Villas Clichevsky

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Ministerio de Fomento

CIUDAD Y TERRITORIO Estudios Territoriales, XXXV (136-137) 2003 347

1. INTRODUCCIN

1.1. Objetivo

Este artculo tiene por objetivo mostrarlas formas que posee la poblacin mspobre de poder habitar en el rea

Metropolitana de Buenos Aires AMBAy especialmente, el proceso histrico de las

villas de la ciudad capital, que resume partede la historia del pas: los vaivenes polticosy la sucesin de gobiernos civiles ymilitares; la multiplicacin de las crisiseconmicas hasta llegar al actual momentode mayor desempleo y pobreza de la

Argentina en general y del AMBA en

particular donde vive aproximadamenteel 37 % de la poblacin del pas.

La vergenza de que el hbitat de la

pobreza se vea, que hay que esconderla, hastadetrs de un largo muro, como era el ttulode una pelcula de los aos cincuenta, o quedirectamente, hay que erradicarla siempreha estado presente a lo largo de los ms desesenta aos de la vida de las villas de laciudad. Erradicacin que significaba quitar alos villeros la posibilidad de vivir en la ciudadde Buenos Aires para trasladarlos, con mayoro menor violencia, extramuros, fuera de suslmites1.Y si bien en lo ltimos aos hancambiado las estrategias de los gobernantes,

queriendo regularizar las situaciones,

Territorios en pugna: las villas de Buenos Aires

Investigadora del CONICET, Instituto de Geografa, FFyL-UBA.Argentina

RESUMEN: Este artculo tiene por objetivo mostrar las formas que posee la poblacin ms pobre de poder ha-bitar en el rea Metropolitana de Buenos Aires AMBA y especialmente, el proceso histrico de las villasde la ciudad capital, que resume parte de la historia del pas: los vaivenes polticos y la sucesin de gobiernosciviles y militares; la multiplicacin de las crisis econmicas hasta llegar al actual momento de mayor desem-pleo y pobreza de la Argentina en general y del AMBA en particular donde vive aproximadamente el 37%de la poblacin del pas. Todos los conflictos de la sociedad se encuentran al interior de la villa: los procesosclientelares, las polticas de cooptacin,el negocio inmobiliario, la segregacin interna.Tambin en su vida, lasvillas han pasado de ser pobladas, hasta los aos setenta, por una parte importante de trabajadores del sec-tor productivo, gran cantidad de ellos sindicalizados, a ser habitadas mayormente por ocupados en sectores in-formales o desocupados, reflejando la situacin socioeconmica por la que atraviesa el AMBA.Ello, obviamente,se relaciona con las polticas a nivel econmico que se implementa en el pas desde hace varias dcadas, peroque se agudizan a partir de mediados de los aos setenta. El trabajo presenta, en una primera parte, las ca-

ractersticas generales del AMBA y una aproximacin a la cuantificacin de la poblacin que habita diferen-tes maneras de informalidad. La segunda parte aborda las villas de la ciudad de Buenos Aires, desde unaperspectiva histrica y las transformaciones en cualidad y cantidad a travs de las ltimas dcadas, vincula-das a los procesos polticos, econmicos y sociales de la Argentina, y en particular de Buenos Aires.En la ter-cera parte las notas finales se colocan algunas aproximaciones a la explicacin del fenmeno.

Descriptores:Villas miseria. Ciudad marginada.Vivienda marginal. Historia urbana.Buenos Aires (Argentina).

Nora CLICHEVSKY

Recibido: 04.03.02e-mail: [email protected]

1 Actualmente, slo la Avenida Gral. Paz y el Riachuelo(afluente del Ro de La Plata) separan la ciudad de Buenos Airesdel resto del MBA.


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integrando las villas a la ciudad, todava losconflictos por los territorios que ocupan sonimportantes, en especial en aquellaslocalizadas en terrenos queridos pararealizar grandes negocios inmobiliarios.

Pero tambin hay que reconocer quetodos los conflictos de la sociedad seencuentran al interior de la villa: losprocesos clientelares, las polticas decooptacin, el negocio inmobiliario, lasegregacin interna. Tambin en su vida,las villas han pasado de ser pobladas,hasta los aos setenta, por una parteimportante de trabajadores del sectorproductivo, gran cantidad de ellossindicalizados, a ser habitadas mayormentepor ocupados en sectores informales odesocupados2, reflejando la situacinsocioeconmica por la que atraviesa el

AMBA. Ello, obviamente, se relaciona conlas polticas a nivel econmico que seimplementa en el pas desde hace variasdcadas, pero que se agudizan a partir demediados de los aos setenta.

1.2. AMBA: crecimiento y formas dehbitat ilegal/informal

1.2.1. La conformacin del AMBA

La configuracin urbana del AMBA esel resultado de procesos de ms de 400aos a partir de la fundacin de la ciudadde Buenos Aires y su expansin sobre elterritorio de la Provincia. Segn los datosdel Censo de Poblacin y Vivienda de1991, la poblacin total de la

Aglomeracin ascenda a ms de 11,3millones de habitantes, localizadosdesigualmente3 en un territorioconstituido por la ciudad de Buenos Aires

(o Capital Federal) y 31 municipios (opartidos) pertenecientes a la Provincia deBuenos Aires, segn definiciones delINDEC4 (FIG. 1YFIG. 2)5. La ciudad deBuenos Aires se encuentra totalmenteloteada y ocupada, con escasa tierra

vacante pblica, mientras que en lospartidos que componen el resto del AMBAgeneralmente llamado el Gran Buenos

Aires GBA, existe una cantidadimportante de tierra pblica vacante, losterrenos privados baldos llegan a cerca de1,5 millones de lotes (CLICHEVSKY, 2001) ysus tasas de crecimiento poblacional sonmuy altas, como muestra la FIG. 3.

El AMBA, como la mayora de lasciudades argentinas, tiene unaconfiguracin espacial polarizada segnsectores socio-econmicos. Histricamente,la poblacin ha ocupado diferentes espaciossegn los precios de tierra y vivienda;accesibilidad a centros de empleo y conmejores condiciones naturales para lasactividades urbanas en el caso de lossectores sociales que podan elegir sulocalizacin; a grandes rasgos, el norte

del AMBA fue ocupado por los sectores dealtos y medios ingresos y el sur por sectoresde bajos ingresos.

El proceso de urbanizacin ocurri conmayor intensidad entre 1930 y 1960, comoconsecuencia de la oferta de empleogenerada por el proceso deindustrializacin sustitutiva deimportaciones derivado de la crisis mundialde 1929 y la declinacin de las economasrurales. Especialmente a partir de 1945 losloteos a mensualidades submercado de

tierra especialmente destinado a poblacinde bajos ingresos as como los destinadosa sectores de poblacin de ingresos medios,se cuadruplicaron6, lo que implic una gran

2 Y donde ha penetrado, en parte, el mercado de la droga yla delincuencia (ROJAS, 2000).

3 En los municipios ms externos al AMBA, las densidadeseran muy bajas;Tigre: 7,16 hab/Ha, Moreno: menos de 16 hab/Ha,mientras que en los aledaos a la ciudad de Buenos Aires, lasdensidades llegaban a cerca 100 hab/Ha.En la ciudad de BuenosAires, la densidad promedio era de alrededor de 150 hab/Ha (FIG.1).

4 Los partidos que la integran son:Avellaneda, Almte.Brown, Berazategui, Esteban Echeverra, Ezeiza, FlorencioVarela Gral. San Martn, Jos C. Paz, San Miguel, MalvinasArgentinas, Lans, La Matanza, Lomas de Zamora, Merlo,Moreno Morn, Ituzaing, Hurlingham, Quilmes, San Fernando,San Isidro, Tres de Febrero, Tigre y Vicente Lpez; y los nuevospartidos que integran el AMBA: Cauelas, Escobar, GeneralRodrguez, La Plata, Marcos Paz, Pilar y San Vicente.

5 Datos preliminares del Censo Nacional realizado los das17 y 18 de noviembre de 2001 indican que la poblacin actual esde ms de 13,7 millones, mientras que en la ciudad de BuenosAires es de poco ms de 2,7 millones de habitantes, habiendodisminuido alrededor de 8% en el ltimo perodo intercensal.Desde 1947, la ciudad tena una poblacin de aproximadamente3 millones de habitantes.

6 El aumento de la participacin de los asalariados en elingreso nacional durante los primeros gobiernos peronistas (46-51y 51-55), la financiacin ofrecida por los vendedoresde lotes, la proteccin del Estado a los compradores, crditosaccesibles para vivienda a travs del ex Banco HipotecarioNacional BHN, y el subsidio al transporte masivo,posibilitaron la existencia de un importante mercado de tierras(CLICHEVSKY, 1975).


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expansin territorial del GBA, sin ningunaplanificacin ni estudios sobre los costosque ello implicara (CLICHEVSKY, 1975;1991) El proceso de loteamiento continu

siendo importante hasta los aos sesenta,aunque ya la cantidad de tierra loteada, laretraccin de la demanda y normas msrgidas de subdivisin, produjeron unadisminucin de las subdivisiones legales y

la constitucin de un mercado ilegal, casidesconocido hasta esa fecha enBuenos Aires.

Si bien haba una mejor distribucin del

ingreso en dcadas anteriores y los niveleshistricos de desocupacin eran muchomenores que los actuales (ver FIG.4),lapoblacin en distintas formas de hbitatinformal ha sido importante desde inicios del

FIG. 1. AMBA.Poblacin, crecimiento intercensal y densidad,1991

Jurisdicciones Poblacin total % anual de crec. Densidadadministrativas* 1991 1980-1991 (hab/Ha)

Ciudad de Buenos Aires 2.967.608 0,14 148,38

Alte Brown 449.698 2,82 36,94

Avellaneda 344.991 0,29 62,72

Berazategui 244.929 1,77 13,02

Esteban Echeverria 275.793 3,50 7,31

Florencio Varela 254.997 3,57 12,37

Gral San Martin 406.809 0,49 72,64

Gral Sarmiento 652.969 2,40 33,31

La Matanza 1.121.298 1,52 34,71

Lanus 468.561 0,03 104,12

Lomas De Zamora 574.330 1,08 64,53

Merlo 390.858 2,67 22,99

Moreno 287.715 3,63 15,98

Moron 643.553 0,66 49,12

Quilmes 511.234 1,24 40,89

San Fernando 144.763 0,73 1,56

San Isidro 299.023 0,31 62,29

Tigre 257.922 2,05 7,16

Tres de Febrero 349.376 0,10 75,95

Vicente Lopez 289.505 -0,05 74,23

Total AGBA Tradicional 10.935.932 1,43 21,60

Cauelas 31.012 1,91 0,25

Escobar 128.651 4,43 5,56

General Rodriguez 48.358 3,97 1,34

Marcos Paz 29.101 3,50 0,61

Pilar 130.177 4,18 3,69

San Vicente 74.890 2,82 1,01Subtotal Nuevos Partidos de la AGBA 442.189 3,76 1,30

Total AGBA 11.378.121

(*) Con anterioridad a la subdivisin de Municipios en 1994.

Fuente: Elaboracin propia en base a INDEC, 1991 y 1993.


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FIG. 2. rea Metropolitana de Buenos Aires AMBA

Fuente: Plan Urbano Ambiental,2000 b.

siglo XX, aumentando su magnitud a travs deun proceso ininterrumpido desde los aoscuarenta, coincidente con las altas tasas decrecimiento poblacional, que fueron mayores a

las necesidades de mano de obra industrial ypor lo tanto, una cantidad de habitantes

quedaron excluidos del proceso productivo ocon una insercin inestable. Parte de dichapoblacin ni siquiera poda acceder a la comprade un lote a 150 mensualidades, en el mercado

legal de tierra, lo que provoc, junto con lasescasas polticas de hbitat para los sectoresms pobres, el aumento y consolidacin de lainformalidad dominial y urbana7. Solo que sepensaba, en algunos momentos histricos, que

FIG. 3. AMBA.Tasa de crecimiento intercensal, por mil

Jurisdiccin 1947 / 1960 1960 / 1970 1970 / 1980 1980 / 1991

Ciudad de Buenos Aires -0,4 0,2 -1,7 1,2

19 Partidos del GBA* 59,4 36,1 24,2 14,3

(*) Los mismos se subdividen en 1994, en 24 partidos.

Fuente: INDEC,1993.

7 Este tema se halla desarrollado en CLICHEVSKY, 2000b.


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ello iba a ser una situacin transitoria hastaque se mejoraran las condiciones socioeconmicas y toda la poblacin podra accedera un terreno o una vivienda. La historiademostr que han empeorado sustancialmentelas condiciones socio econmicas, lascondiciones del hbitat y las expectativas.

1.2.2. Los tipos de hbitat informal

Los tipos de informalidad en el AMBA sonmltiples y se localizan diferencialmentedentro del mismo. En la ciudad de Buenos

Aires, hay ocupacin de inmuebles depropiedad fiscal o privada; conventillos,hoteles-pensin y ocupacin de tierra pblicao privada en villas, mientras que en losmunicipios restantes se localizan tambin

villas, pero principalmente, asentamientos; seocupan lotes individuales; se producen loteosclandestinos e irregulares; venta, como parteindivisa, de tierra rural que, por sulocalizacin, no puede convertirse en urbana.

Las villas8 son ocupaciones no organizadasde una o varias familias, a las cuales se van

agregando, en un tiempo ms o menos largo,otras, hasta configurar algunas de ms de50.000 habitantes; sus densidades son muyaltas. Producen tramas urbanas muyirregulares, con intrincados pasillos, donde porlo general no pueden pasar vehculos. Las

viviendas son construidas con materiales dedesecho y con el tiempo algunos habitantesconstruyen sus casas de mampostera. Lasorganizaciones sociales, en algunos casos muyfuertes, surgen a partir de la ocupacin. Lospobladores las consideraban en sus orgenes

un hbitat transitorio hacia un posible

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yanhelado ascenso social, expectativa que nologr concretarse para la mayora de sushabitantes

Los asentamientos son ocupacionesorganizadas de tierra de propiedad del Estadoo privada, con asesoramiento tcnico dediferentes tipos de Organizaciones NoGubernamentales ONGs; poseen untrazado regular de terreno y se desarrollan conun patrn urbano similar a los barrios de

loteos legales; pueden llegar a poseer 20.000habitantes.

Los loteos irregulares carecen de algnrequerimiento de la legislacin vigente, ypodran llegar a ser legales si los cumpliran.Los loteos clandestinos nunca se hanpresentado ante las autoridades municipales niprovinciales para su aprobacin y slo podranser legales a travs de normas especiales.

Las casas e inmuebles tomados son unamodalidad que surge en los aos ochenta,especialmente en la ciudad de Buenos Aires;son predios que han sido abandonados por susdueos por problemas de inundaciones porejemplo, o porque han sido expropiados pararealizar obras pblicas, como autopistas, lascuales no fueron concretadas e incluso, se hadesistido del proyecto. Tambin equipamientosque han dejado de serlo, como el edificio delPatronato de la Infancia PADELAI hansido ocupados desde hace quince aos.

Los inquilinatos o conventillos son casas connivel de deterioro importante, en la cual se hansubdividido las habitaciones; un administradoralquila cada una de dichas habitaciones a unafamilia; no existe estatuto legal que los

reglamente. Las familias inquilinascomparten entre varias un mismo bao ymuchas veces la cocina.

Los hoteles-pensin son viejos hoteles, engeneral en edificios muy deteriorados, a loscuales se les ha subdividido las habitacionesoriginales en dimensiones mnimas, la cualesson alquiladas mensualmente. Sonconventillos encubiertos, aunque poseen unrgimen legal por el cual solo estn autorizadosa ofrecer alojamiento transitorio. Su precio demercado es muy superior al del inquilinato.

1.2.3. Una cuantificacin estimativa de la informalidad

La situacin de pobreza y la carencia depolticas para los sectores ms pobres en lasltimas dcadas ha determinado el aumentode la poblacin viviendo en diferenteshbitats informales. Los habitantes ensituacin de ilegalidad respecto a la tierra hapasado del 3% aproximadamente en la

8 Tambin llamadas villas miseria segn el escritorBernardo Verbitsky en sus artculos periodsticos desde 1953,y luego difundido masivamente, o villas de emergencia,trmino utilizado por los diferentes gobiernos que se han

sucedido en el nivel nacional, provincial y municipal(VERBITSKY,1967).

9 Desde la perspectiva de los actores, no desde lascondiciones objetivas (CRAVINO, 2001).


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dcada del sesenta a algo ms que el 10% enla actualidad.

Ya desde inicios del siglo XX existan losinquilinatos en la ciudad de Buenos Aires, y apartir de fines de los aos treinta, comienzan aconfigurarse las villas, localizadas en principioen dicha ciudadactualmente la poblacin villera estcercana a los 100.000 habitantes, como semuestra ms abajo y posteriormente,tambin en los partidos del Gran Buenos

Aires. Se estima en 145.000 la poblacin que

habita en inquilinatos10 y hoteles-pensin; supoblacin se integra por personas solas y/oparejas jvenes sin o con pocos hijos, migranteso nativos del AMBA y, en el caso de los hoteles-pensin, tienen ingresos regulares que lespermiten pagar semanalmente el hospedaje,pues de lo contrario son desalojados. Losedificios, en general, presentan un alto nivel dedeterioro debido a la falta de mantenimiento ya las caractersticas de los materiales deconstruccin originales, que son degradables si

no se los mantiene adecuadamente.

10 Los conventillos tuvieron su auge a fines del siglo XIX ycomienzos del XX y decrecieron desde la dcada del 50 (315.200personas en 1958; 11,4% de la poblacin) hasta los aos 80

(46.000 personas estimadas en 1986; 1,64% de la poblacin)para luego aumentar en 1991 (69.324 personas; 2,33% de lapoblacin).

FIG. 4. Barrios de la Ciudad de Buenos Aires

Fuente: Plan Urbano Ambiental,2001,documentacin india.


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En 1991 se estimaba que cerca de200.000 personas habitaban en inmueblestomados, privados y pblicos. En aosposteriores, los inmuebles municipalesfueron legalizados a travs de comodatocon el Gobierno de la ciudad o bienmediante convenios de desocupacin (PUA,2000 a) y gran parte de inmuebles privadoshaban sido desalojados y tapiados paraque no volvieran a ser ocupados. Es por esoque otras fuentes estimaban en 1995, en150.000 personas los que ocupaban

inmuebles, en ms de diez milpropiedades11.Pero las ocupaciones se incrementaron

significativamente en los ltimos dosaos12, debido al empobrecimiento de lapoblacin. Los ocupantes son familiasnumerosas con jefes jvenesdesempleados que hacen trabajosocasionales y/o empleados de bajacalificacin, cuyo salario los ubica pordebajo de la lnea de pobreza; la mayorason migrantes del GBA; en segundo lugar

estn los habitantes del interior del pas,y en tercer trmino se hallan losinmigrantes de pases limtrofes y delPer13. Estimaciones oficiales delGobierno de la Ciudad de Buenos Airesindican que actualmente, hay unas 2500

viviendas privadas ocupadas, en los

barrios de La Boca, Barracas, San Telmo,San Cristbal, Balvanera yConstitucin (FIG. 4).

No existen cifras actualizadas para lospartidos del GBA, aunque estimaciones deONGs indican que, aproximadamente 750mil habitantes14viven en hbitat precario(bsicamente en villas y asentamientos15

y, en menor medida, en loteosclandestinos).

Interesa mencionar algunascaractersticas de los asentamientos; las

principales causas de su constitucin en1981, hacia el final del gobierno militar delProceso16 1976-1983, fueron laimposibilidad de acceder a la compra de unlote o la prdida del mismo por laindexacin17 de las cuotas hacia fines de lossetenta del siglo XX, as como la modificacinde la Ley de alquileres y desalojos de las

villas de la ciudad de Buenos Aires. A partirde la redemocratizacin, en 1983, losasentamientos toman una importancia mayoren trminos cuantitativos, debido al aumento

del desempleo y creciente empobrecimientode la poblacin y, tambin a la escasarepresin hacia ellos en parte de los 18 aostranscurridos.

En el terreno ocupado se improvisanrefugios y letrinas colectivas; luego se defineel lote para cada familia, se busca agua y se

11 Movimiento de Ocupantes e Inquilinos, 1995.12 Segn la Subsecretaria de Accin Social de la ciudad de

Buenos Aires (LANACIN, 10/8/01).13 Los ocupantes poseen un mayor grado de marginalidad

que habitantes de villas (LANACIN, 10/8/01).14 A ellos hay que agregarles los que no tienen regularizada

su situacin dominial (por compra de lotes a mensualidades, demanera legal o clandestina); se calcula que hay ms de mediomilln de personas viven en estas condiciones.

15 El Censo de 1991 no discrimin en tipos deasentamientos ilegales; se espera suplir esta falencia con el

Censo de noviembre de 2001. Actualmente, la poblacin viviendoen aproximadamente 140 asentamientos es de 250.000habitantes.

16 La etapa que se inici con el golpe militaren 1976, fue llamado por el mismo: Proceso de ReorganizacinNacional, conocido como gobierno del Proceso.

17 A fines de los aos setenta, el Banco Central, a travs dela Circular 1050, permiti el aumento de las cuotas de terrenos(aunque haban sido comprados a mensualidades fijas) segn losaltos ndices de inflacin de dichos aos, proceso conocido comoindexacin.

FIG. 5. AMBA.Tasas de desocupacin y subocupacin, 1980-2001, onda mayo EPH

19741975 1976 1977 1978 1979 1980 1985 1990 19911992 1993 1994 1995 199619971998199920002001

Tasa 4,2 2,5 4,8 3,4 3,9 2,0 2,3* 5,5 10,2 6,7 7,3 11,2 11,9 20,2 18,0 17,0 14,0 15,6 16,0 17,2Desocupacin

Tasa subocup. 4,7 5,5 8,4+

Tasa subocup 2,9 3,0 3,6 4,6 6,7 8,0 8,0 8,1 8,8 9,90 9,2Demandante

Tasa subocup 4,8 4,6 4,6 5,6 4,0 4,6 4,7 5,1 5,1 5,1 5,2No demand.

(* ) Mes de abril + Hasta 1990, los datos son para la subocupacin total.

Fuente: Elaboracin propia en base a datos del INDEC, 2001 y Direccin Provincial de Estadstica de Buenos Aires, 2001.


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improvisa la instalacin elctrica. Al ao yaestn delimitados la calle, la vereda y losterrenos de cada vivienda; a veces, el

municipio correspondiente realiza obras deinfraestructura en las calles y se delimita elespacio privado. Las viviendas poseendistintos grados de consolidacin: casillasprefabricadas; construidas con materiales de

desecho o paredes de ladrillo; en la mayora,los techos son de chapa; poseen algn tipo debao, sea ste una letrina o una sala con

inodoro y lavabo, y muchas tienen ms de uncuarto. El agua se extrae mediante bombasmanuales y en algunos casos, elctricas y sereservan ciertos espacios parausos comunitarios.

FIG. 6. Villas de la ciudad de Buenos Aires

Fuente: Plan Urbano Ambiental,2001,documentacin india,


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Cuando surgen, en los aos ochenta delsiglo pasado, sus habitantes poseen una fuertereivindicacin del derecho a la propiedad de latierra, con la concepcin de que constituiransu hbitat permanente, querindosediferenciar de las villas. Las primerasorganizaciones, que garantizaban laparticipacin de todos los habitantes en lasacciones y tomas de decisiones, inician susacciones para conseguir dicha propiedad. Lastierras ocupadas fueron en su mayora delEstado y, en las privadas, fueron pocos lospropietarios que iniciaron una accin legal18 ya veces, ellos fueron cmplices o propiciadoresde ocupaciones de terrenos que no podan ser

vendidos en el mercado legal19 (CRAVINO, 1998)Los asentamientos presentan muchas

veces un equilibrio inestable, entre eldesalojo por la fuerza y integracin. A cambiode beneficios destinados al barrio, se reclamala adhesin poltica de la poblacin, llegandoa la manipulacin clientelar. En este caso setolera la ocupacin pero no se buscanalternativas para la integracin definitiva20.Existen antecedentes de cooperacin entredistintas instancias gubernamentales y las

organizaciones barriales; en otros, laconfrontacin y/o la cooptacin es inevitable.Actualmente, la precariedad de los mismosindica que los intentos continan siendo almenos incompletos e insuficientes(CRAVINO, 2001)

2. LAS VILLAS DE LA CIUDADDE BUENOS AIRES

2. 1. Dominio,ocupacin y organizacinde la tierra

2. 1.1. Historia, origen, idas y vueltas

Las villas surgieron en los aos treintadel siglo pasado, aunque el fenmeno cobr

mayor envergadura a partir de la dcadasiguiente. La primera es la de Retiro o3121 (FIG. 6), cercana al Puerto y lasterminales de ferrocarril, y tambin alcentro de la ciudad, por lo cual, hasta laactualidad, es uno de los territorios ms enpugna, entre la villa y el capitalinmobiliario. Su magnitud defini variasreas diferentes dentro de ella. Los primeroshabitantes aun eran migrantes extranjeros,en especial italianos; incluso el rea dondese asentaron en el cual el gobiernoconstruy algunas viviendas precarias, en1940 tomara el nombre de BarrioInmigrantes. Posteriormente, con el apoyodel gremio obreros ferroviarios LaFraternidad comenzaron nuevasocupaciones de familias en lo que sellamara villa Saldas. Ms tarde llegaronnuevos pobladores, bolivianos y habitantesdel noroeste argentino, muchos de elloszafreros, rechazados en los ingeniosazucareros (BLAUSTEIN, 2001; YUJNOVSKY,1984; PASTRANA, 1980)

La villa de Bajo Belgrano fue, asimismo,una de las primeras de la ciudad. En la

dcada del cuarenta, pero ms aun en lasiguiente, las villas se multiplican. Elprimera dato censal sobre las villas es de1956; en dicho ao la poblacin villera estabaconstituida por 33.920 habitantes, en 21terrenos; en 1959 ya posean 39.250habitantes (ver FIG. 7)

Pero el crecimiento mayor fue en los aossesenta y setenta, como muestra la citadaFIG. 7. En 1967 la poblacin villera sobrepasalos 100.000 habitantes mientras que en 1976ya sus habitantes eran cerca de 210.000

(aunque entre 1968 y 1973 se producenerradicaciones parciales, como se muestra enel Punto 2.5), sin contar a 9.000 habitantesde Ncleos Habitacionales Transitorios NHT, construidos por el propio Estado y aotros 7.000 habitantes que vivan en barriosconstruidos por polticas oficiales, todos ellos

18 En otros casos, as como en algunas villas del GBA, hanexigido la expropiacin a valores ms altos que los de mercado(CLICHEVSKY, 1991) y en otros se han decidido por el desalojo,cuando las tierras ocupadas era una mercanca demandada porel mercado formal de tierra, articulado al sector inmobiliario.

19 Por problemas ambientales o de regulacin municipal,entre otros.

20 Los asentamientos han desarrollado formas variadas deorganizacin: 1. asociada a fuerte protesta, enfrentamiento ycrtica al poder poltico, combinado con importantes niveles departicipacin y democracia de base; y, 2. organizaciones a veces

intitucionalizadas bajo la forma de mutuales, cooperativas osociedades de fomento, integradas al juego poltico y concapacidad de gestin frente a las distintas instancias del Estado(MERKLEN, 1999).

21 Los nombres responden en su mayora al barrio al quepertenecen como Retiro, Barracas o Flores Sur, o al lugar dondeestn ubicados; por ej. Cildaez, por el arroyo que la atraviesa.La numeracin puesta por el Estado, en cada villa, que respondea una prctica militar para delimitar el terreno, fue reapropiadapor sus habitantes. Las villas se identifican, pues, por su nombreo su nmero.


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en gran estado de precariedad. Aun siguencreciendo hasta 1977, cuando llegan a280.000 habitantes. En el GBA, comomuestra la misma FIG. 7, en 1971 existen 563

villas donde habitan ms de 330.000personas, segn datos oficiales (YUJNOVSKY,1984)

En 1978, cuando se inicia la erradicacinforzosa por parte del gobierno militar delProceso, la poblacin desciende a 120.000 yen 1983, slo habitaban las villas 12.593personas.A partir del nuevo perodo

democrtico, desde diciembre de dicho ao, seproduce un fuerte repoblamiento en algunasde ellas, dado que en muchos terrenos de ex

villas ya se haban realizado obras deequipamiento y viviendas.

En el Censo de 1991, ya los villeros eran50.945 habitantes, asentados principalmentesobre tierras fiscales nacionales y municipales.En 1993, segn datos oficiales, habaalrededor de 63.000 personas habitando en

villas (COMISIN MUNICIPAL DE LAVIVIENDACMV, 1993), en 1997, sumaban 65.572 yen 2001, 108.998 habitantes en 18 ncleos(dos de ellos en NHT y un Barrio precario),como muestra la FIG. 8, con datos oficiales dela CMV, aunque cifras de algunas ONGsdefinen que los habitantes llegan a cerca de

130.000. La FIG. 8 da cuenta del crecimientode la poblacin villera entre 1983 y 1997, encada uno de las villas. Es de notar en el mismoque mientras que algunas desaparecen, comola N 12, pues se han vendido las tierras a sus

FIG. 7. Poblacin de villas en la ciudad de Buenos Aires y en el rea Metropolitana deBuenos Aires, aos 1956-2001

AO Ciudad de Bs.As. Partidos del Gran Bs.As. Total AMBAPoblacin N de villas Poblacin N de villas Poblacin N de villas

1956 33.920 21 78.430 112.350 62

1959 39.250 29

1963 42.462 33

1966 91.301 33

1967 102.143 33

1968 423.900 226 526.043 259

1969 460.000 393

1970 106.776 27 344.589 196 451.365

1971 332.774 563 590

1975 179.322 27

1976 218.005

1977 280.000

1978 120.000

1981 14.000 4 290.000 304.000

1983 12.593 13

1991 50.945 16

1993 62.952 15

1997 65.952 15

1999 76.862 17

2001 108.998 18

Nota: Los datos consignados pertenecen a diferentes fuentes, segn Yujnovsky, 1984:355; no existen datos para una cantidad importante de

aos, como se consigna en el Cuadro..

Fuente: Elaboracin propia en base a Yujnovsky, 1984 y Comisin Municipal de la Vivienda,2001.


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ocupantes en 1993, otras nuevas aparecen. Enlos ltimos dos aos, han ocurrido, tambin,ocupaciones de tierra de menor magnitud,como 200 familias en el barrio de La Boca, 300familias en la Reserva Ecolgica22,100familias en el barrio de Nez y otraocupacin en terrenos ferroviarios enCaballito. La FIG. 9 muestra la poblacin encada villa, as como su localizacin, dominiodel terreno, superficie, viviendas y familias, loque da una constatacin del hacinamiento y

densidad de cada una de ellas.

2.1.2. Localizacin, organizacin espacial y accesibilidad

Las villas se constituyen como un procesopaulatino de ocupacin del suelo urbano porparte de familias o individuos a los que se lesuman parientes y amigos, muchos de ellosde sus lugares de origen. Mayoritariamente,la poblacin villera crece por la poblacinproveniente del interior a partir de unadelantado que ya vive en alguna de ellas.Se nuclean por provincia, regin y pueblo, ytambin por familia. Los padres se hacen lascasillas cerca de los hijos o viceversa. Cuandocomenzaron a constituirse, slo haba unospocos habitantes italianos y los pobladores delos pases limtrofes eran minora; hasta que,dos dcadas despus, stos ltimos sonimportantes, en especial los bolivianos yparaguayos (RATIER, 1973).

Su localizacin obedece fundamentalmentea dos lgicas: la cercana a los centros deempleo (en las primeras dcadas de suconstitucin, la poblacin tena, en sumayora, trabajos fijos, salvo los obreros de laconstruccin) y un terreno vaco, en loposible, del Estado. Las ventajas que tena la

villa de Retiro, por ejemplo, era lalocalizacin cercana a las fuentes de trabajode la poblacin que all se asent en l940hasta los aos setenta, cuando es desalojadaprimera poca de la misma dado que lamayora de su poblacin trabajaba en elPuerto o en la entonces Empresa deFerrocarriles Argentinos23. La poblacinfemenina se empleaba bsicamente en elservicio domstico, por la facilidad asimismode su ubicacin cercana a las viviendas de lossectores de ingresos medios y altos, que

necesitaban de sus servicios.Las villas del sur de la ciudad, tambintenan buena cercana a los centros deempleo pues muchos de sus habitantes erantrabajadores en las industrias localizadas enel sur del AMBA o empleados de laconstruccin, los cuales posean buenosmedios de locomocin hacia sus lugares detrabajo. Unas de las primeras villas, las delBaado de Flores las villas 2 y 20 y luegola 3 datan de los aos cuarenta e inicios delos cincuenta. En 1955 se creo el Barrio

Rivadavia del traslado de pobladores de

FIG. 8. Ciudad de Buenos Aires.Evolucin de la poblacin en villas,1983-1997

Villa 1983 1991 1993 1997

TOTAL 12.593 50.945 62.952 65.572

1-11-14- Bajo Flores 207 4.832 10.332 10.058

3- Ftima - 3.393 4.496 4.496

6- Cildez 968 5.373 6.037 5.981

121 1.436 1.681 - -

13-13 bis Bajo Flores 99 265 220 220

15- Mataderos 2.052 4.673 6.560 7.714

16-Emas - 110 102 102

17- Pirelli 81 555 502 502

19- INTA 108 2.013 2.657 3.019

20- Lugano 1.377 7.212 8.550 13.313

21-24- Barracas 2.138 10.477 10.550 10.550

26 -Evita y 17/10 45 226 291 451

31-Retiro 198 5.716 7.951 4.417

31 bis- Retiro - - - -

NHT del Trabajo 1.539 1.664 1.701 1.721NHT Zavaleta 2.345 2.581 2.661 2.686

B Calaza - 174 342 -

B Calacita - - - 342

Los Piletones - - - -

B Rivadavia - - - -

(1) La villa 12 no figura a partir de 1993 ya que se vendieron los te-

rrenos a sus ocupantes.

Fuente: Direccin General de Estadstica y Censos (G.C.B.A.) so-

bre la base de datos de la Comisin Municipal de la Vivienda.

22 Terreno ganado al Ro de La Plata, cercano al barrio deLa Boca.

23 Desde 1947, cuando es estatizada, a inicios de los aosnoventa del siglo pasado, cuando la misma es privatizadanuevamente.


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villas de zonas inundables. Este dio origen alas villas 1-11-14 y 13.A partir de casillaspara obreros de la autopista se generan las

villas 5,6,y 18. Otras villas se localizaron enterrenos bajos pero hacia el norte de laciudad, como la villa de Colegiales o la deBajo Belgrano, con entornos urbanos demayor valorizacin que los del sur.

No exista planes previos a la ocupacindel terreno, como poseen los asentamientos,

desde los aos ochenta del siglo pasado. Adiferencia de ellos, las villas se caracterizanpor presentar una ocupacin del sueloespontnea, no planificada, que resulta en untrazado irregular e intrincado. Tampoco

haba una organizacin pblica o privada queayude a la organizacin del terreno. Ladiscontinuidad con la trama urbana delentorno dificulta la integracin con losbarrios aledaos.

Existen intervencionesex post pararemediar algunos problemas, bsicamente deaccesibilidad (en la mayora de ellas eraimposible que entre algn vehculoautomotor). Como se muestra en el Punto 2.5.

aun en la actualidad, la poltica llevada acabo por la CMV es de apertura de calles enmuchos casos. Tambin la Federacin de

Villas realiz acciones de mejoramiento, engeneral en la apertura de calles internas,

FIG. 9. Ciudad de Buenos Aires.Datos de villas, 2001

BARRIO DOMINIO SUP(Ha) F/Censo VIVIENDAS FLIAS PERSONAS PERSONAS1 DENSIDAD(Actual.Censo). FLIAS/Ha

1-11-14 CMV 46,67 J/set.1999 3.863 5.718 18.124 25.000 122,51

3 CMV-GCBA 30,22 Dic.1998 1.062 1.344 5.249 5.675 44,47

6 CMV 10,47 Feb.1999 1.426 1.698 6.545 7.371 162,18

13-13 bis CMV 0,25 Nov.1993 46 48 220 500 192,00

15 ENA/Priv/CMV 36,50 Nov.1995 1.765 1.994 7.714 9.600 54,63

16 Privado 0,97 Feb.1990 24 26 102 135 28,80

17 Privado 0,94 Set.1999 173 203 779 900 215,95

19 CMV 7,25 May.1997 686 785 3.019 3.048 108,27

20 CMV/COOP/GCBA 53,00 Agost.1999 2.774 3.392 13.317 13.806 64,00

21-24 Mutual 65,48 Dic.1993 2.567 2.776 10.550 18.000 42,39

26 ENA/Privado 0,55 Jun.1997 92 125 451 510 227,27

31 ENA 10,50 May.1998 1.391 2.027 7.155 9.130 193,00

31 bis ENA 4,20 May.1998 465 648 1.972 3.256 154,28

Lacarra GCBA 1,00 Ene.1999 126 132 577 132,00

Calacita GCBA 0,95 Oct.1994 75 91 342 415 95,7

Los GCBA 6,80 Feb.1999 387 476 1.428 2.189 70,00Piletones

SUBTOTAL 255,73 16.922 21.483 71.101 99.535

NHT del GCBA 3,31 Agost.1998 350 385 1.721 1.810 116,31Trabajo

NHT GCBA 14,60 Jun.1999 566 700 2.757 2.825 47,94Zavaleta

B GCBA 20,00 1999 1.050 1.573 4.828 4.828 78,65Rivadavia

TOTAL 293,66 18.888 24.141 80.410 108.998

1Con proyecciones en base a Censos anteriores, actualizado a 2000/2001.

ENA: Estado Nacional.

Fuente: CMV, Gerencia Promocin Social Urbana,2001


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alumbrado pblico y relleno de algunasreas inundables.

Requisitos previos a la ocupacin (salvola limpieza del mismo, en algunos casos) noha habido, sino ventajas por su localizaciny ser terrenos en su mayora del Estado, dedistintos niveles y rganos, como la

Administracin General de Puertos,Empresa de Ferrocarriles Argentinos,municipalidad de la ciudad de Buenos

Aires, Comisin Municipal de la ViviendaCMV y muy pocas en terrenosprivados. La FIG. 9 muestra que, en laactualidad, solo tres villas se hallanlocalizadas sobre terrenos privados y salvola villa 31, todas se localizan en el sur de laciudad. Luego de la erradicacin de losaos setenta, ninguna ha ocupado terrenosen otras reas de mayor valor.

2.1.3. Propiedad del suelo: un ejemplo de lucha

En sus orgenes, sus habitantes ocuparontierra tanto pblica como privada, aunquesta ltima en menor medida puesto que,

histricamente el Estado no desalojabaterrenos de su propiedad. Los procesos de lasltimas dcadas ha demostrado lo contrario,como se muestra en el Punto 2.5. Dado quelas tierras eran en su mayora pblicas, no hahabido movilizacin de los propietariosprivados para recuperarlos, como en las villasy asentamientos del Gran Buenos Aires.

No hubo mtodos de loteamiento y formasde entrega, venta, alquiler u otras detenencia de la parcela. Lo que ha existido, yaun hay, es un mercado de tierras interno,

muy particular, pero, dado que no existeninvestigaciones sobre el mismo, se lo conocemuy poco. Por ejemplo, que las tierras poseenun precio segn su ubicacin geogrficadentro de la villa. Si la porcin de suelo conedificacin est muy conectada con el restode la trama urbana y cercana a las callesprincipales su valor es mucho mayor. Lasdistintas formas de acceso al suelo seencuentran definidas por los precios internos

del barrio y si est ubicada en un pasillo o enlas zonas ms bajas del terreno, su valordecrece notablemente24. Esto genera unasegregacin socio espacial al interiorde cada villa.

La mejores tierras relativas queocupaban las villas, en la zona deColegiales, Bajo Belgrano y Retiro, fueronlas ms requeridas por el Estado y el sectorprivado; cuando se erradican en los aossetenta, las tierras son ocupadas porequipamientos y viviendas del sectorprivado. Actualmente merece mencionarsecomo caso paradigmtico de la pugna por latierra el caso de la villa de Retiro (a la cualse haba querido erradicar desde los aoscincuenta; al fin se lo consigue en lossetenta, pero la poblacin vuelve en losochenta). Como ya se ha expresado, lamisma se halla localizada en una zonadonde la tierra tiene un alto valorcomercial, y donde, adems de unaautopista25 ya construida, existe elProyecto Retiro26 que abarca 150 has. ymuchas empresas interesadas en participarde la ejecucin del mismo.

Estas son razones suficientes para que laregularizacin de la villa no slo seaincompatible con dicho proyecto, sinolegitimada su expulsin desde la lgica delmercado; ste se convierte en un objetivoindispensable para la concrecin del proyectomencionado. En 1992, la empresaconstructora de la autopista construira

viviendas de tres pisos para los villeros, porun acuerdo con el Programa Arraigo (quienllev adelante las negociaciones por tratarsede tierras nacionales; ver Punto 2.5) pero el

mismo no prosper.Posteriormente es aprobada la OrdenanzaMunicipal 47.665/94, segn la cual para laconstruccin de la proyectada autopista eranecesario desalojar una parte de la villa, loque desencaden un conflicto que el entoncesIntendente Domnguez resolvi con el desalojo

violento a travs de topadoras, destruyendoparte de las precarias viviendas.Posteriormente, el gobierno de la ciudad de

24 A su vez las viviendas son compradas y vendidas en unmercado informal que no es sancionado por el Estado, y del cual,al igual que el mercado de tierra, poco se conoce.

25 Una vez firmado el contrato con la Empresa constructora,la Municipalidad deba pagar 3.000.000 dlares mensuales enconcepto de lucro cesante si no le dejaban libres las tierras -ocupadas por la Villa 31- para su construccin.

26 El primer plan de urbanizacin de Retiro fue realizadopor el Ministerio de Economa, en 1992, contratando a unaconsultora canadiense. La mitad de la superficie seraprivatizada a partir de la construccin de edificios torre, hotelesde lujo, viviendas y oficinas. Este proyecto no prosper y a travsde la Sociedad Central de Arquitectos se llam a Concurso. Elproyecto ganador aun est en discusin.


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Buenos Aires defini que cada familia debaoptar por alguna de las alternativas ofrecidas,entre crdito para la construccin de viviendaen otro lugar o cobro de una indemnizacinde 12.000 dlares para retornar a sus lugaresde origen. Las mayora de las familias que sefueron optaron por esta ltima por ser de msfcil concrecin 1.300 familias. Pero luegoparte de la villa fue ocupada por nuevapoblacin y actualmente habitan alrededor de10.000 personas (segn clculos de la CMV,para 1999).

En 1997, el gobierno de la ciudad apruebala primera etapa del Plan de Urbanizacin de

Villas de Emergencia, pero no incluye la Villa31, dado que pareciera que se alienta elProyecto Retiro27. Segn el Plan Urbano

Ambiental aun no aprobado por laLegislatura, la relocalizacin se prev enpredios aledaos al de su actualemplazamiento. Pero an a fines del ao2001 contina el conflicto y el peligro dedesalojo para dejar paso al gran proyectode inversin.

Por otra parte, si bien la poltica actual dela CMV es de radicacin, se han denunciado28

algunos desalojos en nuevas ocupaciones detierra. Por ejemplo, en junio de 2001 seproduce una toma de terrenos poralrededor de cien familias, en propiedad delGobierno de la Ciudad29, abandonado duranteaos. Distintas administraciones de la CMVprometieron utilizar esos terrenos para darsolucin al creciente problema habitacional,pero esta promesa no se cumpli. Pocos dasdespus se produce el desalojo, dejando unsaldo de varios heridos.

Otra toma fue inducida por punteros

polticos y barriales que prometieronimpunidad y ante la llamativa desatencinde la Polica Federal, de 180 familias en unterreno de unos 10.000 m2 propiedad de unparticular que estuvo muchos aos en estadode total abandono. La mayora de las familiasocupantes debieron comprar el terreno a lospunteros barriales los que aparentementearreglaban con el personal policial, perofueron posteriormente desalojadas pororden judicial30.

2.2. La urbanizacin de las villas

2.2.1. Servicios de infraestructura y problemasambientales

Las organizaciones vecinales hancumplido, histricamente, un rol decisivo enla mejora de las villas no slo eninfraestructura, sino tambin en servicios y

viviendas. Segn el nivel de organizacin,son mayores o menores los servicios yequipamientos y el logro de mayores obrasdefina, en algunos perodos, la menorposibilidad del desalojo. Hasta los aossetenta, las comisiones vecinales solicitabana instituciones oficiales la donacin demateriales para la realizacin de mejoras enel equipamiento colectivo, aportando los

villeros su mano de obra. Se construyerondispensarios mdicos, mejora en los senderospeatonales, se levantaron columnas dealumbrado pblico. En Retiro, por ejemplo,antes de su desalojo en los aos setenta,haba 5 escuelas primarias dentro de lamisma, 4 centros de salud y 300 comercios.Muchos de dichos equipamientos se hanreconstruido y vuelto a funcionar.

El agua generalmente llega por grifospblicos, los cuales, en algunas villas, sonescasos; por ejemplo en Retiro haba antes dela erradicacin, 58 viviendas por grifo. Poseenservicios sanitarios sin arrastre de agua(letrinas). La mayora de la poblacin sehallaba enganchada a la luz aunquealgunas tenan electricidad domiciliara enlos setenta hasta la privatizacin de losservicios de electricidad en la dcada delnoventa. Actualmente, la mayora posee luz

elctrica en su vivienda, lo que significa unainversin por parte de los habitantes puesdeben pagar, adems del servicio, losmedidores de luz.

Es decir que a la carencia inicial, se lleg,a veces luego de varias dcadas, a poseer unamnima infraestructura y servicios que se haperdido en el proceso de erradicacin de lossetenta. A partir de repoblamiento en losaos ochenta, hubo que comenzar de nuevoa construirlos.

27 Para el que se promete una inversin privada de 1000millones de dlares de inversin.

28 Sacerdotes de las Villas de Emergencia de la Ciudad deBuenos Aires, 30/9/01

29 El predio desalojado fue afectado a la CorporacinBuenos Aires Sur S.E., creada en 2000, encargada de

desarrollar actividades con el objeto de favorecer el desarrollohumano, econmico y urbano integral de la zona surde la ciudad.

30 No se conoce que se hayan ordenadoinvestigacin y/o diligencia alguna tendiente a esclarecerestos hechos.


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Los problemas ambientales sonimportantes, pues el 95% de las villas seencuentran asentadas en zonas de baados,terrenos de relleno compuestos la mayora delas veces por material de desechosdomiciliarios y escombros, por lo tanto, es unsuelo poco estable y de baja resistencia. Laescasa profundidad de la capa freticaproduce anegamiento de los pozos negros y

un medio ambiente hmedo e insalubre(CMV, 2001). Los residuos domiciliarios sondepositados en el exterior de las villas dadoque los camiones recolectores que formanparte del servicio urbano, actualmenteconcesionado a cuatro empresas privadasno entran ellas.

En villa 15, por ejemplo, las casas seinundan, pues no hay desages adecuados ylos pisos son de tierra. Segn declaracionesde Marcia, una mujer chilena:

Tenemos graves problemas ambientales:instalaciones elctricas precarias; instalacionesde agua que no cumplen con los requisitos deseguridad para que sea potable; aguas servidascorriendo en zanjas abiertas que en los das de

lluvia inundan las casas y pasillos. Hay grancantidad de basura esparcidas por la villa yrebalsando los contenedores(GUTIRREZ, 1999:27)

En cuanto a la existencia de espaciospblicos, los pobladores dejan reas librespara distintas actividades, hasta que ha

veces se hace imprescindible usarlos para

localizar nuevas familias. Cuando existen,dichos espacios generan lugares deencuentro y zonas abiertas quedisminuyen la baja calidad ambientalprovocada por la falta de reas verdes;asimismo, sirven para actividades derecreacin, como las canchas de ftbol.Ello depende tambin de la localizacin delas villas y su densidad relativa, pues enalgunas de ellas, terrenos destinados aequipamientos comunitarios han sidoocupados por viviendas.

El sistema de transporte pblico en elAMBA es relativamente aceptable y estconstituido por trenes suburbanos, elsubterrneo exclusivamente en la ciudadde Buenos Aires y el transporte pblico

FIG. 10. Ciudad de Buenos Aires.Villa 21-24 (Barracas)

Fuente: BRUNSTEIN, 2000.


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automotor (el colectivo)31. Hasta los aosochenta sus tarifas han estado muy

subsidiadas, lo que permita, por lo menos aparte de la poblacin villera, su utilizacin. Apartir de los aos noventa, con elsinceramiento de las tarifas, debido a laprivatizacin de los servicios, y elempobrecimiento de la poblacin,prcticamente, cada vez una porcin mayorde la misma es excluida del sistema.

El tren es el medio aun ms usado (inclusoexiste un tren especial para que los cirujas32

lleven su mercadera a un lugar del GBAdonde es vendida) junto con la bicicleta,

aunque en Buenos Aires no hay una tradicinpara su utilizacin. Pero se supone que losviajes a pie son los ms usuales, dado lalocalizacin de la poblacin cercana a algunasde las fuentes actuales de trabajo (serviciodomstico, changas y cirujeo) y las escuelasse hallan contiguas a las villas o dentro deellas. La gran desocupacin existente entre lapoblacin villera define, por otra parte, queno se generen viajes desde ellas33.

2.2.2. Las viviendas

Cuando surge una villa, lasconstrucciones de las viviendas son de granprecariedad y luego van mejorando, atravs, en algunos casos, de dcadas(aunque las sucesivas erradicaciones en laciudad, han interrumpido la posibleconsolidacin de muchas de ellas). Losmateriales de desecho: maderas, chapas yhasta plsticos, son los comunes al inicio,hasta que se introducen mejoras a travs

de construcciones en ladrillo. Los pisos sonde tierra, hasta que algunas familiaspueden realizar algn alisado de cemento ocolocacin de ladrillos.

En la actualidad, el 30 % de las viviendasestn construidas con chapa y cartn, restosde madera de cajones, con un alto grado dedeterioro y obsolescencia, siendo norecuperables; el 65% son precarias, con murosde ladrillos de canto (tipologa muy comndesde los aos ochenta), cimientos muyprecarios y techos de chapas de zinc sobre

tirantes de madera; las dimensiones son, en

general, de 4 por 4 metros. Las FIGS. 10,11 y12 muestran diferentes tipos de vivienda.

En la ltima dcada, las villas crecieron endensificacin a partir de la construccin enaltura con viviendas de hasta tres plantas,aunque ellas representan una minora yexcepcionalmente en la ampliacin del sueloocupado. Slo el 5% de las viviendas se hallanconsolidadas, presentando una estructuraportante slida; son las que se localizangeneralmente en los bordes de las manzanas(CMV, 2001). Hay mucho hacinamiento ypromiscuidad: la villa 1-11-14 posee 1,48familias por vivienda, mientras que en Retirohay 1,45 familias por vivienda. En el resto delas villas, los ndices son slo algo menores.Como muestra la FIG. 9, la densidad dealgunas villas sobrepasa las 200 flas/Ha,como las Nos 17 y 26, mientras que otrasestn muy cercanas a las 200 flas/Ha.

La segregacin entre la villa y el entornoes diferente segn la localizacin de lasmismas y su grado de mayor o menorconsolidacin. En la villa 21-24, localizada enBarracas, por ejemplo, no hay unamodificacin sbita en la fisonoma de los

frentes, entre el barrio y el comienzo de lavilla, sino que es un cambio sutil. El frente dela villa da a una avenida, sobre la que se hanconstruido negocios. Entre las paredes decada uno de ellos desembocan los pasillosestrechos del interior, los cuales poseen unazanja. El edificio de la mutual Flor de Ceiboes el centro social y comunitario de la villa.

Actualmente se estn realizando mejoras yconstruccin de viviendas, como se muestrams abajo.

En las primeras dcadas de su

constitucin, la solidaridad entre los vecinosde las villas hizo posible su crecimiento yposterior organizacin de comisiones y juntas

vecinales. La relacin entre organizacinsocial y fsica era clara; la estructuracin decalles y pasillos teji la matriz fsica de lasrelaciones sociales (PASTRANA, 1980:131)conformando islotes de viviendas que, enlas villas ms grandes, luego serandenominadas sectores por necesidadesorganizativas y defensivas. Aunque no sepuede decir que no haba conflictos al interior

de las mismas.

31 Tambin en el AMBA, especialmente desde los lmites dela ciudad hacia el GBA, existe una cantidad de transporteclandestino, en parte utilizado por los villeros.

32 Recolectores de basura. Tambin llamados cartoneros.33 Pero no existen estudios de generacin de viajes que lo

puedan verificar.


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Pero cuando los villeros vuelven a habitarla ciudad, la situacin social es muy distinta,

vinculada tambin a la situacin socioeconmica del pas34. Por ejemplo, se repoblla Villa 15, con el resentimiento que aunexista por la erradicacin. El negativismo, laindiferencia, el encierro, la no-credibilidad, lafalta de participacin y solidaridad era loms comn. El favoritismo, el egosmo, la

violencia, el individualismo y la corrupcin seaduean de las villas, como,desgraciadamente, de otros sectores quehabitan el AMBA. Oficialmente viven pocomenos que 8 mil personas (ver FIG. 9), perosegn sus habitantes posee 15.000 personas(GUTIRREZ, 1999). Si bien el clientelismonunca haba estado fuera de las relacionesque se establecan entre las villas y losestamentos institucionales y polticos, apartir de los aos ochenta, los mismos seexacerban, al igual que en toda la sociedad.

2.2.3. Servicios y equipamientos comerciales

En cuanto a los comercios y servicios que

poseen las villas, por la localizacin de lasmismas en la ciudad, en las primeras pocasde su establecimiento, la poblacin seabastece en los comercios cercanos de losbarrios adyacentes. En la medida que vancreciendo, que hay ya una demanda de lospropios habitantes de las villas, los mismoshabitantes, con apoyo o no de poblacinexterna a la misma, va abriendo comercios: elalmacn, carnicera, etc., hasta servicios depeluquera y venta de ropa (aunque esto enmucho menor medida).

Lo que se llaman tradicionalmentecomercios y servicios diarios, se encuentranen especial en los bordes exteriores de las

villas. Son viviendas en las cuales se abreuna ventana a la calle, y se vende a travsde ella, hasta que se construyen comerciosde material (en general mampostera).

Aunque estos comercios existan, lasmodificaciones en la comercializacin deartculos de primera necesidad, en especialalimentos, se ha modificado tanto en las

ltimas dcadas, a travs de la presencia degran cantidad de supermercados y hastahipermercados, que alguna poblacin de las

villas realiza ciertas compras en losmismos. Pero lo que es ms comn, es queesperen a la hora de cierre, para proveersede alimentos35.

2.3. Insercin socio ocupacionalde la poblacin

Los pobladores de las villas siempre hansido trabajadores poco calificados oinformales. En sus orgenes su insercinlaboral respondi a la etapa deindustrializacin sustitutiva de Argentina.En 1970, el 25% de los ocupantes de villastrabajaban en el sector construccin y 18%eran operarios industriales; el 23 % lo hacaen servicios36. Ya en algunas villas el nivel dedesocupacin es mayor que en el resto de laciudad en los aos setenta (PASTRANA, 1980).

Aunque siempre han tenido graninestabilidad laboral, la misma haaumentado de manera muy importante en los

ltimos aos.La insercin actual es totalmentedistinta. Ya no hay prcticamente obrerosindustriales y sus habitantes trabajanprestando servicios: empleados delimpieza, domsticas, personal deseguridad pblica y privada y peones enobras de construccin. Muchosindocumentados realizan changas diarias y

viven al da, y el aumento de los cirujasha sido muy grande, en paralelo alaumento de la desocupacin (FIG.4) .Es

que la composicin social de los villeros enestos aos muestra la heterogeneidad de lapobreza, albergando a antiguos villeros,nuevos migrantes (del interior y de paseslimtrofes) y sectores pauperizados.

La situacin laboral de los villeros37, pues,tambin ha ido cambiando en la medida quecambiaban las posibilidades de insercin dela poblacin pobre a la economa urbana.Quiz la frase de una habitante villera, ponede manifiesto la situacin:

34 Tampoco hay estudios sociolgicos actuales para brindarespecificidades.

35 Actualmente es comn ver largas filas de familiasenteras, que esperan la hora de cierre de almacenes,panadera y supermercados, para que les searegalada comida o, lo que es ms comn,

recolecten de los residuos que colocan los comerciantesen las veredas.

36 El Censo nacional de dicho ao no discrimina por sectoreseconmicos el 28% de la categora jornaleros.

37 De la cual se desconoce aun mucho, hasta que se hallendisponibles los datos del Censo nacional de noviembre de 2001.


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Antes nos despertbamos cuando pitaban38

las fbricas. Ahora estn todascerradas(BLAUSTEIN, 2001:109)

2.4. Las organizaciones sociales

Las primeras asociaciones barrialessurgieron para mejorar su hbitat, a travsde lazos de solidaridad y redes de ayuda

mutua; la vivienda y la infraestructurafueron las primeras reivindicaciones. Pero almismo tiempo, fueron comunes lasorganizaciones vinculadas al deporte,especialmente ftbol39 y esparcimiento(clubes, asociaciones juveniles) comoexpresin de los nucleamientos y formas queadquiere la sociabilidad barrial. Existieron asu vez otro tipo de comisiones como clubes demadres, que tuvieron por objetivo solucionarproblemas vinculados a las tareasreproductivas de las mujeres en el sentido

amplio (cuidado de los hijos, salud,educacin, etc.)

Surgieron, posteriormente organizacionesespecficamente vinculadas a lasreivindicaciones sociales y polticasrelacionadas con su hbitat como lascomisiones o juntas vecinales. Estas sonformas de agrupamiento ms complejas quelas anteriores y exigen un cierto nivel previode participacin y organizacin de los

vecinos. Las mejoras en la calidad de vidaurbana y el rechazo al desalojo fueron los ejesprincipales de trabajo40. Hacia mediados delos aos 50 del siglo pasado, muy pocas villashaban constituido comisiones vecinalesaunque todas tenan lderes que gozaban delrespeto y reconocimiento de los pobladores.

En 1958 se crea la primera Federacin deBarrios y Villas de Emergencia FBVE,que articul las diversas comisiones vecinalesexistentes; haba presencia tanto demilitantes del Partido Comunista como de

38 Sonar las sirenas39 ZICCARDI (1980) considera que la prctica

del ftbol no slo contribuy al conocimiento entrelos vecinos sino que tambin los motiv a unamayor participacin y organizacin, a travs

de tareas ligadas a la prcticadeportiva.

40 En algunos momentos fueron cruzados por objetivos polticospartidarios que excedieron las demandas sectoriales y en algunoscasos dividieron a las organizaciones intravillas e intervillas.

FIG. 11. Ciudad de Buenos Aires.Villa 21-24 (Barracas)



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cuadros de la incipiente ResistenciaPeronista; en el caso de la Villa 31, asimismo,de los sindicatos portuarios (en ese momento,intervenidos).Comienza a gestarse unahistoria pendular en la que el Estado pasa deaceptar ms o menos a las organizaciones

villeras como interlocutoras, a intentarcooptarlas o a hasta destruirlas y a menudocreando otras nuevas, funcionalesa sus necesidades41.

Hasta mediados de la dcada del 60,continuaron con su reivindicacin ymovilizaciones por la permanencia en losterrenos ocupados. As por ejemplo, en losperodos en los que el gobierno reconoci lalegitimidad institucional de lasorganizaciones villeras y desarroll accionesasistenciales de diverso alcance(especialmente en los perodosconstitucionales) se evidenci un fuertedesarrollo organizativo. En cambio, cuando laexistencia de las comisiones vecinales se viocuestionada o controlada por el gobierno,tendi a producirse una prdida decredibilidad de los dirigentes ante los

vecinos, un desgaste de la participacin y un

consecuente debilitamiento de lasorganizaciones (CRAVINO, 2001).En 1961, ya se haba instalado en la Villa

31 el padre Carlos Mugica, lder indiscutiblede la mayor parte de la poblacin de lamisma y ya estaban presentes algunasorganizaciones asistenciales y educativas.Durante el gobierno constitucional delPresidente Arturo Illia 1963-66, laFederacin de Villas apoy inicialmente almismo y pudo consolidarse gracias a laexistencia de un marco poltico tolerante; en

1963 la misma entreg al gobierno nacional(con el cual posea mejores relaciones que conel municipal) un pliego de reivindicaciones42

y ste acept las demandas.Cuando se produjo el golpe de Estado de

Juan Carlos Ongana llamado de laRevolucin Argentina en junio de 1966, laantigua Federacin de Villas entr en crisis yes reemplazada por juntas de delegados, quelucharon contra las erradicaciones (ver Punto

II.5), fomentando una resistencia popularcuando el gobierno comenz a agotarse, haciafines de los sesenta. Estimul adems elacercamiento entre villeros y dos de losgrupos ms combativos de la poca: la CGT43

de los Argentinos y el Movimiento de Curaspara el Tercer Mundo y comenzaron nuevasformas de resistencia que modificaran laspolticas oficiales sobre vivienda.

En 1969 el Boletn de Villas N 1. Qu esla erradicacin expresaba:

El gobierno militar nos engaa diciendo queen estas villas viviremos durante un ao paraluego ser trasladados a departamentos mscmodos. Pero la realidad nos muestra que loscompaeros villeros que fueron trasladados aestas villas transitorias todava no vieron loscimientos de sus confortables departamentos yslo ven cmo se les vienen abajo las paredesde las casillas a donde los llevaron44 [....]. Estoes parte de su plan de desorganizar a la claseobrera y romper todos sus rganosrepresentativos (BOLETN DEVILLAS N 1s/p).

El mismo documento hablaba de la

cooptacin y destruccin de la organizacinde las villas, dado que se reemplazaban a lascomisiones genuinas por otras nombradasdesde el gobierno.

En 1969 se realiz el Primer EncuentroNacional de dirigentes villeros, auspiciadopor los curas villeros de Capital y diversascongregaciones religiosas; al poco tiempo, laIglesia reconoci al Equipo Sacerdotal yObrero en Villas, ligado con el movimiento deSacerdotes del Tercer Mundo. Adems deinstituciones religiosas, durante los primeros

aos de la dcada del setenta asisten a lasvillas trabajadores sociales y militantespolticos, con el fin de concientizar,alfabetizar y organizar a la comunidad paraparticipacin en la lucha por sus derechos.

En los tres ltimos aos del gobiernomilitar de ese perodo (1966-73), stereconoci a las organizaciones vecinales yprometi mejoramiento en planes de vivienday frenar desalojos. Desde el Ministerio de

41 Algunos gobiernos lograron organizar movimientosparalelos, por ejemplo en el gobierno de Ongana- 1966-1969.

42 Fue la primera vez que un jefe de Estado recibi de losvilleros una sntesis de los atropellos acumulados y la primera enque a ese nivel qued transparentado un salto cualitativo en lasdemandas de ese sector de la poblacin ante el Estado.

43 Confederacin General del Trabajo

44 El verdadero objetivo es alejarnos de a poco de lasciudades y de los lugares de trabajo,con el objeto de desgastarnos y obligarnos a volvera nuestros pagos (nos pagan hasta el viaje paraque nos vayamos a morir de hambre a los lugaresde donde nos vinimos por falta de trabajo)BOLETN N 1, 1969, s/p.


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Bienestar Social hubo mezcla deasistencialismo con intentos de cooptacin,pues mientras en las villas de Retiro y delBajo Belgrano se realizaron mejoras, otrasseis villas fueron erradicadas conparticipacin de la CMV.

Hacia 1972, la organizacin villeraincorpor a varias agrupaciones

vinculadas a las ms importantescorrientes polticas de la poca, en especiala distintos grupos del peronismo, ademsde los curas del Tercer Mundo. Lasprincipales reivindicaciones eran laexpropiacin de las tierras ocupadas;suspensin de desalojos y radicacin atravs de la construccin de viviendasdefinitivas en el lugar. Ese ao se organizael Frente Villero de Liberacin Nacional yen 1973 se crea el Movimiento VilleroPeronista MVP45. Cuando Pern regresaal pas46, comienza a tener una relacinpositiva con los villeros pero mesesdespus de asumir el gobierno en 1973,modifica su poltica y respalda laerradicacin, que comenz en la villaSaldas (parte de la villa de Retiro) y un

dirigente de la misma fue muerto enmarzo de 1974, en una movilizacin de dosmil villeros en la Plaza de Mayo47. Pocotiempo despus, en mayo del mismo ao,matan al padre Mugica. La violencia ya seestaba instalando, no slo en las villas,sino en el pas.

Dos aos ms tarde, el golpe militar de1976 desestructura las organizaciones

villeras, encarcelando y hasta haciendodesaparecer48 a sus dirigentes. Como formade resistencia a las acciones del gobierno se

comenz a reclamar ante la Justicia y selogr frenar algunas erradicaciones de formaparcial. As naci la Comisin deDemandantes que tuvo poder de convocatoriauna vez recuperada la democracia. A partirde 1983, con el Dr. Alfonsn como presidenteconstitucional, las reivindicaciones secentraron en torno a garantizar el no

desalojo, la recuperacin de lainfraestructura previa al proceso deerradicacin, la radicacin y la mejorahabitacional49.

En 1987 se funda en la villa del BajoFlores el Movimiento de Villas y Barrioscarenciados de la Capital federal (MVBC)como un nuevo intento de coordinacin delaccionar de las distintas organizaciones

vecinales. En contraposicin al carcterfuertemente politizado de sus antecesores,el Movimiento se defina como unaorganizacin no partidaria, que buscabauna base amplia de consenso. Sinembargo, se vio atravesado por laspenetraciones de los partidos polticos ycorrientes internas, que quebraron suunidad. El Movimiento comenz areclamar a la CMV soluciones integrales asus problemas, dado que el recambiopoltico (asuncin del Partido Justicialistaen el gobierno nacional 1989-1999 ymunicipal 1989-1995) produjoafinidad partidaria entre la mayora de losdirigentes villeros y las organizacionesmunicipales, y por lo tanto, podan ser ms

escuchados, lo que ocurri,fundamentalmente, hasta 1992.En 1999, la Federacin consigui la

aprobacin de la Ley N 148, que definela participacin de las organizaciones enlas decisiones que se tomen en las villas,sobre su hbitat. Actualmente, en 2001,se estn llevando a cabo las eleccionesinternas en cada una de ellas, con supropio reglamento, para cambiarautoridades de sus comisiones, con elobjetivo que el proceso de urbanizacin

sea protagonizado por sus habitantes(HABITAR BUENOSAIRES, septiembre2001). Incluso en aquellas villas, como la20, en las cuales algunas familias poseensus viviendas propias, las mismas puedenparticipar de las elecciones, para nodiscriminar entre los propietariosy no propietarios50.

45 En esos aos, las villas eran un botn que todos querandisputar, en especial los distintos grupos peronistas, incluso atiros, como cuenta una dirigente villera (BLAUSTEIN, 2001).

46 En 1972, luego de 17 aos de exilio.47 Los volantes del MVP y del Frente Antiimperialista y por

el Socialismo (FAS), en donde militaba Juan Cymes, dirigentedesde los aos sesenta y todava en la actualidad, hablaban detraicin.

48 Secuestrados por las Fuerzas Armadas y en muchascasos, asesinados.

49 Este movimiento villero estuvo acompaado de unmovimiento mayor de reivindicacin de la vivienda, queapuntaba tambin a proteger los inquilinos de departamentos,hoteles- pensin e inquilinatos

50 Un caso especial es la villa 31, dividida actualmente en 5barrios internos: Inmigrantes, Gemes, YPF, Comunicaciones yAutopista, que se halla representada por un cuerpo de delegados,para tratar de disminuir el conflicto existente. En la villa 1-11-14tambin se eligi un cuerpo de delegados, reconocidos por Ley N403/00 de la ciudad de Buenos Aires.


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2.5. Las polticas del Estado:entre erradicacin y regularizacin

La situacin actual de las villas en laciudad se explica a travs de las distintaspolticas que adopt el Estado segn losdiferentes gobiernos frente a ellas y lasposibilidades de sus habitantes de presionarante el mismo, segn el nivel de organizacinde la poblacin y el mayor autoritarismo o lapermisividad de los gobiernos. Se distinguendos etapas: erradicacin, especialmente en losgobiernos militares y la radicacinconjuntamente con la regularizacindominial y/o urbana, en los gobiernos electos,especialmente en los ltimos aos. Aunqueha habido excepciones a las mismas.

El primer plan de erradicacin se inicia en1956, a poco tiempo de asumir el gobiernomilitar de la Revolucin Libertadora quederroc a Pern en septiembre de 1955 ycontina durante todo el gobiernoconstitucional del Dr. Arturo Frondizi (1958-62); la villa de Retiro, por ejemplo, tuvointentos de erradicacin en 1958, 1960 y1962, impulsados por empresas y organismosestatales que reclaman sus tierras(PASTRANA, 1980)51.

En siete aos, el Plan ejecut 1682viviendas de 50 m2 cada una, para alrededorde 8500 habitantes, muy por debajo de la metade 34.000 pobladores que pensaba reubicar(YUJNOVSKY, 1984). Los conjuntos de viviendasfueron concebidos como unidades vecinales, conreas comunales; se localizaban cercanos a loscentros de trabajo y medios de transporte, yposean escuela primaria y servicios deabastecimiento y artesanado. Junto a la

implementacin de planes de construccin debarrios financiados por el entonces BancoHipotecario Nacional BHN, hacia 1959 seinici la construccin provisoria de viviendasprefabricadas de metal52. En los primeros aosde la dcada del sesenta se consolid la CMV,cuya relacin con los villeros fue distinta segnlas autoridades gobernantes.

Durante el gobierno constitucional de ArturoIlla, es aprobada en 1964 la Ley N 16.601, deconstruccin de viviendas para erradicar

definitivamente las villas y si bien existi unaComisin de Coordinacin de erradicacin de

villas,no hubo desalojos de terrenos entre 1963y 1966. El gobierno municipal reconoci a laFederacin de Villas de Emergencia comointerlocutor legtimo y tambin los villerospudieron hacer conocer sus reclamos en elConcejo Deliberante, especialmente a travs delos partidos socialista, demcrata-cristiano ycomunista (BLAUSTEIN, 2001).

La CMV , por su parte, dispuso que deltotal de viviendas que construa, un cupo erapara los habitantes de las villas y se eximide impuestos de contribucin territorial pordiez aos a los beneficiarios. Solo se lleg aconformar un Plan Piloto para laErradicacin de las Villas de Emergencia 5, 6y 18 del Parque Almirante Brown, dado queel municipio necesitaba recuperar tierrasocupadas por los villeros para implementarsu programa del Parque. El Plan prevea tresetapas: 1. realizar algunas obras muyurgentes como drenajes, alumbrado pblico,construccin de senderos peatonales y aguacorriente, as como organizar a la poblacin atravs de juntas vecinales, para lograr su

participacin; 2. prevea el congelamiento dela poblacin de las villas existentes y 3.erradicacin a viviendas a construirse porautoconstruccin mediante sistemas deesfuerzo propio y ayuda mutua. Pero, hasta

junio de 1966, cuando asume Ongana, slo sehaba implementado la primera etapa.

En 1968, la cuestin de las villas pasa a larbita nacional: el Ministerio de BienestarSocial elabora el Plan de erradicacin de las

villas de emergencia de la Capital Federal ydel Gran Buenos Aires. Primer programa.

Erradicacin y alojamiento transitorio- PlanPEVE53. La poltica hacia las villas seratotalizante, coherente y definitiva y la CMVpierde injerencia en ella.

El Plan Ley N 17.605/67 defina laconstruccin de 8000 viviendas en 17 NcleosHabitacionales Transitorios-NHT, de 13,3 m2/familia, pues se supona que los villeros debanreadaptarse dejando sus cdigos deconducta antes de ser trasladados a las

viviendas definitivas. Entre 1966 y 1970 se

51 Pero aun son intentos puntuales, no englobados en unapoltica articulada de erradicacin.

52 Por su forma abovedada, sus ondulaciones y suprecariedad, tambin por sus dimensiones minsculas, esascasas fueron bautizadas como los medios caos.

53 Segn el gobierno, el Plan surgi en 1967 cuando el GBAfue afectado por grandes inundaciones al desbordarse los rosMatanza y Reconquista. Los damnificados mayoritariamenteeran habitantes de las Villas, los cuales en calidad de intrusostenan instaladas sus viviendas en terrenos baldos privados.


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erradicaron slo seis villas habitadas por 3765personas, muy lejos de las previsiones de70.000 habitantes, segn el plan original. Laconstruccin del primer NHT recin se inicien 1969 y cinco se construyeron en terrenosinundables. Luego de ms de 30 aos, algunosde ellos aun estn ocupados (ver Cuadro N 2),por sus primeros habitantes o susdescendientes. Ninguna vivienda definitiva fuerealizada en dicho perodo (YUJNOVSKY, 1984).Entre 1970 y marzo de 1973 siguen laserradicaciones. Cuando termina ese perodo degobierno militar, bajo la presidencia del Gral.Lanusse, se haban erradicado otras 6 villascon 12.724 personas.

Entre 1973 y 1976 las villas fueron elcentro de conflictos de grupos polticosdistintos54. Tanto el equipo tcnico de la CMV,que trabaja junto a los villeros para definirprogramas de radicacin de viviendas conparticipacin de la poblacin, como laSecretara de Vivienda de la Nacin, queexpresa, en 1973, la necesidad de

transformacin de las villas y no deerradicacin55 contrastaban con la poltica delMinisterio de Bienestar Social que estaba afavor de las erradicaciones, y que finalmente,se impone. La villa Saldas (parte de Retiro)fue la primera erradicada en 1974, pues elEstado necesitaba de los terrenos paraconstruir la autopista riberea. Este hechomarc el cese de la movilizacin.

La violenta erradicacin de las villas desde1977 form parte de una poltica ms ampliadel gobierno del Proceso, tendiente a laelitizacin de la ciudad de Buenos Aires(OSZLAK, 1991), parte de cuyos instrumentosfueron la promulgacin del Cdigo dePlaneamiento Urbano de la ciudad en 1977 yde la Ley de locaciones urbanas N 21342/76,que estableci una liberacin gradual de losalquileres congelados que culminaba afines de 1979, declarando a casi 500000inquilinos como no pudientes, los quetuvieron que ir a vivir al GBA o a habitarinquilinatos y hoteles-pensin56; y

54 Incluso los mismos se evidenciaron en la adjudicacin deviviendas, dado que se producen tomas por parte de diferentessectores para dirimir el destino de estas unidades.

55 Los conjuntos de vivienda que se construan (a travs delplan Alborada) se haca en los mismos terrenos de las villas.

56 En slo uno de los cincuenta juzgados de la Capital,en 1979, se iniciaron 430 juicios de desalojo,que se dictaron 250 sentencias y que 60 de ellasordenaban el desalojo con uso de la fuerzapblica.

FIG. 12. Ciudad de Buenos Aires.Villa 31 (Retiro)



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destruccin de viviendas para la construccinde autopistas urbanas, cuyos propietariosfueron indemnizados, pero no los inquilinos57.

En agosto de 1976 la Municipalidadcomunic a la poblacin:

que, en cumplimiento de su poltica decongelamiento de las villas de emergenciaexistentes en la ciudad,no permitir de ningunamanera la construccin de nuevas viviendas endichos lugares o la ampliacin de las actuales.Con tal motivo se advierte a quienes no accedana dicha prohibicin, que se dispondr deinmediato a la demolicin de toda nuevaconstruccin sin perjuicio de adoptar las medidaslegales que correspondan contra quieneslesionen los legtimos derechos de dominio queejerce la Municipalidad sobre sus predios.

A la poblacin extranjera y a los migrantesdel interior que decidan volver a susprovincias, se les pag el pasaje de vuelta y alresto de los habitantes, se los desplaz alGBA58, sin darles ningn apoyo parasu relocalizacin.

Importa colocar una declaracin de 1980

del jefe de la CMV, Guillermo del Cioppo,acerca de la ciudad de Buenos Aires, paracomprender la concepcin que impulsla erradicacin:

Concretamente: vivir en Buenos Aires no espara cualquiera sino para el que la merezca,para el que acepte las pautas de una vidacomunitaria agradable y eficiente. Debemostener una ciudad mejor para la mejor gente.

En el mismo ao, la CMV expresa que el

operativo Bajo Belgrano, iniciado a fines de1977, fue la primera gran experiencia deerradicacin y, adems, exitosa, en una villade once manzanas prximas a zonasparquizadas, lagos, campo de golf municipal,clubes privados, campo hpico, etc., es decir,en una zona privilegiada de la ciudad, en lacual se localizan posteriormente, en especial

desde mediados de los aos 80, grandesconjuntos de vivienda, posibilitadas porexcepcin al Cdigo dePlaneamiento(CLICHEVSKY, 1996).

A partir de 1983, con la redemocratizacin,hubo varias propuestas presentadas porparte del Movimiento Villero para laradicacin. La Municipalidad promulg en1984 el Decreto 653, reconociendo el derechode los primitivos habitantes de las villas aquedarse en el terreno que ocupan, peroconstruyendo una vivienda no precaria. Elproceso de regularizacin se inici en julio de1989 con la firma del Acta de Compromisoentre el Movimiento Villero y el PoderEjecutivo Municipal; defina que elotorgamiento del ttulo de propiedad deberealizarse mediante una operatoria que tornea la propiedad accesible en relacin a losingresos reales de la poblacin59.

En el nivel nacional, la regularizacindominial exclusivamente sobre tierrapblica se establece con el ProgramaNacional de Tierras Fiscales, Programa

Arraigo (Decreto 2441/90) y la Ley 24.374/94,en el marco normativo de la Ley de

Emergencia Econmica N 23.697/89(PRESIDENCIADE LANACIN, COMISINNACIONAL DE TIERRAS FISCALES-PROGRAMA

ARRAIGO, 1994). Dicho Programa representaun punto de inflexin importante en lo quehistricamente fue la poltica con lapoblacin villera: de las sucesivaserradicaciones, se pasa a considerar que laocupacin pacfica por parte de la poblacinde bajos recursos de tierras de propiedad delEstado Nacional es legtima. En 1990, sefirm el Decreto N 1001, por el cual se

venden a los villeros las tierras de propiedadnacional que ocupan; las mismas debenposeer declaracin de innecesariedad, perolos trmites son largos y complicados60.

En 1992 se firman los boletos de compra-venta a una asociacin civil, como exige dichoPrograma, en representacin de los vecinos enlas villas 15, Mataderos aunque la situacin

57 Paralelamente, en 1976 la provincia de Buenos Airessuspende la autorizacin de los loteos. Seis meses despus, elDecreto-Ley N 8912 de Ordenamiento Territorialprohbe loteos sin infraestructura. A partir de ese momento, elprecio de la tierra del GBA aumenta sustancialmente,aunque ya desde aos anteriores los sectores pobresno podan acceder a los mismos(CLICHEVSKY, 2000a).

58 El 21% de la poblacin erradicada se concentr en elPartido de La Matanza.

59 Se analizaron las formas legales para llevar a cabo estaregularizacin, tanto de tierras fiscales nacionales y municipales,como de tierras privadas Para ellas, el instrumento que seintent aplicar fue el canje por otras tierras dentro de la ciudad.

60 El precio del lote surga de las tasaciones, realizadas enel caso de las tierras nacionales, por el Tribunal Nacional deTasaciones y el Departamento de Tasaciones de cada uno de losorganismos nacionales intervinientes, y se toma la tasacin msalta. En el caso de las tierras municipales, la tasacin la realizael Banco de la Ciudad.


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es confusa pues el terreno solo en parte es depropiedad nacional; tambin parte es de laCMV y parte privada y 21-24, Barracas. La

villa 20, en Lugano, posee problemas porquedurante la ltima dictadura, el Estadonacional cedi parte de las tierras a la PolicaFederal Argentina; hasta que las mismasfueron dadas a la CMV ha pasado varios aos.

La villa 21-24 es la nica donde se hainiciado la venta de lotes, recin en el ao2000; una lmina en la pared del CentroComunitario de la misma muestra lasopciones del Plan de pago de tierras: desde24 cuotas de 72 US$/mes; 4 cuotas de 400US$/mes o 1.600 US$ al contado, ms lacuota social. Sobre otra pared, un desplieguede fotos que muestra de qu manera los

villeros van construyendo sus casas,grupalmente, sin saber cul casa lecorresponder a cada uno cuando finalicen.

El proceso de la venta a los villeros de lastierras de propiedad municipal comenz en1990, cuando se aprueba el Decreto N 1737/90.

De este modo, explic el Arq.Alfredo Garay61,damos un paso para que los sectores

marginados puedan tener una vivienda digna.Con esto no pretendemos eliminar la pobreza,pero s formalizar lo informal(LANACIN, 31/3/91)

En junio de 1991, se crea, en el mbito de laMunicipalidad de la ciudad de Buenos Aires, elPrograma de Radicacin de Villas de laCapital62. Se elabor un plan de regularizacinpara cada villa en particular, incluyendo,enalgunos casos, la ampliacin del terreno por laalta densidad o por no poseer mnimas

condiciones de apertura de red vial; enalgunas, se proponen soluciones habitacionalesen altura de uno y dos pisos; la superficie delote es de 72 m263. En 1992 el cambio deautoridades municipales paraliza el Programa.

En 1996, la primera Constitucin de laCiudad64 le dio status casi de derecho a laradicacin y en 1998 se aprob la Ley N 148que establece mecanismos de consenso entrelos poderes ejecutivo, legislativo y

organizaciones villeras. El Programa deIntegracin de Asentamientos65 Precarios, dela CMV, tiene como objetivo la recuperacinde los mismos, atendiendo al mejoramientode las condiciones ambientales, necesidadesde vivienda y fortaleciendo la identidad ycalidad barrial de sus entornos; se lleva unapoltica de radicacin poblacional y detransformacin de las villas en barrios, en las

villas ubicadas en terrenos de propiedad delGobierno de la Ciudad de Buenos Aires; sehan abierto calles y edificado viviendas ydotado de infraestructura bsica en unasuperficie de alrededor de 210 hectreas.

La CMV se encuentra con el problema dela exigua tierra que existe en la ciudad parapoder construir las soluciones habitacionalesnecesarias para la poblacin villera, pues lamisma ha descartado conjuntos de altadensidad, como se haban realizado endcadas anteriores, por cuestiones culturales.Incluso la construccin de pequeos edificiosen propiedad horizontal ya es un cambiocultural grande para las familias villeras,que ha veces les resulta difcil afrontar.

En el NHT Zavaleta, luego de treinta aos,

en los cuales las viviendas precarias y todaslas instalaciones colapsaron, la CMV presenta los vecinos un Plan a realizarse en 4 etapas,para la construccin de 132 viviendas endplex y 640 departamentos de planta baja ytres pisos; adems se construirn 6.600 m2 deequipamiento deportivo, centro de salud,plazas pblicas y equipamiento social. Losrequisitos para ser adjudicatarios es figurar enel censo de villas de 1999 y poseer documentoargentino de identidad. Las obras se haniniciado a fines de 2001.

La villa 1-11-14 en Flores Sur, con ms de25.000 habitantes (ver Cuadro N 3) posee lams alta densidad de las villas de la ciudad:800 hab/Ha, cuando la densidad promedio delas mismas es de 260 hab/Ha. Por lo tanto, esnecesario realizar la relocalizacin de partede la poblacin. La CMV est buscandoterrenos en la cercana de la villa paracomprarlos, donde se construirn 500

viviendas adicionales. Se han construido en

61 Secretario de Planeamiento de Buenos Aires en la poca.62 Los beneficiarios seran todas las familias que vivan en

las villas segn los censos actualizados hasta 1990.63 Se logro el ttulo de propiedad slo para la Villa 12,

Charra64 Hasta ese ao, la ciudad de Buenos Aires tena el status

de un Municipio sin autonoma, dado que el Intendente era

designado directamente por el presidente de la Nacin. A partirde 1996, la ciudad pasa a tener status de estado provincial, consu propia Constitucin y Poder Legislativo y se pasa a llamarCiudad Autnoma de Buenos Aires.

65 El gobierno de la ciudad utiliza asentamiento paradefinir las villas, los NHT, y no como fue definido asentamientoen este trabajo.


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ella 674 viviendas a 480 US$/m266. Secontempla que el 50% de las viviendas aconstruirse sern para familias numerosas;ya est en licitacin la construccin de 436

viviendas de planta baja y tres pisos ydplex, as como obras de infraestructura ypavimento, con un presupuesto oficial de 15millones de dlaras67; para esta etapa, se hanbajado los costos a 350 US$/m2.

En cuanto al financiamiento, se incorpor,para la misma villa 1-11-14, un subsidioexplcito importante, para poder bajar el

monto de las cuotas: de 180 US$/mes aalrededor de 65 US$/mes (HABITAR BUENOS

AIRES, setiembre 2001). Dentro de laestrategia del gobierno de la ciudad depromocionar la Zona sur, no cobrar impuestopor alumbrado, barrido y limpieza por eltrmino de tres aos. Por otro lado, la CMVest estudiando el refinanciamiento operodos de gracia para familiasimposibilitadas de efectuar los pagos, paraque las mismas no pierdan sus viviendas.

En la villa 20, Lugano, con ms de16.000 habitantes y 4500 familias, seejecut un programa de viviendascolectivas a travs del cual se construyeron144 viviendas de 1, 2 y 3 dormitorios68; seliberaron 600 metros de calles. En la villa15 el gobierno de la ciudad comenz conapertura de calles, pero sin serviciospluviales y en varios sectores con cotas msaltas que las viviendas, con lo cual estas seinundan (GUTIRREZ, 1999) Se ha tenidoque reubicar a 50 familias para poder

realizar la apertura de calles; la CMVconstruy algunas viviendas semillas paraestas familias69. Dado que las viviendas,aunque sean construidas en las villas,deben cumplir las regulaciones del Cdigode Planeamiento de la ciudad, que exigeestacionamientos, y puesto que la poblacin

villera no posee automviles, se estestudiando que dichos espacios puedan serreutilizados para canchas de ftbol yactividades culturales.

66 En pocas anteriores la CMV ha llegado a construirviviendas a 1100 US$/m2.

67 CLARN, 21/12/01; LANACIN, 21/12/0168 De las familias adjudicatarias.65 estaban afectadas por las

trazas de calles; las restantes 79 familias dejaron sus casas librespara relocalizar a otras familias afectadas por la traza de la red vial

69 Adems, se encuentra realizando acciones en la villa 3 enParque Alte. Brown; la Villa 6 Cildez (aqu tambinlos vecinos se estn autoconstruyendo viviendas y una primeraetapa se encuentra finalizada; Gutirrez, 1999); la villa 17y el NHT del Trabajo y las villas 19, 26 21-24y Los Piletones.

FIG. 13. Ciudad de Buenos Aires.Villa 31 (Retiro)



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3. NOTAS FINALES

La historia del hbitat informal en elAMBA da cuenta de la complejidad delproceso de su conformacin, tanto por lacantidad de tipos existentes, magnitud dehabitantes que poseen, sus formasorganizacionales y las distintas polticashacia l. En especial para las villas de laciudad de Buenos Aires, es un llegar, irse y

volver al terreno ocupado (ganado?) segn losdistintos gobiernos, tanto constitucionalescomo militares. Interesa remarcar algunasconstataciones:

Aunque haba una mejor distribucindel ingreso en dcadas anteriores y losniveles de desocupacin eran muchomenores que los actuales, la poblacinpobre ha debido buscar un lugar en laciudad a travs de mltiples formas deinformalidad/ilegalidad, desde iniciosdel siglo XX, aumentando su magnitud atravs de un proceso continuo desde losaos cuarenta, en principio en la ciudadde Buenos Aires, y luego en el resto del

AMBA. En los aos c

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