1. UPRAVNI AKT I PRAVNOST UPRAVNOG DJELOVANJA1.1. UPRAVNI AKT - OPENITO

1.1.1. Pojam i obiljeja upravnog akta 1.1.2. Upravna stvar 1.1.3. Upravni akt kao akt volje 1.1.4. Akti uprave i upravni akti 1.2. O BITNIM KARAKTERISTIKAMA UPRAVNOG AKTA

1.2.1. Autoritativnost (auktoritativnost) i jednostranost 1.2.2. Individualitet versus konkretnost 1.2.3. Pravno djelovanje upravnog akta (neposrednost pravnog uinka) 1.2.4. Pravna vezanost (naelo zakonitosti) 1.3. VRSTE UPRAVNIH AKATA

1.3.1. Openito o vrstama upravnih akata *1. Konstitutivni i deklaratorni upravni akti * 2. Pozitivni i negativni upravni akti * 3. Individualni i generalni upravni akti * 4. Pravno vezani i akti u kojima je sadrana diskrecijska ocjena 1.3.2. Podjela akata s postupovnog kriterija 1.3.3. Forma i sadraj upravnog akta 1.3.4. Vremensko djelovanje upravnog akta - poetak djelovanja i prestanak vaenja upravnog akta * Retroaktivno djelovanje upravnog akta 1.4. PRAVNE KVALITETE UPRAVNOG AKTA

1.4.1. Konanost 1.4.2. Pravomonost 1.4.3. Ovrnost (izvrnost)

1

1.1. UPRAVNI AKT OPENITO1.1.1. Pojam i obiljeje upravnog akta U teoriji upravnog prava problematika upravnog akta ima posebno znaenje. Vanost teorijske obrade ovoga instituta nije samo praktino pravne prirode, nego i ta da je upravni akt najvanija vrsta pravnog akta to ga uprava donosi, ali i iz razloga to se upravnim aktom u upravnoj djelatnosti apstraktna pravna norma primjenjuje na konkretni drutveni odnos. Pojam upravnog akta susree se u u teoriji i u zakonodavstvu. Termin upravni akt nastao je u Francuskoj (acte administratif) u 19. st. kao proizvod odreenog vremena u razvoju modrene uprave, upravni akt postaje temeljni instrument kojim uprava u svojoj osnovnoj djelatnosti primjenjuje pravno pravilo i na konkretan sluaj odluujui pri tome formom upravnog akta o pravima i obvezama subjekata u konkretnoj upravnoj stvari. * DEFINIRANJE UPRAVNOG AKTA Upravni akt prema francuskoj teoriji Francuska upravnosudska praksa pristupala je definiciji upravnog akta prvenstveno sa stajalita mogunosti koritenja pravnih sredstava (recours), stoga je prema stajalitu spomenute prakse. Upravni akt je svaki akt koji je podloan tubi pred Upravnim sudom (upravni akt je objekt upravnosudske tube). Upravni akt je akt koji slui za izvravanje upravne funkcije (pojam upravnog akta vezivao se uz pojam upravne funkcije - Duguit i Carre de Malberg). Upravni akt u formalnom i materijalnom smislu - svaki akt to ga donose upravna tijela drave (formalan) i upravni akt prema funkcijama koje se njegovim sadrajem ostvaruju (materijalan). G. Vedel: Upravni akt je svaki akt uprave s kojim se na autoritativan nain rjeava odreen konkretan sluaj.

2

Upravni akt prema njemakoj teoriji O. Mayer: Upravni akt je akt slubena upravna izreka koja, prema ovlasti koja pripada upravi, adresatu odreuje to bi za njega trebalo biti pravno. W. Jellinek: Upravni akt je svako autoritativno izjanjenje volje u pojedinanom sluaju unutar uprave. Upravnopravni odnos je onaj odnos koji je reguliran normama upravnog prava, a u koji stupaju pojedinci i pravne osobe prema tijelima dravne uprave, jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave i pravnim osobama s javnim ovlastima. Temeljna znaajka toga odnosa je subordinacija to znai da upravna tijela nastupaju kao nositelji vlasti i istupaju sa jaom pravnom snagom. Produkt toga odnosa je upravni akt. UPRAVNI AKT je autoritativna odluka s kojom javnopravna tijela rjeavaju o pravima i obvezama pojedinaca u konkretnoj upravnoj stvari na jednostran nain, a izaziva neposredan pravni uinak. I. Krbek: Upravni akt je autoritativna odluka s ciljem izazivanja neposrednog pravnog uinka u pravima i dunostima fizikih i pravnih osoba u konkretnom predmetu upravnog djelovanja. * Upravni akt mora ispunjavati tri kriterija da bi ga se smatralo upravnim aktom: a) mora se raditi o pravima i obvezama u upravnoj stvari; b) o tim pravima i obvezama odluuju dravni slubenik na autoritativan i jednostran nain (o njima odluuje s motrita javne vlasti); c) odluka o tim pravima i obvezama u upravnoj stvari mora izazivati neposredan pravni uinak. Obiljeja upravnoga akta su: autoritativnost, jednostranost, konkretnost i neposredan pravni uinak. Prof. V. Ivanevi razlikuje bitne od nebitnih znaajki upravnog akta.

3

Bitne (esencijalne, primarne) znaajke bile bi konkretnost, autoritativnost, izravnost pravnih uinaka te da dravni slubenik mora djelovati u granicama svojih ovlasti, dok bi nebitne znaajke (akcesorne, sekundarne) bile one koje pomau da se upravni akt prepozna kao takav, a ne smatraju se njegovim bitnim karakteristikama. 1.1.2. Upravna stvar Upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rjeava o pravima, obvezama ili pravim interesima fizike ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujui zakone, druge propise i ope ope akte kojima se ureuje odgovarajue upravno podruje (l. 2. st.1.ZUP-a). Upravnom stvari smatra se i svaka stvar koja je zakonom odreena kao upravna stvar (l. 2. st. 2. ZUP-a). Ova definicija dana je prema Zakonu o opem upravnom postupku (NN 47/09) koji je stupio na snagu 1.1.2010. 1.1.3. Upravni akt kao akt volje S motrita teorije upravnog prava. problem slobode volje postavlja se kao problem pravne vezanosti volje u donoenju upravnog akta ili pitanje slobode volje u vezi s pitanjem o pravnoj vezanosti onoga tko upravni akt donosi. Postoje tri teorije teorija volje, teorija oitovanja i teorija povjerenja. Teorija upravnog prava priklonila se teoriji oitovanja: ono to je bitno za upravni akt jest njegov izvanjski, formalni moment, rije je o aktu to ga u pravno propisanom obliku donese ovlatena slubena osoba u vrenju javnih ovlasti i takav je akt pravno djelotvoran, bez obzira je li koja od osoba, ukljuujui i ovlatenu slubenu osobu, htjela ili ne posljedicu koja iz akta proizlazi.

4

Upravni akt kao akt volje. Radi se o francuskoj teoriji koju zagovaraju brojni teoretiari, a prema kojoj upravni akt nije jednostran, ve nastaje dvostranim oitovanjem volje najmanje dva subjekta. Upravni akt smatra se donesenim kada se volja subjekata usuglasi, a volja kao bitan element upravnog akta, sugladno ovoj teoriji, mora ispunjavati neke odreene karakteristike: a) volja mora postojati; b) mora biti izraena; c) njezin sadraj mora biti objektivno mogu.

1.1.4. Akti uprave i upravni akti Kao to je ve istaknuto, upravni akt predstavlja autoritativno i jednostrano

odluenje u konkretnoj upravnoj stvari. Takav ui pojam daje mogunost njegova usporeivanja s pojmom akt uprave (koji ima sveukupni karakter i iri formalni smisao). AKTI UPRAVE su svi akti koje uprava donosi u svom poslovanju, a ne odgovaraju definiciji upravnog akta (tim su pojmom uz upravne akte, obuhvaeni i openormativni akti uprave kao i konkretni akti uprave). Prema tome, upravni akt predstavlja samo jednu vrstu akata uprave i to onu najvaniju. I. Krbek: Akti uprave to su pojedinani akti uprave izvan upravnih akata. *VRSTE AKATA UPRAVE 1) unutarnji akti uprave 2) vanjski akti uprave 3) formalizirane upravne radnje ili realni akti uprave 4) akti pozivanja 5) posebni akti uprave: zasvjedoenje injenica, akti ovjeravanja, izdavanje javnih isprava

5

1) Unutarnji akti uprave su oni akti koji djeluju samo unutar hijerarhijske strukture konkretnog upravnog tijela odnosno kruga adresata koji stoje u radnom, slubenikom odnosu s tijelom (npr. naputak s kojim elnik upravnog tijela izdaje slubeniku uputstvo kako postupati u konkretnoj situaciji ili naputak kojim vie tijelo upuuje nie tijelo na postupanje). 2) Vanjski akti uprave su oni akti koji djeluju prema treim osobama koje se nalaze izvan upravnog tijela. 3) Formalizirane upravne radnje ili realni akti uprave su tehnii vrlo esto obvezni udovoljavati svim formalnostima koje mora imati i upravni akt, a slue za utvrivanje pravnorelevantnih injenica bitnih za donoenje upravnog akta (npr. nalaz lijenikog povjerenstva o sposobnosti osiguranika za rad, o stupnju invaliditeta radi donoenja rjeenja o invalidskoj mirovini itd.). Formalizirane upravne radnje moraju udovoljavati odreenim zahtjevima: 1) radnje na autoritativan nain mora obavljati javnopravno tijelo koje je za to ovlateno; 2) poduzimanje takvih radnji propisano je na strogo formalan nain; 3) te radnje same za sebe ne ostvaruju neposredan pravni uinak (to je glavna razlika izmeu upravnih akata i realnih akata uprave).

1.2. O BITNIM KARAKTERISTIKAMA UPRAVNOG AKTA1.2.1. Autoritativnost (auktoritativnost) i jednostranost Kao prva karakteristika upravnog akta istie se njegova autoritativnost i jednostranost. Donosilac upravnog akta, koristei se ovlastima iz nadlenosti propisanih pravnom normom, djeluje pri njegovu donoenju autoritativno (regulira prava i dunosti subjekata kao nositelj autoriteta vlasti).

6

U upravnopravnom odnosu donosilac upravnog akta prema subjektima nastupa s jaom pravnom voljom (tu se istie razlika u odnosu subjekata subordinacija). Autoritativnost se izraava u tome da je volja adresata podreena volji donositelja upravnog akta. Na autoritativnost nadovezuje se druga karakteristika jednostranost. Upravni akt je uvijek jednostran. Ta karakteristika istie se u okolnosti da sam akt, njegov sadraj i pravni uinak nastaju kao posljedica izraene volje jednog subjekta (donositelja). Voditelj upravnog postupka akt donosi jednostrano, djeluje samostalno i bez ikakvog uplitanja od strane drugih osoba. Iz ove znaajke razvila se potreba razlikovanja jednostranih i dvostranih akta (nastaje kao posljedica suglasnosti volja najmanje dva subjekta), odnosa i razlika izmeu upravnog i granskog prava, upravnih i akata graanskopravnih, ali se pojavilo i pitanje odgovornosti (jer dravni slubenik donosi akt jednostrano, te je iskljuivo odgovoran za eventualne nezakonitosti i nepravilnosti akta, ali i eventualnu tetu nastalu izvrenjem takvog upravnog akta). 1.2.2. Individualitet versus konkretnost Konkretnost upravnog akta jo jedna je od njegovih bitnih karakteristika, koja ide u dva smjera; prema predmetu o kojemu se odluuje (konkretna upravna stvar) i prema subjektima o ijim se pravima i obvezama odluuje pravnim aktom (konkretni adresati akta). Upravni akt odnosi se na tono odreene osobe i na. Individualnost znai da se odnosi na pojedinane, po svojim obiljejima prepoznatljive upravne stvari za razliku od konkretnosti (tono odreene osobe i stvari). Individualno se ne smije svoditi na konkretno, a univerzalno na openito.

7

1.2.3. Pravno djelovanje upravnog akta (neposrednost pravnog uinka) Upravnom je aktu svojstveno da ima pravno djelovanje, tj. da proizvodi neporedni pravni uinak. Neposrednost pravnog uinka najbitnija je znaajka upravnog akta, znai da upravni akt to ga je donio dravni slubenik ostvaruje pravne uinke i postaje izvor prava i obveza za odreene osobe. Pravno djelovanje upravnog akta prvenstveno je usmjereno prema njegovu adresatu, tj. stranci o ijim se pravima i obvezama odluivalo samim aktim, zatim prema njegovu donositelju koji je uvijek vezan aktom koji je donijet, te posredno prema treim osobama (kada je stranci podijeljeno neko apsloutno pravo koje djeluje erga omnes, prema svima i trea osoba mora dokazati svoj pravni interes). Upravo je ova karakteristika osnova za razlikovanje realnih akata uprave i upravnih akta (relani akti uprave ne proizvode neposredni pravni uinak). 1.2.4. Pravna vezanost (naelo zakonitosti) Pravna vezanost upravnog akta njegovo je posebno svojstvo na koje treba gledati dvojako. Prvo, pravna vezanost za donosioca upravnog akta znai da je dopustivost autoritativnog istupa donoenjem upravnog akta ograniena utvrenom pravnom normom (donositelj moe donijeti akt samoi u nadlenosti koju propisuje pravna norma). Drugo, sam akt mora imati oblik i sadraj koji odgovaraju uvjetima utvrenim u pravnom pravilu (donositelj upravnog akta moe odluivati o pravima i obvezama u konkretnoj upravnoj stvari samo kad to predvia pravna norma i na nain na koji je to odreeno pravnom normom). Ova karakteristika zapravo predstavlja naelo zakonitosti, obvezu svih pravnih subjekata da potuju i pridravaju se pravnih propisa i postupaju u skladu s njima.

8

1.3. VRSTE UPRAVNIH AKATA1.3.1. Openito o vrstama upravnih akata 1. KONSTITUTIVNI I DEKLARATORNI UPRAVNI AKTI (podjela prema sadraju prava i obveza) Konstitutivni (kreatorni, stvarajui) upravni akti su akti kojima se zasniva, mijenja ili ukida neki pravni odnos. Oni stvaraju pravni odnos koji do tada nije postojao, odnosno to su akti koji u postojeem odnosu izazivaju promjene (na nain da se odnos ili mijenja ili ukida). Zbog prirode konkretnog pravila ponaanja, konstitutivni upravni akti djeluju ubudue, ex nunc. To znai da se pravni odnos stvara, mijenja ili ukida trenutkom donoenja (priopavanjam, dostavom) akta i da ga se takvim valja smatrati ubudue. Iznimno, konstitututivni akti mogu djelovati ex tunc kada je to izrijekom predvieno u zakonu i kada to proizlazi iz prirode novo konstituiranog pravnog odnosa. Za konstitutivne akte se vee mogunost diskrecijske ocjene, koje nema kod deklaratornih akata. Konstitutivni upravni akti kojima se zasnivaju pravni odnosi (konstitutivni), kojima se mijenjaju pravni odnosi (rekonstitutivni) i oni kojima se ukidaju pravni odnosi (dekonstitutivni). VRSTE KONSTITUTIVNIH UPRAVNIH AKATA 1. OVLAUJUI I OBVEZUJUI 2. AKT UVJET 3. AKT DISPENZ 4. OSOBNI I STAVRNI (acta in persona i acta in rem) 5. DOZVOLA I DOPUSNICA

9

1. OVLAUJUI I OBVEZUJUI Ovlaujui (favoribilni) upravni akti su konstitutivni akti koji se odlikuju time to na osnovi njih adresat dobiva neko pravo koje do tada nije imao, kao i mogunost da to pravo ostvari (npr. dozvola za dranje oruja, rjeenje o primitku u dravljanstvo, rjeenje o mirovini, graevinska dozvola). Obvezujui (onerozni) upravni akti su konstitutivni upravni akti kojima se stranci nameu izvjesne dunosti (npr. dunost plaanja poreza, vrenje vojne obveze), zabrane ili se nalau neke inidbe ili trpljenja (npr. zabrana bacanja otpadaka koji zagauju okoli). Ove dvije vrste akata se uzajamno uvjetuju, jer izvjesna ovlast uzrokuje i neku obvezu i obratno. U teoriji se smatra (V. Ivanevi) da se ovlaujui upravni akti donose u pravilu na zahtjev stranke, a obvezujui akti po slubenoj inicijativi (s ovim se miljenjem ne slae prof. Babac). 2. AKT UVJET Akt uvjet je takva vrsta konstitutivnog upravnog akta u kojem se prava i dunosti adresata ne odreuju samim aktom. Akt je samo uvjet da bi odreena situacija mogla nastati, ali kada ona jednom nastane, onda u cijelosti ovisi o onim pravnim propisima kojima se regulira (npr. pri prijmu u dravljanstvo ili u dravnu slubu). V. Ivanevi: Akt uvjet .....bi bio onaj primarni konstitutivni akt kojim je zasnovan pravni odnos uz neizvjesnost da li e za vrijeme njegova trajanja nastupiti injenice ili pravno normativne promjene koje e zahvatiti stranku na nain koji je jednak djelovanju pravne norme po sili zakona. 3. AKT DISPENZ Akt dispenz odlikuje se time to donosilac takvoga akta moe, koristei se ovlau iz odgovarajue pravne norme, odstupiti od stroih uvjeta i na adresate primijeniti blae uvjete (npr. imenovanje stranog dravljanina za dravnog slubenika).

10

4. OSOBNI I STVARNI (acta in persona i acta in rem) Kod osobnih konstitutivnih akata (acta in persona) bitno je da ovlasti, odnosno obveze za adresata akta proizlaze neposredno iz samog akta (npr. vozaka dozvola). Tu su ovlasti u pravilu i neprenosive. Prenoenje prava mora biti predvieno pravnom normom (radi se o strogo osobnim pravima) jer se i mogunost izvrenja takvog prava vezuje za odreenu osobu (samo se ona moe koristiti pravim akoja su joj dodijeljena). Kod stvarnih akata (acta in rem) ovlasti proizlaze za pojedinca iz odnosa koji on ima prema odreenoj stvari, pa takve ovlasti mogu imati svi oni koji se prema nekoj stvari nalaze u odgovarajuem odonsu ( npr. odnos vlasnitva, obveza imatelja vozake dozvole da se slui tehniki ispravnim vozilom). 5. DOZVOLA I DOPUSNICA Unutar urenja dozvole predmnijeva se sluajeve u kojima pojedinac ima pravo na odnosno djelovanje, dozvolom se samo potvruje to da takvo pravo pojedinac posjeduje kao graanin (treba se ispitati vrijea li se ili ne odnosnim djelovanjem opi interes). Bitno je da pojedinac koji zahtijeva izdavanje dozvole, prvo ispuni sve zakonom propisane pretpostavke i drugo da vrenje toga djelovanja ili radnje ne vrijea opi interes (npr. dozvola za noenje i dranje oruja). Dopusnicom se podjeljuje posve novo ovlatenje, naravno ukoliko su kao i kod dozvole ispunjene sve zakonom propisane pretpostavke, ovlast to ju do izdavanja dopusnice adresat uope nije imao niti ju bez dodijeljene ovlasti smije posjedovati. Pretpostavka za podijeljivanje dopusnice jest da se poduzimanjem radnji ne vrijea opi interes, ve naprotiv, da se opi interes promie (npr. dopusnica Ministarstva znanosti, obrazovanja i porta za izvoenje programa poslijediplomskog doktorskog studija).

11

Deklaratorni (utvrujui) upravni akti su akti koji samo utvruju ve postojei pravni odnos i pravnu situaciju. Njima se samo utvruje postojanje ili nepostojanje nekog pravnog odnosa ili situacije, zapravo utvruje se jesu li ispunjeni uvjeti koje pravna norma propisuje da bi mogla nastupiti odreena pravna situacija. Pravni se uinak sastoji u pravnostvarajuem objavljivanju stanja prava i obveza. Ovakvi upravni akti djeluju ex tunc, unatrag (retroaktivno). Za trenutak njihova vaenja nije odlueno vrijeme donoenja, odnosno priopavanja, ve trenutak kad su nastupile okolnosti utvrene u pravnoj normi zbog kojih je akt bio donesen. Deklaratorni akti se dijele na akte kojima se utvruje sam pravni odnos i na one kojima se utvruju injenice ili okolnosti koje su mjerodavne za neki pravni odnos. 2. POZITIVNI I NEGATIVNI UPRAVNI AKTI (podjela prema tome zadovoljava li se zahtjevu ili se zahtjev odbija) Pozitivni upravni akti su akti kojima donosilac akta moe prihvatiti zahtjev stranke i dodijeliti joj neku ovlast ili podijeliti neko pravo. Nastali su kao posljedica takvog djelovanja u kojem nadleno tijelo, rjeavajui o biti stvari, rijeilo pozitivno u korist stranke. Negativni (odbijajui) upravni akti su oni kod kojih donosilac upravnog akta moe odbiti (nadleno tijelo je rjeavalo o biti stvari (in meritum) i nalo da je zahtjev stranke neosnovan, pa ge je rijeilo negativno) ili odbaciti (nadleno tijelo na temelju ovlasti zahtjev odbacuje zbog formalnih nedostataka, ne uputajui se u raspravu o biti stvari) zahtjev stranke, tj. rijeiti stvar negativno za samu stranku. Ne izazivaju nikakve promjene u postojeem odnosu pa se mogunost njegova donoenja vee za prijedlog stranke, rijetko se donose po slubenoj dunosti. Posebna vrsta negativnog upravnog akta smatra se primjer kada donosilac akta, iako je nadlean, ignorira zahtjev stranke pa o njemu ne odlui u odreenom vremenu ili ne odlui uope (tzv. utnja uprave ili administracije) negativna presumpcija. Prema novom

12

Zakonu o opem upravnom postupku propisuje se u l. 102. da e se smatrati da je zahtjev stranke usvojen, ako javnopravno tijelo u postupku pokrenutom na uredan zahtjev stranke, u kojem je ovlateno neposredno rijeiti upravnu stvar, ne donese rjeenje u postupku. Stranka ima pravo traiti da javnopravno tijelo donese rjeenje kojim se utvruje da je zahtjev stranke usvojen (pozitivna presumpcija). 3. INDIVIDUALNI I GENERALNI UPRAVNI AKTI (podjela prema odreenosti/neodreenosti) Ova podjela akata na individualne i generalne akte polazi od naina odreivanja stranaka, tj. osobama o ijim se pravima i obvezama odluuje upravnim aktom. Kod individualnih upravnih akata adresati akta oznaeni su pojedinano i poimence i to bez obzira na to koliko ih ima, dok se kod generalnog upravnog akta adresati ne odreuju poimenino, nego se prema odreenim karakteristikama adresata zakljuuje o tome na koje se osobe odnosi takav akt (odnose se na neodreen, ali odrediv broj adresata). Takvi su akti rijei u praksi, dok se vie pojavljuju individualni upravni akti. 4. PRAVNO VEZANI I AKTI U KOJIMA JE SADRANA DISRECIJSKA OCJENA (podjela s obzirom na to da li i koliko akti u sebi sadre diskrecijskih sastojaka) Kod upravnih akata koji su u svojim dijelovima pravno vezani, pravna norma (utvruje nadlenost donositelja, postupak donoenja akata, oblik i sadraj akta) propisuje nain ponaanja donositelja upravnog akta pri donoenju samog akta. Radi se o kategorikoj pravnoj normi. Kod akata u kojima je sadrana diskrecijska ocjena, donositelju upravnog akta doputeno je pravnom normom (disjunktivna, alternativna) da konkretnu stvar rijei birajui izmeu vie mogunosti koje su mu ponuene. I kod ovih

13

akata postoje dijelovi koji su strogo vezani, ali se izbor izmeu dozvoljenih alternativa obavlja prema slobodnoj ocjeni, pri emu donositelj akta vodi rauna o javnom interesu (razlozi oportuniteta, svrhovitosti). Kod upravnih akata koji su u svim dijelovima pravno vezani, svi dijelovi akta podlijeu kontroli zakonitosti, dok kod akata u kojim je sadrana diskrecijska ocjena kontroli zakonitosti podlijeu samo pravno vezani dijelovi akta. Zajednika karakteristika akata je pravna vezanost, dok je razlika u obujmu te vezanosti.

1.3.2. Podjela akata s postupovnog kriterija a) RJEENJE I ZAKLJUAK b) JEDNOSTAVNE I SLOENE UPRAVNE AKTE c) UPRAVNE AKTE NA PRIJEDLOG, PRISTANAK ILI ZAHTJEV STRANKE I UPRAVNE AKTE PO SLUBENOJ DUNOSTI d) DJELOMINO, DOPUNSKO I PRIVREMENO RJEENJE

a) RJEENJE (l. 96. -104. ZUP-a) I ZAKLJUAK (l. 77. ZUP-a) U upravnom postupku koji se vodi prema odredbama Zakona o opem upravnom postupku postoje dvije vrste akata , a to su: rjeenje i zakljuak. Rjeenjem (meritorna odluka) se odluuje o biti stvari (meritumu), o stvari koja je predmet postupka, dok se zakljukom (proceduralna odluka) odluuje o pitanjima koja se tiu postupka i o onim pitanjima koja se kao sporedna pojavljuju u svezi s provoenjem postupka, a o kojima se ne odluuje rjeenjem. Rjeenje je temeljni oblik upravnog akta koji nastaje kao produkt upravnog postupka (to je meritorna odluka s kojom se rjeava bit predmeta i mora ispunjavati sve bitne karakteristike upravnog akta). O upravnoj stvari se odluuje rjeenjem (l. 96. ZUP-a).

14

b) JEDNOSTAVNI I SLOENI UPRAVNI AKTI Jednostavni su upravni akti kod kojih se u odluivanju upravne stvari javlja jedan donosilac. Sloeni (kompleksni, isprepleteni, zamreni) upravni akti su oni kod kojih u procesu njihova donoenja sudjeluju dva ili vie tijela. S obzirom na izuzetni karakter sloenih rjeenja, potrebno je da pravna norma precizno definira uvjete pod kojim se njihova kolaboracija javlja. Postoje dvije situacije kod donoenja sloenih rjeenje: a) sluajevi kada je propisom odreeno da nadleno tijelo donosi rjeenje u suglasnosti, uz potvrdu ili odobrenje drugog tijela (u takvom sluaju nadleno tjielo sastavlja rjeenje i alje ga sa spisima predmeta na suglasnost ili potvrdu ili odobrenje drugom tijelu, koji suglasnost ili potvrdu ili odobrenje moe dati na samom rjeenju ili s zasebnim aktom), b) sluajevi kada je propisom odreeno da rjeenje donosi nadleno tijelo uz prethodnu suglasnost, odobrenje, potvrdu ili miljenje drugog tijela (nadleno tijelo moe donijeti rjeenje tek nakon to je drugo tijelo dalo takvu suglasnost, miljenje, s tim da e nadleno tijelo u svojem rjeenju naznaiti akt s kojim je drugo tijelo suglasnost ili miljenje dalo ili odbilo). c) UPRAVNI AKTI NA PRIJEDLOG, PRISTANAK ILI ZAHTJEV

STRANKE I UPRAVNI AKTI PO SLUBENOJ DUNOSTI Karakteristika je upravnog postupka da se pokree na zahtjev stranke ili po slubenoj dunosti (l. 40. Zakona o opem upravnom postupku). Iz toga proizlazi da se u povodu akata koji se donose nakon provedenog postupka mogu razlikovati akti koji se donose prema slubenoj dunosti od onih koji se donose povodom zahtjeva stranke.

15

Za prve je inicijativu izrazilo nadleno tijelo time to je u izvravanju slubene dunosti pokrenulo upravni postupak radi donoenja upravnog akta. Prema l. 42. st.1. Zakona o opem upravnom postupku (NN 47/09), nadleno e tijelo pokrenuti postupak po slubenoj dunosti kada je to propisano zakonom ili je nuno radi zatite javnog interesa (preteni dio takvih akata su konstitutivne i obvezujue prirode (utvruju obveze stranaka) , ali se mogu donijeti i delaratorni akti). Drugi se akti donose na prijedlog stranke. To znai da je postojanje odgovarajueg prijedloga stranke nuna procesna pretpostavka za postupanje nadlenog tijela sa svrhom voenja postupka i donoenja upravnog akta (npr. za zasnivanje slubenikog odnosa). Zahtjev stranke ima dvostruku vanost. Njime se daje inicijativa za pokretanje postupka (ima pokretaku snagu), a ujedno je i bitan element za donoenje takvog akta. U stvarima u kojima je prema zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje i voenje postupka potreban zahtjev stranke, postupak se moe pokrenuti i voditi samo ako takav zahtjev postoji. Kada se upravni postupak pokree na zahtjev stranke, postupak se smatra pokrenutim u trenutku predaje urednog zahtjeva stranke javnopravnom tijelu (l. 40. st. 2. ZUP-a). Pravne posljedice koje nastaju kada doe do donoenja upravnog akta koji je donesen, a da prethodno nije postojao potrebni zahtjev stranke kada je postojanje tog zahtjeva bilo nuno, takav se akt proglaava nitavim (l. 128. st.1. t. 5. ZUP-a). d) DJELOMINO, DOPUNSKO I PRIVREMENO RJEENJE Djelomino rjeenje se donosi kada se o upravnoj stvari rjeava o vie pitanja, a samo se o nekima od njih moe rijeiti na temelju utvrenoga injeninog stanja, moe se donijeti rjeenje o tim pitanjima (l. 100. st. 1. ZUP-a). Dopunsko se rjeenje donosi ako javnopravno tijelo rjeenjem nije rijeilo sva pitanja koja su predmet postupka, moe se, na prijedlog stranke

16

ili po slubenoj dunosti, donijeti rjeenje o pitanjima koja nisu rijeena. O odbijanju prijedloga stranke donosi se rjeenje (l. 100. st.2. ZUP-a). Privremeno rjeenje donosi se ako prema okolnostima sluaja prije okonanja postupka treba donijeti rjeenje kojim se privremno ureuju sporna pitanja ili odnosi, rjeenje e se donijeti na temelju injenica poznatih u vrijeme njegova donoenja. To rjeenje mora biti oznaeno kao privremeno rjeenje (l. 100. st. 3. ZUP-a). Privremeno rjeenje ukinut e se rjeenjem kojim se rjeava o upravnoj stvari. Djelomimo, dopunsko i privremeno rjeenje u pogledu pravnih lijekova i izvrenja smatraju se samostalnim rjeenjem (l. 100. st. 4. ZUP-a).

1.3.2. Forma i sadraj upravnog akta FORMA UPRAVNOG AKTA Kada se govori o formi upravnoga akta, misli se na oblik kojim se izraava sadraj samog akta. Kakva treba biti forma upravnoga akta, kakvim se oblikom sadraj akta moe izraavati, utvruje se pravnom normom. Donosilac akta moe ga donositi samo u onom obliku koji propisuje ili doputa pravna norma. Za upravni akt se prije svega propisuje pismeni oblik (glavni nain izraavanja upravnog akta). Postoje brojne prednosti pismenog oblika (pravna sigurnost, pogodniji nain, olakano je dokazivanje i postupanje prema dispozitivu, upotreba pravnih lijekova itd.). ZUP sadri kao naelo odredbu da se rjeenje donosi u pismanom obliku (l. 97. st. 1.). U ZUP-u je propisano da se iznimno rjeenje moe donijeti i u usmenom obliku kad je potrebno poduzeti hitne mjere radi osiguranja javnog reda i sigurnosti, radi otklanjanja nepposredne opasnosti za ivot i zdravlje ljudi ili imovinu vee vrijednosti (l. 97. st. 2.). Rjeenje u usmenom obliku dostavlja se stranci i u pisanom obliku, kad je to propisano zakonom, ili ako stranka to zahrijeva, ili ako za to postoje drugi opravdani razlozi (l. 97. st.3. ZUP-a).

17

SADRAJ UPRAVNOG AKTA Upravni akt mora u svome sadraju imati odreene elemente (dijelove) radi lakeg ostvarivanja svrhe zbog koje je sam akt donesen. Kada se akt donosi u pismenom obliku, njegov sadraj mora imati sastavne dijelove koje predvia pravna norma. Rjeenje se sastoji od zaglavlja, uvoda, izreke, obrazloenja, upute o pravnom lijeku, potpisa slubene osobe i otiska slubenog peata javnopravnog tijela (l. 98. st. 1. ZUP-a). U stvarima manjeg znaenja u kojima se udovoljava zahtjevu stranke, a ne dira se u javni interes niti u interes treih osoba, rjeenje se moe sastojati samo od izreke u obliku zabiljeke u spisu, ako su razlozi za takvu odluku oiti (l. 99. ZUP-a). 1.3.3. Vremensko djelovanje upravnog akta poetak djelovanja i prestanak vaenja upravnog akta Za upravni akt je bitno da on mora izazvati neposredne pravne uinke u konkretnoj upravnoj stvari (to je temeljna razlika izmeu upravnog akta i realnih akata uprave te openormativnih akata). Zajedniko je upravnom aktu i materijalnoj radnji (realni akt uprave ili formalizirana upravna radnja) to to su oboje faktina djelatnost (injenje) i kao takvi proizvode injenine posljedice, ali samo upravni akt proizvodi neposredne pravne posljedice. Tako svojstvo upravnog akta naziva se pravna djelotvornost (snaga djelovanja). Upravni akt djeluje prvenstveno prema strankama (inter partes), ali i prema svakome (erga omnes) ukoliko se radi o apsloutnim pravima, stoga je bitno utvrditi poetak i prestanak njegova vaenja. Poetak djelovanja upravnog akta Upravni akt prozvodi pravne uinke prema razliitim subjektima, stoga se treba napraviti razlika izmeu tih subjekata, u prvom redu donosioca akta i adresata akta. Upravni akt obvezuje svog donosioca od trenutka kada ga je

18

otposlao stranci (treba se voditi rauna o tome je li sam akt donesen i upuen stranci). Sve dok akt ne pone djelovati prema stranci, ne obvezuje ni donosioca, s obzirom na to to donosilac ne moe poduzimati prema stranci nikakve radnje vezane za akt koji treba biti dostavljen. Prema stranci upravni akt djeluje od trenutka pravilno obavljene dostave. To znai da je pravilno izvrena dostava ona procesna radnja sa ijim izvrenjem nastupa poetak djelovanja upravnog akta. Zbog vanosti dostave za djelovanje upravnog akta, dostava (obavjeivanje) je propisana zakonom. Donosilac upravnog akta duan je postupati prema tim odredbama (l. 83. 95. Zakona o opem upravnom postupku). Od trenutka dostave upravni akt poinje djelovati premastranci, a meu ostalim, od tada se raunaju i rokovi (npr. rok za albu, tubu), pa je zbog toga vano procesno pravo stranke da joj upravni akt bude dostavljen na propisani nain. Proputanje dostave kao i nepravilna dostava spreavaju nastupanje pravnih uinaka. Prestanak vaenja upravnog akta Upravni akt moe prestati vaiti, tj. proizvoditi uinke na razliite naine ( to velikim dijelom ovisi o karakteru samoga akta). Naini prestanka upravnog akta: 1. prestanak akta iskoritavanjem ovlasti koja je podijeljena upravnim aktom odnosno izvrenjem prava ili ispunjenjem obveze koja je aktom nametnuta; 2. prestanak akta moe uslijediti nastupom rezolutivnog uvjeta ili raskidnog roka; 3. upravni akt prestaje vaiti i kada ga je ovlateno tijelo stavilo izvan pravne snage (npr. u povodu redovnih ili izvanrednih pravnih lijekova); 4. upravni akt prestaje vaiti propau stvari o kojoj je upravnim aktom odlueno; 5. kod osobnih upravnih akta (akt se odnosi na tono odreenu osobu) prestanak moe uslijediti smru te osobe;

19

6. prestanak vaenja upravnog akta zbog nevrenja ovlasti koje su upravnim aktom podijeljene; 7. upravni akt moe prestati donoenjem novog upravnog akta s kojim se zamjenjuje prethodni akt. Retroaktivno djelovanje upravnog akta Retroaktivno (unatrano, povratno) djelovanje upravnog akta znai da akt konstitutivno, odnosno deklaratorno djeluje na pravni odnos (situaciju) koji je postojao prije nego to je sam akt stupio na snagu. Sloenost problema retroaktivnog djelovanja upravnih akata svodi se na pitanje dopustivosti retroaktivnog djelovanja konstitutivnih akata. Deklaratorni akti bi ve prema svojoj prirodi djelovali retroaktivno, s obzirom na to da se s tim aktima utvruje pravni odnos ili pravna situacija koja je postojala prije njihova donoenja, retroaktivno djelovanje (ex tunc) takvih akata javlja se kao tipino, ali ne i kao bezuvjetno. Kod konstitutivnih se upravnih akata zasniva, mijenja ili ukida neki pravni odnos (situacija), pa takvi akti, u pravilu, djeluju ubudue (ex nunc). Na mogunost retroaktivnog djelovanja pravna teorija gleda razliito. Istie se nunost zabrane retroaktivnosti konstitutivnih upravnih akata. Ta zabrana opravdava se potrebom zatite objektivne zakonitosti kao i potrebom zatite prava i interesa stranaka. Konsitutivni upravni akti bi mogli imati unatrano djelovanje samo kada to pravna norma koja regulira nadlenost njihova donoosioca doputa. Retroaktivnost moe predstavljati svojevrstan oblik nezakonitosti kad se upravnom aktu bez pravne podloge daje unatrano djelovanje. Zabrana retroaktivnosti treba zaititi stranku od takvog reguliranja unatrag, ali zatiti i objektivnu zakonitost. Nasuprot retroaktivnom djelovanju upravnog akta u teoriji se posebno istie i tzv. produeno pravno djelovanje upravnog akta (radi se o tzv. anticipiranom upravnom aktu). Osobina takvog akta izraava se u tome to se mogunost

20

djelovanja produuje (djelovanje se takvoga akta javlja kasnije nego to bi to normalno trebalo biti).

1.4.

PRAVNE KVALITETE UPRAVNOG AKTA

1.4.1. Konanost upravnog akta Konanost znai da je postupak donoenja upravnog akta zavren. Ona moe nastupiti nakon zavretka prvostupanjskog postupka, odnosno nakon donoenja i dostavljanja prvostupanjskog rjeenja (kada protiv prvostupanjskog rjeenja nije doputena alba ili je pak doputena, ali je stranka propustila rok za albu) ili nakon zavretka drugostupanjskog postupka (drugostupanjsko je tijelo aktom odluilo o albi). Konanost u svim svojim oblicima konzumira albu, dok pravomonost konzumira i albu i tubu. Vremenski se konanost javlja prije pravomonosti (stranka je duna koristiti prvo albu da bi mogla podii tubu i traiti upravnosudsku zatitu svojih prava). Mogue je da se nastanak konanosti i pravomonosti vremenski podudaraju (npr. kada protiv drugostupanjskog rjeenja nije doputena tuba), no ne postoji mogunost da se konanost javi nakon pravomonosti (tj. da akt postane prije pravomoan nego konaan). Institut konanosti unesen je u Zakon o opem upravnom postupku (NN 53/91, 103/96) kao jedno od njegovih osnovnih naela. Rjeenje protiv kojeg nema redovnog pravnog lijeka u upravnom postupku (konano u upravnom postupku), a kojim je stranka stekla kakvo pravo, odnosno kojim su stranci odreene kakve obveze, moe se ponititi, ukinuti ili izmijeniti samo u sluajevima koji su zakonom predvieni (l.11 a. ZUP-a). Konano moe postati i rjeenje prvog i drugog stupnja.

21

Rjeenje prvog stupnja postaje konano: a) danom dostave rjeenja stranci ako alba nije doputena, b) istekom roka za albu ako alba nije izjavljena, c) danom dostave stranci rjeenja drugog stupnja kojim je odbijena alba kao neosnovana. Svako rjeenje drugog stupnja konano je u upravnom postupku. Pravne posljedice konanog rjeenja ne mogu nastupiti dok ono nije uredno dostavljeno stranci. Konano rjeenje ne moe se pobijati albom, ono se moe ponititi, ukinuti ili izmijeniti putem izvanrednih pravnih lijekova. 1.4.2. Pravomonost (pravosnanost) upravnog akta Pravomonost je procesnopravni institut kojim se onemoguava ponovno odluivanje o stvari o kojoj je u redovnom postupku konano odlueno (ne bis in idem). Svodi se na nedopustivost odluivanja (zabrana da stranka postavlja zahtjev za ponovno odluivanje o stvari koja je konano rijeena kao i zabranu donosiocu akta da o takvoj stavri odluuje) o jednoj stvari koja je konano rijeena i na neizmjenjivost akta kojim je o toj stvari odlueno. Nepromjenjivost akta znai da se akt ne moe ponititi, ukinuti ili izmijeniti kada je ve o stvari konano odlueno. Pod istim uvjetima takva stvar ne moe biti predmet ponovnog rjeavanja meu istim strankama. Sa stajalita upravnog akta, pravomonost kao procesno pravno naelo oznaava situaciju u kojoj se postupak smatra zavrenim kada je predmet konano rijeen, tako da se zabranjuje u istoj stvari voenje novog postupka i to bez obzira na to kako je sama stvar rijeena. Institut pravomonosti ima u podruju upravnog akta praktinu vrijednost, on proizlazi iz naela zakonitosti, a uvjeti pod kojima nastupa pravomonost upravnog akta utvruju se u pravnoj normi. Trenutak nastanka pravomonosti i njegovi uinci utvreni su u zakonu. Time pravomonost u oblasti upravnog akta dobiva kvalitetu pozitivnopravnog procesnog instituta.

22

U l. 12. ZUP-a (NN 53/91, 103/96) propisano je (uz konanost) jo jedno naelo, a to je pravomonost rjeenja. Rjeenje protiv kojeg se ne moe izjaviti alba niti pokrenuti upravni spor (pravomono rjeenje), a kojim je stranka stekla odreena prava, odnosno kojim su stranci odreene neke obveze, moe se ponititi, ukinuti ili izmijeniti samo u sluajevima koji su zakonom predvieni. Pravomoni postaju i upravni akti protiv kojih se mogao pokrenuti upravni spor (l. 7. i 8. Zakona o upravnim sporovima (NN 53/91, 9/92, 77/92)) kada takav spor ne bude pokrenut u roku, kada tuba bude odbaena ili odbijena, kao i kad se presudom u upravnom sporu rijei upravn stavr (kada sud tubu usvoji i poniti drugostupanjsko rjeenje kojim je bilo poniteno prvostupanjsko rjeenje, dakle kad se prvostupanjsko rjeenje osnauje presudom donesenom u upravnom sporu). Svi akti koji se donose u upravnom postupku pod pdreenim uvjetima stjeu svojstvo pravomonosti, ali ono nije uvijek u svemu istovjetno, razlikuje se od akta do akta po svojem sadraju i snazi, po svome djelovanju, ovisno o tome na koga se odnosi. Bit pravomonosti je u tome da se nakon proteka odreenog vremena pravni odnos koji je rjeenjem stvoren ne moe mijenjati. Rjeenje koje je postalo pravomono, ne moe se meu istim subjektima ponovno voditi upravni postupak o istoj upravnoj stvari. To zahtijeva pravna sigurnost, kao i zatita prava i pravnih interesa stranaka. U upravnom postupku treba razlikovati formalnu od materijalne pravomonosti. Formalnu pravomonost stjee ono rjeenje protiv kojeg se ne moe izjaviti alba niti pokrenuti upravni spor. Rjeenje prvog stupnja postaje formalno pravomono: a) protekom roka za albu ako se protiv njega nije mogla izjaviti alba, ali je stranka propustila to uiniti (protekom albenog roka rjeenje postaje i konano i pravomono), b) ako protiv rjeenja prvog stupnja nije bila doputena alba, a stranka nije pokrenula upravni spor (rjeenje postaje pravomono istekom roka za pokretanje upravnog spora rok za podnoenje

23

tube kojom se pokree upravni spor iznosi 30 dana od dana dostave rjeenja prvog stupnja l. 24. st. 1. ZUS-a). Rjeenje drugog stupnja postaje formalno pravomono: a) istekom roka za pokretanje upravnog spora (mogao se pokrenuti upravni spor, ali je stranka to propustila uiniti), b) danom dostave rjeenja drugog stupnja stranci, ako se iznimno nije mogao pokrenuti upravni spor, c) danom dostave stranci sudske odluke (pokrenut je uprabni spor, ali je tuba odbijena kao neosnovana). Svako formalno pravomono rjeenje je i konano, ali nastupom konanosti rjeenja jo nisu pravomona. Konana rjeenja ne mogu postati formalno pravomona tako dugo dok postoji mogunost pokretanja upravnog spora. Tek protekom zakonskog roka za pokretanje upravnog spora konano rjeenje (ako upravni spor nije pokrenut) postaje i formalno pravomoan. Iznimno, ako je protekao rok za albu, a alba nije izjavljena, rjeenje (prvog stupnja) istekom albenog roka stjee istovremeno i konanost i pravomonost. Materijalnu pravomonost stjee ono formalno pravomono rjeenje kojim je stranka stekla odreeno pravo ili kojim je stranci nametnuta odreena obveza. Sva formalno pravomona rjeenja ne stjeu i materijalnu pravomonost (takvu pravomonost stjee samo ono formalno pravomono rjeenje kojim je stranka stekla odreeno pravo ili kojim su stranci nametnute odreene obveze). Na primjer, negativno rjeenje ne moe postati materijalno pravomono, jer na osnovi takvog rjeenja stranka ne stjee odreena prava niti joj je odreuju neke obveze. Formalna pravomonost vee stranku, a materijalna pravomonost vee tijelo koje je rjeenje donijelo. To znai da tijelo takvo rjeenje ne moe ponititi, ukinuti ili izmijeniti novim upravnim aktom (odnos o kojem je odlueno u upravnom postupku definitivno je rijeen i tijelo se ne moe uputati u ponovno rjeavnje te upravne stvari).

24

1.4.3. Ovrnost (izvrnost) Rjeenje doneseno u upravnom postupku izvrava se nakon to postane izvrno. Prvostupanjsko rjeenje postaje izvrno : a) istekom roka za albu ako alba nije izjavljena; b) dostavom rjeenja stranci ako alba nije doputena; c) dostavom rjeenja stranci ako alba nema odgodni uinak; d) dostavom stranci rjeenja kojim se alba odbacuje ili odbija; e) danom odricanja stranke od prava na albu; f) dostavom stranci rjeenja o obustavi postupka u povodu albe. Drugostupanjsko rjeenje kojim se rjeava upravna stvar postaje izvrno dostavom stranci. Kad je u rjeenju odreeno da se radnja koja je predmet izvrenja moe izvriti u ostavljenom roku, rjeenje postaje izvrno istekom tog roka.

25