Vurdering av betalingsmodeller for utveksling av informasjon om ledninger i grunnen

Samarbeidsforum for ledninger i grunnen 7. juni 2018

Bakgrunn

• Inntil nylig har det vært opp til netteier om utlevering av kart og utføring av kabelpåvisning i felt skal være gebyrbelagt.

• I september 2016 ble et forslag til endringer i plan- og bygningsloven sendt på høring, herunder ny § 2-3 som omhandler enklere og bedre tilgang til opplysninger om infrastruktur i grunnen.

• I Prop. 110L (2016-2017) ble lovendringen noe endret, blant annet ved at følgende bestemmelse ble spesifisert:

«Det kan ikke kreves betaling for utlevering av opplysninger, påvisning og dokumentasjon, uten at dette framgår av forskrift etter femte ledd at det er adgang til å kreve betaling.» (§ 2-3, fjerde ledd)

• Loven legger med dette opp til at datautveksling mellom netteiere og tiltakshavere som hovedregel skal skje vederlagsfritt. Loven åpner imidlertid opp for å gi særskilte regler om betaling i forskrift.

08.06.2018 | Slide 2

Arbeidet

• Vi har gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av ulike betalingsmodeller for utveksling av opplysninger om ledningers beliggenhet i grunnen.

• Som grunnlag for analysen har vi gjennomført en kartlegging av dagens situasjon. Kartleggingen omfatter:

• Spørreundersøkelse blant entreprenører (i samarbeid med MEF)

• Spørreundersøkelse blant ledningseiere (primært uten avtale med Geomatikk)

• Bruk av statistikk fra Geomatikk og Telenor

• Intervju med: MEF og Fon anlegg, Geomatikk, Telenor, Eidsiva Nett, Lyse Elnett, Tom Hvaal, GS-Maskin og Lågen Maskin.

• Vi har i tillegg vært i kontakt med Styrelsen for Dataforsyning og Effektivisering (SDFE) i Danmark.

08.06.2018 | Slide 3

Dagens situasjon

• Innført av Telenor i april 2015.

• Blant ledningseiere med avtale med Geomatikk, praktiseres brukerbetaling i dag av 23 av 160 ledningseiere.

• Liten oversikt over omfanget av brukerbetaling for ledningseiere uten avtale med Geomatikk. Vi har sett enkelte eksempler på dette, men inntrykket er at det er lite utbredt.

• Anslår at om lag 10 prosent av alle utleverte kart og 16 prosent av alle utførte kabelpåvisninger i 2017 var brukerbetalt.

08.06.2018

Praktisering av brukerbetaling

| Slide 4

Dagens situasjon

• Antall innmeldte tiltak i grunnen til Geomatikk (2017): 113 000 tiltak

• Trolig nært antall tiltak i grunnen, da det i de fleste tilfeller vil være relevant å sende gravemelding til Telenor.

• Antall ledningsforespørsler til Geomatikk (2017): 833 000 forespørsler

• Anslag på antall ledningsforespørsler totalt (2017): 1 190 000 forespørsler

• Antar at Geomatikk dekker 70 prosent av transaksjonsvolumet i markedet

• Tilsvarer 10,5 ledningsforespørsler per tiltak

• Antall henvendelser til Geomatikk gjennom gravemeldingstjenesten har vært økende i perioden 2013-2017.

• Veksten i antall henvendelser i perioden har imidlertid vært lavere enn veksten i omsetning innen næring for grunnarbeider (NACE 43.120), hvor mange av entreprenørene er registrert.

• Flertallet av entreprenørene svarer at de ikke har endret sin etterspørsel etter ledningsdata etter innføring av brukerbetaling, men 1/3 svarer at etterspørselen har blitt redusert.

08.06.2018

Forespørsler om ledninger i grunnen

| Slide 5

Dagens situasjon

• Geomatikk utførte i 2017 totalt 158 000 påvisninger, fordelt på 70 000 utreiser.

• Med lik påvisningsfrekvens for andre ledningseiere, svarer det til totalt 226 000 påvisninger fordelt på 100 000 utreiser.

• Fra 2014 til 2017 har antall utreiser målt som andel av antall henvendelser økt fra 50 til 63 prosent.

• Samtidig har antall påvisninger per utreise økt fra 1,9 i 2014 til 2,2 i 2017.

• Deler av veksten skyldes flere kunder hos Geomatikk, men mye av veksten må tilskrives økt tilbøyelighet til å utføre kabelpåvisning etter innføring av brukerbetaling.

• Intervjuer avdekker varierende påvisningsfrekvens mellom sammenlignbare ledningseiere som ikke har avtale med Geomatikk: Fra 33 pst. til 75-80 pst.

• Flertallet av entreprenørene svarer i spørreundersøkelsen at det påvises i 76-100 prosent av gravetilfellene.

08.06.2018

Påvisning av ledninger i grunnen

| Slide 6

Dagens situasjon

08.06.2018

Hvorfor utføres ekstern påvisning av ledninger i grunnen?

| Slide 7

47,7%

26,9%

38,3%

46,0%

57,1%

4,4%

0%

20%

40%

60%

Krav fraledningseier

Krav fra kommune Ønske fraentreprenør

Faste rutiner Erstatningsansvar Vet ikke

Svar fra 457 entreprenører

Dagens situasjon

• Hverken intervjuer eller spørreundersøkelse blant entreprenører indikerer at lang leveransetid på påvisning er en utfordring i dag.

• Statistikk fra Geomatikk viser en gjennomsnittlig leveransetid på 3,2 dager.

• Gjennomsnittlig forespurt leveransetid fra entreprenørene er til sammenligning 3,0 dager.

• Saker med normal bestillingsfrist, det vil si at entreprenør ber om påvisning innen 1-3 dager, har en gjennomsnittlig leveransetid på 2,4 dager.

• Lang leveransetid synes heller ikke å være noe stort problem for ledningseiere uten avtale med Geomatikk.

08.06.2018

Leveransetid

| Slide 8

Dagens situasjon

• Geomatikk fikk innrapportert totalt 3 126 graveskader hos «sine» ledningseiere i 2017.

• Kun 103 skader oppsto i arbeid som ikke var meldt inn gjennom gravemeldingstjenesten.

• Skadefrekvensen har vært avtakende siden innføring av brukerbetaling i 2015, og særlig avtakende for Telenor.

• Statistikken til Geomatikk er trolig ikke representativ for graveskader i tiltak som ikke er meldt inn gjennom gravemeldingstjenesten.

• Telenors egen oversikt over graveskader viser en flat utvikling, men langt flere graveskader enn hva som registreres hos Geomatikk – ca. 6-7 000 graveskader årlig i perioden 2011-2017.

• I perioden 2014-2017 har andelen graveskader på Telenors nett som også registreres hos Geomatikk vært fallende.

• Dette kan indikere en økning i graveskader blant ikke-innmeldte tiltak.

08.06.2018

Graveskader

| Slide 9

Dagens situasjon

• Pris Geomatikk ved påvisning av én ledning: 1 600 kr

• Pris Geomatikk ved utlevering av kart for én ledningseier: 500 kr

• Beregning av ressurskostnad (kun arbeidskraft) basert på informasjon fra ledningseier X:

• Én påvisning: 1274 - 1572 kroner.

• Ett kart: 181 kroner

• Beregning av ressurskostnad (kun arbeidskraft) basert på informasjon fra ledningseier Y:

• Én påvisning: 755-874

• Ett kart: 126 kroner

• Svar fra spørreundersøkelse blant ledningseiere er svært spredt på ulike svaralternativer, fra 0-250 kroner til mer enn 1500 kroner. Flertallet synes å mene at kostnaden enten ligger mellom 250-500 kroner eller mellom 750-1000 kroner.

08.06.2018

Ressurskostnader ved påvisning og utlevering av kart

| Slide 10

Dagens situasjon

• Undersøkt nærmere om betaling for kabelpåvisning er vanlig i Sverige, Danmark og Finland.

• Ledningseiere bekoster normalt utsendelse av dokumentasjon på ledningers beliggenhet i grunnen.

• Det er vanlig å ta betalt for omfattende påvisningsarbeider eller tilleggsleveranser, som gjentatte påvisninger og påvisning i tilfeller hvor entreprenøren selv bør være i stand til å lokalisere ledningene

• Det er ikke lagt ned lovforbud mot brukerbetaling i noen av landene, men i Danmark gir loven tydelige anmodninger om at påvisninger som kreves av ledningseier bør bekostes av ledningseier.

• Påvisninger etterspurt av entreprenør synes derimot å være brukerbetalt i mange tilfeller i Danmark.

08.06.2018

Betalingsmodeller i andre nordiske land

| Slide 11

Samfunnsøkonomisk analyse

• Hvilke kostnader og nyttegevinster har ulike betalingsmodeller for utveksling av opplysninger om ledningen i grunnen?

• Hva er de reelle effektene, dvs. det som gir en kostnad eller nytte for samfunnet totalt sett

• Hvem som betaler spiller i utgangspunktet ikke noen rolle for samfunnsnytten

• Er en fordelingseffekt

• Effektene behandles enten som prissatte eller ikke-prissatte

• Prissatte hvis det finnes en markedspris, f.eks. lønnskostnadene for å utføre en påvisning

• Ikke-prissatte hvis effekten ikke har en markedspris og/eller er svært vanskelig å anslå størrelsen på

08.06.2018 | Slide 12

Betalingsmodeller som vi har vurdert

A. Ingen brukerbetaling

Forskrift som beskrevet etter femte ledd i § 2-3 åpner ikke for noen form for brukerbetaling for kart- og påvisningstjenester, og at fjerde ledd gjelder uten unntak.

Ledningseier plikter å vederlagsfritt opplyse om ledningers beliggenhet i grunnen til de som har saklig behov for denne informasjonen

B. Begrenset brukerbetaling

Det kan kreves betaling for påvisning, men kun hvis tiltakshaver/entreprenør krever påvisning raskere enn 14 dager

C. Brukerbetaling basert på kostnadsdekning

Anledningen til å kreve betalt for utveksling av ledningsdata begrenses av et selvkostprinsipp, dvs. at den som utleverer data eller gjennomfører påvisning får fakturere faktiske kostnader for dette arbeidet. Selvkost tolkes her som en felles makspris som er beregnet til å være kostnadsdekkende

D. Brukerbetaling uten begrensninger

Tilsvarer i prinsippet en videreføring av dagens situasjon

08.06.2018 | Slide 13

Identifiserte virkninger

• Valg av betalingsmodell vil i hovedsak påvirke skadefrekvensen gjennom to kanaler:

1) Ledningseiers retningslinjer for når påvisning skal utføres

• Ledningseier avgjør (direkte eller gjennom instrukser til Geomatikk) i hvilke tilfeller kabelpåvisning skal gjennomføres.

• Hvis ledningseier ikke stilles overfor ressurskostnaden ved å påvise, styrkes insentivene til å påvise ofte: Ledningseier får gevinsten (færre graveskader), men slipper kostnaden.

• Påvirker skadefrekvens i tiltak meldt gjennom gravemeldingstjenesten

2) Redusert bruk av gravemeldingstjenesten

• Brukerbetaling for ledningskart og påvisning vil, alt annet likt, redusere insentivene til å melde fra om tiltak i forkant av gravearbeider.

• Påvirker skadefrekvens i tiltak ikke meldt gjennom gravemeldingstjenesten

• Trolig mest relevant blant entreprenører som ikke får dekket sine utlegg gjennom betaling fra tiltakshaver

• Muligheten til å reservere seg mot brukerbetalt kart og brukerbetalt påvisning i gravemeldingstjenesten reduserer dette problemet.

08.06.2018

Graveskader

| Slide 14

Identifiserte virkninger

• Kostnadsøkning som følge av flere graveskader i innmeldte tiltak:

• A: 5,2 millioner kroner årlig

• B: 2,6 millioner kroner årlig

• C/D: 0

• Nyttegevinst som følge av færre graveskader i ikke-innmeldte tiltak:

• A: - 1,9 millioner kroner årlig

• B: - 1,0 millioner kroner årlig

• C: - 0,5 millioner kroner årlig

• D: 0

08.06.2018

Graveskader

| Slide 15

Identifiserte virkninger

• Kabelpåvisning virker utvilsomt skadeforebyggende, men har samtidig en ressurskostnad.

• Det vil neppe være lønnsomt å påvise i alle tiltak «just in case»

• Beregnet samfunnsøkonomisk ressursbesparelse som følge av færre graveskader på Telenors ledninger: 5,2 millioner kroner i året.

• Beregnet samfunnsøkonomisk ressurskostnad som følge av flere påvisninger av Telenors ledninger: 6,1 millioner kroner i året.

• Selv om vi kun ser på graveskader i tiltak meldt inn til gravemeldingstjenesten, overgår ressurskostnaden som følge av flere påvisninger ressursbesparelsen som følge av færre graveskader.

• Illustrerer en potensiell utfordring med en situasjon hvor den som avgjør hvor ofte det skal utføres kabelpåvisning kun nyter gevinstene (færre graveskader), men ikke kostnadene.

• Beregnet nyttevirkning som følge av reduserte ressurskostnader til påvisning:

• A: - 6,2 millioner kroner årlig

• B: - 3,1 millioner kroner årlig

• C/D: 0

08.06.2018

Kostnader ved kabelpåvisning

| Slide 16

Identifiserte virkninger

• Betalingsmodellen kan påvirke konkurransen i hhv markedet for infrastruktur i grunnen og i markedet for utlevering av informasjon og påvisning

• Betaling kan hindre nye aktører å legge ny infrastruktur

• Men gjøre det mer interessant å etablere nye virksomheter som leverer ut kart og utfører påvisninger

• Størrelsen på disse effektene er svært usikker

• De er også snakk om to motvirkende effekter: et marked får insentiver til økt konkurranse, mens det andre får lavere insentiver

• Nettoeffekten er usikker

• Har valgt å sette verdien = 0 for alle betalingsmodeller

08.06.2018

Konkurranse i markedet

| Slide 17

Identifiserte virkninger

• Tilgang til data og/eller betalingsmuligheter kan stimulere innovasjon.

• Mulige typer av innovasjon inkluderer

• Utvikling av tilleggstjenester hos ledningseier eller hos den som utfører påvisningen

• Størst insentiv i A, ingen endring i C og D

• Kostnadsreduksjoner ved tilpasning/utlevering av kart og/eller påvisning

• Størst insentiv i A, ingen endring i C og D

• Økt bruk av ny teknologi hos graveentreprenørene

• Størst insentiv i C og D, redusert insentiv i A og B

• Samordning av gravearbeider

• Ingen endring, men forskjellige aktører som har insentiv til samordning

08.06.2018

Innovasjon

| Slide 18

Sammenstilling

A B C D

Prissatte effekter, mill. kr -2,9 -1,5 -1,0 0

Reduserte skader pga flere påvisninger

5,2 2,6 0 0

Økte skader pga færre innmeldte tiltak

-1,9 -1 -0,5 0

Ressurskostnader for flere påvisninger

-6,2 -3,1 -0,5 0

Endret konkurranse 0 0 0 0

Endret innovasjon + +/0 0 +/0

Administrative kostnader 0 -/0 - 0

08.06.2018 | Slide 19

Usikkerhet

• Det er knyttet vesentlig usikkerhet til en rekke av forutsetningene som er lagt til grunn i analysen. Resultatene bør følgelig anvendes med varsomhet.

• Prissatte virkninger er begrenset til Telenor

• Kostnad per graveskade trolig høyere blant andre ledningseiere (f.eks. eiere av høyspentkabler eller fiberledninger).

• Nettovirkning på antall graveskader (reduksjon blant innmeldte minus økning i ikke-innmeldte) er usikker.

• Samlet sett trekker usikkerheten i begge retninger, altså både i retning av økt og redusert netto lønnsomhet av brukerbetaling.

08.06.2018 | Slide 20

Fordelingsvirkninger

• Hvem som skal betale er først og fremst et fordelingsspørsmål

• Kostnad for å framføre ny infrastruktur, eller

• Kostnad for å ha infrastruktur liggende på annens grunn?

• Aktørene bør forventes å innrette seg rasjonelt

• Ev betaling for informasjon og påvisning bør på sikt bli betalt av tiltakshaver

• Men fungerer ikke helt slik nå

• Hva om graveentreprenør også må betale for å dokumentere ukjente ledninger?

• Er dette å se som en mottjeneste til gratis utlevering av kart og påvisning?

• Eller skal det være mulig å ta betalt for begge tjenester (ev få fratrekk i betalingen hvis ukjente ledninger dykker opp)?

08.06.2018 | Slide 21

Anbefaling

• Små forskjeller mellom alternativene

• Modell B anbefales, dvs. begrenset mulighet til brukerbetaling

• Ledningseier kan kun ta betalt for påvisning som tiltakshaver begjærer å få utført tidligere enn 14 dager etter at tiltaket er medlt inn

• Ledningseier har mulighet til å få dekket noen av kostnadene

• Tiltakshaver har mulighet til å få gjennomført påvisninger kostnadsfritt

08.06.2018 | Slide 22