Organy kontroli państwowej i ochrony prawa

Część 2

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (KRRiT)

• Art. 213 Konstytucji: Krajowa Rady Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji.

• Art. 54 ust. 1: Każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji.

W obrębie wolności wypowiedzi, wyodrębnia trzy szczegółowe wolności:

- wolność wyrażania swoich poglądów,

- wolność pozyskiwania informacji oraz

- wolność rozpowszechniania wiadomości

Fundamentalne znaczenie wolności wypowiedzi zarówno dla kształtowania egzystencji człowieka jak i demokratycznego ładu społecznego i ustrojowego nakazuje szeroką jej interpretację.

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (KRRiT)

Szeroka interpretacja wolności wypowiedzi odnosi się zarówno do podmiotów mogących z niej korzystać (każda osoba fizyczna, a także osoba prawna oraz podmiot, który jej nie posiada), form wypowiedzi (słowo mówione i pisane, obraz, gest, mimika, wypowiedź artystyczna i inne) jak i środków ich przekazu (publikacje książkowe, prasa, druki nieperiodyczne, Internet, radio, telewizja, nośniki płytowe i inne, pojawiające się wraz z rozwojem techniki).

KRRiT- Skala i zasięg działania mediów współczesnych

dostosowała się do zmieniającego się ustroju państwowego.

- Media stają się zasadniczym przekaźnikiem wiedzy o procesach zachodzących w państwie, społeczeństwie i wielu innych obszarach.

- Media wypełniają istotne funkcje informacyjne, kontrolne, inspiracyjne i mobilizacyjne, pośrednicząc między stanowiącą zbiorowy podmiot suwerenności wspólnotą obywateli (zasada suwerenności Narodu) zorganizowaną w naród a państwem i jego strukturami.

KRRiT• Art. 14 Konstytucji RP „Rzeczpospolita Polska zapewnia

wolność prasy i innych środków społecznego przekazu”. • Zamieszczenie w Konstytucji odrębnego przepisu dotyczącego

wolności środków społecznego przekazu uzasadnione jest tym, że ten wycinek wolności słowa uzyskał rangę zasady ustrojowej. Stało się tak nie tylko z uwagi na doświadczenia historyczne, ale przede wszystkim ze względu na powszechnie przyjmowany ścisły i konieczny związek zasady państwa demokratycznego i wolności środków społecznego przekazu. Przyjąć należy, że art. 14 Konstytucji nieprzypadkowo sąsiaduje z przepisami dotyczącymi wolności partii politycznych (art. 11), wolności tworzenia innych zrzeszeń (art. 12) oraz zasady decentralizacji władzy publicznej przede wszystkim w formie samorządu terytorialnego (art. 15 i 16). Wszystkie te założenia stanowią bowiem zaprzeczenie charakterystycznych cech niedemokratycznych państw autorytarnych i totalitarnych. (wyrok P 10/06)

KRRiT

• W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż wolność mediów poprzez potraktowanie jej jako zasady ustrojowej stanowi podkreślenie ustrojowego znaczenia innych praw i wolności jednostki: wolności wypowiedzi (art. 54 Konstytucji), czy prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji). W ten sposób uwypuklony zostaje fakt, iż wolności te służą zarówno jednostce, jak i mają także fundamentalne znaczenie dla systemu ustrojowego.

KRRiT• Zasada wolności mediów.• Po pierwsze, swoboda zakładania mediów w sposób wolny od

wstępnej czy następczej zgody organów władzy publicznej. Wyjątkiem od tej reguły jest postanowienie zawarte w art. 54 ust. 2 zd. 2, zgodnie z którym „ustawa może wprowadzić obowiązek uprzedniego uzyskania koncesji na prowadzenie stacji radiowej lub telewizyjnej”.

• Po drugie, swoboda prowadzenia działalności medialnej czyli swoboda wyrażania i komunikowania opinii oraz pozyskiwania i przekazywania informacji.

• Po trzecie, elementem składowym zasady wolności mediów wydaje się być szeroko rozumiany ich pluralizm (tu art. 14 Konstytucji występuje w powiązaniu z art. 10 ust. 1 Konstytucji), odnoszący się nie tylko do nadawanych treści, lecz także ich struktury (w tym własnościowej). W tym kontekście wskazuje się także na mający wynikać z art. 14 zakaz monopolizacji rynku medialnego przez państwo, czy też nakaz tworzenia dogodnych warunków dla powstawania mediów niepublicznych.

KRRiT

• Ogromny rozwój mediów elektronicznych (radia i telewizji) jaki dokonał się w ciągu XX wieku, podejmowanie stopniowo przez europejskie demokracje decyzji o rezygnacji z państwowego monopolu na tym zakresie, konieczność zachowania wpływu na treść działalności programowej mediów elektronicznych czy też zapewnienie równowagi właścicielskiej na rynku mediów stały się zasadniczymi motywami decyzji o utworzeniu organów realizujących zadania państwa w tym zakresie.

KRRiT

• W przypadku Polski, motywy te zostały dodatkowo silne wsparte doświadczeniami okresu tzw. konstytucjonalizmu socjalistycznego. W następstwie zmiany ustrojowej jak dokonała się po ustaleniach Okrągłego Stołu w 1989 r. nastąpiło uwolnienie mediów (zarówno elektronicznych jak i prasy) nie tylko spod monopolu państwa, lecz przede wszystkim jednej partii.

KRRiT• Organy państwa, utworzone w wielu państwach

demokratycznych, zarówno europejskich (np. Wielka Brytania, Francja, Włochy, Holandia, Dania, Szwajcaria) jak i pozaeuropejskich (Stany Zjednoczone, Kanada, Brazylia, Australia, Nowa Zelandia) dość powszechnie nazywane są w piśmiennictwie regulatorami, ze względu na szeroko pojętą działalność regulacyjną tych organów. Ponieważ określenie to nie jest wystarczająco precyzyjne (zarówno gdy chodzi o samo pojęcie regulacji jak i jego zakres przedmiotowy), często też bywa dookreślone przez wskazanie podmiotów, których dotyczy ich działalność; stąd też używane bywa określenie – regulatory (regulatorzy) mediów.

KRRiT• Organy te różnią się ze względu choćby na szczegółowy zakres

przedmiotowy działania, przyjęte procedury i posiadane kompetencje. Wskazać można jednak pewne cechy wspólne, które pozwalają traktować je łącznie jako ważną grupę organów władzy publicznej.

• Należy zwrócić uwagę, że zasadniczą przyczyną utworzenia organów regulacyjnych była konieczność unormowania kluczowego zagadnienia jakie powstało po podjęciu decyzji o rezygnacji z monopolu państwa w dziedzinie mediów elektronicznych (radio i telewizja). Skutkiem bowiem podjęcia tej decyzji było powstanie grupy podmiotów domagających się od państwa możliwości utworzenia własnych, niepaństwowych ośrodków nadających programy radiowe i telewizyjne (nadawców). Ze względu choćby na ograniczone możliwości techniczne (stosunkowo nieliczne częstotliwości nadawania będące w dyspozycji państwa) kluczowym problemem stało się zapewnienie mechanizmu sprawiedliwej dystrybucji tego rzadkiego dobra, jakim było uzyskanie częstotliwości umożliwiającej nadawanie.

KRRiT

• Dystrybucja ta musiała uwzględniać zarówno strukturę własnościową rynku mediów (zabezpieczenie przed powstaniem monopolu jednego prywatnego nadawcy), ich pluralizm i niezależność nadawców, chroniący przed zdominowaniem nadawanych treści jednostronnością przekazu, a wreszcie procedurę przyznawania prawa do nadawania radiowego i telewizyjnego, w formie koncesji.

KRRiT• Współcześnie ukształtował się pewien kanon

kompetencji będących w dyspozycji regulatorów mediów. Zrzeszenie europejskich organów regulacyjnych w sferze mediów w postaci Europejskiej Platformy Ciał Regulacyjnych, będące reprezentacją kilkudziesięciu tego typu podmiotów zalicza do nich:

tworzenie podstaw normatywnych działalności nadawczej, wydanie koncesji radiowych lub telewizyjnych, kontrolę zawartości programu, monitoring nadawców i nakładanie na nich kar z tytułu

naruszenia norm prawnych i warunków koncesji oraz posiadanie uprawnień quasi – sądowych.

KRRiT

• We współczesnych państwach demokratycznych obserwujemy różne formy instytucjonalnego usytuowania tych i innych zagadnień ze sfery mediów, głównie elektronicznych. W niemałej grupie państw (Szwajcaria, Szwecja, Hiszpania, USA, a do niedawna także Wielka Brytania) zagadnienia z tego obszaru rozdzielane są pomiędzy kilka organów państwowych, gdy z kolei w innych następuje kumulacja całości zagadnień ze sfery regulacji mediów w dyspozycji jednego organu (Francja, Włochy, Wielka Brytania).

KRRiT• Ustawa o radiofonii i telewizji nazywa KRRiT „organem

państwowym właściwym w sprawach radiofonii i telewizji”

• Spór o charakter prawny KRRiTKwalifikacja KRRiT wynika z położenia w rozdziale IX Konstytucji („Organy kontroli państwowej i ochrony prawa”), lecz brak jasnej charakterystyki konstytucyjnej tego organu (ogólne określenie pozycji członka KRRiT nie musi przekładać się na pozycję organu w którego skład wchodzą członkowie KRRiT – art. 214 ust. 2 – członek KRRiT nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością pełnionej funkcji) Występuje także pogląd, że KRRiT jest szczególnym organem administracyjnym, gdyż: 1) prowadzi działalność reglamentacyjną w zakresie koncesji rtv, 2) prowadzi działalność prawotwórczą – wydaje rozporządzenia 3) wydaje decyzje administracyjne.

KRRiT• Art. 6 ustawy o radiofonii i telewizji• Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji „stoi na straży

wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności dostawców usług medialnych i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji”.

• Tak określona rola ustrojowa KRRiT powinna zostać „obudowana” szczególną pozycją ustrojowoprawną tego organu, gwarantującą jego niezależność od innych organów państwa, partii politycznych, grup nacisku oraz nadawców.

• Rodzi się pytanie, czy postanowienia Konstytucji i ustaw (szczególnie o radiofonii i telewizji) nadają taki status KRRiT ?

KRRiT

• Zwraca uwagę instytucja odrzucenia sprawozdania KRRiT przez Sejm i Senat, zatwierdzonego przez Prezydenta RP, co skutkuje wygaśnięcie kadencji wszystkich członków KRRiT. Instytucja ta przypomina instytucję parlamentarnej odpowiedzialności politycznej (prof. R. Chruściak)

• Podobne wątpliwości budzi zadanie KRRiT projektowania w porozumieniu z Prezesem Rady Ministrów kierunków polityki państwa w dziedzinie radiofonii i telewizji. Wskazuje to na istotny udział KRRiT w działalności politycznej.

KRRiT• Funkcje i kompetencje KRRiTa) f. prawotwórcza – wydawanie rozporządzeń na podstawie

upoważnień ustawowych oraz uchwał,b) f. koncesyjna – udzielanie koncesji na działalność nadawczą, w

drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez Przewodniczącego na podstawie uchwały KRRiT,

c) f. kreacyjna – wybór rad nadzorczych i zarządów publicznych spółek radiowych i telewizyjnych,

d) f. kontrolna – sprawdzanie przestrzegania warunków koncesji przez nadawców na drodze kompetencji kontrolno – nadzorczych (np. żądanie przedstawienia przez nadawcę materiałów, dokumentów i udzielenia wyjaśnień, wezwanie nadawcy do zaniechania rozpowszechniania programów naruszających ustawę czy warunki koncesji, nałożenie kary pieniężnej, a nawet cofnięcie koncesji,

e) f. opiniodawczo – programowa - kreowanie polityki wobec mediów elektronicznych, a także regulacji prawnych ich dotyczących, opiniowanie projektów aktów ustawodawczych oraz umów międzynarodowych dotyczących tych mediów.

KRRiT• Organizacja KRRiT• W skład KRRiT wchodzi 5 członków powoływanych przez Sejm (2),

Senat (1) i Prezydenta (2) spośród osób wyróżniających się wiedzą i doświadczeniem w zakresie środków społecznego przekazu.

• Przewodniczący KRRiT jest wybierany i odwoływany przez członków Rady. Wiceprzewodniczący w ten sam sposób wybierany jest na wniosek Przewodniczącego

• Kadencja członków Rady wynosi 6 lat i nie może być ponowiona na pełną kadencję.

• Pracami KRRiT kieruje jej Przewodniczący, jednak jego kompetencje częściowo tylko mają charakter związany z bieżącymi pracami Rady (zwoływanie posiedzeń, przewodniczenie obradom, podpisywanie uchwał i rozporządzeń Rady itd.), niektóre wykonywane są w oderwaniu od kierowania Radą (np. może żądać od dostawcy usług medialnych przedstawienia materiałów, dokumentów i udzielenia wyjaśnień w zakresie zgodność działania dostawcy z przepisami prawa, warunkami koncesji itd.)

KRRiT• Krajowa Rada corocznie do końca marca przedkłada

Sejmowi i Senatowi (wyjątek o zasady braku funkcji kontrolnej Senatu) sprawozdanie ze swej działalności w roku poprzednim oraz informację o podstawowych problemach radiofonii i telewizji.

• Jeżeli obie izby odrzucą sprawozdanie KRRiT (ustawa nie określa żadnych przesłanek odpowiedzialności, co zbliża ją do odpowiedzialności politycznej) , a uchwały te zostaną potwierdzone przez Prezydenta, kadencja KRRiT wygasa.