‰tátnej správy. ·tátna správa opäÈ uvádza to isté poradie nedo-statkov ako samospráva obcí. Pri vyhodnotení tejto problematiky ako celku,moÏno kon‰tatovaÈ, Ïe predstavitelia verejnej správy za najväã‰ie nedostat-

68

Nedostatok VÚC Obec ·tátna správaReforme VS nepredchádzali reformy ‰kolstva, zdravotníctva, sociálnych vecí 1,59 1,85 1,79

Ch˘bajúca koordinácia ãinnosti ‰tátnej správy 2,05 1,78 1,8Nedostatoãné metodické riadenie zo strany Ministerstva vnútra SR 1,8 1,69 1,77

Nedostatoãná príprava preberacích protokolov zo strany ·S 1,7 1,87 1,96

Nesúlad medzi decentralizáciami kompetencií a financií 1,37 1,47 1,69

Vysok˘ podiel prenesen˘ch kompetencií 2,18 1,08 2,14ZadæÏenie zariadení 1,59 2,00 1,85Technické a personálne problémy novozriaden˘ch úradov ·S 2,05 2,16 2,06

Iné 2,0 1,0 0**

** Zamestnanci ‰tátne správy túto odpoveì síce vyznaãili, ale ani v jednom prípade jejnepridelili Ïiadne hodnoty.

ky prebiehajúcej reformy oznaãili nesúlad medzi prechodom kompetencií a fi-nancií, skutoãnosÈ, Ïe spolu s reformou verejnej správy sa realizujú aj refor-my v ìal‰ích odvetviach verejného sektora a medzi váÏny nedostatok zara-dili aj ch˘bajúcu koordináciu ‰tátnej správy.

Poradie v‰etk˘ch ponúknut˘ch moÏností ako nedostatkov reformy je na-sledovné:

1. Nesúlad medzi decentralizáciami kompetencií a financií.2. Reforme VS nepredchádzali reformy ‰kolstva, zdravotníctva, sociálnych

vecí.3. Ch˘bajúca koordinácia ãinnosti ‰tátnej správy.4. Nedostatoãné metodické riadenie zo strany Ministerstva vnútra SR.5. ZadæÏenie zariadení.6. Iné.7. Nedostatoãná príprava preberacích protokolov zo strany ·S.8. Technické a personálne problémy novozriaden˘ch úradov ·S.9. Vysok˘ podiel prenesen˘ch kompetencií.Pri konfrontácií v˘chodísk reformy verejnej správy – prínosy a riziká – s do-

siahnut˘mi v˘sledkami prieskumu moÏno kon‰tatovaÈ, Ïe z oãakávan˘ch prí-nosov u predstaviteºov verejnej správy dominuje priblíÏenie jej v˘konuobãanovi a pri nedostatkoch sa najväã‰ím rizikom stal nesúlad medzi de-centralizáciou kompetencií a decentralizáciou financií, po ktorom nasle-duje postoj, Ïe tejto reforme nepredchádzali reformy v ostatn˘ch rezortoch(‰kolstvo, zdravotníctvo, sociálne veci), pretoÏe kompetencie z t˘chto oblastiprechádzali na územnú samosprávu. Celému priebehu decentralizácie nepo-mohla ani koordinácia ãinnosti ‰tátnej správy, pretoÏe respondenti vyberali ten-to nedostatok ako tretí najv˘znamnej‰í

Decentralizované kompetencie vo v˘kone samosprávyVÚC a obcíNapriek tomu, Ïe Slovensko realizovalo od roku 1990 duálny model usporia-dania verejnej správy (s oddelen˘m v˘konom kompetencií ‰tátnej správy a sa-mosprávy) reakcia predstaviteºov územnej samosprávy odráÏa reálnu prax ce-lého obdobia – problémy s nejednoznaãn˘m v˘konom kompetencií. Osobitneje to v˘znamné od roku 2002, keì sa v ãinnosti samospráv zaãali uplatÀovaÈvedºa kompetencií originálnych (len v pôsobnosti samosprávy) a prenesen˘chna samosprávu (napr. organizácia volieb) aj ìal‰ie kompetencie (v˘kon za-bezpeãuje samosprávy so ‰tátnou správou napr. základné a stredné ‰kolstvo).V rétorike predstaviteºov samospráv sa tieto kompetencie naz˘vajú aj dele-né, lebo ich zabezpeãovanie sa delí medzi samosprávu a ‰tátnu správu. Le-gislatíva v‰ak pojem delená kompetencia nepozná. Pri odpovedi na otázku,ãi predpokladajú prekr˘vanie kompetencií medzi orgánmi samosprávy a ‰tát-nej správy: z VÚC predpokladá 67,82% respondentov prekr˘vanie a z ObcíaÏ 76,25% respondentov.

69

Tab. 10: Nov˘ rozsah kompetencií zabezpeãovan˘ch VÚC – odpovede v %

Preão si z VÚC veºk˘ poãet respondentov myslí, Ïe ich rozsah je mal˘, mo-Ïno vyvodiÈ jednak z oãakávaní moÏností ovplyvÀovaÈ rozvoj zvereného úze-mia a tieÏ z doteraj‰ích krátkych skúseností. Toto kon‰tatovanie kore‰pondujes odpoveìou predstaviteºov VÚC na otázku „Má samospráva VÚC podºa vászodpovedajúcu autoritu pre ovplyvÀovanie rozhodovacích procesov ‰tátnychorgánov?“ Odpoveì „Nie“ uviedlo aÏ 68,75% respondentov, „Áno“ odpovedalolen 25% a 6,25% na otázku nereagovalo.

Tab. 11: Nov˘ rozsah kompetencií sú obce – odpovede v %

V˘sledky predstaviteºov Obcí môÏu vychádzaÈ zo skutoãnosti, Ïe rozhodu-júci poãet respondentov je z miest, ktoré spolu s veºk˘mi dedinami prebrali naseba funkciu sídla spoloãného obecného úradu (SOÚ) a t˘mto spôsobom súzabezpeãované niektoré (zmluvne dohodnuté) kompetencie. V tejto súvislos-ti sme sa zaujímali aj o postoje a názory predstaviteºov samospráv obcí, akovnímajú SOÚ v ‰truktúre v˘konu verejn˘ch sluÏieb – za vhodnú formu ju po-vaÏuje 45,04%, nie je vhodná 6,9%, je vhodná ale len na prechodnú dobu41,58%. K problémom vytvárania a fungovania SOÚ zaujali respondenti z Obcínasledujúce postoje – najväã‰ie problémy sú so spôsobom financovania –62,87% a 20,79% uvádza ako problém v˘ber a poãet spoloãne vykonávan˘chkompetencií (rozpracované v príspevku Hamalová-Papánková). âi je spoloã-n˘ obecn˘ úrad vhodná forma spoloãného zabezpeãovania kompetencií je uÏteraz a bude aj v budúcnosti veºmi diskutovan˘ fenomén spájan˘ s predloÏe-n˘m návrhom komunálnej reformy na verejnú diskusiu z júna 2004.

Ako hodnotia problematiku v˘konu kompetencií obãania? Zlep‰enie v˘ko-nu veci verejn˘ch oãakáva 45,06% obãanov, zhor‰enie v˘konu 19,55% a ne-vie posúdiÈ aÏ 34,82%. Veºké percento t˘ch, ktorí nevedia posúdiÈ, ãi refor-ma prinesie zlep‰enie v˘konu kompetencií, a teda zv˘‰enie ich kvalitya efektívnosti, svedãí o viacer˘ch skutoãnostiach:• obãan sa v poslednom období nestretol priamo s ãinnosÈou úradov verejnej

správy,• má iné priority záujmu (sociálna reforma, reforma zdravotníctva, cenová po-

litika),

70

je primeran˘ je mal˘ je veºk˘VÚC 50% 41,25 % 2,5%Obec 56,43% 22,27% 17,32%

Sú schopné Nie sú schopné Sú schopné zabezpeãovaÈ zabezpeãovaÈ zabezpeãovaÈ

len mestáVÚC 41,25% 25% 30%Obec 17,32% 11,88% 51,98%

• nie je mu jasné, kto ão robí a zaão zodpovedá (aÏ 62,94% uvádza, Ïe muje súãasné usporiadanie verejnej správy neprehºadné),• r˘chly sled zmien usporiadania verejnej správy (k 1.1.1991, k 24.7.1996,k 1.1.2004) mohol spôsobiÈ apatiu na túto oblasÈ spoloãenského Ïivota.

Tento záver moÏno oprieÈ o v˘sledok prieskumu na otázku, ãi sa o priebehreformy zaujímali – aÏ 50% odpovedalo, Ïe sa nezaujímali, no podºa nich súv zásade informovaní, nezaujímalo sa vôbec 20,48% a zaujímalo sa 29,05%respondentov. Obãania dávajú v‰ak územnej samospráve pomerné vysoké‰ance na to, Ïe zvládnu v˘kon kompetencií lep‰ie ako predt˘m ‰tátna sprá-va – 55,49% predpokladá lep‰ie zvládnutie, 15,08% hor‰ie a 26,07% lep‰iezvládnutie, ale len v niektor˘ch oblastiach.

Názory na rozsah a schopnosÈ vykonávaÈ kompetencie sme otázkami ro-z‰írili o problémy a riziká zabezpeãovania kompetencií. Pri formulovaní toh-to okruhu sme vychádzali z predpokladu, Ïe predstavitelia verejnej správy20

budú reagovaÈ pomerne jednoznaãne motivovaní skúsenosÈami s precho-dom kompetencií. Dali sme im moÏnosÈ vyjadriÈ „silu“ problému a rizika sta-novením priority od 1. po prioritu 3. v poradí dôleÏitosti. Dosiahnuté v˘sledkypotvrdili nበpredpoklad, pretoÏe najproblémovej‰ou kompetenciou je pre294 respondentov ‰kolstvo z ãoho 207 ho dáva na prvé miesto (viì Tab.12). K tomu moÏno priradiÈ aj otázku na riziká, kde dominuje nedostatok fi-nanãn˘ch prostriedkov, z 366 respondentov ho dalo na prvé miesto 292 (viìTab.13) Je to aj vo väzbe na ìal‰ie otázky súvisiace s t˘m, ãi museli za-bezpeãovaÈ prenesenú kompetenciu bez primeran˘ch prostriedkova z ak˘ch zdrojov – VÚC odpovedalo áno 60% a Obec áno 68,31% (akooblasÈ udávané najãastej‰ie ‰kolstvo) a kryli to vlastn˘ch zdrojov –VÚC37,5% a Obce 71,01%.

Tab. 12: Problémové kompetencie v ãinnosti územnej samosprávy

Konfrontovali sme túto problematiku aj s obãanmi otázkou „So zabez-peãením, ktor˘ch kompetencií majú podºa vás obce najväã‰ie problémy“. JemoÏné kon‰tatovaÈ viac menej zhodu v niektor˘ch kompetenciách (obãanmohol oznaãiÈ viac moÏností) – ‰kolstvo povaÏuje za problémovú kompe-tenciu 74,67% respondentov, zdravotníctvo 60,89%, sociálnu starostlivosÈ41,15%, regionálny rozvoj 29,42%, dopravu 26,62%. Nie je moÏné vyhod-

71

20 Pri hodnotení sme zaradili v‰etk˘ch predstaviteºov verejnej správy vrátane miestnej ‰tát-nej správy.

kompetencia ‰kolstvo zdravotníctvo Soc. starost. Stav. konaniecelkovo 294 205 240 1151.priorita 207 68 69 182.priorita 60 94 80 303.priorita 27 43 91 67

nocovaÈ motívy, preão si obãan myslí, Ïe s t˘m majú samosprávy problé-my. Vysvetlenie príãin je moÏné hºadaÈ tak v oblasti dôvery obãana v sa-mosprávu (ale tú mu dávajú, uviedli sme na inom mieste). Hypoteticky mo-Ïno predpokladaÈ, Ïe je to odraz ich vlastn˘ch skúseností, resp.medializovan˘ch informácií o prebiehajúcich procesov reforiem v t˘chto od-vetviach, teda predpokladajú skomplikovanie v˘konu t˘chto ãinností zo stra-ny ‰tátu osobitne v oblasti nedostatoãného financovania. Urãitú koreláciumajú tie v˘sledky aj s odpoveìou na otázku, ãi oãakávajú po reforme vy-‰‰iu mieru svojho zasahovania do diania vo svojej obci, kde sú v˘sledky ne-jednoznaãné, lebo 48,23% respondentov oãakáva vy‰‰iu mierru svojho za-sahovania a 48,41% neoãakáva zmenu.

Fi‰kálna decentralizácia

Od 1.1.2005 sa stala úãinnou aj fi‰kálna decentralizácia, ktorá prostredníc-tvom originálnych a podielov˘ch daní a poplatkov má zabezpeãiÈ obciama VÚC dostatok prostriedkov na financovanie originálnych kompetencií. Sa-mosprávy uÏ v procese tvorby jej zásad v˘razne a aj úãinne obhajovali svo-je finanãné poÏiadavky, ktoré sa premietli do schválen˘ch zákonov v septembri2004. Aké v‰ak boli ich reakcie v na‰om prieskume organizovanom v marcia apríli, kedy e‰te zásady fi‰kálnej decentralizácie neboli známe?

âo oãakávajú predstavitelia samosprávy obcí a VÚC od fi‰kálnej decen-tralizácie? Na otázku odpovedalo celkovo 267 respondentov: zv˘‰enie príj-mov oãakáva 145, zníÏenie príjmov 34, stabilitu vo financovaní 45, men‰í vplyvcentra 21, zv˘‰enie zodpovednosti samosprávy 12, Ïiadne oãakávanie 6 a iné4 respondenti. Viac sú optimistickej‰í (zv˘‰enie príjmov, stabilita, zodpoved-nosÈ) vysoko‰kolsky vzdelaní respondenti, pesimistickej‰í (zníÏenie príjmov,Ïiadne) sú stredo‰kolsky vzdelaní.

72

OblasÈ celkovo 1. priorita 2. priorita 3. prioritaNedostatok kvalifikovan˘ch 201 77 65 59pracovníkovNedostatoãné technické 170 35 71 64vybavenieNedostatoãné priestorové 105 26 47 32vybavenieNedostatok finanãn˘ch zdrojov 366 292 77 27Nekompletná dokumentácia 122 19 57 46Nekvalitné právne zabezpeãenie presunu 211 36 99 76kompetencií

Tab.13: Riziká zabezpeãovania súãasn˘ch kompetencií územnej samosprávy

Tab. 14: Oãakávané zmeny vo financovaní samospráv od 1.1.2005 v %

V˘sledky ukazujú, Ïe predstavitelia územnej samosprávy si v prvom radesºubujú zv˘‰enie príjmov, ão je vlastne logické, lebo prenesené kompetenciemusia zákonite priniesÈ aj prostriedky na ich zabezpeãovanie. No uÏ iná jeotázka, ãi ich bude dostatok a ako s t˘m poradí samospráva, pretoÏe ako naj-väã‰ie riziko oãakáva práve v oblasti financovania. To je urãitá dilema. Ajobãan si sºubuje zlep‰enie v˘konu kompetencií, aj keì mu je súãasn˘ modelverejnej správy neprehºadn˘.

Respondenti z VÚC uvádzajú, Ïe v ìal‰ích krokoch reformy verejnej sprá-vy je pre nich rozhodujúce:• zv˘‰iÈ príjmy o podielové dane – 47,5% respondentov,• vyradiÈ VÚC zo systému ‰tátnej pokladnice – 40% respondentov zabez-

peãenie efektívnej absorpcie prostriedkov EÚ – 33,75% respondentov,• zavedenie efektívneho finanãného vyrovnávania krajov – 31,25 respondentov.

Fi‰kálna decentralizácia priniesla zmeny v príjmoch VÚC, ktoré inkasujú23,5% dane z príjmov fyzick˘ch osôb a tieÏ cel˘ v˘nos dane z motorov˘chvozidiel. T̆ m sa v˘znamne nav˘‰ili vlastné príjmy VÚC. Podiel na dani z príj-mov FO sa do rozpoãtu VÚC dostáva zloÏit˘m modelom postavenom na 9kritériách odvodenn˘ch od zabezapeãovan˘ch kompetencií a tieto kritériámajú zároveÀ vyrovnácí charakter. Nové financovanie vecne napæÀa poÏia-davky predstaviteºov VÚC, no rozhodujúce pre spokojnosÈ a vlastn˘ v˘konbude dostatoãnosÈ t˘chto prostriedkov a tieÏ schopnosÈ samosprávu VÚCs nimi narábaÈ efektívne. Vyradenie VÚC zo systému ‰tátnej pokladnice zrej-me nebude realizovateºné a skôr moÏno oãakávaÈ zaradenie do tohoto sys-tému aj obce, ktoré tam doposiaº neboli v˘davkov˘mi jednotkami.

Kontrola vo verejnej správe

Jeden z cieºov decentralizácie je posilnenie kontroly v územnej samo-správe. Kontrola sa realizuje rôznymi druhy, ale najãastej‰ie sa delí na vnú-tornú a vonkaj‰iu kontrolu. Vo vnútornom okruhu kontroly pri‰lo k dôleÏitejzmene vo v˘kone funkcie hlavného kontrolóra obce a VÚC novelizáciou zá-kona o obecnom zriadení, resp. VÚC, úãinnej k 1.7.2004. V˘znamnou zme-nou v oblasti vonkaj‰ej kontroly je novelizácia Ústavného zákona z roku2005, ktorou sa pôsobnosÈ Najvy‰‰ieho kontrolného úradu roz‰iruje voãi ob-ciam a VÚC na v‰etky finanãné prostriedky, s ktor˘mi hospodári, ako aj ma-jetok, ktor˘ vo svojej pôsobnosti a vlastníctve obce a VÚC spravujú. Táto

73

Zv˘‰enie ZníÏenie Stabilita ZníÏenie Zv˘‰enie Îiadne Inépríjmov príjmov financií vplyvu zodpovednosti zmeny

centra samosprávyza financie

Obec 53,46 13,36 42,57 33,66 39,60 1,9 0VÚC 53,75 8,75 45 42,5 46,25 3,75 0

zmena je úãinná od 1.1.2006 a predstavuje roz‰írenie kontrolnej ãinnostiNKÚ v súvislosti s reformou verejnej správy, ktorá po roku 2002 roz‰írilakompetencie a majetok a zv˘‰ila objem finanãn˘ch prostriedkov obcí a VÚC.Tento stav je moÏno konfrontovaÈ s odpoveìami respondentov v ãase, keìe‰te neboli úãinné uvedené zmeny. Odpovede na otázku „Ak˘m spôsobomby mala byÈ zabezpeãená úãinná kontrola vo verejnej správe?“ demon‰trujetabuºka.

Tab. 15: Kontrola vo verejnej správe – poãet odpovedí v %

V‰etci sa zhodujú, Ïe vnútorn˘ aj vonkaj‰í systém kontroly by mali byÈ v rov-nováhe, ale na druhom mieste zástupcovia obecnej aj regionálnej samosprávyoznaãili posilnenie vnútornej kontroly, priãom zástupcovia ‰tátnej správy po-silnenie vonkaj‰ej kontroly. Tieto odpovede naznaãujú, Ïe predstaviteºom sa-mosprávy je bliωia kontrola prostredníctvom vlastn˘ch kontroln˘ch mecha-nizmov.

Postoj obãanov k reforme verejnej správy

V tejto ãasti chceme poukázaÈ na to, ako obãania hodnotia proces reformya dopady v˘konu ãinnosti orgánov ‰tátnej samosprávy a územnej samo-správy na zabezpeãovanie ich potrieb. Ako jeden z hlavn˘ch prínosov de-centralizácie (uvedené v ãasti prínosy a riziká decentralizácie) oznaãili pred-stavitelia verejnej správy „priblíÏenie obãanom“. V˘sledkom reformy malobyÈ také usporiadanie verejnej správy, ktoré by sa nielen priblíÏilo obãano-vi, reagovalo objektívnej‰ie a pruÏnej‰ie na jeho potreby, ale aby bolo pre-Àho aj prehºadné. Na otázku „Je podºa vás súãasne usporiadanie verejnejsprávy (‰tátnej správy a územnej samosprávy) pre obãana prehºadné?“ smedostali tieto odpovede:

Tab. 16: PrehºadnosÈ usporiadania verejnej správy pre obãana – poãet odpovedí v %

74

VÚC Obce ·tátna správaVäã‰ia miera vnútornej kontroly 17,8 25,3 14,7Väã‰ia miera vonkaj‰ej kontroly 8,2 18,42 36Rovnakou mierou 71,2 53,7 48

Je usporiadanie verejnej správy pre obãana prehºadné? Áno Nie

VÚC 20,0% 80,0%Obec 24,4% 85,6%·tátna správa 27,4% 82,6%Obãan 37,1% 62,9%

Obãan a jeho záujem o reformu verejnej správyToto subjektívne vnímanie obãanov je moÏné do urãitej miery spájaÈ s odpo-veìami záujmu o reformu verejnej správy a zdrojmi informácií o nej. Je pred-poklad, Ïe ak sa o reformu zaujímali, tak majú o nej nielen informácie, alemôÏu aj cel˘ priebeh hodnotiÈ. Pri odpovediach typu nezaujímal som sa, alesom v podstate informovan˘, ide o situáciu, kde je ÈaÏko odhadovaÈ hæbku zna-lostí, no zrejmé je, Ïe ich základ bude odvíjan˘ od toho, ão a aké informáciepublikovali, resp. zverejÀovali jednotlivé médiá vzhºadom na ich v˘razné za-stúpenie v zdrojoch.

Tab. 17: Záujem obãana o reformu verejnej správy

Tab. 18: Zdroje informácií obãana

Obãan a jeho oãakávania zmien v˘konu verejnej správyAk sa má ãinnosÈ orgánov územnej samosprávy a ‰tátnej správy priblíÏiÈk obãanovi a viac a lep‰ie identifikovaÈ jeho potreby mali by to obãania vy-jadriÈ aj vo svojich oãakávaniach. Samozrejme nemusí ísÈ o priamu úmeru,lebo obãania v kontexte doteraj‰ích svojich skúseností a získan˘ch informá-cií z médií, môÏu maÈ sklon o umiernenej interpretácií, resp. ich odpovedemôÏu byÈ vo v˘raznej korelácií s uveden˘mi zdrojmi.

Tab. 19: Odpoveì na otázku „Zlep‰í sa v˘kon verejn˘ch vecí?

Tab. 20: Odpoveì na otázku „Ak˘ bude v˘kon samosprávy s komptenciami od ‰tátnej správy“?

75

Zaujímal Nezaujímal Nezaujímal som sa som sa som sa, ale som

informovan˘Poãet odpovedí 156 110 269

Masovokomun. Verejné Odborné PríleÏitostneprostriedky Internet diskusie vzdelávaniePoãet 388 36 29 37 85

áno nie neviem Ïiadna odpoveìpoãet 242 105 187 3

V˘kon V˘kon Zlep‰í sa len Îiadna sa zlep‰í sa zhor‰í v niektor˘ch odpoveì

oblastiachpoãet 298 81 140 18

Napriek tomu, Ïe len 45% respondentov oãakáva, Ïe sa v˘kon verejnejsprávy zlep‰í, samospráve sú dávané celkom solídne ‰ance teda, Ïe budúkompetencie, ktoré pre‰li na nich zo ‰tátnej správy, lep‰ie vykonávaÈ (57%respondentov) resp. oãakávajú zlep‰enie len niektor˘ch kompetencií.

Obãan a jeho obecn˘ úradSamosprávy obcí v ãase prieskumu uÏ mali v‰etky svoje nové kompetencie– originálne aj prenesené, a preto bolo moÏné sa obãana op˘taÈ aj na prob-lematiku fungovania jeho obecného alebo mestského úradu, aké sú jeho ne-dostatky a ãi zaregistroval zmeny k zlep‰eniu za posledn˘ rok:

Tab. 21: Nedostatky v ãinnosti obecného úradu versus prínosy za rok

V prínosoch za posledn˘ rok treba upriamiÈ pozornosÈ na lep‰ie poznanieproblémov obce a obãana a tieÏ priblíÏenie v˘konu k obãanovi v kon‰tatova-ní, Ïe nemusí uÏ cestovaÈ do iného sídla. Stále v‰ak treba maÈ na pamäti ajodpovede, Ïe nevidí prínos, resp. nevie posúdiÈ.

Záver

Realizovan˘ prieskum je jedineãn˘ z hºadiska cieºovej skupiny responden-tov, ktorá zah⁄Àa nielen obãanov ale aj samostn˘ch aktérov reformy – pred-staviteºov ‰tátnej správy a regionálnej i obecnej samosprávy. V lete 2005bol uskutoãnení reprezentatívny prieskum agentúrou FOCUS, ktorá v‰akskúmala názory a postoje iba obãanov k reforme verejnej správy. Prieskumpreukázal pozitívne vnímanie cieºa decentralizácie reformy a skôr pozitívnyako negatívny postoj k presunu kompetencií, ão je v súlade i nami získa-n˘mi v˘sledkami.

Reforma verejnej správy priniesla rozsiahle zmeny vo fungovaní in‰titúciíverejnej správy – územnej samospráve aj miestnej ‰tátnej správe. Decen-

76

Nedostatky Poãet Prínosy za posledn˘ rok Poãet odpovedí odpovedí

Zdæhavé vybavovanie 219 Skrátenie ãasu vybavovania 56NekompetentnosÈ 113 Zv˘‰ila sa informovanosÈ 51pracovníkov a kompetentnosÈ

pracovníkovNedostatoãná 163 Pracovníci samosprávy 158informovanosÈ pracovníkov lep‰ie poznajú problémy

obce a obãanovNeochota pracovníkov 152 V˘hoda vybavovanie 108

v mieste bydliskaZbytoãná byrokracia 248 Îiadne prínosy 142iné 0 Neviem posúdiÈ 119

tralizácia kompetencií je zloÏit˘ a nároãn˘ proces pre v‰etk˘ch zainteresova-n˘ch, no v koneãnom dôsledku prebieha a prená‰a sa do Ïivota obãana. Po-dºa v˘sledkov realizovaného prieskumu sa obãan a v niektor˘ch prípadochani samostní predstavitelia verejnej správy nie sú schopní orientovaÈ v novommodeli verejnej správy. AÏ v roku 2005 reálne zaãala fi‰kálna decentralizá-cia, 3 roky po prvej etape decentralizácie kompetencií. Jej dopad do realityÏivota obcí a VÚC zostáva zatiaº otvorenou otázkou. Prvé v˘sledky v‰ak uka-zujú, Ïe dan˘ model zhor‰il finanãnú situáciu obcí do 250 obyvateºov a aj nov˘zákon o miestnych daniach zaãali niektoré obce upaltÀovaÈ tak, Ïe v˘raznezv˘‰ili dane z nehnuteºností. To sa stretlo s odmietav˘m postojov hlavne pod-niakteºsk˘ch subjektov. Táto skutoãnosÈ viedla vládu k predloÏeniu návrhu no-vely zákona (november 2005), ktorá by limitovala maximálnu v˘‰ku dane. Pre-cizovanie platného modelu fi‰kálnej decentralizácie zostáva úlohounasledujúceho obdobia (upresnenie, resp. modifikovanie sa predpokladá v ho-rizonte rokov 2005 aÏ 2007).

Otvorenou otázkou zostáva aj návrh komunálnej reformy a teda, ãi v hori-zonte najbliωích rokov bude vôºa a ochota ukonãiÈ, resp. pokraãovaÈ v nej.Z pohºadu VÚC sa tento problém môÏe zdaÈ indiferentn˘ a momentálne sasústreìujú na blíÏiace sa druhé regionálne voºby a samospráva obcí jev˘znamne zainteresovaná na rie‰ení hlavne finanãn˘ch vzÈahov, zabez-peãením fungovania prebran˘ch zariadení, niektor˘ch vecn˘ch problémov pre-nesen˘ch kompetencií. OtvoriÈ v tomto období veºkú tému – komunálnu re-formu a hºadaÈ vhodn˘ spôsob ako integrovaÈ malé slovenské obce, nie jenajpálãivej‰ou témou ani pre malé obce. Napriek deklarovanému harmono-gramu komunálnej reformy z júna 2004 sa jej rie‰enie asi odsunie aÏ na na-sledujúce volebné obdobie.

LITERATÚRA1. BÚ·IK, J.: Organizácia ‰tátnej správy. MV SR. Bratislava 2005.2. HAMALOVÁ, M., ÎÁRSKA, E.: Vybrané kapitoly z ekonomiky verejnej

správy. FF Univerzity Kon‰tantína Filozofa v Nitre. Nitra 2002.3. TICH ,̄ D.: Fi‰kálna decentralizácia ako súãasÈ reformy verejn˘ch financií.

Ekonomická univerzita. Bratislava 2005. Doktorandská dizertaãná práca4. Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej správy. Vláda SR 20015. Projekt decentralizácie verejnej správy na roky 2003 – 2006. Vláda SR 2003.6. Komunálna reforma. Vláda SR 2004.7. Zákon NR SR ã.302/2001 Z. z. o samospráve vy‰‰ieho územného celku8. Zákon NR SR ã.416/2001 Z.z. o prechode niektor˘ch kompetencií zo

miestnej ‰tátnej správy na územnú samosprávu.9. Zákon NR SR ã. 446/2001 Z.z. o majetku VÚC

10. Zákon NR SR ã. 447/2001 Z.z. o majetku obcí

77

11. Zákon NR SR ã. 453/2001 Z.z. o obecnom zriadení12. Zákon NR SR ã. 503/2001 Z.z. o podpore regionálneho rozvoja.13. Zákon NR SR ã. 582/2004 Z.Z. o miestnych daniach a miestnom poplat-

ku za komunálne a drobné stavebné odpady14. Zákon NR SR ã. 583/2004 Z.z. o rozpoãtov˘ch pravidlách územnej sa-

mosprávy 15. 937 dotazníkov prieskumu Katedry verejnej správy a regionálneho rozvoja

v rámci projektu VEGA ã. 1/1264/04. Ekonomická univerzita. Bratislava 2004

78

III. decentralizácia verejnej správy – diskusia

ANAL̄ ZA V¯KONU PRENESEN¯CH KOMPETENCIÍ ZO ·TÁTU

NA MIESTNU SAMOSPRÁVU21

Ing. Eva BaláÏová, Ing. Viera Papcunová, PhD.Katedra regionálneho rozvoja FE·RR

Slovenská poºnohospodárska univerzita v Nitre037/6508 566, 037/6508567

eva.balazova@uniag.sk, viera.papcunova@uniag.sk

Kºúãové slová: prenesené kompetencie, miestna samospráva

Úvod

S postupom reformy verejnej správy sa ãoraz väã‰í rozsah kompetencií pre-súva na miestnu úroveÀ. Obce sa s touto rastúcou záÈaÏou vysporiadavajúrozdielne v závislosti od ich veºkosti, ekonomickej sily a v neposlednom radeaj od manaÏérskych zruãností svojich volen˘ch reprezentantov resp. profesi-onálnych pracovníkov.

Cieºom príspevku je identifikovaÈ rozsah prenesen˘ch kompetencií, ktorévykonávajú obce, a to ãi uÏ priamo v obci alebo v spoloãnej úradovni.

Materiál a metódy

Priestor pre skúmanie bol vymedzen˘ hranicami okresov Spi‰ská Nová Ves,Levoãa a KeÏmarok ako reprezentantov regiónu Spi‰ a RoÏÀava a Revúcaako reprezentanti regiónu Gemer. Predmetom skúmania boli obce vidiecke-ho typu, preto zo zoznamu boli vylúãené obce, ktoré majú legálne priznan˘‰tatút mesta.

79

21 Uveden˘ ãlánok je jedn˘m z v˘stupov prípadovej ‰túdie „ Zabezpeãovanie samospráv-nych kompetencií v jednotliv˘ch veºkostn˘ch kategóriách obcí v regiónoch Gemer a Spi‰.“

Z celkového poãtu 201 obcí bolo zvolen˘ch 51 obcí. VeºkosÈ vzorky tedapredstavovala úroveÀ 20 % z celkového poãtu obcí s ohºadom na rozmiest-nenie obcí v danom priestore. Primárny v˘skum sa realizoval formou dotaz-níka a riadeného rozhovoru s predstaviteºmi samosprávy vybran˘ch obcí. Vy-hodnoten˘ bol ‰tatistickou anal˘zou systému SAS.

Pri anal˘ze zabezpeãovania prenesen˘ch kompetencií sme vychádzaliz nasledovnej hypotézy: S veºkosÈou obce sa mení mnoÏstvo skutoãneposkytovan˘ch sluÏieb v rámci kompetencií dan˘ch zákonom.

Obce boli roztriedené do veºkostn˘ch skupín podºa poãtu obyvateºovs vyuÏitím metódy prirodzen˘ch zlomov (Natural Breaks Classification).Táto metóda identifikuje hraniãné bodu tak, Ïe hºadá zoskupenia a trendy,ktoré sú vnútornou vlastnosÈou údajov. Údaje sú spracované pomocou sof-tvéru ArcView GIS, ktor˘ vyuÏíva Jenkovu optimalizaãnú metódu, ktorousa minimalizuje rozptyl vnútri kaÏdej triedy. Skupina prvkov sa usporiadaod najmen‰ích po najväã‰ie podºa zvoleného kritéria. Prvky sú rozdelenédo tried, ktor˘ch hranice sa vytvárajú vtedy, keì nastane pomerne veºk˘skok v hodnotách

V˘sledky

Tab. 1: PoãetnosÈ obcí vo veºkostn˘ch skupinách v jednotliv˘ch okresoch

·truktúra v˘berovej vzorky sleduje poãetné zastúpenie obcí v jednotliv˘ch veº-kostn˘ch skupinách.

80

Veºkostná skupina obcíOkres do 301 501 1001 1501 nad Spolu

300 – 500 – 1000 – 1500 – 2500 2501Spi‰ská N. Ves 4 6 10 4 5 3 32Levoãa 14 9 7 0 1 0 31KeÏmarok 9 6 11 4 5 4 39Región Spi‰ 27 21 28 8 11 7 102RoÏÀava 16 13 22 4 5 0 60Revúca 19 10 7 3 0 0 39Región Gemer 35 23 29 7 5 0 99Spolu 62 44 57 15 16 7 201

Zdroj: Databáza Katedry regionálneho rozvoja, FE·RR, SPU Nitra

Pri v˘bere konkrétnych obcí bolo okrem veºkostného kritéria brané do úva-hy aj priestorové kritérium determinované vzdialenosÈou od najbliωieho cen-trálneho (okresného) mesta.

Súbor bol ‰tatisticky testovan˘ na hladine _ ≤ 0,05. Informácie o obciacha o kompetenciách ktoré vykonávajú boli získavané na základe terénnehoprieskumu pomocou formalizovaného dotazníka metódou riadeného roz-hovoru. V˘sledky dotazníkového prieskumu boli spracované do kontinge-nãnej matice a vyhodnotené pomocou ‰tatistického programového balíkaSAS. Prenesené kompetencie zo ‰tátu na obce boli zatriedené do 15 okru-hov:

1. kompetencie na úseku vodného hospodárstva,2. kompetencie na úseku matrík,3. kompetencie na úseku ochrany prírody,4. kompetencie – ‰kolsk˘ zákon,5. kompetencie na úseku regionálneho rozvoja a cestovného ruchu,6. kompetencie na úseku divadelnej ãinnosti,7. kompetencie o múzeách a galériách,8. kompetencie na úseku sociálnej pomoci,9. kompetencie o ‰kolsk˘ch zariadeniach,

10. kompetencie na úseku telesnej kultúry,11. kompetencie na úseku zdravotnej starostlivosti,12. kompetencie na úseku územného plánovania a stavebného poriadku,13. kompetencie na úseku pozemn˘ch komunikácií,14. kompetencie na úseku civilnej ochrany,15. cezhraniãná spolupráca obcí.

V obciach do 300 obyvateºov v priemere realizovalo v˘kon prenesen˘chkompetencií zo ‰tátu na samosprávu v uveden˘ch 15 okruhoch váÏen˘m arit-

81

Veºkostná skupina obcíOkres do 301 501 1001 1501 nad Spolu

300 – 500 – 1000 – 1500 – 2500 2501Spi‰ská Nová Ves 1 2 3 1 2 1 10Levoãa 4 2 2 0 0 0 8KeÏmarok 2 1 3 1 2 2 11Región Spi‰ 7 5 8 2 4 2 28RoÏÀava 4 3 4 1 1 0 13Revúca 4 2 2 1 0 0 8Región Gemer 8 5 6 2 1 0 22Spolu 15 10 14 4 5 3 51

Tab. 2: PoãetnosÈ obcí vo veºkostn˘ch skupinách vo v˘berovom súbore obcí

metick˘m priemerom 19,6 % obcí vo vlastnej obci, 4,9 % prostredníctvom spo-loãnej úradovne a 75,5 % obcí nevykonávalo tieto kompetencie.

V obciach od 301 do 500 obyvateºov v priemere realizovalo v˘kon pre-nesen˘ch kompetencií zo ‰tátu na samosprávu v uveden˘ch 15 okruhoch váÏe-n˘m aritmetick˘m priemerom tieÏ 19,6 % obcí, prostredníctvom spoloãnej úra-dovne to bolo 8 % obcí a 72,4 % obcí nevykonávalo tieto kompetencie.

V obciach od 501 do 1000 obyvateºov v priemere realizovalo v˘kon pre-nesen˘ch kompetencií zo ‰tátu na samosprávu v uveden˘ch 15 okruhochváÏen˘m aritmetick˘m priemerom 32,7 % obcí, prostredníctvom spoloãnej úra-dovne to bolo 6,2 % obcí a 61,1 % obcí nevykonávalo tieto kompetencie.

V obciach od 1001 do 1500 obyvateºov v priemere realizovalo v˘kon pre-nesen˘ch kompetencií zo ‰tátu na samosprávu v uveden˘ch 15 okruhochváÏen˘m aritmetick˘m priemerom 48,5 % obcí, prostredníctvom spoloãnej úra-dovne to bolo 5 % a 46,5 % obcí nevykonávalo tieto kompetencie.

V obciach od 1501 do 2500 obyvateºov v priemere realizovalo v˘kon pre-nesen˘ch kompetencií zo ‰tátu na samosprávu v uveden˘ch 15 okruhochváÏen˘m aritmetick˘m priemerom 30,2 % obcí, prostredníctvom spoloãnej úra-dovne to bolo 10,5% obcí a 59,3% obcí nevykonávalo tieto kompetencie.

V obciach nad 2500 obyvateºov v priemere realizovalo v˘kon prenesen˘chkompetencií zo ‰tátu na samosprávu v uveden˘ch 15 okruhoch váÏen˘m arit-metick˘m priemerom 27,8 % obcí, prostredníctvom spoloãnej úradovne to bolo13,3 % obcí a 58,9 % obcí nevykonávalo tieto kompetencie.

Tab. 4: StupeÀ plnenia prenesen˘ch kompetencií v %

ZáverV˘chodisková hypotéza sa ako celok ukázala ako ‰tatisticky nepreukazná (((0,05). Z anal˘zy zaloÏenej na ‰tatistickom triedení sa preukázali urãité zá-vislosti veºkosti obce a mnoÏstva skutoãne vykonávan˘ch kompetencií dan˘chzákonom, ktoré je moÏné interpretovaÈ na úrovni regiónov Gemer a Spi‰.

V˘sledky anal˘zy môÏu byÈ interpretované ako prípadová ‰túdia, poskytu-júca námety pre ìal‰ie bádanie.

82

Veºkostná skupina Áno vo vlastnej Áno v spoloãnej nieobci úradovni

Do 300 19,6 1,9 75,5Od 301 do 500 19,6 8,0 72,4Od 500 do 1000 32,7 8,6 58,7Od 1 001 do 1 500 18,5 5,0 46,5Od 1 5001 do 2 500 30,2 10,5 59,3Nad 2500 27,8 13,3 58,9Priemer 29,7 8,4 61,9

Zdroj: vlastné spracovanie

ëalej sa potvrdilo, Ïe• prostredníctvom spoloãn˘ch úradovní sa realizujú kompetencie takmer len

s prenesen˘m v˘konom ‰tátnej správy a to iba v nevyhnutnom rozsahu (prie-mer súboru 7 %), obce si dobrovoºne nezriaìujú spoloãné úradovne s in˘mzameraním, neÏ aké im prikazuje legislatíva,

• skúmané obce nevyuÏívajú prenesené kompetencie (priemer súboru 63%) z rôznych dôvodov, veºmi ãasto aj z dôvodu, Ïe sa nevyskytuje na jej v˘-kon poÏiadavka,

• vybrané obce (priemer súboru 30 %) vykonávajú prevedené kompetenciev rámci vlastnej ãinnosti.

83

REFORMA VEREJNEJ SPRÁVY A OBâIANSKASPOLOâNOSË – „SPOLUPRACOVAË SA DÁ.…“

Ing. Zuzana FrnováREVIA – Malokarpatská komunitná nadácia

Trnavská 8, 900 02 Modra0904 540 284, zuzana.frnova@revia.sk

Kºúãové slová: medzisektorová spolupráca, tretí sektor, obãianska spoloã-nosÈ, participácia na veciach verejn˘ch

Úvod

Reforma verejnej správy je súãasÈou dynamick˘ch zmien prebiehajúcich v SRod roku 1990. Tento príspevok je trochu netradiãn˘m pohºadom na reformuverejnej správy. Jeho cieºom je poukázaÈ na dôleÏitosÈ medzisektorovej spo-lupráce a upevÀovanie partnerstiev medzi mimovládnymi organizáciami(MVO) a samosprávami napríklad na projektoch financovan˘ch zo zdrojov EÚ.

Obãianska spoloãnosÈ v procese reformy verejnej správy

Filozofiou reformy verejnej správy je prenos kompetencií ‰tátu na sa-mosprávu a t˘m maximálne priblíÏenie správy vecí verejn˘ch obãano-vi. Teda jej zmyslom je daÈ obãanom viac moci, ale aj zodpovednosti zamiesto, kde Ïijú.

Cieºom reformy verejnej správy je vytvoriÈ také právne prostredie pre rozvojúzemnej samosprávy, ktorá zveren˘mi kompetenciami a verejn˘mi financiamidokáÏe utváraÈ podmienky pre harmonick˘ rozvoj regiónov v podmienkach ob-dobn˘ch krajinám Európskej únie a podporovaÈ iniciatívy územnej samosprá-vy smerujúce k medziobecnej a interregionálnej spolupráci. Nov˘m fenoménom,ktor˘ sa vynoril v súvislosti s reformou verejnej správy je budovanie obãian-skej spoloãnosti a obãianska participácia – teda aktívny prístup ºudí – obãa-nov k vlastnému okoliu, s ãím reforma verejnej správy prirodzene ráta.

Hoci v súãasnej dobe sú podºa väã‰iny obãanov najvplyvnej‰ími nositeºmilokálnej moci primátori, starostovia a volení predstavitelia miestnych ãi mest-sk˘ch zastupiteºstiev, postupn˘m budovaním obãianskej spoloãnosti si ãorazpevnej‰iu pozíciu získajú mimovládne organizácie (MVO). Veì práve orga-nizácie tretieho sektora tvoria chrbtovú kosÈ obãianskej spoloãnosti, a t˘m ajsamosprávy ako jej neoddeliteºnej súãasti. Postupne sa stávajú nositeºmiv˘znamn˘ch zmien v spoloãnosti.

84

Napriek tomu v‰ak medzi spoloãensk˘m vplyvom primátorov/ starostovãi poslancov miestnych, mestsk˘ch a obecn˘ch zastupiteºstiev a predstavi-teºmi tretieho sektora je stále veºká priepasÈ. A bude trvaÈ moÏno e‰te nie-koºko rokov, k˘m si obãania uvedomia, ão v‰etko vlastne môÏu od svojich sta-rostov, primátorov, miestnych a regionálnych poslancov ÏiadaÈ a ão v‰etkomôÏu vo svojej obci a vy‰‰om územnom celku ovplyvniÈ sami!

SúãasÈou reformy verejnej správy je prirodzene aj reforma verejn˘ch finan-cií. Vláda sa zaviazala realizovaÈ a aj realizuje opatrenia zamerané na zv˘‰e-nie efektívnosti vyuÏívania verejn˘ch zdrojov, a to sa t˘ka aj hospodárenia obcí.Základn˘m prvkom reformy verejn˘ch financií je zavedenie tvrdého rozpoãto-vého obmedzenia v celom okruhu verejn˘ch financií, vrátane obcí a miest. Vlá-da chce posilniÈ postavenie, ale aj zodpovednosÈ územnej samosprávy pri po-skytovaní sluÏieb obãanovi, a to najmä decentralizáciou verejn˘ch financií.V súvislosti s presunom právomocí, ale aj zodpovednosti na obce a v súvislostis deklarovan˘m zámerom vlády posilniÈ postavenie miestnej samosprávy, je po-trebné dorie‰iÈ zabezpeãovanie nov˘ch úloh. Ukazuje sa, Ïe mestá nemajúa nebudú maÈ v súvislosti s decentralizáciou ani tak problémy organizaãnéhocharakteru, ale skôr problémy súvisiace s financovaním presunut˘ch úloh.

Prechodom mnoh˘ch kompetencií zo ‰tátu na samosprávy sa postavil zá-klad nového charakteru ‰tátu – decentralizovaného ‰tátu, ktor˘ má lep‰ie mo-Ïnosti zohºadÀovaÈ potreby men‰ín a diferencovan˘ch, regionálnych potriebobãanov. Najsilnej‰í efekt reformy verejnej správy je dlhodob˘. Prejaví sa vte-dy, keì samosprávy zaãnú naplno vyuÏívaÈ svoje nové kompetencie, keì pri-pravia plány rozvoja v oblastiach, v ktor˘ch ich doteraz realizoval v˘luãne ‰tát,keì svoje plány zaãnú realizovaÈ a hlavne keì zaãnú spolupracovaÈ a bu-dovaÈ partnerstvá, ãi uÏ s tretím alebo podnikateºsk˘m sektorom. Partner-stvo je povaÏované za nástroj zvy‰ovania schopnosti rie‰iÈ problémy a upe-vÀovaÈ sociálnu súdrÏnosÈ.

Jednou z ciest, po ktorej sa samosprávy môÏu vydaÈ je ãerpanie zdrojovzo ‰trukturálnych fondov EÚ. A práve toto je priestor, kde je uÏ deklarovanépartnerstvo s tretím sektorom nevyhnutné. Zo strany MVO sa im ponúka mo-ÏnosÈ vyuÏiÈ schopnosti flexibilného tretieho sektora a skúsenosti jeho od-borníkov s lokálnym prostredím, pri písaní projektov, ale hlavne pri nároãnomprocese ich implementácie. Zo skúsenosti totiÏ viem, Ïe napriek silnej potre-be maÈ zamestnaného projektového manaÏéra, väã‰ina samospráv túto po-trebu zatiaº ignoruje a nedoceÀuje. MVO môÏu v rámci partnerstva ponúk-nuÈ samosprávam mnoÏstvo v˘hod:• Iniciatívu• Inovatívne rie‰enia• Import modelov / príkladov zo zahraniãia• Odbornú pomoc – ekonomickú, právnu...• Návrhy efektívnej‰ieho a lacnej‰ieho rie‰enia• Technické zázemie• Administratívnu kapacitu

85

• ·tandard kvality práce• DodrÏiavanie pravidiel• Otvorenú komunikáciu• TransparentnosÈ• SchopnosÈ zapojiÈ verejnosÈ• NapæÀanie verejného záujmu• ZnalosÈ miestnych pomerov a problémov komunity• Pomoc pri napæÀaní cieºov samosprávy• Dotiahnutie projektu do konca

Niã v‰ak nie je ideálne a napriek nesporn˘m v˘hodám sa aj na strane MVOnájdu slabé stránky, ktoré je do budúcnosti potrebné odstrániÈ:• Nedostatoãná znalosÈ systému verejnej správy/nedostatoãn˘ re‰pekt prepravidlá, ktor˘m verejná správa podlieha• Predsudky a stereotypy voãi in˘m sektorom• PovesÈ kritikov a nie rie‰iteºov• Príli‰ná snaha byÈ lídrom• Dlhodobá preÈaÏenosÈ• NesolventnosÈ a nedostatoãná udrÏateºnosÈ – neistá schopnosÈ zaistiÈ zdroje.

Nedostatky sú v‰ak na oboch stranách a t˘m, Ïe celá súãasná situácia a zme-ny v oblasti verejnej správy a obãianskej spoloãnosti sú pre na‰u krajinu po-merne nové, sú tieto nedostatky prirodzené. Partneri, ktorí ich dokáÏu pre-konaÈ sú na dobrej ceste k zvládnutiu problémov a vzájomná spolupráca imprinesie ovocie.

Princíp partnerstva v praxi – príklad z Pezinka

Rada by som na tomto mieste uviedla konkrétny príklad úspe‰nej medzisek-torovej spolupráce samosprávy, tretieho a podnikateºského sektora v prospechrozvoja malokarpatského regiónu. Napriek tomu, Ïe spolupráca väã‰iny slo-vensk˘ch miest a obcí s tretím sektorom nie je práve ukáÏková, niektoré sa-mosprávy si predsa len zaslúÏia pozornosÈ. A to hlavne za ich ústretovosÈ,otvorenosÈ a ochotu spolupracovaÈ aj s in˘mi sektormi – MVO ãi podnikateº-sk˘m sektorom, aby sa podmienky pre Ïivot v meste, ãi regióne zmenili k le-p‰iemu. A tak˘m je aj mesto Pezinok. Zmena nenastane zo dÀa na deÀ, aleniektorí predstavitelia samosprávy mesta a zopár jednotlivcov, zamestnancovMestského úradu sa snaÏia v rámci mesta v spolupráci s MVO realizovaÈ novéaktivity a zapojiÈ aj ‰irokú verejnosÈ do diania v meste. Princíp partnerstva jev koneãnom dôsledku presadzovan˘ aj v rámci Európskej únie, napríklad ajpri ãerpaní zdrojov zo ‰trukturálnych fondov EÚ.

Vzájomná dôvera a spolupráca sa nerodia ºahko a e‰te Èaωie je ju udrÏaÈ,no napriek tomu existuje. Nasledujúci príklad by mal byÈ in‰piráciou a po-vzbudením aj pre iné slovenské samosprávy, ktoré stoja pred mnoh˘mi prob-lémami, ão so sebou reforma verejnej správy priná‰a.

86

REVIA – Malokarpatská komunitná nadácia realizovala v 7/2004 – 9/2005v partnerstve s mestom Pezinok, Z· Kupeckého, TV Pezinok a neformálnymzdruÏením Optika pre Pezinok projekt PK NET, ktorého cieºom bolo priblíÏiÈinternet potrebám obyvateºov tohto regiónu. Projekt bol financovan˘z programu EÚ PHARE v rámci grantovej schémy miestneho a regionál-neho rozvoja.

Hlavnou aktivitou projektu bolo umoÏnenie bezplatného prístupu na in-ternet pre ‰irokú verejnosÈ v rámci Otvorenej ‰koly na Z· Kupeckého. In-ternet bol pre verejnosÈ prístupn˘ poãas 12 mesiacov, ‰kola bola celkovootvorená 139 dní. Poãas ‰kolského roka bol internet prístupn˘ 4 hodiny den-ne od 16.00 – 20.00. Prázdninov˘ internetov˘ klub v mesiacoch 8/2005 –9/2005 bol otvoren˘ aÏ 12 hodín denne od 8.00 – 20.00. Poãet náv‰tevníkovinternetového klubu z radov ‰irokej verejnosti bol 4 256, ão predstavuje, Ïetakmer kaÏd˘ 5. obyvateº Pezinka sa zúãastnil projektu.

ZároveÀ v rámci projektu prebehlo aj 21 ‰pecializovan˘ch ‰kolení prá-ce s internetom. Zúãastnilo sa ich postupne cca 230 záujemcov z matersk˘cha základn˘ch ‰kôl v Pezinku, ·peciálnej Z· Pezinok, Gymnázia Pezinok, Do-mova sociálnych sluÏieb Hestia, Centra v˘chovnej a psychologickej preven-cie, matky na materskej dovolenke a iní záujemcovia z radov obãanov. Spo-medzi ‰irokej verejnosti sa ‰kolení zúãastnilo cca 100 ºudí.

Prístup na internet a ‰kolenia práce s internetom pre ‰irokú verejnosÈ bolipodºa stanoveného harmonogramu zabezpeãené aj v Modre na Z· ª. ·tú-ra. Zrealizovalo sa celkovo 16 stretnutí pre cca 134 záujemcov.

Okrem ‰kolení boli v rámci projektu zabezpeãené na Z· Kupeckého aj ìa-l‰ie aktivity:

- internetové kino – 5 x v priebehu projektu sa zrealizovalo pre verejno-sÈ, pravidelne 2 x do t˘ÏdÀa vyuÏívajú internetové kino Ïiaci ‰koly v rámci vy-uãovania

- internet vo vyuãovaní klasick˘ch predmetov – uãitelia pravidelne vy-uÏívajú internet ako uãebnú pomôcku na hodinách slovenského jazyka, ze-mepisu, obãianskej náuky, prírodopisu, fyziky, chémie, hudobnej v˘chovy, v˘-tvarnej v˘chovy a cudzích jazykov – anglického a nemeckého jazyka

- internet v mimo‰kolskej ãinnosti mládeÏe – internetové pracovisko vy-uÏívajú deti v rámci ‰kolskej druÏiny

- samovzdelávanie – internet pravidelne vyuÏívajú uãitelia ‰koly indivi-duálne pre vlastné potreby

Vìaka projektu bolo na realizáciu kurzov a ‰kolení dovybavené ‰koliacea demon‰traãné pracovisko na Z· Kupeckého prezentaãnou technikoua príslu‰enstvom. ZároveÀ sa zaãalo budovaÈ aj internetové mini‰koliace pra-covisko v nadácii REVIA pre potreby MVO a dobrovoºn˘ch spolupracovníkovnadácie z regiónu.

Koncom roka 2004 bol uveden˘ do prevádzky informaãn˘ portál lokál-nej komunity www.pknet.sk, zameran˘ na zlep‰enie informovanosti oby-vateºov Pezinka a okolia a ich zainteresovanie na dianí v regióne. Okrem in-

87

formaãného servisu s aktuálnym spravodajstvom portál ponúka obrazovéspravodajstvo TV Pezinok a diskusné fórum.

V januári 2005 bola zahájená séria workshopov venovan˘ch problematikevyuÏitia internetu a nov˘ch technológií pre úãely miestnej samosprávy, ‰tát-nej správy, komerãnej sféry a pri vyuãovaní v ‰kolách. Celkovo 4 zrealizo-vané workshopy boli urãené autoritám lokálnej komunity – volen˘m pred-staviteºom samosprávy, zamestnancom mestsk˘ch a obecn˘ch úradov,vedúcim pracovníkom verejn˘ch in‰titúcií a MVO malokarpatského regiónua zúãastnilo sa ich celkovo 108 úãastníkov.

Názory úãastníkov na zorganizované workshopy boli pozitívne: • „Je potrebné nájsÈ moÏnosÈ podporiÈ takéto aktivity pre väã‰iu a ‰ir‰iu obec

záujemcov. Veºmi dobrá my‰lienka.“ Gabriela Repová, MsÚ Modra• „Vìaka autorom projektu za dobrú my‰lienku, vytrvalosÈ v osvete v záujme

‰írenia internetu v Pezinku a okolí. Prajem energiu do ìal‰ích podobn˘chprojektov.“ Eva Lupová, MsÚ Pezinok

• „UsporiadaÈ workshopy bol veºmi dobr˘ nápad. Predná‰ajúci a ich prezen-tácie boli na dobrej úrovni, obzvlá‰È oceÀujem ich ochotu odpovedaÈ na rôz-ne otázky a praktickú ãasÈ workshopov.“ Ivanka Chytrá, Z· Na BieleniskuPezinok

• „Chcela by som poìakovaÈ za v‰etky workshopy, boli kvalitne pripravené.V˘borná je tieÏ www.pknet.sk.“ Dana Harmáãková, OZ SABUÎ ModraV rámci projektu bola v júni 2005 v Pezinku na budove Obchodnej akadé-

mie na Bratislavskej ulici nain‰talovaná prvá on – line kamera, aktuálne zá-bery sú dostupné na www.pknet.sk. ëal‰ie dve on – line kamery sú právev procese in‰talácie. Jedna bude nain‰talovaná na budove MsÚ v Pezinkuna Radniãnom námestí a druhá sa in‰taluje na jednej z mestsk˘ch budov nanámestí ª.·túra v Modre. Aktuálne zábery v‰etk˘ch kamier budú dostupnéna uvedenom portále.

Jedn˘m z „fyzick˘ch“ v˘stupov projektu je aj vypracovanie ‰túdie „Regi-onálna stratégia rozvoja komunikaãnej infra‰truktúry“, ktorá umoÏní or-gánom verejnej správy, ako aj ìal‰ím oprávnen˘m in‰titúciám efektívne, po-stupne, z vlastn˘ch, ‰tátnych, grantov˘ch i sponzorsk˘ch zdrojov vybudovaÈinformaãnú infra‰truktúru pre potreby v˘chovy a vzdelávania, verejnej sprá-vy, kultúry, rozvoja tretieho sektora a pod.

Kvôli úspe‰nosti projektu a veºkému záujmu verejnosti o prístup na inter-net v rámci Otvorenej ‰koly sa realizátori snaÏia zabezpeãiÈ pokraãovanie pro-jektu. Kontinuita projektu je podporovaná zo strany mesta Pezinok a lokálnejTV Pezinok.

Záver

Vìaka realizácii projektu sa posilnilo medzisektorové partnerstvo mestaa nadácie ako predstaviteºa tretieho sektora, ão vytvára dobré predpoklady

88

pre ìal‰iu vzájomnú spoluprácu. SpolupracovaÈ sa teda dá a je zjavné, Ïevzájomná ústretovosÈ a komunikácia priná‰a ovocie v prospech v‰etk˘ch.

Verím, Ïe aj vìaka tomuto projektu dôjde v dlhodobom horizonte ku kvali-tatívnemu i kvantitatívnemu skoku v rozvoji informaãnej infra‰truktúry, ako ne-vyhnutnej podmienky úspe‰ného rozvoja regiónu a bude pokraãovaÈ part-nerstvo verejného a neziskového sektora regiónu.

LITERATÚRA

1. GU·TAFÍK, P., MARâEK, E.: V˘stupy zo stretnutia pracovnej skupiny expertov k téme Medzisektorová spolupráca v kontexte EÚ partnerstiev. Îilina, 20.10.2004.

2. STULÍK, D.: Partnerství a jeho obnova v postkomunistick˘ch zemích po 3. vstupu do EU. Nadace rozvoja obãanské spoleãnosti. Îlina, 5.10.2004.4. VEL·IC, M.: Reforma verejnej správy nie je ºuìom ºahostajná. In‰titút pre 5. verejné otázky. Denník SME, 11.6.2001.6. Úrad vlády Slovenskej republiky: Komunálna reforma, Materiál pre verejnú

diskusiu. Bratislava. Máj 2004.7. Interné materiály REVIE – Malokarpatskej komunitnej nadácie.

89

ALTERNATÍVNE METÓDY ZVY·OVANIA EFEKTÍVNOSTI VO VEREJNEJ SPRÁVE

doc. Ing. Franti‰ek Kosorín,PhD.Katedra hospodárskej politiky,

Národohospodárska fakulta, Ekonomická univerzitaDolnozemská cesta 1, Bratislava

02/ 67291455, frkosorin@orangemail.sk

Kºúãové slová: efektívnosÈ, metódy, manaÏment, controlling

Úvod

Rastúca zloÏitosÈ a dynamickosÈ spoloãenského prostredia, v ktorom pracujú‰tátna správa a samospráva na Slovensku, vystavuje organizácie verejnejsprávy vysok˘m nárokom na zvládnutie jej funkcií cestou hospodárnosti ná-kladov a efektívnosÈou ãinnosti. Verejnej správe a jej zloÏkám pritom musíísÈ predov‰etk˘m o zabezpeãenie hlavného úãelu existencie verejnej sprá-vy, ktor˘m je aktívne zabezpeãenie rozhodovacích procesov pri aplikácii zá-konov do Ïivota právnick˘ch a fyzick˘ch osôb. Jej doplnkovou (a moÏno pre-chodnou) ãinnosÈou je poskytovanie materiálnych tovarov a sluÏieb akoverejn˘ch statkov pre obãanov. Dynamika procesov rozhodovania tohto dru-hu znásobujú v jednotliv˘ch krajinách celkové zmeny v rámci kontinentálnehoi svetového spoloãenstva ºudí, ktoré sa preukazujú tak v osobitostiach, akoaj v internacionalizácii verejnej správy kaÏdého ‰tátu. Spoloãenskou spolu-prácou a verejnoprávnymi rozhodnutiami si ‰táty utvárajú podmienky svojejexistencie, rozvoj a do budúcna schopnosÈ zabezpeãovaÈ normatívne a rov-naké podmienky pre Ïivot kaÏdého jednotlivca i podmienky dlhodobo udrÏa-teºného rozvoja a kvality Ïivota spoloãnosti. Verejná správa dostáva k t˘m-to v˘konom finanãné sumy na zvy‰ovanie kvality pracovníkov, modernéinformaãné systémy, zabezpeãovanie verejn˘ch statkov rôzneho druhua pod. Na druhej strane musí budovaÈ daÀové systémy, úspe‰ne rozdeºovaÈspoloãné bohatstvo a pritom zefektívÀovaÈ ãinnosÈ kaÏdej svojej organizá-cie a pracovníka. O úspe‰nosti práce organizácií verejnej správy, tak ‰tátnejsprávy, ako aj samosprávy rozhodujú metódy manaÏmentu, aktivita poslan-cov a pragmatizmus voliãov. Kooordináciu ãinností t˘chto troch zloÏiek za-bezpeãujú manaÏéri verejnej správy. K tomu musia hºadaÈ a uplatÀovaÈ vosvojej ãinnosti nové zdokonalené prístupy, metódy anal˘z, plánovania a kon-troly, aby dosiahli medzinárodne merateºnú a uznanú kvalitu rozhodovacíchprocesov a spokojnosÈ obyvateºstva.

90

Cieºom príspevku je krátka identifikácia a ‰pecifikácia hlavn˘ch metód, naktoré treba upriamiÈ pozornosÈ pri zvy‰ovaní efektívnosti práce tak jednotliv-cov ako aj organizácií verejnej správy. Osobitnú pozornosÈ venujeme posta-veniu metódy controllingu vo verejnej správy a jej hlavn˘m obsahov˘m ãrtám.

Hlavné postupy a metódy zefektívÀovania procesovv ‰tátnej správe a samospráveO zvy‰ovaní efektívnosti organizácií verejnej správy v SR sa intenzívne disku-tuje od zaãiatku prijatia stratégie reformy verejnej správy (roky 1998, 1999).Hlavnou reformnou my‰lienkou bola decentralizácia ‰tátnej správy a prechodkompetencií na samosprávu tak, aby sa dosiahla rovnováha v˘konu kompetenciíodpovedajúca v˘znamu ‰tátu i samosprávy. Vodiacim princípom t˘chto aktivítbola a je subsidiarita – princíp rozhodovania a uplatnenia moci pri rie‰ení prob-lémov na tom stupni a na tom mieste, kde problémy vznikajú. Na druhej stra-ne tieto procesy a rie‰enie problémov musia byÈ vykonávané metódami, ktorézabezpeãia kvalitné plnenie cieºov verejnej správy, efektívnosÈ organizaãn˘chãinností, spokojnosÈ obyvateºstva a modernizáciu verejnej správy.

Medzi hlavné metódy a postupy zefektívÀovania verejnej správyv súãasnosti radíme najmä tieto: • programové rozpoãtovanie, • strednodobé rozpoãtovanie, • verejné obstarávanie, • ‰tandardy oceÀovania nehnuteºností, • systém hodnotenia kvality práce • a najnov‰ie systém controllingu.

Programové rozpoãtovanieHlavnou funkciou verejnej správy je v˘kon ãinnosíi pri aplikáciách zákonov na prá-va a povinnosti osôb. Na tieto ãinnosti sú nadviazané prerozdeºovacie procesy fi-nanãn˘ch prostriedkov a dôchodkov spoloãnosti prostredníctvom metód rozpoã-tovania. Programové rozpoãtovanie je rozpoãtovanie zamerané na plneniecieºov a programov˘ch priorít pri prerozdeºovaní bohatstva spoloãnosti v súla-de s jej zákonmi. Rozpoãtovanie zdôrazÀuje a re‰pektuje v˘znam úãelu na kto-r˘ sa prostriedky pouÏijú. Dot˘ka sa v‰etk˘ch ‰tyroch etáp rozpoãtovania a to prí-pravy, schvaºovania, realizácie a vyhodnotenia verejn˘ch rozpoãtov. Programovérozpoãtovanie vyuÏíva viaceré analytické prístupy, hlavne nákladovo-v˘stupné me-tódy, ako sú metóda CMA, CBA, CEA, CUA [Kozovsk˘, D. (2005), s. 23]. • Metóda CMA analyzuje minimalizáciu nákladov s cieºom dosiahnuÈ úspory.• Metóda CBA analyzuje náklady a prínosy pomocou hodnotov˘ch kategórií

a jednotiek. • Metóda CEA analyzuje efektívnosÈ nákladov vo vzÈahu k tvorbe naturálnych

jednotiek. • Metóda CUA analyzuje uÏitoãnosÈ nákladov vo vzÈahu k uÏitoãnosti v˘stupov.

91

Autori metód zdôrazÀujú ich nov˘ obsah, v ktorom ide hlavne o „posun po-zornosti v procese rozpoãtovania od anal˘zy vstupov k aktivitám, v˘stupoma v˘sledkom, ãím sa lep‰ie prepája úroveÀ verejn˘ch v˘davkov s kvalitou do-sahovan˘ch v˘sledkov“.

Strednodobé rozpoãtovaniePri rozpoãtovaní sa pozornosÈ upriamuje na zavedenie strednodobého fi-nanãného plánovania s prepojením na rozpoãtovanie orientované na v˘-sledok. V˘znamne doplÀuje doteraj‰iu prax rozpoãtového procesu, ktor˘ zo-hºadÀoval krátkodobé roãné úlohy a zabezpeãoval ich roãn˘m rozpoãtom.ZdôrazÀovaním analyticko-rozpoãtov˘ch vzÈahov strednodobého charakterumoÏno viac re‰pektovaÈ strategické poÏiadavky, a potom ich efektívne pre-pájaÈ s roãn˘m rozpoãtom. Strednodobé rozpoãtovanie zavádza do praxe §21 odsek 3 zákona NR SR ã. 583/2004 Z.z. podºa ktorého ‰tát, obce a VÚCbudú zostavovaÈ svoje rozpoãty ako strednodobé viacroãné rozpoãty (na 3 –4 roky) od roku 2007.

Verejné obstarávaniePlní v˘znamnú úlohu vo v‰etk˘ch oblastiach a organizáciách verejnej sprá-vy. Ide hlavne o ‰tandardizáciu a plnenie normatívov vynakladania fina-nãn˘ch prostriedkov na zabezpeãovanie tovarov, sluÏieb a v˘konov v˘-davkami verejnej správy. Verejné obstarávanie priná‰a viacero prvkovefektívnosti, umoÏÀuje vy‰‰iu hospodárnosÈ nakladania s majetkom a finan-ciami, zniÏuje v˘davky hradené z verejn˘ch zdrojov, zjednodu‰uje adminis-tratívu a mechanizmus úhrady nákladov spotreby.

Aplikácia ‰tandardov oceÀovania nehnuteºnostíVerejná správa získava v˘znamné zdroje zo zdaÀovania nehnuteºností. Pro-ces zdaÀovania majetku fyzick˘ch a právnick˘ch osôb na základe stano-venia jeho trhovej hodnoty priná‰a ìal‰ie nároky na zvy‰ovanie efektívnostimiestneho finanãného systému, väã‰ie nároky na zodpovednosÈ a transpa-rentnosÈ procesu. Na Slovensku oãakávame v˘znamné kroky na prevzatie‰tandardov oceÀovania nehnuteºností, ktoré boli odsúhlasené európskymizdruÏeniami znalcov a uÏ sa osvedãili v krajinách EÚ.

Systém hodnotenia kvality práce vo verejnej správe (CAF)Podstata zvy‰ovania kvality práce vo verejnej správe spoãíva v tom, Ïe or-ganizácie verejnej správy sa musia preukazovaÈ ako trvale „uãiace sa“ or-ganizácie. K tomu je potrebné rozvíjaÈ potenciál svojich pracovníkov, dbaÈo to, aby pracovníci vykonávali svoju prácu kvalitnej‰ie a efektívnej‰ie.Nástroj, resp. metóda na samohodnotenie pracovn˘ch v˘konov za-mestnancov vo verejnej správe má názov spoloãn˘ systém hodnoteniakvality – model CAF (Common Assessment Framework). Systém bol vyvi-nut˘ Európskou nadáciou pre manaÏérstvo kvality, Akadémiou Speyer v Ne-

92

mecku a Európskym in‰titútom pre verejnú správu v Maastrichte. V SR sazaãala táto metóda uplatÀovaÈ v ‰tátnej správe v roku 2003 pod organiza-ãn˘m zabezpeãením Úradu pre ‰tátnu sluÏbu [Jurkoviãová, M. (2003) s. 15].Model CAF je prostriedkom na porovnávanie v˘konov práce vo vnútri or-ganizácie a medzi organizáciami verejnej správy (obsah benchmarkingu).Identifikuje silné a slabé stránky organizácie, vymedzuje oblasti na zlep‰o-vanie. Podporuje trvalé zdokonaºovanie ãinnosti celej organizácie, umoÏÀujeotvorenú komunikáciu a tímovú prácu na v‰etk˘ch úrovniach manaÏmentubez rozdielu funkcií. Slovenská republika sa spolu s âeskou republikou,Maìarskom a Rakúskom zapojila do benchlearningového regionálneho pro-jektu 2005, v ktorom ide o porovnávanie ãinností a úrovne práce zamest-nancov verejnej správy v medzinárodnom prostredí a vyhodnotenie úrovneich efektívnosti.

Controlling vo verejnej správePoznatky v˘skumu o pôsobení manaÏmentu v rôznom prostredí upozorÀujú,Ïe neexistuje jedin˘ systém controlingu, ktor˘ by bol vhodn˘ pre v‰etky or-ganizácie. Controlling nie je kontrola. Controlling je proces formovania od-porúãaní a rada pre manÏérske zásahy pri plnení cieºov. ·pecifické vy-tváranie controllingu je spravidla orientované na formu a vyuÏitie urãitejkoncepcie controllingu. Predpoklady uplatnenia controllingu sú determinova-né urãit˘m klasifikaãn˘m zatriedením organizácie (ktorá má záujem uplatniÈcontrolling) v sústave ekonomick˘ch sektorov v závislosti na v˘kone ekono-mickej funkcie a charakteru v˘robcu.

Koncepcia controllingu Controlling kladie urãité nároky na filozofiu manaÏmentu organizácie. Ma-naÏment, ktor˘ zodpovedá poÏiadavkám controllingu, je orientovan˘na cieº a jeho plnenie. Cieº vo verejnej správe je zásadne urãen˘ plánom(buì ako odvoden˘ zo zákona, alebo ako správny akt orgánu správy), jekontrolovan˘, anticipatívny, adaptabiln˘, decentrálny a predstavuje koneã-n˘ stav reality, ktorá sa musí dosiahnúÈ ãinnosÈou organizácie. Základomcontrollingu je komplexné informaãné a organizaãné prepojenie plánova-cieho a kontrolného procesu. Pripravuje informácie pre manaÏérov na rie‰e-nie plánovacích, rozhodovacích, implementaãn˘ch a kontroln˘ch úloh. Jetransparentn˘, aby reálne zachytil odch˘ºky reality od plánu. Je budovan˘a vyuÏívan˘ so zameraním na hodnotenie, analyzovanie a vypracovanie od-porúãacích opatrení, rozhodnutí a postupov pre manaÏment organizácie, kto-r˘mi sa upravuje ìal‰í postup na dosiahnutie cieºov. Z ãasového hºadiskamoÏno hovoriÈ o operatívnom controllingu, ktor˘ je zameran˘ na súãas-nosÈ a plnenie beÏn˘ch úloh, a strategickom controllingu, ktor˘ je za-meran˘ na budúcnosÈ. Z charakteru procesu, v ktorom sa formujú, zabez-peãujú a plnia ciele controllingu, vypl˘vajú nasledovné typy jeho koncepcií[Eschenbach, R. (2000) s. 84]:

93

1. Koncepcia orientovaná na úãtovníctvo a podnikanie. Formuje infor-maãn˘ cieº a jeho dosiahnutie pomocou podnikateºsk˘ch nástrojov.

2. Koncepcia orientovaná na informácie. Roz‰iruje podnikateºskú kon-cepciu a jej informaãné zabezpeãenie na systém vnútornej organizácie.

3. Koncepcia aplikovaná na systém manaÏmentu. Má dve formy:• koncepcia orientovaná na plánovanie a kontrolu• koncepcia orientovaná na koordináciu ãinnosti.

4. Praktické prístupy formovania controllingu.

Pre vzÈahy verejnej správy sa ukazuje ako mimoriadne vhodné aplikovaÈ kon-cepciu orientovanú na koordináciu ãinností manaÏmentu (3.b.). Koncepcia ap-likovaná na systém manaÏmentu vyvodzuje controlling zo ‰irokého spektra ãin-ností a zo ‰truktúry funkcií manaÏmentu. Controlling v tejto koncepcii jepovaÏovan˘ za samostatn˘ podsystém organizácie, fungujúci na najvy‰‰ejúrovni riadenia. Dôvodom a argumentom k tomu je skutoãnosÈ, Ïe verejnáspráva má základné ciele urãené zákonmi a ìal‰ie ciele urãované rozhodnu-tiami správnych orgánov. Realizácia t˘chto cieºov a vyvolan˘ch ãinností k tomumusí byÈ transparentná. Cieº koordinácie sa vzÈahuje na cel˘ systém funkciímanaÏmentu s jeho podsystémami, plánovacím a kontroln˘m systémom, in-formaãn˘m systémom, personálnym vedením, motivaãn˘m, stimulaãn˘m a or-ganizaãn˘m systémom. ·truktúra vzÈahov a úroveÀ postavenia koordinaãnéhocontrollingu je zobrazená na Obr. 1.

94

Obr. 1: Zaãlenenie controllingu v systéme organizácie verejnej správy

Hodnotový Plánovací Kontrolný Informačný Organizačný Systémsystém systém systém systém systém personálne-

ho riadenia

Sekundárna koordinácia

Činnosti vytvárajúce a prepájajúce systémy vzťahujúce sa k systému riadenia

ControllingTerciálna koordinácia

Činnosti vytvárajúce a prepájajúce systémy vzťahujúce sa ku controllingu

Systém riadenia

Primárna koordinácia

Typ činnosti 1 Typ činnosti i Typ činnosti n

Systém výkonov

Na základnom stupni organizaãnej ‰truktúry v systéme v˘konov pracu-jú referenti a tu vznikajú úlohy primárnej koordinácie, ktoré zabezpeãuje con-trolling v spolupráci s líniov˘m manaÏérom. Na tomto stupni je controlling za-meran˘ na zvy‰ovanie úãinnosti a efektivity v˘konového manaÏmentu.Podporuje schopnosÈ pracovníkov prispôsobiÈ sa zmenám vo vonkaj‰om i vnú-tornom prostredí. V zásade ide o realizáciu cieºov správy do Ïivota obãanov,fyzick˘ch a právnick˘ch osôb na základe vydávania správnych rozhodnutí..V tomto smere nadobúda controlling vlatnosti ako „ zloÏka riadenia sociálnychsystémov“...[ Eschenbach,R. (2000) s. 89].

Pomocou koordinácie funkcií manaÏmentu, controlling podporuje vedúce oso-by manaÏmentu pri ich riadiacej úlohe na druhom stupni rozhodovania, kde vy-konáva sekundárnu koordináciu ãinností. Ak má controlling ovplyvniÈ koordinova-né rozhodovanie, musí maÈ vplyv nielen na systém plánovania a kontroly, príp. nainformaãn˘ systém, ale aj na systém organizácie a personálnej práce. Pri koordi-nácii úloh pomocou controllingu na druhom stupni dochádza ku koordinácii v˘ko-nu jednotliv˘ch funkcií manaÏmentu. Preto sú tieto funkcie manaÏmentu povaÏo-vané za podsystémy controllingu. Na treÈom stupni sa nachádza vlastn˘koordinaãn˘ controlling v postavení a úlohe terciálnej koordinácie. Svojím spôso-bom sa stáva „vedením vedenia“, resp. manaÏmentom manaÏmentu.

Predpoklady controllinguAko predpoklady controllingu v tomto prípade rozumieme kritériá, ktoré musia byÈsplnené, aby sa mohol controlling uplatniÈ v organizácii. Tieto pravidlá platia ne-závisle na type organizácie a na situácii, v ktorej sa organizácia nachádza.V˘znam predpokladov je v tom, Ïe v‰etky organizácie sú sociálne systémy, v kto-r˘ch plánovacie a kontrolné aktivity vedú nielen k manaÏérstvu orientovanémuna cieº, ale zároveÀ pôsobia na ºudí a prejavujú sa v chovaní pracovníkov, ktoréspätne vpl˘va na systém controllingu a vytvára pozitívne i negatívne predpokla-dy na úspech controllingu. Tieto predpolady sú [Eschenbach,R. (2000) s. 578]:• manaÏérske funkcie sa musia vykonávaÈ v súlade s koncepciou controllingu• poÏaduje sa doplniÈ manaÏment o komplexnosÈ, dynamiku a intenzitu záuj-

mu obãanov • musí existovaÈ vyjasnená zodpovednosÈ a jasné kompetencie v rozhodovaní• musí existovaÈ informaãn˘, rozpoãtovací a hodnotiaci systém• existovaÈ schopnosÈ pracovníkov k samoriadeniu

LITERATÚRA1. ESCHENBACH, R. et alii: Controlling. Praha, Codex, 2000, 800 s.2. JURKOVIâOVÁ, M.: Európska platforma zvy‰ovania kvality a efektívnosti.

Verejná správa, ã.19/20053. KOZOVSK ,̄ D.: Úãinné nástroje umoÏnia efektívne nakladaÈ s majetkom

a financiami. Verejná správa, ã. 23 / 20054. ATANOVÁ, A. – POTKÁNY, M.: Controlling – modern˘ nástroj riadenia. Eko-

nomick˘ ãasopis, 2/ 2004, s. 148 – 165

95

OTVORENÉ OTÁZKY FI·KÁLNEJDECENTRALIZÁCIE V SR

Ing. Du‰an Kozovsk˘ (rod. Tich˘)Ústav slovenskej a svetovej ekonomiky SAV

·ancová 56, Bratislava0908/566 304; dusan.tichy@savba.sk

Kºúãové slová: reforma verejnej správy, územná samospráva, fi‰kálna de-centralizácia, daÀové urãenie, miestne dane

Úvod

Neoddeliteºnou súãasÈou transformácie slovenskej ekonomiky je reforma ve-rejnej správy, ktorá predstavuje zásadn˘ krok v konsolidácií demokratickéhosystému a nevyhnutn˘ predpoklad celkového ekonomického rozvoja. V po-sledn˘ch rokoch sa reforma verejnej správy zaradila medzi najdiskutovane-j‰ie problémy transformácie spoloãnosti na Slovensku, priãom zásadnou otáz-kou smerovania je decentralizácia verejnej správy a na Àu nadväzujúcesystémové zmeny vo financovaní kompetencií. V‰eobecne sa uznáva de-centralizaãn˘ prvok ako racionálnej‰ia forma vynakladania finanãn˘ch pro-striedkov na mnohé úseky verejného sektora zohºadnením miestnych a regi-onálnych ‰pecifík, záujmov a potrieb obyvateºstva. Vychádzajúc z toho, Ïeprocesy decentralizácie sú v súãasnosti vzájomne prepojené aj s procesmiglobalizácie, snahou je nájsÈ optimálny model vnútorného ekonomickéhousporiadania v nadväznosti na celosvetové trendy. V tejto súvislosti by smemali hºadaÈ odpoveì na otázku: „do akej miery decentralizovaÈ verejn˘ sek-tor, aby decentralizácia viedla k vy‰‰ej efektívnosti a stabilizácii lokálnej a re-gionálnej ekonomiky?“

Konkrétna realizácia reformn˘ch krokov je nevyhnutne spojená s proce-som úãinnej fi‰kálnej decentralizácie ako rozhodujúceho nástroja reálnehouplatÀovania ekonomickej suverenity samospráv a zároveÀ ako nástroja op-timalizácie daÀov˘ch a v˘davkov˘ch rozhodnutí na úrovni územn˘ch sa-mospráv s adekvátnou zodpovednosÈou za efektívnu alokáciu verejn˘chzdrojov. Implementácia fi‰kálnej decentralizácie by mala vytvoriÈ reálnepredpoklady pre zv˘‰enie efektívnosti, transparentnosti a úãinnosti celko-vého fi‰kálneho systému. Na procesy fi‰kálnej decentralizácie existuje veºanázorov, no ako uvádza W. E. Oates (1999), „spoloãn˘ motív pre fi‰kálnudecentralizáciu je existencia potenciálu potrebného pre zlep‰enie v˘konnosti

96

verejného sektora22“ J. E. Kee (2003) sa pripája my‰lienkou, Ïe „fi‰kálna de-centralizácia sa v súãasnosti chápe ako ãasÈ reformnej agendy v mnoh˘chkrajinách tak, aby sa posilnili ich regionálne a lokálne vlády, a tak prijali v˘z-vy 21. storoãia“.23

Cieºom tohto príspevku je zadefinovaÈ otvorené otázky a identifikovaÈ ob-lasti pre ìal‰ie zlep‰enia reformy verejnej správy a procesu fi‰kálnej decen-tralizácie vrátane odporúãaní ìal‰ej vedecko-v˘skumnej ãinnosti vo fi‰kálnejdecentralizácií v podmienkach Slovenskej republiky.

Etapy fi‰kálnej decentralizácie

V nadväznosti na prechod kompetencií na obce a samosprávne kraje bolav období rokov 2002 aÏ 2004 realizovaná I. etapa fi‰kálnej decentralizácie,kedy sa uplatÀoval ‰pecifick˘ a doãasn˘ reÏim financovania prenesen˘chkompetencií formou tzv. decentralizaãnej dotácie zo ‰tátneho rozpoãtu.Tá bola kodifikovaná ako prechodn˘ nástroj s postupn˘m pretransformova-ním sa do adekvátnych podielov v˘nosov centrálnych daní na financovanieprenesen˘ch originálnych kompetencií. Poãas tohto obdobia sa mala vypro-filovaÈ v˘‰ka potrieb nov˘ch samosprávnych subjektov a vytvoriÈ objektívnazákladÀa pre urãenie podielu ‰tátu na financovaní nov˘ch úloh miestnych a re-gionálnych samospráv. Tento systém financovania územnej samosprávy v‰aknezodpovedal európskym ‰tandardom. Okrem toho veºkou prekáÏkou pre ra-cionálne rozhodovanie územn˘ch samospráv sa stala nestabilnosÈ finanãnejpolitiky a nedostatoãn˘ ãasov˘ horizont pri rozhodovaní, ãím pretrvávalo ne-efektívne vynakladanie finanãn˘ch prostriedkov. Ch˘balo objektívne kriteriál-ne rozhodovanie, ão spôsobovalo nespravodlivosÈ systému vo financovaní sa-mospráv. Rozdeºovanie finanãn˘ch prostriedkov nedostatoãne re‰pektovalomiestne ‰pecifiká regiónu, ão bolo jednou z príãin prehlbujúcich sa rozdielovvo finanãnej sile regiónov Slovenska. Samosprávam tak ch˘balo komplexnéa systémové rie‰enie v nov˘ch podmienkach.

Dlhotrvajúce problémy finanãného systému územn˘ch samospráv a pre-chod kompetencií z rokov 2002 aÏ 2004 si od roku 2005 v rámci procesuII. etapy fi‰kálnej decentralizácie vyÏiadali systémovú zmenu vo financo-vaní kompetencií s cieºom stabilizácie finanãn˘ch zdrojov územn˘ch samo-správ na viacroãné obdobie zmenou fi‰kálnych vzÈahov medzi ‰tátnou sprá-vou a samosprávou tak, aby sa zv˘‰il podiel územn˘ch samospráv naverejn˘ch financiách a posilnila sa ich finanãná samostatnosÈ s dôrazom naefektívnej‰ie a kvalitnej‰ie zabezpeãovanie verejn˘ch statkov a sluÏieb preobãanov. Pre zabezpeãenie udrÏateºnosti a stability fi‰kálnych vzÈahov me-

97

22 Oates, W. E.: An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Literature. Vol. 37.1999, s. 1120.23 Kee. J. E.: Fiscal decentralization: theory as reform. VIII Cogreso Internacional del CLADsobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Panama, 2003, s. 1.

dzi centrálnou vládou a územn˘mi samosprávami i‰lo hlavne o modifikáciurozdeºovania daÀov˘ch príjmov medzi ‰tát a územnú samosprávu s efektomkonsolidácie verejn˘ch financií a dosiahnutia racionalizácie verejného sekto-ra. Z legislatívneho hºadiska je od roku 2005 v súvislosti s realizáciou II. eta-py fi‰kálnej decentralizácie úãinn˘ch niekoºko právnych noriem24.

Predmetom fi‰kálnej decentralizácie boli iba originálne kompetencieúzemn˘ch samospráv25. Celkové finanãné zdroje pre územné samosprá-vy zo ‰tátneho rozpoãtu sú od roku 2005 kombináciou vlastn˘ch daÀo-v˘ch príjmov, v˘nosov daní v správe ‰tátu a neúãelov˘ch dotácií v zá-vislosti od pomeru originálnych kompetencií, preneseného v˘konu ‰tátnejsprávy a ‰peciálnych vládnych programov. V˘kon originálnych kompetenciíobcí sa financuje z v˘nosov miestnych daní a v˘nosu dane z príjmov fyzic-k˘ch osôb a vy‰‰ích územn˘ch celkov z v˘nosov cestnej dane a v˘nosu danez príjmov fyzick˘ch osôb. Financovanie kompetencií v reÏime prenesenéhov˘konu ‰tátnej správy zostalo aj naìalej financované prostredníctvom príslu-‰n˘ch kapitol ‰tátneho rozpoãtu. Nov˘ systém financovania je postaven˘ napevne dan˘ch objektívnych kritériách, podºa ktor˘ch sa daÀ z príjmu fyzick˘chosôb prerozdeºuje medzi jednotlivé obce, mestá a samosprávne kraje a stá-va sa ich vlastn˘m príjmom. Zákon o rozpoãtovom urãení v˘nosu dane z príj-mov územnej samospráve urãil, Ïe obce dostanú z v˘nosov dane fyzick˘chosôb 70,3 % a vy‰‰ie územné celky 23,5 %. Zvy‰n˘ch 6,2 % bude príjmom‰tátneho rozpoãtu.

Doteraz realizované kroky fi‰kálnej decentralizácie sú v˘znamn˘m príno-som k upevneniu a stabilizácii postavenia územn˘ch samospráv v systémeverejnej správy v Slovenskej republike. Vytvorili sa legislatívne podmienky naposilnenie vlastn˘ch daÀov˘ch príjmov obcí, ich daÀov˘ch právomocí a zníÏe-nie závislosti obcí od rozhodnutí centrálnej vlády. Posilnilo sa samosprávnepostavenie obcí a samosprávnych krajov, ich podiel a zodpovednosÈ za vy-uÏívanie verejn˘ch zdrojov a nakladanie s verejn˘m majetkom, ãím sa vytvorilipredpoklady na efektívnej‰ie, transparentnej‰ie a spravodlivej‰ie financova-nie verejnej správy. T̆ m sa naplnili princípy postavenia a samosprávneho pô-sobenia obcí a miest urãené v Ústave Slovenskej republiky a definované v Eu-rópskej charte miestnej samosprávy, ku ktorej Slovenská republika uÏ z väã‰ejãasti pristúpila.

98

24 Zákon NR SR ã. 523/2004 Z. z. o rozpoãtov˘ch pravidlách verejnej správy, Zákon NR SRã. 564/2004 Z. z. o rozpoãtovom urãení v˘nosu dane z príjmov územnej samospráve, Zá-kon NR SR ã. 582/2004 Z. z. o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne od-pady a drobné stavebné odpady, Zákon NR SR ã. 583/2004 Z. z. o rozpoãtov˘ch pravidláchúzemnej samosprávy, Nariadenie vlády SR ã. 668/2004 Z. z. o rozdeºovaní v˘nosu danez príjmov územnej samospráve.25 ·kolstvo, doprava, opatrovateºská sluÏba a pôvodné originálnej kompetencie obcí a ‰kol-stvo, doprava, sociálne veci, kultúra a cesty II. a III. triedy v rámci vy‰‰ích územn˘ch celkov.

Otvorené otázky fi‰kálnej decentralizácieVzhºadom na doteraj‰í posun vo fi‰kálnej decentralizácii, sprevádzan˘ mno-h˘mi legislatívnymi a in‰titucionálnymi zmenami, e‰te stále nemôÏeme ko-n‰tatovaÈ jej úspe‰n˘ záver a komplexnosÈ realizovan˘ch zmien vyúsÈujúcichdo jednoznaãn˘ch a efektívnych v˘sledkov. T̆ m bráni najmä v súãasnosti ne-dokonãen˘ proces konsolidácie sídelnej ‰truktúry a mnoho in˘ch nedostatkovodstránením ktor˘ch by malo postupne dochádzaÈ k optimalizácii financova-nia prenesen˘ch kompetencií. Preto v ìal‰om období je potrebné pokraãovaÈvo fi‰kálnej decentralizácii, a t˘m aj v efektívnej‰om naplnení princípu subsi-diarity. Táto potreba je zároveÀ znásobená aj neustálymi zmenami vnútorn˘chaj vonkaj‰ích podmienok a nárokom na dosahovanie vy‰‰ej efektívnosti, trans-parentnosti a úãelnosti vynakladania verejn˘ch zdrojov pri vzájomne vy-váÏenom vzÈahu fi‰kálnej decentralizácie a fi‰kálnej politiky ‰tátu.

Na základe rozsahu a kvality doteraz vykonan˘ch krokov a realizovan˘chsystémov˘ch zmien v reforme verejnej správy a fi‰kálnej decentralizácie do-chádzame k záveru, Ïe ostáva niekoºko otvoren˘ch otázok. Tie bude potreb-né v najbliωej budúcnosti zameraÈ na:

a) zav⁄‰enie reformy verejnej správy a skvalitnenie jej systémového rámcab) dotvorenie a optimalizáciu modelu fi‰kálnej decentralizácie pri re‰pek-

tovaní konkrétnych podmienok a limitujúcich faktorov ekonomiky. Pri projektovaní systémov˘ch zmien a optimalizácie procesu fi‰kálnej de-

centralizácie na Slovensku je potrebné maÈ na zreteli ìal‰ie posilnenie fi-nanãnej autonómie, zv˘‰enie stability príjmovej základne obcí a vy‰‰íchúzemn˘ch celkov, zv˘‰enie tlaku na efektívnej‰ie vyuÏívanie vlastn˘chpríjmov˘ch zdrojov a prepojenie rozsahu a kvality sluÏieb poskytova-n˘ch územn˘mi samosprávami s daÀov˘m zaÈaÏením obyvateºstva. Fi‰-kálne vzÈahy medzi ‰tátom a samosprávami by mali byÈ systémovo nastave-né tak, aby prispievali nielen k zniÏovaniu lokálnych a regionálnych diferencií,ale aby boli prínosom pre zvy‰ovanie v˘konnosti miestnej a regionálnej eko-nomiky, a t˘m celkovej produkcie a zamestnanosti v národnom hospodárstve.

Pre zlep‰enie a ìal‰í úspe‰n˘ priebeh procesu fi‰kálnej decentralizácie vy-plynulo, Ïe ostáva rie‰iÈ viacero otvoren˘ch otázok. Tie sa t˘kajú hlavne posi-lÀovania príjmovo-daÀovej samostatnosti obcí, vo väã‰ej miere vystihujúcej ‰pe-cifiká príslu‰ného regiónu, a zároveÀ kore‰pondujúcej so skúsenosÈami krajínEÚ. V rámci toho by bolo Ïiadúce postupné prehodnocovanie dane z príjmovfyzick˘ch osôb do ‰truktúry miestnych daní. Okrem toho by sa v budúc-nosti mala venovaÈ zv˘‰ená pozornosÈ aj priráÏkovému systému k daniamalebo daÀov˘m sadzbám. Z hºadiska zdaÀovania nehnuteºností je potrebnépristúpiÈ k ich zdaÀovaniu na základe trhovej hodnoty. Vzhºadom na súãasnenastaven˘ systém fi‰kálnej decentralizácie a vysokú rozdrobenosÈ sídelnej ‰truk-túry, jednotlivé kroky v oblasti príjmového urãenia je vhodné realizovaÈ aÏ povytvorení podmienok (vecn˘ch, ãi podmienok vytvoren˘ch komunálnou refor-mou). V prípade, Ïe sa posilnením daÀov˘ch kompetencií obcí prehæbia rozdie-ly vo finanãnej a daÀovej sile jednotliv˘ch regiónov, je nevyhnutné zváÏiÈ moÏ-

99

nosti zavedenia samostatného systému horizontálneho finanãného vyrov-návania spájajúceho vzájomnú vyváÏenosÈ princípov solidarity, spravodlivostia motivácie tak, aby nedochádzalo k nivelizácií v príjmoch obcí. Opodstatne-nosÈ ãi neopodstatnenosÈ implementovania tohto systému sa v nadväznosti naprijat˘ model fi‰kálnej decentralizácie ukáÏe aÏ v priebehu ìal‰ích rokov, ktorémôÏeme povaÏovaÈ za obdobie realizácie korekcií, modifikácie a optimalizáciemodelu fi‰kálnej decentralizácie. Nakoºko doposiaº nie je prehºadne vyrie‰enéani optimalizované financovanie preneseného v˘konu ‰tátnej správy, ukázalasa potreba normatívneho alebo iného spravodlivej‰ieho a transparentnej‰iehofinancovania prijatím nového zákona o prenesenom v˘kone ‰tátnej správy.

ëal‰ou oblasÈou úpravy a revízie súãasného modelu fi‰kálnej decentra-lizácie je prehodnotenie a systémová úprava kriteriálneho nastavenia pre-rozdeºovacieho vzorca na redistribúciu podielu v˘nosov dane z príjmov fy-zick˘ch osôb obciam a VÚC z titulu adekvátnej‰ieho zohºadnenia lokálnychodli‰ností a precizovania ‰pecifík sídelnej ‰truktúry. Ide najmä o koeficientnadmorskej v˘‰ky stredu obce, ktor˘ nedostatoãne zohºadÀuje lokálne odli‰-nosti podnebia, kde oveºa spravodlivej‰í sa javí komplexn˘ klimageografick˘faktor26. Pre podchytenie ìal‰ích ‰pecifík sídelnej ‰truktúry by bolo okrem tohopotrebné postupne zvaÏovaÈ aj doplnenie ìal‰ích kritérií reflektujúcich najmä‰pecifikáciu problémov˘ch oblastí s vysokou mierou nezamestnanosti, po-stavenia kúpeºn˘ch miest, postavenia obcí a miest leÏiacich v rôznych ochran-n˘ch a chránen˘ch územiach, kde sú na nich uvalené vecné bremená.

Z hºadiska úprav rozpoãtov˘ch pravidiel územnej samosprávy odporúãa-me zameraÈ sa predov‰etk˘m na úpravu v súãasnosti platn˘ch pravidiel pouÏíva-nia návratn˘ch zdrojov financovania pre obce a VÚC o moÏnosÈ zahrnúÈ do limi-tu maximálnej v˘‰ky celkovej sumy dlhu aj objem záruk za úvery tretích osôb akojeden z nástrojov nepriamej podpory podnikateºsk˘ch aktivít na danom území.

ëal‰ou, podºa ná‰ho názoru, nevyhnutnou zmenou by malo byÈ zavede-nie strednodobého finanãného a rozpoãtového plánovania s prepojenímna programové rozpoãtovanie sledujúce efektívnej‰ie, transparentnej‰ie a ko-ordinovanej‰ie riadenie finanãn˘ch zdrojov územn˘ch samospráv.

Z v˘sledkov realizovaného v˘skumu (dotazníkovou formou) z decembra200227, zameraného hlavne na proces fi‰kálnej decentralizácie na Slovenskuz hºadiska zhodnotenia úãinnosti novely zákona o rozpoãtov˘ch pravidláchz roku 2001 a jej nedostatkov vrátane námetov respondentov zameran˘ch naskvalitnenie procesu fi‰kálnej decentralizácie v ìal‰ích rokoch, okrem mnoÏstvanávrhov a odporúãaní pre realizáciu II. etapy fi‰kálnej decentralizácie28 vyply-

100

26 âavojec, J., Sloboda, D.: Fi‰kálna decentralizácia a obce. Konzervatívny in‰titút M. R. ·te-fánika. Bratislava, 2005, s. 16.27Predmetn˘ v˘skum bol realizovan˘ na úãely dizertaãnej práce, kde hlavn˘m zámerom bolozhromaÏdenie, analyzovanie a vyhodnotenie názorov, postojov, hodnotiacich stanovísko moÏn˘ch rie‰eniach, námetov a návrhov predstaviteºov miest a obcí na zásadné vybranéproblémové oblasti realizujúcej sa decentralizácie verejnej správy na Slovensku s hlavn˘mzameraním na proces fi‰kálnej decentralizácie.

nulo aj niekoºko návrhov nov˘ch zákonov súvisiacich s realizáciou procesu fi‰-kálnej decentralizácie. Ide o zákon o financovaní preneseného v˘konu ‰tátnejsprávy, zákon o horizontálnom finanãnom vyrovnávaní územn˘ch samospráv,zákon o odbornej spôsobilosti pracovníkov územn˘ch samospráv, zákon o fi-nanãnej kontrole v územnej samospráve a zákon o medziobecnej spolupráci.

Záver

Zámery ìal‰ej v˘skumnej ãinnosti vo fi‰kálnej decentralizácii (v teoretickeji praktickej oblasti) odporúãame orientovaÈ najmä na:• anal˘zu moÏností zniÏovania administratívnej nároãnosti rozdeºovacích pro-

cesov v rámci úãinnej‰ej fi‰kálnej decentralizácie,• skúmanie moÏností vyuÏitia v˘nosov z daní pre územné rozpoãty najmä

z hºadiska vhodnosti alokácie a územn˘ch väzieb daÀov˘ch príjmov preúzemné samosprávy,

• skúmanie vzájomnej korelácie vplyvu fi‰kálnej decentralizácie na v˘voj lo-kálnych a regionálnych diferencií a na zvy‰ovanie v˘konnosti miestnej a re-gionálnej ekonomiky,

• empirické testovanie vplyvu fi‰kálnej decentralizácie na makroekonomickúa fi‰kálnu stabilitu, rozpoãtovú rovnováhu a ekonomick˘ rast,

• empirické testovanie vplyvu fi‰kálnej decentralizácie na veºkosÈ verejnéhosektora prostredníctvom Brennan-Buchananovej decentralizaãnej hypotézy,ktorá predpokladá obmedzenie veºkosti verejného sektora v závislosti nazvy‰ovaní miery decentralizovan˘ch príjmov a v˘davkov,

• skúmanie súvislostí medzi regionálnou diferencovanou daÀovou politikoua potrebou zavedenia efektívneho systému finanãného vyrovnávania so-ciálno-ekonomick˘ch rozdielov jednotliv˘ch regiónov.Sme presvedãení, Ïe ãím viac sa bude problém fi‰kálnej decentralizácie

skúmaÈ, t˘m sa bude táto oblasÈ stávaÈ jasnej‰ia.

LITERATÚRA1. BAHL, R.: Worldwide Trends in Fiscal Decentralization. Georgia State Uni-

versity, 1995.2. âAVOJEC, J., SLOBODA, D.: Fi‰kálna decentralizácia a obce. Konzerva-

tívny in‰titút M. R. ·tefánika. Bratislava, 2005.3. HAMERNÍKOVÁ, B. a kol.: Fiskální decentralizace jako nástroj optimaliza-

ce v˘dajov˘ch a daÀov˘ch rozhodnutí. Závereãná studie v rámci projektuGA âR ã. 402/00/0438. Praha, 2001.

101

28 v oblasti podielov˘ch daní, miestnych daní, dotaãnej politiky a v oblasti ìal‰ích návrhova odporúãaní t˘kajúcich sa zlep‰enia a zefektívnenia financovania obcí

4. KEE, J. E.: Fiscal decentralization: theory as reform. VIII Cogreso Inter-nacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la AdministraciónPública. Panama, 2003.

5. MARTINEZ-VAZQUES, J., MCNAB, R.: Fiscal Decentralization and Eco-nomic Growth. Working Paper. 2001.

6. Ministerstvo financií SR: V˘chodiská financovania verejnej správy v súla-de s koncepciou decentralizácie a modernizácie verejnej správy. Brati-slava, 2000.

7. Ministerstvo financií SR: Návrh zásad fi‰kálnej decentralizácie. Bratisla-va, 2004.

8. Nariadenie vlády Slovenskej republiky ã. 668/2004 Z. z. o rozdeºovaní v˘-nosu dane z príjmov územnej samospráve.

9. NiÏÀansk˘, V.: Návrh projektu decentralizácie verejnej správy. Decentra-lizácia verejnej správy 2003 – 2006. Bratislava, 2003.

10. NiÏÀansk˘, V., Valentoviã, M.: Financovanie samosprávy obcí od roku2005. Podkladová ‰túdia. M.E.S.A.10. Bratislava, 2004.

11. NiÏÀansk˘, V.: Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej sprá-vy. Materiál vládneho splnomocnenca pre reformu verejnej správy v SR.Bratislava, 1999.

12. Oates, W. E.: An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Lite-rature. Vol. XXXVII, 1999.

13. Tich˘, D.: Financovanie prenesen˘ch kompetencií. Aktuálne problémy fi‰-kálnej decentralizácie na Slovensku (II). In. Verejná správa, 2003, ã. 12.

14. Tich˘, D.: Aktuálne problémy fi‰kálnej decentralizácie na Slovensku. In:Teoretické a praktické aspekty verejn˘ch financií: Zborník z IX. medziná-rodnej odbornej konferencie. Praha, 26.- 27. 3. 2004.

15. Tich˘, D.: Fi‰kálna decentralizácia ako súãasÈ reformy verejnej správy. Di-zertaãná práca. Ekonomická univerzita v Bratislave. Bratislava, 2005.

16. Ústav slovenskej a svetovej ekonomiky SAV: Finanãná politika ‰tátuv transformaãnom procese. Bratislava, 2002.

17. Zákon NR SR ã. 303/1995 Z. z. o rozpoãtov˘ch pravidlách v znení ne-skor‰ích predpisov (ã. 445/2001 Z. z.).

18. Zákon NR SR ã. 416/2001 Z. z. o prechode pôsobností z orgánov ‰tátnejsprávy na obce a vy‰‰ie územné celky v znení neskor‰ích predpisov.

19. Zákon NR SR ã. 564/2004 Z. z. o rozpoãtovom urãení v˘nosu dane z príj-mov územnej samospráve a o zmene a doplnení niektor˘ch zákonov.

20. Zákon NR SR ã. 582/2004 Z. z. o miestnych daniach a miestnom poplatkuza komunálne odpady a drobné stavebné odpady.

21. Zákon NR SR ã. 583/2004 Z. z. o rozpoãtov˘ch pravidlách územnej sa-mosprávy a o zmene a doplnení niektor˘ch zákonov.

22. ZdruÏenie miest a obcí Slovenska: Vyhodnotenie v˘sledkov reformy ve-rejnej správy z pohºadu samosprávy. Realizácia reformy verejnej sprá-vy v SR z pohºadu obcí a miest (1. 1. 2002 – 30. 3. 2004). Bratislava,2004.

102

AKTUÁLNA ORGANIZÁCIA CESTOVNÉHO RUCHU VO VEREJNOM

SEKTORE NA SLOVENSKU

doc. RNDr. Ema Mi‰únová, CSc.Katedra verejnej správy a regionálneho rozvoja

Národohospodárska fakulta, Ekonomická univerzitaDolnozemská 1, Bratislava

02/62412301, misunova @euba.sk

Kºúãové slová: cestovn˘ ruch, in‰titúcie, ‰tátna správa, zdruÏenia cestovnéhoruchu

Úvod

Cestovn˘ ruch povaÏujeme za spoloãnú úlohu verejného i súkromného sek-tora. Predstaviteºom verejného sektora v ‰táte je verejná správa, ktorá má naSlovensku líniu ‰tátnej správy a územnej samosprávy. ·tát sa podieºa na tvor-be ponuky cestovného ruchu najmä budovaním infra‰truktúry, starostlivosÈouo poriadok a bezpeãnosÈ hostí. Pre tieto úãely musí maÈ dostatoãne vybudo-vané dostatoãné in‰titucionálne ‰truktúry.

SieÈ in‰titúcií cestovného ruchu na Slovensku tvoria: Ministerstvo hospo-dárstva, orgány ‰tátnej správy, orgány miestnej samosprávy, regionálnea miestne zdruÏenia cestovného ruchu, profesijné zväzy podnikateºsk˘ch sub-jektov a iné organizácie.

Organizácia cestovného ruchu vo verejnom sektore na Slovensku je v súãas-nosti v˘sledkom viac ako desaÈroãného v˘voja. K zásadn˘m krokom in‰titucio-nalizácie cestovného ruchu vo verejnom sektore do‰lo v rokoch 1993 – 2004. Po-sledné v˘razné zmeny sa uskutoãnili v súvislosti s procesom vstupu Slovenskado Európskej únie v období rokov 2003 – 2004. Na Slovensku má organizáciacestovného ruchu vertikálny charakter, t.j. národnú, regionálnu a miestnu úroveÀ.

Národná úroveÀ organizácie cestovného ruchu v SR

·tátny orgán v oblasti cestovného ruchu zohráva viacero úloh hlavne konce-pãného charakteru napr. je tvorcom politiky cestovného ruchu, zabezpeãuje le-gislatívu, marketing, konkurenãné prostredie a uplatÀovanie mechanizmov krajínEÚ, moÏnosti vyuÏitia podporn˘ch a ‰trukturálnych fondov EÚ. Prislúcha muzároveÀ príprava medzinárodn˘ch zmlúv a spolupráce, zapojenie sa do ãinnostimedzinárodn˘ch organizácií, ‰tatistika, vzdelávanie, v˘skum a informácie.

103

Úlohou ‰tátu je koordinovaÈ ãinnosÈ a zabezpeãiÈ spoluprácu podnikateºsk˘chsubjektov, miestnej a ‰tátnej správy, samosprávy s podporn˘mi opatreniami ústred-n˘ch ‰tátnych orgánov. Koordinácia je nevyhnutná aj na úrovni ústrednej ‰tátnejsprávy, ktorej úlohy plní Ministerstvo hospodárstva SR ako ústredn˘ orgán ‰tátnejsprávy v oblasti cestovného ruchu v spolupráci s rezortmi dopravy, Ïivotného pro-stredia, v˘stavby a regionálneho rozvoja, ‰kolstva (pri vzdelávaní odborného per-sonálu), zdravotníctva (napr. pri udeºovaní ‰tatútu kúpeºn˘ch miest) a kultúry.

In‰titucionálny rámec cestovného ruchu v línii ústrednej ‰tátnej správy pred-stavuje vláda SR, Národná rada SR, Ministerstvo hospodárstva SR a vzhºa-dom na mnohoodborov˘ charakter cestovného ruchu aj ostatné rezortné mi-nisterstvá. V súvislosti so vstupom SR do EÚ sa uskutoãnili mnohéorganizaãné zmeny v t˘chto in‰titúciách. 29

Schéma 1: Verejn˘ sektor v cestovnom ruchu v Slovenskej republike

104

Verejn˘ sektor

·tátna správa

Ministerstvo hospodárstva• odbor cestovného ruchu• sekcia pre európske

záleÏitosti (odbor riadenia SOP)

• SACR – príspevkováorganizácia MH SR– implementaãn˘ odbor

pre ãerpanie finanãn˘chprostriedkov z ERDF

Ostatné rezortné ministerstvá:MV, MDPaT, MZV, MP, MÎP,MK, MvaRR, M·

Vláda SRNR SR:• v˘bor pre hospodárstvo,• v˘bor pre privatizáciu

a podnikanie, v rámci v˘boru• Komisia v˘boru pre rozvoj

cestovného ruchu

NARMSPSOPK – sekcia cestovného

ruchuVerejné vysoké ‰koly –‰tudijn˘ odbor cestovn˘ ruch

Územná samospráva

• ZMOS – ZdruÏenie miesta obcí Slovenska

• ÚMS – Únia miestSlovenska

Národná úroveÀ

29 Palenãíková, Z., 2004, s.49

Ministerstvo hospodárstva je najvy‰‰ím orgánom cestovného ruchu na Slovensku.Od roku 2003 sekciu cestovného ruchu nahradil odbor cestovného ruchu, v rám-ci ktorého existujú dva referáty, jeden pre stratégie rozvoja cestovného ruchu a dru-h˘ pre medzinárodnú spoluprácu v cestovnom ruchu. Ministerstvo hospodárstvazodpovedá za regionálny rozvoj tohto odvetvia na Slovensku. Na základe zákonao regionálnom rozvoji ã.503 z roku 2001 boli spracované ciele regionálneho roz-voja do podoby programov˘ch dokumentov – Sektorov˘ch operaãn˘ch programov(SOP). Tieto programy predstavujú základn˘ predpoklad na ãerpanie finanãn˘chprostriedkov zo ‰trukturálnych fondov EÚ, v prípade cestovného ruchu je to pre-dov‰etk˘m Európsky fond regionálneho rozvoja (ERDF). V˘chodiskov˘m doku-mentom sektorov˘ch operaãn˘ch programov je Národn˘ rozvojov˘ plán. Minis-terstvo hospodárstva bolo uznesením vlády ã. 133 z 13.2.2002 poverené jakoriadiaci orgán sektorového operaãného programu Priemysel a sluÏby.

Organizaãnú ‰truktúru cestovného ruchu v pôsobnosti Ministerstva hos-podárstva SR, moÏno zachytiÈ v schéme 2.

Schéma 2: Organizaãná ‰truktúra cestovného ruchu v pôsobnosti MH SR

Ministerstvo hospodárstva na úseku cestovného ruchu zabezpeãuje imple-mentáciu ‰trukturálnej pomoci Európskej únie do jednotliv˘ch regiónov cestov-ného ruchu prostredníctvom implementaãn˘ch agentúr. Implementaãné agentúrysú sprostredkovateºsk˘m orgánom pod riadiacim orgánom. Slovenská agentú-ra pre cestovn˘ ruch (SACR) je implementaãnou agentúrou Európskeho fonduregionálneho rozvoja. Touto úlohou bola poverená uznesením vlády ã.678/2002a stala sa súãasÈou ústrednej ‰tátnej správy v cestovnom ruchu.

Ministerstvo hospodárstva SR iniciovalo vznik siete informaãn˘ch centier prvéhokontaktu (ICPK) v rámci vy‰‰ích územn˘ch celkov, okrem VÚC Bratislava, na vy-váÏené poskytovanie informácií a poradensko-konzultaãn˘ch sluÏieb pre v‰etk˘chpotenciálnych Ïiadateºov o finanãnú podporu zo SOP Priemysel a sluÏby.

105

Zdroj: http://www.economy.gov.sk, 23.6.2004

MH SR

Sekcia podnikania v CR

a) odbor predvstupovejpomoci a integrovanejspolupráce

Sekcia pre európske záleÏitosti

.........................................

......

......

......

......

.....

Odbor CR

SACR, sprostredkovateºsk˘orgán pre SOP PS pod Riadiacim orgánom MH SR– implementaãn˘ odbor

b) odbor riadenia SOPPriemysel a sluÏby

ëal‰ou in‰titúciou vo verejnom sektore, ktorá pôsobí v cestovnom ruchu je Ná-rodná agentúra pre rozvoj malého a stredného podnikania (NARMSP), ktorá reali-zuje ‰tátnu politiku podpory rozvoja malého a stredného podnikania v SR pri re-‰pektovaní ‰trukturálnej, priemyselnej, technickej, regionálnej a sociálnej politiky ‰tátu.

Miestna a regionálna úroveÀ organizácie cestovného ru-chu v SRProdukt cestovného ruchu má regionálny charakter, preto sa organizaãné uspo-riadanie prispôsobuje cieºu koordinácie rozvoja cestovného ruchu na miestnej a re-gionálnej úrovni. V cestovnom ruchu pôsobia prevaÏne malé a stredné podniky,z toho dôvodu musia presadzovaÈ spoloãn˘ cieº a spoloãne presadzovaÈ záujmy,na ktor˘ch obhájenie by ako jednotlivci nestaãili. Vypl˘va z toho prioritná funkciamiestnych a regionálnych zdruÏení cestovného ruchu v turisticky v˘znamn˘chmiestach. Prioritn˘ v˘znam majú miestne zdruÏenia, ktoré sa následne spájajú doregionálnych zdruÏení. Práve zdruÏenia regionálneho charakteru sú dôleÏité z hºa-diska koordinácie rozvoja cestovného ruchu v ‰ir‰om ucelenom území.

Schéma 3 Verejn˘ sektor v cestovnom ruchu v Slovenskej republike

ZdruÏovanie miest a obcí má niekoºko príãin:• zdruÏovanie prostriedkov pre regionálny rozvoj,• hájenie záujmov obcí pred ‰tátnou úrovÀou,• spolupráca na projektoch v regionálnom rozvoji.

106

Verejn˘ sektor

·tátna správa Územná samospráva

Regionálna Regionálne VÚC – odbor regionálneho úroveÀ komory SOPK rozvoja a cestovného ruchu

Regionálne poradenské a informaãné agentúry (RPIA)

Informaãné centrá prvého kontaktu(ICPK)

Regionálne zdruÏenia miest a obcí – tzv. mikroregióny

Miestna Obecn˘ úrad/mestsk˘ úrad:úroveÀ • referát, resp. oddelenie CR

• turistická informaãná kancelária (príspevková organizácia obce/mesta)

• Mestské informaãné stredisko(príspevková organizácia mesta)

Zdroj: Palenãíková, Z., 2004, s.49

Vo viacer˘ch prípadoch dochádza k zdruÏovaniu miest a obcí na mikroregio-nálnej úrovni. Mikroregióny sú vytvárané za úãelom efektívneho rie‰enia so-ciálno-ekonomického rozvoja územia.

Súãasná organizaãná ‰truktúra je nestabilná, neprehºadná, vzÈahy v nej súneurãito definované, rozdelenie kompetencií a finanãn˘ch zdrojov je nejasné.Kompetencie v oblasti cestovného ruchu sú rozdelené medzi samosprávneorgány, regionálne a miestne zdruÏenia a obãianske zdruÏenia a iné mimo-vládne organizácie. Av‰ak rozdelenie kompetencií nie je v súlade s oãaká-vaniami efektívneho rozvoja cestovného ruchu. Zaãlenenie cestovného ruchudo odborov regionálneho rozvoja nie je zabezpeãené ani personálne aninástrojovo. Regionálne a miestne zdruÏenia cestovného ruchu sú brzdené ne-ochotou podnikateºov zdruÏovaÈ sa.

Záver

Rozvoj cestovného ruchu v‰ade vo svete silne ovplyvÀuje práve verejn˘ sek-tor. Úspe‰nosÈ jednotliv˘ch aktivít závisí od dostatoãnej podpory zo strany ‰tá-tu a schopnosti prispôsobiÈ sa meniacim podmienkam. Dotvorenie organiza-ãného systému na Slovensku je preto v˘znamnou úlohou i nastávajúcehoobdobia. Pre cestovn˘ ruch je typické, Ïe zahrÀuje viaceré problémy, ktor˘chrie‰enie sa dá nájsÈ len spoluprácou na medzirezortnej, teda vládnej úrovni.Táto spolupráca v súãasnosti ch˘ba.

Podºa Stratégie rozvoja cestovného ruchu v SR do roku 2013 osobitnedôleÏitou úlohou v rámci novej in‰titucionalizácie cestovného ruchu bude zria-denie ústredného orgánu ‰tátnej správy zodpovedného za cestovn˘ ruch nacentrálnom stupni. V jeho kompetencii musí byÈ legislatívna tvorba, uplatÀo-vanie ‰tátnej politiky cestovného ruchu, nástroje a finanãné zdroje pre rozvojcestovného ruchu. Ideálnym rie‰ením bude vznik nadrezortného orgánu ale-bo orgánu postaveného na roveÀ ostatn˘m rezortom.

LITERATÚRA1. MI·ÚNOVÁ, E.: MoÏnosti rozvoja malého a stredného podnikania v ces-

tovnom ruchu Slovenska prostredníctvom podporn˘ch programov. Sborníkmezinár. konf. „Geografické premeny poznania geografickej reality“. Os-travská univerzita, Ostrava, 30.- 31.8.2004

2. PALENâÍKOVÁ, Z.: Zmeny organizácie cestovného ruchu vo verejnom sek-tore na Slovensku po vstupe do Európskej únie, 9. medzinárodná konfe-rencia o cestovnom ruchu v procese európskej integrácie a globalizácie.Bratislava, 20 – 22. 10. 2004

3. Národn˘ program rozvoja cestovného ruchu v SR, MH SR, Bratislava 19994. Návrh stratégie rozvoja cestovného ruchu v Slovenskej republike do roku

2013, http//: www.economy.gov.sk5. Sektorov˘ operaãn˘ program Priemysel a sluÏby, MH SR, november 2003

107

DOPAD DECENTRALIZÁCIEVEREJNEJ SPRÁVY NA DEMOGRAFICKÚ

·TRUKTÚRU SÍDIEL V SR

doc. RNDr. Viera Vlãková, CSc.Katedra verejnej správy a regionálneho rozvoja

Ekonomická univerzita,Národohospodárska fakultaDolnozemská cesta ã.1, Bratislava

02/62412301, vlckova@euba.sk

Kºúãové slová: obce, sídelná ‰truktúra, demografická ‰truktúra

Úvod

Hoci je Slovensko rozlohou pomerne malá krajina, prejavuje sa veºk˘mi re-gionálnymi rozdielmi, ktoré sú odrazom historického, kultúrneho, sociálno –ekonomického i demografického v˘voja. Tieto odli‰ností sa prejavujú v spô-sobe Ïivota a v Ïivotnej úrovni obyvateºstva, odráÏajú súãasné regionálne dis-parity prejavujúce sa najmä v podiele jednotliv˘ch krajov na tvorbe HDP, v roz-sahu nezamestnanosti, vzdelanostnej úrovne, vstupe zahraniãného kapitálu,vysok˘m stupÀom segregácie, dynamike rozvoja MSP atì.

Prehlbujúca sa polarizácia spoloãnosti, ovplyvÀuje nielen sociálno-ekono-mick˘, ale aj územn˘ a sídeln˘ priemet. ZloÏitosÈ situácie je najmä v tom, Ïeproblémové dimenzie sa stretávajú prevaÏne v rovnak˘ch regiónoch, ãím sakomplikujú moÏnosti ich rozvoja. Ide napr. o regióny so zastaranou technic-kou i dopravnou infra‰truktúrou, veºk˘m podielom problémového obyvateºstva,regióny postihnuté likvidáciou mnoh˘ch priemyseln˘ch odvetví a jednostran-ne poºnohospodársky orientované regióny. MoÏno vychádzaÈ i z inej typoló-gie úrovne jednotliv˘ch regiónov, a to na základe poskytovania Ïivotného ‰tan-dardu, ako je vybavenosÈ obcí (kanalizácia, vodovod, plynofikácia),demografického správania sa obyvateºstva.

Zmena sídelnej ‰truktúry po roku 1990

Slovensko stále patrí medzi menej urbanizované krajiny Európy, kde podielobyvateºstva b˘vajúceho v mestách dosahuje len 56 percent. Sídelná ‰truk-túra je v˘razne rozdrobená s veºk˘m podielom mal˘ch obcí. Po roku 1989,sa opätovn˘m ustanovením samosprávy na úrovni obcí v roku 1990 prijatímzákona o obecnom zriadení, pristúpilo k „navráteniu do pôvodnému stavu“i v sídelnej ‰truktúre.

108

Zaãiatkom 90. rokov boli procesy dezintegrácie obcí najv˘raznej‰ie. Poãetobcí sa v období 1989 – 1991 zv˘‰il o 131 (z 2 694 na 2 825). V ìal‰om ob-dobí sa situácia stabilizovala, av‰ak poãet obcí neustále rástol na súãasn˘ch2 891, z ktor˘ch tvoria obce s menej neÏ 1 000 obyvateºmi aÏ 67,4 percen-ta, priãom ich ob˘va len 16,1 percent celkovej populácie krajiny.30

Îivot v mal˘ch obciach sa dôsledkom straty ekonomick˘ch aktivít, ãi uÏv primárnom, alebo sekundárnom sektore v˘razne mení. Dominantnou t˘ch-to obcí sa stáva obytná funkcia. U ºudí ãasto pre zloÏité ekonomické pome-ry, klesá záujem participovaÈ na správe a riadení obce a ãasto najmä mladíºudia rie‰ia naakumulované problémy zv˘‰enou migráciou z t˘chto obcí, ãosa odráÏa v zníÏenej pôrodnosti a narastajúcom podiele star‰ích obyvateºov.Z tak˘chto obcí sa stávajú pomaly ale isto, vymierajúce „skanzeny“ (o ãomhovoria i údaje o priemernom veku obyvateºov, domov a o úrovni a kvaliteb˘vania).31

Nízka úroveÀ b˘vania, je podºa ‰tatistick˘ch údajov na Slovensku v 454 ob-ciach (podiel trvale ob˘van˘ch bytov 4. kategórie presahuje 25% zo v‰etk˘chob˘van˘ch bytov). Z t˘chto 454 obcí sa 125 nachádza v Banskobystrickom,Pre‰ovskom a Ko‰ickom kraji.32 Ak sa bliωie pozrieme na priemernú kate-góriu bytov t˘chto obcí, zistíme, Ïe úroveÀ b˘vania bola v nich neporovna-teºne niωia (2001), neÏ bol celoslovensk˘ priemer pre vidiecke obce.

109

30 Slavík,V: (1994): Proces integrácie a dezintegrácie obcí v SR ako súãasÈ lokálnej politiky. In:Rozvoj vidieka. Zborník príspevkov z ved. konferencie 7.-8. Dec. 1994. Nitra, V·P, s. 67 – 70.31 Sloboda, D: Charakter sídelnej ‰truktúry Slovenska ako predpoklad pre komunálnu reformu32 VaÀo, B.- Meszáro‰, J.: Reprodukãné správanie obyvateºstva v obciach s nízkym Ïivot-n˘m ‰tandardom, Infostat, 2004 Bratislava

Veºkostná Obce Obyvateliakategória Poãet Poãet Kumulat. Z toho Poãet Poãet Kumulat.(poãet (abs) (v%) (v%) poãet obyv. (v%) (v%)obyvateºov) miest (abs)do 199 380 13,1 13,1 0 47 363 0,9 0,9200 – 499 794 27,5 40,6 0 273 080 5,1 6,0500 – 999 775 26,8 67,4 0 547 161 10,2 16,11000 – 1999 555 19,2 86,6 2 774 448 14,4 30,52000 – 4 999 259 9,0 95,6 19 753 922 14,0 44,55 000 – 9 999 56 1,9 97,5 45 386 411 7,2 51,710 000 – 19 999 32 1,1 98,6 31 452 325 8,4 60,120 000 – 49 999 29 1,0 99,6 30 844 944 15,7 75,850 000 – 99 999 9 0,3 99,9 9 639 585 11,9 87,7100 000 a viac 2 0,1 100,0 2 660 814 12,3 100,0Slovensko 2 891 100,0 138 5 380053 100,0

Zdroj: Ministerstvo financií SR (2004) (2)

Tab. 1: Veºkostná ‰truktúra obcí Slovenska v roku 2004

Demografické problémy v sídelnej ‰truktúre Banskobystrického kraja

Jeden z hlavn˘ch dôvodov demografickej anal˘zy tohto kraja je skutoãnosÈ,Ïe ide o najväã‰í samosprávny kraj s rozlohou 9 455 km2, ktor˘ spolu s Pre-‰ovsk˘m krajom má najviac obcí s poãtom do 1000 obyvateºov, s ãím súvisiamnohé otvorené otázky nielen v sídelnej, ale i demografickej ‰truktúre.

Administratívne je kraj rozdelen˘ do 13 okresov, v ktor˘ch sa nachádza 516obcí. PrevaÏujú obce s poãtom obyvateºov 200 – 499 a rozpt˘lené lazníckeosídlenie. Priestorovo sú koncentrované na juhu v okresoch Veºk˘ Krtí‰, Luãe-nec, Rimavská Sobota, a Revúca. Sídelnú ‰truktúru dopæÀa 24 miest stred-nej a malej veºkosti. V rokoch 1990 – 2000 vzniklo v tomto kraji 43 nov˘chobcí, vo veºkostn˘ch skupinách do 2000 obyvateºov. Najväã‰í nárast obci (15)bol vo veºkostnej skupine 200 – 499 obyvateºov. Viac nov˘ch obcí vzniklo ibav Trnavskom (44) a Nitrianskom kraji (47).

Poãtom 661 343 obyvateºov (2001)sa na celkovom poãte obyvateºstva SR po-dieºa Banskobystricky kraj 12,3%. Najpoãetnej‰í je okres Banská Bystrica – 111946 obyvateºov a najniωí poãet obyvateºov má okres Banská ·tiavnica – 17 092.Kraj patrí k regiónom s najhor‰ím demografick˘m potenciálom, zaznamenáva naj-väã‰í úbytok obyvateºstva na Slovensku (spolu s krajom Nitrianskym), ão sa pre-javuje vo vekovej ‰truktúre (predproduktívny vek 18,45% a poproduktívny 19,06%).Najvy‰‰í index starnutia je v okrese Poltár, kde v predproduktívnom veku bolo17,29% a poproduktívnom 21,39% obyvateºov. Súãasná veková ‰truktúra pou-kazuje na zr˘chlenie demografického starnutia Banskobystrického kraja.

Tab. 2: Obce Banskobystrického kraja s najvy‰‰ím priemern˘m vekomobyvateºstva (2001)

Ak si v‰imneme vzÈah medzi ÏivorodenosÈou a veºkostnou kategóriu obcí, zi-sÈujeme, Ïe najvy‰‰í poãet Ïivonaroden˘ch detí v pomere k poãtu obyvateºovje v obciach kategórie 2 000 – 4 999 obyvateºov. V obciach, ktoré patria do vy-‰‰ích veºkostn˘ch kategórií, kde dominujú mestské sídla, v priemere dochádzak postupnému zniÏovaniu úrovne ukazovateºa Ïivorodenosti. K zniÏovaniu Ïi-vorodenosti v‰ak dochádza i opaãn˘m smerom, teda v men‰ích vidieckych ob-ciach (s poãtom obyvateºov niωím neÏ 2 000), ktoré majú odli‰n˘ spôsob Ïi-vota ako je vo veºkomestách, napriek tomu tam úroveÀ Ïivorodenosti dosahujepodobné hodnoty, teda hodnoty blízke priemeru. Správanie populácií mal˘ch

110

Obec Okres Poãet obyv. Priemern˘ Zmena2001 vek 2001 – 1991

Michalková Zvolen 44 53,5 -3,2·pania Dolina Banská Bystrica 192 45,5 -11,1Bystrá Brezno 36 60,4 6,8

Zdroj: Zubriczky (2002), ·tatisticky úrad (2003)

obcí sa tak viac pribliÏuje k mestskému obyvateºstvu, toto v‰ak nevypl˘va z po-dobnosti Ïivotného ‰t˘lu, ale práve z rozdielnosti Ïivotn˘ch podmienok. Maléobce nie sú schopné zabezpeãiÈ pre svojich obãanov potrebn˘ ‰tandard, ten-to trend platí pre celé Slovensko. Obce s veºmi nízkym Ïivotn˘m ‰tandardom(ValkovÀa, Kalo‰a a Sútor) majú atypické demografické správanie. Priemern˘vek pri prvom pôrode je necel˘ch 19 rokov a detí, naroden˘ch mimo manÏel-stva, je vy‰e 70%, ão sa veºmi vzìaºuje od priemeru kraja

Celkov˘ trend v˘voja je charakteristick˘ spomaºovaním reprodukcie oby-vateºstva. V roku 1996 predstavoval prirodzen˘ úbytok obyvateºstva kraja -144 osôb a v roku 2001, to bolo – 1230 osôb. Najvy‰‰í úbytok obyvateºstvabol v tomto kraji zaznamenan˘ v okrese Brezno (-216) a prírastok bol iba v jed-nom z okresov a to v Rimavskej Sobote (+5).

Vplyv na demografick˘ v˘voj má i národnostn˘ profil kraja, ktor˘ reprezen-tuje okrem slovenskej národnosti 85,8% i národnosÈ maìarská 9,7%, rómska1,7%, ãeská 0,8%, iná a nezistená 2,0%. V˘razn˘ podiel maìarskej národnostiv okresoch Revúca, Rimavská Sobota, Veºk˘ Krtí‰ a Luãenec, kde tvoria tak-mer 1/3 obyvateºstva, odráÏa demografické správania tejto národnosti, u ktorejsa prejavuje dlhotrvajúci pokles Ïivorodenosti vo v‰etk˘ch krajoch SR. Zv˘‰e-n˘ podiel rómskeho obyvateºstva vykazujú okresy Brezno, Krupina, Poltár, Ri-mavská Sobota. Okres Revúca má najvy‰‰í podiel tejto národnosti 6.5 %.

ÚroveÀ b˘vania v˘znamne ovplyvÀuje kvalitu Ïivota obãanov v Bansko-bystrickom samosprávnom kraji. Súãasná bytová v˘stavba je nedostatoãnávzhºadom k potrebám, ão tieÏ nepriaznivo vpl˘va na prirodzenú reprodukciupopulácie. Nedostatoãná je hlavne ponuka nájomn˘ch bytov a bytov cenovodostupn˘ch v centrách osídlenia kraja. Nemal˘m problémom je zanedbano-sÈ existujúceho bytového fondu. V obciach ValkovÀa, Kalo‰a, Sútor, aÏ 60%obyvateºov Ïije v bytoch 4 kategórie (bez kanalizácie, vodovodu a rozvodnejsiete plynu) v obciach ·umiac, Telgárt, âakanovce, Rapovce, ·íd a ToãnicaÏije v takejto kategórii bytov 30 % obyvateºstva.

Vzdelanostná ‰truktúra v Banskobystrickom kraji je nevyhovujúca. Nie jedobre prepracovan˘ ‰kolsk˘ systém, ch˘ba prepojenie ponuky vzdelávacejsústavy na potreby trhu práce a absentuje in‰titucionalizácia foriem ìal‰iehovzdelávania. Súãasná ‰truktúra obyvateºstva v produktívnom veku je cha-rakteristická vysok˘m podielom obyvateºstva so stredo‰kolsk˘m vzdelaním(vrátane uãÀovského), ktoré je v populácii vo veku 15 – 64 rokov zastúpenéviac ako 70 %, priãom sa ich podiel za posledné roky neustále zvy‰uje. Vovzdelanostnej ‰truktúre sú v rámci jednotliv˘ch okresov znaãné rozdiely. Naj-priaznivej‰ia je situácia v okresoch Banská Bystrica, Zvolen a Banská ·tiav-nica, naopak najvy‰‰í podiel obyvateºstva so základn˘m vzdelaním je v okre-soch Veºk˘ Krtí‰, Krupina, Poltár, Revúca a Rimavská Sobota.

V miere nezamestnanosti má kraj medzi jednotliv˘mi okresmi veºké roz-diely, ão je v˘razne hlavne pri porovnaní priemyselnej‰ieho severozápadus juÏn˘mi okresmi. Miera nezamestnanosti k 31.12 2002 bola 22,92%. V okre-soch Revúca, Veºk˘ Krtí‰ a Rimavská Sobota prekroãila 30%. Najväã‰í po-

111

ãet nezamestnan˘ch v kraji má iba základné vzdelanie. Z celkového poãtunezamestnan˘ch je 37 % mlad‰ích ako 25 rokov, ão predstavuje takmer29 000 osôb.(údaje z NÚP, KÚP Banská Bystrica). Problémom kraja je 50%podiel dlhodobo nezamestnan˘ch.

Mnohé obce kraja sú desiatky rokov zanedbávané a trpia nedostatkom in-vestícií. Iné boli rozvíjané nesprávnym smerom, trpia zlou ekonomikou, ‰truk-turálnou nezamestnanosÈou, hrozbou jediného priemyslu v regióne.

Poskytne decentralizácia verejnej správy väã‰ie moÏnostiobyvateºstvu v regiónoch, mestách i dedinách? V predchádzajúcom období sa na území Slovenska vytvoril relatívne rovnomer-ne rozloÏen˘ systém centier, ktoré vpl˘vali na rozvoj jednotliv˘ch regiónov. V cen-tralizovane riadenom ‰táte vláda, ministerstvá a ostatné ústredné orgány zasa-hovali do v‰etk˘ch oblastí Ïivota regiónov aj obcí priamo, alebo prostredníctvomsvojich územn˘ch ‰truktúr (krajsk˘ch a okresn˘ch úradov). Fenoménom súãas-ného v˘voja nielen krajín s transformujúcou sa ekonomikou, ale aj väã‰iny eu-rópskych ‰tátov je reforma verejnej správy. Jej v˘znam sa najãastej‰ie zdôvo-dÀoval potrebou zv˘‰iÈ ekonomickú v˘konnosÈ krajiny a jej niωích územn˘chcelkov – regiónov a obcí. K základn˘m otázkam reformy patrila decentralizáciapolitickej moci, aby rozloÏenie rozhodovania o verejn˘ch veciach bolo operatív-ne a prehºadné prostredníctvom národnej vlády, regionálnej vlády (samosprávyVUC) a lokálnej vlády (samosprávy obcí). O kvalite Ïivota sa rozhoduje najmäna úrovniach, ktoré sú k obãanovi najbliωej (obecnej a regionálnej). Prenos kom-petencii bez reformy verejn˘ch financií by nemohol priniesÈ oãakávan˘ efekt.33

Logicky sa teda javilo uskutoãnenie fi‰kálnej decentralizácie, teda potreba pre-sunúÈ na obce (a regióny) okrem kompetencií i financie. Stalo sa tak na zákla-de balíka zákonov, ktoré schválil parlament v septembri 2004. Od 1. januára 2005sa 70,3 % v˘nosu dane z príjmov fyzick˘ch osôb stáva vlastn˘m príjmom obcía 23,5 % v˘nosu tejto dane príjmom samosprávnych krajov.

Záver

Súãasnú sídelnú ‰truktúru na Slovensku charakterizujú nasledujúce skutoãnosti:• vysoká miera rozdrobenosti (2891 obcí v roku 2004),• i keì dominuje mestské obyvateºstvo (56%), Slovensko stále patrí medzi me-

nej urbanizované krajiny s v˘znamn˘m podielom vidieckeho obyvateºstva,• ÈaÏisko mestskej ‰truktúry je tvorené z hºadiska poãtu sídiel stredn˘mi a ma-

l˘mi mestami, av‰ak z hºadiska poãtu obyvateºstva sú v˘znamnej‰ie väã‰iestredné a veºké mestá (nad 50 tisíc obyvateºov), kde b˘va skoro 25% oby-vateºov SR.

112

33 Hamalová, M.- Îárska, E.: Vybrané kapitoly z ekonomiky územnej verejnej správy, Tem-pus IB JEP 14145 – 1999, Fil.F-UKF v Nitre, 2002, str.85 – 95,

Súãasnú demografickú situáciu v sídlach Banskobystrického kraja moÏno zhr-núÈ nasledovne:• kraj má najväã‰í poãet obcí (516),• najhor‰í demografick˘ potenciál, vysok˘ úbytok obyvateºstva,• najvy‰‰í poãet Ïivonaroden˘ch detí je vo veºkostnej skupine obcí 2000

– 4 999 obyvateºov,• demografickú ‰truktúru ovplyvÀujú dve národnosti, maìarská 9,7 % a róm-

ska 1,7%,• vzdelanostná úroveÀ kraja je nevyhovujúca,• vysoká miera nezamestnanosti, najmä dlhodobá.

LITERATÚRA1. HAMALOVÁ, M.- ÎÁRSKA, E.: Vybrané kapitoly z ekonomiky územnej ve-

rejnej správy, Tempus IB JEP 14145 – 1999, UKF v Nitre, 2002, str.85 – 95, 2. MARENâÁKOVÁ, J.: VeºkosÈ obcí Slovenska ako diferenciaãn˘ faktor vy-

bran˘ch populaãn˘ch javov. Referáty 8. demografickej konferencie v Ra-jeck˘ch Tepliciach. Bratislava, Katedra humánnej geografie a demografie,Prírodovedecká fakulta UK, 2001, http://www.infostat.sk/vdc/sk/referaty.htm

3. SLAVÍK,V: Proces integrácie a dezintegrácie obcí v SR ako súãasÈ lokálnejpolitiky. In: Rozvoj vidieka. Zborník príspevkov z vedeckej konferenciev Nitre 7.-8. decembra 1994. Nitra, V·P, s. 67 – 70.

4. SLOBODA, D: Charakter sídelnej ‰truktúry Slovenska ako predpoklad prekomunálnu reformu,:(2004) www.konzervativizmus.sk

5. VA≈O,B.- MESZÁRO·, J.: Reprodukãné správanie obyvateºstva v ob-ciach s nízkym Ïivotn˘m ‰tandardom, Bratislava, Infostat, 2004

6. ZUBRICZK ,̄ G.: Anal˘za rurálneho priestoru Slovenska z hºadiska roz-vojov˘ch perspektív jeho osídlenia. In: Regionálno-geografické ‰túdie 1.Bratislava, 2002, MAPA Slovakia,

7. Ministerstvo financií SR: Fi‰kálna decentralizácia. V˘chodiskové ‰tatistickéúdaje, Bratislava, (2004), http://www.finance.gov.sk

8. ·tatistick˘ úrad SR: Sãítanie obyvateºov, domov a bytov 2001. Bratisla-va. 2003,

9. Úrad vlády SR: Komunálna reforma. Materiál na verejnú diskusiu., Brati-slava, 2004, http://www.rokovania.sk, 19 s.

10. http:// www.vucbb.sk

113

HODNOTENIE V¯STUPOV V SAMOSPRÁVE – NEVYHNUTN¯ PODKLAD PRE MODERNÉ

MANAÎÉRSKE RIADENIE34

prof. Ing. Nora ·tangová, CSc., PhDr. Jana MitaºováKatedra ekonomick˘ch vied

Fakulta verejnej správy UPJ· v Ko‰iciachPopradská 66, 041 32 Ko‰ice

055/736 44 36, stangova@fvs.upjs.sk055/736 44 41, mitalova@fvs.upjs.sk

Kºúãové slová: riadenie, transformaãn˘ proces, v˘stup, hodnotenie v˘stupov

Úvod

Reformné procesy vo verejnej správe priniesli s nov˘mi podmienkami mnohéotvorené otázky a odkryli problémy a v˘zvy, ktoré je nevyhnutné rie‰iÈ. Posil-nením relatívnej nezávislosti a sebestaãnosti samosprávy moÏno nazeraÈ na Àuako na samostatnú jednotku, v ktorej prebiehajú urãité procesy vyznaãujúce sasvojou ‰pecifickosÈou ale aj procesy analogické s procesmi v podnikovej sfére.V tomto zmysle je potrebné pristúpiÈ k zmene filozofie riadenia samosprávnychjednotiek. Jednou z moÏností je dôraz na anal˘zu v˘stupov.

Ciele moderného manaÏérskeho riadenia

Riadenie je proces, ktor˘ slúÏi na dosahovanie cieºov organizácie prostred-níctvom usmerÀovania premeny vstupov na poÏadované v˘stupy. Jedná saminimálne o splnenie t˘chto cieºov:• Cieº v˘konov – zv˘‰iÈ orientáciu viac na v˘kony a úãinky procesov.• Cieº flexibility – pre splnenie úloh pripravovaÈ viaceré alternatívy. • Cieº vedenia – vysoká zodpovednosÈ samosprávy za v˘sledky svojej ãin-

nosti. Zamestnanci by mali byÈ posudzovaní nielen podºa pravidiel, ale aj po-dºa v˘konov.

• Cieº kultúry – rozvoj personálneho potenciálu, ‰peciálne zvy‰ovaÈ dôverumedzi poskytovateºom sluÏby a obãanom, posilÀovaÈ schopnosÈ prispôso-bovaÈ sa zmene, celoÏivotné vzdelávanie sa.

• Cieº nákladov – dosahovaÈ úspory bez zniÏovania v˘konu.

114

34 Príspevok je súãasÈou grantu VEGA ã. 1/2627/05 Ekonomick˘ systém samospráv v po-vstupovom období do Európskej únie.

• Cieº decentralizácie – budovaÈ v rámcoch ‰truktúry delegovanú zodpoved-nosÈ.• Cieº transparentnosti – posilÀovaÈ dôveryhodnosÈ a mechanizmy na zv˘‰e-nie transparentnosti a objektivizácie.

V súãasnej dobe a v modernej samospráve uÏ nestaãí, aby organizácia sa-mosprávy len „uspokojovala potrebu“. Musí vytváraÈ dopyt a hoci nie je pla-tená za v˘kon, „len za dobré úmysly jej peniaze nikto nedá“ (Drucker F.P.,1994). V zmysle toho sa oãakáva posun k stavu, kedy hodnotenie efektívnostifungovania organizácií samosprávy bude neoddeliteºnou súãasÈou ich fungo-vania. Aby sme pochopili samosprávu ako hospodársku jednotku, dôleÏité jepoznaÈ jej základn˘ systém premeny vstupov na v˘stupy, systém, v ktoromexistujú rôzne vzÈahy s rôznymi podsystémami. Základn˘ systém je na obr.ã.1.

Obr. ã. 1: Transformaãn˘ systém v samosprávnej jednotke

Samospráva je teda transformaãná jednotka, v ktorej prebieha transformaã-n˘ proces vstupov na v˘stupy. Tu je dôleÏité zameraÈ sa na v˘stupy, ktoré na-zveme produktmi. KaÏd˘ produkt je v˘sledkom procesu a má atribúty kvali-tatívneho aj obsahového charakteru. âo je to produkt?

Produkt samosprávnej jednotky a jeho charakteristiky

Produkt je uzavret˘ v˘sledok-v˘stup urãitej organizaãnej jednotky verejnejsprávy, ktorá má vecnú stránku produktu vo svojej kompetencii zo zákona.Vytvára sa za úãelom splnenia úlohy a obsahuje skupinu ‰pecifick˘ch ãin-ností a úkonov. Produkt je rôzneho charakteru, ão vypl˘va z podmienoka charakteru samosprávy – vecná sluÏba, administratívne rozhodnutie, úko-

115

Transformáciazdrojov

Ciele

HospodárnosÈ

Zdroj: Ochrana, F. (2003)

.............

......

......................................................

.............

................

................

................

................

................

.......

V˘stupy

EfektívnosÈ

ÚãinnosÈ

V˘sledky

Vstupy

Zdroje

...........................................

..................

ny. Produktom samosprávnej jednotky môÏeme rozumieÈ teda v‰etko, ão po-núka svojim klientom. Typické ãrty produktov samosprávy môÏeme zhrnúÈnasledovne:• UÏívaním produktu sa uskutoãÀuje uspokojovanie kolektívnych aj indivi-

duálnych potrieb.• Samospráva poskytuje produkty ãisto pozitívne (napr. kultúra, doprava..), ale

zároveÀ aj v˘stupy nápravného charakteru (mestská polícia, upratovaniea údrÏba zelene...).

• Urãité produkty musí klient prijaÈ, jedná sa napr. o základné vzdelanie. Priniektor˘ch má moÏnosÈ voºby – kultúra, plynofikácia atì. Zo spotreby nie-ktor˘ch statkov nie je moÏné ich uÏívateºov vylúãiÈ a to ani v prípade, ak sanepodieºajú na úhrade ich nákladov napr. verejné osvetlenie.

• Najãastej‰ia klasifikácia produktov samosprávnych jednotiek je ãlenenie nav˘stupy hmotné a nehmotné (sluÏby).

• Samospráva poskytuje verejné statky a sluÏby v rámci v˘konu samospráv-nej pôsobnosti (originálne kompetencie) a v rámci preneseného v˘konu ‰tát-nej správy.KeìÏe poskytovanie sluÏieb tvorí prevaÏnú ãasÈ v˘konov v samospráve, je

potrebné venovaÈ im v oblasti charakterizovania zv˘‰enú pozornosÈ.• SluÏby sú nemateriálne statky.• K produkcii sluÏieb sú potrebné aj materiálne produkãné faktory. Domi-

nantn˘m inputom je v‰ak práca.• SluÏby nie je moÏné produkovaÈ do zásoby.• Sú väã‰inou nasadzované na anonymn˘ch trhoch.• V˘roba a vyuÏitie sluÏby sa uskutoãÀuje ãasto v rovnakom ãase a na rov-

nakom mieste, ão predpokladá urãitú blízkosÈ medzi vykonávateºom sluÏbya jej odberateºom.Klasické rozdelenie sluÏieb na priame (v˘stupy urãené na priamu spotre-

bu) a nepriame (aktivity vedenia a podpora produkcie in˘ch sluÏieb) moÏnov prípade samosprávnych jednotiek doplniÈ aj o ìal‰ie ãlenenia, ktoré napo-môÏu lep‰ej orientácii sa v problematike, napr.:

1. Správne sluÏby: právne úkony, evidencia, úãtovníctvo, mzdy, kontrolnáãinnosÈ, marketing, logistika, personálna starostlivosÈ, plánovanie, koordiná-cia, rozpoãty, v˘konové programy..

2. Technické sluÏby: architektonické a urbanistické rie‰enia, oprava a mon-táÏne v˘kony, zabezpeãenie verejného osvetlenia, odvoz odpadu, zabezpeãe-nie ostatn˘ch pridelen˘ch kompetencií..

ZabezpeãiÈ splnenie v‰etk˘ch úloh a príslu‰n˘ch kompetencií môÏu sa-mosprávne jednotky uskutoãÀovaÈ vo vlastnej réÏii, prostredníctvom extern˘chjednotiek (outsourcing), cez vlastné neziskové organizácie a vlastnú podni-kateºskú ãinnosÈ pri dodrÏiavaní v‰etk˘ch zákonn˘ch podmienok a obmedzení(napr. verejné obstarávanie). V tomto bode hrá najdôleÏitej‰iu úlohu dodrÏa-nie efektívnosti fungovania bez zniÏovania kvalitatívnych aspektov v rámci po-skytovania verejn˘ch statkov a sluÏieb.

116

Otázka definovania produktov je jedn˘m z kºúãov˘ch momentov v proce-se zavádzania zmien v riadení a fungovaní organizácií samosprávy.

Tab. 1: DefinovaÈ produkty potrebujeme:

V praxi reflektujeme úãtovanie nákladov a evidovanie v˘konov. Problém na-stáva, keì údaje, t˘kajúce sa v˘konov spravidla zachytávajú len mnoÏstvoa iba zriedka sa venuje pozornosÈ ich kvalite alebo in˘m ‰ir‰ím aspektom,ktoré ovplyvÀujú v˘konnosÈ organizácie. SÈaÏujúcim faktorom je skutoãno-sÈ, Ïe strana v˘konov oblasti samosprávy je ÈaÏko merateºná. Napriek tomuje informácia pre proces riadenia neúplná, ak je pozornosÈ venovaná ibanákladom. Oveºa viac treba dbaÈ na to, aby v˘stupy verejnej správy splni-li svoj úãel ako kvantitatívne, tak i kvalitatívne. Tieto outputovo orientova-né aspekty sú minimálne rovnocenné faktom, ktoré sa t˘kajú minimalizá-cie nákladov.

MoÏnosti hodnotenia v˘stupu samosprávnych jednotiek

Napriek tomu, Ïe je meranie a hodnotenie v˘stupov samosprávnych jed-notiek obtiaÏne, je nevyhnutné hºadaÈ cesty, ako sÈaÏujúce faktory prekonaÈ.VÏdy totiÏ bude existovaÈ priestor medzi t˘m, ão je z hºadiska úplného poÀa-tia kvantity a kvality Ïiadúce, a reálnym pohºadom na to, ão môÏeme v rám-ci transformaãného procesu pri existujúcich zdrojoch a miere záujmu v‰etk˘chzúãastnen˘ch strán dosiahnuÈ.

V rámci úvahy nad hodnotením v˘stupov je vhodné poukázaÈ na vybranéproblémy, bez vyrie‰enia ktor˘ch nie je moÏné zvy‰ovaÈ v˘konnosÈ transfor-maãného procesu:• Vedenie organizácie: Ako môÏeme zlep‰iÈ riadenie?• Záujem obãanov: Ako môÏu byÈ skvalitnené sluÏby?

117

na zabezpeãenietransparentnosti nákladov, kvality a kvantity produktovjednoznaãnej evidencie poãetnosti vecnej ãinnosti zabezpeãujúcejproduktjednoznaãného nositeºa nákladov v nákladovom úãtovníctvejasnej príslu‰nosti k urãitej administratívnej jednotke, ktorá nesie zaprodukt zodpovednosÈako podklad prerozhodovanie v riadenívytvorenie vnútorného a vonkaj‰ieho súÈaÏného prostrediaprehodnotenie rozsahu úloh zabezpeãovan˘ch verejnou správouoptimalizáciu procesov zabezpeãujúcich v˘stupy in‰titúcií verejnej správy

Zdroj: Berãík, P. (2000)

• Záujem ìal‰ích klientov (privátne jednotky napr. podniky): Ako môÏe sa-mospráva zr˘chliÈ postupy pri vybavovaní podnetov?

• Záujem zamestnancov: Ako zv˘‰iÈ pracovnú spokojnosÈ a motiváciu?• Záujem politikov: Ako zreteºnej‰ie zviditeºniÈ v˘sledky?• V‰eobecné blaho: Ako ho vymedziÈ v konkrétnych podmienkach? Je záu-

jem ho dosahovaÈ?• Normy, ‰tandardy: Sú zabezpeãené aspoÀ minimálne ‰tandardy kvality?• HospodárnosÈ: Ktoré nákladové alternatívy sú najv˘hodnej‰ie?• Spolupráca: Ako môÏeme budovaÈ spoloãenstvá a posilÀovaÈ komunikáciu

medzi v‰etk˘mi zúãastnen˘mi stranami.Urãitú systematizáciu t˘chto ‰irok˘ch oblastí ponúka ‰tvordimenzionálny

systém hodnotenia zameran˘ na tieto ciele:(a) Splnenie zákonom stanovenej úlohy(b) SpokojnosÈ zákazníkov(c) SpokojnosÈ zamestnancov(d) Hospodárne vyuÏitie zdrojov

Obr. 2: Hodnotenie produktu

Podstatu tohoto systému tvorí poÏiadavka overovaÈ ‰tyri ciele na konkrét-nom produkte. V kaÏdej cieºovej kategórií je potrebné definovaÈ indikátory, po-mocou ktor˘ch sa sprostredkujú informácie o tom, ako a do akej miery bol ten-to produkt úspe‰n˘ v porovnaní s in˘mi v˘sledkami napríklad ìal‰ích úradov,jednotiek s ohºadom na tieto cieºové kategórie. Uvedená systematika ‰tyrochcieºov zabezpeãuje, Ïe aktivity v riadení jednotky samosprávy nie sú zamera-né v˘luãne len na aktivity t˘kajúce sa zniÏovania nákladov, ale Ïe sa dostato-ãne venujú aj problematike kvalitného splnenia úlohy stanovenej zákonom,spokojnosti zamestnancov ako aj zákazníkov a takisto aj faktoru hospodárnosti.Spojenie t˘chto ‰tyroch cieºov môÏe byÈ v˘chodiskom pre racionálnej‰ie hod-notenie celkovej situácie a následné rozhodnutie, pri ktorom sú v‰etky ‰tyri re-levantné faktory rovnoprávne zohºadÀované v rámci jednotného procesu.

Kvalitatívne a kvantitatívne charakteristiky produktov

Pri celkovom hodnotení produktu by sme mali vychádzaÈ z my‰lienky spojeniakvantitatívnej stránky, ktorá by mala byÈ reprezentovaná sledovaním nákladovna produkciu urãitého v˘stupu a poÏiadavkami na jeho kvalitatívne parametre.

118

Úrad PRODUKT

Splnenie ‰pecifickej, zákonom stanovenej úlohy

SpokojnosÈ zákazníkov

SpokojnosÈ zamestnancov

Hospodárne vyuÏitie zdrojovZdroj: Berãík, P. (2000)

Mala by byÈ urãená jednoznaãná spotreba zdrojov – vstupov a zároveÀ t˘m ajvzniknuté náklady. V zmysle toho sa do popredia dostávajú kalkulácie. Pritomje vhodné zameraÈ sa nielen na fakt, koºko produkcia daného v˘konu stojí, aleaj na to, v akej kvalite, forme ãi variabilite ho dokáÏe samosprávna jednotka po-núknuÈ. MnoÏstvo môÏeme meraÈ vtedy, ak sa jedná o homogénne v˘stupy. Aktáto podmienka nie je dodrÏaná, je potrebné vytváraÈ nové hodnotiace systémy.

Dochádza k prepojeniu objektívnych ukazovateºov, ktoré sú tradiãne vní-mané ako kvantitatívne vyãíslenie nákladov s posúdením kvality, kde moÏnouvaÏovaÈ o vytvorení systému minimálnej úrovne kvalitatívnych noriem a zá-roveÀ subjektívneho posúdenia zo strany klienta.

Ako teda zoskupovaÈ kritériá?Objektívne meracie kritériá mnoÏstva – tieto kritériá môÏeme pouÏiÈ hlav-

ne pri homogénnych produktoch, kde môÏeme uvaÏovaÈ o ‰tandardizácii.Objektívne meracie kritériá kvality – cieºom je pov˘‰iÈ kvalitu v˘konu nad

mnoÏstvo. Jedná sa napr. o ãas ãakania, chybovosÈ atì.Subjektívne kritériá kvality – s pomocou t˘chto veliãín máme zistiÈ uspo-

kojenie príjemcu v˘konu. Meran˘ v˘sledok je závisl˘ od predstáv a potrieb prijí-mateºa.

PouÏitie len jednokriteriálnej metódy by viedlo ku skresºujúcim v˘sledkom.Av‰ak pri niektor˘ch produktoch je vylúãené multikriteriálne meranie. Pretoje dôleÏité zoskupovaÈ v˘kony a vytváraÈ v˘konové typy a k nim vhodné me-racie postupy:

Tab. 2: V˘konové typy a meracie postupy

ZáverManaÏérske riadenie si vyÏaduje komplexné informácie vo vzájomn˘ch súvis-lostiach a kontexte. Orientácia na produkty samosprávy v situácii, keì samo-správna jednotka je plne zodpovedná za svoju ãinnosÈ a v˘sledky, je cestou akozvy‰ovaÈ úroveÀ fungovania samosprávy a pruÏnej‰ie reagovaÈ na potreby svo-jich klientov. Dôkazom toho sú aj nové trendy v rozpoãtovaní vo verejnej sprá-ve, ktoré sú priamo zaloÏené na orientácii na v˘kon a v˘sledok. Av‰ak bez dô-sledného spoznania oblasti outputov, nebude moÏné ich úspe‰ne realizovaÈ.Moderná a efektívna samospráva si tak vyÏaduje ãoraz väã‰iu pozornosÈ veno-vaÈ stránke v˘stupov zároveÀ s ohºadom na ich efektívnu produkciu.

119

Merací postup Objektívne meranie Objektívne SubjektívneTyp v˘konu mnoÏstva meranie kvality meranie kvality

Dobre Meranie moÏné Meranie moÏné, av‰ak nie ‰tandardizované nevyhnutné, v˘kony

Zle, ÈaÏko Zmysluplné meranie Na základe heterogenity v˘konov‰tandardizované mnoÏstva iba spolu Ïiadúce.v˘kony s kvalitatívnymi kritériami

LITERATÚRA:1. BLEINHAUER, M.:Controlling in administrativen Bereich. Wiesbaden:

Gabler,1996. 216 s. ISBN 3-409-12912-X2. BERâÍK, P. – BOJANOWSKY, B. – HASCHKE, D. – SCHIFFER, J.: Efektivita vo ve-

rejnej správe. Bratislava: Vydavateºstvo Bertelsmanovej nadácie, 2000.132s. ISBN 80 – 968308 – 3X

3. DAMKOWSKI, W.: Moderne Verwaltung in Deutschland: Public Managementin Praxis. Stuttgart: vl. Kohlhammer,1998. 512 s. ISBN 3-17-014288-7

4. DRUCKER, F. P.: ¤ízení neziskov˘ch organizací. Praha: Management Pre-ss, 1994. 184 s.

5. GERHARDS, R.: Konzeption für eine Kosten und öffentlicher Verwaltung.Frankfurt a/M: Peter Lang Europäischer Verlag, 2001. 120s.

6. OCHRANA, F.: Vefiejná volba a fiízení vefiejn˘ch v˘dajú. Praha: Ekopress,2003.183 s. ISBN 80 – 86119 – 71 – 8

7. SEIFERT, K.: Processmanagement für die öffentliche Verwaltung. Wiesba-den: Dm Verlag, 1998. 489s.

8. SCHOLZ, K.: Konzernverrechnungspreise für Dienstleistungen. Wien: vl.Orac, 1999. 270 s. ISBN 3-7007-1460-2

120

Prílohy k príspevku „Decentralizácia verejnej správy v zrkadle predstaviteºov sa-mosprávy, ‰tátnej správy a obãanov“ (Elena ÎÁRSKA, Miriam ·EBOVÁ)str. 52 – 69

Príloha 1ZÁKLADNÉ CHARAKTERISTIKY

121

Graf 1

Graf 2

Príloha 2 PREDSTAVITELIA VEREJNEJ SPRÁVY

– VÚC, OBCÍ A ·TÁTNEJ SPRÁVY

122

Graf 3

Graf 4

123

Graf 5

Graf 6

Graf 7

124

Graf 8

Graf 9

125

Zaujímali ste sa o priebeh reformy verejnej správy?

nezaujímali21% zaujímali

29%

nezaujímali, alesom v zásadeinformovaný

50%

Graf 10

Graf 11

Graf 12

Príloha 3 NÁZORY A POSTOJE OBâANOV

126

Graf 13

Graf 14

127

Graf 15

Graf 16

Názov: Decentralizácia verejnej správy Slovenskej republiky – otvorené otázkyEditorky: doc. Ing. Elena Îárska, CSc.Ing. Miriam ·ebováRecenzenti: prof. Ing. Milan Buãek, DrSc.doc. Ing. Jozef TvrdoÀ, CSc. Poãet strán: Vydala: Katedra verejnej správy a regionálneho rozvoja, Národohospodárska fakulta, Ekonomická univerzita v Bratislave v spolupráci v spolupráci s Friedrich Ebert StiftungRok vydania: 2005Rukopis nepre‰iel jazykovou úpravou. Za obsah a odbornú stránku príspevkov zodpovedajú autori.