UTFORDRINGER FOR DEPARTEMENTENE – SETT ......UNE 24.11.2011 UTFORDRINGER FOR DEPARTEMENTENE –...
Transcript of UTFORDRINGER FOR DEPARTEMENTENE – SETT ......UNE 24.11.2011 UTFORDRINGER FOR DEPARTEMENTENE –...
UNE 24.11.2011
UTFORDRINGER FOR DEPARTEMENTENE – SETT
NEDENFRA
Innlegg på Forvaltningskonferansen 2011 – 22.11.11
Ved direktør Terje Sjeggestad, Utlendingsnemnda (UNE)
Innledning
La meg først få takke for invitasjonen til å snakke til en så eksklusiv
forsamling. Jeg må innrømme at jeg var noe nølende til å takke ja,
fordi jeg ble klar over at jeg ville bli den eneste representant for ytre
etater som skal innlede om noe så viktig som våre overordnedes –
departementenes – utfordringer i årene som kommer.
Derfor er det viktig for meg å understreke at jeg ikke har fått i oppdrag
å snakke om hva etatsledere generelt oppfatter som de sentrale
utfordringer og veivalg for departementene, men å gi uttrykk for egne
synspunkter på noen av de forhold jeg er blitt opptatt av i relasjonen
mellom departement og ytre etat.
Som bakteppe kan det være naturlig først kort å presentere min
forvaltningsmessige og ledelsesmessige bakgrunn, idet den muligens
kan gi en delforklaring av hvorfor jeg velger å snakke om det jeg gjør
i det følgende.
Mitt forvaltningsmessige arbeid startet som bl.a. byråsjef i
Justisdepartementet/Fengselsstyret og fortsatte i
UNE 24.11.2011
Utlendingsdirektoratet, der jeg var med i toppledergruppa som fikk
ansvar for å etablere direktoratet i 1988. Som ekspedisjonssjef fikk jeg
ytterligere departementserfaring siste halvdel av nittitallet, herunder
tett kontakt med seks justisministre fra forskjellige partier og
regjeringer, før ferden gikk videre til det uavhengige, domstolliknende
klageorganet Utlendingsnemnda, et rolle- og styringsmessig
komplekst forvaltningsorgan med innpå 400 ansatte, deriblant innpå
300 jurister i et ellers tverrfaglig miljø, i tillegg til at 300 lekfolk er
med på å avgjøre vanskelige saker.
En fare ved å peke på departementsutfordringer, basert på egne
erfaringer, er at man lett vil kunne bli oppfattet som ensidig kritisk og
at tilhørere vil kunne begynne å tenke på hvilket departement eller
hvilken statsråd er det han sikter til nå, i stedet for å se det som noen
erfaringsbaserte spørsmål til mulig ettertanke hos aktører i
departementene og tilliggende herligheter. La meg derfor alt
innledningsvis fastslå med ettertrykk: Mine erfaringer tilsier at vi i
Norge gjennomgående er begunstiget med gode, engasjerte, redelige
og dyktige politikere og et veldig profesjonelt og faglig sterkt
embetsverk med gode holdninger. ”Byråkrat” er en hedersbetegnelse,
sa vår statsminister. Det har jeg alltid vært enig i og gitt uttrykk for –
med utgangspunkt i at byråkratiets varemerke blant annet er faglig
styrke, ordentlighet, ryddighet, forutsigbarhet, åpenhet, rettssikkerhet
og lojalitet – til statsråden selvsagt, men også til hele vårt
demokratiske system, til og med når det stormer politisk.
UNE 24.11.2011
Den kanskje aller viktigste utfordringen, slik jeg ser det, er å få hele
det politiske og administrative systemet – politisk ledelse,
departementenes embetsverk og de ytre etater – til å trekke i samme
retning. Det forutsetter bl.a. at mål og prioriteringer er klare i alle
ledd, fra statsråden – eller ofte statsrådene - til etatslederen, at rollene
er avklart og oppfattes likt, at det er klare kommunikasjonslinjer og
åpenhet begge veier og at fagligheten settes i høysetet, også utad.
Lykkes vi her, lykkes vi i større grad med noe grunnleggende: Å
skape og opprettholde gjensidig tillit og trygghet mellom det politiske
og administrative nivå, mellom departement og ytre etat og, ikke
minst: i den enkelte virksomhet i ytre etat.
Når temaet er departementenes utfordringer, ville nok mange i dag
velge å fokusere på for eksempel IT-utviklingen, medieutviklingen,
internasjonaliseringen, de senere års endringer i departementene, eller
andre viktige spørsmål som fortjener oppmerksomhet. Men jeg vil for
egen del fokusere på stikkordene faglighet, uavhengighet, roller,
samhandling, åpenhet og trygghet. Hvorfor? Jo, fordi jeg altså tror
dette er noe av det fundamentale, fordi vi kan bli enda bedre her, og
fordi det ville bety at departementene – og vi andre – vil bli bedre i
stand til å møte enhver ekstern eller intern utfordring.
Faglighet, roller og uavhengighet
Jeg vil først hevde at omforent satsing på – og synliggjøring av –
fagligheten på alle nivåer gir godt grunnlag for gjensidig tillit mellom
det politiske og de byråkratiske nivåer, og derved for en faktabasert
UNE 24.11.2011
politikkutvikling. Det er naturlig for meg å starte med noen
synspunkter på forholdet mellom politikk og fag.
Ofte stilles spørsmålet: Bør det være politisk styring eller
faglighet/rettsliggjøring – som om dette nødvendigvis er motpoler.
Men svaret bør være begge deler: Politisk styring og
faglighet/rettsliggjøring. Bare på forskjellig nivå. Et eksempel fra
utlendingsfeltet: Utflaggingen av klagekompetanse i asyl- og andre
utlendingssaker for elleve år siden skulle føre til at mange tusen
enkeltsaker forsvant ut av departementet, noe som skulle gi økt
rettssikkerhet og tillit, knyttet til enkeltsakene, og derved bedre rom
for at man i departementet kunne konsentrere seg om politikk- og
regelverksutvikling. Flere politikere og andre samfunnsaktører mente
etter noen år at man gjennom nyordningen med et uavhengig
klageorgan hadde gitt fra seg mye av den politiske styringsmuligheten
på et viktig politikkområde. Men slik jeg så det, og fortsatt ser det, var
det ikke det at asylsakene og de andre klagesakene ikke lenger ble
avgjort av departementet som gjorde at den politiske styringen
eventuelt var blitt svekket. Riktignok hadde man utvilsomt gitt fra seg
muligheten for å styre utfallet av den enkelte sak innenfor reglenes
rammer, noe som bl.a. var direkte begrunnet med at man ville unngå
politisk forskjellsbehandling. Men muligheten til politisk å styre de
store trekk og rammene for avgjørelsen av den enkelte sak var beholdt
og etter mitt skjønn betydelig styrket – som et utgangspunkt. Når det
likevel ikke ble sånn, hang det sammen med at departementet ikke
UNE 24.11.2011
tidlig nok tok på alvor at det å ha en faglig sterk ytre etat ikke
innebærer at departementet selv kan renonsere på kravene til
fagkompetanse. Ofte snakker man om at departementet kan nøye seg
med å ha ”bestillerkompetanse”. Men slik kompetanse løsrevet fra
solid fagkompetanse gir ikke grunnlag for nødvendig faglig
fortolkning, faglig analyse og faglig godt begrunnede råd til politisk
ledelse om politikk- og regelverksutvikling på det aktuelle felt.
Like viktig som faglig kompetanse i departementet er gode rutiner for
løpende tilsig av informasjon fra ytre etat om den faglige
virksomheten der ute – gjennom kunnskap om – og bevisste
prioriteringer av - hvilken informasjon som er den sentrale for videre
analyser. Også på dette punkt sviktet det etter min mening i de første
UNE-leveårene. I dag er dette bedret, og den faglige tyngden i
departementet er en helt annen. Det gir bedre grunnlag for politisk
styring, f.eks gjennom innsnevring eller presisering av skjønnsrommet
– også på et felt med politisk uavhengig avgjørelse av den enkelte sak.
En grunn til at jeg velger å fokusere på forholdet mellom faglighet og
politikk er at jeg tror disse spørsmålene potensielt har interesse,
relevans og betydning langt utover utlendingsfeltet. En ennå ikke
ferdigstilt DIFI-rapport peker på at selve hovedutgangspunktet for
norsk forvaltning, nemlig at regjeringen og departementene har full
styringsrett overfor underliggende organer, i praksis ikke lenger er
hovedregelen, i hvert fall om vi måler det ut fra antall statlige
UNE 24.11.2011
virksomheter som hhv følger, og ikke følger, hovedmodellen.
Utviklingen de siste tiår har ført til at bare drøyt en tredjedel av
virksomhetene i dag følger denne. De resterende organene er formelt
og/eller reelt gitt faglig uavhengighet i en eller annen form og
utstrekning, riktignok ofte slik at den faglige uavhengigheten er uklart
avgrenset og mer eller mindre kjent og omforent blant politikere og
byråkrater. Dette gir grunn til å mene at forholdet mellom politisk
styring og uavhengig faglighet utgjør en særlig utfordring for
departementene, som bør gjøres til gjenstand for økt politisk og
administrativ oppmerksomhet og bevisstgjøring og bevisste politiske
valg. For eksempel burde det tas til overveielse å lage en egen veileder
til bruk for alle departementer og deres ytre etater når man vurderer
hvilken grad av faglig uavhengighet ulike organer bør ha. Fortsatt vil
det selvsagt kunne være ulike svar for ulike organer, men en
”sjekkliste” eller ”huskeliste” fra FAD ville kunne bidra til at valgene
av styringsforhold og grad av uavhengighet blir mer bevisste og at
konsekvensene av de valg som foretas er avklart på forhånd.
Faglighet versus politikk kan bli satt på spissen på utlendingsfeltet.
Politisk kan det iblant være fristende å tilsløre for eksempel roller og
styringsforhold heller enn å bidra til klargjøring og faktabasert
offentlig debatt. Det er etter mitt syn både faglig og politisk uheldig
når politikere utad later som om de bestemmer, selv om de ut fra
gjeldende styringsforhold ikke gjør det – slik det på vårt felt for
eksempel har skjedd med spørsmål om hvorvidt man bør stanse eller
UNE 24.11.2011
ikke stanse utsending av bestemte asylsøkergrupper. Det er heller ikke
optimalt for forståelsen av det faglig-politiske system når politikere i
etterkant av UNEs beslutning om stans eller ikke stans, velger å
protestere offentlig, uten samtidig å initiere endrede styringsforhold. I
andre tilfelle kritiseres enkeltavgjørelser slik at man feilaktig får
inntrykk av politisk ønske om en endret praksis, til tross for at
avgjørelsene er i tråd med en praksis som har vært kjent, springer ut
av politisk vedtatte regler og som det gjennom mange år ikke har vært
ønske om å endre. Jeg må for ordens skyld ile til og si at jeg fra den
senere tid ikke har eklatante eksempler på det siste. Men mitt poeng er
at departementene – både på det politiske og administrative nivå – og
både etatsinternt og utad - bør være tro mot både vedtatte roller og
styringsforhold og den fagligheten som er grunnlag for all politikk.
Også på annet vis kan fagligheten iblant oppleves som politisk
vanskelig: For ei tid tilbake presenterte regjeringen en
tolvpunktspakke med innstramminger på utlendingsfeltet. Et sentralt
poeng var signaleffekten av selve kunngjøringen av innstrammingene;
at færre skulle ønske seg til Norge. Det var derfor på sett og vis
forståelig om man politisk kunne føle det som frustrerende at UNE
dagen etter kunngjøringen på spørsmål fra Dagsrevyen uttalte at
kunngjøringen ikke umiddelbart ville føre til noen innstramming av
praksis, da UNE bare kan styres gjennom lov/forskrift og at slike
endringer vil ta tid. Den politisk ønskede signaleffekten ble derved
redusert gjennom en faglig basert uttalelse. Like fullt må det kunne
UNE 24.11.2011
hevdes at det politisk- administrative system – og selve demokratiet –
på sikt er tjent med at framstillinger av det som er faglig korrekt
framføres og trumfer det politisk opportune, selv om det måtte føles
politisk ubekvemt der og da. Det vil formentlig i det lange løp styrke
både fagligheten i det politisk-administrative systemet og kunnskapen
om og respekten for dette i befolkningen.
Dag Solumsmoen har pekt på at vi i løpet av det siste tiåret har sett at
det i departementene brukes stadig mer ressurser på politisk arbeid,
spesielt politikkformidling, noe som blant annet henger sammen med
den døgnkontinuerlige mediemessige oppmerksomheten og behovet
for raske politiske svar. Det er grunn til å tro at dette kan føre til
mindre fokus på departementenes egne faglige analysearbeid, at
redusert kapasitet til dette medfører mer bestilling av eksterne faglige
analyser, svekkelse av fagmiljøet og i verste fall større problemer med
å rekruttere og beholde fagfolk, noe som samlet vil gi dårligere
grunnlag for løpende politikk- og regelverksutvikling. Mer fokus på
politikk/politikkformidling er forståelig og kanskje et uttrykk for
høynet status for det politiske. Men dette bør ikke gå på bekostning av
fagkunnskapen - ryggraden i ethvert departement.
Fra min tid i departementet fram til årtusenskiftet husker jeg den
krevende balansegangen i situasjoner der oppgaven var å formidle
faglighet og faglige konsekvenser av ulike politiske valg til politisk
ledelse, men hvor statsråden i en gitt politisk/mediemessig setting
UNE 24.11.2011
kunne ha mer eller mindre akutt behov for en bestemt løsning og
embetsverkets støtte til denne – og slett ikke noe følt behov for faglige
motforestillinger. Her settes embetsverkets faglige integritet på prøve.
Men den gang kunne man søke trygghet i den tradisjonsrike
embetsmannsforpliktelsen til gjennom faglig integritet å si tydelig fra
om selv upopulære motforestillinger. Er det fortsatt sånn – når
utviklingen synes å gå markant i retning av et mer utvisket skille
mellom departementets faglige og politiske nivå? Eller er det økt fare
for at embetsverket lar seg bruke som faglig alibi for lite faglig
funderte politiske veivalg og derved bidrar til å svekke tilliten til
embetsverkets rolleutøvelse?
Samordning, prioritering og evaluering
På utlendingsfeltet kan det synes som om man iblant har prøvd å
organisere seg bort fra problemene med samordning, ved å tenke nye
eller gjenbrukte tanker om hva som hører sammen med hva.
Hva gjør man når man tenker at innvandring henger sammen med
integrering? Jo, man flytter innvandringsfeltet fra Justisdepartementet
til Kommunaldepartementet. Hva gjør man så når man kommer på at
innvandringsfeltet i stor grad henger sammen med arbeidslivets
behov? Jo, man flytter det til Arbeids- og inkluderingsdepartementet.
Men så er det jo politiet som håndterer uttransportering av asylsøkere
UNE 24.11.2011
og grenseoverskridende kriminalitet. Vel, da bør det over til
Justisdepartementet, det vil si der det startet ti år tidligere.
Uansett hva som organiseres sammen med hva, henger det alltid
sammen med noe annet. Jeg er redd for at det kan være en tendens til
iblant å vise handlekraft ved å velge omorganiseringens vei der det
som virkelig trengs er et politisk og byråkratisk trykk på, og vilje til,
samhandling og sammenhengende prioriteringer. Og vilje til i alle
ledd å prioritere det overordnede framfor å hegne om eget revir. Dette
viser seg vanskelig nok i ett og samme departement, der ulike
virksomhetsområder som må samarbeide for å nå statsrådens mål har
forskjellige kulturer som ikke lar seg forene uten svært tydelige
meldinger fra politisk og byråkratisk toppnivå.
Summen av det et fagdepartement finner ut at en virksomhet i ytre etat
skal gjøre, og det andre departementer initierer på tvers, ender gjerne i
et villnis av prioriteringer.
For vår del finnes det nå et utkast til tildelingsbrev for neste år, og det
inneholder følgende begreper: Overordnet mål, hovedmålsetting,
delmål, obligatoriske målsettinger, ambisjonsnivå, hovedprioritering,
prioritering, resultatindikator, styringsparameter, rapporteringskrav,
andre forutsetninger og krav, og fellesføringer besluttet av
Regjeringen.
UNE 24.11.2011
Hva er da viktigere enn hva? Kan det defineres? Eller betyr det at alt
som ligger inn under alle begrepene er prioritert? Og i så fall,
prioritert foran hva? Det er nok noen i ytre etater som kunne ønske seg
at departementene ble flinkere til å prioritere færre ting og kanskje
foreta en standardisering og klargjøring av prioriteringsbegrepene, i
erkjennelse av at hvis alt er prioritert, da er i realiteten ingenting
prioritert.
I en moderne forvaltning er endringsvillighet en selvfølge. Men er det
noe som er egnet til å undergrave utviklingsarbeid i ytre etater er det
departementale endringsinitiativ der man åpenbart er mer opptatt av å
gjøre ”noe” enn av hva som gjøres – hvor det mest handler om å stilne
kritikeres røst og vise politisk handlekraft. Man skal lete lenge etter
noe som gir mindre respekt ute i ytre etater enn tilfeldige, dårlig
begrunnede endringer uten sammenheng mellom mål og metoder. Vel
kan det hende at vanetenkende byråkrater stritter for sterkt imot
endringer, men vi må også passe oss for å havne i den andre grøfta,
nemlig å initiere ny endring før man har oppsummert erfaringen med
den forrige.
Jeg savner iblant en åpnere og mer nysgjerrig holdning, hvor man er
flinkere til å nyttiggjøre seg positive og negative erfaringer. Man bør
oftere konkludere i klartekst med at noe var vellykket, og så sette ord
på hvorfor det var vellykket, slik at det kanskje kan ha
overføringsverdi til andre temaer og virksomheter. På samme måte bør
UNE 24.11.2011
man oftere konkludere i klartekst med at noe var mislykket, og så sette
ord på hvorfor, slik at feil ikke unødig gjentas verken der de skjedde
eller andre steder.
Og når man evaluerer noe, hvorfor gjør man det? Jeg er kritisk til
evalueringer og gjennomganger som bare settes i gang for å få ro, men
hvor det så viser seg, når rapporten kommer, at ikke engang
oppdragsgiver var særlig interessert, og i hvert fall ikke dersom
rapporten ikke tilsier endring som viser den nevnte handlekraft. Jeg
håper man vil kunne få utviklet en samlet statlig kunnskapspool, der
departementer og ytre etater kan lære av hverandre - og setter i den
forbindelse mitt håp til et ferskt og framtidsrettet initiativ fra
Direktoratet for økonomistyring, som for få uker siden presenterte
evalueringsportalen.no.
Kommunikasjonsutfordringen: Faglighet og åpenhet
Hvilke utfordringer departementene ser for seg selv på
kommunikasjonssiden, avhenger selvfølgelig veldig av hvilke mål de
har for kommunikasjonen. Disse målene har enkelte ganger en
betenkelig tendens til også å påvirke hvordan departementene ønsker
at ytre etater skal kommunisere.
Hovedspørsmålet er om man slutter helhjertet opp om honnørordene i
den statlige kommunikasjonspolitikken, om åpenhet, korrekt og klar
UNE 24.11.2011
informasjon, invitasjon til medvirkning osv, det vil si en masse gode
tanker som kan stå i fare for å bli floskler fra en festtale. For
alternativet er at kommunikasjonens formål er å gjøre politikken og
politikerne populære, at den oftere søker å legge lokk på kritikk
framfor å stimulere til debatt, og oftere søker å skjule enn å vise fram
medaljenes baksider.
Jeg er ikke glad for tendensen til å bygge filtre mellom fagfolk og
media. Den store økningen i antallet kommunikasjonseksperter er ikke
betenkelig i seg selv, for fagfolk trenger hjelp i møtet med media når
redaksjonene blir flere, tempoet blir høyere og konkurransen om å
være først og mest oppsiktsvekkende frister journalister til å være for
kjappe og frekke. Men kommunikasjonsekspertene bør brukes til å
skolere fagfolkene, ikke til å gjemme dem bort på kontorene sine!
Et ærlig ønske om åpenhet innebærer nødvendigvis et ønske om å
formidle, ikke bare de setningene som passer i salgsbrosjyrer, men
også svar på de spørsmål journalister, organisasjoner og publikum for
øvrig lurer på, - eller ville lurt på dersom de ble fortalt nok til å tenke
ut sine spørsmål. Jeg ønsker meg trygge fagfolk – inklusive
ekspedisjonssjefer og andre ledere i departementene – som tør og får
lov til å uttale seg om ting de kan.
Men da kan man ikke tenke at ”alt er politikk”, som er en
embetsmannsfølelse Solumsmoen merket seg i intervjuundersøkelsen.
UNE 24.11.2011
Da må man tåle åpenhet om hvordan virkeligheten faktisk er, tåle at
noen liker og andre misliker det man får høre, tåle at noen viser
forståelse og andre ikke, tåle at noen applauderer mens andre roper fy!
Hvis fagfolkene – forutsatt nødvendig kunnskap om temaet - får lov
til, og blir oppfordret til, å formidle uten å måtte tenke så mye på
popularitet, da kan fagfolk kan være trygge. For de fleste kan sitt fag
og vet hva de snakker om. La kommunikasjonsekspertene hjelpe dem
å formulere budskap og snakke tydelig, klart og enkelt - ikke for at
budskapet alltid skal være populært, men for at det faglige budskapet
skal bli forstått og ikke misforstått.
Dette gjelder definitivt oss i ytre etater! Departementsledelsene bør
være glade for at virksomhetene der ute er faglige og tydelige!
Heldigvis har jeg ofte opplevd at politikere og departementer
undertrykker sin første ryggmargsrefleks til å be oss ”ligge lavt, helt
stille og vente til det går over”. Vi kan fortelle dem om et faglig
budskap vi tenker å formidle, som de straks begynner å tenke på om er
populært eller ikke, hvem som vil like det eller mislike det og om
tidspunktet passer. Noen ganger kommer de da på tanken om at dette
vil de helst ikke at man sier eller skriver. Men når det kommer til
stykke, har jeg erfaring for at de godtar åpenhet om faglige spørsmål
fra oss som sitter der ute. Dessverre har jeg grunn til å tro at enkelte
andre ytre etater har dårligere erfaringer enn UNE har. Jeg tillater meg
å tvile på at det alene skyldes ulik grad av faglig uavhengighet.
UNE 24.11.2011
Fagfolks formidling av hvordan ting er blir oftest oppfattet som
troverdig. Å bygge på dette ved å åpne for flere faglige uttalelser både
fra embetsverket og de ytre etater vil over tid tjene det politiske
system og gi det høyere troverdighet – selv om – eller nettopp fordi -
også ulike faglige syn viser kompleksiteten i fag/politikkområdet.
Politikk og fag på lag!
Jeg må ikke her tolkes til å mene at departementene skal holde
fingrene av fatet når det gjelder hvordan ytre etater kommuniserer. For
et par år siden oppdaget vi at UNE og NAV hadde vidt forskjellig
kommunikasjonspraksis – forskjeller det var vanskelig å se saklige
begrunnelser for. Etter massiv feilinformasjon fra en klager, klagerens
støttespillere og media gikk UNE ut og korrigerte i det offentlige rom.
Vi var nøkterne i formen, men fakta talte for seg, og stemningen
snudde totalt. Da engasjerte NAV seg ved at
kommunikasjonsdirektøren deres skrev et innlegg i Aftenposten under
overskriften ”Skammelig, UNE”. Poenget hans var knyttet til
maktforhold og størrelse, det vil si at han mente vi burde latt være å ta
til motmæle selv om vi hadde rett i sak. Etterfølgende kontakt mellom
NAV og UNE viste at kommunikasjonsstrategiene i de to
virksomhetene var vidt forskjellige. NAVs strategi var ikke å
kommentere enkeltsaker i media, selv om klientens eller medias
framstilling av saken var gal og klienten hadde fritatt NAV for
taushetsplikt. UNE legger på sin side vekt på i slike tilfelle å bidra til
UNE 24.11.2011
kunnskapsbasert offentlig debatt og kunnskapsbaserte politiske valg
ved å gå ut med retting av ”medievirkeligheten”. Det er et paradoks at
den etablerte statlige kommunikasjonspolitikken ikke medfører større
ensartethet i kommunikasjonspraksis, og det bør nok ansvarlige
departementer se nærmere på.
Alle departementer og alle ytre etater opplever et økende antall
innsynsbegjæringer. Hvordan skal vi møte det? Skal vi ha mer
muntlighet og uformell kontakt for å hindre at det er noe å søke om
innsyn i? Trenger vi nye bestemmelser for å kunne avslå? Må vi
ansette stadig flere til å håndtere den økende arbeidsmengden alle
innsynsbegjæringene gir oss?
Nei, på dette spørsmålet velger jeg heller å gi et litt naivt og idealistisk
svar. Jeg tror vi bør bli mye flinkere til å publisere og legge ut mest
mulig før noen spør. Gjerne med linker rett fra postjournalene og inn i
dokumentene. Det er fascinerende hvor avmystifiserende ny åpenhet
kan være, det merket vi for eksempel godt i utlendingsforvaltningen
da vi begynte å legge ut landinformasjon som tidligere var unntatt
offentlighet, og endog unntatt partsoffentlighet.
Trygge politikere og trygge embetsmenn
UNE 24.11.2011
En statsråd sa følgende i sitt første møte med hele det øverste
embetsverket: ”Før noe annet: Merk dere, og husk: Jeg lukter enhver
antydning til Sir Humphrey-tendenser på kilometers avstand!” Jeg er
noe usikker på om alle de tilstedeværende oppfattet uttalelsen som
tillitskapende og trygghetsfremmende.
Tillit og trygghet er helt avgjørende for at departementene og de ytre
etater skal kunne tackle utfordringene vi står overfor. Gjensidig
forståelse og trygghet er avgjørende for at etatsledere tør å:
- si hva de mener
- gjøre det de bør, og
- delta i den offentlige faglige debatten
Hvordan kan det skapes tillit og trygghet fra topp til bunn i
departementet og fra statsråden ned til saksbehandleren i et direktorat?
En nødvendighet er avklarte spilleregler i departementet (mellom
politisk ledelse og embetsverket) og mellom departementet og ytre
etat – basert på omforente verdier.
Dernest er det viktig å synliggjøre aksept og respekt for ulike roller og
styringsforhold – og å synliggjøre verdien av faglighet/kompetanse.
Og av at et kreativt embetsverk er ønskelig og at det på veien er lov å
feile.
UNE 24.11.2011
Statsrådens/departementets personallederansvar for ytre etatsledere
tilsier etiske refleksjoner om grenselandet mellom politiker-
/etatsstyringsrollen og personallederrollen. Satt på spissen: Er det
legitimt å ”ofre etatslederen” når det motsatte kan ”bringe statsråden i
forlegenhet”? Eller kan også en etatsleder regne med rakryggethet når
det virkelig gjelder? Jeg har selv kjent på følelsen av at etatslederen
nok må regne med å stå helt alene når stormen kulminerer. Vi bør ikke
undervurdere den effekt utøvelse av personalledelse på dette nivået
kan ha på tillit og trygghet i hele systemet. Og slik jeg ser det burde
det være fullt mulig å utvise lojalitet både overfor en statsråd og en
etatsleder, selv når interessene måtte være ulike.
Selv om jeg synes jeg alt hører motforestillingene synes jeg man
burde bedre mulighetene for at statsråder kan fungere som ledere – ut
fra statlige ledelsesprinsipper. I dag er det vel slik at lederutvikling er
noe for alle andre ledere enn departementenes toppledere.
Det har stor betydning at politikere og embetsfolk i departementene
overfor etatsledere og ytre etater mener det man sier og sier det man
mener – på godt og vondt – og unngår at de der ute bare ad omveier
får høre. Det er verd å tenke på at det ikke bare er internt i
departementet at ledelsen og lederne har et personalansvar som må tas
alvorlig. Det gjelder også nedover til ytre etat. Her er det nok et
forbedringspotensiale av mulig betydning for resultatoppnåelsen. I den
sammenhengen vil jeg gjerne slå et slag for systematisk
UNE 24.11.2011
opplæring/bevisstgjøring i alle departementer og ytre etater på verdier,
yrkesetikk – og roller. Jeg har selv vært i ulike etater og snakket om
slike spørsmål, som jeg tror mange byråkrater er svært opptatt av.
Jeg forventer at gjensidig tillit og trygghet mellom departementene og
ytre etater bare blir enda viktigere enn før, blant annet fordi ett av de
ordene jeg innledningsvis nevnte blant byråkratiets hedersbetegnelser,
kan bli vannet ut i det moderne ytringssamfunnet. Ordet er ”lojalitet”.
Offentlige kritiske ytringer fra byråkrater har tradisjonelt sittet langt
inne, og dermed har de vært relativt sjeldne og antakelig vel
gjennomtenkte. Men i den moderne medievirkeligheten med
nettdebatter, facebook og twitter er det blitt mye lettere å trykke på
send-knapper etter å ha skrevet spontane og mindre gjennomtenkte
ytringer. De etiske retningslinjene knyttet til statsansattes ytringsfrihet
gir dessuten mye friere rammer for å ytre seg enn hva mange er klar
over, for ikke å si benytter seg av.
I et slikt ytringssamfunn tror jeg nok fortsatt man skal kunne holde på
en automatisk lojalitet internt i departementene, for der er den så
rotfestet i kulturen at den vil være svært robust. Men lojalitet fra de
mange ansatte i ytre etater er ikke noe man automatisk skal ta for gitt,
men noe man gjør seg fortjent til. Dårlig eller tilfeldig styring og
utdeling av skyld når noe går galt kommer til å bli en stadig farligere
risikosport for statsråder og departementer, for uten lojalitet ovenfra
og ned, vil lojaliteten nedenfra og opp også bli dårligere, og det er da
veien til send-knappene antakelig vil kunne bli kortere.
UNE 24.11.2011
En annen utfordring i et stadig mer gjennomsiktlig ytringssamfunn er
å bli flinkere til å forklare at man ikke alltid kan få i både pose, sekk,
bag og koffert. Når det gjelder oss i UNE, er man i en sånn situasjon
akkurat nå. Det er nylig levert en offentlig utredning hvor oppdraget
var å definere hvordan framtidas klageinstans bør se ut, dersom man
best mulig skal balansere de fire hensynene rettssikkerhet, tillit,
effektivitet og politisk styring.
Både utrederne og politikerne kan da bli fristet til å late som det finnes
sesam-sesam-løsninger, hvor alt kan ivaretas bedre uten at noen
endringer går ut over noe annet. Jeg slutter aldri å forundre meg over
at departementene ikke sier tydeligere på forskudd hva som er
skyggesider og ulemper ved endringer man foreslår. Hvorfor ikke si
rett ut at noen endringer man foreslår av hensyn til rettssikkerheten
kan gå ut over effektiviteten, og omvendt. Eller når det gjelder
forholdet mellom tillit og politisk styring: at sterkere politisk styring
vil gjøre tilliten til klageinstansen mer direkte avhengig av hvem som
har eller ikke har tillit til den til enhver tid sittende regjering.
Avslutning
Jeg har valgt å fokusere mye på områder der departementene
gjennomgående synes sterke i dag: nemlig på faglighet og
rollebevissthet. Men det er altså likevel ingen grunn til å hvile på
laurbærene. For det er fortsatt grunnleggende viktig å videreutvikle
UNE 24.11.2011
departementene – og ytre etater – også på disse tidløse
problemstillingene – der fagligheten er kjernen og hvor det avgjørende
for graden av vellykkede politiske og faglige resultater er de
menneskelige faktorer knyttet til verdier, etikk, kommunikasjon og
trygghet.
Jeg vil avslutte med et innslag fra medievirkeligheten:
Foil: Statsråd Bjarne Håkon Hanssen og undertegnede i Finn Graffs
strek
Er dette betegnende for forholdet mellom politikk, faglighet og
uavhengighet – mellom politikere og et faglig uavhengig embetsverk?
Jeg vil ikke håpe at det er grunnlag for å svare ja!
Avsluttende sang om politikk, fag og uavhengighet ( Melodi: ”Du
skal ikkje sova bort sumarnatti”)