Višje sodišče v LjubljaniCivilni oddelek

VSL Sodba II Cp 2301/2019

ECLI:SI:VSLJ:2020:II.CP.2301.2019

Evidenčna številka: VSL00041059Datum odločbe: 12.02.2020Senat, sodnik posameznik: Brigita Markovič (preds.), Irena Veter (poroč.), dr. Vesna Bergant RakočevićPodročje: CIVILNO PROCESNO PRAVO - LOKALNA SAMOUPRAVA - OKOLJSKO PRAVO -STVARNO PRAVO - USTAVNO PRAVOInstitut: vmesna sodba - temelj zahtevka - prostorsko načrtovanje - državni prostorski načrt - občinskiprostorski akti - oblastno ravnanje - odškodninska odgovornost države - načelo subsidiarnosti - zasebnalastnina - gradbeno dovoljenje - sprememba namembnosti zemljišča - sodno varstvo - upravni spor -izčrpanost pravnih sredstev - postopek za oceno ustavnosti zakonaZveza: ZUPUDPP člen 6, 6/2. ZPNačrt člen 14, 14/3. Uredba o državnem prostorskem načrtu za celovitoprostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru (2011) člen 1. URS člen 33

Jedro

Tožniki imajo za izpodbijanje zakonitosti Uredbe na voljo pobudo za začetek postopka za oceno njeneustavnosti in zakonitosti, ki je še niso izkoristili. Nezakonitosti Uredbe, kot predpogoja za nadaljnjo presojoprotipravnosti ravnanja toženke, zato ne more ugotavljati pravdno sodišče v tem postopku.

Ker tožniki izkazujejo drugačen pravni interes, imajo možnost neposredne vložitve pobude za začetekpostopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe in tudi možnost za uspeh. Za utemeljenost tožbenegazahtevka morajo tožniki izkoristiti vsa pravna sredstva, ki so jim na voljo za izpodbijanje (ne)zakonitostiUredbe, česar pa še niso storili.

Izrek

I. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana vmesna sodba spremeni tako, da se zavrne tožbeni zahtevek, ki se glasi:

"Tožena stranka je dolžna tožečim strankam v roku 15 dni plačati 1.000.000 EUR z zakonskimi zamudnimiobrestmi od 28. 6. 2013 dalje, in sicer:

- prvemu tožniku A. A. 500.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 28. 6. 2013 dalje,

- drugi tožnici B. B. 250.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 28. 6. 2013 dalje,

- tretjemu tožniku C. C. 125.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 28. 6. 2013 dalje,

- četrtemu tožniku D. D. 125.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 28. 6. 2013 dalje."

II. Tožeče stranke so dolžne toženi stranki v 15 dneh nerazdelno povrniti 19.972,50 EUR stroškov pravdnegapostopka, v primeru zamude skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dne poteka roka za prostovoljnoizpolnitev obveznosti dalje do plačila.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano vmesno sodbo razsodilo, da je tožbeni zahtevek tožnikov po temeljuutemeljen.

2. Proti sodbi se iz razloga zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter zmotne uporabematerialnega prava pritožuje tožena stranka in predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo razveljavi intožbeni zahtevek zavrne. Podredno predlaga razveljavitev vmesne sodbe in vrnitev zadeve sodišču prvestopnje v ponovno odločanje. Navaja, da je Uredba o državnem prostorskem načrtu (v nadaljevanju: Uredba) vskladu z Zakonom o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (ZUPUDPP) vključilazemljišče tožnikov parc. št. ... k. o. ... v športno rekreacijske površine. Uredba je v celoti veljaven prostorskiakt, ki je po svoji naravi splošen pravni akt, katerega nezakonitost ali neustavnost ni bila ugotovljena. Kotizhaja iz sklepa Vrhovnega sodišča II Ips 220/2017 s 17. 1. 2019 je najprej treba ugotoviti, ali Uredbapredstavlja oblastno protipravnost. Odškodninska odgovornost za oblastno protipravnost je sekundarne narave,kar pomeni, da mora oškodovanec za zatrjevano protipravnost in iz nje izvirajoče posledice uporabiti pravnosredstvo, ki ga ima na razpolago. Stališče Vrhovnega sodišča, da je vprašanje zakonitosti Uredbe v pristojnostiupravnega sodišča, je napačno. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-6/2017 z 20. 6. 2019 izrecno izpostavilo, daso prostorski akti, s katerimi se načrtuje uporaba prostora, po svoji pravni naravi splošni pravni akti. Vprimerih, ko predpis ali splošni akt, izdan v izvrševanje javnih pooblastil, neposredno posega vposameznikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj, je pravno varstvo posameznikuzagotovljeno s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti določb takšnega predpisaoziroma splošnega akta. Tožniki imajo s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitostiUredbe učinkovito pravno sredstvo, s katerim bodo sanirali posledice, če je bilo nezakonito poseženo vnjihovo lastninsko pravico iz 33. člena Ustave. Zmoten je zato zaključek sodišča prve stopnje, da tožnikinimajo neposrednega pravnega sredstva zoper Uredbo. Tudi sicer Uredba ne vsebuje nikakršneganezakonitega elementa v obliki prekoračitve pristojnosti države. Pravna podlaga za državno načrtovanje je vdrugem odstavku 6. člena ZUPUDPP. Določitev namembnosti parcele tožnikov za ureditev športnorekreacijskega centra Ankaran je povezana z osnovno prostorsko ureditvijo - pristaniščem za mednarodnipromet. Območje predstavlja varovalni zeleni pas, torej varovalno kontaktno točko med Luko Koper inzunanjim območjem, ki ga je bilo potrebno vzpostaviti, da bi se dosegli cilji skladnega prostorskegaumeščanja. Zaradi potrebe po celovitem načrtovanju določenega območja so predmet državnega prostorskeganačrta (v nadaljevanju: DPN) lahko tudi ureditve lokalnega pomena. Obravnavano zemljišče ni bilo vključenov DPN samo zaradi okoljskih razlogov, temveč tudi zaradi potrebe po skladnem in kakovostnem prostorskemrazvoju. Potreba po vzpostavitvi varovalnega pasu je bila prepoznana tudi v strokovni podlagi za pripravoDPN, ki jo je pripravila Občina Koper. S tem je izkazala svojo voljo do urejanja zemljišča tožnikov na način,kot je bil sprejet z DPN. Ta ne vzpostavlja obveznosti odkupa oziroma razlastitve v njem zajetih nepremičnin,temveč določa le prikaz in opis območja načrta in umestitev načrtovanih prostorskih ureditev v prostor. Napodlagi DPN se domneva izkazanost javne koristi kot pogoja za izvedbo razlastitvenih postopkov, medtem koje pridobitev ustreznih pravic na zemljiščih predmet investicijskih odločitev. Dejstvo, da po sprejemu Uredbeše ni bilo pristopljeno k postopkom pridobivanja zemljišč, tako ne predstavlja protipravnega delovanja toženestranke.

3. Tožniki so na pritožbo odgovorili in predlagali njeno zavrnitev.

4. Pritožba je utemeljena.

5. Tožniki v obravnavani zadevi od toženke zahtevajo plačilo odškodnine po pravilih o krivdni odškodninski

odgovornosti, ker je njihovo zemljišče z DPN vključila v območje Športnorekreacijskega centra Ankaran,čeprav ZUPUDPP ne določa področja športa in rekreacije kot področja, na katerem bi država smela načrtovatiprostorske ureditve. Zaradi spremembe namembnosti zemljišča, ki je bilo prvotno namenjeno stanovanjskigradnji in delno prometni dejavnosti, so bili dejansko razlaščeni, saj investitor, ki bi pridobil zemljišče alisprožil postopek razlastitve, ni znan. Posledica uveljavitve DPN je bistveno nižja vrednost zemljišča, razlika vvrednosti pa predstavlja vtoževano škodo. Toženka je odškodninski odgovornosti nasprotovala, ker ni podanaprotipravnost njenega ravnanja, niti ni Uredba v nasprotju z zakonom. DPN je bil izdelan za celovitoprostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru, torej za infrastrukturo pomorskega prometa. Vobmočje načrta je bilo zajeto tudi območje, brez katerega bi bilo delovanje pristanišča onemogočeno, saj bi vnasprotnem primeru vplivi na okolje ter zdravje ljudi presegli mejne vrednosti, določene s predpisi s področjavarovanja okolja. V postopku priprave DPN je s podajo smernic in predlogov sodelovala tudi lokalnaskupnost.

6. Pritožbeno sodišče v tej zadevi odloča drugič. V prvem sojenju je sodišče prve stopnje z vmesno sodboodločilo, da je tožbeni zahtevek tožnikov po temelju utemeljen, ker je ocenilo, da je toženka z umestitvijozemljišča tožnikov v DPN ravnala protipravno, saj šport in rekreacija nista področji, glede katerih sme toženkav skladu z ZUPUDPP načrtovati prostorske ureditve. Pritožbeno sodišče je s s sodbo II Cp 1285/2016 ugodilotoženkini pritožbi in izpodbijano vmesno sodbo spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek tožnikov v celotizavrnilo. Presodilo je, da toženka ni tista, ki bi bila dolžna dokazovati, da pri določitvi namembnosti zemljiščani ravnala protipravno. Trditveno in dokazno breme glede obstoja protipravnega ravnanja je na tožnikih, ki paga niso zmogli. Tožniki so zoper odločitev pritožbenega sodišča vložili revizijo o kateri je Vrhovno sodiščeodločilo s sklepom II Ips 220/2017. Reviziji je ugodilo, sodbi pritožbenega in prvostopenjskega sodiščarazveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje.

7. Vrhovno sodišče je v navedenem sklepu pojasnilo, da gre v obravnavanem primeru za vprašanjeodškodninske odgovornosti za oblastno protipravnost, za obstoj katere morata biti kumulativno izpolnjeni dvepredpostavki – nezakonitost podzakonskega pravnega akta (Uredbe) in protipravnost ravnanja oblastvenegaorgana (toženke). Presoja zakonitosti pravnega akta izvršilne oblasti je v pristojnosti upravnega sodstva,medtem ko je obstoj protipravnosti kot predpostavka odškodninske odgovornosti države v domeni pravdnegasodišča. Da bi civilno sodišče presojalo protipravnost ravnanja oblastnega organa, mora najprej odgovoriti navprašanje, ali je tako ravnanje nezakonito. Pri tem je treba upoštevati še eno značilnost odškodninskeodgovornosti za oblastno protipravnost, to je subsidiarnost tega varstva. Iz načela subsidiarnosti namreč izhajazahteva po izčrpanju pravnih sredstev. Če ima oškodovanec na voljo pravno sredstvo, ki mu omogoča odpravoprotipravnega ravnanja, potem je upravičen samo do povrnitve tiste škode, ki je tudi vložitev pravnegasredstva ni oziroma je ne bi odpravila. Če je sanirana nezakonitost, je s tem logično nujno odpravljena tudiprotipravnost.

8. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče zaključilo, da je v konkretnem primeru najprej treba razrešitivprašanje, ali imajo tožniki pravno sredstvo, s katerim bi izničili vpliv sporne Uredbe na njihov pravnipoložaj. Ker tožniki po veljavni zakonski ureditvi1 nimajo možnosti sodnega varstva v upravnem sporu zneposredno vložitvijo tožbe zoper DPN, je Vrhovno sodišče možnost sanacije posledic zatrjevanenezakonitosti Uredbe videlo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Pri tem je opozorilo, da se stanje vzvezi z neposrednim pravnim varstvom lahko spremeni2, saj je na Ustavno sodišče vložilo zahtevo za ocenoustavnosti Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) in ZPNačrt, ker ne določata ustreznih pristojnosti, postopkov inpooblastil sodišču, da v upravnem sporu presoja in odloči o veljavnosti prostorskih pravnih aktov.

9. Sodišče prve stopnje je sledilo napotkom Vrhovnega sodišča in v ponovljenem sojenju preverilo možnosttožnikov za zavarovanje njihove lastninske pravice v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Ker je presodilo,da zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja v konkretnem primeru ne predstavlja primernega (pravnega)sredstva, je zaradi izčrpanosti pravnih sredstev in ugotovljene protipravnosti toženkinega ravnanja, tožbenemuzahtevku tožnikov po temelju ponovno ugodilo.

10. Pritožbeno sodišče ugotavlja, da je bila 20. 6. 2019, po izdaji sklepa Vrhovnega sodišča II Ips 220/2017 in

izpodbijane vmesne sodbe, izdana odločba Ustavnega sodišča U-I-6/17-21, ki jo je predvidelo že Vrhovnosodišče in na katero sedaj v pritožbi opozarja toženka. Iz odločbe Ustavnega sodišča izhaja, da lahko z vidikalastnika zemljišča določitev namenske rabe zemljišča pomeni omejitev njegove lastninske pravice, saj smezemljišče uporabljati le skladno s prostorskimi akti. Ustavna omejitev, ki zavezuje pripravljavca prostorskegaakta pri opredelitvi vsebine prostorskih aktov, je tudi pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in z njopovezana zahteva po spoštovanju načela sorazmernosti med omejitvami lastninske pravice in javniminteresom na področju prostorskega planiranja. Prostorske akte, ki določajo namensko rabo prostora, v sistemudelitve pravnih aktov na posamične in splošne Ustavno sodišče uvršča med slednje, pri presoji njihove vsebinepa upošteva tudi dejstvo, da gre zaradi predmeta urejanja za splošne pravne akte sui generis, ki jih opredeljujekonkretnejši pristop k normiranju. V primerih, ko predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnihpooblastil, neposredno posega v posameznikove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj, jepravno varstvo posamezniku zagotovljeno s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitostidoločb takega predpisa oziroma splošnega akta.3

11. Ustavno sodišče je ocenilo, da ZPNačrt, zato ker ne predvideva neposrednega sodnega varstva v okvirurednega sodstva zoper splošne pravne akte, ni v neskladju z Ustavo. Posameznikom je kot učinkovito pravnosredstvo za vsebinsko presojo prostorskega akta namreč na voljo pobuda za začetek postopka za ocenoustavnosti in zakonitosti. Pritožbeno sodišče zato pritrjuje toženkinemu stališču, da tožniki niso izčrpali vsehpravnih sredstev zoper Uredbo o DPN. Tožniki imajo s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti inzakonitosti učinkovito pravno sredstvo, s katerim bi lahko izničili vpliv sporne Uredbe na njihov pravnipoložaj.

12. Čeprav se odločba U-I-6/17-21 nanaša na spor v zvezi z občinskim prostorskim načrtom in je Ustavnosodišče v 17. točki odločbe navedlo, da je "presojo zatrjevane protiustavne pravne praznine omejilo navprašanje sodnega varstva lastnikov nepremičnin zoper občinske prostorske načrte v delu, v katerem tispreminjajo obstoječo namensko rabo njihovih zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva", je odločba uporabljivatudi v konkretnem primeru. Po presoji Ustavnega sodišča so prostorski akti splošni pravni akti sui generis,zoper katere je posameznikom zagotovljeno pravno varstvo preko pobude za začetek postopka za ocenoustavnosti in zakonitosti, če ti akti posegajo v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj posameznikov.Po tretjem odstavku 14. člena ZPNačrt so prostorski akti državni, občinski in medobčinski prostorski akti.Državna prostorska akta sta državni strateški prostorski načrt in državni prostorski načrt (četrti odstavek istegačlena). V obravnavanem primeru je bil s sporno Uredbo sprejet DPN, ki spada med prostorske akte, o katerihgovori odločba Ustavnega sodišča in je s spremembo namembnosti zemljišča tožnikov omejil oziroma posegelv njihovo lastninsko pravico.

13. Tožniki imajo za izpodbijanje zakonitosti Uredbe na voljo pobudo za začetek postopka za oceno njeneustavnosti in zakonitosti, ki je še niso izkoristili. Nezakonitosti Uredbe, kot predpogoja za nadaljnjo presojoprotipravnosti ravnanja toženke, zato ne more ugotavljati pravdno sodišče v tem postopku. Tega ne spremeniniti dejstvo, da je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sporneUredbe enkrat že obravnavalo in jo s sklepom U-I-169/12-6 zavrglo. Med pobudniki ni bilo tožnikov4, pobudapa je bila zavržena zaradi pomanjkanja pravnega interesa pobudnikov. Ti so z navedbo, da na spornemobmočju živijo ali imajo tam nepremičnine, nasprotovali gradnji objektov, predvidenih v DPN. Ker gradnjaobjektov neposredno na podlagi Uredbe ni mogoča, saj mora upravni organ z odločbo najprej dovoliti gradnjoin predpisati konkretne pogoje, pobudniki z nasprotovanjem gradnji objektov niso uspeli, saj ne gre zaneposreden poseg v njihov pravni položaj. Povsem iz drugih razlogov pa Uredbi nasprotujejo tožniki. Tako jine nasprotujejo, ker je predvidela gradnjo določenih objektov, temveč zato, ker je spremenila namembnostnjihovega zemljišča. To pa lahko pomeni omejitev lastninske pravice tožnikov in neposreden učinek Uredbena njihov pravni položaj. Ker tožniki izkazujejo drugačen pravni interes od pobudnikov v zadeviU-I-169/12-6, imajo možnost neposredne vložitve pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti inzakonitosti Uredbe in tudi možnost za uspeh. Za utemeljenost tožbenega zahtevka morajo tožniki izkoristitivsa pravna sredstva, ki so jim na voljo za izpodbijanje (ne)zakonitosti Uredbe, česar pa še niso storili.

14. Ker je toženkina pritožba utemeljena že iz zgoraj navedenih razlogov, se pritožbeno sodišče do preostalihpritožbenih razlogov (glede protipravnosti toženkinega ravnanja) ni opredeljevalo. Pritožbeno sodišče je takov skladu s 5. alinejo 358. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) pritožbi ugodilo in izpodbijano sodbospremenilo tako, da je tožbeni zahtevek v celoti zavrnilo, kot izhaja iz izreka te sodbe.

15. Zaradi spremenjene odločitve je moralo pritožbeno sodišče v skladu z drugim odstavkom 165. člena ZPPodločiti o stroških celotnega pravdnega postopka. Ker so tožniki s svojim zahtevkom v celoti propadli, morajotoženki na podlagi pravila o uspehu povrniti njene potrebne pravdne stroške (prvi odstavek 154. člena v zvezis prvim odstavkom 155. člena ZPP). V skladu s prvim odstavkom 8. člena Zakona o državnem odvetništvu indrugim odstavkom 20. člena Odvetniške tarife je pritožbeno sodišče toženki nagrado odmerilo v skladu zZakonom o odvetniški tarifi (ZOdvT). Upoštevaje vrednost spornega predmeta 1.000.000 EUR je pritožbenosodišče toženki priznalo 3.867,50 EUR nagrade za postopek na prvi stopnji (tar. št. 3100 ZOdvT), 3.570 EURnagrade za narok na prvi stopnji (tar. št. 3102 ZOdvT), 20 EUR za plačilo poštnih in telekomunikacijskihstoritev na prvi stopnji, 4.462,50 EUR nagrade za postopek pritožbe (tar. št. 3210 ZOdvT), 20 EUR za plačilopoštnih in telekomunikacijskih storitev v pritožbenem postopku, 3.570 EUR nagrade za narok v ponovljenempostopku (tar. št. 3102 ZOdvT) in 4.462,50 EUR nagrade za predmetni pritožbeni postopek (tar. št. 3210ZOdvT). Pritožbeno sodišče toženki ni priznalo ponovno priglašenega pavšalnega zneska za plačilo poštnih intelekomunikacijskih storitev za ponovljeni in pritožbeni postopek, saj je v vsaki zadevi na posamezni stopnjistranki mogoče priznati le en pavšalni znesek za navedene storitve (drugi odstavek 14. člena ZOdvT). Toženkitudi ni priznalo priglašene nagrade za postopek v ponovljenem postopku, saj ji ta v skladu s četrtim odstavkomopombe 3 ZOdvT ne pripada. Tožniki so tako dolžni toženki poravnati 19.972,50 EUR stroškov pravdnegapostopka, v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka roka za prostovoljnoizpolnitev obveznosti dalje do plačila.

-------------------------------1 Za presojo predmetnega spora sta relevantna ZUPUDPP in Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), kista bila z uveljavitvijo Zakona o urejanju prostora (ZureP-2) sicer razveljavljena, a sta veljala v času izdajeUredbe o DPN.2 V 18. točki sklepa II Ips 220/2017 je Vrhovno sodišče zapisalo, da: "Zoper Uredbo tožniki trenutno (še)nimajo neposrednega pravnega varstva."3 Glej 20. in nadaljnje točke odločbe U-I-6/17-21.4 Iz trditev tožnikov, podatkov v spisu in sklepa U-I-169/12-6 nasprotno ne izhaja.

Datum zadnje spremembe: 15.03.2021