v-5 02 08 block - Лабораторія законодавчих ініциатив ·...

1Часопис ПАРЛАМЕНТ № 2/2008

«Часопис ПАРЛАМЕНТ»науково�популярний журнал

Свідоцтво про державну реєстраціюдрукованого засобу масової інформаціїКВ 5474 від 13.09.2001 р.,видане Державним комітетомінформаційної політики України

ЗАСНОВНИК І ВИДАВЕЦЬЛабораторіязаконодавчих ініціатив[email protected]тел.: (044) 531 37 68факс: (044) 425 25 33

ГОЛОВНИЙ РЕДАКТОРІгор КОГУТ

ВІДПОВІДАЛЬНИЙ РЕДАКТОРАнжела ЄВГЕНЬЄВА

ЛІТЕРАТУРНИЙ РЕДАКТОРОлеся МАЛАШ

НАД ВИПУСКОМ ПРАЦЮВАЛИ:Оксана ГРИЩУКОлеся КИРИЧЕНКОНаталя КОЛОДЯЖНАСвітлана МАТВІЄНКОНаталя СИНЬООКАОлександр СИНЬООКИЙВ’ячеслав ШРАМОВИЧ

ФОТОГРАФІЇВалентина МАРУСЕНКО

При використанні матеріалів посилання на журнал «Часопис ПАРЛАМЕНТ»обов’язкове.

Підписано до друку 23.06.2008.Формат 60х84/8.

Журнал видається українською мовою.Наклад 1000 прим.

Розповсюджується безкоштовно.

ОРИГІНАЛ!МАКЕТРоман МАРКОВЕЦЬ

ВЕРСТКААнатолій ЗУБЕЦЬ

ДРУКДП «Друкарня ДУС»

01008, Київ, вул. Шовковична, 4а,тел.: (044) 253�82�01, 253�83�28

ЗМІСТ«Часопис ПАРЛАМЕНТ», № 2/ 2008

Тема

Конституційна реформа та консолідована демократія: роль громадянського суспільства, влади та опозиції . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .стор. 2

Взаємодія громадянського суспільства та владина місцевому рівні . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .стор. 26

Додатки

Стислий виклад тез учасників конференції «Конституційна реформа та консолідована демократія: роль громадянського суспільства, влади та опозиції» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .стор. 41

Стислий виклад тез учасників конференції «Взаємодія громадянського суспільства та владина місцевому рівні» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .стор. 49

Автори дослідження: Д. Ковриженко, О. Чебаненко, В. Шрамович

У реалізації проекту також взяли участь: А. Євгеньєва, О. Грищук, С. Матвієнко,

О. Кириченко, Н. Колодяжна, Н. Синьоока, О. Синьоокий

Видання здійснюється за підтримкиСпільної програми Ради Європи та Європейської Комісії

і Фонду Конрада Аденауера

Тема

2 Часопис ПАРЛАМЕНТ № 2/2008

стандартів, забезпечити стабільність фракцій�ної структури парламенту, зв'язок міжКабінетом Міністрів України та політичнимисилами, які взяли участь у його формуванні тапогодились взяти політичну відповідальністьза результати його діяльності.

Проте, за результатами конституційноїреформи більшості цих цілей досягти невдалось. Дуалізм виконавчої влади фактичнозберігся, причому у більш спотвореномувигляді, ніж той, який виник в результатіприйняття Конституції 1996 року. Якщо до

КОНСТИТУЦІЙНА РЕФОРМА ТА КОНСОЛІДОВАНА ДЕМОКРАТІЯ: РОЛЬ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА,ВЛАДИ І ОПОЗИЦІЇ

Головним завданням конституційноїреформи у 2004 році її ініціатори заде�кларували перехід до «парламентсько�прези�дентської» республіки, що передбачалосуттєве підвищення ролі уряду у здійсненнівиконавчої влади за рахунок відповідногообмеження повноважень глави держави.Поряд з цим конституційна реформа маладосягти й інших цілей � реформувати системуадміністративно�територіального устрою тамісцевого самоврядування у напрямі приве�дення їх у відповідність до європейських

ДенисКОВРИЖЕНКО,ОленаЧЕБАНЕНКО,В’ячеславШРАМОВИЧ,експертиЛабораторіїзаконодавчихініціатив

ККонцепція консолідованої демократії – нове віяння сучасної політичної науки, якезамінило собою теорії демократичного транзиту. Вона стала відповіддю наусвідомлення того, що збереження та підтримка демократичного режиму є не менш

складною задачею, ніж його встановлення. На сьогодні демократичні перетворення у певнійкраїні розглядають крізь призму стабілізації, посилення, поглиблення, а не завершеногопереходу до певного стану.

Якщо розглядати консолідовану демократію як певну якість демократії, то рішенняпроблем наявного врядування одночасно є створенням умов для консолідації. Зокрема,такими умовами є: народна легітимація режиму, утвердження демократичних цінностей,нейтралізація позасистемних гравців, домінування цивільного сектора над військовим,партійне будівництво/оформлення інтересів соціальних груп, стабілізація виборчихправил/запровадження механізмів прямої демократії, рутинізація політичних практик,децентралізація державної влади, ефективність і стабільність судової системи, економічнезростання та стабільність. Такий широкий спектр умов вимагає зацікавленості у встановленніпринципів демократичної консолідації з боку всіх акторів політичної системи (визнання їхзагальної оптимальності та ефективності), а отже, відсутності будь@яких інтенцій допідривання основ режиму.

Консолідація передбачає не просто домовленість щодо правил гри та змагання за владу, а йщодо фундаментального та вмотивованого обмеження влади. Це в свою чергу вимагаєвнутрішнього переконання серед еліт в тому, що потрібно обмежувати владу незалежно відтого, в руках якої сили вона знаходиться; основний механізм – координація функціонуванняконституційних механізмів, політичних інституцій.

Отже, процеси демократичної консолідації передбачають формування інституціо@налізованої системи, що базується на ряді принципів, відповідає певним вимогам і здатнапротистояти антисистемним проявам. Основним способом утвердження правил всерединітакої системи є діалог між основними акторами, що існують і діють у її межах. Конституціяпостає як результат такого діалогу, як зведене та погоджене бачення «єдиних правил гри» – якнормативна основа функціонування системи. Успішна консолідація демократії потребує участіу цьому процесі усіх суб'єктів політичного життя (від державних діячів до пересічнихвиборців), а також вироблення ними різних форм поведінки та ставлення, які мають статиосновою процесу легітимації влади та режиму.

Конституційна реформа 2004 р. істотно модифікувала політичну систему України. Змінаакцентів у системі прийняття державно@владних рішень і способу формуванняпредставницьких органів, а також розподіл контрольних повноважень у системі державноївлади обумовили необхідність пошуку не лише нових форм взаємодії між політичнимиакторами, а й нових способів комунікації – досягнення домовленостей щодо правил і наслідківтакої взаємодії.

Тема


конституційної реформи основну відпові�дальність за результати діяльності КабінетуМіністрів можна було покласти на главудержави, який призначав на посади членівуряду і мав право на власний розсудприпиняти їхні повноваження, створювати,реорганізовувати та ліквідовувати центральніоргани виконавчої влади, спрямовуватидіяльність Кабінету Міністрів, скасовуватиакти уряду тощо, то за результатамиконституційної реформи суб'єктів відпові�дальності за результати впровадженнядержавної політики стало неможливо іденти�фікувати. Формально уряд став вищиморганом в системі органів виконавчої влади, напрактиці ж він не отримав достатніхповноважень для реалізації власного курсу,зокрема – права призначати та звільняти зпосад голів місцевих державних адміністрацій.Президент продовжує активно впливати надіяльність Кабінету Міністрів через Радунаціональної безпеки і оборони, міністрівоборони та закордонних справ, право внесеннякандидатур яких закріплено за главою дер�жави, шляхом реалізації права зупиняти діюактів Кабінету Міністрів тощо. За існуючогомеханізму розмежування повноважень міжурядом та главою держави уряд завжди можеперекласти відповідальність на главу держави

і парламент, а глава держави – на парламент іуряд. Відповідно, ключове завдання консти�туційної реформи досягнуто не було.

Разом з тим, не було досягнуто й іншихцілей конституційної реформи. Проект Закону«Про внесення змін до Конституції України»№ 3207�1, який передбачав реформуванняадміністративно�територіального устрою тасистеми місцевого самоврядування, післятривалого розгляду в Конституційному СудіУкраїни так і не був схвалений парламентом.Практика міжфракційних переходів, припи�нити яку мало впровадження імперативногомандату, існує й далі (хоча кількість і частотазмін фракцій народними депутатами все жзменшилась). Зміни до Конституції в частинірозширення повноважень Рахункової палатине супроводжувались відповідними змінамидо Закону «Про Рахункову палату».

Слід також відзначити і той факт, що тіположення Основного Закону, які об'єктивнопотребували змін, ініціатори конституційноїреформи 2004 року взагалі не планувалипереглядати.

Названі недоліки існуючої моделі консти�туційного ладу України мають безпосереднійвплив на процеси демократичної консолідації,оскільки пов'язані із формуванням інститу�ціональних рамок, що визначають формальні

ООссннооввнніі ннееддооллііккии ччииннннооїї ККооннссттииттууццііїї УУккррааїїннии

Загальні проблемиКонституції України

Конкретні недолікиКонституції України

Негативні наслідки

Вза

ємод

ія г

ілок

вла

ди

Суперечлива та складнапроцедура формуванняКабінету Міністрів України(далі – КМУ)

Різний порядок призначеннячленів КМУ.

Загроза ефективності колегіальної роботичленів уряду через різний порядокпризначення (Міністр оборони та Міністрзакордонних справ призначаютьсяВерховною Радою України (далі – ВРУ) заподанням президента України, а решта –ВРУ за поданням Прем'єр�міністраУкраїни).

Відсутність визначених умов, заяких персональний склад урядуможна вважати сформованим.

Можливість глави держави штучностворювати підстави для достроковогоприпинення повноважень Парламенту напідставі права дострокового припиненняповноважень законодавчого органу, якщопротягом 60�ти днів після відставки урядуне сформовано новий персональний складКабінету Міністрів, а сам Президент невніс кандидатури Міністра оборони таМіністра закордонних справ.

Тема


Тема




Вза

ємод

ія г

ілок

вла

ди

Неузгодженість процедуривнесення президентом України доВРУ кандидатури на посадуПрем'єр�міністра України.

Невизначеність підстав для відмовиПрезидента України вносити кандидатуруПрем’єр�міністра, запропоновануурядовою коаліцією на розглядпарламенту наприкінці 60�денного терміну,відведеного на формування уряду,оскільки за Конституцією глава державимає 15 днів на особистий розгляд внесеноїкандидатури.

Неоднозначність порядкузвільнення членів КМУ

Нечіткість і суперечливістьконституційних положень, яківизначають право ВРУ вирішуватипитання звільнення та відставкичленів КМУ.

Загроза виникнення політичних спорівчерез можливість тлумачення п.12 ч.1ст.85 Конституції як такої, що надає ВРУправо самостійно вирішувати питання прозвільнення членів уряду. Це визначаєзаширокі підстави для втручанняпарламенту в роботу КМУ.

Нечіткість визначення порядкузвільнення міністрів, щопризначаються ВРУ за поданнямПрезидента України.

Відсутність спеціальних положень прозвільнення Міністра оборони та Міністразакордонних справ. Це створює загрозуполітичного конфлікту між президентомУкраїни, парламентською більшістю таурядом.

Нечітке визначенняповноважень і сфервідповідальності ВРУ,Президента України, КМУ

Невизначеність того, яким чиноммають узгоджуватися позиції щодо державної політики міжПрезидентом України, ВРУ таКМУ.З одного боку, Конституціявизначає статус ПрезидентаУкраїни як глави держави, гарантадержавного суверенітету,територіальної цілісності та додер�жання прав і свобод, наділяє йогоповноваженнями щодо керівни�цтва зовнішньополітичноюдіяльністю, питаннями націо�нальної безпеки, а також широ�кими кадровими повноваженнямиу цих сферах. Відображена упередвиборчій програмі політичнапозиція президента отримуєлегітимацію від більшостігромадян на президентськихвиборах.З іншого боку, уряд також маєповноваження щодо державногосуверенітету, здійснення вну�трішньої та зовнішньої політики,захисту Конституції тощо. Позиціїполітичних сил, що представлені уВРУ та впливають на формуванняуряду (а, отже його політики),підтримують громадяни напарламентських виборах.

Негативний вплив на: ❐ цілісність і послідовність державної по�

літики;❐ можливість пошуку домовленостей між

політичними силами, представленимиу різних органах державної влади та упарламенті;

❐ об'єктивне представництво інтересівгромадян;

❐ становлення та стабілізацію партійноїсистеми;

❐ довіру до органів влади, інститутувиборів, представницької демократії тапартійної системи з боку громадян.

Нечіткість положень щододострокового припиненняповноважень ВРУ

Незрозумілість того, чи об�межується право ПрезидентаУкраїни припиняти повноваженняВРУ лише випадками,закріпленими у ч.2 ст.90, чиможливі інші підстави.

Загроза політичних маніпуляцій навколопитання про доцільність розширення правПрезидента України щодо припиненняповноважень ВРУ.

Тема





Відсутність визначення того, щомає відбутися у разі зменшеннякількості обраних народнихдепутатів.

Пропорційна виборча система засписками кандидатів від політичних партійдає парламентській меншості можливістьштучно створювати ситуацію, за якої ВРУє неповноважною через присутністьменше 2/3 її членів.

Ускладнена процедураімпічменту Президента України

Порушення балансу між гілкамивлади через фактичну нереаль�ність процедури усунення ВРУПрезидента України з поста впорядку імпічменту.

Зниження ефективності державногоапарату.

Невизначеність деяких питаньпарламентського контролю

Порушення загального принципувизначення меж гілок влади черезможливість встановлення межпарламентського контролю нелише Конституцією, а й законамиУкраїни.

Порушення балансу взаємних впливівключових владних органів.

Необхідність зміни інститутудепутатського запиту.

Низька ефективність інститутудепутатського запиту. Логічним видаєтьсявведення інституту інтерпеляції поданоївід групи депутатів (наприклад, у кількості,не меншій від мінімальної чисельностіфракції у ВРУ) як традиційної формипарламентського контролю за діяльністюуряду.

Організаційні основи роботи ВРУ

Питання є предметом численних спеку�ляцій, а тому потребує зваженої оцінки якусіх «за» та «проти», так і чіткого визна�чення перспектив такого інституційногонововведення.

Роб

ота

ВР

У

Необхідність наукового об�ґрунтування доцільності абонедоцільності створення дво�палатного парламенту в Україні.

Необхідність закріплення прин�ципу безперервності діяльностізаконодавчого органу.

Неможливість коаліціїдепутатських фракції у ВРУ матиінституціональний характер.

Суперечливість питання прозбільшення строку повноваженьВРУ з чотирьох до п’яти роківНизький ступінь залученостігромадян до управліннядержавними справами в Україні.Необов'язковість кворуму прифункціонуванні ВРУ.

Відсутність закону, який бирегулював організацію та порядокдіяльності ВРУ.

Відсутність шляхів виходу із кризи, якаможе виникнути через нездатністьновообраного на позачергових виборахпарламенту сформувати парламентськубільшість.

Наявність положення щодо формування,організації діяльності та припиненнядіяльності парламентської коаліції (ст.83).Досвід свідчить, що визначення цихпитань залежить від особливостейполітичної практики.

Низький ступінь залученості громадян до управління державними справами в Україні.

Відсутність положень, які б встановлюваликворум для проведення засідань ВРУ, атакож для прийняття парламентськихрішень.

Відповідно до Конституції, організація тапорядок діяльності ВРУ та статус народно�го депутата України повинні бути визначе�ні виключно законом. Однак на сьогоднізатверджений Постановою ВРУ Регламентдає можливість досить просто вносити донього зміни, що перетворює його на доку�мент, залежний від політичної ситуації.

Тема





Роб

ота

ВР

У

Неоднозначність ставлення доінституту імперативногомандату народного депутатаУкраїни

Негативний вплив на незалежністьта об'єктивність народнихдепутатів при прийнятті нимиполітичних рішень.

❐ Загроза стабільності конфігураціїполітичних сил у ВРУ;

❐ Перешкоди політичній структуризаціїсуспільства.

Часткова невизначеністьстатусу народного депутатаУкраїни

Проблемність питання обсягунедоторканості народних депу�татів України.

Обсяг депутатської недоторканності маєвідповідати потребам ефективногофункціонування ВРУ. Зокрема,актуальною є проблема потрапляння увиборчі списки політичних партій (блоків)осіб, проти яких порушено кримінальнісправи.

Недотримання вимоги щодоособистого голосування депутатівпід час засідань ВРУ.

Відсутність системи відповідальності заголосування картками народних депутатівїх колегами по фракції.

Порушення народними депутатамиУкраїни вимог щодо несумісностідепутатського мандата з іншимивидами діяльності.

Чимало депутатів лише формальновиконують вимогу щодо несумісності, напрактиці займаючись підприємницькоюдіяльністю, що негативно відображаєтьсяна ефективності функціонування ВРУ.На особливу вагу заслуговує питанняпоєднання депутатського мандату зпосадою члена уряду.

Ста

тус

Глав

и Д

ерж

ави

Проблемність конституційноговизначення статусу главидержави

Неясність повноваженьПрезидента України черезвідсутність визначення механізмівгарантування ним державногосуверенітету, територіальноїцілісності, додержання Конституції,а також прав і свобод людини тагромадянина. Це породжуєінституційні конфлікти.

Невизначеність підстав, меж і механізмівполітичної відповідальності ПрезидентаУкраїни.

Відсутність регламентаціїпроцедур здійсненняпрезидентом своїхповноважень

Законодавчі прогалини, якістосуються: ❐ неврегульованості процедур

взаємодії Президента тауряду, що сприяло виникненнюконфліктів навколопризначення голів місцевихдержавних адміністрацій;

❐ порядку скріплення актівПрезидента підписамиПрем'єр�міністра тапрофільного міністра;

❐ реалізації Президентом йогоправа зупиняти дію актівуряду;

❐ можливість Президентавикористовувати кадровіповноваження на власнийрозсуд (зокрема це стосуєтьсяправа звільняти 1/3 складуКонституційного СудуУкраїни).

Можливість Президента діяти у закритомувід суспільства режимі.

Тема





Сис

тем

а ор

гані

в ви

кона

вчої

вла

ди

Проблемність оптимізаціїорганів виконавчої влади

Наявність обмеження розглядупитання відповідальності урядупротягом року після схваленняПрограми КМУ.

Неефективність діяльності уряду у відставці внаслідок прийняттяпарламентом резолюції недовіри. Варторозглянути питання запровадженняконструктивного вотуму недовіри КМУ,який передбачатиме висловленнянедовіри та відставку уряду за ініціативоюВРУ лише шляхом обрання новогоПрем'єр�міністра, формування ним новогоскладу уряду, а також схваленняПрограми діяльності виконавчого органу.

Відсутність чіткого визначення наконституційному рівні системиорганів виконавчої влади.

Невизначеність статусу центральнихорганів виконавчої влади.

Нечіткість визначення кількостівіце�прем'єр�міністрів.

Необґрунтоване збільшення складу уряду.

Недостатнє визначенняпринципу розмежуванняполітичної та адміністративноїсфер у структурі виконавчоївлади

Змішування сфервідповідальності, політизація тазниження професійності державної служби.

Конституція не називає міністракерівником міністерства, який проводитьполітику у певній сфері та несе за цевідповідальність.

Невизначеність статусуінституту прокуратури

❐ Суперечливість наділенняпрокуратури функцієюзагального нагляду;

❐ Сумнівна ефективністьмеханізму звільненняГенерального прокурораУкраїни шляхом висловленняйому недовіри ВРУ.

Неефективність функціонування інститутупрокуратури.

Про

блем

и су

дів

Заг

альн

ої ю

рисд

икці

ї

Недотримання принципуінстанційності при побудовісистеми судів загальноїюрисдикції

Порушення принципу інстанцій�ності як одного із базовихпринципів організації системисудів загальної юрисдикції. Ст.125Конституції України визначає, щосудова система будується запринципами територіальності та спеціалізації.

Через названу неузгодженість виникаєнеобхідність послідовного закріплення всіхбазових принципів у Конституції абоврегулювання цього питання законом ізвилученням відповідних норм з текстуОсновного Закону.

Нечіткість визначення системисудів загальної юрисдикції

❐ Незрозумілість функцій вищихсуддів та співвідношення їхкомпетенцій з ВерховнимСудом України;

❐ незрозумілість того, які суди єкасаційною інстанцією.

Порушення стабільності функціонуваннясудової системи, а отже, зниженняефективності.

Неврегульованість процесупризначення суддів наадміністративні посади в судахі звільнення з них (крімКонституційного Суду України та Верховного Суду України)

Юридичний конфлікт навколопроцедури формування судів. За рішенням Конституційного Суду України від 16 травня 2007 року №1�рп/207, положенняч.5 ст.20 Закону України «Просудоустрій України», відповідно до якого голова суду та заступникголови суду призначаються тазвільняються з посадиПрезидентом України, визнанонеконституційним. Однак належнапроцедура призначення керівниківсуду не була затверджена.

Виникнення зайвих суперечок міжорганами державної влади щодо кадровихпитань, що негативно позначиться наздійсненні правосуддя.

Тема





Невідповідність порядкуформування Вищої радиюстиції міжнароднимстандартам

Відсутність положень, які бзабезпечували представництво у складі Вищої ради юстиціїбільшості суддів, а також біль�шості суб'єктів, що мають правоформувати її склад.

Відповідно до міжнародних стандартів,будь�яке рішення, пов'язане з добором,призначенням, просуванням по службі чизакінченням перебування на посаді судді,повинно прийматися за участінезалежного від законодавчої тавиконавчої влади органу, в якому неменше половини складу є суддями,обраними такими ж суддями в порядку,що гарантує широке представництво.

Відсутність дієздатних гарантій принципунезалежності суддів

Недеталізованість змісту принципунезалежності суддів.

Загроза неоднозначного тлумачення таманіпуляцій навколо сутності принципунезалежності суддів.

Невідповідність порядкупризначення суддів загальноїюрисдикції міжнароднимстандартам.

Відсутність гарантій політичнонеупереджених виборів суддівпарламентом після перших 5�ти роківздійснення суддею правосуддя, що єпорушенням принципу вільного тадемократичного врядування.

Відсутність механізмів запобіганнявільному звільненню суддів зпосади (через порушення нимиприсяги).

Маніпулювання навколо складуКонституційного Суду України шляхомзвинувачення у порушенні присяги бездостатнього доведення.

Недостатність гарантійзабезпечення належногодержавного фінансування дляефективного функціонуваннясистеми судів.

Реальна недостатність конституційнозакріплених вимог щодо окремоговизначення видатків на утримання судів.

Поширення юрисдикції судів на політичну сферу

Поширення оскаржень у судахзагальної юрисдикції актів прозвільнення політичних посадовихосіб на підставі положення пропоширення юрисдикції судів на всіправовідносини в державі.

Політизація судів загальної юрисдикції.

Відсутність визначення тазабезпечення принципубезперервності роботиКонституційного Суду України(далі – КСУ)

Можливість суб'єктів правапризначення суддів КСУ блоку�вати його роботу через норму про призначення суддів на чітковизначений строк – 9 років.

Загроза блокування роботи органуконституційної юрисдикції з боку ВРУ,КМУ, Президента України.

Можливість свавільногозвільнення суддів КСУ з посад

Загроза втручання ВРУ таПрезидента України в роботу КСУ.

Порушення принципу незалежності суддів.

Обмеженість доступу громадяндо конституційної юрисдикції

Відсутність у громадян і юридич�них осіб права звертатися до КСУз конституційними скаргами щодопорушення їхніх прав і свобод.

Усунення громадян і юридичних осіб відпроцесу здійснення конституційногоправосуддя.

Сумнівність об'єктивнихкритеріїв при відборі канди!датів на посади суддів КСУ

Відсутність процедури попе�реднього відбору претендентів на посади суддів КСУ.

Загроза маніпулювання складом КСУ збоку ВРУ, Президента України, з'їздусуддів України, оскільки кожен з названихсуб'єктів має право призначати по 6 суддівна підставі обмежених вимог, визначенихст.148 Конституції.

Тема





Сумнівність виправданостізакріплення квоти на призначеннятретини складу КСУ за з'їздомсуддів України.

Недоцільність представництвапрофесійних суддів у складі органуконституційної юрисдикції.

Неоптимальність роботи КСУ

Надмірна тривалість розглядуконституційних подань і звернень.

Невчасність зняття конституційнихконфліктів, що негативно позначається надіяльності всього владного механізму тазахисті прав і свобод громадян.

Відсутність необхідностізабезпечення наступності вдіяльності КСУ.

Негативний вплив системи повної змінискладу КСУ на ефективність роботиоргану конституційної юрисдикції.

Тери

торі

альн

ий у

стрі

й і м

ісце

ве с

амов

ряду

ванн

я

Відсутність закріпленняпринципу повсюдностімісцевого самоврядування

❐ Обмеження прав місцевогосамоврядування;

❐ Розбудова системиадміністративно�територіального устрою безурахування потреб місцевихгромад.

Неможливість поширення юрисдикціїорганів місцевого самоврядування наприлеглі до населеного пункту землі, атакож існування територій, фактично неохоплених місцевим самоврядування.

Неструктурованість системиадміністративно!терито!ріальних одиниць і відсутністьчіткого визначення їх видів

Змішування понять «населенийпункт» та «адміністративно�територіальна одиниця».

Суперечливе нормативно�правоверегулювання адміністративно�терито�ріального устрою. Стаття 133 Конституціївизначила всі населені пункти адміні�стративно�територіальними одиницями.

Невизнання адміністративно!територіальною одиницеюдобровільно об'єднаних усільську громаду жителівкількох сіл

Визнання територіальноюгромадою добровільне об’єднанняжителів кількох сіл при тому, щоадміністративно�територіальноюодиницею сільська громада не є.

Наявність законодавчих можливостей дляманіпулюванням процесу врядування намісцях.

Нечіткість конституційноговизначення статусу «районів у містах»

Колізія положень статей 133, 140та 142 Конституції. Ст.133 невизнає райони в містах адміні�стративно�територіальноюодиницею, а ст.142 визнає їхніхжителів територіальною громадою,тобто наділяє правом утворювативласні представницькі та виконавчіоргани, мати бюджети та майно.Крім того, за ст.140, питанняорганізації управління районами у містах віднесено до компетенційміських рад.

Виникнення явища «матрьошки місцевогосамоврядування», яке передбачаєіснування недієздатних органів місцевогосамоврядування дрібних адміністративно�територіальних одиниць, а отже – їхзалежність від органів місцевогосамоврядування вищого рівня.

Відсутність територіальноїоснови для місцевого само!врядування, яка б була спро!можна надавати мінімальнийперелік публічних послуг

Наявність дрібних територіальнихгромад, які економічно неспро�можні реалізовувати покладені на них законом функції таповноваження.

Низька якість побічних послуг, щонадаються у деяких територіальнихгромадах.

Сумнівність доцільностівизнання місцевого само!врядування виключно правомтериторіальних громад

Відсутність закріплення обов’язкудержави забезпечувати спро�можність територіальної громадисамостійно вирішувати питаннямісцевого значення.

Поширення випадків перетвореннямісцевого самоврядування на формальнийінститут, позбавлений реальної можли�вості впливу на управління місцевимисправами.

Відсутність основ виборчоїсистеми місцевогосамоврядування

Відсутність встановлення уКонституції основ виборчоїсистеми на місцях.

Політизація діяльності органів місцевогосамоврядування, сформованих за прин�ципом пропорційного представництва.

Тема





Тери

торі

альн

ий у

стрі

й і м

ісце

ве с

амов

ряду

ванн

я

Надмірна зарегульованістьпитань внутрішньої організаціїсистеми органів місцевогосамоврядування, а такожпорядку їх діяльності

Закріплення в Конституції єдиноїмоделі організації виконавчоївлади на місцях («сильний мер»),що обмежує компетенції місцевогосамоврядування.

Обмеження можливостей територіальноїгромади обирати одну з кількох наявнихмоделей організації виконавчої влади намісцях.

Непослідовність регулюванняматеріальної та фінансовоїоснов місцевогосамоврядування

❐ Колізія між статтями 13 і 14Конституції, одна з якихвизначає землю і природніресурси об'єктом прававласності Українського народу,а інша – територіальноїгромади;

❐ Відсутність вимоги щодоадекватності фінансових іматеріальних ресурсівпокладеним на органимісцевого самоврядуванняобов’язкам;

❐ Відсутність закріплення основформування місцевихбюджетів.

❐ Неврахування ВРУ фінансового станутериторіальних громад, а такожмасштабів делегованих їмповноважень при визначенні обсягутрансфертів місцевим бюджетам;

❐ Відсутність критеріїв для визначення«повного обсягу» державногофінансування здійснення делегованихповноважень органами місцевогосамоврядування.

Ігнорування інтересівтериторіальних громад принормативному врегулюванніпитань управління місцевимисправами

Відсутність конституційної вимогиврахування позиції всеукраїнськихоб'єднань територіальних громадпри нормотворчій діяльностідержави, що стосуєтьсяуправління місцевими справами.

Послаблення позиції місцевогосамоврядування в процесі його взаємодії з державою.

Нечіткість визначення районноїланки адміністративно!тери!торіального устрою у якостісубсидіарного рівня місцевогосамоврядування

❐ Невизнання Конституцієюжителів сільських районівтериторіальною громадою;

❐ Неможливість сформувативласні виконавчі органирайонними радами.

Неможливість запровадити повноціннемісцеве самоврядування на рівні району.

Відсутність конституційнихоснов регіональногосамоврядування

Визначення обласної ради якоргану місцевого самоврядування,що представляє спільні інтереситериторіальних громад сіл, селищ і міст не відповідає європейськійпрактиці гарантуваннярегіонального самоврядування.

Зниження ефективності регіональногосамоврядування.

Нераціональне співвідношенняінститутів місцевого само!врядування та місцевихдержавних адміністрацій

Невластивість функцій інститутумісцевих державних адміністрацій,зокрема – в частині здійсненнявиконавчої влади на рівні районів і областей.

Негативний вплив на ефективністьрегіонального самоврядування, а також наекономічний розвиток регіонів.

Таблицю підготовлено на основі матеріалів Зеленої книги Української конституційної реформи (Зелена книга української конституційноїреформи: матеріали для громадського обговорення / ШПА при НаУКМА, ЦППР, УНЦПД, КВУ: За заг. ред. І. Коліушка, Ю. Кириченко. –К.: «Лікей», 2007. – 32 с.).

Тема


правила гри у межах політичної системи. З одного боку, вони визначають обсягвладного ресурсу (надані законом повно�важення, кількість і потужність підпоряд�кованих підрозділів, можливості для маніпу�лювання тощо), зосередженого в рукахпевного посадовця. З іншого боку, закладаютьоснову для потенційно можливої конфрон�тації між різними владними центрами вдержаві, які можуть призвести до нехтуваннядемократичними правилами гри. За такихнестабільних і непродуктивних умов проутвердження демократичної поведінки нарівні цінностей і переконань суб’єктів полі�тичного життя говорити не доводиться.

Конституційна реформа: позиції політиків

11.. ППррееззииддееннтт УУккррааїїннии

Своє бачення суті конституційних змінВіктор Ющенко окреслив у статті «Україніпотрібна Конституція національного тво�

рення», опублікованій у газету «Дзеркалотижня» 23 лютого 2008 року. В ній виділеноп’ять основних напрямів удосконаленнячинного Основного Закону: посилення кон�ституційних гарантій прав і свобод грома�дянина, реального забезпечення захисту цихправ і свобод, в тому числі через суд,розширення конституційного регулюванняінститутів безпосередньої демократії, підви�щення ефективності функціонування держав�ного механізму, реформування територіаль�ного устрою держави і місцевого само�врядування, визначення зовнішнього курсуУкраїни у процесах світової і європейськоїінтеграції.

В рамках виділених напрямів Президентокреслив суть відповідних змін до ОсновногоЗакону, характеристика яких наводиться увставці нижче.

Одним із дієвих механізмів має стати інститут конституційної скарги, тобто право на звернення до Конституційного суду осіб, конституційніправа яких були порушені.Для активного залучення громадян до прийняття найважливіших державних рішень має бути інститут народної законодавчої ініціативи. Згідноз ним законопроекти можуть бути внесені до розгляду Верховною Радою за ініціативою певної кількості громадян, які мають право голосу.Доцільно визначити предмет всеукраїнського референдуму, а також встановити таку форму референдуму за народною ініціативою, як«народне вето», наслідком якого може бути скасування прийнятого Верховною Радою закону або його окремих положень. Необхідно такожпередбачити можливість проведення всеукраїнського консультативного референдуму, тобто дорадчого опитування.

<...> Слід визначити статус парламентської опозиції і виписати її права (насамперед це стосується питань парламентського контролю задіяльністю органів виконавчої влади).

<...> Під час виборчих перегонів парламентські політичні сили підтримали мою вимогу скасувати необмежену депутатську недоторканність.Ми повинні нарешті виконати цю чітку вимогу людей.

<...> Зберігаючи в цілому існуючий статус Кабінету міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади, потрібноудосконалити взаємозв’язки у «трикутнику»: парламент – уряд – президент. Кабінет міністрів України формується парламентською коаліцієюза результатами парламентських виборів. Треба передбачати збалансований механізм політичної відповідальності уряду за результати йогодіяльності. Слід врахувати, що компетенція Кабінету міністрів України тісно пов’язана з повноваженнями Президента України, який маєконституційно закріплені владні преференції у визначених сферах. Саме ця «конституційна геометрія» взаємовідносин «президент�уряд�парламент» має бути закріплена й в Конституції з метою забезпечення дієвого балансу повноважень та умов плідної взаємодії міжпарламентом, главою держави і урядом.

<...> В основу проведення судової реформи має бути закладено чіткі та прозорі принципи: доступність, незалежність, професійність. Прицьому є нагальна потреба, зокрема, визначити принципи заміщення суддівських посад, відбір на які має відбуватися за реальним і відкритимконкурсом.

<...> Значну увагу має бути надано охороні Конституції та конституційній стабільності. Минула практика довела необхідність забезпеченнянаступництва і безперервності діяльності єдиного органу конституційної юрисдикції, у зв’язку з чим вважаю доречним, зокрема, при розглядіпитання щодо формування складу Конституційного суду України передбачити часткову ротацію суддів.

<...> Конституційна реформа має створити юридичні передумови для проведення ефективної адміністративно�територіальної реформи,реформування місцевого самоврядування з метою його посилення. При цьому важливо змістити акцент у місцевому самоврядуванні на рівеньгромад...Доцільно визначити перелік сфер повноважень обласних державних адміністрацій, поклавши на них здійснення державного контролю навідповідній території та координацію діяльності територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади. Також слід переглянутиперелік сфер повноважень обласних рад, наблизивши їх до предметів відання Автономної Республіки Крим, з урахуванням вимогЄвропейської хартії місцевого самоврядування.

<...> Доцільно було б також вилучити з тексту Основного Закону положення про делегування місцевими радами повноважень органамвиконавчої влади як таке, що суперечить сутності місцевого самоврядування. З іншого боку, необхідно зберегти можливість делегуванняповноважень органами виконавчої влади органам місцевого самоврядування.

<...> У зв’язку з європейською інтеграційною політикою України потрібно розглянути питання щодо врегулювання зобов’язань, які будуть взятідержавою при вступі до відповідних європейських міждержавних об’єднань. Наша нова Конституція має стати також і Конституцієюєвропейського вибору України.

Джерело: Віктор Ющенко. Україні потрібна Конституція національного рівня // Дзеркало тижня. – 2008. – № 7 (686), 23–29 лютого 2008 р.

Тема


22.. ББллоокк ЮЮллііїї ТТииммоошшееннккоо

З боку Блоку Юлії Тимошенко під часостанньої виборчої кампанії лунало найбільшезаяв стосовно необхідності проведення кон�ституційної реформи. Так званий «консти�туційний прорив» став одним з головнихелементів виборчої кампанії БЮТ. Вінпередбачав організацію і проведення все�народного референдуму щодо схвалення іприйняття нової Конституції України. Най�більшим недоліком чинного ОсновногоЗакону України Блок Юлії Тимошенко вважаєвідсутність чіткого врегулювання взаємо�відносин між президентом, урядом та пар�ламентом. Загалом БЮТ наголошує на такихвадах реформованої у 2004 році Конституції:

1) Двовладдя в країні – Президент Україниі Прем’єр�міністр України приречені на по�стійний конфлікт між собою через дублю�вання функцій та повноважень;

2) Відсутність контролю над владою, щопризвело до масових зловживань, корупції,тіньової приватизації та розкрадання бюджет�них коштів на всіх рівнях;

3) Безвідповідальність влади – відсутністьмеханізмів та можливостей для притягненнявлади до відповідальності;

4) Незабезпечення прав парламентськоїопозиції для здійснення дієвого контролю завладою;

5) Залежність суддів і судів від інших гілоквлади та владних інституцій одночасно;Безвідповідальність суддів за прийняття від�верто неправомірних рішень;

6) Можливість узурпації влади через штуч�

не створення коаліції з 300 народних депу�татів;

7) Цілковите усунення народу від здійснен�ня безпосередньої влади через відсутністьмеханізмів народного волевиявлення.

Після завершення парламентської кампаніїта створення Президентом Національноїконституційної ради на чолі з ним пред�ставники БЮТ відійшли від планів ради�кальної й швидкої зміни Конституції, на�голошуючи на потенційній конфліктностітакої зміни для сучасного українськогосуспільства. Блок Юлії Тимошенко наголошуєна необхідності внесення змін до чинноїконституції та прийняття конституційнихзаконів, однак виступає проти вироблення йзатвердження повністю нового ОсновногоЗакону. Не були підтримані Блоком і прог�нозовані намагання Президента до посиленняйого конституційних повноважень у вико�навчій владі. Крім того, БЮТ виступає заобов’язкову участь парламенту в прийняттінової редакції Конституції, роз’яснюючи своюпопередню позицію щодо ухвалення відпо�відного рішення на всеукраїнському рефе�рендумі як пропозицію до консультативногореферендуму, який би показав прихильністьсуспільства до того чи іншого проектуконституційних змін. Можливість схваленняконституційної реформи на обов’язковомуреферендумі цілковито не відкидається, однакрозглядається лише в середньо� та довго�строковій перспективі – після досягненнясуспільного та політичного консенсусу навко�ло найбільш суперечливих питань реформи.

Форма правління Потрібно розробити два варіанти Основного Закону, в одному з яких має бути передбачена парламентськаформа правління, а в іншому – президентська. Обидва варіанти повинні бути винесеними на всеукраїнськийреферендум. Лідер Блоку Юлія Тимошенко виступає категорично проти змішаної форми правління, оскільки цеспричиняє проблему із чітким окресленням сфери компетенції кожної із владних структур.

Правосуддя Обрання суддів та можливість їх відкликання за грубі порушення законодавства.

Місцеве самоврядування Розширення прав місцевого самоврядування з наданням всім органам місцевого самоврядування праваформувати власні виконавчі органи.

Контроль за владою Встановлення дієвого контролю за владою через надання конституційного статусу парламентській опозиції. Опозиція має отримати право призначати Голову Рахункової палати (контроль за державними фінансами), голівконтрольних парламентських комітетів (контроль за роботою Уряду), право ініціювати в суді кримінальні справипроти посадовців.

Скасуваннянедоторканності

Скасування недоторканності вищих керівників держави, народних депутатів України та суддів.

Скасування пільг Скасування всіх пільг вищим керівникам держави, посадовим особам та народним депутатам України.

Відповідальністьдепутатів

Позбавлення мандатів депутатів всіх рівнів, які порушили обіцянки перед народом, – з наданням праваухвалення відповідних рішень з’їздам партій (блоків).

Народовладдя Спрощення процедур проведення всеукраїнських та місцевих референдумів для залучення народу добезпосереднього здійснення влади.

РРееккооммееннддааццііїї ББЮЮТТ щщооддоо ннооввооїї ККооннссттииттууццііїї УУккррааїїннии

Тема


33.. ББллоокк ««ННаашшаа УУккррааїїннаа –– ННааррооддннаа ссааммооооббооррооннаа»»

До створення блоку НУ�НС об’єднання«Народна Самооборона» підтримувало ідеюзакріплення парламентсько�президентськоїформи правління, залишивши за президентомправо розпускати парламент та місцеві ради увипадку гострої політичної кризи, накладативето та призначати Генерального прокурораУкраїни. Нині ж Блок «Наша Україна –Народна Самооборона» розробляє спільну ізБЮТ політику щодо створення нової Кон�ституції, а тому інтенція до підтримкизмішаної форми правління, яку колись мала«Народна Самооборона», вже не є актуальною.

Що ж до особливостей поглядів політичноїсили на зміну Конституції України, то ЮрійЛуценко пропонував надавати громадянамактивне виборче право з 16 років. На йогодумку, несправедливим є те, що кримінальнувідповідальність особа може нести з 16 років, аголосувати – лише з 18. Окрім можливостіобрання та відкликання суддів, блок про�понував створити незалежну Судову палату,яка б відповідала за переатестацію усіх суддів,що сприятиме зниженню рівня їх корум�пованості. Крім того, на його думку, вико�ристання пропорційної системи не буловдалим.

Політична партія «Наша Україна» до об’�єднання із «Народною Самообороною» про�пагувала ідею Президента стосовно створенняв Україні двопалатного парламенту. Ці гаслапролунали і після виборів – у жовтні 2007 року від Миколи Оніщука, на думку

якого, конституційна реформа повиннакардинально змінити організацію влади вкраїні. «Серед її пріоритетів – забезпеченняєдності виконавчої влади, реформуваннясистеми місцевого самоврядування в сукуп�ності з адміністративно�територіальною ре�формою, забезпечення єдності виконавчоївлади, зокрема – перехід до двопалатногопарламенту. Також необхідно провести суттєвізміни в системі правосуддя – як з точки зорусамого судочинства, так і доступу до суд�дівської професії ті відповідальності суддів».Як відмітив Оніщук, забезпечення єдностівиконавчої влади передбачає «посилення роліуряду у керуванні основними сферамисуспільного життя, перш за все – еконо�мічними. При цьому реформа виконавчої вла�ди має спиратися на повновладдя місцевогосамоврядування. Таким чином, в державі будедва центра влади – той, що ми називаємоурядом, а також влада громад, перш за все –сіл, селищ і міст. Функції регіонального татериторіального управління мають забез�печувати ефективну комунікацію в межахвідповідної території та регіону. На цьомурівні владний ресурс має бути найменшим».

Після інтенсифікації процесу конститу�ційних змін з боку президента та початкуроботи Національної конституційної радитема двопалатного парламенту в коментаряхпредставників блоку НУ�НС фактично зник�ла, натомість більше почали говорити проспосіб, в який планується здійснити кон�ституційну реформу. Щодо цього питання

Юлія Тимошенко: «Перекроювати треба найболючіші статті й розділи Конституції – ті, в яких викладено суть влади, межі компетенції і повноважень її гілок. Потрібно повністю реформувати систему правосуддя, запровадити справжній контроль і відповідальність для всіхпосадових осіб перед суспільством, із кишенькових силових структур створити дієву систему боротьби зі злочинністю, зробити всеукраїнській місцеві референдуми доступними для людей. Доведеться обов’язково усунути встановлене за останні десять років двовладдя в країні.Абсурдно, коли країною керують дві посадові особи – президент і прем’єр�міністр – із практично цілком однаковими функціями і повноваженнями. Це породжує повний хаос в управлінні й створює систему руйнівного протистояння, знищує стабільність, ослаблює країну.Або посаду прем’єра, або посаду президента з нової Конституції потрібно точно вилучити. Але, з огляду на політичну ситуацію в країні, та йположення чинної Конституції, повністю новий Основний Закон країни створюватиметься все ж таки саме внесенням змін і доповнень у чиннуКонституцію.»

Джерело: Сергій Рахманін. Законне запитання // Дзеркало тижня. – 2008. – № 8 (687), 1–7 березня 2008 р.

В’ячеслав Кириленко: «Я не бачу можливостей обмежитися лише змінами і доповненнями до чинної Конституції, з огляду на поляризаціюдепутатського корпусу у Верховній Раді України. Переконаний, що за таких умов жодна принципова зміна через парламент не пройде. Намнеобхідне напрацювання нової редакції української Конституції.

Я прихильник відновлення балансу між обов’язками всенародно обраного глави держави і повноваженнями, наданими йому для виконанняцих обов’язків. Президент є гарантом державного суверенітету і територіальної цілісності, прав та свобод людини і громадянина. Він обранийусім українським народом, і величезна кількість очікувань у плані позитивних змін сконцентрована саме на інституті президента. Тому япереконаний, що президент повинен отримати необхідні повноваження для реалізації тих завдань, які перед ним поставили люди навсенародних президентських виборах.

Вибори президента у парламенті і, тим більше, ліквідацію інституту президента України я вважаю неприпустимими і вкрай шкідливими. Такийпідхід може призвести до втрати державного суверенітету. І я не перебільшую».

Джерело: Сергій Рахманін. Законне запитання // Дзеркало тижня. – 2008. – № 8 (687), 1–7 березня 2008 р.

Тема


точки зору всередині Блоку певним чиномрозійшлися. Зокрема, спікер Арсеній Яценюквиступив з радикальним запереченням гіпо�тетичного прийняття конституційних змін нареферендумі без участі парламенту. Більшетого, голова Верховної Ради говорить пронеобов’язковість такого референдуму приухваленні конституційних змін, які не стосу�ватимуться першого та третього розділівОсновного Закону, а також його розділу провнесення змін та доповнень до Конституції – в такому випадку буде достатнім рішенняконституційної більшості парламенту.

Водночас блок НУ�НС приділяє значнуувагу розробці відповідної законодавчої базидля референдумів. Так, представник БлокуЮрій Ключковський 1 лютого 2008 рокузареєстрував законопроект № 1374�1 «Про

всеукраїнський референдум», в якому, середіншого, передбачено затвердження процедуриобов’язкового референдуму щодо прийняттянової редакції Конституції. Втім, всі пред�ставники блоку погоджуються з тим, що передвинесенням конституційної реформи на все�народний референдум необхідно прийнятивідповідне рішення в парламенті.

Як президентсько�парламентська сила,НУ�НС підтримує інші ініціативи президентащодо конституційних змін, як�от запрова�дження інститутів законодавчої народноїініціативи та народного вето щодо законів, атакож механізму конституційної скарги.Передбачається, що в загальних рисах такінововведення будуть виписані в новій редакціїКонституції, з подальшою деталізацією увідповідних законах.

44.. ППааррттііяя ррееггііоонніівв

Партія регіонів також визнає, що чиннаКонституція потребує змін. Однак, за словамиОлександра Лавриновича, екс�міністра юсти�ції України, створення нової КонституціїУкраїни неминуче призведе до громадян�ського конфлікту, оскільки в межах україн�ського політикуму існують різні уявленнящодо організації державної влади.

У своїй передвиборчій програмі, на відмінувід Блоку Юлії Тимошенко та блоку «НашаУкраїна – Народна Самооборона», Партіярегіонів нічого не зазначила щодо проведенняконституційної реформи, обмежившись фра�зою: «Ми – за поглиблення політичної рефор�ми та зміцнення в Україні парламентськоїдемократії». Невдовзі після позачергових

«Щодо конституційної реформи, яка ініціюєтьсяПрезидентом. Відомо, що робиться спроба мак�симально розширити повноваження глави держави,причому в обхід парламенту. В Європейському Союзівже висловили занепокоєння намірами Українирухатися в бік згортання парламентаризму,концентрації влади в одних руках. Зрозуміло, що митеж відстоюватимемо політреформу і наполя�гатимемо на її остаточному закріпленні в новійКонституції. Це особливо стосується місця і роліорганів місцевого самоуправління в загальнійсистемі влади. Ми виступаємо за надання їммаксимально широких повноважень. Проекти зако�нів про місцеве самоуправління і місцеві адміні�страції, підготовлені на Банковій, навпаки,спрямовані на посилення президентської вертикалівлади в регіонах. Якщо брати до уваги, щодецентралізація влади – основа основ демократії,зрозуміло, яким шляхом слід зближуватися зЄвропейським Союзом.»

Джерело: Вступне слово Лідера Партії регіонівВ.Ф.Януковича на прес!конференції 29 лютого2008 р. – http://www.partyofregions.org.ua/pr�east�west/4559abe3c46ab/.

парламентських виборів один із представниківпартії Інна Богословська заявила, що Партіярегіонів готова спільно з іншими політичнимисилами розробити проект нової КонституціїУкраїни. При цьому вона додала, що їхняпартія не дозволить повернути інститутупрезидента абсолютну владу. Враховуючи те,що Президент Віктор Ющенко оголосив 2008 рік «роком конституційної реформи»,актуальність цієї теми є неминучою. Зростаєвірогідність того, що мова йтиме не провнесення змін, а про заміну конституції вцілому. В такому разі, Партія регіоніввисловлює наступні позиції, які, на її думку,мають бути враховані при створенні новогоОсновного закону і які є відмінними від ідейправлячої коаліції. Це, по�перше, перехід дочистої парламентської форми правління, а по�друге, надання російській мові статусу другоїдержавної.

Натомість, як і дві вищезазначені політичнісили, Партія регіонів підтримує запровадженняобрання та відкликання суддів громадянами,також вона солідарна із Блоком ЮліїТимошенко та блоком «Наша Україна – НароднаСамооборона» стосовно необхідності децентра�лізації влади, «максимальної передачі владних тафінансових повноважень місцевим органамвлади для втілення регіональних і локальнихстратегій розвитку» [програма партії].

Принциповою є позиція представниківПартії регіонів щодо процедури реалізаціїконституційної реформи – вона обов’язковомає здійснюватись за участі парламенту.

Партія регіонів взяла участь у роботіНаціональної конституційної ради, але об�межилась лише одним представником –Олександром Лавриновичем.

Тема


55.. ББллоокк ЛЛииттввииннаа

Позиція «Блоку Литвина» стосовно удо�сконалення та перегляду основних положеньконституційної реформи чітко викриста�лізувалася лише після позачергових виборівдо Верховної Ради України. У передвиборчийперіод цією силою висувалися такі ініціативистосовно реформування основних засадполітичного функціонування в Україні: ❐ повернення до мажоритарної системи

виборів до Верховної Ради України та міс�цевих органів влади;

❐ запровадження механізму звітування на�родних депутатів та їх відкликання;

❐ скасування депутатської недоторканностіта депутатських привілеїв;

❐ завершення конституційної реформи неза�лежно від формату парламентської біль�шості.Наразі внесення змін до Конституції

України Блок Литвина вважає одним з пріори�тетних напрямків своєї діяльності в парла�менті, адже помилки попередньої консти�туційної реформи 2004 року, на думкупредставників Блоку, стали причиною полі�тичної та парламентської криз. Політичнареформа 2004 року виявилася неспроможноюпродукувати президентсько�парламентськуформу правління, а лише розбалансуваласистему стримувань і противаг. Вирішити цюпроблему відповідно до позиції блоку тількиза допомогою прийняття закону про КабінетМіністрів чи про Президента України прак�тично неможливо, тому потрібно завершитиконституційну реформу.

«Потрібно підтримати зміни, які, на виконання Конституції, закріплять норму – порядок роботи парламенту встановлюється, крім Конституції,Законом України «Про Регламент Верховної Ради України».В умовах, коли порядок роботи Верховної Ради України встановлюватиметься Законом України «Про Регламент Верховної Ради України»,доцільно, щоб і засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді Українитакож встановлювалися Законом «Про Регламент Верховної Ради України».

Слід також поставити крапку на спекуляціях навколо депутатської недоторканності. Моя позиція в цьому питанні також однозначна – в Українівідбувається профанація та зловживання конституційною нормою про депутатську недоторканність… Потрібно скасувати кримінальнунедоторканність, але зберегти політичну недоторканність.

Назву лише найактуальніші проблеми, що потребують врегулювання.По�перше, це подвійна структура Кабінету міністрів України, коли двох міністрів пропонує до уряду президент України. Фактично президентвиконує роль позапарламентського учасника коаліції, що руйнує цілісність Уряду як органу колективної відповідальності.По�друге, неврегульованість статусу і функціональних повноважень допоміжних і консультативних (дорадчих) органів президента України(зокрема Секретаріату президента України), з допомогою яких він здійснює свої конституційні повноваження.По�третє, недостатня врегульованість відносин президента з вищими державними інституціями країни (Верховна Рада України, Кабінетміністрів, Конституційний суд, Верховний суд України) та з центральними і регіональними органами виконавчої влади.

<...> доцільно об’єднати процес підготовки конституційних змін, які стосуються розширення повноважень місцевого самоврядування, зпідготовкою низки законодавчих актів, які регулюватимуть діяльність місцевої влади, її стосунки з центральними органами виконавчої влади,продовження бюджетної реформи, зокрема реформи міжбюджетних стосунків, з метою зміцнення податкової бази місцевих бюджетів.

Підкреслюю: питання оновленої редакції Конституції стає актуальним лише за умови, що протягом найближчих чотирьох років ми послідовнореалізуємо реформу самоврядування та, як її логічне продовження, реформу адміністративно�територіального устрою, з наступнимукрупненням регіонів і відмовою від нинішнього застарілого поділу на адміністративні області.

Джерело: Віктор Янукович. Свобода, злагода, компроміс, або Яка Конституція потрібна Україні // «Дзеркало тижня». – 2007. – № 25(654), 30 червня – 6 липня 2007 р.

Блок Литвина виступає за поміркованийшлях конституційних змін, критикуючи нама�гання «підредагувати» конституцію шляхомприйняття пакету основних законів, бо такийпідхід не забезпечить конституційної ста�більності. Крім того, політична сила протипереписування Основного закону з метою«підлаштування» її під тимчасове кон’юнктур�

...Конституційні зміни не можна розглядати заради змін, заради повноваженьінститутів та гілок влади і через незбалансованість гілок влади й постійніконфлікти довкола конституційних повноважень, а виключно під кутомсуспільних потреб. З огляду на це, роботу ради слід орієнтувати не на розв’язанняпроблем на догоду політичному моменту й відповідній розстановці політичних сил,а на визначення подальшої долі українського народу й держави....Відтак, головне завдання сьогодні полягає у виробленні спільного баченнязагальних підходів щодо:

❐ доцільності конституційних змін та меж їх здійснення;❐ недопущення ігнорування чинної Конституції, продовження відправлення

влади в обхід демократичних інститутів і на основі неформально�кулуарнихзмов владних еліт;

❐ прийнятної для України, з урахуванням національного історичного досвіду тавикликів сучасності, політичної системи і форми державного правління;

❐ необхідності консолідації українського суспільства....Ми повинні орієнтуватися на Конституцію сучасних, апробованих світом прав і свобод людини й громадянина. Не можна й надалі прирікати народ на життя вумовах «порожньої свободи» та «дефективної демократії», починаючи звідсутності у нього права вибору влади через нинішню пропорційну виборчусистему.

Оновлена Конституція повинна чітко фіксувати нашу національну ідентичність іспіввідноситися із кращими зразками світоустрою сьогодні та на перспективу. Прицьому слід утриматися від спокуси механічного перенесення на українськийгрунт зарубіжних зразків конституційного регулювання суспільних відносин.

На наше тверде переконання, модифікована українська Конституція маєскладатися виключно з норм прямої дії, без масового посилання на так і неприйняті закони, як це характерно для чинного Основного Закону...

Джерело: Заява Народної партії та депутатської фракції «Блок Литвина» у зв’язку з початком роботи Національної конституційної ради 21.02.2008. –http://narodna.org.ua/news/2008/02/21/4944/.

Тема


не забарвлення політикуму. Представникиполітичної сили наголошують на доцільностівиваженого підходу і схиляються до того, що внайближчі 10 років завершення процесуконституційної реформи виглядає сумнівним.

Втім, лідер Блоку Володимир Литвинговорить про необхідність зміни не лише тихрозділів, що стосуються розподілу повно�важень між органами державної влади, а йінших, де йдеться, зокрема, про права тасвободи громадян – ці розділи, на його думку,необхідно доповнити нормами про відпо�відальність за недотримання відповіднихгарантій. Крім того, посилання на так і неприйняті конституційні закони в новійредакції Основного Закону потрібно замінитинормами прямої дії.

Інший представник Блоку Литвина, Михайло Сирота говорить про те, щоприйняття повністю нової конституції міститьв собі потенціальні загрози для стабільностіукраїнського суспільства – на його думку,розробка нового Основного Закону зновупоставить на політичний порядок деннийпитання про другу державну мову, подвійнегромадянство, державну символіку, федера�тивний устрій, двопалатний парламент тощо.

Блок Литвина скептично ставиться дореферендуму стосовно змін до Конституції,наголошуючи на тому, що діюча редакціяОсновного Закону говорить лише про одинспосіб здійснення конституційної реформи –шляхом прийняття парламентом відповідногорішення. В.Литвин заявив, що теоретичноприйняття Конституції на референдуміможливе, адже саме народ є джерелом влади,але на практиці намагання можуть призвестидо розколу України, коли одна частинаУкраїни виконуватиме одну конституцію,інша частина – іншу, що означатиме повнеруйнування правового конституційного поля,а відтак і держави. Те, що на сьогодні 4 політичні сили заявили про свої проектиКонституції – Президент Віктор Ющенко,Блок Юлії Тимошенко, Партія регіонів іКомуністична партія – може нагадувати, зависловом Михайла Сироти, «референдумно�конституційну війну».

Блоком пропонується наступний вихід:1) Конституційна реформа має бути здійсне�

на саме парламентом – необхідно вестидіалог для пошуку підтримки у 300 голосів;

2) Ініціатива референдуму має еволю�ціонувати до консультативного, щобнаселення змогло висловити свою думкустосовно питань, з яких політики неможуть дійти консенсусу. При цьому

питання мають формулюватися якнай�конкретніше, щоб можна було отриматиоднозначну відповідь.Лідер блоку переконаний, що ідея Прези�

дента про запровадження двопалатногопарламенту не може мати під собою реальногопідґрунтя, оскільки така пропозиція була бприйнятною для країн з федеративнимустроєм та країн, які мають стабільність іпередбачуваність свого розвитку. НатомістьБлоком Литвина пропонується завершитиповноцінний перехід до парламентсько�президентської республіки, одним з елементівякого має стати обрання президента на сесіїпарламенту. Таке нововведення дасть змогумінімізувати вплив світових геополітичнихцентрів на Україну.

Висуваються пропозиції і щодо реформу�вання виборчої системи, однак якщо упередвиборчий період ішлось про поверненнядо мажоритарної виборчої системи, то післявиборів наголошується на потребі запро�вадження на рівні парламенту пропорційноїсистеми виборів із відкритими списками, а нарівні місцевих рад – мажоритарної. Крім того,представники Блоку наголошують на існу�ванні конфлікту на місцевому рівні міжрадами та адміністраціями, який, в умовахпереходу в 2004 році до пропорційної системиобрання місцевих рад доцільно було брозв’язати нормою, яка б надавала праворайонним та обласним радам формувативласні виконавчі комітети.

66.. ККооммууннііссттииччннаа ппааррттііяя УУккррааїїннии

Комуністична партія вже протягом три�валого часу пропонує власний проект консти�туційних змін, ключовою з яких є скасуванняінституту президента, введення якого, на їхнійпогляд, не врятувало Україну від проблемперехідного періоду. Зокрема в програмі партіїна останніх парламентських виборах перед�бачалося наступне:❐ Ліквідація інституту президентства й пере�

хід до парламентської республіки;❐ Вирішення доленосних питань внутріш�

ньої і зовнішньої політики шляхом вине�сення їх на всеукраїнський та місцеві рефе�рендуми;

❐ Створення системи народного контролю;❐ Скасування недоторканності президента,

народних депутатів України, суддів, іншихдержавних посадових осіб;

❐ Здійснення депутатами всіх рівнів своїхповноважень на основі імперативногомандату;

Тема


❐ Обрання суддів і народних засідателіврайонних, міських, районних у містах судівта можливість їх відкликання;

❐ Припинення діяльності та ліквідація міс�цевих державних адміністрацій і передачаїх функцій виконавчим комітетам місцевихрад.

КПУ також виступає проти прийняттянової Конституції, зазначаючи, що це непередбачено в чинному Основному Законі йдля створення відповідного механізму необ�хідно спочатку внести зміни до його діючоїредакції. Не прихильні комуністи і до ідеївинесення проекту конституційних змін нареферендум – це прерогатива виключноВерховної Ради.

До вже озвучених президентом пропозиційщодо конституційних нововведень КПУтакож ставиться негативно. Інститути народ�ної законодавчої ініціативи та народного ветона закони розцінюються як такі, що створюютьможливості для зловживань та маніпуляцій збоку політиків, або ж можуть призвести доблокування законодавчого процесу.

КПУ бере участь у роботі Національноїконституційної ради, хоча й вже висловилабагато критики щодо підконтрольності цьогооргану президенту. Зокрема, йдеться про те,що за певних умов конституційна рада можевипрацювати потрібний президентові проектконституційних змін і порекомендувати йомувинести ці зміни на референдум в обхідпарламенту.

Наведений опис позицій учасників полі�тичного процесу в Україні дозволяє говоритипро те, що з необхідністю перегляду ОсновногоЗакону погоджуються як Президент України,так і представлені в парламенті політичнісили. Немає жорстких суперечностей і міжосновними напрямами удосконалення Консти�туції України – представлені в парламентіполітичні сили погоджуються з необхідністюрозмежування повноважень та відпові�

дальності між президентом, парламентом таурядом, доцільністю зміцнення місцевогосамоврядування, реформування судової влади, утому числі в напрямі забезпечення доступ�ності правосуддя для пересічних громадян. У той же час відсутній єдиний погляд на межіта конкретний зміст конституційної рефор�

ми. Одні політичні сили виступають занадання президенту таких повноважень, які бдозволяли йому виконувати функції гарантанезалежності та територіальної цілісності,прав і свобод громадян, впливати з цією метоюна формування уряду та його політику. Інші ж,навпаки, наголошують на дуалізмі виконавчоївлади як головній проблемі чинної Конституціїі закликають або ліквідувати пост Президентаяк такий, або ж за перехід до «чистої»президентської форми правління. Відсутнєспільне бачення змісту реформи і по іншим їїключовим напрямам: майже всі говорять продоцільність перегляду існуючої системиадміністративно�територіального устрою тазміцнення місцевого самоврядування, однак прицьому власне бачення змісту таких пере�творень окреслюють доволі туманно.

Ситуація ускладнюється і тим, що сампроцес напрацювання змісту конституційнихзмін відбувається в напівзакритому длясуспільства режимі, громадськість та науковікола фактично відсторонено від процесунапрацювання змін до Основного Закону.Натомість ключову роль у перегляді чинноїКонституції відіграють політики, особистіамбіції яких навряд чи сприятимутьнапрацюванню такого варіанту ОсновногоЗакону, який задовольнятиме потреби і запитисуспільства.

Потреба внесення змін до Конституції є. Як мінімум, необхідно змінити дві речі. По�перше, конституційнареформа не була поширена на регіональний та місцевий рівень, і це створює багато проблем для управлінськихструктур. По�друге, у нас створилася дуалістична структура виконавчої гілки влади, частина урядупризначається в один спосіб, а частина – в інший. Такого не має бути, бо це призводить до значного тертявсередині уряду. В нормальній державі з нормальними політиками за таких умов змогли б працювати, але у наспрезиденту завжди не вистачає влади, до того ж і домовлятися з цього приводу не вміють. Мало повноваженьне тільки Ющенку, так само постійно їх не вистачало і Кравчуку, і Кучмі...... Ми <...> виходимо з ініціативою, що нашій державі не потрібна посада президента. Європейські демократії восновному парламентські. До того ж, наявність інституту президента не допомогла розв’язати проблемиперехідного періоду – тільки створена інстанція, яка заважає роботі. Якщо вдуматися, то чим займаєтьсяпрезидент? Пожежа в Херсоні – він летить туди, гасить пожежу. Крім цього, він дає доручення уряду робитищось, але ж уряд уже прийняв необхідні рішення. І так постійно.

Джерело: Георгій Крючков. Ющенко прагне встановити режим президентської республіки. –http://www.kpu.net.ua/georgij�krjuchkov�jutschenko�pragne�vstanoviti�rezhim�prezidentsko%d1%97�respubliki/.

Тема


Процедура внесення змін до КонституціїУкраїни: шляхи та проблеми

На сьогоднішній день існує декілька шля�хів перегляду чинної Конституції України.Найбільш простий з них випливає з ВисновкуНаціональної комісії зі зміцнення демократіїта утвердження верховенства права щододотримання конституційності під час вне�сення змін до Конституції України 1996 рокушляхом ухвалення Закону України «Провнесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222�ІV та щодовідповідності його положень загальним заса�дам Конституції України 1996 року ієвропейським стандартам від 27 грудня 2005року. У цьому Висновку особливий наголосставиться на невідповідності процедури вне�сення змін до Конституції в 2004 роціконституційно визначеній процедурі розглядута схвалення змін до Основного Закону. В цьому контексті слід відзначити, щоКонституційним Судом України розгля�дається подання 47 народних депутатів Украї�ни про конституційність Закону України «Провнесення змін до Розділу ІV «Прикінцеві таперехідні положення» Закону України «ПроКонституційний Суд України».

11.. ССккаассуувваанннняя ккооннссттииттууццііййннооїї ррееффооррммии

У випадку, якщо б Конституційний Судпристав на позицію Національної комісії (а для цього є достатні правові підстави),засади взаємодії гілок влади визначалися б наоснові Конституції України в редакції законувід 28 червня 1996 році.

Проте такий сценарій перегляду Основ�ного Закону породжує ряд проблем.

По�перше, і найголовніше – повернення допопереднього варіанту Основного Закону невирішує низки проблемних питань, які мала бна меті вирішити конституційна реформа яктака, зокрема проблему розмежування полі�тичної відповідальності між КабінетомМіністрів України та Президентом України,проблему невідповідності засад системиадміністративно�територіального устрою тасистеми місцевого самоврядування європей�ським стандартам тощо. Відповідно, повер�нення до первісної версії Основного Законунавряд чи забезпечило б гармонізацію відно�син в системі «глава держави – парламент –уряд» і зняло б питання перегляду ОсновногоЗакону з порядку денного.

По�друге, скасування конституційної ре�форми Конституційним Судом України щебільше загострило б протистояння між Кабі�нетом Міністрів та Президентом, між біль�шістю та опозицією. На сьогоднішній деньповернення в «конституційне поле» зразка1996 року не вигідне уряду – адже Кон�ституція України у її первісному варіантінадавала Президенту України право достро�ково припиняти повноваження всього складуКабінету Міністрів чи окремих його членів убудь�який час за власним розсудом, правоспрямовувати діяльність Кабінету МіністрівУкраїни актами Президента, створювати,реорганізовувати та ліквідовувати центральніоргани виконавчої влади тощо. Не потрібнеповернення до первісного варіантуКонституції і главі держави – якщо Кон�ституція України 1996 року дозволялавідносно чітко окреслити межі його політичноївідповідальності (оскільки Президент мавключові важелі впливу на діяльність уряду і,за великим рахунком, ніс політичну відпо�відальність за його діяльність), то новаредакція Основного Закону «розмиває» полі�тичну відповідальність між Президентом іУрядом і дозволяє главі держави значноюмірою відмежуватись від діяльності КабінетуМіністрів, сформованого парламентом. Главадержави в умовах дії нового варіанту Основ�ного Закону завжди має можливість записатипозитивні результати роботи уряду на свійрахунок, а негативні – списати на уряд і

«Я можу стверджувати, що підстави для того, щобКонституційний суд почав розглядати це питання,є. Оскільки зміни до Конституції ухвалювалися впроцесі постійних консультацій, намагань знайтикомпроміс... І зміни, уточнення вносилися, щоназивається, до останнього, практично вже передсамим голосуванням.

Тобто, мали місце порушення вимог 13 розділуКонституції «Про порядок внесення змін доКонституції», а також рішення Конституційного судущодо порядку внесення змін до Конституції.

Зокрема, якщо після попереднього схваленняВерховною Радою ми направляємо документ доКонституційного суду, Конституційний суд виноситьпозитивний вердикт, то ми маємо його ухвалити, невносячи жодних змін. Тобто так, як зафіксував КС.Ми ж вносили ці зміни в основне тіло Конституції іособливо в перехідні положення.

Вони тоді діяли за принципом, що «зараз требавирішити головну проблему, а потім ми розберемосяі скасуємо недолугі рішення». Але вони захопилисяборотьбою всередині однієї команди, і руки в них недійшли до цього документу. І політреформа вступилау силу.»

Джерело: Інтерв’ю Володимира Литвина «Українській правді» 9.10.2006. – http://www.prav�da.com.ua/news/2006/10/10/48790.htm.

Тема


парламент, який призначив на посадибільшість членів цього уряду. Ряд пред�ставлених у парламенті політичних сил такожвисловили своє негативне ставлення до ідеїскасування конституційної реформи Консти�туційним Судом. Основним їх аргументомпроти відміни результатів конституційногопроцесу 2004 року було те, що скасуванняконституційних змін де�факто означатимескасування всіх домовленостей, досягнутих в процесі пакетного голосування у грудні 2004 року, у тому числі – щодо проведення«третього туру» президентських виборів івизнання їх результатів, формування пар�ламенту.

Існують достатньо ґрунтовні правовіпідстави для скасування КонституційнимСудом України Закону «Про внесення змін доКонституції України». Одна, окрім сутоправових чинників, Конституційному СудуУкраїни слід враховувати і ряд політичнихфакторів. На сьогодні є достатні підставистверджувати, що після трьох років дії новихположень Конституції жоден з ключовихгравців на політичній арені або не має значногоінтересу у відновленні конституційної моделізразка 1996 року, або ж виступає непри�миренним противником перегляду результатівконституційної реформи. Відповідно, скасу�вання конституційної реформи видаєтьсямалоймовірним, хоча і можливим сценарієм.

22.. ВВннеессеенннняя ззмміінн ддоо ККооннссттииттууццііїї УУккррааїїннии

вв ппоорряяддккуу,, ппееррееддббааччееннооммуу РРооззддііллоомм XXIIIIII

ООссннооввннооггоо ЗЗааккооннуу

Основні недоліки Основного Закону в йогонинішній редакції можна виправити в по�рядку, передбаченому безпосередньо самимОсновним Законом. Проте якщо проаналі�

зувати існуючий розклад політичних сил впарламенті, практику взаємодії ПрезидентаУкраїни з Кабінетом Міністрів України, цейваріант перегляду Основного Закону маєобмежене застосування. Більшість у необхідні300 голосів можуть отримати на своюпідтримку лише питання непринциповогохарактеру, в той час як «серцевина» кон�ституційної реформи – перерозподіл владнихповноважень у трикутнику «президент – пар�ламент – уряд», або реформування місцевогосамоврядування (яке, у тому числі, передбачаєпослаблення ролі Президента (або потен�ційних кандидатів на цей пост у 2009 році) уздійсненні виконавчої влади) навряд чибудуть підтримані необхідною кількістюголосів народних депутатів. Слід такожвраховувати і той факт, що внесення змін доряду положень Конституції України потребуєпроведення всеукраїнського референдуму,правове регулювання якого є вкрай недо�сконалим. Відповідно, окрім суто політичнихчинників, в процесі реалізації плану переглядуОсновного Закону в порядку, визначеномубезпосередньо Конституцією України, доуваги має бути взята і необхідність прийняттяпарламентом та підписання главою державинової редакції Закону «Про всеукраїнський тамісцеві референдуми». На сьогодні в пар�ламенті вже зареєстровано 2 відповіднихзаконопроекти – проект Закону «Про все�український референдум» № 1374, внесенийна розгляд Верховної Ради 18 січня 2008 рокународним депутатом України О. Лаврино�вичем (фракція Партії регіонів), та проектЗакону «Про всеукраїнський референдум»№ 1374�1, внесений на розгляд парламенту 1 лютого 2008 року народним депутатомУкраїни Ю. Ключковським (фракція Блоку«Наша Україна – Народна Самооборона»).

«Ми ще не довели до кінця трансформацію системивлади, започатковану у грудні 2004 року. Але, якпісля стихійного лиха, нам уже потрібен капітальнийремонт політичної системи.

Не варто вигадувати новий конституційнийвелосипед або повертатися до старої моделівлади, від якої абсолютна більшість політичнихсил відмовилась у 2004 році. Це – нереально.Спробу скасувати політреформу більша частинасуспільства розцінить як повернення до епохитоталітаризму і ніколи не дозволить піти на це.

Тому потрібно довести до логічного завершення вжерозпочату конституційну реформу, а не видумуватиідеальну систему влади, якої у природі просто неіснує.»

Джерело: Віктор Янукович. Свобода, злагода,компроміс, або Яка Конституція потрібна Україні// «Дзеркало тижня». – 2007. – №25 (654), 30 червня –6 липня 2007 р.

«Перебіг політичних подій в Україні дає підставиговорити про крайній суб’єктивізм політичних сил,коли йдеться про зміну конституційних положень.Політики намагаються формулювати конституційнінорми, виходячи з тимчасового політичного інтересу,без врахування далекосяжних суспільних інтересів.Це, перш за, все пов’язано з існуванням в Україніслабкої політичної системи, авторитаризмом лідерів,партбюрократизацією, деідеологізацією, корупцієютощо у політичних партіях. Аналіз законопроектноїроботи над зміною конституційних положень,процесу прийняття змін до Конституції України даєпідстави стверджувати про закритість цих процесіввід суспільства та ігнорування політиками думкигромадянського суспільства».

Джерело: Ігор Коліушко, Юлія Кириченко. Кон!ституційна Асамблея – шлях до нової КонституціїУкраїни // Дзеркало тижня. – 2008 – № 5, 9–15лютого 2008 р.

Тема


Судячи зі змісту та наявних політичних оціноквідповідних законодавчих ініціатив, прий�няття будь�якого з цих законопроектіввидається досить складним. Так, екс�міністрюстиції Олександр Лавринович різко нега�тивно оцінив зміст законопроекту № 1374�1,що фактично виключає можливість йогопідтримки фракцією Партії регіонів: «Весьпроект закону, поданий Ключковським, можнабуло вмістити в одну статтю, яка передбачаєправо президента України на призначеннязагальноукраїнського референдуму з прийнят�тя нової Конституції. Все решта там не маєсуттєвого значення і викликає багато питаньщодо збереження чіткості понятійного апаратуі деяких інших речей». Зважаючи на те, щозаконопроект О. Лавриновича фактичноунеможливлює прийняття на референдумінової редакції Основного Закону, можливістьйого схвалення парламентською більшістю тапідписання главою держави видається доситьсумнівним.

Зрештою, про складність переглядуОсновного Закону з метою врахуванняінтересів лише однієї сторони – парламентуабо глави держави – свідчить і досвідініціювання та розгляду законопроектів провнесення змін до Конституції України1996–2004 років. З�поміж 13 законопроектівпро внесення змін до Конституції України, якірозглядались Конституційним Судом Українипротягом зазначеного періоду, було прийнятолише один, але і той – під впливом політичноїкон’юнктури та без остаточної оцінкиКонституційним Судом на предмет відпо�відності статтям 157 та 158 Конституції.

Таким чином, кардинальне удосконаленняКонституції в порядку, передбаченому Роз�ділом ХІІІ Конституції, є можливим, але, зогляду на існуючий баланс політичних інте�ресів, малоймовірним варіантом переглядуОсновного Закону.

33.. ППррииййнняяттттяя ннооввооїї ррееддааккццііїї ККооннссттииттууццііїї

ннаа ооссннооввіі ннааппррааццюювваанньь ННааццііооннааллььннооїї

ккооннссттииттууццііййннооїї ррааддии

У зв’язку з малою імовірністю реалізаціїдвох вищеописаних планів перегляду Основ�ного Закону останнім часом популярною сталаідея прийняття нової редакції Конституції нареферендумі. При цьому, оскільки в межахпарламенту конституційний процес видаєтьсядосить складним (якщо взагалі можливим),главою держави та рядом фахівців центрзаконопроектних робіт, спрямованих наперегляд Основного Закону, було запропо�новано винести за стіни законодавчого органу.

Один із варіантів «зовнішньої» підготовкитексту нової редакції Конституції булозапропоновано главою держави. Так, 27 грудня2007 року Президентом України було підпи�сано Указ «Про Національну конституційнураду», яким водночас було затвердженоПоложення про цей орган. Згідно з Поло�женням, Національна конституційна радаутворюється Президентом України для під�готовки концепції системного оновленняконституційного регулювання суспільнихвідносин в Україні та проекту нової редакціїКонституції України і здійснює свою діяль�ність до прийняття нової редакції КонституціїУкраїни.

Також Положення окреслює алгоритмпідготовки нової редакції Конституції Україниза участю Національної конституційної ради.Позиція Президента щодо порядку підготовкита схвалення нової редакції КонституціїУкраїни знайшла відображення в статтіВіктора Ющенка «Україні потрібна Консти�туція національного рівня», опублікованій в

«Хід роботи над проектом нової редакції КонституціїУкраїни бачу таким:

Насамперед слід підготувати пропозиції щодоконцепції основних положень проекту нової редак�ції Конституції України.

Друге: слід провести громадське обговоренняосновних положень проекту за участі відомихгромадських діячів, провідних фахівців у галузіконституційного права, у сфері суспільно�політичнихнаук, представників правозахисних громадськихорганізацій та інших об’єднань громадян;

Третє: потрібно узагальнити внесені під час гро!мадського обговорення пропозиції та підготуватиз їх урахуванням проект нової редакції КонституціїУкраїни;

Четверте: провести експертизу проекту нової ре�дакції Конституції України насамперед Венеціан�ською комісією, іншими відповідними міжнароднимиорганами.

П’яте: Наступним кроком має стати проходженняпроекту нової редакції Конституції України черезВерховну Раду та винесення президентом Україниприйнятого проекту на затвердження всеукраїн�ським референдумом. Я переконаний у відпові�дальності парламентських політичних сил і вірю втакий розвиток подій. Разом з тим можливий івсеукраїнський конституційний референдум занародною ініціативою – у разі, якщо народні депутатине зможуть дійти згоди щодо цілісного і дієвогопроекту Конституції. Я щиро сподіваюся, що цейсклад Верховної Ради буде гідний високого званняпредставників народу, конституційною більшістюухвалить проект Основного Закону до його вине�сення на референдум.

Джерело: Віктор Ющенко. Україні потрібнаКонституція національного рівня // Дзеркалотижня. – 2008. – № 7 (686), 23–29 лютого 2008 р.

Тема


тижневику «Дзеркало тижня» 23 лютого 2008року (див. вставку).

У той же час створення Національноїконституційної ради, її персональний склад тай сам запропонований главою державиалгоритм підготовки нової редакції ОсновногоЗакону далекі від однозначного сприйняття.Так, лідери окремих політичних сил вжевстигли назвати склад Національної консти�туційної ради «кишеньковим», покликанимзабезпечувати інтереси насамперед Прези�дента України (див., наприклад: Симоненко.Конституційна рада є кишеньковою. –http ://www.unian .net/ukr/news/news�237433.html). Сумніви у неупередженостіНКР прямо або опосередковано висловили ілідери інших політичних сил. ВолодимирЛитвин, наприклад, відзначив: «на ділі жзаданість роботи НКР визначатиметься тим,яку мету ставить перед собою президентУкраїни. Якщо освятити через раду своєбачення облаштування країни, то можнавважати, що це малоефективне утворення.»(Сергій Рахманін. Законне запитання //Дзеркало тижня. – 2008. – № 8 (687), 1–7 березня 2008 р.). Схожа позиція булависловлена і Юлією Тимошенко: «на моюдумку, певною мірою необачно забиватиКонституційну раду чистими політиками йкишеньковими юристами. Адже вже тепер,тільки дивлячись на їхні прізвища, можнаабсолютно точно спрогнозувати, за що вонивиступатимуть і яку саме модель під�тримуватимуть. У результаті ми отримаємопостійне перетягування клаптикової ковдриповноважень з одного боку на інший.Консенсус у такій раді неможливий» (СергійРахманін. Законне запитання // Дзеркалотижня. – 2008. – № 8 (687), 1–7 березня 2008 р.). Таким чином, доводиться конста�тувати: в існуючому складі НКР напрацьо�ваний нею варіант нової редакції ОсновногоЗакону навряд чи отримає підтримку 300голосів членів парламенту.

Другим недоліком запропонованого алго�ритму прийняття нової редакції Конституції єневизначеність порядку його громадськогообговорення, підстав врахування чи невра�хування висловлених громадськістю пропо�зицій, складу самої «громадськості». Більшетого, дати відповідь на ці питання взаконодавчій площині (з огляду на мас�штабність очікуваного обговорення) наврядчи можливо. Довіра до «громадськогообговорення» з боку політиків є незначною –адже всім добре відомо, як відбувалось«громадське обговорення» законопроекту про

внесення змін до Конституції, внесеногоЛ. Кучмою за результатами Всеукраїнськогореферендуму за народною ініціативою.

Крім того необхідно відзначити, що узапропонованому Президентом алгоритмінез’ясованою залишається роль у консти�туційному процесі загальнонаціональногореферендуму з питання схвалення новоїредакції Конституції. Якщо такий референдумбуде скликано після неприйняття ВерховноюРадою України підготовленого НКР та під�триманого Венеціанською комісією проектунової редакції Конституції, то виникає дваосновних питання. По�перше, який самеваріант змін до Конституції виноситиметьсяна цей референдум? Якщо варіант, напра�цьований лише НКР, то такий референдумлише формально вважатиметься референ�думом «за народною ініціативою», оскількивже сьогодні більшість політиків пов’язуєдіяльність НКР з відстоюванням поглядівПрезидента щодо оптимальної моделі консти�туційних перетворень, і в цьому контекстіреферендум розглядатиметься Партією регіо�нів, КПУ, Блоком Литвина, можливо – і БЮТ – лише як інструмент реалізаціїполітичних амбіцій глави держави. Якщо жнову редакцію Конституції «генеруватиме»безпосередньо народ України, без прив’язки дороботи НКР, то відкритими залишаютьсяпитання про доцільність попередньої роботиНКР у цьому напрямі, а також про механізмиоб’єднання висловлених пропозицій у ціліс�ний документ, суб’єкта узагальнення про�позицій, процедури їх прийняття тощо. По�друге, відкритим залишається питання пронаслідки такого всеукраїнського референдуму.Якщо референдум буде розглядатись лише якінструмент реалізації інтересів Президента, тойого результати не будуть визнані частиноюполітичних сил, і, відповідно, тією частиноюсуспільства, яка ці політичні сили підтримує.У цьому випадку референдум слугуватиме

«Якщо ми визнаємо право народу як джерела влади на визначення тазміни Конституції, необхідно як на законодавчому, так і наконституційному рівнях чітко прописати норми, що даватимуть відповідьна запитання, у яких формах народ здійснює владу безпосередньо(шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдуми, інші формибезпосередньої демократії).Потрібно зафіксувати право народу визначати і змінювати конституційнийлад шляхом всеукраїнського референдуму. Крім того, окремогозаконодавчого забезпечення потребують норми, що гарантуютьімплементацію результатів народного волевиявлення.»

Джерело: Віктор Янукович. Свобода, злагода, компроміс, або ЯкаКонституція потрібна Україні // «Дзеркало тижня». – 2007. – №25 (654),30 червня – 6 липня 2007 р.

Тема


подальшому розколу суспільства, а не йогоконсолідації. У свою чергу, для того, щобрезультати референдуму були визнані всімаучасниками політичного процесу і, в першучергу, суспільством, необхідно, щоб винесенийна референдум проект нової редакціїКонституції був розроблений незалежним відгілок влади суб’єктом, наприклад Консти�туційною Асамблеєю, на скликанні якоїнеодноразово наполягала громадськість.

Зрештою прийняття нового варіанту Кон�ституції у «позапарламентський» спосіб такожможе бути сприйнято неоднозначно. Хоча впідпункті 4.1 пункту 4 мотивувальної частиниРішення Конституційного Суду України усправі про здійснення влади народом від 5 жовтня 2005 року № 6�рп/2005 1 відзна�чається, що «на думку Конституційного СудуУкраїни, положення частини третьої статті 5Конституції України треба розуміти так, щонарод як носій суверенітету і єдине джереловлади може реалізувати своє право визначитиконституційний лад в Україні шляхомприйняття Конституції України на всеукра�їнському референдумі» (що відкриває шлях доприйняття нової редакції Конституції Українибезпосередньо народом), винесення нової1 Див. http: // www.ccu.gov.ua/ pls/

wccu/ P000?lang=0.

редакції Основного Закону на затвердженнязагальнонаціональним референдумом обумов�лює виникнення декількох питань.

По�перше, на практиці провести роз�межування між «новою редакцією» і «техніч�ними» змінами неможливо, тобто нова редак�ція Основного Закону – це лише комплекснізміни до нього. Винесення ж нової Кон�ституції на референдум відкриває шлях дозловживання відповідною практикою в май�

бутньому і нівелювання визначеної самоюКонституцією процедурою її перегляду, аджекожного разу майбутні зміни до Конституції, утому числі і несуттєві, оформлюватимуться увигляді нової редакції Конституції і виноси�тимуться на затвердження референдумом.

По�друге, прийняття Конституції в поза�парламентський спосіб нині не передбачаєздійснення попереднього конституційногоконтролю Конституційним Судом України.Між тим, внесення змін до чинної КонституціїУкраїни взагалі не допускається, якщо змінипередбачають скасування або звуження обсягуіснуючих прав і свобод людини. Відтак, вумовах відсутності правової оцінки новоїредакції Конституції єдиним органом кон�ституційної юрисдикції існує висока імовір�

«Громадянський конституційний комітет, розуміючи суспільну необхідність оновлення КонституціїУкраїни, з нетерпінням чекав початку діяльності Національної конституційної ради, утвореноїПрезидентом України, сподіваючись, що цим розпочнеться конструктивний і результативний процеспідготовки та узгодження змін до Конституції України чи навіть її нової редакції, ухвалення якихзавершить політичний розбрат і безплідні дискусії на тему: хто більше порушив Конституцію України. Підставами для позитивних очікувань щодо можливості успішного проведення конституційноїреформи стало включення до складу Національної конституційної ради численних відомих фахівцівта представників усіх основних політичних сил країни. Виходячи з задекларованої мети Національної конституційної ради її першочерговими завданнямимали б стати: 1) оцінка стану реалізації чинної Конституції України та встановлення причин порушення чиневиконання її норм;2) вироблення пропозицій щодо напрямків конституційних змін, виходячи з аналізу проблемреалізації чинних конституційних положень;3) організація широкого інформування громадськості щодо результатів виконання попередніх пунктів,створення дієвого механізму збору та врахування пропозицій до них;4) аналіз правових шляхів проведення конституційної реформи та на базі цього виробленняузгодженої позиції щодо технології проведення успішної конституційної реформи в інтересах усьогосуспільства, а не окремих політичних груп.<...>Проте вже перше засідання Національної конституційної ради викликає занепокоєння щодоможливості проведення успішної конституційної реформи в інтересах суспільства. На ньомузапропоновано негайно приступити до написання нової редакції Конституції України, і створені дляцього робоча група і п’ять комісій. <...>Громадянський конституційний комітет заявляє, що будь�яка спроба будь�яких політичних силвинести на всеукраїнський референдум для остаточного затвердження в якості Конституції Українипроект, який не буде попередньо обговорений широкою громадськістю і схвалений Верховною РадоюУкраїни чи іншим спеціально утвореним для цього представницьким органом, буде сприйматися якзамах на узурпацію державної влади.»

Джерело: Заява Громадського конституційного комітету з нагоди початку роботи Національноїконституційної ради. – http://www.civicua.org/news/view.html?q=1055938.

Тема


ність того, що на затвердження референдумомбуде винесена така редакція ОсновногоЗакону, яка скасовуватиме або обмежуватимезакріплені в попередній Конституції права ісвободи людини та громадянина. Поширенняцієї практики, на наш погляд, в перспективіможе становити загрозу для побудови демо�кратії. Тому видається за доцільне визначитироль Конституційного Суду в процесі пере�гляду Конституції у «позапарламентський»спосіб.

44.. ППррииййнняяттттяя ннооввооїї ррееддааккццііїї ККооннссттииттууццііїї

ссппееццііааллььнноо ууппооввнноовваажжеенниимм ооррггаанноомм

ууссттааннооввччооїї ввллааддии

Як відзначалось у попередньому пунктіцього дослідження, перспективи внесеннякардинальних змін до Основного Законувизначаються насамперед тим, хто здійснюєпідготовку відповідних змін. Оскільки діяль�ність НКР за короткий період роботи булаоцінена критично саме з огляду на її за�лежність (на думку представників багатьохвпливових політичних сил) від Президента,існує потреба в тому, щоб напрацюванняконституційних змін здійснювалось незалеж�ним від політичних впливів органом. У цьомуконтексті не можна не погодитись з позицієюІ. Коліушка та Ю. Кириченко, згідно з якоюосновним завданням Президента та ВерховноїРади повинно стати конституювання та за�безпечення діяльності спеціально уповно�важеного органу установчої влади на при�йняття нової редакції Конституції України –Конституційної Асамблеї України.

Відповідний підхід повною мірою дозволивби забезпечити прийняття Конституції, яка борієнтувалась не на забезпечення кон’юнк�турних інтересів представників того чи іншогополітичного «табору», а на досягнення стра�тегічних довгострокових цілей та вирішеннятих проблем, які реально зумовлені вадамичинного Основного Закону. Крім того, заумови визначення такого механізму фор�мування Конституційної Асамблеї, який бизапобігав її залежності від законодавчої,виконавчої влади та глави держави, на�працьований нею варіант нової редакціїКонституції був би сприйнятий і політиками, ісуспільством. Вищий ступінь легітимностісхваленого Конституційною Асамблеєю ново�го варіанту Основного Закону міг би забез�печити всеукраїнський референдум з відпо�відного питання.

В той же час реалізація такого сценаріювнесення змін до Конституції України по�требує вирішення декількох питань правового

та політичного характеру. До категорії завданьполітичного змісту слід віднести досягненнязгоди між главою держави і лідерами про�відних політичних сил стосовно можливостіприйняття нової редакції Основного ЗаконуКонституційною асамблеєю, стосовно меха�нізмів формування такої Асамблеї, обов’яз�кового визнання результатів її роботи,концепції нової редакції Закону про все�український референдум, обов’язкового ви�знання результатів референдуму, якийпроводитиметься на підставі відповідногоЗакону. До завдань правового характеру слідвіднести:

а) визначення процедури прийняття новоїКонституції Конституційною Асамблеєю вРозділі ХІІІ чинної Конституції, проведенняреферендуму з цього питання у відповідностідо ст. 156, 159 Конституції;

б) конкретизацію механізмів формуванняАсамблеї та прийняття нею рішень у Законі«Про Конституційну Асамблею України»,який конкретизуватиме положення нових зміндо Розділу ХІІІ Конституції;

в) прийняття та набуття чинності новоюредакцією Закону «Про всеукраїнський тамісцеві референдуми»;

д) призначення і проведення загально�державних виборів до Конституційної Асамб�леї на основі такої виборчої системи, яка бвраховувала партійну структуризацію су�спільства, регіональну специфіку, а такожпотребу у високому фаховому рівні обранихпредставників;

е) прийняття Конституційною Асамблеєюнової редакції Основного Закону, припиненнядіяльності Асамблеї;

є) проведення загальнонаціональногореферендуму щодо затвердження нової редак�ції Конституції, прийнятої КонституційноюАсамблеєю.

Очевидними позитивами цього механізмувнесення змін до Конституції є внесення змін вмежах правового поля, усунення впливу наконституційний процес політичної кон’юнкту�ри, реалістичність можливості схваленнядосконалого варіанту Конституції, якийвідповідатиме запитам суспільства. Разом зтим реалізація цього способу переглядуОсновного Закону потребує часу (відповідно,2008 рік навряд чи зможе стати рокомконституційної реформи) і досягнення полі�тичного компромісу між основними політич�ними гравцями.

Тема


Порядок внесення змін до КонституціїУкраїни: позиції політиків

Аналіз позицій провідних політичних силта глави держави дозволяє поділитиполітикум у ставленні до механізму внесеннязмін до Конституції України на дві основнічастини: прихильників позапарламентськогошляху внесення змін до Конституції таприхильників використання насамперед тихмеханізмів перегляду Основного Закону, яківизначено самою Конституцією.

До перших слід віднести Президента іфракцію «Наша Україна – Народна Само�оборона», які не виключають можливостіпроведення референдуму за народною іні�ціативою і схвалення змін до КонституціїУкраїни позапарламентським шляхом безпо�середньо на всеукраїнському референдумі.Про потенційні небезпеки такого підходудетально писалось у попередньому пункті. Доних, насамперед, варто віднести високуімовірність того, що внесені у відповіднийспосіб зміни до Конституції не будуть визнаніПартією регіонів, Комуністичною партією,Блоком Литвина, які вже зараз критикуютьроботу НКР і категорично не сприймаютьвнесення змін до Конституції України безучасті парламенту.

Відносно визначену позицію стосовномеханізму перегляду Основного Законувисловлюють два гравці на політичній арені –Голова Верховної Ради України АрсенійЯценюк та БЮТ. Перший висловив пере�конання у необхідності внесення змін доКонституції безпосередньо парламентом,однак разом з тим поки що не висловивактивного неприйняття ідеї прийняття Кон�ституції на референдумі. Активно підтримавАрсеній Петрович й ідею скликання Кон�ституційної Асамблеї чи Конституційної Ради,яка розроблятиме зміни до Конституції і«куди ввійдуть усі – починаючи від народнихдепутатів і закінчуючи представниками на�укової еліти, громадськості». Таким чином,повної картини власного бачення механізмуудосконалення Конституції спікер парламентуне виклав, у чому, власне, і полягає основнавідмінність його позиції від позиції Прези�дента і фракції «НУ�НС», які (щодо НУНС –в особі В.Кириленка) наголосили на тому, що уразі несхвалення змін до Конституціїпарламентом вони будуть схвалені рефе�рендумом. Позиція БЮТ в частині способівперегляду Основного Закону дещо нагадуєпозицію А. Яценюка. У своєму останньомуінтерв’ю «Дзеркалу тижня» Юлія Тимошенко

говорить про те, що «правильно і чесно було бприймати Конституцію на референдумі», алеполітики «надто не дозріли до чесності устосунках із народом», тому «остаточнезатвердження тексту Конституції в ці непевнічаси політичного шулерства повиннопроходити в парламенті». У представникаБЮТ Миколи Томенка з позицією Прем’єр�міністра принципових розходжень також непомічено: «конституційний референдумтеоретично можливий лише за умов, коли вінбуде референдумом єдності, а не референ�думом конфлікту. Сьогодні очевидно, щовинесення на референдум в односторонньомупорядку нової редакції Конституції України,яка не буде погоджена головними політич�ними, громадськими та регіональнимиінститутами, буде означати, що в такий спосібпровокується серйозний конфлікт.» Такимчином, БЮТ, в цілому не заперечуючиможливість проведення конституційного ре�ферендуму (що, до речі, підтверджувалосьвідповідними ініціативами під час перед�виборних перегонів 2007 року), виступаєпроти конституційного референдуму у сьогод�нішній конкретній політичній ситуації. А ценаближує БЮТ до третьої – досить чисельноїгрупи прихильників виключно парламент�ського способу внесення змін до КонституціїУкраїни.

Ця група нині включає Партію Регіонів,Блок Литвина, Комуністичну партію України.На відміну від двох попередніх груп, при�хильники цього варіанту виступають катего�рично проти внесення змін до Конституції впозапарламентський спосіб. Зокрема лідерПартії Регіонів В. Янукович заявив: «будь�якізміни до Конституції можуть робитисявиключно у конституційний спосіб, тобто зарішенням Верховної Ради України...ми вжодному випадку не допустимо беззаконня уцьому надзвичайно важливому для Українипитанні». КПУ займає більш радикальнупозицію. Зокрема П. Симоненко відзначив:«переконаний, що затвердження проекту новоїКонституції на референдумі без необхіднихпарламентських процедур і без висновківКонституційного суду неможливе. Якщо пре�зидент Ющенко, побачивши, що його бажанняузурпувати владу (шляхом забезпечення длясебе другого президентського терміну) підзагрозою, все�таки піде на такий крок – це будедержавний злочин, за який передбаченокримінальне покарання».

Позиції представників провідних політич�них сил щодо шляхів та напрямів переглядуположень Конституції наведено нижче.

Тема


ВИ

СН

ОВ

КИ

❐ Практика доводить, що сам по собі вибір тієї чи іншої конституційної моделі (президентська, парламентська, змішана) не є запорукою

консолідації демократії.

❐ Реалізація положень Конституції в першу чергу потребує наявності належного рівня правової культури та політичної волі вищих посадових

осіб держави діяти в рамках, окреслених Конституцією, та забезпечувати реалізацію її положень.

❐ З моменту прийняття Конституції України її потенціал було використано не в повній мірі, у першу чергу – через відсутність відповідного

бажання окремих основних гравців на політичній арені України визнати закріплені в Конституції «правила гри». Зокрема, так і не було

прийнято більшість законів, прийняття яких було передбачене безпосередньо самим Основним Законом. Так, відсутнє належне нормативно@

правове забезпечення діяльності центральних органів виконавчої влади, порядку проведення референдумів, діяльності тимчасових

спеціальних і слідчих комісій, порядку використання мов, у тому числі державної тощо.

❐ Зазначене, однак, не дозволяє говорити про те, що Конституція України не містить вад.

❐ Конституційна реформа, проведена в 2004 році, не усунула тих глибинних причин, які визначали ступінь (не)дієвості Основного Закону в

редакції 1996 року. Зокрема, закріплена в ній модель не влаштувала ні главу держави, ні ті політичні сили, які складали ядро парламентських

коаліцій в 2006–2008 роках. Слід відзначити, що до пошуку оптимальної моделі взаємодії в трикутнику «глава держави – парламент – уряд»

варто було б підійти зважено, що сприяло б побудові консолідованої демократії. У цьому контексті навряд чи варто погодитись з тезами

окремих політиків, які закликають підтримати одну з двох крайностей – або перехід до президентської моделі правління американського

зразка, або ж ліквідувати інститут глави держави взагалі. Існування інституту президента в умовах відсутності належних традицій демократії,

низького рівня правової і політичної культури є запорукою консолідації демократії. Інше питання – питання про обсяг повноважень

Президента, його роль у здійсненні виконавчої влади. На наш погляд, в процесі його вирішення слід виходити насамперед з потреби у

розмежуванні політичної відповідальності між урядом та главою держави. За існуючої редакції Основного Закону провести таке

розмежування на практиці досить складно, якщо взагалі можливо.

❐ Новий перегляд Конституції має вирішити і низку інших проблем, які не були вирішені в ході внесення змін до Конституції України в

2004 році. Йдеться, насамперед, про внесення змін до розділів, які стосуються засад системи адміністративно@територіального устрою та

місцевого самоврядування, засад побудови та функціонування судової гілки влади, доступу громадян до Конституційного Суду України,

обмеження депутатської недоторканності тощо; цей перелік не є вичерпним.

❐ В процесі перегляду Основного Закону слід виправити і ряд недоліків, допущених в ході конституційної реформи 2004 року – зокрема в

частині запровадження імперативного мандату, покладення на прокуратуру функцій загального нагляду, закріплення в тексті Конституції

поняття парламентської більшості, наслідків її несформування або припинення діяльності.

❐ З необхідністю перегляду Конституції України на сьогодні погоджуються всі ключові гравці на політичній арені України. Немає принципових

розбіжностей і щодо основних напрямів удосконалення Основного Закону. Основні розбіжності стосуються насамперед змісту

конституційних змін в межах відповідних напрямів. У цьому контексті особливо гострою є дискусія щодо обсягу владних повноважень в

руках глави держави, уряду і парламенту. Очевидно, що прагнення тих чи інших політиків «перетягнути ковдру» владних повноважень на

себе, «проштовхнути» зміни до Конституції у будь@який спосіб за існуючого в державі балансу політичних сил навряд чи закінчаться

результативно, а якщо і закінчаться, то відповідні зміни навряд чи забезпечать консолідацію демократії, адже поділять політиків і суспільство

в цілому на «переможців» і «переможених» у конституційній боротьбі. В таких умовах питання чергового перегляду Конституції активізується

одночасно із зміною політичної кон’юнктури та балансу сил.

❐ На сьогоднішній день можливими є декілька сценаріїв проведення конституційної реформи: 1) скасування змін до Конституції України

2004 року Конституційним Судом України; 2) схвалення змін до Конституції в порядку, визначеному самою Конституцією; 3) внесення змін у

позапарламентський спосіб у разі, якщо запропоновані зміни не будуть підтримані парламентом; 4) внесення змін до Конституції

уповноваженим органом установчої влади. Імовірність скасування змін до Конституції органом конституційної юрисдикції, як і внесення

системних змін до Основного Закону, у тому числі в частині розподілу повноважень в трикутнику «глава держави – уряд – парламент», з

урахуванням існуючої практики взаємин в межах цього трикутника – виглядають малоімовірними. Винесення на референдум «за народною

ініціативою» запропонованого «зверху» варіанту конституційних змін, без його попередньої підтримки парламентом, загострить політичну

конфронтацію між ініціаторами відповідних змін та їх противниками, призведе до поляризації суспільства. Крім того, за відповідного

сценарію розвитку подій цілком імовірною є ситуація, коли на референдум без належного обговорення і експертизи будуть винесені декілька

проектів нової конституції, результат всенародного голосування по яких може виявитись непрогнозованим. Зрештою, проведення

загальнонаціонального референдуму може бути можливим лише за умови створення належної правової основи для проведення

референдумів. Таким чином, позапарламентський спосіб внесення змін до Основного Закону через референдум, хоча і є цілком імовірним

та можливим у світлі офіційного тлумачення змісту статті 5 Конституції, не є бажаним з огляду на потенційні наслідки внесених у такий

спосіб змін.

❐ Як відзначалось, існує і четвертий спосіб перегляду Основного Закону – затвердження змін до Конституції України (нової редакції

Конституції) уповноваженим установчим органом установчої влади – Конституційною Асамблеєю. Варто відзначити і те, що такий спосіб

внесення змін до Основного Закону не є винаходом у загальносвітовій практиці. Очевидним позитивом цього підходу є зменшення

кон’юнктурних політичних впливів на зміст конституційних положень, можливість врахування в ході перегляду Конституції інтересів

суспільства, а не провідних центрів політичного впливу. Однак внесення змін до Конституції у такий спосіб потребує вирішення декількох

питань правового та політичного характеру, у тому числі – внесення відповідних змін до Розділу ХІІІ Конституції, прийняття Закону про

Конституційну Асамблею, нової редакції Закону про всеукраїнський та місцеві референдуми тощо.

❐ Поглиблення конституційної реформи потребує не лише внесення змін до Конституції України, прийняття нових законів, спрямованих на її

виконання, але і вжиття заходів. спрямованих на забезпечення виконання законів, зокрема – на підвищення рівня правової культури і освіти

громадян, у тому числі посадових осіб, які застосовують право. Трансформація політичної та правової культури, орієнтація освіти (у тому

числі і юридичної) насамперед на європейські стандарти і цінності є передумовою втілення в життя основоположних конституційних

засад – верховенства права, соціальної орієнтованості діяльності держави тощо.

Тема


ВЗАЄМОДІЯ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВАТА ВЛАДИ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІОлена ЧЕБАНЕНКО,ДенисКОВРИЖЕНКО,експерти Лабораторіїзаконодавчихініціатив

РРозвиток третього сектору, а також його активна співпраця з владою є запорукоюуспішності процесів демократичної консолідації, оскільки однією з визначальних рисдемократії є законодавче закріплення можливості громадян брати участь у виробленні

та реалізації політики держави. Об’єктивна необхідність влади звертатися по допомогу догромадськості обумовлена потребою місцевих керівників оперативно визначати, які сферипотребують найбільш інтенсивного та термінового втручання, та максимально ефективновикористовувати наявні ресурси. Зважаючи на те, що сукупність НУО, які діють у державі, єодним із найбільш ефективних і демократичних способів артикуляції та захисту інтересівсуспільства, питання їхньої співпраці з владою (зокрема місцевою) особливо частопорушується під час дискусій про становлення демократичного управління на всіх рівняхтериторіальної організації.

У соціумі громадянське суспільство займає позицію між державою та індивідами, однакпредставляє інтереси останніх. Тому важливим питанням є пошук форм участі НУО угромадському житті на місцевому рівні, зокрема – відповіді на питання про те, як третій секторвиражає інтереси суспільства та як вимагає від влади їх задоволення.

Проблеми організації конструктивного діалогу між владою та громадянським суспільствомможуть бути породжені як нерозвиненістю системи НУО та низькою ефективністю виконаннянею функцій посередника між владою та суспільством, так і небажанням чиновниківзабезпечити відкритість процесу прийняття владних рішень. Саме тому дослідженняособливостей співпраці влади та громадськості має вивчати різні рівні цієї взаємодії – як нормативно визначений, так і рівень практичної реалізації.

Визначаючи роль громадянського суспіль�ства у процесі демократичної консолідації,можна назвати кілька причин, які обумов�люють важливість співпраці такого рівня:❐ через НУО громадськість може бути залу�

чена до процесу прийняття владних рішеньна національному та місцевому рівні;

❐ забезпечення громадського контролюпублічної адміністрації, а також розподілунаявних ресурсів;

❐ можливість розподілу завдань із наданняпублічних послуг між державним і громад�ським секторами;

❐ наявність організацій, які здатні викону�вати функцію посередника між органамивлади різного рівня та сприяти пошукуконсенсусу між ними;

❐ наявність механізму забезпечення легіти�мації владних рішень.Для процесів демократичної консолідації

необхідним є усвідомлення з боку влади вигодвід співпраці з громадськими організаціями,що стимулює їхню зацікавленість у розвиткугромадської участі у соціальному та полі�тичному житті як регіону, так і держави вцілому. З одного боку, необхідність такоїспівпраці продиктована фінансовими чин�никами, з іншого – потребою забезпеченнялегітимності владних рішень. Крім того, якщорозглядати співпрацю НУО та влади намісцевому рівні, варто пам’ятати, що схва�

лення певних рішень або політики місцевоюгромадою суттєво спрощує процес їхньоговпровадження.

За оцінкою Конгресу місцевих та регіо�нальних влад Ради Європи, проведеної у квітні2004 року, основними причинами слабкостімісцевої демократії у країнах Південної таСхідної Європи є:❐ Брак прозорості та відповідальності у

діяльності місцевих влад, які часто слі�дують недемократичним стандартам, щопрактикуються на центральному рівнідержавного управління. В основному цестосується:– обмеженості вільного доступу до офіцій�

ної документації;– відсутності системи регулярного інфор�

мування населення про місцеву політику(наприклад вчасної та повної публікаціїофіційної документації, зокрема бюджетної); ❐ Низький рівень залученості представників

національних меншин і громадян з об�меженими можливостями до процесуприйняття рішень на місцевому рівні;

❐ Пасивність НУО щодо впливу на діяль�ність місцевої влади, а також низькаефективність впливу медіа на підтримкудемократичного процесу.Перш за все, наведені висновки Ради

Європи свідчать про ключову роль НУО упроцесі забезпечення успішності діалогу між

Тема


владою та громадськістю. Тим не менше, функ�ціонування місцевої демократії передбачаєпроцес тристоронньої комунікації, учасни�ками якої виступають безпосередньо неуря�дові організації, влада в особі чиновників іполітиків, а також широкі кола громадськості,які є не лише носіями групових інтересів, а йодними з основних користувачів продуктівдіяльності громадянського суспільства.

З огляду на окреслену проблематику, впершу чергу важливо вивчити зарубіжнийдосвід організації співпраці між громадським івладним сектором, а також практику по�долання наявних у цій системі взаємодіїпроблем. Також необхідними є аналіз україн�ського контексту як поля взаємодії гро�мадянського суспільства та місцевої влади, атакож вироблення шляхів вирішення наявнихпроблем з урахуванням позитивного зару�біжного досвіду.

Міжнародні стандарти та практика співпрацімісцевої влади та громадськості

11.. ППррииррооддаа ввззааєєммооддііїї ммііссццееввооїї ввллааддии ттаа

ггррооммааддссььккооссттіі яякк дджжееррееллоо ммііссццееввооїї ддееммооккррааттііїї

Законодавство демократичних країн за�кріплює ряд нормативних підстав для ство�рення та утвердження системи взаємодії міжвладою та громадськістю як на загально�державному, так і на місцевому рівнях. Часто уконституціях можна знайти перелік прав, щолежить в основі демократичного управління.Зокрема йдеться про:❐ право участі в управлінні державою (мож�

ливість реалізації політичних прав) якбезпосередньо, так і через обраних пред�ставників;

❐ право брати участь у мирних демонстра�ціях;

❐ право на створення або участь у громад�ських організаціях відповідно до визначе�них національним законодавством правил;

❐ право самостійно або колективно звер�татися до органів влади із запитом абоскаргою;

❐ право на оскарження рішень органів владиу судах або через правозахисні організації.Крім того, конституції деяких країн

(наприклад Угорщини) передбачають прямийобов’язок органів влади співпрацювати з НУОв процесі вироблення державно�владнихрішень, а також на етапі їх імплементації.Тобто, участь громадськості і третього секторуу політичному житті держави є необхідноюумовою демократичності врядування.

Забезпечення співпраці влади та громад�ськості на місцевому рівні має доситьспецифічну природу, оскільки йдеться пронеобхідність оперативної реакції на проблемибезпосередньо в умовах, у яких вонивиникають. Незважаючи на те, що владнірішення в місцевих органах влади приймаютьчиновники, такі кроки потребують контролю збоку громадськості, який покликаний пере�віряти як ефективність використання наявнихресурсів, так і відповідність зроблених кроківреальним потребам та інтересам громади.

Відсутність у місцевої влади бажаннясистемно співпрацювати з третім сектором єхарактерною проблемою для країн із неста�більною політичною системою, зокрема длякраїн колишнього соціалістичного табору, дляяких активність громадських організацій якучасника політичного діалогу не є звичноюпрактикою. Зарубіжна практика подоланняцієї проблеми передбачає звернення до такихмеханізмів, яким можуть послуговуватисяНУО з метою активізації співпраці з владою:❐ забезпечення публічності, яке передбачає

активне використання медіа для ви�словлення громадської думки;

❐ участь у роботі органів місцевого само�врядування;

❐ заохочення представників органів місце�вого самоврядування озвучувати інтересигромад у місцевих представницькихорганах (механізми лобіювання);

❐ участь в організації публічних заходів,ініційованих місцевою владою;

❐ озвучення специфічних проблем громадянпід час публічних форумів, слухань абодебатів;

❐ залучення експертів до участі у заходах,результати яких можуть бути використаніпри прийнятті рішень місцевою владою;

❐ організація адвокасі�кампаній;❐ ініціювання місцевих референдумів;❐ законодавчі ініціативи.

Таким чином, узагальнено можна сказати,що співпраця органів місцевої влади тагромадянського суспільства передбачає якналежне правове регулювання, так і іні�ціативність з боку і влади, і громадськості,спрямовану на реалізацію наданих закономможливостей.

22.. ППррааввооввіі ооссннооввии ссппііввппрраацціі ммііссццееввооїї ввллааддии

зз ггррооммааддссььккііссттюю

Очевидно, що на місцевому рівні багатопитань можуть бути вирішені у визначенийзаконом прямий спосіб, оскільки представ�ники громади не менше обізнані у місцевих

Тема


проблемах, ніж професійні управлінці. Умож�ливлення участі громади у процесі управлінняпотребує відкритості роботи місцевихпредставницьких органів. Альтернативнимиспособами забезпечення відкритості місцевихпредставницьких органів є:❐ громадські слухання; ❐ публічні форуми (ініційовані місцевою

владою обговорення, спрямовані визначен�ня позиції громадян щодо тих чи іншихпитань місцевого значення, результатияких не є обов’язковими);

❐ подача звернень, пропозицій або скарг доорганів місцевого управління;

❐ громадські ініціативи (ініційовані грома�дянами обговорення, спрямовані на пошук

вирішення проблем, які хвилюють громад�ськість);

❐ оскарження рішень органів місцевої владиу судах безпосередньо або через правоза�хисні організації.Наведений перелік способів забезпечення

безпосереднього впливу громадян на вирі�шення питань місцевого значення не є ви�черпним. Крім того, закріплення всього пере�ліку у законодавстві тієї чи іншої держави не єуніверсальною вимогою. У таблиці нижчеподані приклади нормативного регулюванняформ співпраці влади та НУО в контекстівирішення питань місцевого значення.Особливим способом безпосередньої участігромадян у вирішенні питань місцевого

ММееххааннііззммии ссппііввппрраацціі ммііссццееввооїї ввллааддии ттаа ггррооммааддссььккооссттіі:: ппррииккллааддии ззааккооннооддааввччооггоо ррееггууллюювваанннняя

Громадські слуханняПублічні обговорення,організовані місцевою

владоюГромадські ініціативи

Звернення, пропозиції,скарги до місцевих органіввлади, а також оскарження

їхньої двяльності

Пол

ьща

Місцеві ради можутьорганізовувати громадськіслухання, під час яких громадянита представники НУО висловлюютьсвою позицію, ставлять питання тависловлюють пропозиції щодопитань місцевого значення.

Регулювання відсутнє. Регулювання відсутнє. Усі громадяни мають правооскаржувати рішенняпредставницького органу абойого виконавчого органу увищому адміністративномусуді. Розгляд таких справ неоподатковується.

Сло

вачч

ина

Право громадян бути присутнім назасіданні місцевої ради (якщо вононе є закритим). Під час відкритогозасідання громадянин можевисловитися або поставити будь�яке питання, яке його хвилює.

Органи муніципальної владиможуть організовуватипублічні дискусії, у яких можевзяти участь будь�якийгромадянин. Результати такихдискусій не є обов’язковими.

Регулювання відсутнє. Регулювання відсутнє.

Уго

рщин

а

Місцеві ради повинніорганізовувати громадськіслухання принаймні один раз нарік. Під час слухань громадяни тапредставники НУО можуть ставитипитання представникам місцевоївлади.

Місцеві ради повинні самівизначати частоту татематику форумів. Метафорумів – проінформуватигромадськість, а такожзалучити її до прийняттярішень місцевого значення.

Мета – винесення на порядокденний питання, яке хвилюєнаселення та віднесене докомпетенції місцевогопредставницького органу.Ініціативу подають меру виборці,кількість яких варіюється від 5 до10% в залежності від статусуоргану, до якого ініціативанаправлена. Представницькийорган зобов’язаний організуватидебати у разі наявностігромадської ініціативи.

Регулювання відсутнє.

Хор

ваті

я

Регулювання відсутнє. Органи місцевогосамоврядування можутьініціювати громадськеобговорення проблеммуніципалітету або іншихпитань, визначених закономабо статутом.

Регулювання відсутнє. Органи місцевого самовря�дування повинні забезпечитиможливість громадян зверта�тися зі скаргами на їхню роботу,роботу їхніх виконавчих органів,окремих співробітників. Такіскарги можуть буди надані дооргану місцевого самовря�дування або його виконавчогооргану. Відповідь повинна бутинадана протягом 30 днів. Назва�ні органи повинні забезпечититехнічну можливість громадянподати відповідні скарги.

Тема


ІІннііццііааттиивваа ооррггааннуу ввллааддии ттаа ннааррооддннаа ііннііццііааттиивваа щщооддоо ппррооввееддеенннняя ммііссццееввооггоо ррееффееррееннддууммуу

Громадські слуханняПублічні обговорення,організовані місцевою

владоюГромадські ініціативи

Звернення, пропозиції, скаргидо місцевих органів влади,а також оскарження їхньої

двяльності

Чор

ного

рія

Проводяться на підставі схваленогорадою муніципалітету плану участігромадян у процесі прийняттярішень спеціально створениморганом щодо таких питань, якпрограми місцевого розвитку,плани забудови та охоронинавколишнього середовища, акти,що регулюють права та обов’язкинаселення муніципалітету, а такожінші важливі питання місцевогозначення. Громадські слухання неповинні тривати менше 15 днів.

1. Ініціатива. Громадяни мають право звернутися з ініціативоюдо компетентного органу щодо питання, віднесеного домісцевого відання. Компетентний орган протягом 30 днівповинен проінформувати того, хто звернувся, про своє рішення.Якщо відповіді немає, громадянин має право звернутися доголови місцевої ради зі скаргою.2. Громадська ініціатива. Громадяни мають право звертатисядо місцевих органів влади з ініціативою щодо прийняттянормативно�правового акту або внесення змін до чинногорегулювання, що стосується важливих питань місцевогозначення. Статут муніципалітету повинен визначати перелікпитань, що можуть бути предметом громадської ініціативи. Якщоуповноважений орган не схвалив громадську ініціативу, питаннямає бути винесене на референдум протягом 90 днів з моментуухвалення відповідного рішення.3. Асамблея громадян. Має право більшістю голосів підтриматиініціативу внесення запиту або пропозиції до компетентногооргану, який протягом 60 днів повинен розглянути запит абопропозицію, а також проінформувати громадян про результатирозгляду. Порядок внесення запиту або пропозиції, а такожпорядок її розгляду повинен регулюватися статутоммуніципалітету.

Будь�яка особа має правозвернутися до органу місцевогосамоврядування зі скаргою абоз інформаційним запитом.Процедура такого зверненнявизначається муніципальнимстатутом. Орган, який отримавзвернення або скаргу, повиненпротягом 30 днів прийнятирішення або надати відповіднуінформацію.

Різні форми ініціатив, передбачені законодавством

значення є місцевий референдум. Специфікаінституту місцевого референдуму полягає уйого різнорівневому регулюванні, а такожнеоднозначності визначення його предмету,способів призначення та адміністрування.Тобто місце місцевого референдуму в системізабезпечення участі громадськості у вирішенніпитань місцевого значення залежить відособливостей політичної системи держави.

При аналізі важливості місцевого рефе�рендуму як механізму залучення громадсь�кості до вирішення питань місцевого значенняособливо важливим питанням є суб’єкт йогоініціювання та призначення.

Загальною є практика законодавчої регла�ментації форм впливу громадськості як такої(тобто термін «громадськість» позначає як

Країна Суб’єкт ініціативи та проголошення Народна ініціатива

Австрія � Певна кількість членів Земельної ради;� Певна кількість місцевих чиновників (залежно відзакону землі).

Залежить від законодавства землі.

Бельгія Муніципальна рада. Відсоток населення, яке повинно підтримати ініціативупроведення референдуму, залежить від розміруадміністративної одиниці/провінції.

Болгарія Муніципалітет: чверть депутатів місцевої ради, мермуніципалітету;

Регіон: мер регіону;

Місцева рада чи місто: чверть депутатів місцевоїради, голова місцевої ради, голова муніципалітету.Рішення місцевої ради є хронологічно останнім і остаточним.

Чверть зареєстрованих виборців (на всіх рівнях:муніципалітет, регіон, місто).

Тема


Країна Суб’єкт ініціативи та проголошення Народна ініціатива

Данія Підстава проведення – рішення місцевої ради.

Естонія Місцева рада приймає рішення про затвердженнятексту, винесеного на референдум.

1% населення, але щонайменше 5 підписів для поданняпроекту (пропозиції щодо референдуму) місцевій рад.

Ірландія Місцева рада.

Іспанія Мер (за згодою більшості депутатів місцевої радита підтвердження урядом).

Італія У більшості муніципалітетів мер, кваліфікаційнаабо проста більшість муніципальної ради, а також її кваліфікаційна меншість можуть ініціюватипроведення референдуму.

1/5 частина виборців регіону.

Литва Органи місцевої влади.

Люксембург Місцева рада. 1) 1/5 частина виборців муніципалітетів населеннямпонад 3000 чоловік;2) чверть виборців решти муніципалітетів.

Мальта 10% виборців муніципалітету.

Нідерланди Місцева рада. +

Польща Консультативні збори при місцевих чи регіональнихорганах влади.

1) 10% електорату округів та муніципалітетів;2) 5% електорату регіону.(Протягом 30 днів з моменту отримання петиції щодопроведення референдуму місцева адміністрація маєвирішити, приймати її чи ні. Якщо петиція не буларозглянута або не набула схвалення, то її ініціатор можезвернутися зі скаргою до адміністративного судупротягом 14 днів).

Португалія Збори місцевої громади. Відповідна кількість виборців (залежно від розміруадміністративно�територіальної одиниці) має правопросити місцеву раду про проведення референдуму,проте остаточне рішення приймає рада, а не громада.

Угорщина Місцева рада; чверть її депутатів; один із їїкомітетів.

10�25% виборців (залежить від місцевогозаконодавства).

Фінляндія Місцева рада. 5% виборців можуть ініціювати проведенняреферендуму, передавши відповідну заяву місцевійраді, проте остання не зобов’язана підтриматиініціативу.

Франція Консультативні збори при місцевому чирегіональному органі влади.

Чехія Місцева рада (наприклад щодо питання об’єднаннямуніципалітетів).

ніціатива визначеної кількості виборців (30% виборців вадміністративних одиницях з населенням до 3000жителів).

Швеція Місцеві та регіональні збори (консультативніреферендуми).

НЕМАЄРЕГУЛЮВАННЯ

Греція, Італія, Кіпр, Латвія, Мальта.Греція, Данія, Ірландія, Іспанія, Кіпр, Латвія, Литва,Франція, Швеція.

Тема


окремих громадян, так і НУО) на процесприйняття рішень на місцевому рівні. Однакце правило не є універсальним: наприкладЗакон про місцеве самоврядування РеспублікиЧорногорія відділяє регулювання участі грома�дян у вирішенні питань місцевого значення відспівпраці третього сектору з органами влади.Визначена мета такої співпраці – забезпеченнярозвитку відкритого та демократичногосуспільства. Способами такої співпраці є:❐ надання інформації, яка є необхідною для

функціонування неурядового сектору;❐ проведення консультації з представниками

НУО щодо програм місцевого розвитку, атакож проектів нормативно�правових ак�тів, що регулюють життя громади;

❐ забезпечення участі представників громад�ськості у робочих групах, які розробляютьнове нормативне регулювання або про�грами розвитку;

❐ організація спільних громадських слухань,круглих столів, семінарів і т. д.;

❐ фінансування представлених НУО проек�тів, які є важливими для життя громади таналежать до сфери компетенцій місцевихорганів влади;

❐ забезпечення належних умов роботи НУО.

Таким чином, відсутність уніфікованихпідходів до законодавчого регулювання взаємо�дії місцевої влади з громадою свідчить, по�перше, про різні тенденції розвитку грома�дянського суспільства у різних державах, а по�друге – про складність пошуку універсальноїмоделі правового забезпечення ефективноїспівпраці громадськості та влади на місцевомурівні.

33.. ППррооббллееммии ппррааккттииччннооггоо ззааббееззппееччеенннняя

ееффееккттииввннооссттіі ссппііввппрраацціі ммііссццееввооїї ввллааддии

ттаа ггррооммааддссььккооссттіі

Незважаючи на те, що описані законодавчімеханізми покликані сприяти участі громад�ськості в місцевому управлінні, їх реальне ви�користання часто не схвалюється або несприймається владою, а тому є формальним.Депутати місцевих рад схильні розглядати от�риманий ними мандат як спосіб майже повно�го контролю громади протягом певноготерміну. Тому доповнення управління на ос�нові визначених процедур залученням гро�мадськості до процесу прийняття рішеньмісцевого значення не є поширеним явищем.

Інколи ускладнення у співпраці громад�ськості та місцевої влади виникають черезпричини, пов’язані із недосконалим законо�давчим регулюванням, не пов’язаним напряму

з регламентацією форм участі населення увирішенні питань місцевого значення. У Словаччині, незважаючи на нормативнезакріплення певного набору форм співпраціміж владою та громадськістю на місцевомурівні, ефективність такої взаємодії є доситьнизькою, особливо це стосується великих зарозміром муніципалітетів. Причиною цієї тен�денції стало те, що соціалістична система рад,створена для проведення виборів, не булазамінена жодною іншою функціональною сис�темою співпраці між населенням і обранимичленами місцевих рад. За таких умов постійнізустрічі обраних представників із населеннямне є обов’язковими, а проводяться, в основно�му, з політичною метою (зокрема, у період ви�борчої кампанії до місцевих рад). Наведенийприклад свідчить про складність створеннясприятливих умов на законодавчому рівні, якіб стимулювали, а не перешкоджали успішнійкооперації громадського та владного секторівна місцях.

Незважаючи на можливі вади правовогорегулювання, більшість причин низької ефек�тивності співпраці місцевої влади з гро�мадськістю пов’язана з небажанням абоневмінням як безпосередніх суб’єктів влади,так і населення використовувати надані мож�ливості. Так однією з основних проблем пе�рехідних суспільств (зокрема українського),що стосується питання ефективного залучен�ня громадськості до процесу місцевого управління, є необізнаність громадян і НУОпро наявне правове регулювання можливоїучасті у вирішенні питань місцевого значення,а також про переваги, які така участь дає. Крімтого, часто рівень довіри громадськостімісцевій представницькій владі є досить низь�ким, оскільки органи місцевого самоврядуван�ня сприймаються населенням як державніінституції, а не представники волі громади. Затаких умов йдеться про порушення балансу утрикутнику «влада – громадянське суспіль�ство – громада», що лежить в основі демокра�тичного управління на місцях. Отже, важли�вим питанням є не лише правове закріпленнявідповідних можливостей, а й те, яким чиномНУО та громадяни їх використовують.

Отже, проблеми практичної організаціїспівпраці влади та громадськості на місцяхпов’язані не лише з недосконалістю правовогорегулювання, а й з відсутністю зацікавленостіабо бажання використовувати закріпленіможливості як з боку влади, так і з боку самихгромадян і НУО. За таких умов вирішенняпроблем, що виникають при забезпеченніефективного діалогу між владою та

Тема


громадськістю, повинно відбуватися на рівні їхвиникнення – тобто не лише на законодавчомурівні, а й у сфері демократичних практик.

44.. ШШлляяххии ппііддввиищщеенннняя ппррооззооррооссттіі ддііяяллььннооссттіі

ммііссццееввиихх ооррггаанніівв ввллааддии,, аа ттааккоожж ееффееккттииввннооссттіі

їїххннььооїї ссппііввппрраацціі зз ггррооммааддссььккііссттюю

Дослідження, проведене у Організацієюекономічного співробітництва та розвитку у2001 році, показало, що узагальнено формиучасті громадян у процесі прийняття владнихрішень можна поділити на 5 груп:

1. Інформування та вплив – органи владиінформують громадян в односторонньому по�рядку;

2. Консультування – органи влади консуль�туються з громадянами (зазвичай влада оці�нює позиції громадян через обмеженістьваріантів);

3. Дорадче залучення – передбачає заохо�чення участі громадян у процесі прийняттяполітичних рішень (громадяни мають можли�вість фінальної оцінки перед ухваленням абовідхиленням того чи іншого рішення);

4. Стимульована участь – органи владизалишають за громадянами право прийняттяостаточного рішення;

5. Добровільна участь громадян – грома�дяни активно залучені до процесу прийняття

владних рішень; їхня позиція є обов’язковою;відповідальність за зроблені кроки лежить і наорганах влади, і на громадськості водночас.

Загалом, система впливу громадськості намісцеву владу в країнах, що переживаютьпроцес демократичної консолідації, можназвести до форм, які умовно відносяться догрупи 1 і 2. Подоланням такої ситуації (тобтоінтенсифікація громадської участі шляхомпопуляризації форм співпраці, які умовноможуть бути віднесені до груп 3, 4 і 5) можестати здійснення низки кроків, спрямованихна організацію діалогу між владою танаселенням, які вже були успішно реалізованіу світі.

Важливим кроком на шляху до підвищенняефективності співпраці громадськості тамісцевої влади є розробка цілісних програм,які передбачатимуть системну роботу, спря�мовану на активізацію співпраці між місцевоювладою та громадськістю. Адресатами такихпрограм мають бути не лише місцевічиновники та представники третього сектору,а й безпосередньо громада, репрезентація тазахист інтересів якої і є основною метоюефективної взаємодії влади та НУО на місце�вому рівні. Прикладом такого стратегічногопідходу до реформування системи взаємодіїпублічного та громадського сектору є досвідУгорщини, поданий у таблиці нижче.

ППррооггррааммии ссппііввппрраацціі ННУУОО ттаа ммііссццееввооїї ввллааддии:: ддооссввіідд УУггооррщщииннии

У 1997�му році Фундація розвитку демократичних прав започаткувала Програму співпраці місцевої влади та громадянськогосуспільства (“Local Government in Partnership with Civil Society Program”). Основним завданням програми став пошук партнерів НУОсеред місцевих органів влади, а також утвердження системної співпраці між третім сектором та владою на місцях. Основним методомреалізації програми стала підтримка розвитку публічної сфери на місцевому рівні шляхом організації тренінгів. Напрямками, по якихрозвивалася співпраця місцевої влади з НУО, були:❐ посилення громадських організацій у контексті утвердження демократії, розвитку системи соціальних послуг, економічного розвитку

та захисту навколишнього середовища;❐ розробка стратегій стабільного функціонування та розвитку громадської сфери;❐ розвиток можливостей правозахисних організації та проведення адвокаті�кампаній;❐ стимулювання співпраці між НУО, бізнесом і місцевою владою;❐ підвищення кваліфікації експертів, задіяних у НУО;❐ забезпечення впливу громадських організацій на процес прийняття рішень місцевого значення.

Ще одна проблема, яка має бути вирішена впроцесі реформування системи взаємодіїмісцевої влади і громадян, полягає у загрозінепрозорої діяльності владних органів.Необхідність забезпечення прозорості діяль�ності публічної влади на законодавчому рівнівипливає із права громадян на участь вуправлінні місцевими справами, яке прямопов’язано з правом на отримання повної тадостовірної інформації про діяльність органіввлади та місцевого самоврядування. Поінфор�

мованість громадян про сфери, напрямки таконкретні кроки органів влади є не меншважливим для забезпечення її ефективногофункціонування, ніж обізнаність суб’єктіввироблення та реалізації політики про потребита інтереси суспільства (громади).

Новим віянням, спрямованим на підви�щення ефективності співпраці НУО та місце�вої влади, стало запровадження методу он�лайн збору та систематизації інформації щодотого, яким чином громадяни могли б впливати

Тема


ССттввоорреенннняя ммеерреежжіі ггррооммааддссььккиихх рраадд:: ддооссввіідд ББррааззииллііїї

З 1989 року низка бразильських муніципалітетів використовує систему «учасницького» розподілу коштів місцевих бюджетів як способузалучення громадян до місцевого управління. Ця система передбачає створення громадських асамблей, до складу яких входятьпредставники населення міст і регіонів. Асамблеї приймають рішення щодо оптимального використання наявних у розпорядженнімуніципалітету ресурсів, а муніципальні ради докладають максимум зусиль для практичної реалізації рішень і пропозицій асамблей.Така система є привабливою для громадян з двох причин: по�перше, вона показує населенню, що воно реально може впливати навирішення питань місцевого значення, а по�друге – оптимізує використання ресурсів, що, у свою чергу, сприяє підвищенню якостіжиття місцевого населення

ЗЗааппрроовваадджжеенннняя ррооззппооддііллуу ммііссццееввиихх ккоошшттіівв

ччеерреезз ммеерреежжуу ІІннттееррннеетт:: ддооссввіідд ББррааззииллііїї

У 2001 році у деяких бразильських муніципалітетах стартував процесзапровадження системи учасницького розподілу коштів через мережуІнтернет. Протягом чотирьох місяців була реалізована програмакомп’ютеризації населення. Був забезпечений публічний доступ до мережішляхом встановлення комп’ютерів у муніципальних школах. Спеціальнітренери роз’яснювали населенню, як користуватися технікою. Крім того,стартувала потужна інформаційна кампанія популяризації цієї ініціативи, доякої долучилися і представники НУО, і медіа. Таким чином, громадяниотримали реальну можливість захисту їхніх інтересів навіть до того, як місцевіасамблеї порушать те чи інше питання перед муніципальними радами.Ще один приклад використання інформаційних технологій при здійсненнімісцевого управління в Бразилії – надання громадянам можливості стати«фіскальним агентом». Система передбачала можливість населенняотримувати інформацію через електронну пошту на мережу спеціальностворених веб�сайтів щодо всіх проектів, які стосувалися місцевого розвитку.Перед початком реалізації того чи іншого проекту місцева владаорганізовувала його обговорення, яке тривало місяць або два. Крім того,протягом року громадяни могли висловитися щодо можливих альтернативчерез мережу Інтернет.

на вирішення питань місцевого значення.Використання комп’ютерів як інструментузбору інформації про потреби громадипокликане забезпечити більш ефективнепоширення інформації про діяльність місцевоївлади, а також можливі шляхи співпрацігромадян з нею. В результаті це повиннопривести до підвищення якості наданняпублічних послуг на місцевому рівні. Ризикпов’язаний із тим, що запровадження такоїсистеми збору та аналізу інформації потребуєїї позитивного сприйняття з боку громадян іготовності користуватися нею, а такожвідповідної політики, спрямованої на ком�п’ютеризацію населення. Крім того, додат�ковою статтею витрат стає технічне забезпе�чення процесу: органи місцевої влади повинні

подбати не лише про надання громадянамтехнічних можливостей долучатися до елек�тронного управління, а й пропонувати якіснийінформаційний продукт, яким населеннязможе користуватися (зокрема йдеться пророзробку відповідних Інтернет�сайтів, елек�тронну розсилку інформації тощо).

Ще один спосіб залучення громадян доуправління місцевими справами – створеннямережі громадських рад із місцевихпредставників, які мають реальний вплив навикористання ресурсів певної територіальноїодиниці. Вдалим прикладом запровадженнятакої системи став досвід Бразилії, дереформування системи взаємодії влади тагромадськості на місцях відбувалося доситьінтенсивно.

Провертаючись до важливості викори�стання інформаційних технологій у процесізабезпечення ефективної співпраці між міс�цевою владою та громадськістю, варто згадати,що наступним кроком бразильської реформисистеми взаємодії влади та громадськості намісцях стало запровадження системи «учас�ницького» розподілу коштів через мережуІнтернет.

Наведені приклади ефективного реформу�вання системи взаємодії влади та громад�ськості не є єдиними. Тим не менше, вониілюструють важливість участі у процесізапровадження змін усіх учасників, які тим чиіншим чином впливають на прийняття влад�них рішень на місцевому рівні.

Таким чином, успішність реалізації меха�нізмів підвищення прозорості діяльностіорганів місцевої влади та їх ефективноїспівпраці з громадськістю передбачає якзаохочення громадян, які повинні отримуватиреальні дивіденди від участі в місцевомууправлінні, так і зацікавленість з боку влади,яка має прагнути відкритого діалогу не самогопо собі, а в контексті утвердження місцевоїдемократії.

Тема


Співпраця місцевої влади і неурядовихорганізацій в Україні: стан, основні проблеми та шляхи їх вирішення

11.. ССттаанн ттррееттььооггоо ссееккттоорруу вв УУккррааїїнніі:: ззддооббууттккии

ттаа ппррооббллееммии

Громадські організації в Україні діють удосить широкому спектрі сфер суспільногожиття: благодійництва, захисту інтересівокремих соціальних груп (жінок, ветеранів,інвалідів) тощо. Крім того, палітра форм ак�тивності, до яких вони звертаються (публічнізаходи, громадські акції, інформування, аналі�тична робота тощо), також є різноманітною.Тобто, однією з ключових рис громадянськогосуспільства в регіонах України є його різно�манітність і багатовекторність.

За останні роки відбулися помітні пози�тивні зрушення у функціонуванні третьогосектору в Україні. Це свідчить про загальнепідвищення ваги громадських організацій усуспільно�політичному житті регіонів Украї�ни. Якщо раніше майже повне ігноруваннязапитів населення обумовлювало низькийрівень активності НУО, зараз зростання кое�фіцієнту корисної дії громадянського су�спільства стимулює загальну активністьгромадських організацій. Іншими словами –збільшення масштабів діяльності українськогогромадянського суспільства є закономірноювідповіддю на суспільний запит щодо такогозбільшення. Серед позитивів у діяльностіукраїнських НУО варто виділити такі:

1. Розширення сфер діяльності та формактивності НУО. Такі зміни стали реакцієюна зростання зацікавленості громадян урезультатах діяльності третього сектору. Крімтого, розширення можливостей впливу насуспільно�політичну ситуацію в регіонах у

різних сферах і у різний спосіб свідчать проріст зацікавленості у результатах діяльностіНУО не лише населення, а й влади.

2. Актуалізація тенденції залученнякоштів іноземних грантів до здійснюванихпроектів. Однак глобальності цей процеснаразі ще не набув. Взагалі, тенденція допокращення умов існування та розвиткугромадського сектору спостерігається тоді,коли починають розроблятися програми фі�нансування для різного типу громадськихорганізацій, кошти яких розподіляють на кон�курсній основі.

3. Професіоналізація громадського сек%тору (зокрема це стосується політичноїсфери). Варто згадати про поступове освоєнняметодів роботи в кампаніях громадськоголобіювання та адвокасі�кампаніях, які про�водяться у Львівській та Сумській областях.Поширеним способом впливу на владу (аточніше – взаємодії з нею) стали громадськіради. Це – один з найбільш популярних засо�бів участі громадськості у процесі прийняттярішень. Однак, незважаючи на поширені заявипро важливість консультаційних і дорадчихфункцій таких установ, у більшості регіонівгромадські ради існують формально (тобтопоширені випадки ігнорування їхніх реко�мендацій).

4. Активізація становлення аналітич%них центрів на регіональному рівні як проявпрофесіоналізації третього сектору. Взага�лі, протягом останнього року почали реалі�зовуватися численні проекти, що мають наметі не просто розширити мережу громад�ських організацій України, але і вивести гро�мадський сектор на якісно новий рівень роз�витку. Частково такі зміни можна пояснитипідвищенням рівня розуміння ролі та важ�ливості громадського сектору в житті су�спільства.

5. Поширення випадків об’єднання зу%силь кількох громадських організацій дляреалізації спільних проектів. Це свідчитьпро рух до розуміння проблеми солідарностігромадянського суспільства. У багатьох регіо�нах яскравим фактом відзначають створеннякоаліцій громадських організацій (наприкладна Херсонщині, для відстоювання інтересів укомунальній сфері було створено коаліцію«Комунальна самооборона»).

Об’єктивна оцінка впливовості НУО нарегіональні процеси можлива на підставі яккількісних, так і якісних показників. Мережарегіональних громадських організацій поУкраїні є досить численною. Крім того, існуєтенденція до розширення кількості громад�

Регіон, місто Програма, захід

Вінниччина Для підтримки ініціатив громадських організацій головнимУправлінням з питань внутрішньої політики, у справах ЗМІта зв’язків з громадськістю в 2006 р. було проведено дваетапи конкурсу програм громадських організацій, спрямо�ваних на консолідацію громадськості навколо утвердженняукраїнської державності та розбудови громадянськогосуспільства; 18 з 33 громадських організацій перемогли таотримали фінансування.

Волинь Волинська обласна влада надає фінансову та організаційнудопомогу об’єднанням ветеранів, жіночим, молодіжним таіншим громадським організаціям для виконання суспільнозначущих проектів.

м. Львів Підписаний меморандум про співпрацю НУО із Львівськоюміською радою щодо запровадження моделей інноваційнихсоціальних послуг.

ППррииккллааддии ппррооггрраамм ффііннааннссуувваанннняя ггррооммааддссььккиихх

ооррггааннііззаацціійй ччеерреезз ррооззппооддіілл ккоошшттіівв ннаа ккооннккууррсснніійй ооссннооввіі

Тема


ських об’єднань. Тим не менше, у всій своїйсукупності третій сектор слабо впливає наухвалення рішень та політичні процеси вобластях. Причини такої негативної динамікипрямо пов’язані із системними проблемамифункціонування громадянського суспільства вУкраїні в цілому. Тобто, про низьку ефектив�ність діалогу громадськості з владою можнаговорити не як про окрему тенденцію, а лише вконтексті загальної слабкості вітчизнянихНУО. Серед проблем українського громадян@ського суспільства варто виділити такі:

1. Невідповідність діяльності громад%ських організацій призначенню громадян%ського суспільства. Ця проблема пов’язана ізспецифікою умов його розвитку. Багатогромадських об’єднань створювалися з метоюзадоволення приватних інтересів, а із втратоюцими інтересами актуальності фактичноприпинялася і робота відповідних об’єднань.Тобто системність впливу третього сектору напроцеси в регіонах відсутня, що призводить довтрати ним статусу повноцінного учасникасуспільного та політичного діалогу.

2. Слабка підтримка організацій гро%мадського сектора населенням внаслідоктривалого обмеження державою можли%востей організацій громадянського су%спільства відігравати роль у вирішеннінагальних проблем громадян.

3. Фіктивність існування великої кіль%кості регіональних НУО. Необхідно відзна�чити, що досить велика кількість громадськихорганізацій існують лише на папері у відпо�відних регіональних управліннях юстиції. Цепов’язано із нерозвиненістю мережі НУО, атакож відсутністю практики участі громад�ськості у визначенні і виробленні регіональноїполітики. Оскільки часто діяльність третьогосектору спрямована на задоволення індиві�дуальних або групових інтересів, потреби утривалому існуванні певних НУО немає. Томучимало організацій зникають після кількохроків активного життя або після виконанняконкретного замовлення.

4. Недостатнє фінансування. Особли�вість третього сектору України полягає в тому,що більшість громадських організацій існуютьна бюджетні кошти, які не завжди розпо�діляються рівномірно. Важливо, що постійнийпошук джерел фінансування створює реальнузагрозу незалежності громадського сектору,штовхаючи НУО на зближення з бізнесовими ідержавними організаціями, та призводить довтрати ними незалежної позиції.

5. Недостатня розвиненість горизон%тальних зв’язків між окремими струк%

турами громадянського суспільства тавладою (обмін інформацією, проведенняспільних заходів) внаслідок того, що коженз них займає окрему нішу, є практичносамодостатнім і діє самостійно.

Отже, протягом останніх трьох роківступінь інтенсивності діалогу влади з громад�ськістю істотно підвищився. Однак наразі нейдеться про стабільне та системне прагненнямісцевої влади залучити третій сектор допроцесу вироблення політики. Мова йде скорішепро прагнення окремих керівників діятивідповідним чином. Тобто, діалог влади тагромадськості наразі не є стратегією.

22.. ООссооббллииввооссттіі ссппііввппрраацціі ггррооммааддссььккооггоо

ссееккттоорруу зз ммііссццееввооюю ввллааддооюю

Незважаючи на проблеми функціонуваннятретього сектору в Україні, певну позитивнудинаміку у питанні його впливу на владніпроцеси все ж можна спостерігати. Вона пов’я�зана з пошуком нових способів активізаціїдіалогу та пошуку каналів впливу на центриприйняття рішень з боку як самого третьогосектору, так і влади. Так, наприклад, контрольза діяльністю місцевих органів влади та акції,покликані впливати на процеси прийняттявладних рішень, стали особливо популярнимипісля 2004�го року. Вони об’єднують широкийспектр дій від моніторингових проектів доактивних акцій протесту та подання скарг допрокуратури, що поширені практично в усіхобластях України. З іншого боку, почастішаливипадки соціальних замовлень на послугигромадських організацій (наприклад, у Львовібув підписаний меморандум про співпрацюНУО із Львівською міською радою щодозапровадження моделей інноваційних соціаль�них послуг). Більш детально сфери та способивпливу НУО на владу описані у таблицінижче.

Тема


ССффееррии ддііяяллььннооссттіі ггррооммааддссььккиихх ооррггааннііззаацціійй уу ррееггііооннаахх УУккррааїїннии,, ссппрряяммоовваанніі ннаа ааккттииввііззааццііюю

ддііааллооггуу ммііжж ггррооммааддяяннссььккиимм ссууссппііллььссттввоомм іі ввллааддооюю

СФЕРИДІЯЛЬНОСТІ

ЗМІСТДІЯЛЬНОСТІ

ПРИКЛАДИ ЗАХОДІВ

Наданнясоціальнихпослуг

Охорона здоров’я. ❐ Акції проти наркоманії та тютюнопаління (Волинь);❐ Функціонування організації «Антикримінальний вибір» і Херсон�

ського обласного фонду милосердя та здоров’я (м. Херсон).

Благодійність. На Чернігівщині за ініціативою центру «АХАЛАР» спільно з обласноюдержавною адміністрацією була проведена виставка картин, на якузапросили 100 найбагатших людей Чернігова; зібрані кошти буливикористані в благодійних цілях.

Діяльність, присвячена гендернійтематиці.

На Волині «Гендерним центром» та НУО «Волинські перспективи» за останній рік було проведено ряд заходів за рівність прав жінок і чоловіків, проти гендернорго насильства та гендерних стереотипів.

Молодіжніпроекти

1, Проведення інформаційнихкампаній;2. Використання різних форм впливуна владу;3. Скаутські проекти;4 Проекти у сфері фізичноговиховання та оздоровлення.

❐ Запровадження процедури молодіжного вето на рішення міськоїради та створення Молодіжної ради при виконавчому комітетіміської ради (м. Одеса);

❐ Створення студентських рад при органах регіональної влади різнихрівнів.

Проекти,спрямовані на розвитокгромадянськоїсфери

1. Розширення мережі громадськихорганізацій;2. Підвищення якості функціонуваннягромадських організацій.

❐ Навчальні семінари для громадських організацій, спрямовані наоптимізацію взаємодії між трьома секторами суспільства – владою,бізнесом та політикою (Сумщина);

❐ Численні проекти, які, по суті, стали методологічними акціями з питань принципів діяльності громадських організацій (Волинь).

Заходи,присвяченітематицієвроінтеграції

Обговорення та інформування з відповідної проблематики.

Створення центру Європейської інформації; щорічне проведення святДня Європи (Волинь, Сумщина; подібні акції були проведені і в іншихрегіонах).

Заходи,присвячені тарифнійпроблемі

Це питання стало актуальним та порушувалося майже в усіх регіонах.

❐ Це питання стало актуальним та порушувалося майже в усіхрегіонах Ухвалення Звернення профспілкового активу Вінницькоїобласті до Президента України, Верховної Ради України, КабінетуМіністрів України, у якому були зазначені вимоги щодо скасуванняусіх рішень про підвищення цін і тарифів для населення(Вінниччина);

❐ Поширення Львівським представництвом Громадянської мережіОПОРА, Громадським форумом Львова та Асоціацією платниківподатків Львівської області листівок з роз’ясненнями, як мешканціможуть компенсувати свої перевитрати, пов’язані з незаконновстановленими тарифами за послуги водопостачання та водо�відведення (Львівщина);

❐ Проведення консультацій за участі представників НУО та місцевоївлади щодо ЖКГ (Чернігівщина).

Акції протесту 1. Протести проти забудови таруйнування історико�культурнихпам’яток;2. Екологічні акції;3. Правоохоронні заходи.

❐ Проведення кампанії «ЗУПИНИ» Львівським представництвомГромадянської мережі ОПОРА, спрямованої на захист тазбереження історико�архітектурної спадщини (м. Львів);

❐ Проведення громадських акцій проти забудови м. Харкова;❐ Громадська кампанія проти розміщення поблизу м. Чернігова

радіолокаційної станції РЛС 19 Ж6; її ініціаторами стали ПартіяЗелених України та Громадянська мережа ОПОРА, які вимагали відвлади заборонити введення у дію небезпечної станції; результатомкампанії стало те, що спочатку військові замінили РЛС 19 Ж 6 набільш безпечну П 18, а пізніше було прийнято рішення винестистанцію далеко за межі міста.

Тема


Зворотній бік медалі полягає в тому, щогромадські організації наразі використовуютьдосить традиційні форми впливу на владу таспособи участі у процесі прийняття рішеньсуспільного значення. Основними видамиактивності є моніторинги діяльності влади, щоздійснюється у площині контролю за ви�борчим процесом і ступенем виконання обіця�нок посадовцями та депутатами. До іншихформ активності можна віднести:❐ проведення інформаційних кампаній;❐ проведення публічних заходів;❐ реалізація кампаній лобіювання та впливу

на владу (НУО почали звертатися до орга�нів влади та посадових осіб з відкритимизверненнями та офіційними запитами, алечасто такі звернення та запити владаігнорує);

❐ акції «неактивного» протесту (заяви, звер�нення, інформаційні заходи з критикоюокремих дій чи рішень влади);

❐ проведення експертних та соціологічнихдосліджень, вивчення громадської думки,підготовка експертних доповідей та аналі�тичних матеріалів тощо.Незважаючи на досить широкий спектр

форм впливу третього сектору на владу, прореальну системність у їх виборі, а також провизначення найбільш ефективних механізміввпливу громадськості на владу наразі нейдеться.

Аналіз форм і напрямків діяльності НУО урегіонах дозволяє виділити ряд тенденцій, яківизначають особливості взаємодії громадян@ського суспільства з владою. Варто звернутиувагу на такі з них:

1. Залежність змісту та формидіяльності НУО від позиції як регіональноївлади, так і від особливостей політичногопредставництва на загальнодержавномурівні (тобто політичної ситуації). Доситьпоширеною в Україні є тенденція замінивпливу громадськості на політичне життяобласті впливом зовнішніх по відношенню дорегіонального розвитку чинників, а саме –інтересами столичних політиків або бізне�сових кіл. Особливо загрозливих масштабівтака ситуація набуває в регіонах «тради�ційної» підтримки тих чи інших політичнихсил загальнонаціонального масштабу.

2. Прояв своєрідного «корпоративізму» всередовищі третього сектору, який полягаєу популярності створення організацій, щопредставляють інтереси певних бізнесових тапідприємницьких кіл. Тобто, крім тіньовоїполітизації бізнесу, виникають і громадськісередовища підприємців. Це явище стало

досить поширеним на Львівщині та Сумщині,причому не лише на рівні області, а й нарайонному рівні. Така динаміка, з одного боку,свідчить про активність регіональних бізне�сових кіл, а з іншого – про розмиваннярозуміння призначення НУО, які замість того,щоб сприяти захисту суспільних інтересів,функціонують для задоволення приватних абогрупових потреб.

3. Наявність тенденції до зближеннягромадського сектору з місцевими влад%ними колами у деяких областях. Так, зодного боку, варто говорити про те, щогромадська діяльність є кроком на шляху доздобуття влади: наприклад, багато діячівгромадської сфери Волинської області бралиучасть у виборах та стали депутатами місцевихрад, на Сумщині громадська ініціатива«Нічний дозор» тепер має власну фракцію уСумській міській раді та представників уобласній та районній радах, у Харковігромадський рух «Міська варта» не презен�тований у радах різного рівня, однак виступаєяк опозиційний до керівництва міста. З іншогобоку, прослідковується політизація гро�мадських організацій, а також підтримкаїхньої діяльності окремими групами політиків.Цікавим є той факт, що громадські ради інколивикористовують з метою отримання влади(наприклад, у Сумській області теперішнійголова обласної ради є колишнім головоюгромадської ради при ОДА). Однак, на жаль,приклади співпраці громадського сектору змісцевими органами влади є поодинокими тачасто кон’юнктурними (наприклад, наЧернігівщині основними напрямами діяль�ності аналітичних центрів є моніторингпередвиборчих кампаній та програм, прове�дення інформаційних кампаній тощо). Доситьчасто ініціативи та програми громадськихорганізацій не знаходять підтримки та участіне тільки з боку влади, а й партнерів середінших НУО. В інших випадках практикуєтьсястворення псевдогромадських організацій підокрему політично�, владно� чи економічно�впливову особу з цілями, що не мають на метідосягнення суспільного блага.

Підсумовуючи сказане вище, можнаконстатувати, що головною рисою грома�дянського суспільства на рівні регіонів є йогорізноманітність, багатовекторність, децент�ралізація та строкатість політичнихуподобань. Але при цьому у всій своїйсукупності громадські організації слабовпливають на ухвалення рішень та політичніпроцеси області обласного значення. Однією зпричин цього є закритість місцевої влади та її

Тема


відмежованість від зовнішніх рекомендацій.Єдине, на що можуть впливати громадськіорганізації, — це на створення відповідної гро�мадської думки та спроби змінити ставленнягромадськості до негативних соціальних явищ усуспільстві. Тому можна говорити прообмеженість впливу громадських організацій наприйняття рішень органами влади.

33.. ММееххааннііззммии ппііддввиищщеенннняя ееффееккттииввннооссттіі

ііннффооррммааццііййннооїї ддііяяллььннооссттіі ННУУОО щщооддоо

ззааббееззппееччеенннняя ппррооззооррооссттіі ффууннккццііооннуувваанннняя

ммііссццееввооїї ввллааддии

Сутність громадянського суспільства якпосередника між владою та суспільством, якапередбачає використання певної сукупностіінструментів вираження інтересів останнього зметою забезпечення їх впливу на державну тарегіональну політику, обумовлює потребубагатосторонньої обізнаності про діяльністьНУО. Тобто, саме третій сектор має потенціалдо налагодження стабільних і системнихмеханізмів інформування населення продіяльність влади, тому його роль узабезпеченні прозорості її функціонування неможна недооцінювати. Отже, одним із основ�них способів макрорівня, спрямованих напідвищення прозорості функціонуванняпублічної влади як на загальнодержавномурівні, так і на місцях, є активізація діяльностіНУО у цьому напрямку.

Оцінюючи ситуацію в Україні з точки зоруефективності залучення третього сектору допроцесу забезпечення прозорості функціо�нування влади на місцевому рівні, доводитьсяконстатувати загальну непрозорість діяль�ності НУО. Значна частина громадськихорганізацій не інформує про власну діяль�ність, що наштовхує на сумніви щодосистематичності їхньої роботи. Так, напри�клад, у Львівській області із 4 тисяч орга�нізацій систематичну активну роботу про�водять лише 20 %, тобто приблизно 300; вОдеській області, за висновками експертів,реально функціонують не більше 10 % за�реєстрованих НУО, у Харківській областінавіть чисто формально звітують про свою діяль�ність у передбаченому законом порядку лише26 % від загальної кількості організацій, уХерсонській області із кількох сотень зареє�строваних громадських організацій реальноактивними визнаються лише 53, тобто при�близно 9,5 %. Така обмеженість інформації продіяльність НУО в принципі перешкоджає вико�нанню ними функції забезпечення прозоростіфункціонування публічної влади на місцях.

Недосконалість системи поширення ін�формації про діяльність НУО в Україніобумовлена як внутрішніми системними, так ізовнішніми чинниками. Основна проблема,породжена низькою ефективністю інфор�маційного потенціалу самого громадянськогосуспільства (тобто внутрішньо системна)полягає в тому, що більшість громадськихорганізацій в областях у своїй діяльності незадіяли інструментарій, який виводив би їхнюроботу на публічний рівень. Суттєвоюперешкодою до цього є відсутність урегіональних НУО власних інформаційнихресурсів та нестача коштів для інформуванняпро свою діяльність через інші засобиінформації, неможливість повідомити іншимгромадським організаціям про проекти, яківони здійснюють, та знаходити для їхньоїефективної реалізації нових партнерів. В результаті спостерігаємо недостатню розви�неність горизонтальних зв’язків між регіо�нальними громадськими організаціями.

Таким чином, лише обмежену кількістьНУО умовно можна назвати «ньюз�мей�керами» завдяки залученню їхніх експертів докоментарів у ЗМІ, різноманітних передачтощо. Незначний відсоток громадських орга�нізацій є публічними завдяки частим про�веденням публічних заходів, інформація проякі потрапляє на сторінки преси. Основну жмасу українських НУО не можна вважатипублічними та відкритими.

Хоча резонансні події громадського життя не єзакритими для населення, самі громадськіорганізації не звикли до практики ціле�спрямованого запрошення представників ЗМІ назаходи або презентації результатів своєїдіяльності. Крім того, не практикуєтьсяпідготовка звітів про діяльність тих чи іншихорганізацій (у тому числі фінансових). Так,наприклад, у Херсонській області лише 10 %організацій розміщують інформацію про своюдіяльність у засобах масової інформації, а наЧернігівщині така інформація фігурує лише щодо4–5 організацій. Практика звітів про діяльністьгромадських організацій фактично відсутня.

Щодо зовнішніх чинників, то публічностітретього сектору не сприяє позиція багатьохрегіональних ЗМІ, які категорично відмов�ляються розміщувати не лише інформацію, а йзгадки про діяльність НУО. Інший важливиймомент – відсутність зацікавленості місцевоївлади у забезпеченні прозорості власноїдіяльності. Така нерозвиненість традиціїпублічності суттєво ускладнює роботу тре�тього сектору з інформування громадськостіщодо діяльності влади на місцях.

Тема


Показово, що місцеві осередки політичнихпартій практично не роблять кроків дляпоглиблення співпраці з громадськими органі�заціями для забезпечення інформуваннягромадськості про певні ініціативи та діяль�ність партійних фракцій. Практично не про�водяться консультації з громадськими ор�ганізаціями стосовно вироблення муніци�пальної політики, реалізації затвердженихпрограм, реформування місцевого самовряду�вання тощо. А ті спільні заходи, які все ж такивідбуваються, мають швидше декларативнийхарактер. Співпраця між секторами (політич�ним та громадським) фактично відсутня.

Загалом можна констатувати низькийрівень зацікавленості влади у системнійспівпраці з НУО. Тобто низька інституційната ресурсна спроможність третього сектору вУкраїні, про яку йшлося вище, доповнюєтьсявідсутністю ініціативи з боку місцевої владищодо налагодження конструктивного діалогу згромадськістю. Частково це можна пояснититим, що влада не бачить у громадянськомусуспільстві свого стратегічного партнера,оскільки часто обидва ці гравці макрорівняпереслідують власні (індивідуальні або групові)інтереси.

Зі сказаного вище випливає, що подоланнянесистемності в інформаційній роботі тре�тього сектору є одним із ключових механізмівпідвищення прозорості діяльності місцевоївлади. Провину за недостатню поінфор�мованість громадськості про роботу НУОчастково несуть самі представники третьогосектору, тому акцент необхідно робити нелише на зміні позиції можновладців щодозабезпечення доступу представників гро�мадськості до інформації про діяльність владина місцях, а й на підвищенні ефективностісистеми інформування на рівні самих НУО –тобто на налагодження стабільних механізмівінформування та забезпечення прозоростівладної діяльності. Конкретними кроками,спрямованими на ріст інформаційного по�тенціалу НУО, можуть стати:

Створення офіційних веб�сторінок НУО.Зважаючи на неспроможність більшості НУОмати власні друковані видання, це може статиодним із важливих напрямів у створенніпублічності та відкритості громадського сек�тору;

Створення інформаційних ресурсів дляНУО, за допомогою яких громадські орга�нізації могли б отримувати актуальну і своє�часну інформацію про стан третього сектору вУкраїні і регіоні, роботу донорських орга�нізацій, дізнатись про роботу інших НУО врегіонах та представити результати своєїроботи;

Створення ресурсних центрів, навколояких можуть бути сформовані інформаційнісередовища. В житті українських регіонів єпрактика застосування прогресивних підходівдо політики інформування населення: в Сумахта Харкові діють обласні прес�клуби реформ,що займаються не лише моніторинговоюдіяльністю, а й інформаційним обміном міжобластями у контексті запровадження новітніхпрактик.

Що стосується кроків влади, спрямованихна забезпечення прозорості власної діяльності,то практика реалізації таких проектів є доситьобмеженою. Одним із поодиноких прикладівтакої співпраці є досвід Донеччини, поданий утаблиці нижче.

ССппііввппррааццяя ввллааддии ттаа ггррооммааддссььккооссттіі:: ддооссввіідд ДДооннееччччииннии

На початку 2006 року в області за Розпорядженням Голови обласноїдержавної адміністрації № 461 з метою забезпечення проведенняексперименту із вдосконалення механізмів залучення громадськості допроцесу прийняття рішень місцевими органами виконавчої влади, розвиткуефективного діалогу цих органів з інститутами громадянського суспільствабула створена експертна група при обласній державній адміністрації зрозгляду питань та внесення пропозицій щодо вдосконалення реалізаціїдержавної регіональної політики. До складу експертної групи на конкурснійоснові увійшло 10 представників громадських організацій Донецького регіону.Основним завданням експертної групи стало проведення експертної оцінкипроектів рішень, пропозиції щодо вдосконалення нормативно�правових актіврегіонального і місцевого рівнів, їх ефективного впровадження, оцінканаслідків прийняття або неприйняття того або іншого рішення шляхомрозробки висновків, рішень, рекомендацій і пропозицій для обласноїдержавної адміністрації. Протягом року експертна група надала свої висновкита рекомендації з приводу 12 проектів рішень, обласних програм,законопроектів. На жаль, існуюче законодавство не стимулює посадових осіборганів державної влади проводити проекти своїх рішень, положень тапрограм через громадську експертизу, і тому роль експертної групи длябагатьох ще досі не зрозуміла або сприймається як зайва бюрократичнанадбудова.

Тема


ВИ

СН

ОВ

КИ ❐ Система місцевої демократії передбачає взаємодію місцевих органів влади, сукупності НУО як інструменту артикуляції та лобіювання

інтересів населення, а також громадян як основних адресатів місцевої політики. Важливо, що проблеми системи взаємодії влади та

громадськості стосуються бажання та спроможності долучатися до цього процесу всіх трьох гравців. За таких умов повноцінне дослідження

взаємодії місцевої влади та громадськості повинно включати вивчення таких питань, як: способи залучення громадян до процесу вирішення

питань місцевого значення; форми співпраці НУО з місцевими органами влади; прозорість діяльності місцевих органів влади; механізми

підвищення ефективності співпраці громадськості з місцевою владою, а також забезпечення прозорості діяльності останньої.

❐ Методологічний підхід до розгляду взаємодії місцевої влади та громадськості повинен враховувати як рівень правового регулювання

забезпечення такої кооперації, так і практичні проблеми, які виникають при реалізації наданих законом можливостей.

❐ Аналіз прикладів законодавчого регулювання взаємодії органів місцевої влади та громадськості дозволяє виділити такі основні форми

співпраці: громадські слухання, громадські обговорення, громадські ініціативи, звернення та скарги громадян до органів місцевої влади,

судів або правозахисних організацій, місцеві референдуми тощо. Варто відмітити, що практично кожна з названих форм співпраці

передбачає потужний елемент інформування, тобто потребує прозорості у діяльності як органів влади, так і НУО.

❐ Аналіз практики взаємодії місцевої влади та громадськості свідчить про те, що більшість причин неефективності співпраці лежить поза

площиною законодавчого регулювання – тобто у сфері реалізації передбачених законом можливостей. Це наштовхує на висновок про

важливість наявності політичної волі у представників місцевої влади та ініціативи у представників громадськості.

❐ Для розвитку третього сектору України як основного інструмента донесення інформації про інтереси та потреби населення до влади

характерні такі тенденції:

– з одного боку, кількість громадських організацій і сфер їхньої діяльності постійно зростає, а з іншого Ї часто їхня активність є фіктивною та

штучною, що обумовлюється низьким рівнем фінансування та інституційної спроможності;

– немає підстав говорити про існування сприятливих умов розвитку громадської сфери;

– проблемами залишаються несистематичність роботи НУО, політизація громадських організацій, а також нерозуміння необхідності

налагодження ефективної комунікації зі ЗМІ та прагнення до публічності;

– несистемність роботи НУО пов’язана як із відсутністю повноцінного розуміння з боку третього сектору його призначення в суспільстві, так і

з браком людських і матеріальних ресурсів, необхідних для безперервної реалізації визначених функцій;

– незацікавленість у співпраці влади та громадянського суспільства у тій чи іншій мірі демонструють і органи місцевої влади, і НУО.

ДОДАТКИ


СТИСЛИЙ ВИКЛАД ТЕЗ УЧАСНИКІВ КОНФЕРЕНЦІЇ «КОНСТИТУЦІЙНА РЕФОРМА ТА КОНСОЛІДОВАНА ДЕМОКРАТІЯ: РОЛЬ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА, ВЛАДИ ТА ОПОЗИЦІЇ»

Ігор КОГУТ,Голова РадиЛабораторіїзаконодавчихініціатив

«КЛЮЧОВИМИ УЧАСНИКАМИ ДИСКУСІЇ ЩОДО РОЗВИТКУ КОНСТИТУЦІЙНОГОПРОЦЕСУ Є ВЛАДА ТА ОПОЗИЦІЯ, ОДНАК В ЦЬОМУ КОНТЕКСТІ НЕОБХІДНОГОВОРИТИ І ПРО ГРОМАДЯНСЬКЕ СУСПІЛЬСТВО»

Конституційна реформа та конституційнийпроцес, очевидно, стануть лейтмотивом

2008 року. Якщо ж говорити про консти�туційну реформу в контексті процесуконсолідації демократії, то слід наголосити натому, що ці зміни повинні мати на меті, перш завсе, розумне обмеження повноважень гілоквлади для того, щоб вони працювалиузгоджено, а також для того, щоб державний іполітичний процес прогресував.

Звичайно, ключовими учасниками дискусіїщодо розвитку конституційного процесу євлада та опозиція, однак в цьому контекстінеобхідно також говорити і про громадянськесуспільство. Складається таке враження, що з

2004 року в лексиконі політиків та державнихдіячів це словосполучення звучить все менше іменше. Й усе рідше про громадянське су�спільство згадують під час дискусій стосовноостанніх подій, зокрема при формуванніНаціональної конституційної ради. Я вважаю,що українське громадянське суспільство єабсолютно недорепрезентованим в цьомуоргані, як і у всьому нинішньому консти�туційному процесі загалом. Власне через це мистворили Громадянський конституційнийкомітет, через який намагаємося впливати наконституційну дискусію.

Юта ГЮЦКОВ,Керпівник відділу НУОта громадянськогосуспільстваСекретаріату РадиЄвропи

«УЧАСТЬ ГРОМАДЯН В ПОЛІТИЧНОМУ ЖИТТІ НЕ ПОВИННА ОБМЕЖУВАТИСЯ ЛИШЕ УЧАСТЮ У ВИБОРАХ»

Роль громадянського суспільства за умоврозвинутої демократії є надзвичайно

великою. Участь громадян в політичномужитті не повинна обмежуватися лише участюу виборах. Громадяни також мають братиучасть в публічних дебатах щодо найваж�ливіших суспільно�політичних питань, ство�рювати асоціації задля захисту інтересів тасприянню такій діяльності, що має на метіучасть у виробленні політики. Неурядовіоб’єднання, які є організованою частиноюгромадянського суспільства, відіграють вцьому контексті надзвичайно важливу роль,адже вони є зв’язком між індивідами тадержавою. Рада Європи докладає значнихзусиль задля розбудови учасницької демо�кратії, задля створення представницькоїдемократії, яка б ґрунтувалася на виборах, щозабезпечували б якнайширшу політичнуучасть громадян.

1952 року Рада Європи надає можливістьміжнародним неурядовим організаціям вибу�довувати близькі відносини з Радою Європи,набуваючи спеціального «учасницького ста�тусу». На сьогодні більш ніж 400 міжнароднихгромадських організацій ним користуються.

Громадські організації мають власне представ�ництво в комітетах, які працюють надпідготовкою нових конвенцій Ради Європи.Однією з найсучасніших характеристик РадиЄвропи є те, що ці 400 неурядових організаційзі спеціальним статусом самоорганізувалися і створили Конференцію міжнародних неуря�дових організацій Ради Європи. Це дозволилогромадським організаціям увійти в політич�ний діалог з представниками урядів, парла�ментів, а також місцевих влад, які проводятьрегулярні зустрічі з Радою Європи. Другимрівнем підтримки громадянського суспільстваРадою Європи є її робота по підсиленнюплюралістичної демократії в усіх країнах�членах, забезпечення діалогу та взаємодіїдержави і громадянського суспільства.

ДОДАТКИ


Ніко ЛАНГЕ,ДиректорПредставництваФонду КонрадаАденауера в Україні

«СОЛІДНІ КОНСТИТУЦІЇ НЕ РОЗРОБЛЯЮТЬСЯ В ПОТАЄМНИХ КІМНАТАХ»

Дебати про зміни до української консти�туції, про процедуру їх внесення, а також

про громадську і суспільну участь в цихпроцесах, на мою думку, належать до най�важливіших тем 2008 року. Цікавим для нас єприклад конституційного процесу у Сполу�чених Штатах. Документ з назвою «FederalPapers», що виник на хвилях тієї революції, є, зодного боку, теоретично добре обґрунтованоюдискусією про конституційний устрій, а зіншого – політичним аргументом в межахінтенсивних політичних дебатів й запеклоїполітичної боротьби. Думаю, як не булоідеальних рішень тоді в 1787 році, так не будеїх і зараз в Україні. Завжди необхідним єпошук компромісу.

Позитивним фактором була б поява вУкраїні публічного видання чи організації, якіб докладно оприлюднили сутність консти�туційних змін, що готуються, і спровокували бцим самим широку громадську дискусіюреформи Основного Закону. Солідні консти�туції не розробляються в потаємних кімнатах.Проблема України не в тексті конституції, а в їїсприйнятті та конституційній лояльності, щобазується на цьому сприйнятті. Лояльність донової чи зміненої конституції буде в значніймірі залежати від процедури здійсненняконституційної реформи, в якій мають взятиучасть всі головні дійові особи від політичнихта громадянських кіл.

ВолодимирШАПОВАЛ,Голова Центральноївиборчої комісіїУкраїни

«Я З ВЕЛИКИМ СКЕПСИСОМ СПРИЙМАЮ ТЕЗИ ПРО ТЕ, ЩО В НАС НАЙПРОГРЕСИВНІША В ЄВРОПІ КОНСТИТУЦІЯ»

Говорячи про конституційну реформу, необ�хідно визначити кілька констант. Перша

полягає в тому, що потреба системного ре�формування конституції є нагальною. На це єбагато причин, і передусім – політичних, як�отневміння застосовувати та виконувати Основ�ний Закон. Константою є і те, що консти�туційні зміни 2004 року були невдалими.Юридично це була профанація, а політично –знущання. Третя константа – попередній дос�від нашого конституційного творення такожне можна назвати ідеальним. Я з великимскепсисом сприймаю тези про те, що в наснібито «найпрогресивніша в Європі консти�туція». Очевидно, що це не так. Конституція1996 року мала характер своєрідного симбіозунового і радянського. То була конституціяпершого пострадянського розвитку України.Зараз, сподіваюсь, ми просунулися далі, й те,що було раніше, має потроху відходити. Яксуддя Конституційного суду у відставці, можузасвідчити, що зустрічав багато положень вдіючій конституції, які суперечать однеодному. Це викликало проблеми в тлумаченніі застосуванні норм Основного Закону, щодеякі політики використовували на свою ко�ристь. Константою є і те, що в нас за рокинезалежності простежується динаміка су�спільно�політичних змін, які свідчать про те,що і сьогодні ми перебуваємо в перехідномуперіоді. Він буде закінчений лише тоді, колиможна бути реально говорити про існування вУкраїні громадянського суспільства. Допоки

партії є політичними клубами за інтересами істворюються як проекти на кожні конкретнівибори, доти в нас існуватимуть проблеми іззастосуванням усталених моделей, як�от пар�ламентська чи президентська республіка.

Найбільш принциповим є те, що в нас як в1996, так і 2004 роках не було тісного зв’язкуміж соціумом, заради якого власне вся цяконституційна нормотворчість відбувається,та тими, хто розробляв та приймав консти�туцію. Нема його і зараз.

ДОДАТКИ


Томас МАРКЕРТ, Заступник секретаря Венеціанської комісії

«УКРАЇНСЬКІ ПОЛІТИКИ ПРАГНУТЬ ГРАТИ З КОНСТИТУЦІЙНИМИ ПРАВИЛАМИЗАМІСТЬ ТОГО, ЩОБ ГРАТИ ЗА ЦИМИ ПРАВИЛАМИ»

Конституція має виражати суспільний кон�сенсус, а також консенсус між основними

політичними силами держави. Основна проб�лема полягає в тому, що українські політикипрагнуть грати з конституційними правиламизамість того, щоб грати за цими правилами.

В Україні існує потреба в проведенніреформ, які загалом не є конституційними,однак мають по своїй природі конституційнийвимір. Перш за все, це стосується юридичноїреформи. Вона має бути зосереджена навиробленні механізмів задля створення новогозаконодавства та його імплементації. Консти�туційну реформу, ймовірно, доцільно прово�дити разом з втіленням законодавчих зусиль вцій сфері. Те саме стосується питаннядецентралізації. Чинна конституція надаєзначно більше можливостей для децентра�лізації влади, ніж було втілено на даниймомент. Тож в цій сфері також необхіднозосередити зусилля на прийнятті відповіднихзаконів. Ще однією проблемною сферою єреформа прокуратури. Тут Венеціанська комі�сія пропонує скасування загального наглядупрокуратури, що може бути здійснено порів�няно просто. Іншим варіантом може статибільш системна реформа, що відповіднопотребуватиме більших зусиль.

Багато питань викликає і функціонуванняукраїнських державних органів. Тут справдііснує проблема, яка закладена в тексті кон�ституції, а конкретно – в тих поправках, щобули внесені в грудні 2004 року. На думкудеяких експертів, ті поправки не булидостатньо розроблені, на думку інших – вонибули спрямовані на те, щоб не дозволитимайбутньому президенту України ефективнокерувати. Як наслідок, Україна отрималадосить дивне поєднання повноважень різнихінституцій. Так, зараз наявні норми, щопритаманні чисто парламентським формамправління (наприклад це стосується повно�важень Верховної Ради щодо звільнення вбудь�який час міністрів). З іншого боку, єнорми, що надають значні повноваженняпрезиденту. В таких умовах уряду важкопрацювати стабільно та ефективно. Тому заразУкраїні слід продовжувати той напрямокреформ, що був започаткований в 2004 році,однак реалізовувати його потрібно більшсистемно й продумано. Повернення до станусправ, що передував реформі 2004 року, не єдоречним.

Серед сфер, які варто було б визначити якпитання пріоритетної уваги при розробцінових змін, можна виділити норми, що регу�люють порядок призначення та розпускууряду. Крім того, чи не найважливішим єпитання визначення та розподілу повно�важень президента та уряду. Ці органи маютьпрацювати разом і не блокувати один одного.Ще одним напрямком має стати виборчареформа, яка повинна мати наслідком відхідвід чистої пропорційної системи. Такожпріоритетом є забезпечення функціонуванняВерховної Ради. Не є нормальним демо�кратичним явищем ситуація, за якої меншістьдепутатів перешкоджає функціонуваннювсього парламенту. Це не питання консти�туційної реформи – воно стосується повно�важень спікера, що мають базуватись навідповідних регламентно�процедурних нормахрегулювання роботи парламенту. В Україні єнизка проблем, які потребують нагальноговирішення, однак не слід плекати ілюзій щодотого, що їх можна вирішити лише внесеннямзмін до конституції.

ДОДАТКИ


Ігор КОЛІУШКО,Голова ПравлінняЦентру політико�правових реформ

«ЯКЩО НЕ ВИКОНУЄТЬСЯ ЦЯ КОНСТИТУЦІЯ, ТО НІХТО НЕ ПОЯСНИВ, ЧОМУ БУДЕ ВИКОНУВАТИСЯ НОВА ЧИ ВІДРЕДАГОВАНА»

Перше питання, яке слід задати в контекстідискусій щодо конституційної реформи:

чи маємо ми на сьогодні конституційну кризув Україні? Більшість фахівців і політиківкажуть, що проблема дійсно є, хоча наводятьрізні причини. Необхідно проаналізувати,звідки вони виникають. Тут є принаймнікілька можливих передумов. Перша – недо�ліки в тексті конституції. Також причиноюможе бути і те, що політики не бажаютьвиконувати норми Основного Закону – в тако�му випадку його зміни нічим не допоможуть.Якщо не виконується ця конституція, то ніхтоне пояснив, чому буде виконуватися нова чивідредагована. Нарешті, останньою можливоюпередумовою є те, що якась політична силапрагне змінити конституційний лад, вва�жаючи, що нам буде краще жити за якимисьіншими правилами. В такому випадку цяполітична сила мала б це чітко задекларувати.Натомість у нас всі говорять про конституцію,президент оголошує 2008 рік «роком кон�ституції», але серйозного аналізу з відпові�дями на всі зазначені вище питання ніхто недає. Це викликає підозри про те, чи не стануть

зміни конституції інструментом в перероз�поділі влади.

Виходячи з таких міркувань, лідери гро�мадських аналітичних центрів об’єдналися вГромадянський конституційний комітет длятого, щоб відстоювати право суспільства научасть в конституційній реформі. Відповіднодо стандартів проведення подібних реформ удемократичних країнах, ми запропонувалинаступну послідовність дій. В першу чергу,необхідно проаналізувати, які існують проб�леми з конституцією. Для цього ми виробилипроект «Зеленої книги конституційної ре�форми». Однак, жодної предметної дискусії всуспільстві та в політикумі це не викликало.Після обговорення проблем мало б відбутисяобговорення шляхів їх вирішення консти�туційною реформою. Але з заяв політиківвиникає таке враження, що суспільству взагалініхто не надаватиме можливість обговорюватице. Говорять лише про те, що потрібно швидкоза кілька місяців виходити на конституційнийреферендум. Це виглядає купівлею кота вмішку.

МихайлоПОГРЕБІНСЬКИЙ, Директор Київськогоцентру політичнихдосліджень іконфліктології

«ВЕСЬ ЧАС ОБГОВОРЮЮТЬСЯ ПИТАННЯ ПРО ТЕ, ЯКИМ ЧИНОМВНОСИТИ ЗМІНИ ДО КОНСТИТУЦІЇ, ОДНАК НЕМАЄ ОБГОВОРЕНЬ ПРО СУТНІСТЬ ЗМІН»

Українське законодавство чітко визна�чає механізм здійснення конститу�

ційної реформи. Але вищі посадові особиз цим не рахуються. Чомусь весь часобговорюються питання про те, якимчином вносити зміни до конституції,однак немає обговорень про сутність змін.Люди, що працюють в робочій групіНаціональної конституційної ради,кажуть про те, що вони не знають, якийваріант конституційних змін хоче Ющенко.Але насправді вони дуже добре це знають.Про наміри президента можна робитивисновки на основі того, які за�конопроекти буле внесені за ініціативиЮщенка у Верховну Раду. Не треба бутифахівцем з конституційного права, щобзрозуміти, що президент хоче створититакі конституційні норми, які б давалийому можливість одноосібно правити вдержаві.

Як людина, що була дотична до полі�тичної реформи 2004 року, можу відзна�

чити, що тоді ми очікували, що якщо і вуряду, і в президента, і в парламентубудуть записані повноваження такимчином, як вони виписані зараз, то самасистема змушуватиме їх знаходити ком�проміс. Ми помилялися. Зараз очевидно,що ті протиріччя, які закладені внинішній редакції Основного Закону (а протиріччя, до речі, є в будь�якійконституції), не примушують нашихполітиків знаходити компроміс. Нинішніж процеси навколо конституційноїреформи є дуже небезпечними й можутьпризвести до делигітимації нашої дер�жави.

ДОДАТКИ


СергійГОЛОВАТИЙ,Народний депутатУкраїни, фракціяПартії регіонів

«КОНСТИТУЦІЯ 1996 РОКУ ВИПИСАНА В КРАЩИХ ТРАДИЦІЯХ ЗАХІДНОЇ ЛІБЕРАЛЬНОЇ ІДЕЇ»

Більш ніж за 10 років ні президент, нінародні депутати не створили легі�

тимно передбачений орган для приведен�ня Конституції 1996 року у відповідністьдо рекомендацій Венеціанської комісії. В ході нашого розвитку виникало багатопроектів зміни конституції, але жоден зних не передбачав повного врахуваннятих рекомендацій.

Завжди при розгляді проектів консти�туційної реформи необхідно, перш за все,дивитися на зміст і межі пропонованихзмін. Скажімо, можливий випадок, коливнаслідок реформи буде відбуватисяякісно новий перехід – республіканськаформа правління буде замінюватися намонархічну. В такому випадку ці зміни,які передбачатимуть вироблення новоїконституції, треба затверджувати навсенародному референдумі. Так само слідробити при зміні незалежного статусудержав – наприклад, при входженні всоюз з Росією чи вступі в ЄС. Доцільність

прийняття нової конституції у всіх іншихвипадках викликає питання.

Загалом всі параметри конституційнихзмін в Україні визначені. Вони визначенівисновками Венеціанської комісії, якихвже є не менше десятка – і стосовнорозділу про права людини, і стосовнорозділу про референдуми, і стосовнотрикутника президент�парламент�уряд, істосовно імперативного мандату, істосовно прокуратури, і стосовно розділупро судову владу, і стосовно місцевогосамоврядування та статусу державнихадміністрацій і т.д. Однак значних змін,що тягнули б за собою необхідністьприйняття нової конституції, ці висновкине передбачають. Чинна конституція 1996року виписана в кращих традиціяхзахідної ліберальної ідеї. Тому головнезараз – не дати можливості зійти з вимогєвропейських стандартів, як за змістомконституції, так і за процедурою при�йняття можливих змін.

СергійРАХМАНІН,Редактор відділуполітики газети«Дзеркало тижня»

«ОСНОВНИЙ ЗАКОН ВЗАГАЛІ НЕ СЛІД ЧІПАТИ БОДАЙ ПРОТЯГОМ 10 РОКІВ»

Під час дискусії про конституційнуреформу в мене виникає питання:

якщо є проблеми з виконанням та засто�суванням конституції, до чого тут зміни?Де гарантії, що нова конституція будевиконуватися і застосовуватися? Я при�тримуюсь тієї точки зору, що ми жоднимчином не можемо робити якісь висновкищодо якості конституції 1996 року з усімавнесеними змінами, тому що її ніхто ніколине виконував. Основний Закон взагалі неслід чіпати бодай протягом 10 років. Післяцього можна буде дослідити, що в ньому нетак і що треба змінювати. Зараз же можнавпевнено говорити про те, що всі політичнісили, які виступають за конституційнуреформу, хочуть конституцію змінити, а неполіпшити. Якщо подивитись, як зміню�валися погляди провідних політиків наконституційну реформу протягом останніх3 років, стане зрозуміло, що кожен з нихзмінював свою точку зору принаймні кіль�ка разів. Це ще один аргумент протиконституційних змін зараз. Мені байдуже,чий проект пройде – «сильна президент�ська влада» чи «сильна парламентськавлада». Прихильники цих проектів незбираються поліпшувати конституцію. Дляних конституційна реформа – виключноінструмент політичної боротьби за владу.

Якби так сильно хотіли змінити кон�ституцію, то перше, що зробили б – це ухва�лили нормальний закон про референдум.Інший момент – судова реформа як части�на реформи конституційної. Подивіться,скільки у нас протягом останнього часубуло скасовано, призупинено й зновувідновлено нормативних актів. Очевидно,що нам не вистачає закону про норма�тивно�правові акти. Він би зняв половинупричин нинішніх суперечок. Конституціявизначає лише засадничі, принципові речі,вона не має містити пояснення з будь�якогоприводу. Для цього має бути закон, якийвсе ще не прийнятий.

Тому який би зараз проект не пройшов,він буде позбавлений тих противаг, які,безумовно, були в конституції 1996 року,при всіх її недоліках. Адже ця конституціябула актом компромісу, а зараз ми компро�місу не досягнемо, так як первинної до�цільності в реформі немає. Крім того, які бзміни нині не ухвалили, за півроку зновупостане питання про те, що ці зміни зовсімзіпсували Основний Закон і його зновунеобхідно змінювати. Питання конститу�ційної реформи необхідно на певний часзняти з порядку денного й дуже добреобдумати кожний його аспект.

ДОДАТКИ


Микола КОЗЮБРА,Завідувач кафедридержавно�правовихдисциплінНаціональногоуніверситету«Києво�Могилянськаакадемія», СуддяКонституційногоСуду України у відставці

Денис КОВРИЖЕНКО,Експерт Лабораторіїзаконодавчихініціатив

«ОЧІКУВАТИ НА ТЕ, ЩО КОНСТИТУЦІЙНІ ЗМІНИ ТАКИ БУДУТЬ ВНЕСЕНІ Й ВИЗНАНІ СУСПІЛЬСТВОМ ТА УЧАСНИКАМИ ПОЛІТИЧНОГОПРОЦЕСУ, НЕ ДОВОДИТЬСЯ»

«ГОВОРИТИ ПРО ПРИЙНЯТТЯ НОВОЇ КОНСТИТУЦІЇ НЕМАЄ ПІДСТАВ»

Яніколи не вважав конституцію 1996року верхом досконалості. Але після

змін 2004 року я виступав досить кате�горично за те, щоб було подання доКонституційного суду щодо неконсти�туційності тих змін. Цього не сталося.Взагалі, якщо говорити про процесконституційних змін, то він почався щенапередодні референдуму 2000 року.Впевнений, що таку серйозну справу неварто віддавати політикам, точка зоруяких часто визначається належністю дотієї чи іншої фракції.

Слід сказати, що механізм внесеннязмін до конституції визначається межамиконституційних перетворень. Прийняттянової конституції значно відрізняєтьсявід внесення змін до чинного ОсновногоЗакону. Як правило, така можливість нефіксується в конституціях інших країн –задля стабільності чинних редакцій. Невиписаний цей механізм і в українськійконституції. Я не є прихильником при�йняття нової конституції, і не тільки тому,що потенціал діючої далеко не вичер�паний. Не відбулося радикальних змін векономічному, політичному чи соціаль�ному житті суспільства, які зумовили бнеобхідність вироблення нового Основ�ного Закону. Тому говорити про при�йняття нової конституції немає підстав.

Залишається питання про зміничинної редакції. Такі зміни можуть бутилокальними чи системними. З власногодосвіду можу сказати, що бажано було б

внести саме системні зміни, які можутьбути охарактеризовані навіть як при�йняття нової редакції Основного Закону,що передбачає внесення змін практичнодо всіх розділів. Процедура внесеннятаких змін досить чітко виписана в розділіХІІІ, і необхідно рухатися відповідно доцього розділу. Але існують значні сумнівищодо можливості здійснення зазначенихпроцедур в нинішніх політичних умовах.Кажучи відверто, сьогодні, на думкугромадян, зміни до конституції не входятьдо першочергових завдань держави.

Чи можливий варіант прийняттяконституційних змін на всеукраїнськомуреферендумі? Приклади подібного меха�нізму здійснення конституційної рефор�ми є, але загалом це приклади з пост�радянського простору –Росії, Казахстану.Я не прихильник референдуму як само�стійного способу прийняття конститу�ційних змін. Взагалі, в нинішніх умовахбез залучення представницьких органівздійснення конституційної реформивикликає значні питання щодо її легі�тимності. Втім, ідея створення такогооргану, як конституційні установчі зборичи конституційна асамблея, має право наіснування. Однак, втілена вона може бутилише за умови існування дієвого грома�дянського суспільства та широкого су�спільного руху за конституційну реформу,який би змусив владу легітимізувати цейорган.

Загалом вбачається три механізми пе�регляду діючої редакції конституції.

Перший – скасування тих змін, що буливнесені у 2004 році. Підстави для при�йняття відповідного рішення Консти�туційним судом є. Але виникає питанняпро те, наскільки політично правильнимбуде таке рішення, враховуючи, що з часутієї реформи пройшов вже значнийтермін й вже склалася певна системасуспільних відносин. Крім того, сам пособі такий підхід не вирішує тих проблем,про які говорять в контексті діючогоОсновного закону. В будь�якому випадку,в результаті такого розвитку ситуаціїпостане питання чергового перегляду зміс�

ту конституції. Немає і гарантій того, щовідновлення редакції конституції зразка1996 року забезпечить її виконання вчастині реалізації повноважень головнихвладних інституцій.

Другий варіант – внесення змін доконституції в порядку, визначеномурозділом ХІІІ Основного Закону. Зараз ценайбільш допустимий спосіб, однак зполітичних причин він фактично нереалі�стичний. Також слід зазначити, що вне�сення змін до розділів, які встановлюютьзасади конституційного ладу, вимагаютьпроведення загальнонаціонального рефе�рендуму. Діючий закон про референдумине відповідає ні діючій конституції, ні

ДОДАТКИ


європейським стандартам, тому провеститакий референдум фактично неможливо.Викликає багато сумнівів ймовірністьухвалення закону про референдум, вякому буде передбачена можливістьприйняття нової конституції за народноїініціативи чи матимуть місце інші подібніположення.

Нарешті, третій спосіб – внесення змінабо прийняття нової редакції конституціїв позапарламентський спосіб. Йдетьсяпро те, що у випадку відхилення напра�цювань Національної конституційноїради в парламенті не виключаєтьсяможливість затвердження конституційноїреформи безпосередньо на всенародномуреферендумі. Такий спосіб також ви�кликає багато запитань та потребує знач�ного доопрацювання правової бази

включно з внесенням відповідних змін дорозділу ХІІІ чинної конституції. Крімтого, процедура здійснення конститу�ційної реформи шляхом референдуму занародної ініціативи не є демократичною,оскільки народ фактично не має мож�ливості вплинути на зміст конститу�ційних положень, які він буде затвер�джувати на референдумі.

Якщо проаналізувати всі варіанти, тоочікувати на те, що конституційні змінитаки будуть внесені й визнані суспіль�ством та учасниками політичного проце�су, не доводиться. Тому я доволі скептич�но ставлюся до можливості внесення зміндо конституції, тим більше в 2008 році.

Ігор ПОПОВ, Голова ПравлінняКомітету виборцівУкраїни

«АКТИВНА ГРОМАДСЬКІСТЬ МАЄ ДОПОМОГТИ НАРОДУ РЕАЛІЗУВАТИ УСТАНОВЧУ ВЛАДУ»

Більшість експертів погоджуються зтим, що здійснити конституційну

реформу у спосіб, передбачений діючоюконституцією (шляхом консенсусу в пар�ламенті), не видається можливим. У Вер�ховній Раді можливі якісь ситуативнісоюзи, картельні змови, тактична спів�праця, однак не стратегічний союз ізстратегічним баченням змін до консти�туції. Тому такий варіант розглядаєтьсяскоріше як фантастичний.

Сценарій, який не можна допустити –розробка проекту конституційних змінробочою групою президента, схваленняцього проекту Національною конститу�ційною радою та затвердження на все�українському референдумі прямої дії.Такий спосіб виглядає надто коротким іспрощеним. Якщо цей сценарій хтосьнадумає реалізувати, то українське гро�мадянське суспільство має реагувати натакі дії дуже жорстко та категорично.Вихід з Конституційної ради Партії регіо�нів підтвердив те, що президент не змігстати координатором в конституційномупроцесі.

Який сценарій можна допустити.Зараз рівень довіри до Верховної Радизанижений й наближається до нуля.Президент в умовах кризи довіри до пар�ламенту не зміг перебрати на себе цюдовіру й об’єднати націю. Консти�туційний Суд втратив суспільну легітим�ність ще рік тому. Відповідно установча

влада знаходиться у суспільства, йактивна громадськість має допомогтинароду реалізувати цю установчу владу. Я підтримую позицію Громадянськогоконституційного комітету щодо ство�рення конституційної асамблеї та усіхподальших кроків відповідно до зако�нодавства, що стало б реалізацією кращоїз гірших альтернатив в даних умовах.Тому громадськість має продовжуватиактивні дискусії щодо конституційногопроцесу, які слід проводити не лише встолиці, а й в регіонах.

Врешті�решт, що ж реально можнаочікувати далі. В майбутньому матимемозагострення політичної кризи, остаточ�ний розпад діючої коаліції та відставкууряду Тимошенко. Будуть достроковіпарламентські чи президентські вибори.Під час передвиборчої кампанії матимутьмісце чергові спекуляції навколо темиконституційної реформи. Нарешті, будеобрана одна з гілок влади, яка матиместарі повноваження, що лише продовжитьполітичну кризу. В умовах такої кризизмінювати конституцію не можна. Томучастиною нової угоди про перемир’я маєстати не текст конституційних змін – цезанадто складно, – а рішення щодоспособу ухвалення конституційних змінабо ж щодо мораторію на такі зміни.

ДОДАТКИ


Олесь ДОНІЙ,Народний депутатУкраїни, фракція«Наша Україна –Народна Само�оборона»

«ПОЛІТИЧНА ЕЛІТА МАЄ ШУКАТИ КОМПРОМІСИ»

Юрій МІРОШНИЧЕНКО,Народний депутатУкраїни, фракціяПартії регіонів

«СЦЕНАРІЙ МОЖЛИВОГО ВСЕНАРОДНОГО РЕФЕРЕНДУМУ ЩОДО ЗМІНИ ОСНОВНОГО ЗАКОНУ МОЖЕ ПРИЗВЕСТИ ДО ТОГО, ЩО УКРАЇНА МАТИМЕ ДВІ КОНСТИТУЦІЇ»

Внинішніх українських умовах прове�дення референдумів взагалі викликає

багато сумнівів. Я вважаю, що на певнийчас дійсно бажано було б ввести мора�торій на їх проведення. В умовах бікуль�турності української нації, яка, на жаль,співпадає з регіональним поділом, будьякий референдум сприяє нарощуваннюконфронтації в Україні. В цьому контекстіперебуває і питання конституції, і НАТО,і мовне питання. Тому варто виходити зтого, що політична еліта має шукатикомпроміси, а єдиним майданчиком длятакого пошуку має бути парламент.

Якщо ж говорити про сутність мож�ливих конституційних змін, то мова йдепро мінімум таких змін. Насправді длятого, щоб не відбувалось протистояннявсередині виконавчої влади, достатньозробити «косметичний ремонт». Напри�клад, слід прибрати можливість форму�вання уряду двома центрами впливу.Такий центр має бути один. Аналогічнаситуація з питанням голів обласних тарайонних державних адміністрацій. Заразне працює схема, за якою їх пропонуєКабінет Міністрів, а затверджує прези�

дент. Особливо, якщо президент тапрем’єр�міністр належать до різнихполітичних сил. Це також варто змінити –виконавча вертикаль має бути єдиною. І таких змін, що загалом поліпшилиполітичну ситуацію у державі, кілька, і цізміни не такі значні. Політичні сили впарламенті цілком спроможні знайтиспільну мову в парламенті задля їх вті�лення, тим більше з огляду на те, щонебезпека від наступного президентства зізмішаними повноваженнями стосуєтьсявсього політикуму, незалежно від того,хто переможе на президентських виборах.Тому компромісом може стати зменшенняпрезидентських повноважень, що усунулоб проблему подвійності виконавчої влади.

Ідея зі створенням Конституційноїасамблеї виглядає доречною лише наперший погляд. Зацікавлені політики мо�жуть використати її в неправильнийспосіб. Тому єдине, що зараз можна зро�бити – це стояти на захисті законності.

Що схиляє до думки про те, що кон�ституцію необхідно змінювати? По�

перше, це те, що в Україні не забезпечуєтьсяреальне народовладдя. Конституція маєбагато декларативних прав і свобод, але немає тих процедур і механізмів, які б їхгарантували. Друга проблема – проблемадвох центрів впливу на виконавчу владу.Хто б не був президентом та прем’єром –цей конфлікт завжди буде продовжуватись.Третя обставина – пригнобленість місцево�го самоврядування. І рівень територіальноїгромади, і рівень регіону необхідно забез�печити більшими інструментами впливу нареалізацію місцевої політики.

Я прихильник того, щоб конституціюбуло змінено виключно у спосіб, перед�бачений чинною її редакцією. Сценарійможливого всенародного референдумущодо зміни Основного Закону можепризвести до того, що Україна матиме двіконституції. Так, прихильники підходу доконституційної реформи, за яким консти�туцію слід змінювати виключно згідно з

розділом ХІІІ діючої конституції, навітьпісля референдуму наполягатимуть на тому,що чинною залишається конституція 1996року зі змінами, внесеними 2004 року. Цефактично призведе до колапсу правовоїсистеми.

Сьогодні об’єктивна ситуація в україн�ському суспільстві та політикумі така, щосценарій внесення конституційних змінчерез референдум не пройде. Як не пройдепропозиція конституційних змін через пар�ламент, адже він не має ніякої консо�лідуючої основи. Тому до президентськихвиборів навряд чи ми змінимо ОсновнийЗакон, і, як на мене, це добре. Не можназмінювати конституцію під якийсь кон�кретний зручний для когось політичниймомент.

ДОДАТКИ


«УКРАЇНА ПОТРЕБУЄ ЗМІН ЯК У ОРГАНАХ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ, ТАК І В ОБРАЗІ МИСЛЕННЯ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА»

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ТЕЗ УЧАСНИКІВ КОНФЕРЕНЦІЇ«ВЗАЄМОДІЯ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА ТА ВЛАДИ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ»

Ніко ЛАНГЕ, Керівник Представ�ництва ФондуКонрада Аденауера в Україні

«РАДА ЄВРОПИ ЗАВЖДИ БУЛА АКТИВНОЮ У ПОПУЛЯРИЗАЦІЇ ВЗАЄМОДІЇВЛАДИ ТА ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА»

Більяна ЗАШОВА,Координатор проек�тів, Відділ НУО тагромадянськогосуспільства, Генераль�ний директоратполітичних справРади Європи

Існують різні моделі кооперації між грома�дянським суспільством та владою в різних

країнах. Перш ніж запроваджувати такі моделів Україні, варто усвідомити ціннісну основутакого співробітництва. В Україні досі пануєпевним чином викривлене уявлення прогромадянське суспільство: з одного боку є«добрі» – громадянське суспільство, а з іншо�го – «погані» – держава та підприємці. Непра�вильним є також розподіл громадськихорганізацій на добрі та погані, де добрі –представляють інтереси суспільства, а погані –інтереси влади або партикулярні інтересирізних верств суспільства. Варто усвідом�лювати, що всі організації громадянського

суспільства представляють партикулярні ін�тереси, і саме в цьому є суть плюралістичногосуспільства. Питання в тому, як ці інтересирепрезентуються та вносяться в політичнийпроцес. В цьому контексті Україна потребуєзмін як у органах державного управління, так ів образі мислення самого громадянськогосуспільства.

Українське громадянське суспільство станебільш цінним, якщо його представникинавчаться чітко заявляти, за що конкретновони виступають, а не проти чого

Варто наголосити на одному з принципів, за�значених у Європейській хартії місцевого

самоврядування, яку Україна ратифікувала у1998 році. Цей принцип стосується правагромадян брати участь у здійсненні управліннямісцевими справами. Україна стала членом РадиЄвропи 5 листопада 1995 року. Цього ж днячленом Ради Європи стала Республіка Маке�донія, яка подібно до України досить довгийчас відчувала гострі труднощі у сферімісцевого самоврядування. Самміт голівдержав і урядів Ради Європи 2005 року уВаршаві рекомендував забезпечити фактучасті НУО в діяльності Ради Європи якважливий елемент внеску громадянськогосуспільства до прозорості і відповідальностідемократичного врядування. Генеральнийдиректорат політичних справ Ради Європи, аособливо Відділ НУО та громадянськогосуспільства, завжди були досить активними упопуляризації взаємодії влади та громадян�ського суспільства.

При Раді Європи існує Конференція між�народних неурядових організацій. Це є органРади Європи, що складається з 400 НУО, якізбираються одночасно з ПарламентськоюАсамблеєю Ради Європи. Метою Конференціїміжнародних неурядових організацій є залу�чення НУО до роботи органів ради Європи,особливо до процесу прийняття рішень. Миробимо це з 1952 року. Перш за все, Конфе�

ренція міжнародних неурядових організаціймає консультативний статус, але в 2003 роціКомітет Міністрів вирішив наділити цей органширшими повноваженнями і як результат –надати Конференції міжнародних неурядовихорганізацій учасницький статус. Це дає їйзмогу розвивати те, що ми називаємо третьоюопорою Ради Європи. Таким чином, ми маємонеурядовий рівень (Конференція міжнарод�них неурядових організацій), парламентськийрівень (Парламентська асамблея), місцевий тарегіональний рівень (Конгрес місцевих тарегіональних влад), а також головного агентаприйняття рішень (Комітет Міністрів).

ДОДАТКИ


народних стандартів та механізмів, які б від�повідали правовому, культурному та інсти�туційному полю країни. Європейська комісіяпереконливо підтримує децентралізацію тазапровадження доброго врядування. ПідхідЄврокомісії до регіонального розвитку єдосить холістичним: ми наполягаємо нарозвиткові за моделлю «знизу вгору». В цьомуконтексті варто згадати про одну нашупрограму, в основі якої лежить підхід дорегіонального розвитку, орієнтований на гро�маду. Діяльність цієї програми має кінцевоюметою консолідацію демократії. Ця програма,вартістю 13 млн. Євро, фінансується Євро�комісією і співфінансується Програмою роз�витку ООН. Вона передбачає вдосконаленнясоціальної інфраструктури місцевих громад тафокусується в першу чергу на потребахгромади.

«ГЛИБОКО РОЗБУДОВАНА СИСТЕМА ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ ЩЕ НЕ РЯТУЄ СУСПІЛЬСТВО ВІД ХИБНИХ КРОКІВ»

Тарас ВОЗНЯК,Начальник відділупромоції та зовнішніхзв’язків регіонуЛьвівської обласноїради, головнийредактор журналу «Ї»

Варто говорити про три суспільні сфери:політику (влада, політичні партії та супут�

ні організації), економіку та громадські спра�ви, де є і громадські організації і суспільство вширокому сенсі. Не можна поділяти всі цісфери за принципом «добре – погане». У всіхтрьох сферах можуть відбуватися як пози�тивні, так і негативні процеси. Ефективнорозбудоване громадянське суспільство, яксистема громадських організацій, яку можнавикористати, існувало, наприклад, під часприходу нацистів до влади у 30�х роках. Томуглибоко розбудована система громадськихорганізацій ще не рятує суспільство від хиб�них кроків. Зараз ми спостерігаємо прикладиісламізму та фундаменталізму, які поширю�ються не лише через політичні та релігійнірухи, а й через добре розбудовану системугромадських організацій. Співпраця ж гро�мадських організацій, влади та бізнесу теж маєпевний позитивний сенс, бо ці сфери можутьвзаємозбалансовуватися і взаємокорегува�тися.

Досить часто говориться, що громадськіорганізації в Україні слабо розбудовані,залежні фінансово, влада – погана, тому нас неприймають в НАТО чи ЄС. Але це питання

Мартін ШІДЕР,Другий секретар,Керівник першоговідділу програмдопомоги Представ�ництва ЄвропейськоїКомісії в Україні

«ПІДТРИМУЮЧИ УЧАСТЬ ГРОМАДСЬКОСТІ У ПРОЦЕСІ ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ, МИ ВТІЛЮЄМО ПРИНЦИПИ ДОБРОГО ВРЯДУВАННЯ»

варто розглядати в порівняльному контексті.Можна піти досить формальним шляхом івизначити кількість зареєстрованих громад�ських організацій на 1000 чоловік. Якщоговорити про ці речі, то Україна буде напершому місці, Росія – на другому, Білорусь –на третьому. Але не варто забувати, що Росія –це дві частини: Москва та Росія взагалі.Більшість громадських організацій знаходять�ся в Москві, а більша частина континенту де�факто не охоплена їх діяльністю. Якщо погля�нути на те, як розвивається громадянськесуспільство в цих трьох країнах з огляду наполітичні завдання, то варто відмітити, що: вБілорусі відбулася консервація громадськихорганізацій радянського типу; в Росії режимПутіна знищив загрозу бурхливого розвиткугромадського сектору, в результаті чогопочалося створення імітативних організацій. В Україні влада настільки безпорадна, що нездатна створити імітативні громадськіорганізації, в чому є мінус та плюс такоїситуації. Громадські організації в Українісаморозвиваються, але для такого розвиткупотрібні законодавчі умови. В Україні такіумови є достатньо сприятливими, але проб�лема існує з фінансовою підтримкою. У світі

Питання взаємодії громадянського суспіль�ства та влади є досить актуальним в кон�

тексті децентралізації та посилення місцевогосамоврядування. План дій Україна – ЄС міс�тить у собі наголос на розвитку місцевогосамоврядування відповідно до Європейськоїхартії місцевого самоврядування. Він такожпередбачає зміцнення громадянського суспіль�ства згідно з принципами свободи асоціацій таоб’єднань та можливості і права громадянвпливати на процес прийняття рішень.Зміцнюючи та підтримуючи участь громад�ськості у процесі прийняття рішень на міс�цевому рівні, ми втілюємо принципи доброговрядування, такі як участь, прозорість тавідповідальність. Це передбачає, що процесдецентралізації має включати менеджментучасті та вимагає цілого ряду інновацій таких,як громадські консультації, участь громад�ських організацій у бюджетному процесі тощо.Міжнародний досвід має стати викликом дляУкраїни на шляху до запровадження між�

ДОДАТКИ


«ВІДСУТНІСТЬ ЧІТКОГО ФОРМАТУ БЕЗПОСЕРЕДНЬОЇ ДЕМОКРАТІЇ ПОСИЛЮЄ ВІДЧУЖЕННЯ МІЖ ВЛАДОЮ ТА ГРОМАДСЬКІСТЮ»

Андрій ПАРУБІЙ,Народний депутатУкраїни, Фракція«НУ�НС»

Сьогодні українське суспільство, а щебільше – політикум, охопила широка

дискусія стосовно внесення змін до Консти�туції. Майже щодня ми чуємо звернення збоку різних політичних лідерів щодо того, якшвидко і в якому напрямку потрібно її змі�нювати.

Демократія як форма правління перед�бачає два шляхи народовладдя – безпосе�редню і представницьку демократію. Ці двіформи визначені фактично як рівноправні.Одна із значних проблем української державиполягає в тому, що наші політики надзвичайноактивно розвивали саме форму представ�ницької демократії. Багато разів за часиукраїнської державності мінялись законо�проекти, які мали на меті вдосконалитипредставницьку демократію. Деякі з них велидо покращення, деякі – до погіршення, протевсі вони були направлені на одне – пере�розподіл влади між тими чи іншими органамипредставницької демократії. І навіть зараз уКиєві йде активна дискусія стосовно того, хтобуде головним в державі – президент чипрем’єр�міністр. Ведеться розмова про те, хтоповинен мати більше повноважень щодопроцесу прийняття рішень – чи органи місце�вого самоврядування, чи центральні органи. У нас ключовою є проблема централізаціївлади в Києві.

За 17 років в Україні майже не розробленомеханізму безпосередньої (прямої) демократії,який в Європі вважається ефективним засо�бом врахування інтересів людей під часпроцесу прийняття рішень. Окрім того, цяформа була більше дискредитована, аніжрозроблена. Коли проходив референдум зініціативи Леоніда Кучми, сама ідея рефе�рендуму була дискредитована перед очимавсього суспільства. Ми бачили, що деякірегіони давали 100% схвалення тієї чи іншоїформи. Знову ж таки, під час дискусії

парламентаріїв законодавча ініціатива з цьогопитання фактично була відсутня. Ми маємозакон «Про Всеукраїнський та місцеві рефе�рендуми», датований 1991 р., тобто ще доприйняття Конституції. На сьогоднішній деньцей закон настільки застарілий, що прове�дення референдуму відповідно до ньогоздається майже неможливим. Те, що у наснемає чіткого формату представницькоїдемократії, на мою думку, має найбільшнегативний відтінок для розвитку грома�дянського суспільства. Це посилює відчу�ження між звичайними людьми та органамивлади, яке існує як на рівні місцевої влади, такі центральної. Це, можливо, було породженоще за часів комуністичної системи, колиіснувало відчуття «це ми, а це влада». Недовірадо влади, закладена ще в ті роки, насправді небула розвіяна моделлю демократичноїукраїнської держави, окрім періоду Пома�ранчевої революції, коли люди безпосередньобрали участь у процесі прийняття рішення,максимально впливали на нього. У всіх іншихформах ми не бачили проявів безпосередньоїдемократії. Наприклад, в обласній раді навиборах здобула перемогу одна політичнасила, а через деякий час більшість сформувалиті сили, що не мали підтримки серед людей. Таж сама проблема є і у Верховній Раді. Зараз упарламенті ведуться дискусії з приводу того,що в Україні треба запровадити модельпарламентської республіки (тому що цю ідеюпідтримують понад 300 депутатів). В той жечас, за результатами соціологічного дослі�дження, проведеного Київським міжнароднимінститутом соціології, 19% українського насе�лення підтримують президентську формуправління, ще 38% – президентсько�парла�ментську. Такий резонанс ще більше посилюєфеномен відчуженості. Виникає питання, чиї ж інтереси депутати представляють впарламенті.

організації фінансуються або корпоративно,або цивілізованим бізнесом, який в Україні щене виріс до такого рівня. У нас реальною єпідтримка різного роду фондів, в чому є своїпереваги та недоліки. Перши мінусом є те, щоце є невітчизняні гравці політичного чибізнесового поля, що свідчить про певну нашувідсталість. З іншого ж боку, така ситуаціяпризводить до послаблення фінансової під�тримки громадського сектору в Україні, що

пов’язано з ростом, як не парадоксально,добробуту українських громадян. Якщо рані�ше можна було виділити 300 доларів тастворити у Львові великий проект, то зараз300 доларів – це вже не є гроші, а можливостідонорів не змінюються так швидко.

Не дивлячись на певну стагнацію, грома�дянське суспільство, що показала в тому числіі Помаранчева революція, може щось вирі�шувати в Україні.

ДОДАТКИ


«ПОТРІБНО ПРОПАГУВАТИ ІДЕЮ ЕТИЧНОГО УПРАВЛІННЯ З МЕТОЮ РОЗВИТКУ ДЕМОКРАТІЇ»

Мішель ВІТОН,Консультант з етики врядування(Об’єднане королів�ство Великої Британіїта Північної Ірландії)

За сприяння Ради Європи та її регіо�нального партнера, Клубу мерів в Україні

діє «Програма бенчмаркінгу та вдосконаленняпублічної етики» у сфері місцевого само�врядування.

Проект передбачає розвиток двох ключо�вих аспектів українського місцевого самовря�дування – ряд реформ, за якими місцеві радиможуть виміряти та рейтингувати свій роз�виток («Scorecard»), та посібника з україн�ського законодавства у сфері місцевогосамоврядування. Ці ініціативи були втілені вп’яти пілотних регіонах – Славутич, Арте�мівськ, Камянець�Подільський, Вінниця таТростянець.

Ідея реформи зосереджена на підвищеннірівня відкритості, прозорості та відпові�дальності місцевого самоврядування, в чомудосить вагома роль відводиться НУО. Ре�форма передбачає:❐ створення Кодексу врядування для поса�

дових осіб місцевого самоврядування;❐ публікацію інформації про дати та час за�

сідань місцевих рад, інтереси посадовихосіб місцевого самоврядування, їх витратита доходи;

❐ розробку посібника з фінансування полі�тичних партій та виборів, їх моніторингу;

❐ публікацію інформації про тендери та їхрезультати.Дані реформи побудовані так, що кожна

місцева рада може здійснити їх самостійно зпомірною витратою ресурсів.

Варто зупинитися на двох головнихаспектах реформи («Scorecard») – Кодексууправління та тендерних процедурах. Кодексуправління був створений в Англії у 2000 роціяк відповідь на виклики корупції в органахмісцевого самоврядування. Далі у 2006 році засприяння Вестмінстерської фундації за демо�кратію та Сербських місцевих партнерів булорозроблено Сербський кодекс. У 5 містахУкраїни у січні було погоджено проект Кодек�су врядування, що побудований за англій�ськими «Принципами публічного життя» –відкритості, відповідальності, об’єктивності,чесності та відданості. Ці принципи маютьбути опубліковані місцевими урядами таНУО, щоб забезпечити громадськість знан�нями про стандарти, яким має відповідатимісцева влада.

Кодекс включає загальні принципи, такі якрівність та повага до спеціальних вимог, нероз�повсюдження конфіденційної інформації,прозорості інтересів, доходів тощо. Кодексповинен мати практичне втілення – він маєстати вказівником стосовно того, як при�ймаються та імплементуються рішення на

місцевому рівні. З цією метою він повиненбути опублікований та винесений на громад�ські обговорення.

В Україні, як і в Англії та Сербії, створенийтак званий Комітет Етики, який повиненвідслідковувати ефективність застосуванняКодексу. У 5 містах України такі комітетистворені чисельністю від 5 до 13 поважних танезаангажованих осіб. Для забезпечення нейтраль�ності Голова Комітету підлягає ротації коженрік�півтора. Принцип представництва забез�печується рівною кількістю чоловіків тажінок, присутністю принаймні однієї особи до25 років та представників етнічних меншин.

Як показав досвід Сербії та Англії, НУОздійснюють вплив на роботу Комітетів Етикишляхом:❐ участі представників НУО у роботі комі�

тету, і таким чином забезпечення політич�ної нейтральності Комітету;

❐ моніторингу справедливості та відкритостіпризначення членів комітету;

❐ оприлюднення Кодексу та популяризаціїКомітету шляхом проведення семінарів тапублікації релевантної інформації.Наступною сферою ініціатив з підвищення

рівня прозорості органів місцевого самовря�дування є тендерні процедури стосовнонадання послуг для місцевої влади. Данийаспект реформи передбачає, що:❐ рада має спеціальний документ стосовно

політики, процедур та документації за�купівель;

❐ кожен контракт має підписуватися зурахуванням критерію рівності, мети,вартості та потенційних ризиків;

❐ інформація про кожен тендер маєпублікуватися в місцевих та національнихЗМІ;

❐ до тендерних процедур мають бути залу�чені незалежні експерти;

❐ кожна посадова особа місцевого самовря�дування має декларувати факт особистоїзацікавленості в умовах тендерних процедур.НУО, маючи доступ до мережі малого

бізнесу, можуть чинити досить цінний впливна перебіг тендерних процедур. Вони можутьспівпрацювати з місцевими урядами з метою:❐ спрощення тендерних процедур;❐ публікації вказівок та інструкцій стосовно

тендерів;❐ створення рівних умов для бізнесу;❐ популяризації використання Інтернет�тех�

нологій для прийому заявок на тендер;❐ популяризації дотримання принципів

сталого розвитку в процесі проведеннятендерних процедур.

ДОДАТКИ


«ПОСИЛИТИ РОЛЬ ГРОМАДСЬКОСТІ У ВИРІШЕННІ ПИТАНЬ МІСЦЕВОГОЗНАЧЕННЯ МОЖНА ШЛЯХОМ ВИРІШЕННЯ ПРАВОВИХ ПИТАНЬ»

ДенисКОВРИЖЕНКО,Експерт Лабораторіїзаконодавчихініціатив

Лабораторія законодавчих ініціатив врамках проекту «Україна: Рік після

виборів. Моніторинг регіонів» здійсниладослідження стану регіонів України, в томучислі і стану громадянського суспільства врегіональному розрізі. Дослідження виявилонаступні тенденції розвитку громадськогосектору: розширення сфер діяльності таактивності НУО; професіоналізацію, у т.ч.створення аналітичних центрів на регіо�нальному рівні; «коаліційне будівництво». В той же час відбувається політизація ізближення з регіональною владою та більшшироке залучення НУО до впровадженняполітики на регіональному та місцевомурівнях.

Основними сферами взаємодії між владоюта громадянським суспільством на місцевомурівні залишаються: надання соціальних по�слуг; гендерна та молодіжна політики; євро�інтеграція та, найбільш резонансні, тарифи нажитлово�комунальні послуги і питання місь�кої забудови, де діяльність третього секторуактивізувалася як відповідь на певні пору�шення з боку влади.

Загалом же можна виділити ряд чинників,що перешкоджають залученню громадськихорганізацій до співпраці та діалогу з місцевоювладою. Серед них:❐ непрозорість діяльності органів місцевого

самоврядування в цілому, що послаблюєможливість здійснювати громадськийконтроль за владними органами;

❐ послаблення підконтрольності і підзвіт�ності місцевих рад через перехід допропорційної системи, що, з одного боку,пожвавило діяльність політичних партій намісцях, а з іншого зменшило можливістьконтролю за представницькими органами врегіонах;

❐ недосконалість регулювання адміні�стративних процедур на центральному тамісцевому рівнях, що викликає потребуприйняття Кодексу адміністративнихпрактик;

❐ непрозорість конкурсного розподілу бю�джетних коштів;

❐ недостатня активність ЗМІ у висвітленнідіяльності місцевої влади, зумовлена утому числі повільним роздержавленняммісцевої преси;

❐ інституційна та фінансова слабкість НУО,залежність від іноземного фінансування,фіктивність більшості зареєстрованих НУО;

❐ недостатній рівень довіри до НУО з бокугромадськості.Якщо говорити про міжнародний досвід

співпраці між владою та громадськістю, то насьогоднішній день варто виділяти такі формивзаємодії, як інформування, коли влада простоінформує про прийняті рішення, але активноне залучає громадськість до процесуприйняття рішень; добровільну участь, за якоїмаксимально стимулюється громадська участьу виробленні політики на місцевому тарегіональному рівні; консультування, стиму�льовану участь та дорадче залучення громад�ськості до політичного процесу. Основними жформами співпраці громадянського суспіль�ства та влади в зарубіжних країнах є наданняНУО можливості визначати пріоритетиспівпраці в ході інтернет�консультацій,наприклад; створення громадських рад примуніципальних радах та їх органах; делегу�вання частини повноважень НУО (наданнясоціальних послуг тощо). Практикуєтьсятакож залучення до обговорення «зеленихкниг», проектів рішень та залучення до оцінкиефективності програм, виконання рішень.

Посилити роль громадськості у вирішенніпитань місцевого значення можна шляхомвирішення певних правових питань, боговорити про способи підвищення рівнядовіри до громадських організацій, наприклад,досить складно. Першим з таких варіантів єпідвищення прозорості діяльності органівмісцевого самоврядування в першу чергушляхом внесення змін до закону «Про місцевесамоврядування», а також проведення рефор�мування державної комунальної преси з тим,щоб вона могла контролювати діяльністьорганів місцевої влади та громадських органі�зацій на місцях. Інноваційним елементом маєстати запровадження електронного врядуван�ня та вдосконалення регулювання адміні�стративних процедур, досвід чого є, на�приклад, в Прибалтійських країнах. Необхід�ною є також персоніфікація виборчих системта забезпечення можливості безпосередньоговпливу громадськості на політику на місцях;прийняття закону про місцевий референдум таудосконалення законодавства про неурядовіорганізації.

Серед механізмів підвищення прозоростіна місцевому рівні – створення веб�сторінокорганів самоврядування; оприлюдненняпроектів рішень, залучення громадськості довисловлення пропозицій; оприлюдненнярезультатів розгляду питань, стенограм іпоіменних результатів голосувань, а такожвпровадження практики «зелених» та «білихкниг».

ДОДАТКИ


дування. Є консультації для вищих органіввлади, і є система консультацій для громад�ських організацій, які працюють з органамипублічної влади. Так от, муніципальнийконсалтинг є підсистемою. Нам необхідноподумати про те, як розвинути цю підсистему,незалежно від того, яка законодавча база заразіснує. Коли говоримо про муніципальнийконсалтинг, варто брати до уваги не стількицентри політичного аналізу, скільки центрисоціально�економічного аналізу, тому щонаразі це більш важливо. Взагалі, я проти того,щоб громадські організації політизували своюдіяльність. Ми на сьогодні спостерігаємо такеявище, як використання бізнес�структурамигромадських організацій для вирішення своїхпроблем, а не проблем громадянськогосуспільства. Необхідно розглядати муніци�пальний консалтинг саме у якості системи, длячого потрібно задати певну нормативну базу,створити інформаційну структуру, створитиорганізаційні умови для того, щоб ця системазапрацювала.

Тема громадянського суспільства є дужецікавою і важливою. Всі знають призна�

чення держави і громадянського суспільства,проте не знають, як поєднати їхні можливості.Тези про те, що держава представляє однусферу суспільного життя, а громадянськесуспільство – іншу, є не зовсім правильними.Варто нагадати, що теоретики громадянськогосуспільства формулюють проблему проти�стояння держави і громадянського суспільстваяк парадокс останнього. Відповідно до нього,громадянське суспільство ніколи не може бутиефективним, поки не стане ефективноюдержава, і навпаки. Що ж може бути стимуломдля того, щоб держава і громадянське су�спільство поєднали свої зусилля?

В Основному Законі України не засто�совується термін «громадянське суспільство»,зате визначені усі інститути держави. Взагалі,наша конституція декларує ліберальнудержавну модель, яка поки що не може бутиефективною. І чим більше розвинуте грома�дянське суспільство, тим менше у правовомупорядку потрібно регламентувати діяльністьвсіх суспільних інститутів. Яким чином цебуде проходити, ми не знаємо, але робота заразведеться.

Що ж до того, чи чує влада голос гро�мадськості, чи реагує на їхні ідеї, щоформуються в громадських організаціях, –власне кажучи, чує. Існують, як ви знаєте,аналітичні центри, що діють при органахвлади, зокрема Національний інститут стра�тегічних досліджень, Інститут проблем дер�жавного управління і місцевого самовря�дування, Фонд сприяння місцевому само�врядуванню при Президентові України, якийвиконує науково�аналітичні функції з проб�лем місцевого самоврядування. Так от,аналітичні центри, які мають обслуговуватиоргани влади, власне, теж представляютьбачення громадськості. За своїми цілями вонинічим не відрізняються від звичайниханалітичних структур. Отже, проблема не вцьому, а в тому, що щось заважає впровадитице стратегічне бачення саме на національномурівні.

Варто розглядати громадські організації яксуб’єкти муніципального консалтингу таагентів впровадження практик місцевогосамоврядування. Муніципальний консалтингє підсистемою адміністративно�політичногоконсалтингу, що розрахована для наданняконсультацій органам місцевого самовря�

«ВАРТО РОЗГЛЯДАТИ ГРОМАДСЬКІ ОРГАНІЗАЦІЇ ЯК СУБ’ЄКТИМУНІЦИПАЛЬНОГО КОНСАЛТИНГУ»

ОлександрМОЛОДЦОВ,Керівникінформаційно�аналітичного відділуФонду сприяннямісцевомусамоврядуванню

ДОДАТКИ


«МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ Є НАЙБІЛЬШ ДЕМОКРАТИЧНИМ»

Роман КОШОВИЙ,Голова Львівськоїорганізації Комітетувиборців України

Варто зосередитись на найбільш важливихаспектах співпраці громадськості із

органами місцевої влади. З одного боку,виходить тавтологія, тому що орган місцевоївлади, себто міська рада зрештою іпредставляє інтереси громади. Тут доречнозгадати статтю конституції, у якій сказано, щомісцеве самоврядування може здійснюватисьяк безпосередньо, тобто громадою, так і зарахунок міської ради. Та чомусь саме про рольгромади у нас тотально забувають. Виходитьтак, що обирається міська рада і заявляє себе є безпосереднім представником громади. В результаті міський голова вирішує своїсправи, часто забуваючи про інтереси самоїгромади. По�перше, хочу відзначити, що цевідбувається не всюди. В деяких громадах все�таки діють професійні міські ради, але нарайонному рівні, на рівні міста ми частоспостерігаємо те, що міський голова вважаєсебе цілковитим господарем території. Більшетого, він часто є представником більшості уміській раді, що дозволяє йому вважати себевласником міста і не зважати ні на що. Хоча, яможу навести багато прикладів, по Львівськійобласті зокрема, коли такий сильний, умовнокажучи, авторитарний мер досягнув значнихрезультатів, залучивши до суспільнихпроцесів громаду. По�друге, основною проб�лемою у відносинах між органами влади намісцях і громадськими організаціями, зумов�леною недоліками нашого законодавства, є те,що представник громадськості може робитивсе, що не заборонено законом, в той час якпредставник влади уповноважений робититільки те, що прописано в законі. Умовно кажучи,останній не має права на ту ініціативу, якуможуть проявляти члени громади. Виникаєдуже багато непорозумінь, коли владніструктури і хочуть допомогти, але не можутьвнаслідок певних обмежень бюджетного ко�дексу чи іншого законодав�ства.

Також органам місцевої влади часто буваєважко визначити, хто ж, власне, є пред�ставниками громади. Я і ще кілька моїх колег єчленами робочої групи щодо внесення змін дочинного Статуту Львова. Найскладнішими уцьому статуті є два питання. Перше з них – хтоє членом громади міста Львів? Ми зіткнулисьіз дуже заплутаним процесом і невизначеністюу законі. Є близько трьох�чотирьох методів,що дозволяють лише виборцям, тобто людям,внесеним у виборчий реєстр, вважати себечленами громади. Це означає, що якщо миговоримо про залучення громадян домісцевого самоврядування і такі його методи,як місцеві вибори чи місцевий референдум, тотут виключно можуть брати участь лише

виборці. Проте це не значить, що лише вониможуть залучатись до місцевого самовря�дування. Виходить так, що міським головоючи міським депутатом не обов’язково можебути член цієї громади. Є дуже багатовипадків, коли депутати львівської міськоїради не є представниками громади міста Львів.Тож ми спершу вирішили вживати термін«мешканці», але знову ж таки, який цензобирати? Ценз майновий, ценз споживання?Врешті�решт ми не дійшли до певної згоди, алевирішили диференціювати дійсні методибезпосереднього самоврядування для дійснихпредставників. Що ж, наприклад, робити здітьми: чи мають вони право брати участь узагальних зборах? Це складна проблема. Щеодин спірний момент стосується всієї України,і це є наш спадок ще з радянських часів. Мовайде про проблеми адміністративно�терито�ріального устрою. Є дуже багато невеликихгромад, що входять до адміністративних межгромад, більших за розміром. Особливо цестосується мегаполісів. На Львівщині є тритакі громади – Львів, Дрогобич і Червоноград.І тому дуже важко вияснити, чи є членамигромади Львова жителі міста Винник, чи ні. З одного боку, вони обирають міського головуі Львова, і Винника, що є прямим порушеннямконституції.

Другою проблемою статуту є розрив міжмісцевою владою і громадою. Це зумовленоостанніми змінами до Конституції України –введення пропорційної системи виборів намісцях (окрім сільських і селищних рад).Таким чином, виборці незадоволені тим, що неможуть захищати свої права через політичніпартії, представлені у міській раді. З іншогобоку, багато представників міської і районноїради більше тепер думають про партійнудисципліну, більше уваги надають своїмкорпоративним інтересам чи інтересам спон�сорів, аніж хвилюванням своїх виборців. Цепризводить до того, що дуже рідко заразможна побачити в місті публічні акції,особливо масові протести за участю полі�тичних партій. Нині більшість громадськихакцій ініційовані не політичними силами, агромадськими організаціями.

Доцільно перейти більше до проблемибезпосереднього самоврядування. З одногобоку, закон дозволяє це робити, а з іншого –надто важко втілити його в життя. Дужескладно визначити, чи можна віднести органсамоорганізації населення до органів місце�вого самоврядування. В конституції і ЗаконіУкраїни «Про місцеве самоврядування»,написано, що можна, але в Законі України«Про органи самоорганізації населення»

ДОДАТКИ


Варто звернути увагу на питання фінансовоїпрозорості на місцевому рівні у Франції,

яка є необхідною, але не може бутидостатньою навіть у Франції. Концепціядемократії у Франції є досить вузькою.Публічні дискусії мають на меті не пошукрішення, не факт участі у прийнятті такогорішення, а факт окреслення рішеннядепутатів, факт створення рамок для них.Протягом останніх 25 років вживалися заходидля підвищення саме такого роду прозоростіна місцевому рівні. Першим кроком допрозорості влади на місцевому рівні єпокращення контролю. Ставлення до влади уФранції завжди супроводжувалося недовіроюнаселення, в результаті чого державапродукувала потужні інструменти, покликанітаку довіру завоювати. Спочатку булистворені так звані рахункові палати, які єюридичними органами і метою яких є оцінкадіяльності так званих «народних бухгалтерів».Однією з важливих функцій цих органів єаналіз та контроль виконавчої влади на місцях.Це було сприйнято негативно місцевоювладою Франції, бо в нашій країні пануваладумка, що тільки виборці можутьконтролювати роботу, зокрема місцевихдепутатів. Така дискусія тривала протягом 15років, та все ж на сьогодні рахункові палатиможуть оцінювати ефективність роботи влади,але не можуть критикувати мету такої роботи.Наприклад, якщо у малому місті плануютьбудувати великий конгресовий палац,рахункова палата не може критикувати самуідею, вона може оцінити лише сам фактефективності такої дії, констатувавши від�сутність умов і причин для неї.

Другим інструментом контролю за владоюна місцях є адміністративний суддя. Сьогоднібудь�який громадянин може мати доступ доінформації стосовно рішень локальних органіввлади, кожен платник податків може знати, нащо його податок був витрачений і чистосувалися такі витрати задоволенняпублічних потреб. Завдяки такому контролюдосить багато необ’єктивних рішень місцевоївлади були заблоковані.

«ФІНАНСОВА ПРОЗОРІСТЬ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ Є НЕОБХІДНОЮ»

Люк@Алан ВЕРВІШ, Асоціація Європа,постійна академічнаконференція задміністрування в Європі

такого положення немає. На підставі самецього закону в міській раді кажуть, що такіоргани є всього лише проявом місцевоїініціативи.

Наостанок я б хотів звернути увагу насічневі ініціативи президента – законопроект«Про внесення змін до закону про місцевесамоврядування». Вони, на мою думку, єнадзвичайно позитивними, особливо щостосується залучення громади міста довладних процесів. Але є і суттєвий недолік –ст. 59’, в якій йдеться про реєстрацію актівмісцевої виконавчої влади, яка чомусьдозволяє губернатору накладати вето на будь�яке рішення органів місцевого самовря�дування. Ця норма є однозначно некон�ституційною. Вийшло так, що нікого, окрімневеличкої групи міських голів, що трохи

побунтували, ця стаття не зацікавила. Не буломасових акцій протесту, масових звернень;більше того, у нас прояв ініціативи знизу�вверх вважається чимось неприпустимим,особливо при партійній системі.

Все ж хочу відзначити, що серед всіхінституцій влади місцеве самоврядування вУкраїні є найбільш демократизованим. Якщоми не будемо залучати громадськість до участіу місцевому самоврядуванні, то вона так ізалишиться на низькому рівні обізнаності.

v-5 02 08 block - Лабораторія законодавчих ініциатив ·...

Documents

Transcript of v-5 02 08 block - Лабораторія законодавчих ініциатив ·...