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UNIVERSIDAD DE LEÓN DEPARTAMENTO DE DERECHO PRIVADO Y DE LA EMPRESA LA FORMACIÓN PROFESIONAL EN ESPAÑA: HACIA UN SISTEMA DUAL Manuel Ángel Morales Escudero León, 2015
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UNIVERSIDAD DE LEÓN DEPARTAMENTO DE DERECHO PRIVADO Y DE LA EMPRESA
LA FORMACIÓN PROFESIONAL EN ESPAÑA: HACIA UN SISTEMA DUAL
Manuel Ángel Morales Escudero
León, 2015
UNIVERSIDAD DE LEÓN
DEPARTAMENTO DE DERECHO PRIVADO Y DE LA EMPRESA
LA FP EN ESPAÑA: HACIA UN SISTEMA DUAL
TESIS DOCTORAL
Presentada por:
Manuel Ángel Morales Escudero
Dirigida por:
Javier Fernández-Costales Muñiz
José Gustavo Quirós Hidalgo
María Purificación García Miguélez
León, 2015
ÍNDICE
Pág. I. INTRODUCCIÓN: ORIGEN, EVOLUCIÓN Y PERSPECTIVAS DE
FUTURO DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL EN ESPAÑA. 1
II. POLÍTICAS ACTIVAS Y ESTRATEGIAS EUROPEAS EN MATERIA DE FORMACIÓN PROFESIONAL. 17 1.- Políticas europeas de FP y fomento del empleo: La Estrategia de Lisboa
2000-2010. 17 1.1.- La FP como objetivo prioritario de la Estrategia de Lisboa. 18 1.2.- Evaluaciones intermedias de la Estrategia de Lisboa. 29 1.3.- El relanzamiento de la Estrategia de Lisboa del año 2005. 33
2.- Políticas europeas de FP y fomento del empleo: La Estrategia 2020. 50 2.1.- Las Bases de la Estrategia para el empleo 2020. 52 2.2.- Objetivos de la Estrategia para el empleo 2020. 54
3.- Modelos de referencia en el proceso de construcción de una nueva regulación del sistema de FP español. 90 3.1.- El modelo de referencia de Gran Bretaña: Vocational Training. 92 3.2.- El modelo de referencia de Francia: Un sistema centralizado. 99 3.3.- El modelo de referencia de Alemania: Un sistema dual. 104 3.4.- Otros modelos de FP. 117
3.4.1.- El modelo austriaco y el suizo. 118 3.4.2.- El modelo de los Países Bajos. 119 3.4.3.- El modelo de Finlandia y países escandinavos. 121
III. Formación Profesional en España. 127 1.- Políticas activas de empleo y FP en España. 127 2.- Órganos institucionales con competencia en materia de FP. 131
2.1.- El Consejo General de FP. 132 2.1.1.- Funcionamiento. 133 2.2.2.- Composición. 136
2.2.- Los Consejos Autonómicos. 138 3.- Concepto y estructura de la FP en España. 139
3.1.- Formación reglada. 142
3.1.1.- La FP Básica. 145 3.1.2.- Los ciclos de grado medio y superior. Vías de acceso. 151 3.1.3.- La problemática del periodo de prueba y la FCT. 161
3.2.- Formación Profesional para el empleo. 168 3.2.1.- Regulación Legal. Evolución y nueva Ley 30/2015, de 9 de
septiembre, por la que se regula el sistema de FP para el empleo. 169
3.2.2.- La colaboración con las empresas, elemento clave. 185 3.2.3.- La FP dentro de la cultura empresarial. 188 3.2.4.- La negociación colectiva como cauce para la mejora de la FP. 197 3.2.5.- FP y prevención de riesgos. 205 3.2.6.- La formación en la negociación colectiva de Castilla y León. 217
4.- El Sistema Nacional de Cualificaciones Profesionales. 227 4.1.- El Sistema de Cualificaciones como instrumento al servicio de la FP
y la formación a lo largo de la vida. 232 4.2.- El Sistema de Cualificaciones Profesionales como mecanismo de
garantía de adaptación y calidad del subsistema de FP. 240 4.3.- El sistema para la acreditación de las cualificaciones profesionales. 248 4.4.- Estructura y competencias del Instituto Nacional de las
Cualificaciones. 251 4.5.- Nuevas perspectivas sobre el concepto de formación. La
empleabilidad de los trabajadores. 254 5.- Cualificación profesional y modificación de condiciones laborales como
medida de acceso y permanencia en el mercado laboral. 259 5.1.- La incidencia de la regulación de la FP en la movilidad funcional. 262 5.2.- La importancia de la movilidad funcional y las modificaciones
sustanciales del contrato como factor de competitividad. 269 5.2.1.- La polivalencia funcional. 271 5.2.2.- Las necesarias mejoras en competitividad. 283
5.3.- La incidencia de la nueva regulación de la FP en la movilidad geográfica. 295
CONCLUSIONES. 303
BIBLIOGRAFÍA. 313
ABREVIATURAS UTILIZADAS
BOC Boletín Oficial de Cantabria
BOE Boletín Oficial del Estado
BOPV Boletín Oficial del País Vasco
CCI Cámara de Comercio e Industria (en Alemania)
CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero
CCFGS Ciclo Formativo de Grado Superior
CFGM Ciclo Formativo de Grado Medio
CGFP Consejo General de Formación Profesional
CNCP Consejo Nacional de las Cualificaciones Profesionales
CQAF Marco Común de Garantía de la Calidad
CV Curriculum Vitae
DOGC Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya
DOUE Diario Oficial de la UE
DOCE Diario Oficial de las Comunidades europeas
EPIS Equipos de Protección Individual
EQARF Referencia Europea de la Garantía de la Calidad
EQAVET Marco de Referencia Europeo de Garantía de Calidad
EQF Marco Europeo de las Cualificaciones
ET Estatuto de los Trabajadores
EURATOM Comunidad Europea de la Energía Atómica
FOL Formación y Orientación Laboral
FP Formación Profesional
FCT Formación en Centros de Trabajo
INI Instituto Nacional de Industria
LGE Ley General de Educación de 1970
LOE Ley Orgánica de Educación
LOGSE Ley de Ordenación General del Sistema Educativo
LOMCE Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa
MAC Método Abierto de Coordinación
MEC Marco Europeo de las Cualificaciones
NQA-VET Red Europea de Garantía de Calidad para la Formación Profesional
OAPEE Organismo Autónomo de Programas Educativos Europeos
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OIT Organización Internacional del Trabajo
PGS Programas de Garantía Social
PCPI Programas de Cualificación Profesional Inicial
PEC Proyecto Educativo del Centro
PEP Programa de Educación Permanente
PYMES Pequeñas y Medianas Empresas
RAE Real Academia Española
RD Real Decreto
SNCP Sistema Nacional de las Cualificaciones Profesionales
STCo Sentencia del Tribunal Constitucional
STS Sentencia Tribunal Supremo
STSJ Sentencia Tribunal Superior de Justicia
STJUE Sentencia Tribunal de Justicia de la UE
TC Tribunal Constitucional
TIC Tecnologías de la Información y Comunicación
TJUE Tribunal de Justicia de la UE
UE Unión Europea
Dir. Director
Coord. Coordinador
núm. Número
pág. Página
Vol. Volumen
1
I.- INTRODUCCIÓN: ORIGEN, EVOLUCIÓN Y PERSPECTIVAS DE FUTURO DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL EN ESPAÑA.
La importancia de la FP en el contexto actual está fuera de toda duda. Cada vez
es más evidente que la FP puede suplir las carencias del sistema productivo y que, a
través de este sistema y el apoyo del mismo al espíritu empresarial, el secular atraso de
la economía española puede ser erradicado1.
De ahí que, cada día más, para el Derecho del Trabajo sea preciso estudiar la
vinculación que pueda existir entre la formación y el desarrollo de los diversos sectores
productivos a los cuales la primera provee de mano de obra cualificada2, favoreciendo
su desarrollo o entorpeciendo, si no responde con prontitud a las exigencias de dichos
sectores, el crecimiento económico del país.
El hecho de que cada vez los mercados de trabajo sean más exigentes con la
cualificación obliga a reaccionar a los agentes sociales y a las propias administraciones.
Los sectores productivos requieren un constante cambio y adaptación. La técnica, por
otra parte, acelera en progresión geométrica el ritmo económico que, muchas veces,
deja fuera a las administraciones que tardan en responder a estos nuevos retos. De ahí
que la colaboración con las empresas sea hoy imprescindible.
Los sucesivos vaivenes en materia de regulación de la FP y del mercado laboral
no siempre han sido pacíficos, es más, muchas veces han sido acogidos con gran
conflictividad por los agentes sociales. Las polémicas y discusiones3 han Estado
siempre presentes en las diferentes reformas laborales y educativas que han ido llevando
a cabo los sucesivos gobiernos democráticos.
1 La falta de espíritu empresarial es señalado como causa del atraso español ya desde el s. XIX por
SIMÓN SEGURA, F.: Manual de historia económica mundial y de España, Madrid (Centro de Estudios Ramón Areces, S.A.), 1993, pág. 414.
2 RODRÍGUEZ HERRERO, J.J.: La FP en España 1939-1982, Salamanca (Junta de Castilla y León. Consejería de Educación y Cultura), 1997, pág. 9.
3 Así lo advierten ESTEBAN IBÁÑEZ, M y LLORENT BEDMAR, M.R.: La FP en Europa Occidental, Sevilla (GIECSE), 1999, pág. 145.
2
La FP trasciende así el ámbito educativo para afectar a los aspectos laboral,
social, político y económico. Desde los ámbitos nacional y autonómico se trata de
prestigiar y de difundir la oferta de FP en todos sus aspectos4 y a través de los diferentes
itinerarios. Las distintas ferias celebradas, no solamente en Castilla y León sino los
concursos de skills que se llevan a cabo cada año en la capital de España y en otras
importantes ciudades de las Comunidades Autónomas, evidencian la importancia que
desde las diversas administraciones se concede a esta formación.
El potencial estratégico de la FP en todas sus variedades como motor de la
economía5 está siendo cada vez más tenido en cuenta por los gobiernos así como el
fomento del espíritu emprendedor a través de la introducción de módulos específicos
con ese cometido. De este modo, la conexión entre el mundo empresarial y la FP se
convierte en verdadero eje de las políticas futuras, un medio activo para el empleo
mediante medidas encaminadas a facilitar la inserción laboral de las personas.
La FP es tan antigua como el trabajo, por lo que es inherente a la condición de
trabajador el poseer una determinada formación aunque sea mínima, entendida como un
saber hacer. Si bien en lo que se refiere a FP como tal en la sociedad moderna se puede
entender que es la crisis del trabajo servil y la decadencia del sistema gremial6 la que
inicia un nuevo periodo de regulación laboral que hará posible el surgimiento del
trabajo libre y que nace con los orígenes del propio sistema capitalista.
Fue así, por las exigencias del propio orden económico y para mejorar su
productividad, lo que posibilitó que en España se iniciaran una serie de reformas en
materia de formación por los Borbones en el siglo XVIII, origen de las Reales Fábricas,
siendo las primeras las de tapices de Santa Bárbara y de porcelana del Buen Retiro en
4 Sobre la importancia en los ámbitos social y político MARTÍNEZ USARRALDE, M.J.: “En
torno a la FP: impacto de la globalización y relevancia del binomio formación-empleo”, Temps d´Educació, núm. 23, 2000, pág. 445 y ss.
5 LÁZARO LORENTE, L.M. y MARTÍNEZ USARRALDE, M.J.: Educación, FP y empleo en la Comunidad europea, Valencia (Cuadernos del Departamento de Educación comparada e Historia de la Educación, Seri Minor), 1999.
6 MONTOYA MELGAR, A.: Derecho del Trabajo, Madrid (Tecnos), 2013, págs. 57 y 58.
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Madrid y la de cristal de La Granja en Segovia, aunque se trata de un proceso que
incluye todo tipo de manufacturas7. Se buscaba de esta manera no necesitar la
importación de artículos de lujo y, al mismo tiempo, instaurar una producción de bienes
de origen nacional evitando también la salida de oro de la nación a la vez que se creaban
escuelas de formación en un ánimo de que tales fábricas tuvieran asegurada su
continuidad. Surgen, al mismo tiempo, iniciativas privadas como la de Juan de
Goyeneche8, quien creó el Nuevo Baztán (1716-1720) con la intención de fabricar
vidrio aunque, posteriormente reorientado a todo tipo de manufacturas.
Pero va a ser con la llamada Ley Moyano o Ley de Instrucción Pública, de 9 de
septiembre de 1857, cuando se introduce una reforma de verdadero calado educativo9,
reforma que es de las pocas en profundidad que se han hecho en el sistema español.
Con esta Ley se transforma el sistema del antiguo régimen y se instaura uno nuevo
basado en los principios del liberalismo tradicional.
En el siglo XIX se dan las primeras muestras de una FP privada en España y
vienen de la mano de la congregación salesiana10, concretamente con la creación de las
llamadas “Escuelas profesionales de Artes y Oficios”, si bien no constituyeron un
sistema normalizado y regulado por el Estado hasta los estatutos de 1924 y 1928.
Tímidamente, la Ley de Contrato de Aprendizaje de 1911, había establecido una especie
7 BENITO GARCÍA, P.: “El Oficio de Tapicería del Palacio Real de Madrid”, Arbor, núm. 665,
2001, págs. 193-219. 8 BENITO APARICIO, F y BLASCO ESQUIVIAS, B.: “Nuevo Baztán y el prerreformismo
Borbónico”, Anales del Instituto de Estudios Madrileños, núm. XVIII, 1981, pág. 287. 9 “[...] Sin embargo, verdaderas reformas de la educación, reformas que afecten a la raíz profunda
del sistema educativo, a su estructura institucional, a sus valores y a sus relaciones con el sistema político, social o económico, no ha habido, en mi opinión, más que tres: la reforma que en el siglo XIX transformó el aparato escolar del Antiguo Régimen dando lugar al sistema educativo liberal; la reforma que en 1970 intentó modernizar la estructura de ese mismo sistema para adecuarlo a una sociedad inmersa en un intenso proceso de cambio; finalmente, la reforma que se produjo en 1990 con la Ley orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), cuya estructura institucional, a pesar de los diversos cambios introducidos por diferentes reformas, permanece”. PUELLES BENÍTEZ, M.: “Las grandes Leyes educativas de los últimos doscientos años”, CEE Participación Educativa, núm. 7, 2008, págs. 7-15.
10 FERNÁNDEZ DE PEDRO, S.; GONZÁLEZ DE LA FUENTE, A.: “Apuntes para una historia de la FP en España”, Revista de Educación, núm. 239, 2007, págs. 162-191.
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de enseñanza entre el empresario y el aprendiz pero con notorio incumplimiento por
parte de los patronos11 y ausencia de conocimiento por parte del trabajador.
El Estatuto de 1924 surge al albur de una concepción ideológica de la FP
entendida como capacitación para la formación de una nueva clase social integrada por
técnicos que dominaran las máquinas. Se divide así la enseñanza en enseñanza obrera,
profesional y facultativa. Se criticó la norma12 por clasista al mantener cada uno de los
niveles aislados, entorpeciendo, si no evitando, cualquier intercambio entre alguna de
las clases citadas.
En cuanto al Estatuto de 1928, adopta una postura más avanzada, intentando
crear una nueva masa de trabajadores instruidos de ambos sexos, siendo estos
capacitados para los incipientes procesos industriales de la época. Se trataba de un
movimiento que tendía a conservar las jerarquías sociales establecidas13, estimulando
de forma indirecta, a la vez, que las masas no accedieran a los estudios superiores,
saturándolos. Si bien, cabe decir que este Estatuto es mucho más completo que el de
1924, previéndose la creación, entre otros, de oficinas-laboratorios, Escuelas
Industriales de Trabajo y Artesanas, Escuelas de Técnicos Industriales e Instituciones
de perfeccionamiento tanto en España como en el extranjero14.
El nuevo régimen republicano instaurado en 1931 va a traer también una
reforma del Estatuto de 1928 a través del Ministerio de Instrucción Pública. Para ello,
se crea la Dirección General de Enseñanza Profesional y Técnica. Se ha visto una
intencionalidad de controlar cada vez más por el Estado todo el apartado de la FP
haciendo que las iniciales intenciones de cambio social a través de la pedagogía
11 SOTO CARMONA, A.: El trabajo Industrial en la España contemporánea (1874-1936),
Barcelona (Antrophos), 1989, pág. 223. 12 NOVO DE MIGUEL, L.: La enseñanza profesional obrera y técnico industrial en España,
Madrid (Ortega), 1933, pág. 22 y ss. 13 RODRÍGUEZ HERRERO, J.J.: FP y desarrollo (1930-1970): teoría y práctica, Salamanca
(Universidad de Salamanca), 1986, pág. 38 y ss. 14 VILLACORTA BAÑOS, F.: “La Junta de Pensiones de Ingenieros y Obreros en el extranjero
1907-1936”, Madrid (Arbor), septiembre 2001, pág. 140, en http//arbor.revistas.csic.es.
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quedaran en cierto modo olvidadas como una utopía. Las ansias reformistas15 del nuevo
gobierno republicano llevan a canalizar a través del nuevo Ministerio de Instrucción
Pública todas las iniciativas en materia de FP que, hasta entonces, estaban atribuidas a
los Ministerios de Trabajo y Economía Nacional. La situación del Régimen republicano,
asediado por múltiples frentes y con una alta conflictividad social, hizo que no fueran
posibles desde 1931 a 1936 grandes reformas aunque se hicieron algunos avances, como
la creación de los llamados Centros Politécnicos Obreros, que se centraron en la mejora
de la formación en tareas agrícolas y ganaderas.
Durante los años de guerra civil, concretamente entre 1937 y 1938, se crean en
el bando sublevado los llamados “talleres para servicios de guerra”, en consonancia con
las necesidades de aprovisionamiento y que marcarán el inicio de una nueva orientación
en el bando franquista encaminada, a partir de 1941, a un rumbo reorientativo de la
enseñanza en general16.
Por medio del Fuero del Trabajo, de 193817, la Ley de Unidad Sindical, de enero
de 1940 y, finalmente, la Ley de Bases de la Organización Sindical de 194018 se
sientan las bases de la orientación laboral de lo que va a ser el nuevo régimen.
Mediante el primero, se señala el principio de la autarquía sindical de corte
totalitario y absoluto para ejercer un control sobre las masas obreras y sobre la política
15 VILLACORTA BAÑOS, F.: “La Junta de Pensiones de Ingenieros y Obreros en el extranjero
1907-1936”, cit., pág. 143. 16 FONTANA, J.: España bajo el franquismo, Barcelona (Editorial Crítica), 2000. 17 El propio preámbulo del Decreto por el que se aprueba el Fuero del Trabajo da una idea del
carácter profundamente ideológico del mismo, surgido en un contexto trágico para la historia de España al establecer que: “Renovando la tradición católica, de justicia social y alto sentido humano que informó la legislación del Imperio, el Estado, Nacional en cuanto es instrumento totalitario al servicio de la integridad patria, y sindicalista en cuanto representa una reacción contra el capitalismo liberal y el materialismo marxista, emprende la tarea de realizar-con aire militar, constructivo y gravemente religioso. La Revolución que España tiene pendiente y que ha de devolver a los españoles, de una vez para siempre, la Patria, el Pan y la Justicia”. Decreto de 9 de marzo de 1938, aprobando el Fuero del Trabajo. Boletín Oficial del Estado, núm. 505, 10 de marzo de 1938, págs. 6178-6181.
18 BOUTHELIER, A.: Legislación Sindical Española, Madrid (Instituto de Estudios Políticos), 1945.
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económica nacional19. El régimen franquista trata así de crear un corpus legislativo
laboral propio con un fortísimo componente ideológico en la línea de los movimientos
totalitarios que por entonces asolaban Europa pero que en España no era desconocido,
pues así había venido siendo desde la dictadura de Primo de Rivera.
Se suele dividir el largo periodo franquista en dos periodos principales20, un
primero de carácter fuertemente intervencionista, caracterizado por la autarquía en
términos económicos y un segundo de apertura del régimen, en consonancia con la
intención de continuidad en el tiempo por parte de los cuadros más favorecidos del
franquismo. El trabajo y todo lo referente a él, incluida la formación de los trabajadores
se configura como un factor ideológico de primera magnitud21 y uno de los principales
pilares del régimen.
En 1941 se crea el Instituto Nacional de Industria (INI) mediante Ley de 25 de
septiembre de 1941, como entidad de Derecho público22, con el fin último de que el
Estado asuma la defensa de aquellos sectores que están relacionados directa o
indirectamente con lo que se considera por el régimen la defensa del país. Subyace la
idea de que el Estado es subsidiario de los particulares y debe intervenir en la
economía cuando éstos no lo hacen, sobre todo, en los dos grandes frentes que se
abren para el desarrollo económico: el agrícola y el industrial.
19 SÁNCHEZ RECIO, G.: “El sindicato vertical como instrumento político y económico del
régimen franquista”, Pasado y Memoria Revista de Historia Contemporánea, núm. 1, 2002, pág. 10. 20 TORTELLA, G.: El desarrollo de la España contemporánea de los siglos XIX y XX, Madrid
(Alianza Editorial), 1994, pág. 204. 21 Un amplio estudio sobre las bases ideológicas del franquismo se presenta en el trabajo de RUIZ
RESA, D.: Trabajo y Franquismo, Granada (Comares), 2000. 22 Se establece en el preámbulo la necesidad de intervención del Estado debido a “que es tan
grande la cuantía de las inversiones que la fabricación de determinados productos requiere, que muchas veces rebasa el marco en que las iniciativas particulares se desenvuelven y para otras el margen de beneficios resulta tan moderado, que no ofrece incentivo a los organismos financieros, que hacen desviar el ahorro nacional hacia otras actividades, con perjuicio de los intereses d la patria. Los imperativos de la defensa nacional exigen, por otra parte, la creación de nuevas industrias y la multiplicación de las existentes”. Ley de 25 de septiembre, 1941. Nuevo diccionario de legislación. Aranzadi, tomo XIII, 17442.
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Con el tiempo esta distinción se va confundiendo a partir de la década de los
cincuenta, cuando la cualificación ya no se va a adquirir en los lugares de trabajo, a la
vez que estas tienden a ser cada vez más reguladas. Existen diversos mercados de
trabajo en los que paulatinamente se irá distinguiendo más entre la FP que ofrece el
Estado y la que necesitan las empresas23, viéndose en esta separación un antecedente de
los problemas seculares de la FP hasta nuestros días, como la separación entre la
formación que las empresas necesitan y la que se ofrece por el Estado.
En 1949 se promulga la Ley de Bases de Implantación de la Enseñanza Media y
Profesional. Hasta entonces, la FP continuó más o menos inalterada, controlada por la
Organización Sindical bajo la premisa de unificación bajo tutela estatal de todas las
acciones en materia de formación y empleo por parte de una única autoridad. El
objetivo no era otro que tratar de aumentar el control del Estado en el diseño de los
perfiles profesionales. Las empresas, por su parte, empiezan a llevar a cabo cursos
formativos bajo las fórmulas del aprendizaje en los propios centros de trabajo y se
produce, en consonancia, un aumento del uno por ciento en los seguros sociales que van
encaminados a la FP y que el Estado ha configurado con carácter obligatorio. En
conjunto, puede hablarse durante esta etapa de un modelo unitario24 en cuanto a las
relaciones laborales, asumiéndose por el Estado la representación exclusiva de los
trabajadores frente a los empresarios a los que el régimen ensalzó y también, por otra
parte, tuteló.
Entre los años 1951 a 1953 se promueve la FP Agraria, creándose los estudios de
ciclo corto y los de ciclo largo o Escuelas de capacitación Agraria o de Capataces
Agrícolas25. Estos primeros intentos perviven hasta los años noventa y significaron un
paso importante para lograr capacitar a trabajadores en orden a mejorar la eficiencia de
23 Sobre esta variedad de mercados y su segmentación en mercados internos y duales es interesante
el libro de DOERINGER, P. y PIORE, M.J.: Mercados internos de trabajo y análisis laboral, Madrid (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), 1985.
24 FARHAM, D & PIMLOTT, J.: Understanding Industrial Relations, London (Cassell), 1988, págs. 4-6.
25 RODRÍGUEZ HERRERO, J.J.: La FP en España, cit., pág. 69.
8
la agricultura española. De las mismas derivan las Escuelas de Formación Agraria
vinculadas al Opus Dei26, diseñadas en 1967 e inspiradas, a su vez, en las escuelas
francesas creadas en 1937.
El creciente desarrollo industrial impulsado por el régimen autárquico del
general Franco y la relativa estabilidad del mismo con crecimientos del Producto
Nacional Bruto próximos al 8 % lleva a que en 1957 comience la denominada FP
Acelerada27. La experiencia dio resultados sumamente positivos creándose en 1960 el
Fondo Nacional de Protección al Trabajo y en 1964 el Programa de Promoción
Profesional Obrera (PPO). Las actuaciones durante estos años de desarrollo son
variadas y exitosas e incluyeron junto a la mencionada PPO, también la Promoción
Profesional de Trabajadores (PPT) y la Promoción Profesional en el Ejército (PPE). A la
vez y mediante Ley de 20 de julio de 1955 se regula la FP Industrial en la que ya
aparecen tres grados, el Preaprendizaje, el Aprendizaje y la Maestría.
La creación de las Universidades Laborales supone un paso más entre las
iniciativas que el régimen franquista tiene en el campo de la FP y evidencian la
importancia que el régimen concede al factor trabajo al que ve como un mecanismo de
control ideológico28, aunque dotando al empresario en la práctica de un control estricto
sobre los trabajadores.
El esfuerzo realizado durante estos años es cuantioso, y no es necesario
reconocerlo aunque haya algún sector de la doctrina que considere que durante los años
que van de 1928 a 1955 la FP haya Estado olvidada29 o, como mínimo, en un segundo
plano.
26 En este sentido es interesante el libro sobre la historia de este tipo de escuelas y la labor desarrollada por las mismas de CARNICERO, J. y GONZÁLEZ DE CANALES, F.: Roturar y sembrar, Madrid (RIALP), 2005.
27 BUNES PORTILLO, M.: “Instituciones y Programas de FP de adultos en el desarrollo español: la FP acelerada de la Organización Sindical (1957-1962)”, Revista de Educación, núm. extraordinario, 2000, pág. 360.
28 SEMPERE NAVARRO, A.: Nacionalsindicalismo y relación de Trabajo, Madrid (AKAL), 1987, págs. 45-47.
29 CABRERA RODRÍGUEZ, A.: “La FP en España antes de la LGE de 1970”, Revista de Educación, núm. 312, pág. 181.
9
La Ley General de Educación de 1970 (LGE) supone un paso realmente
importante en el rediseño de la política educativa en España, hasta el punto de que para
algunos la LGE supone romper con la bipolaridad30 establecida por la Ley Moyano o
Ley de 9 de septiembre de 1957, una verdadera reforma educativa de hondo calado. La
LGE asume así un verdadero papel renovador al establecer una escolarización
obligatoria desde los seis hasta los catorce años de edad. Se termina de este modo con la
separación que a los diez años de edad se daba segregando a los niños en dos grupos
claramente diferenciados por razones fundamentalmente de origen social.
Desde el punto de vista de la FP no son menores las ansias renovadoras de la
LGE, teniendo en cuenta, además la necesidad de impulsar una nueva Ley en plena
época de crisis industrial y energética. La mentalidad desde las más altas instancias de
la Administración comienza a cambiar y así, el máximo responsable de la reforma,
Villar Palasí, afirma la importancia de la FP como una enseñanza de primera categoría31.
A este respecto, la distinción entre FPI y FPII, se consolida, quedando la primera como
una etapa de preparación de la segunda32 y perdiendo su carácter de FP que otorga una
cualificación elemental y finalista, encaminada al mercado laboral. Del mismo modo, se
pretendía que la FP formara “técnicos medios” quedando la formación de obreros para
las empresas. De ahí que se genere una diferencia que persiste actualmente entre
estudiantes de FP y aprendices.
Con todo, la reforma implantada por la LGE no supuso solo aciertos, sino que
también hubo puntos oscuros, especialmente en la concepción de la FP33. Esta, en
30 En este sentido, “Tal estructura bipolar, impuesta por un modelo que primaba la formación de las élites sobre la educación de las clases populares, va a ser sustituido por otro conforme se cruza la mitad del siglo XX. El derecho a la educación adquiere ahora un contenido máximo predicable a todos: es el fenómeno de la democratización de la educación, de su extensión a las clases populares”, PUELLES BENÍTEZ, M.: “Las grandes Leyes educativas de los últimos doscientos años”, CEE Participación Educativa, cit., págs. 7-15.
31 Advierte el ministro que “La FP no es la pariente pobre de la educación, es un frente más de la enseñanza”. ACERO SÁEZ, E.: Crónica de la FP Española, Madrid (Ediciones Técnicas y Profesión), 1994, pág. 32 y ss.
32 MARTÍNEZ USARRALDE, M.J.: Historia de la FP en España: De la Ley de 1955 a los Programas de FP, Valencia (Universidad de Valencia), 2002, pág. 29.
33 PUELLES BENÍTEZ, M.: “Las grandes Leyes educativas de los últimos doscientos años”, CEE Participación Educativa, núm. 7, 2008, pág. 10.
10
efecto, constituyó una vía que acabó recogiendo los estudiantes que no acudían al
Bachillerato, fundamentalmente por razones académicas, todo ello a causa de una
deficiente aplicación de lo establecido en la Ley34.
La rápida evolución de la sociedad hace que pronto la LGE de 1970 se quede
obsoleta. Esta obsolescencia, junto con los fallos detectados en su aplicación,
especialmente en el campo de la FP, hace que, transcurridos tan solo veinte años, se
promulgue una nueva Ley, la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema
Educativo (LOGSE) en 1990. Los errores de la LGE han sido profusamente estudiados35
y cabe señalar como los más importantes, la no consecución de los objetivos marcados
por la propia Ley que en ocasiones cae en la utopía, la falta de una financiación acorde
con la magnitud de sus objetivos, la presencia de grupos más o menos organizados
anclados en la defensa de sus situaciones personales y el no dar lugar a la autonomía de
los centros, de los profesores y de los alumnos coartando de este modo la necesaria
iniciativa que, sobre todo, en el campo de la FP era y es tan necesaria.
Hay unanimidad en considerar que el máximo logro de la LOGSE “fue extender
la escolaridad obligatoria y gratuita hasta los dieciséis años de edad”36. Supone, en
efecto, un avance, en consonancia con los cambios operados en el país y que consolida
un modelo, aunque no exento también de críticas, tachándose de excesivamente
permisiva e igualitarista37. Para la mayoría de autores los problemas que presenta la
LOGSE son similares: bajada de nivel tanto en secundaria como en contenidos
impartidos en la FP y percepción de que todos los alumnos pasan de curso
34 PLANAS Y COLL, J.: “La FP en España. Evolución y Balance”, Educación y Sociedad, núm. 5,
1986, págs. 71-111. 35 ACERO SÁEZ, E.: Las enseñanzas técnicas y profesionales en la sociedad del futuro, Madrid
(Marpol), 1974. 36 “[...]Establecer diez años de formación general fue, en principio, una buena respuesta a las
exigencias de una nueva sociedad que se encaminaba ya por la vía de la información y del conocimiento; aplicar el principio de igualdad y retrasar hasta los 16 años la selección según mérito y capacidad fue un imperativo de la equidad social”. PUELLES BENÍTEZ, M.: “Las grandes Leyes educativas de los últimos doscientos años”, CEE Participación Educativa, cit., pág. 12.
37 DELIBES, A.: “La LOGSE diez años después, la Ilustración Liberal”, Revista española y americana, núm. 5, 2004 en www.ilustracionliberal.com/5/la-logse-diez-anos-despues-alicia-delibes-htlm (25 de octubre de 2012).
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independientemente de su nivel de conocimientos. Algunos explican el problema
centrándose en el fenómeno de la “comprensividad”38, es decir, unificación de
contenidos en la etapa que va desde los 14 a los 16 años. En todo caso, los análisis de
organismos internacionales realizados a los escolares españoles no dejan muchas dudas
sobre los resultados conseguidos por la LOGSE39, especialmente en materias
instrumentales como lengua y matemáticas, en lo que se denomina comprensión lectora
y cultura matemática y científica.
Con todo, en materia de FP, la LOGSE introduce el nuevo sistema modular40
aproximando el sistema formativo y el productivo mediante, por una parte, los módulos
llamados experimentales, divididos en áreas de formación, sistema que es el germen de
la futura organización de la FP en ciclos formativos integrados por módulos
profesionales con una duración entre 1.200 y 2.000 horas.
Otra de las importantes novedades de la LOGSE, además de la organización de
la FP en ciclos formativos, de grado medio y superior, es la introducción en los mismos
del llamado módulo de FCT (FCT) ligado a la formación en alternancia, es decir, al
proceso de formación que generalmente está unido a la realización de una actividad
profesional en el centro de trabajo. Se trata de un módulo que pretende completar las
competencias propias de cada título, adquiriendo a la vez la madurez profesional
necesaria para su ejercicio y evaluar los aspectos más importantes de las competencias
adquiridas en un contexto de un proceso productivo real41.
38 A este respecto es interesante señalar las palabras del profesor de la Universidad Autónoma de Barcelona Rafael Merino que señala “[...] Entre la disminución del nivel y la promoción casi automática, el esfuerzo que tienen que hacer los chicos para superar las materias es poco”. MERINO, R.: “De la LOGSE a la LOCE. Discursos y estrategias de alumnos y profesores ante la reforma educativa”, Revista de Educación, núm. 336, 2005, págs. 475-503.
39 VICENTE ALGUERÓ, F.J.: “Una mirada crítica a los resultados de la LOGSE”, Nueva Revista, núm. 96, 2006, págs. 34-58.
40 RIAL SÁNCHEZ, A y REGO AGRASO, L.: “Conquistas de la FP en España en los últimos veinticinco años”, Formación XXI, Revista de Formación y Empleo, núm. 19, 2012, en formacionxxi.com/porqual/magazineArticle/2011/12/text/xml/Formacion_profesional_en_Espana.xml.html (25 de octubre de 2012).
41 Sobre el proceso y el concepto de alternancia y de la evolución que el mismo concepto experimenta en la definición del nuevo módulo de FCT es interesante el trabajo de los profesores de la Universidad de Santiago de Compostela Antonio Rial y M. Carmen Segura “[…] Desde esta perspectiva, la alternancia se concibe como una estrategia que puede posibilitar una transición al mercado laboral que
12
El proceso que comienza con la LOGSE inaugura una época de profundos
cambios que van a afectar a todas las modalidades de FP intentando acercarse desde el
campo de la formación a las demandas del sector productivo. En esta línea se inscriben
los Acuerdos Nacionales de formación continua (1992,1996,2000 y 2006), los
Acuerdos Tripartitos (1992, 1996/2000), los Programas Nacionales de FP (1993/1998),
la creación del Plan FIP (1993), el Acuerdo de bases sobre políticas de FP (1996), la
creación del sistema nacional de las cualificaciones profesionales (1999), la Ley de las
cualificaciones y la FP (2002), la Declaración para el diálogo social (2004), el Plan de
acción para el empleo en el Reino de España (2004), y la creación del subsistema de
FP para el empleo (2007)42.
Un paso realmente importante en la configuración de una nueva FP se da con la
Ley Orgánica 5 /2002 de 19 de junio de las cualificaciones y de la FP. La importancia de
esta Ley reside en que nace con la intención de ordenar un sistema integral de FP,
cualificaciones y acreditación para dar respuesta a las necesidades de las empresas en un
entorno globalizado y cambiante. Es el nacimiento del nuevo Sistema Nacional de las
Cualificaciones y FP (SNCP). Con la nueva Ley se pretende que el paso del sistema de
formación clásico al laboral y viceversa, tenga un marco de referencia claro y que sea
más permeable43.
La reforma afecta sobre todo a la formación, introduciendo la noción de
“educación o formación a lo largo de la vida” para lo cual la norma reconoce que los
conocimientos adquiridos a lo largo de la vida, cualquiera que haya sido el modo en que
estos sean aprendidos, merece tener un procedimiento expreso de reconocimiento y
resulte beneficiosa para los formndos, las empresas y de manera más global, el conjunto de la sociedad”. RIAL SÁNCHEZ, A. y SARCEDA GORGOSO, M.C.: “De las prácticas en alternancia a la inserción laboral: resultados de una investigación”, Revista de Docencia Universitaria, núm. 9, 2011, págs. 231-252.
42 RIAL SÁNCHEZ, A. y SARCEDA GORGOSO, M.C.: “De las prácticas en alternancia a la inserción laboral: resultados de una investigación”, cit., pág. 232.
43 GARCÍA FRAGA, J.D. y BUENO ARCAS, A.: “¿Qué importancia tiene la acreditación de cualificaciones en la actualidad? ¿Qué son las cualificaciones profesionales?”, en ENSAYOS, Revista de la facultad de Educación de Albacete, núm. 24, (2009) en http//www.uclm.es/ab/educacion/ensayos (25 de octubre de 2012).
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acreditación. Se trata de unificar el reconocimiento de lo aprendido44 sin importar que
los conocimientos adquiridos lo hayan sido en un sistema formal o informal, puesto que
lo importante, a tenor de la propia norma, es el hecho de tenerlos.
A partir de la Ley Orgánica 2/ 2006, de 3 de mayo de Educación, la FP que se
imparte en el sistema educativo tendrá el carácter de “inicial” en consonancia con lo
establecido en la Ley Orgánica 5 /2002 de 19 de junio. Esto es, la FP que otorga el
sistema educativo es una más, una iniciación de carácter básico. El conjunto de la FP
incluirá, por tanto, también la formación continua y la formación ocupacional hoy
englobadas en la formación para el empleo en virtud de la Ley 30/2015, de 9 de
septiembre, por la que se regula el Sistema de FP para el empleo en el ámbito laboral.
Pero quizá es el principio de formación permanente y a lo largo de toda la vida
uno de los elementos más novedosos y, sobre todo, más significativos, dado que la FP
queda caracterizada no solamente como una formación que busca la adaptación al
sistema productivo sino también como una forma de progreso del individuo en
particular y un medio de inclusión y de ascenso social. De hecho la Ley de 2006
representa un paso adelante en la formación permanente al señalar mecanismos que
favorecen la flexibilidad entre los distintos subsistemas de FP.
Ello en consonancia con lo establecido con el objetivo estratégico fijado por el
Consejo Europeo de Lisboa que establecía como un objetivo alcanzable que Europa se
convirtiera en la economía más dinámica y eficiente del mundo, una economía que
ponga el conocimiento en la base de su crecimiento y en la innovación y la creatividad
sus mejores armas45. De hecho ya anteriormente se había adoptado por el Parlamento
Europeo y el Consejo la Decisión nº. 2493/95/CE, de 23 de octubre de 1995 en la que
44 “Ésta es una de las principales consecuencias de la Ley 5/2002: la búsqueda de la integración
tanto de las ofertas formativas existentes como de las distintas formas de certificación y acreditación de las competencias y de las cualificaciones profesionales que se pueden obtener tras cualquier proceso formativo”. CAMAS RODA, F.: La FP en los ámbitos Educativo y Laboral. Análisis tras la LO/2006, de Educación, y del RD 395/2007 de Formación para el empleo, Pamplona (Aranzadi), 2007, pág. 79.
45 LORENTE, R. y TORRES, M.: “Políticas de educación y formación en la UE: una historia de cambios y continuidades”, Revista Española de Educación Comparada, monográfico, (2010), págs. 159-183 en http://www.uned.es/reec/pdfs/16-2010/08_lorente.pdf (26 de octubre de 2012).
14
expresamente se señalaba el año 1996 como el año para la educación y la formación a lo
largo de la vida46.
Lo cierto es que desde la construcción de la UE la educación no ha sido uno de
los aspectos más destacados. Ello ha sido objeto de crítica señalándose que los aspectos
mercantiles y financieros han sido más valorados olvidándose de los educativos que, a
la postre, construyen el espíritu europeo y determinan los primeros47.
Es de destacar en este primer acercamiento a la evolución de la FP, el RD
395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de FP para el empleo. La
principal novedad de esta norma es que viene a integrar la formación ocupacional y la
continua en un ánimo de crear un nuevo concepto, el de la FP para el empleo, pues es
objetivo último de la norma el capacitar a los trabajadores para mejorar su
empleabilidad. Aunque no solamente será este principio el inspirador de la norma. En
efecto, la normativa viene a recoger también la estrategia de aprendizaje permanente al
disponerse que son objetivos básicos de la formación la competitividad de las empresas
y el resto de principios que promueven la formación del trabajador y que le capacitan
como profesional y que contribuyen a enriquecerle personalmente48.
Durante el año 2008 empiezan y se van sucediendo diferentes Reales Decretos
en relativos a las cualificaciones profesionales existiendo en la actualidad 664
cualificaciones profesionales49. Es también en el año 2008 cuando se regulan y clarifican
todos los aspectos referidos a los certificados de profesionalidad siendo completada a
través de una profusa normativa. El término cualificación profesional hace referencia a
46 Decisión nº. 2493/95/ del Parlamento Europeo y el Consejo, de 23 de octubre de 1995, por la que
se declara 1996 como “Año Europeo de la educación y de la formación a lo largo de la vida”. Journal officiel des Communautés européennes, nº. 1.265/45, 26.10.95 en http://eu.vlex.com/vid/declara-educacion-formacion-permanentes-15408656 (26 de octubre de 2012).
47 SARRASATE CAPDEVILA, M.L.: “La educación a lo largo de la vida: prioridad de la UE”, Educación XXI, (2008) UNED, págs. 245-262 en http://www.uned.es/educacionXX1/pdfs/03-08.pdf (26 de octubre de 2012).
48 CAMAS RODA, F.: La FP en los ámbitos Educativo y Laboral. Análisis tras la LO/2006, de Educación, y del RD 395/2007 de Formación para el empleo, cit., pág. 151.
49 Todas ellas pueden ser consultadas en la Base de Datos de Cualificaciones (BDC) en www.educacion.gob.es/iceextranet/bdqAction.do.
15
un sistema oficial de acreditación que acredita las características que una persona
dispone de una de las cualificaciones profesionales del Catálogo Nacional de las
Cualificaciones.
La Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre para la Mejora de la Calidad
Educativa (LOMCE), incide en la idea de vinculación entre el mundo educativo y el
profesional en el marco de la UE al referirse, en la exposición de motivos, al
cumplimiento de los cinco objetivos para el año 202050 a los que esta nueva reforma va
dirigido.
La mejora de la empleabilidad de los estudiantes se introduce, de forma expresa,
como uno de los grandes objetivos de la LOMCE. Ello supone una novedad y a la vez
una declaración de intenciones. Expresa, además, el nexo entre trabajo y educación y la
vinculación de estos dos factores con la buena marcha de la economía. Así, la reforma
se articula mediante la modificación de la LOE e incluye expresamente la FP creando
un nuevo título de FP básica, flexibilizando las vías de acceso desde ésta a la FP de
grado medio y de esta última a la de grado superior y potenciando las asignaturas
optativas encaminadas a cursar los estudios de FP.
Con todo y, como todas las reformas educativas, la LOMCE no está exenta de
polémica y es de esperar que cuantas reformas se hagan en España en esta materia,
tampoco lo estarán. Aun así, el avance hacia una FP dual o compartida entre las
empresas y los centros formativos supone una novedad en el modelo educativo español,
que ya ha sido experimentado de forma exitosa en otros países como Alemania y que es
ampliamente recomendada en amplios sectores empresariales de la economía
española.51
50 Así se recogía en el propio Anteproyecto de la Ley al referirse a que “[...] La Estrategia de la UE para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador ha establecido para el horizonte 2020 cinco ambiciosos objetivos en materia de empleo, innovación, educación, integración social y clima/energía, y ha cuantificado los objetivos educativos a conseguir por la UE para mejorar los niveles de educación: en el año 2020 la UE deberá reducir el abandono escolar a menos de un 10%, y al menos el 40% de la población de entre 30 y 34 años deberá haber finalizado sus estudios de formación superior o equivalente”. Anteproyecto de Ley orgánica para la mejora de la calidad educativa en http://www.educacion.gob.es/horizontales/dms/Ministerio/horizontales/Ministerio/campanas/lomce/20120925-anteproyecto-LOMCE.pdf (5 de noviembre de 2012).
51 GARCÍA BENGOA, J.L.: “La FP compartida: la experiencia de CONFEBASK”, Formación
16
La concepción e integración de la FP de los trabajadores se completa en el año
2015 con la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de FP para
el empleo en el ámbito laboral haciendo especial hincapié en la mejora de la
empleabilidad de los trabajadores a través de conceptos como el de “flexiseguridad”
que indica el camino que en los próximos años seguirá la evolución de la FP en el marco
laboral. Este fin último consagrado en la LOMCE transciende así el ámbito educativo
para integrarse de lleno en toda la concepción de la FP en su globalidad.
Dual, perspectivas en España. Cámara de Comercio Alemana, en http://www.ahk.es/fileadmin/ahk_ spanien/news_bilder_und_dokumente/circulo_formacion_profesional/FP_Compartida_CONFEBASK.pdf (5 de noviembre de 2012)
17
II.- POLÍTICAS ACTIVAS Y ESTRATEGIAS EUROPEAS EN MATERIA DE FP.
1.- Políticas europeas de FP y fomento del empleo: La Estrategia de Lisboa 2000-2010.
La Estrategia de Lisboa para los años 2000 a 2010 se adopta por el Consejo
Europeo en la ciudad de Lisboa -de ahí su nombre- en el año 2000. Los objetivos de la
misma se resumen en recuperar el papel de Europa como motor de crecimiento y
ejemplo de competitividad haciendo que sea un modelo mundial de sociedad organizada
en torno al conocimiento y a la competitividad. La preocupación por el empleo y la
competitividad en una situación económica que ya daba señales de poder entrar en crisis
había llevado a que ya en el Consejo Europeo celebrado en Colonia en el año 199952 se
hiciera ver la satisfacción de sus miembros por celebrarse un nuevo Consejo centrado en
el empleo, en la FP como medio para mejorar la competitividad y en el desarrollo de
una economía creciente que respetara el medio ambiente. Estos objetivos se perseguían
dentro de una visión más amplia que aspiraba a relacionar la evolución de los salarios
con el desarrollo de una mejor política financiera.
Pero es en el empleo donde el Consejo de Europa de Colonia puso el mayor
énfasis, señalando que es necesario seguir insistiendo en las políticas de empleo y
contra el desempleo, y que todas las medidas de la UE en torno al empleo deben ser
unificadas en un gran Pacto Global que sirva de referencia para las acciones futuras que
se tomen en este ámbito. Esas políticas deben ir orientadas a los sectores que sean más
creadores de empleo con el fin de crear una sociedad tecnológica y de servicios53,
diferenciada del resto de economías mundiales por su dinamismo.
52 MONTALVO SANTAMARÍA, A.: “La Estrategia de Lisboa”, Revista de Derecho de la UE,
núm. 5, 2014, págs. 189-195. 53 COLINA ROBLEDO, M.: “La consolidación y el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa. Más
Europa, más empleo y más cohesión social. La cumbre social y el Consejo Europeo de Barcelona”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 42, 2011, págs. 25-69.
18
Las pretensiones del Consejo Europeo de Colonia cristalizan, finalmente con la
celebración del Consejo Europeo de Lisboa. En sus conclusiones se plasma una
estrategia basada en cuatro puntos fundamentales54:
• Avanzar hacia una sociedad del conocimiento.
• Avanzar en el desarrollo de un modelo social europeo que caracteriza a
Europa luchando contra la marginación y adoptando medidas en pro de los
menos favorecidos.
• Elaborar medidas económicas en consonancia con el cambio previsto, sobre
todo, en los aspectos financieros, control de la inflación y lucha contra el
desempleo.
• Protección del medio ambiente desarrollando un modelo de economía
sostenible.
1.1- La FP como objetivo prioritario de la Estrategia de Lisboa.
En el ámbito de la FP y el relanzamiento del empleo puede afirmarse que supone
la consolidación de las políticas de empleo de la UE a las que la Estrategia de Lisboa va
a servir de canal unificador55. A partir de ahí los Estados miembros han desarrollado sus
propias estrategias nacionales en la materia y, en concreto, en FP que en España dan
comienzo en el 2004 dentro de los procesos de diálogo social, y es dentro de esos
procesos negociadores donde se ha avanzado bastante, como la formación para el
empleo o a las directrices que deben marcar el funcionamiento del mercado laboral
español. Lisboa es un hito dentro de la construcción europea56 en cuanto que desarrolla
54 “La Estrategia de Lisboa” en http://www.eu2008.fr/webdav/La_Estrategia_de_Lisboa_ES.pdf
(31 de enero de 2013). 55 MARTÍN PUEBLA, E.: “El empleo en la renovada Estrategia de Lisboa y las medidas laborales
del Programa Nacional de reformas de España”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, cit., pág. 41.
56 “[…] Así entendida, nos encontramos ante el más amplio y coherente conjunto de reformas estructurales adoptado por la UE tras la creación de las propias Comunidades europeas y el lanzamiento
19
un conjunto ordenado de reformas que caminan en el objetivo último del Tratado de
Roma cual es el de conseguir una mayor integración de los países de la UE. Lo que se
pretende con esta estrategia es un cambio de modelo, no un mero cambio formal. Una
transformación que implique cambios globales de todas las relaciones de cualquier
índole en el seno de la Unión. La estrategia y el cambio que esta implica, deviene de la
comparación de la economía europea, de su crecimiento y de las tasas de desempleo que
ya entonces empezaban a crecer, con las otras economías desarrolladas del mundo como
Japón y Estados Unidos57, donde las tasas de paro disminuían y la FP estaba más en
consonancia con las necesidades de las empresas.
En el año 2003 se fijan una serie de criterios o indicadores, concretamente
catorce. Entre esos indicadores merecen destacarse en cuanto a la materia de empleo y
FP los relativos a la tasa de empleo global, la tasa de empleo de la mujer y la de las
personas mayores de 55 años y menores de 64, lo que evidencia la importancia que se le
da a la formación y el empleo y a las medidas para impulsarlo. A la vez, se fijan una
serie de acciones para conseguir los objetivos de Lisboa entre las que se pueden destacar
las orientadas a la homologación de las cualificaciones obtenidas a nivel europeo, la
obtención de competencias asociadas a las nuevas tecnologías y las orientadas al
aprendizaje permanente y a lo largo de la vida. Son importantes también las acciones
destinadas directamente a los objetivos de consecución de aumento del nivel de empleo
y de mejor calidad, para lo cual se programan acciones destinadas al aumento de las
cualificaciones de los trabajadores y a la promoción en los Convenios que se negocien
en los países de la Unión, la preocupación por el apartado de la formación de los
trabajadores, de forma que se promueva la movilidad funcional y geográfica de los
trabajadores y la promoción de los mismos en los puestos de trabajo, adoptándose
medidas que fomenten la flexibilidad en los horarios y jornadas laborales58.
de la unión monetaria, como colofón de los objetivos de cooperación e integración anunciados en el Tratado de Roma y como prólogo de la Constitución de la UE”. MATÍAS CLAVERO, G.: “La Estrategia de Lisboa sobre la sociedad del conocimiento: la nueva economía”, ICE, núm. 820, 2005, págs. 169-193.
57 MATÍAS CLAVERO, G.: “La Estrategia de Lisboa sobre la sociedad del conocimiento: la nueva economía”, cit., pág. 170.
58 MOJÓN BARQUÍN, T.: “La Estrategia de Lisboa”, Revista de Derecho de la UE, núm. 5, págs. 189-195.
20
Es cierto que estas políticas no son algo nuevo. Sus pretensiones ya venían
apuntadas en un principio desde diversos ámbitos59 y concretamente el Consejo Europeo
de Colonia ya había preparado la Estrategia de Lisboa como se ha apuntado. Sin
embargo, sí que hay ciertas novedades importantes como son el planteamiento integral
de las políticas diseñadas y el esfuerzo por sistematizar todas las acciones en materia de
promoción del empleo. Todo ello cristaliza en dos líneas de acción dentro de los cuáles
se enmarcan los objetivos concretos. Esas dos líneas son una reforma de la economía de
la Unión en la que tienen que colaborar todas las instituciones europeas y todos los
Estados y afianzar el modelo social europeo con medidas que estén destinadas a los
ciudadanos europeos. Será el propio Consejo Europeo el que va a liderar esta estrategia
con el objetivo de controlar su evolución y de darle el mayor apoyo y la mayor
importancia institucional.
En cuanto a la reforma económica, esta es importante, por cuanto la misma va a
influir notablemente en las empresas de la Unión y por lo tanto en la política laboral y
de FP mediante la promoción de normativa y los compromisos de los Estados miembros
en cuanto a esta estrategia. Una de las medidas, la potenciación de las nuevas
tecnologías, influye notablemente en la FP en cuanto a que las mismas se van a añadir a
los requerimientos de formación plasmados en la negociación colectiva y también al
nivel de la formación reglada, es lo que se conoce por la iniciativa e-Europe60. También
tiene una relevancia práctica en cuanto a la FP, la voluntad de potenciar el espíritu
emprendedor, intentando que la asunción de riesgos y la creación de mercados dotados
de mayor dinamismo sean elementos cotidianos no solo dentro de las empresas sino
dentro de los valores propios del ciudadano medio europeo, lo que significa potenciar el
espíritu emprendedor también en las escuelas e Institutos, algo en España se ha hecho
59 En el Informe Delors cuando su autor se pregunta el motivo de hacer el Libro Blanco esgrime
una poderosa razón que va a impregnar después todas las estrategias en este sentido de la UE. Tal y como señala: “[…] La razón es una sola. Una palabra: el paro. Conocemos su magnitud, y también sus consecuencias. Y la experiencia demuestra lo arduo que resulta combatirlo”. INFORME DELORS: Crecimiento, competitividad, empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI. Libro Blanco 1994 en http://www.gipuzkoa.net/esparru/cast/tyacim01.html (1 de febrero de 2013).
60 CALVO HORNERO, M.N.: “La UE en la sociedad de la innovación y el conocimiento”, Economía Industrial, núm. 370, 2008, págs. 25-32.
21
con las asignaturas de Iniciativa emprendedora en la Educación Secundaria Obligatoria
o el módulo de FP en los ciclos LOE de Empresa e Iniciativa Emprendedora.
Por último, señalar en cuanto a los grandes objetivos perseguidos por la
Estrategia de Lisboa que se considera esencial la inversión en las personas fomentando
la educación permanente y a lo largo de toda la vida, en la creencia de que será la
prolongación de la vida laboral la que va a marcar la evolución del mercado laboral a
nivel europeo61. Este objetivo incluía la elaboración de planes a nivel de los Estados
miembros donde se concretaran las medidas en cuanto al empleo y que en el caso
español cristaliza en el Plan Nacional de reformas (PNR)62 que será el instrumento a
través del cual se reforzaría el compromiso del Reino de España con dicha estrategia y
se plasmarían medidas concretas de acción encaminadas al empleo, la FP, así como del
resto de materias incluidas en la misma.
El cambio que se impulsa se asienta básicamente en la transformación de la
concepción del modelo social europeo, lo que incluye trabajar en el establecimiento de
un sistema único de cualificaciones que posibilite el aumento de las mismas entre los
europeos, integrar la idea de que la formación en las empresas se debe dar a lo largo de
la vida y que la misma requiere de una FP en todos los niveles de la educación del
individuo y lograr que ninguna persona quede excluida de la educación. Para ello habrá
que implantar medidas de formación para todos, cambiar la mentalidad del trabajador
europeo fomentando la libre circulación de trabajadores y la movilidad funcional dentro
de las empresas y mejorar los niveles de protección para casos de enfermedad,
desempleo o jubilación para toda la población de la UE.
La idea es que la integración europea pasa por evitar los graves riesgos que
conllevarían diferentes niveles de crecimiento y desarrollo entre los países de la Unión
fomentándose los recelos entre países miembros que tendrían diferentes modelos de
61 MERINO LLORENTE, M.L. y SOMARRIBA ARECHAVALA, N.: “Análisis de los objetivos
de empleo de la Estrategia de Lisboa por Comunidades Autónomas. Especial referencia al caso femenino”, en http://www.ruct.uva.es/pdf/Revista%207/7201.pdf (1 de febrero de 2013).
62 MULAS GRANADOS, C.: “La Estrategia de Lisboa, el Programa Nacional de reformas y las políticas de oferta en España”, ICE, núm. 837, 2007, págs. 231-245.
22
empleo con diferente calidad del mismo. Estas diferentes políticas harían que los
problemas de desempleo de un país pudieran contagiarse a otros, que la pobreza pudiera
influir en los desplazamientos dentro de la Unión con fenómenos migratorios
indeseables y que el fuerte potencial que tiene Europa como sociedad que
tradicionalmente ha apostado por el conocimiento pudiera difuminarse o perderse. Ante
estos riesgos, en Lisboa se van a proponer políticas que se canalizarán a través de un
grupo de Alto Nivel permanente63 que garantizaría la existencia de medidas en orden a
la mejora de los sistemas europeos de protección social y la viabilidad de los sistemas
de jubilación en una Europa con cada vez menores índices de natalidad y en la que es
imprescindible el establecimiento de medidas de solidaridad intergeneracional.
Con el objetivo puesto en el empleo la clave se ve en la mejora de los sistemas
de formación a todos los niveles. Para ello, se trata de integrar ya no solamente a las
instituciones europeas sino a los propios Gobiernos, a los interlocutores sociales y a las
organizaciones representativas de la sociedad como pueden ser los sindicatos y
organismos de representación empresarial e incluso haciéndolo extensivo a todas las
instituciones con protagonismo en la sociedad civil64. La educación es vista como un
medio estratégico de caminar hacia esa sociedad del conocimiento y se constata que el
cambio de estrategia va a afectar a los sistemas educativos de los países miembros en
todos sus niveles. De este modo, se harán recomendaciones explícitas para que las
escuelas caminen hacia un cambio de orientación en el ámbito tecnológico,
proponiéndose objetivos en este sentido, como la cualificación de los profesores en
nuevas tecnologías, la conexión de la totalidad de las escuelas a la red y la cualificación
en TIC para todos los trabajadores y ciudadanos en general con el objetivo puesto en el
año 200565. Y en consonancia con lo anterior, se prevé un aumento de las inversiones de
los Estados en educación que garantizará el aumento del número de personas
63 LUZÓN TRUJILLO, A. y SEVILLA MERINO, A.: “La agenda de Lisboa en el proceso de
construcción europea”, Revista española de educación comparada, núm. 16, 2010, págs. 15-21. 64 MARTÍN PUEBLA, E.: “El empleo en la renovada Estrategia de Lisboa y las medidas laborales
del Programa Nacional de reformas de España”, cit., pág. 46. 65 MATÍAS CLAVERO, G.: “La Estrategia de Lisboa sobre la sociedad del conocimiento: la nueva
economía”, cit., pág. 176.
23
susceptibles de recibir FP y en concreto, en nuevas tecnologías y el cambio de rumbo en
los sistemas de educación de los Estados de la UE, lo que supone un verdadero reto para
los países miembros. Esta apuesta por una política europea orientada a la formación que
en su día va a cristalizar en el documento Formación y Educación 2010, se va a apoyar
en medidas concretas en torno a tres ejes básicos: la mejora de la calidad de los
servicios ofrecidos, el establecimiento de una serie de competencias básicas comunes y
la plasmación en medidas concretas del principio de educación permanente y a lo largo
de la vida.
El principio que guía la Estrategia es que Europa se convierta en un ejemplo
mundial por la calidad de su educación y su formación. Para ello los Estados miembros
tenían que huir de su defensa de los tradicionales particularismos que los separaban para
centrarse en todo aquello que tenían en común y elaborar una verdadera Política
Educativa europea. De ahí, que a partir de la Estrategia de Lisboa, pueda hablarse de un
giro hacia la elaboración de una política común que va a influir desde entonces y hasta
la actualidad en las medidas en torno a la formación de los países de la Unión66. Esa
preocupación por la formación, que tiene una relación evidente con el empleo67, es parte
de la idea de transformación que preside toda la Estrategia de Lisboa en la que está
presente, como en el resto de materias, la evidente tensión entre las competencias de los
Estados miembros y las de la propia Unión.
Es, pues, un punto de partida68 dentro del cambio de orientación en las políticas
de FP de la UE, puesto que se considera que está vinculada a la transformación del
modelo productivo vigente hasta entonces y su camino hacia otro modelo económico y
social basado en la sociedad del conocimiento, donde el crecimiento no esté sujeto de
forma tan evidente a los vaivenes económicos y financieros y en el que la economía sea
66 NOVOA, A.: “La construcción de un Espacio Educativo Europeo: gobernando a través de los
datos y la comparación”, Revista Española de Educación Comparada, núm. 16, 2010, págs. 23-41. 67 PRIETO PRIETO, A.: “La nueva fase de la estrategia europea de empleo”, Revista del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 52, 2004, págs. 211-220. 68 LORENTE GARCÍA, R.: “Configuración de las políticas europeas de FP ante las nuevas
demandas del mercado laboral”, Profesorado, Revista de Curriculum y Formación del profesorado, núm. 2, 2011, págs. 358-369.
24
más respetuosa con el medio ambiente para lo que la formación juega también un papel
muy eficaz. De ahí que la FP, como formadora de capital humano, se concibe como una
solución a la creciente competencia a nivel global y en la que Europa puede destacar en
comparación con otros países. Con el objetivo de que los principios en torno a la
formación, en general, y a la profesional en concreto, se crean instrumentos de control
como el MAC (Método Abierto de Coordinación), en el que los Estados Miembros
pueden controlar a los otros Estados69 de manera que todos controlan a todos, con el fin
de que las políticas comunes que se diseñen no se varíen y se logre la convergencia en
cuanto a la consecución de los objetivos programados. Todo el proceso se guía por el
concepto de responsabilidad (accountability) administrativa británica70 que fue adoptada
por el gobierno conservador británico entre los años 1987 y 1988 y que se basa en la
publicidad de los resultados y el control por organismos independientes.
Las acciones de FP se consideran “áreas sensibles”71 puesto que afectan a las
políticas de empleo, a la política económica, al mercado laboral, la negociación
colectiva y al propio modelo social. Ello hace que el MAC se configure como un buen
instrumento de trabajo, tratándose de evitar las implicaciones políticas presentes en la
materia. Lo que hace el MAC es reforzar las competencias de la Unión en materia de
FP, demostrándose a la vista de la evolución posterior, como un eficaz mecanismo de
control y de presión a los Estados para que las políticas de FP caminen en un mismo
sentido dentro de la UE.
En cuanto a la FP de carácter permanente o a lo largo de la vida, se produce un
cambio de orientación igual de importante que en el ámbito educativo, puesto que la
formación no va a responder a requerimientos inmediatos de las empresas sino que lo
que se pretende es introducir en la cultura empresarial el principio de que la formación
69 MUNIOZGUREN LEZCANO, M.J.: “Políticas de FP en Europa de 2000 a 2010”, Anuario en
supervisión educativa: Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España, núm. 7, 2013, págs. 22-35.
70 ENKVIST, I.: Educación, Educación, Educación: aprender de las reformas escolares inglesas, cit., pág. 37.
71 MACHADO PAIS, J.: “Los dilemas del reconocimiento del aprendizaje informal”, Revista de Estudios de juventud, núm. 65, 2004, págs. 83-98.
25
a lo largo de la vida debe ser consustancial al trabajo y que un trabajador,
independientemente de cuál sean los requerimientos inmediatos de su empresa, debe
asumir que tiene derecho a la formación y el empresario deber de proporcionársela. El
concepto incluirá, además, que la formación debe ser asequible para el mayor número
posible de trabajadores, lo que amplía la idea de una formación a lo largo de la vida a
una formación permanente y para todos. Este cambio de modelo se orienta también
hacia la asunción por el trabajador de competencias profesionales y esto conlleva, a su
vez, cambios en las formas y la organización de la FP, puesto que, en adelante, y a
partir de Lisboa, se empezarán a mirar los resultados más que los medios para
alcanzarlos.
Así, los mecanismos de evaluación de la FP se encargarán de comprobar si se
han alcanzado las competencias propias de las enseñanzas. La importancia de la
evaluación y el control serán, pues, primordiales. Lo verdaderamente esencial es que los
trabajadores tengan las destrezas y los contenidos propios de la formación recibida. De
ese modo, a nivel europeo, será mucho más sencilla la movilidad de los trabajadores,
haciendo que esos conocimientos estén a disposición de las empresas europeas donde
quiera que sean requeridos pues son exportables. Además, esos conocimientos deben ser
flexibles para que se puedan adaptar a las novedades que van surgiendo en un entorno
donde se tiende a reconocer todo tipo de aprendizajes, tanto los formales como los
informales72. De este modo, el trabajador va ganando valor como demandable por las
empresas, a medida que se va enriqueciendo con la formación recibida. De ahí que la FP
tenga que responder al nuevo reto de dotar de empleabilidad a los trabajadores, pues es
el empleo el objetivo primordial, o por lo menos, uno de los más importantes que
señala.
El diseño de los sistemas de FP debe caminar, pues, hacia aquellos que mejoren
la empleabilidad de los trabajadores. Ello haría que los modelos tradicionalmente
orientados a la formación dual tengan mayor fuerza que otros orientados a formas más
estatalizadas de formación. El peso de Alemania dentro de la UE explica que su modelo
72 LORENTE GARCÍA, R.: “Configuración de las políticas europeas de FP ante las nuevas demandas del mercado laboral”, cit., pág. 367.
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se haga más y más exportable en detrimento de otros ejemplos de FP importantes como
el francés. El caso del Reino Unido sería diferente porque el mundo anglosajón camina
a su propio ritmo, muy alejado por propia voluntad, por su historia y por su sistema
económico de vinculaciones atlánticas con los sistemas continentales. En Lisboa, el
peso de Alemania se hace sentir en cuanto que la empleabilidad se impone como fin de
la FP. El objetivo de lograr una Europa más competitiva y eficiente se realizaría por una
vía más bien a la alemana. Del mismo modo, en la interpretación de Lisboa, la cohesión
social se lograría mediante la mejora de los niveles educativos de los ciudadanos
europeos, vinculándola a una formación sobre todo técnica y con un claro perfil relativo
a las nuevas tecnologías y al conocimiento del funcionamiento de la red internet. En
este sentido, el Reino de España asume este reto y en el 2015, con la nueva regulación
de la FP para el empleo, el concepto de empleabilidad y de cohesión social, están
insertos en los principios rectores del sistema73.
En realidad, Lisboa no aporta novedades radicales, puesto que los
planteamientos en cuanto a la FP y el empleo, ya habían sido antes apuntados. Se
trataría, más bien, de un “relanzamiento”74 de esas políticas entre las que se pueden
citar el Libro Blanco de Delors, de 1993, el Tratado de Amsterdam, de 1997 y la
Cumbre de Luxemburgo, de 1997. La novedad es que los objetivos y formas de trabajar
se replantean, se unifican y se traza una estrategia a varios años con la formulación de
elementos de evaluación y control. Y esos objetivos se irán logrando en el campo de la
FP con el diseño de políticas encaminadas a la formación permanente, siendo esta una
aplicación práctica del principio europeo de igualdad de oportunidades.
73 Así se establece en el artículo 3 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el
Sistema de FP para el empleo en el ámbito laboral en los dos primeros apartados: “[...] Los principios que rigen el sistema de FP para el empleo son: El ejercicio del derecho individual a la formación y la garantía de igualdad en el acceso de los trabajadores, las empresas y los autónomos a una formación vinculada a las necesidades del mercado laboral. La anticipación a los requerimientos y cambios del modelo productivo, como vía fundamental para reforzar la calidad y eficacia de la formación. La unidad del mercado laboral y la libre circulación de los trabajadores en el desarrollo de las acciones formativas”. Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de FP para el empleo en el ámbito laboral.
74 DE PABLOS, J.C. y MARTÍNEZ, A.: “La estrategia europea de Empleo: Historia, consolidación y claves de interpretación”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 77, 2004, págs. 105-133.
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La formación permanente es, así considerada, un objetivo global75, dentro del
cual se incluiría el fomento del aprendizaje profesional. Para ello, se pretende
transformar la forma tradicional de aprender dentro de los diferentes países de la UE.
Pero no solo será esa transformación lo que contribuirá a hacer del aprendizaje
permanente una vía para el cambio de modelo económico y social hacia una Europa más
competitiva. También serán necesarias otras formas. De ahí que se fomente la
colaboración y el partenariado entre instituciones europeas implicadas en el aprendizaje
y la formación, como pueden ser instituciones educativas, organizaciones sociales y
también la Administración pública a todos sus niveles.
Del mismo modo, se potencia un enfoque hacia las nuevas tecnologías, pero con
la atención a las necesidades de los alumnos y de las empresas, que demandan
trabajadores cada vez más cualificados. Para lograr estos objetivos se ve imprescindible
que los recursos aumenten. Estos recursos se lograrán a través de la intervención
decidida de los Estados en la educación pero también a través de la implicación de las
empresas en la formación. Dentro de esa colaboración que se abre en la Estrategia de
Lisboa, se pide la mayor implicación de las empresas, lo que significa en la práctica que
las mismas participen activamente en la planificación y el diseño de la formación y en
las infraestructuras para impartir la misma, creando lugares aptos para la formación en
el propio puesto de trabajo. También se incluiría en este apartado, la introducción dentro
de los procesos de negociación colectiva del apartado de la formación.
Todas estas medidas, tendrían que lograr que en varios años se impusiera un
cambio dentro de los valores, las costumbres y las actitudes de las empresas. Un cambio
que supondría la inclusión del aprendizaje como verdadero motor de cambio y de
mejora de la competitividad de las empresas de la UE.
75 Así en la Comunicación de la Comisión europea de 21 de noviembre de 2001 se señala que:
“[…] El futuro de Europa depende de la medida en que sus ciudadanos puedan afrontar retos económicos y sociales. Un «espacio europeo del aprendizaje permanente» les permitirá pasar con libertad de un entorno de aprendizaje a un entorno de trabajo y de una región a otra o de un país a otro para utilizar de la mejor manera posible sus aptitudes y sus cualificaciones. El aprendizaje permanente hace hincapié en el aprendizaje desde la enseñanza preescolar hasta después de la jubilación («desde la cuna hasta la tumba») y, al mismo tiempo, comprende todas las formas de educación (formal, informal o no formal)”, en http://europa.eu/legislation_summaries/education_training_youth/lifelong_learning/c11054_es.htm (4 de febrero de 2013).
28
Para que estos planteamientos funcionen, será esencial también, un cambio en el
diseño de los elementos de control por parte tanto de los Organismos europeos al efecto
como de los Estados miembros76 que deben generar sus propias formas de evaluar el
proceso. Para ello, a partir de entonces, se va a trabajar en el establecimiento de formas
únicas de valoración para todos los tipos de formación sea cual sea su forma de
adquisición porque lo importante es la formación a través de la adquisición de
competencias, lo que en la práctica, significará que una competencia o conjunto de las
mismas adquirido en un país de la Unión será reconocido en cualquier otro. Así se
favorecerá que todos los ciudadanos reciban información y asesoramiento sobre la FP y
los tipos de formación a su alcance, así como la manera de adquirirlos en toda la UE.
Ello significa que, en consonancia con el principio de utilización preferente de las
nuevas tecnologías, se potenciará la información a través de la red internet, con la
creación de los oportunos portales dedicados a la orientación, al empleo y a la FP en
Europa77.
En cuanto a los sistemas de enseñanza de FP, la nueva Estrategia les afecta en
cuanto que las formas pedagógicas utilizadas, la colaboración con las empresas, la
financiación de la misma, vienen llamadas a experimentar profundas transformaciones,
tendiéndose a fomentar el cambio de mentalidad con la inclusión de las nuevas
tecnologías en los procesos formativos y la formación en y para el puesto de trabajo,
siendo el centro de trabajo un lugar de formación y no solo de trabajo. La comunicación
entre las personas e instituciones implicadas en procesos de FP en el ámbito europeo se
ve como fundamental, favoreciéndose el establecimiento de Planes y Programas que
76 En este sentido es importante resaltar la Resolución del Consejo y de los Representantes de los
Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en Consejo, de 21 de noviembre de 2008, que señala que: “[…] La presente resolución hace hincapié en la necesidad de reforzar la aplicación activa de una política de orientación en el marco de las estrategias nacionales de formación y aprendizaje permanente. Establece cuatro ámbitos prioritarios para la orientación permanente, destinados a: la adquisición de capacidades de orientación, el acceso a los servicios de orientación, en particular de los ciudadanos pertenecientes a colectivos desfavorecidos, la calidad de los servicios de orientación, la coordinación y cooperación entre todas las partes implicadas a todos los niveles posibles”.
77 El portal europeo EURES es un portal íntegramente dedicado a la FP y a la búsqueda de empleo en Europa y se presenta como “Una forma fácil de encontrar información sobre las oportunidades de empleo y aprendizaje en Europa”, en http://ec.europa.eu/eures/home.jsp?lang=es (4 de febrero de 2013).
29
tengan como objetivo el intercambio de formación y experiencias dentro del ámbito de
la formación78.
1.2.- Evaluaciones intermedias de la Estrategia de Lisboa.
La evaluación del proceso de Lisboa era una de las máximas planteadas desde un
principio. Por ello, en el año 2002, se realiza una Comunicación79 de la Comisión
mediante la que se procede a una evaluación y mediante la cual se pretendían impulsar
medidas que mejoraran los notables índices de desempleo, avanzando en la consecución
de una sociedad europea del conocimiento.
Los primeros análisis desvelaron progresos80, si bien, no lo suficientemente
notables. Lo que llama la atención en relación con la FP es que se resalta la relación
entre el aumento del nivel de formación de los trabajadores y la reducción del
desempleo, es decir, que la mejora de la empleabilidad de los trabajadores pasa por
mejorar los niveles de formación. Con ello, se consolida y queda probada la política
establecida en la propia Estrategia de Lisboa de lograr una sociedad europea orientada a
la formación como medio de mejorar la productividad de las empresas y de aumentar la
riqueza y, por lo tanto, lograr mayor cohesión social y menores desigualdades.
Los primeros balances de las políticas europeas surgidas en el contexto de la
Estrategia de Lisboa también desvelan otros notables éxitos, como es que el llamado
78 OAPEE es el Organismo Autónomo de Programas Educativos Europeos y es el encargado de canalizar los esfuerzos europeos realizados en este ámbito. Se define asimismo como: “[…] El Organismo Autónomo Programas Educativos Europeos está adscrito al Ministerio de Educación y tiene como misión gestionar la participación española en el Programa de Aprendizaje Permanente (PAP) de la UE. Es la Agencia nacional española del PAP y, por tanto, responsable de desarrollar las acciones descentralizadas de los diferentes programas: Comenius para la educación escolar, Erasmus para la educación superior, Leonardo da Vinci para la FP y Grundtvig para la educación de adultos”, en http://www.oapee.es/oapee/inicio/oapee.html (4 de febrero de 2013).
79 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 17 de julio de 2002, relativa al balance de cinco años de aplicación de la estrategia europea de Empleo, en http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_ policy/ (4 de febrero de 2013).
80 Concretamente se señala que los análisis muestran “[...] una reducción del desempleo estructural en toda la UE, un mayor crecimiento del empleo, una relación entre progresos en materia de productividad y nivel de formación de la población, y una mayor capacidad de respuesta del empleo mediante el desarrollo de los contratos de duración limitada”.
30
MAC (Método Abierto de Coordinación)81 funciona notablemente bien. Este Método
señala el principio de subsidiariedad entre los Estados miembros y la propia UE, de
modo que se establecen objetivos comunes y métodos de vigilancia también comunes.
Unos Estados vigilan a los otros y todos son, a su vez, vigilados por los organismos
comunitarios correspondientes. Todas las políticas en relación con el empleo o la
formación deben de ser coherentes y seguir una misma línea y se llevarán a cabo a
través de Planes de acción de carácter nacional.
Se pone de manifiesto, por tanto, que los problemas ligados al desempleo
persisten en la Unión y que la Estrategia de Lisboa ha mejorado pero no solucionado el
problema, por lo que se evidencia la necesidad de impulsar las medidas de fomento del
empleo, entre las que se incluyen las que se puedan disponer en el campo de la FP con
el fin de disminuir las divergencias evidenciadas por la estadística entre los distintos
países europeos.
En el año 2004, motivado por las primeras evaluaciones, se elabora el “Informe
Empleo, Empleo”82, a solicitud de la Comisión europea. El grupo se reunió hasta en seis
ocasiones y presentó su Informe a la Comisión el 3 de noviembre de 2004. Con el
objetivo de la creación de más y mejores empleos el Informe hace un análisis de los
precedentes, la situación hasta el momento y una serie de recomendaciones finales que
sirvan para tomar medidas por parte de las autoridades competentes.
El Informe hace un balance claro y conciso de la situación. En primer lugar, se
señala que la situación económica, tanto europea como mundial, ha contribuido a frenar
de algún modo los objetivos primigenios pero no utiliza esto como excusa sino que va
más allá. Cree que ha sido la falta de una verdadera acción política lo que ha hecho que
81 “El nacimiento de la estrategia europea de empleo: el proceso de Luxemburgo”, en
http://europa.eu/legislation_summaries/employment_and_social_policy/community_employment_policies /c11318_es.htm (4 de febrero de 2013).
82 Así puede leerse en el Informe elaborado a solicitud de la Comisión presidido por el ministro holandés Win Kok, “La Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo. Informe del Grupo de Alto Nivel presidido por Wim Kok. Noviembre 2004”, en http://www.descifrandolaglobalizacion.com/ index.php/textos-de-la-union-europea/10-la-estrategia-de-lisboa-para-el-crecimiento-y-el-empleo-informe -del-grupo-de-alto-nivel-presidido-por-wim-kok-parte-i (5 de febrero de 2013).
31
no se haya avanzado lo suficiente83. También se señalan como las principales causas de
este retraso, la existencia de demasiados objetivos a alcanzar en un corto periodo de
tiempo y los intereses en conflicto en los que juegan los enfrentamientos y recelos entre
Estados miembros, la rivalidad de instituciones dentro de las propias administraciones
de los Estados y el resto de instituciones como sindicatos y organizaciones
empresariales llamados a desempeñar un papel importante.
El bajo crecimiento demográfico y el envejecimiento de la población son otros
problemas ineludibles resaltados que provocan que la UE se vea en desventaja con otras
zonas del mundo más dinámicas como América del Norte y, especialmente, Asia. No
obstante, los presupuestos de Lisboa se siguen considerando válidos, recomendándose
actuar en varias áreas, como son: la sociedad del conocimiento, el mercado interior, el
negocio del clima, el mercado laboral y la sostenibilidad del medio ambiente.
Es esta última, el mercado laboral, la que más interesa, pues el Informe revela
que se deben desarrollar más acciones encaminadas al aprendizaje permanente, lo que
incluye medidas a tomar en FP. Ello pasaría necesariamente porque cada Estado elabore
políticas dentro de un marco común y que lo haga de forma más decidida y precisa
posible. Para ello, se propone un liderazgo activo de la UE a través de la actuación del
Consejo Europeo, organismo al que se le atribuye la responsabilidad de crear un marco
estable. Después, los Parlamentos nacionales deberían implicarse con una decidida
apuesta legislativa, comprometiéndose con los objetivos de Lisboa. Esa actividad
parlamentaria nacional, debería ser revisada exhaustivamente por los Organismos
europeos, de modo que se pudiera controlar el grado de ejecución de las políticas
inicialmente diseñadas por el Consejo Europeo. Asimismo, las organizaciones
empresariales y sindicales, deberían adoptar un papel más activo implicándose en el
trabajo.
83 En uno de los párrafos se señala: “[...] Es evidente que no hay motivos para la complacencia.
Muchas de las metas no se van a alcanzar. Europa ha perdido terreno frente a los EE.UU. y Asia y sus sociedades están esforzándose”. La Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo. Informe del Grupo de Alto Nivel presidido por Wim Kok. Noviembre 2004”, en http://www.descifrandola globalizacion.com/index.php/textos-de-la-union-europea/10-la-estrategia-de-lisboa-para-el-crecimiento-y-el-empleo-informe-del-grupo-de-alto-nivel-presidido-por-wim-kok-parte-i (5 de febrero de 2013).
32
Otro de los problemas que se constata en el desarrollo del proceso es que la
responsabilidad está diluida84. Los objetivos de Lisboa son considerados demasiado
amplios cuando no lastrados por una ideología concreta85. Se hace necesario crear metas
claras y qué organismos son los responsables de conseguirlas y quién y qué se va a
controlar. De lo contrario, los Estados miembros lo verán como una declaración de
intenciones que no les obliga en modo alguno y las acciones no se llevarán a cabo con
decisión.
El papel de la FP a partir de Lisboa va a cambiar de forma paulatina, así como el
resto de los fines ligados a la formación. Se van a proponer una serie de objetivos que se
tienen que conseguir para el 2010, entre los que destacan el aumento de la media de
población europea que se va a formar a lo largo de toda la vida. Pero estos no se
consideran suficientemente ambiciosos86. Lisboa define una estrategia a favor de la
educación permanente o educación a lo largo de toda la vida y sigue siendo objeto de
debate puesto que necesita de recursos y de la movilización de amplios sectores sociales
y políticos. Esta movilización requiere una apuesta decisiva de los organismos que la
promueven y de acciones concretas. Para algunos no se han cumplido las premisas
iniciales y necesitan reformularse87. El aprendizaje permanente toma las personas como
un factor más del proceso económico, como capital humano88, y por lo tanto, no se
tienen en cuenta otros factores que históricamente han Estado muy presentes en la
84 El Informe “Empleo, empleo, empleo” señala este defecto al afirmar que: “[…] La Estrategia de
Lisboa se ha convertido en demasiado amplia como para ser entendida como una narración interconectada. Lisboa trata sobre todo y por lo tanto de nada. Todo el mundo es responsable y por lo tanto nadie. El resultado final de la estrategia a veces se ha perdido”.
85 BUSTER, G.: “La Estrategia de Lisboa de la Europa neoliberal”, en http://firgoa.usc.es/ drupal/node/4567 (5 de febrero de 2013).
86 FEDERIGHY, P.: “La educación y la formación en Europa tras el 2010”, Revista de Educación, núm. 339, 2006, págs. 801-823.
87 “[…] La actual estrategia del aprendizaje de por vida no supera el examen de la coherencia normativa y está privada de una capacidad realista de predicción. En otras palabras, por cómo está concebida, no producirá cambios ni pondrá a los gobiernos en disposición de tutelar los cambios realizados. Si éstos se confirman, dependerán esencialmente de la iniciativa de las empresas y de la sociedad civil. Ésta, por cómo está formulada, es insostenible”. FEDERIGHY, P.: “La educación y la formación en Europa tras el 2010”, cit. 2006, pág. 819.
88 PÉREZ Y PÉREZ, L. y MARCOS CALVO, M.A.: “La cohesión regional en la UE: una aproximación a partir del índice de Lisboa”, Revista de Derecho de la UE, núm. 40, 2015, págs. 169-196.
33
formación y el trabajo en Europa, como la búsqueda de formación y el trabajo posterior
para alcanzar el bienestar, la felicidad en suma, que consiste no sólo en el aspecto
económico y material sino también en la humanización del trabajo, en considerarlo
como un camino al bienestar y no hacia la simple mejora de la productividad y la
competitividad de las empresas. En este aspecto se reclama una mayor intervención
estatal. Con todo, parece evidente que en torno a la FP y el empleo se orientan acciones
desde la perspectiva de concebir la formación como un elemento de competitividad,
como una inversión. De ahí que se haga una apuesta decidida por cambiar el entorno en
el que se da la FP descartándose, cada vez más, el entorno educativo como el único
idóneo y apostando por la formación en el centro de trabajo. El objetivo es que la
formación se adapte a las necesidades de competitividad de las empresas, de ahí que se
potencie la flexibilidad tanto en las formas de contratación como en la propia FP que
reciben los trabajadores. También se intenta rebajar costes en los procesos formativos,
considerándose que el Estado ahorra dinero trasvasando los procesos formativos a las
empresas. La FP así entendida, será un elemento más dentro de una serie de políticas
más amplias y globales de orden económico y social.
1.3.- El relanzamiento de la Estrategia de Lisboa del año 2005.
En el año 2004 ya se había constatado que la nueva coyuntura económica de
Europa hacía necesaria una revisión. De ahí que se acordara que en el Consejo de la
primavera de 2005 se repensaran las acciones, en orden a poder cumplir los objetivos
diseñados para el año 2010, adaptando las previsiones iniciales. La necesidad de realizar
esta adaptación viene dada por89 el diferente contexto económico en el que surgieron las
iniciativas. En efecto, el diseño inicial se realizó en un momento en el que en Europa
existía una decidida apuesta por pensar en que la sociedad del conocimiento era la salida
a la crisis, olvidándose de los sectores tradicionales que habían hecho grande al Viejo
continente como la agricultura y, sobre todo, la industria. En la tradicional comparación
89 YBÁÑEZ RUBIO, I.: “Revisión de la Estrategia de Lisboa en la UE. Trabajar juntos para el
crecimiento y el empleo”, Información Comercial Española, núm. 829, 2006, págs. 165-174.
34
con los Estados Unidos90, se creyó ver la clave en la superioridad de la investigación y la
apuesta por las nuevas tecnologías de América mientras que Europa se consideraba que
no estaba a la altura de la potencia tecnológica Estadounidense. Además, en el momento
de pensarla, aún no había estallado la crisis financiera, no había ocurrido el desastre del
11 de septiembre de 2001 que introdujo fuertes elementos de incertidumbre a nivel
mundial, y la letal crisis inmobiliaria y financiera no se había extendido al territorio
europeo. Todos estos elementos variaron el contexto en el que había sido concebida.
Pero es que, además, ello no fue el resultado de los esfuerzos de todos los países
sino de algunos dirigentes que se empeñaron en continuar las reformas que habían
llevado a cabo en sus países a nivel europeo, lo que contribuyó a que los objetivos
fueran tan sólo parciales, sin expresar el convencimiento verdadero de la totalidad de
los miembros de la UE. El método que se escogió para el cumplimiento de las acciones
programadas estuvo en consonancia con la génesis de la idea inicial, es decir, como no
se contó con la voluntad primigenia de todos los países se tuvo que dejar el desarrollo
de las políticas a la voluntad de cada uno de los miembros, lo que se tradujo en
diferentes ritmos de aplicación y, a la postre, en fracaso, al menos parcial. El nuevo
método MAC aplicado91 contribuyó a crear el ambiente óptimo dada la excesiva
complicación administrativa y el requerimiento de una voluntad por parte de los
Estados nacionales que desde un principio no existía. Hay que sumar a ello que desde
un principio se perdió de vista el objetivo fundamental, que no era otro que continuar
con la idea de más y mejores empleos, introduciéndose conceptos memorables pero
vagos como la igualdad, la equidad o la gestión medioambiental. Todo ello, hace
evidente que el conjunto de dificultades provocara que, a partir de los primeros esbozos
de la Estrategia, no se progresara en absoluto.
A todo ello, se une el hecho del crecimiento de euroescepticismo, al comprobar
cómo las políticas pensadas para crear más y mejores empleos devinieron, en la
90 OUCHI, W.: Theory Z: How American Business Can Meet the Japanese Challenge, (Perseus),
1981. 91 ROBLES CARRILLO, M.: “El método abierto de coordinación: una técnica original de acción
europea”, Gaceta Jurídica de la UE y la competencia, núm. 239, 2005, págs. 3-21.
35
realidad, en recorte de derechos sociales y prestaciones92 haciéndose evidente la
constatación de una parálisis de la Estrategia y, a la vez, la necesidad del encargo de un
exhaustivo Informe que dé paso a una revisión.
Esa idea cristaliza en el Informe SAPIR de julio de 2003 que, en síntesis,
constata el fracaso de las políticas de la UE en materia de empleo y crecimiento93. Con
el fin de avanzar en el Informe se recomienda, en relación con la formación y, aparte de
otras recomendaciones de carácter económico, invertir más en educación y formación
incluyéndose la FP, como medio para avanzar en la economía del conocimiento
pretendida inicialmente y en el crecimiento del empleo. A unas conclusiones parecidas
llega el Informe Kok94 de noviembre de 2004, que señala que desde Lisboa se han
producido avances pero también estancamientos, por lo que la solución no pasaba por
abandonar los objetivos inicialmente diseñados sino profundizar en ellos.
Se habla así de una nueva frontera para Europa95. La clave sería trabajar en pos
del crecimiento económico y del empleo, pues su no consecución y el alejamiento de los
europeos creciente de las políticas de la Unión pueden contribuir a que el tradicional
modelo europeo, basado en una economía humanizada y de alta protección social para
la población, se paralicen o, en el peor de los casos, se destruyan.
De este modo, surge la revisión, presentada por la Comisión en el año 2005
mediante la oportuna propuesta al Consejo el dos de febrero de 200596. La misma, va
92 SANAHUJA, J.A.: “Las cuatro crisis de la UE”, Asociación Internacional para la gobernanza, la
ciudadanía y la empresa, en http://aigob.org/numero-28/296-las-cuatro-crisis-de-la-union-europea (6 de febrero de 2013).
93 ESPINOLA SALAZAR, J.R. y TORAL ARTO, A.: “El Informe Sapir de julio de 2003”, Revista ICADE, núm. 61, 2004, págs. 369-376.
94 “Hacer frente al desafío: la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, Informe del grupo de alto nivel presidido por Wim Kok”, en http://www.asturias.es/RecursosWeb/trabajastur/.pdf (6 de febrero de 2013).
95 YBÁÑEZ RUBIO, I.: “Revisión de la Estrategia de Lisboa en la UE. «trabajar juntos para el crecimiento y el empleo»“, cit., pág. 169.
96 Comunicación al Consejo Europeo de primavera de 2 de febrero de 2005 «Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo - Relanzamiento de la Estrategia de Lisboa. Comunicación del Presidente Barroso de común acuerdo con el Vicepresidente Verheugen», en http://europa.eu/legislation_summaries /employment_and_social_policy/eu2020/growth_and_jobs/c11325_es.htm (6 de febrero de 2013).
36
encaminada directamente a mejorar el empleo y el crecimiento, enlazando con el
desarrollo sostenible. Para ello, el Informe diseña varias acciones. La primera va
dirigida a un mayor crecimiento como vía para lograr más empleo y para lo que se
necesita mayor inversión y disponer un marco legal en los países miembros que la haga
posible97. La segunda, está orientada plenamente al principal objetivo, cual es el de
lograr más empleos y de mejor calidad previéndose una serie de medidas, entre las que
destacan las relacionadas con la atracción de trabajadores al mercado laboral,
haciéndolo más atractivo y desarrollando políticas de prolongación de la vida activa en
consonancia con el aumento de la esperanza de vida. Se añade, además, que los sistemas
de protección social deben ser reforzados, puesto que el objetivo final es combinar la
seguridad en el puesto de trabajo con la movilidad funcional y geográfica. Y es en este
apartado en el que se da entrada a un nuevo sistema europeo de reconocimiento de las
cualificaciones profesionales, instándose a los Estados miembros a que trabajen en ese
ámbito, eliminando las barreras al reconocimiento de las cualificaciones a nivel
europeo. Se conmina a los países europeos a presentar políticas nacionales en las que se
asuman estos compromisos, estableciendo una fecha como horizonte: el año 2006.
Se evidencia la apuesta por la FP y el empleo como la esencia revisada de Lisboa
del año 2005, pues las medidas antes expuestas, requieren invertir más en la formación
permanente de las personas, mejorando las cualificaciones, lo que equivale a una solida
defensa de las políticas de formación a lo largo de la vida en cualquiera de los ámbitos
donde se adquiera y a través de cualquier nivel formal o informal. Esta apuesta por el
empleo a través de la formación, se materializa en la estrategia revisada en acciones98
97 La comunicación al Consejo para el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa señala que: “[…] Con el fin de promover el crecimiento, la Comisión tiene intención de hacer que la UE (UE) sea más atractiva para los inversores y los trabajadores desarrollando el mercado interior, mejorando las reglamentaciones nacionales y la europea, garantizando mercados abiertos y competitivos tanto dentro como fuera de Europa y, por último, ampliando y mejorando las infraestructuras europeas;fomentar el conocimiento y la innovación, aumentando las inversiones en investigación y desarrollo, facilitando la innovación, la adopción de las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC), el uso sostenible de los recursos y la contribución a la creación de una base industrial europea sólida”. Comunicación al Consejo Europeo de primavera de 2 de febrero de 2005 «Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo - Relanzamiento de la Estrategia de Lisboa. Comunicación del Presidente Barroso de común acuerdo con el Vicepresidente Verheugen», en http://europa.eu/legislation_summaries/ employment_and_social_policy/eu2020/growth_and_jobs/c11325_es.htm (6 de febrero de 2013).
98 “Guía de la Estrategia de Lisboa”, Comunidad de Madrid, en http://www.madrid.org/ (6 de febrero de 2013).
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encaminadas a la mejora de la empleabilidad de los trabajadores y la promoción del
espíritu empresarial de los mismos. Ello se articularía promoviendo los oportunos
cambios de los sistemas de los distintos países miembros de la UE y en la simplificación
administrativa de los trámites necesarios para crear una empresa. Junto a estos dos
puntales habría que añadir la apuesta porque la formación se dé en el puesto de trabajo,
lo que, como se ha apuntado, encamina a que parte de la FP se desplace desde los
centros educativos, como se ha hecho tradicionalmente, para que las empresas asuman
el nuevo papel de formadores.
Para implementar estas políticas se crean una serie de directrices99, entre las que
destacaría por la relación directa con la FP, la Directriz número 24 relativa a la
adaptación de los sistemas de educación y formación. A este respecto y ante los cambios
macroeconómicos y sociales reseñados, es importante destacar la Declaración de
Copenhague de noviembre de 2002 relativa a las acciones en materia de cooperación en
materia de FP. En esta Declaración también se tratan medidas sobre la educación
permanente y la movilidad funcional y geográfica pues se entiende, en la línea de
Lisboa que la formación es un vehículo para garantizar la libre circulación de
trabajadores por el territorio de la UE.
Se regulan una serie de medidas que atañen directamente a la FP100, como son la
realización de acciones entre los países miembros que refuercen los programas de
movilidad de estudiantes tales como el Erasmus, Comenius, Leonardo y otros. En este
proceso no se trataría solo de mejorar las relaciones entre instituciones educativas sino
que estarían incluidas otras organizaciones como organizaciones empresariales,
sindicales y sociales intentando dar un protagonismo que hasta ese momento no tiene la
sociedad civil.
Al mismo tiempo se aboga por desarrollar informes que indaguen en nuevos
medios de cooperación en materia de reconocimiento de cualificaciones y en general, de
99 “Guía de la Estrategia de Lisboa”, Comunidad de Madrid, pág. 63 en http://www.madrid.org/ (7 de febrero de 2013).
100 RUIZ CORBELLA, M. y VILLA SÁNCHEZ, A.: ·La Red de educación y el Espacio Europeo de educación superior”, Revista interuniversitaria de formación del profesorado, núm. 49, 2004, págs. 21.38.
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homologación de los sistemas de aprendizaje cualquiera que sea su forma de
adquisición, es decir, caminando en el sentido del reconocimiento de los aprendizajes
formales e informales. Y por último avanzar en el establecimiento de sistemas comunes
de evaluación y acreditación en FP con estándares consensuados que permitan avanzar
en la consecución de una educación profesional de mayores garantías y mayor calidad.
En definitiva, todas estas medidas permiten hablar de un proceso101 completo puesto que
en la misma Declaración se señala una temporalización en el control de la evolución de
las medidas que se vayan adoptando tanto a nivel comunitario como en los diferentes
ordenamientos internos de los países miembros de forma que puedan constatarse y
medirse los avances que se vayan produciendo para su puesta en común y mejora si
fuera el caso.
De ahí que la Declaración de Copenhague sea el ejemplo más claro del nuevo
enfoque de la FP devenido de la Estrategia de Lisboa. En efecto, en la misma se
materializa el deseo de que debe haber mucha mayor colaboración en diseñar acciones
comunes en materia de FP así como una verdadera política europea. Los Estados
europeos deben caminar juntos pues se evidencia una relación entre la formación y su
repercusión en la empleabilidad de los ciudadanos europeos. En Copenhague queda
claro que solo avanzando en el reconocimiento de las cualificaciones, en la movilidad
de estudiantes y trabajadores, en la mejora de la calidad se podrá construir una sociedad
basada en el conocimiento tal y como se pretendía con la Estrategia de Lisboa.
Sin embargo, esas buenas intenciones se tienen que enfrentar a la existencia de
modelos de FP tan diferentes como el sistema dual vigente en Alemania o Austria, el
sistema inglés de vocational training y el francés más estatalizado y arraigado en una
tradición humanista. Las diferencias son tan grandes y evidentes que se puede afirmar
que el Proceso de Copenhague sigue estando en marcha y que, aunque sus efectos se
van notando y quedan constatados en los muchos avances producidos, aún queda un
largo recorrido.
101 RAYMOND MASON, J.: “Países de reciente ingreso, países candidatos y objetivos de Lisboa:
evaluación de situaciones y estrategia para la formación permanente”, Revista europea de FP, núm. 33, 2004, págs. 8-24.
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Estos avances serán mucho mayores si se logra, sobre todo, en uno de sus
principales objetivos: la cooperación política102, puesto que es esencial que los países de
la UE interioricen la idea de que sin cooperación de los líderes políticos es imposible el
avance en esta materia. Como se ha apuntado, la divergencia de modelos de FP en
Europa es tal que se necesita una visión global, una apuesta decidida por una mayor
integración que tiene que venir de la voluntad política. En este sentido, el
euroescepticismo creciente en el mundo anglosajón con un modelo propio, hace ser más
bien pesimista, pareciendo que se camina hacia dos modelos, uno continental en el que
el peso de la FP dual es mayor y avanza en los países de Europa como una opción
preferente ante una situación de crisis económica sistémica y un modelo, vigente en
Reino Unido, muy reticente a acogerse a el modelo continental que no es otro que el
alemán. El modelo francés estatalista y humanista quedaría al albur de la situación
política en el país puesto que tampoco es el modelo preferido por el centro derecha
francés que parece decantarse también por el modo alemán de entender la FP, un
modelo encaminado hacia la competitividad, la eficacia y no tanto guiado por la
tradición humanista europea.
Merece destacarse en la Declaración de Copenhague la apuesta por medidas
prácticas que luego sí se han hecho realidad. Entre esas medidas que apuestan por
mejorar las redes de información y los instrumentos comunes de información, merece
destacarse el modelo de curriculum europeo o el Europass103 junto con otras referidas a
títulos y certificados lo que evidencia un proceso de convergencia creciente entre los
países de la UE104. Este proceso de convergencia puede tener éxito si se tiene en cuenta
102 La Declaración de los Ministros Europeos de Educación y FPes y la Comisión europea, de
Copenhague incluye entre sus objetivos: “[...] Una dimensión política, cuyo objetivo es establecer objetivos europeos comunes y reformar los sistemas nacionales de educación y FPes. Declaración de los Ministros Europeos de Educación y FPes y la Comisión europea, reunidos en Copenhague los días 29 y 30 de noviembre de 2002, sobre una cooperación europea reforzada en materia de educación y FPes, en http://europa.eu/legislation.htm (8 de febrero de 2013).
103 Se trataría tal y como establece la Decisión europea de 15 de Diciembre de 2004 de un “expediente personal y coordinado de documentos”. Decisión 2241/2004/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 2004 relativa a un marco comunitario único para la transparencia de las cualificaciones y competencias (Europass).
104 WOLLSCHLÄGER, N.: “Una historia de la FP en Europa: de la divergencia a la convergencia”, Revista europea de FP, núm. 32, 2004, págs. 1-17.
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que, aunque en Europa existe una diversidad de modelos de FP, en esencia todos ellos
provienen de unas bases comunes, dado que el sistema gremial era general en todos los
países de Europa en la Edad Media. Fueron los cambios tanto económicos y políticos
operados desde el s. XVIII y, en especial, tras la Revolución Industrial, los que iniciaron
las divergencias en materia de FP en Europa, dando origen a los tres modelos básicos
aludidos.
El segundo de los objetivos del Proceso de Copenhague105 camina en el sentido
del desarrollo de sistemas europeos comunes en materia de reconocimiento de
cualificaciones como la mejor forma de fomentar la movilidad funcional y geográfica y
de promover el espíritu de integración europeo. Es en este marco donde se asientan las
iniciativas en pro del reconocimiento de las cualificaciones, como el Europass, el Marco
Europeo de las Cualificaciones y el Sistema Europeo de Transferencia de Créditos.
En cuanto al primero, el Europass no se trata de un curriculum ordinario sino de
un verdadero expediente completo de la persona que incluye una relación ordenada de
documentos106 atinentes a las competencias personales y que también incluye
certificaciones, en particular, aquellas que versan sobre las competencias en lenguas
europeas, un elemento novedoso e importante de cara a los procesos de movilidad
geográfica.
En el Comunicado de Maastricht de 2004 se consagran los avances propuestos
en Copenhague en materia de reconocimiento de las cualificaciones. Se señala que la
creación de un Marco Europeo de las Cualificaciones (EQF) es esencial. El EQF va a
ser el instrumento que servirá a las empresas europeas para tener un sistema
105 La Declaración de los Ministros Europeos de Educación y FPes y la Comisión europea establece
que el proceso de Copenhague abarca como segundo objetivo: “[…] el desarrollo de marcos europeos comunes y herramientas que aumenten la transparencia y calidad de las competencias y cualificaciones y que faciliten la movilidad”. Declaración de los Ministros Europeos de Educación y FPes y la Comisión europea, reunidos en Copenhague los días 29 y 30 de noviembre de 2002, sobre una cooperación europea reforzada en materia de educación y FPes, en http://europa.eu/legislation_summaries/education _training_youth/vocational_training/ef0018_es.htm (8 de febrero de 2013).
106 LORENTE GARCÍA, R. y TORRES SÁNCHEZ, M.: “Políticas de educación y formación en la UE: una historia de cambios y continuidades”, Revista Española de Educación Comparada, núm.16, 2010, págs. 159-183.
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homologado de reconocimiento de competencias, de modo que se facilite la movilidad
de los trabajadores y que estos estén a disposición de las empresas que requieran
cualificaciones, mejorándose así no solo la movilidad y empleabilidad de los
trabajadores sino la competitividad y eficiencia de las empresas. Los diferentes Estados
deberían tener para el año 2010 sus sistemas adaptados al europeo. En España este
objetivo se va a detallar en el Sistema Nacional de Cualificaciones y FP (SNCFP)107. La
potenciación del traspaso de los conocimientos entre organizaciones parece asentarse en
la idea de que la FP es un factor determinante en la evolución de una organización108 y
que, por lo tanto, esa evolución que deriva de una buena formación, es trasladable entre
las empresas y organizaciones.
El Comunicado de Maastricht se convierte así, en un instrumento de apoyo a la
Declaración de Copenhague. Se quiere hacer patente una línea continuista, de modo que
se confirman sus pretensiones pero se avanza algunos pasos más en el sentido de marcar
las lineas de trabajo en materia de FP. Se diseñan, por tanto, varios objetivos que los
países miembros deberán conseguir, cuales son el desarrollo de medidas comunes en las
acciones nuevas que se lleven a cabo y se camine hacia una convergencia. Del mismo
modo, queda patente que las reformas no tendrán éxito si no van acompañadas de una
mejora en las cantidades que los Estados miembros están dedicando a la FP y que es
necesario el aumento de la inversión en educación en general pero especialmente en las
enseñanzas profesionales. Parece claro que los avances económicos vienen del apoyo a
la FP109. Para ello, la voluntad de la UE expresada en Maastricht en materia de
formación es que existirán fondos europeos destinados a estas materias de forma que se
pueda alcanzar el objetivo específico manifestado en Copenhague de caminar en pos de
una verdadera sociedad del conocimiento con especial atención a las minorías y,
específicamente, a los colectivos más desfavorecidos.
107 Explicado pormenorizadamente en la página del Instituto Nacional de las Cualificaciones, en
http://www.educacion.gob.es/educa/incual/ice_ncfp.html (8 de febrero de 2013). 108 MÉHAUT, P.: “Formación, competencias, aprendizajes: premisas para los nuevos modelos”,
Revista europea de FP, núm. 18, 1999, págs. 3-8. 109 MAQUEDA RODRÍGUEZ, G.: Determinación y análisis de factores de éxito en proyectos de
base tecnológica, en http://transdisciplinario.cinvestav.mx/Portals/0/SiteDoc/PDF/Gen20102015 /Maqueda%20final.pdf (22 de febrero de 2013).
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Se trata de ir introduciendo buenas prácticas cuya definición no es unívoca, dado
que el concepto de bueno o malo es siempre subjetivo y va a depender mucho de la
utilidad que cada organización dedicada al empleo o a la FP obtenga de provecho de las
mismas. Algunos autores inciden en este aspecto señalando que será el análisis de cada
supuesto lo que permitirá obtener un ejemplo aprovechable para cada organización110, es
decir, que para que esas buenas prácticas lo sean, será necesario también darles la
oportuna divulgación, pues de lo contrario no cumplirían la función inspiradora que debe
guiar el diseño y la implantación de las mismas. Una buena práctica en relación con el
empleo sería la que trata de “reflejar ejemplos”111, es decir, crear una muestra que sea
trasladable y que esa muestra refleje los aspectos que puedan ser útiles e imitables por
otros en relación al tema que se quiere mejorar, en este caso, la formación y el empleo.
En este sentido, son muchas las buenas prácticas que se han realizado y puesto a
disposición de otras organizaciones similares112 con el objetivo de generar empleo local.
Para alcanzar los objetivos del Comunicado de Maastricht de 2004 se constata
que es necesario un cambio de mentalidad en las instituciones dedicadas a la formación
en Europa. Los sistemas que se proponen abogan por un aprendizaje abierto113, es decir,
aprendizajes que se relacionan con las personas de modo que cada individuo tenga un
110 CABERO ALMENARA, J. y ROMERO TENA, R en AA.VV. (PABLOS PONS, J., Dir.):
“Análisis de buenas prácticas del e-learning en las universidades andaluzas”, Revista Electrónica Teoría de la Educación: Educación y Cultura en la Sociedad de la Información, núm. 1, págs. 283-309, en http://campus.usal.es/~revistas_trabajo/index.php/revistatesi/article/view/6293/6306 (22 de febrero de 2013).
111 GONZÁLEZ GANDÍA, J.: “¿Por qué es necesario propiciar las buenas prácticas laborales?”, en http://www.learningreview.com/articulos-y-entrevistas-rrhh/2638-ipor-que-es-necesario-propiciar-las-buenas-practicas-laborales- (22 de febrero de 2013).
112 Entre otras pueden destacarse la Escuela de Segunda Oportunidad promovida por el Ayuntamiento de Gijón, el Itinerario de inserción socio-laboral. Entorno formativo - Entorno laboral del Grupo Peñascal en el País Vasco, el Diseño de métodos de apoyo y recursos interactivos de aprendizaje en Escuelas Taller de FUCOMI en Asturias, o la Metodología para la adquisición de destrezas profesionales mediante el uso del simulador formativo de realidad virtual en FP para el Empleo o la Herramienta de Gestión Integral Forem Asturias (GIFA) ambas también en Asturias, “Proyecto del programa euroempleo: “fomentando la movilidad laboral interregional”, http://red.forjaxxi.net/ (22 de febrero de 2013).
113 Comunicado de Maastricht sobre las futuras prioridades de una cooperación europea reforzada en materia de educación y FPes (EFP) (Revisión de la Declaración de Copenhague de 30 de noviembre de 2002), en http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc/vocational/maastricht_es.pdf (13 de febrero de 2013).
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itinerario que va enriqueciéndose a lo largo de su vida profesional. Se pretende que los
sistemas no se cierren a la formación y al progreso, que ninguna etapa sea cerrada y que
no permita a las personas seguir formándose. Se rechazan aquéllos sistemas que no
disponen puentes para pasar de una etapa a otra. Estas medidas deberían potenciar,
además, la movilidad de los trabajadores.
El Comunicado de Maastricht del 2004 también hace una referencia a la calidad
como eje de las políticas de FP, estableciéndose que se deberá potenciar que los centros
implicados en procesos de FP, participen en asociaciones cuyo fin último sea la
promoción de la calidad en cualquiera de sus facetas, es decir, tanto en el diseño de los
procesos educativos, como en la colaboración con las empresas. Para ello, se trata de
favorecer el intercambio en materia de buenas prácticas, los modelos existentes en esos
países y las formas de implantarlos114. Asimismo, en Maastricht se es consciente de que
el entorno es un elemento que influye notablemente en el cambio por lo que se pretende
favorecer un nuevo tipo de relaciones del alumno o del trabajador implicado en
procesos de formación continua con las instituciones dedicadas a la FP. El ambiente
debe cambiarse hacia el predominio de las nuevas tecnologías y el autoaprendizaje. Un
entorno en el que la persona sea capaz de organizar su propio proceso formativo, de
forma que el sistema aporte orientación y medios pero en el que el último responsable
sea quien recibe esa formación. Se pasaría así de un modelo pasivo a uno proactivo en
el que la formación atañe al individuo y la empresa y la escuela son canales que le
permiten avanzar en su propio itinerario formativo.
Pero todo el sistema repensado en 2004 en el Comunicado de Maastricht
perdería su significado si no se hiciera hincapié en otro de los puntales en los que se
apoya la transformación de la manera de entender la FP de acuerdo a los objetivos
marcados en Lisboa. Y ese pilar no es otro que unos buenos formadores entendidos en
un sentido amplio, no solamente como profesores sino con todos aquéllos implicados en
los procesos formativos, incluyéndose por tanto, los profesores de la enseñanza reglada
y las personas e instituciones dedicadas a la formación en otros sistemas incluida la FP
114 LORENTE GARCÍA, R. y TORRES SÁNCHEZ, M.: “Políticas de educación y formación en la UE: una historia de cambios y continuidades”, cit., pág. 175.
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continua, hoy FP para el empleo. De modo que las diferencias van diluyéndose en el
concepto de formación permanente, formación para el empleo y formación a lo largo de
la vida. Los distintos actores implicados en la formación se guiarán más por los
resultados obtenidos y la calidad de los mismos que por la forma en que se imparta la
formación. Los profesores pueden ser los “grandes olvidados”115 de las políticas en
torno a la FP pues los estudios sobre los mismos son escasos, por lo que habría que
trabajar en el apoyo a los mismos bien con programas específicos de formación, bien
recibiendo apoyo de las autoridades y mejorando sus posibilidades de trabajar en equipo
con otros formadores y profesores de los países implicados.
El proceso de revisión de la Estrategia de Lisboa continua con otro Comunicado
de similar importancia al de Maastricht del 2004. Se trata del Comunicado de Helsinki
sobre la cooperación europea reforzada en materia de FP de 5 de diciembre de 2006116.
El Comunicado parte del hecho de que se habían conseguido importantes avances desde
la Declaración de Copenhague en desarrollo de la Estrategia planteada en Lisboa. En
efecto, se habían desarrollado acciones por parte de todos los países miembros
demostrándose que se estaba avanzando en pro de la consecución de una política de
acción en materia de educación y FPes que actuaba bajo los criterios de coordinación y
calidad. La Estrategia de Lisboa estaba avanzando con acciones concretas117 pero se veía
que ello no era suficiente y que se hacía urgente trabajar en pro de la inversión en la
formación de los trabajadores europeos como un medio de luchar contra la llamada
bomba demográfica118. En efecto, la constatación de que en el futuro la esperanza de
vida hará que los sistemas de pensiones y en general el sistema social europeo peligre y
la necesidad, por otra parte, de prolongar la vida laboral como medio para luchar contra
115 ARIBAUD, M.: “Tendencias en cooperación europea en la educación y FP: el Proceso de Copenhague”, en http://www.madrid.org (13 de febrero de 2013).
116 Comunicado de los Ministros europeos responsables de la FP, los interlocutores sociales europeos y la Comisión europea, acordado el 5 de diciembre de 2006 en Helsinki para revisar las prioridades y estrategias del Proceso de Copenhague, en http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc/vocational/helsinki_es.pdf (13 de febrero de 2013).
117 Como ya se ha explicado se establecieron cuatro herramientas comunes llevadas a la práctica algunas como el EUROPASS, y otras con considerables avances como el Marco Europeo de las Cualificaciones, el Sistema de transferencia de créditos y el Marco Europeo de la Calidad.
118 ALONSO MESEGUER, J y CONDE RUIZ, J.I.: “El futuro de las pensiones en España, perspectivas y lecciones”, ICE, núm. 815, 2004, págs. 155-173.
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el envejecimiento de la población activa hará que sea necesario trabajar en pro de
formar a lo largo de toda la vida a los ciudadanos europeos de forma que se les dote de
herramientas que aumenten su flexibilidad y la adaptación a un entorno laboral
cambiante.
Este problema se agudiza en el caso de España, Italia e Irlanda119 lo que hace aún
más urgente que nuestro país apueste por soluciones coordinadas con el resto de los
países de la UE. Las políticas que se promueven con el Comunicado de Helsinki
caminan en pos de mayor crecimiento económico, con mayores tasas de empleo, para lo
cual es imprescindible aumentar la inversión en formación. Las empresas deben cambiar
su mentalidad120 en torno al problema del envejecimiento que se asocia con menor
competitividad.
Esta creencia, por otra parte, no ha sido validada con estudios científicos y no es
más que una generalización que ha llevado a que las empresas europeas hayan rehecho
sus plantillas eliminando a los trabajadores de más edad por medio de prejubilaciones
difícilmente comprensibles hoy en día en contextos de crisis económica y demográfica.
La idea de que los jóvenes son más flexibles, que aceptan unas condiciones de trabajo
que las personas mayores no y que, en definitiva son más empleables, es un obstáculo
para que las empresas apuesten por programas de formación a lo largo de la vida. Y ello
es así porque si las empresas asocian personas mayores a jubilación la inversión que se
haga en formación para estos colectivos se verá como una inversión no recuperable, es
decir, que para las empresas sería más rentable invertir en los jóvenes pues su estancia
en el mercado laboral es, por lógica, mayor.
Pero esta idea empieza a estar obsoleta por el propio devenir de la demografía
que hace que la disponibilidad de jóvenes en edad de trabajar sea cada vez menor al
mismo tiempo que la mayor esperanza de vida presiona a los sistemas de seguridad
social y hace que las personas estén más años empleadas como presupuesto para poder
119 ALONSO MESEGUER, J y CONDE RUIZ, J.I.: “El futuro de las pensiones en España, perspectivas y lecciones”, cit., pág. 157.
120 MUFFELS, J.A.: “Mover edades, ampliar límites. El envejecimiento demográfico y la flexibilización, con la perspectiva de un ciclo vital”, Revista europea de FP, núm. 19, 2000, págs. 18-32.
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optar a una pensión de jubilación. A este respecto, lo que más se valorará en un futuro es
la predisposición para aprender y eso no es propio de los jóvenes sino que se trata de
aptitud y mentalidad121. Las acciones impulsadas por la Estrategia de Lisboa revisada se
encaminan a que se produzca este cambio de mentalidad, propugnando el
establecimiento dentro de la empresa de políticas de formación a lo largo de toda la vida
laboral que, por fuerza, va a ser cada vez más larga.
El Comunicado de Helsinki de 2006 expresa el sentir común no sólo de las
autoridades europeas sino también de los interlocutores sociales y la propia Comisión.
La participación de los agentes sociales es consecuencia de la constatación en el propio
Comunicado que la mayoría de los trabajadores europeos se forman a través de
sistemas, reglados o no, de FP. En el Comunicado se da una importancia singular al
concepto de formación permanente como formación a lo largo de toda la vida al
entenderse que la formación está en íntima relación con el empleo y con los problemas
de envejecimiento poblacional, de ahí que la participación de los agentes sociales sea
tan importante. Se trata de un elemento estratégico dado que se observa que el mercado
laboral experimenta cambios muy acelerados en el contexto europeo122. Estos cambios
afectan al empleo y a la FP. Sin embargo, mientras que las políticas de empleo son
dirigidas a nivel europeo, en torno a la FP se evidencia la necesidad de avanzar en pro
de la consecución de políticas comunes123. A medida que la población envejezca se
hará más y más importante que prolongue su actividad laboral y en consecuencia, se
habrán de diseñar modelos de FP adaptados no solo a la población joven sino, sobre
todo y cada vez más, a la población adulta. De ahí que la formación ya no se dirija
solo a los jóvenes, que serán uno más de los colectivos, sino a los trabajadores en
activo y que se trate de prolongar durante toda la vida laboral y no solo en las etapas
iniciales.
121 DE CONINCK, P y KIEKENS, D.: “¿Es sostenible incrementar la disponibilidad de las personas
mayores?, Revista europea de FP, núm. 19, 2000, págs. 6-17. 122 HESSEL, R.: “Envejecimiento activo en una sociedad de personas mayores: formación para
todas las edades”, Revista europea de FP, núm. 45, 2008, págs. 158-179. 123 TROGER, V.: “La escolarización de la FP de jóvenes en Francia: el Estado al servicio de las
empresas”, Revista europea de FP, núm. 31, 2004, págs. 12-17.
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Helsinki significa un afianzamiento de la búsqueda de esa sociedad del
conocimiento establecida en la Estrategia de Lisboa, pues entre sus objetivos, también
se señala que la formación impartida debería serlo para facilitar la adquisición de
capacidades no solo medias sino de alto nivel124.
La presencia de los agentes sociales en el Comunicado de Helsinki se hace notar
en los aspectos sociales que se atribuyen a la FP. En efecto, el Comunicado establece
que la FP debe ser para todos y atender especialmente a los más desfavorecidos, los que
han tenido que abandonar la formación por problemas económicos u análogos. A este
respecto, se hace especial hincapié en la necesidad de cualificar en mayor o menor
medida a toda la población. El Sistema Europeo de Créditos para la Educación y la
FPes125 es una consecuencia de esta idea, pues camina en el logro de políticas comunes
en materia de FP para implantar una cultura basada en el desarrollo, el conocimiento, la
eficiencia económica y la cohesión social que se deriva de todo ello.
Es, pues, común, tanto al Comunicado de Maastricht como al de Helsinki, la
idea de refuerzo de las políticas de cooperación en materia de FP por parte de todos los
países miembros de la UE trabajando para ello no solo a nivel europeo sino en los
escalones inferiores, de forma que la idea de elaborar políticas comunes sea
interiorizada por todos los agentes implicados126. Y es especialmente importante la
consecuencia que todo ello tiene para fomentar los procesos de movilidad tanto de
alumnos como de trabajadores vinculados a la FP, pues al disponerse en Helsinki que la
124 Así se dispone en la línea de la Estrategia de Lisboa que: “[...] La educación y FPes deberían
facilitar una amplia base de conocimientos y competencias útiles para la vía laboral, destacando al mismo tiempo la excelencia a todos los niveles. Las políticas y las prácticas deberían valorar las repercusiones relativas de la inversión en distintos niveles de capacidades y destrezas. Convendría aumentar la oferta de competencias intermedias y técnicas, así como aptitudes de alto nivel, para superar la escasez de capacidades y contribuir a reforzar la innovación y el crecimiento en la sociedad del conocimiento”. Comunicado de los Ministros europeos responsables de la FP, los interlocutores sociales europeos y la Comisión europea, acordado el 5 de diciembre de 2006 en Helsinki para revisar las prioridades y estrategias del Proceso de Copenhague, en http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc /vocational/helsinki_es.pdf (13 de febrero de 2013).
125 Propuesta de RECOMENDACIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativa a la creación del Sistema Europeo de Créditos para la Educación y la FPes (ECVET), en http://www.olep.es/PILDORAS_PDF/Recomend_ECVET_08.pdf (13 de febrero de 2013).
126 MORALES LOZANO, J.A.: “Retos y referentes de la FP en el marco de la formación a lo largo de la vida”, Revista Educação Skepsis, núm. 2, 2011, págs. 742- 788.
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diversidad de los modelos europeos de formación pueden ser una riqueza y no un
impedimento, se está admitiendo que es posible la creación de un entorno europeo
común en el que esa diversidad tenga un reconocimiento mutuo.
Se puede afirmar, asimismo, que la pretensión de Lisboa, luego recogida en los
procesos de revisión de Copenhague, incluía un cambio de mentalidad en los europeos
hacia la FP. De alguna manera, se quería realzar su imagen como un vehículo apto para
mejorar la vida no solo de las personas, sino para enriquecer los sistemas productivos
europeos y hacerlos más competitivos. En este sentido la pretensión ha tenido bastante
éxito, pues la imagen de la FP ha mejorado desde entonces notablemente y la mayoría,
no solo de líderes políticos sino de autoridades académicas, ven en la FP una vía para el
desarrollo económico y social de Europa.
El Comunicado de Helsinki incluye alguna crítica a las acciones pensadas en la
Declaración de Copenhague por considerarlas demasiado amplias y aboga porque las
acciones sean más concretas y, sobre todo, no tan variadas, de forma que se puedan
concentrar los esfuerzos en la consecución de políticas priorizadas entre las que destaca
la ya referida de mejora de la imagen de la FP con el objetivo de ampliar las bases de
personas potencialmente atraídas al sistema. Se apuesta por mejorar los sistemas de
evaluación y control de todos los implicados en la FP, en orden a la mejora de su calidad
y su imagen hacia el exterior127.
En este proceso de revisión, hay que resaltar que la Declaración de Copenhague
se completa con la aportación de lo establecido en el Comunicado de Burdeos de 26 de
noviembre de 2008 sobre la cooperación europea reforzada en materia de educación y
127 De hecho el propio Comunicado de Helsinki reconoce los efectos positivos de Helsinki pero
apunta nuevas prioridades: “[...] Si bien se mantiene la validez de las prioridades de Copenhague y Maastricht, convendría reforzar el Proceso y las labores centradas en los siguientes campos prioritarios: 1. La imagen, el estatus y el atractivo de la FP. En este contexto, debería hacerse mayor hincapié en un buen control de los sistemas, de las instituciones y de los proveedores de la educación y FPes”. Comunicado de los Ministros europeos responsables de la FP, los interlocutores sociales europeos y la Comisión europea, acordado el 5 de diciembre de 2006 en Helsinki para revisar las prioridades y estrategias del Proceso de Copenhague, en http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc/vocational/helsinki_es.pdf (13 de febrero de 2013).
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FPes128 que pone sus miras más allá del año 2010 y que, imitando el ejemplo de
Helsinki, aboga por seguir avanzando en materia de cooperación entre los países de la
UE al mismo tiempo que a mejorar en materia de relacionar la FP con el mercado
laboral. El Comunicado comienza reconociendo los importantes progresos que se han
producido desde la Declaración de Copenhague y las contribuciones positivas de
Maastricht y de Helsinki129 para continuar reconociendo que hay una serie de desafíos a
los que se debe dar respuesta urgente. Esos desafíos son la baja cualificación de la
población adulta, el alto nivel de desempleo de la población joven y el elevado número
de jóvenes que no completan su formación o que están infracualificados por haber
abandonado demasiado pronto los sistemas de formación. En particular, el problema de
falta de concienciación de la población adulta sobre la necesidad de formarse en un
contexto de envejecimiento poblacional en Europa, junto con tasas de crecimiento
demográfico muy bajas, hacen que la necesidad de diseñar políticas y acciones para
paliarlo sea urgente.
Concretamente en las Conclusiones del Consejo,130 se destaca que las enseñanzas
de FP son esenciales dentro de las acciones que la UE regula en materia de empleo y
que son básicas en los objetivos económicos y de cohesión social, y lo que viene en
llamar ejercicio de “ciudadanía activa”, que no es otra cosa que un protagonismo
esencial del ciudadano europeo en los procesos políticos, económicos y sociales. El
128 Comunicado de los Ministros europeos para la educación y la FP, los socios sociales de Europa y
la Comisión europea, encuentro celebrado en Burdeos el 26 de noviembre de 2008 para revisar las prioridades y estrategias del proceso de Copenhague, en http://www.sepe.es/contenido/empleo _formacion/formacion/formacion_para_el_empleo/formacion_profesional_para_el_empleo/pdf/referNet/El_Comunicado_de_Burdeos_2008.pdf (13 de febrero de 2013).
129 Se afirma en el Comunicado de Burdeos en un tono positivo que: “[...] Las prioridades actuales de los países en cuanto a VET reflejan la continuidad en su trabajo a nivel nacional dentro del marco de los objetivos adoptados en Maastricht y Helsinki. También corresponden con áreas en las que los países han obtenido un mayor progreso. En concreto, los esfuerzos conjuntos para desarrollar el MEC (EQF) en base a los resultados del aprendizaje están obteniendo un efecto catalítico importante: parece que este marco está contribuyendo de manera esencial a la implementación de los marcos nacionales de cualificaciones; los principios en los que está basado tienen unas consecuencias importantes en la organización de sistemas y se aplican a todos los sectores y niveles de la educación y la formación”.
130 Conclusiones del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo sobre las futuras prioridades de una cooperación reforzada europea en materia de educación y FPes (EFP), en http://www.todofp.es/dctm/todofp/europa/formacion-profesional/bordeauxconclusioneses.pdf?documentId=0901e72b800c7399 (13 de febrero de 2013).
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propio Consejo destaca, además, la necesidad de crear conexiones entre las diferentes
formas de aprendizaje, de forma que no sean métodos inconexos sino que entre ellos
existan puentes y formen parte de un sistema global europeo. Por último, el Consejo
parece decidirse por el modelo dual cuando resalta la importancia de la conexión entre
la empresa y el centro formativo aunque no lo hace de forma taxativa y mirando a la
evolución futura de la FP, apunta a que serán básicos los servicios de orientación dentro
de los sistemas educativos de los Estados miembros, a fin de potenciar que las personas
se dirijan hacia aquella formación que sea demandada en el futuro.
En conjunto, el Comunicado de Burdeos sigue en la línea de los anteriores de
Maastricht y de Helsinki, insistiéndose en que la línea de trabajo establecida en la
Declaración de Copenhague se ha demostrado correcta,131 por lo que recomienda crear
sistemas y mecanismos de cooperación tanto a nivel nacional como internacional,
insistir en la mejora de la calidad de la FP en orden a que sea considerada por todos
como más atrayente, trabajar en el empleo estableciendo acuerdos y enlaces con las
empresas, intentando conocer las necesidades de estas, tanto presentes como futuras. Y
todo ello, dentro del establecimiento de un marco estable de cooperación entre los
países de la UE en materia de FP, potenciándose la extensión de las prácticas exitosas
aplicadas en unos países al resto.
2.- Políticas europeas de FP y fomento del empleo: La Estrategia 2020.
Tras las sucesivas acciones que se habían llevado a cabo en Europa en materia
de promoción de la FP y el empleo, y en especial, mediante la Estrategia de Lisboa y sus
posteriores revisiones, se hacía necesario, a la vista de los errores y de los aciertos
observados, repensar toda la estrategia en materia de empleo, y más, si cabe, a la luz del
nuevo contexto socioeconómico que la crisis económica había traído a todo el mundo,
131 Así se afirma que: “[…] Siguen siendo válidas las prioridades y orientaciones del Proceso de
Copenhague fijadas desde 2002”. Conclusiones del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo sobre las futuras prioridades de una cooperación reforzada europea en materia de educación y FPes (EFP), en http://www.todofp.es/dctm/todofp /europa/formacion-profesional/bordeauxconclusioneses.pdf?documentId=0901e72b800c7399 (13 de febrero de 2013).
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pero que había sido especialmente dañina en los países occidentales y, concretamente,
en Europa. De este modo la estrategia de Empleo 2020 se pensó como un elemento que
contribuyera a la cohesión de la UE132, una continuación de la Estrategia de Lisboa y en
cierto modo, una refundición de todas las políticas anteriores europeas en materia de
fomento del empleo y la FP.
Los objetivos quedan ahora muy lejanos para España, país de la UE que tiene
unas altas tasas de paro, al señalarse unos índices cuantitativos exigentes en materia de
empleo133 que se ven de difícil cumplimiento. España presenta una tradicional
preocupación por el empleo que se corresponde con una estructura de mercado
claramente con objetivos cortoplacistas y en los que ha primado una estrategia de
enriquecimiento a rápido lo que no ha permitido sentar las bases de un crecimiento
sostenible y por lo tanto, de empleos estables y duraderos junto con las escasa
inversiones en I+D que lastran la economía española. Por eso muchos piensan que en
España aún está por construir134 un verdadero modelo de crecimiento que conlleve
creación de empleo. En Europa la preocupación por el empleo es más reciente, sobre
todo a partir de la década de los 90, cuando se constata el poder de las economías
emergentes, sobre todo las asiáticas y se tiene que elegir entre un modelo de producción
basado en costes bajos y un mercado laboral poco social u otro basado en la calidad y
en un sistema de protección de los trabajadores con altos niveles de cohesión social135.
Europa, por tradición y por elección, se decanta por el segundo modelo, lo que lleva a
construir estrategias que ponen las miras en la promoción del empleo y en la incidencia
de la educación y la investigación en el bienestar y el crecimiento económico
sostenible.
132 BALLESTER PASTOR, M.A. y CABEZA PEREIRO, J.: La Estrategia para el empleo 2020 y
sus repercusiones en el ámbito jurídico laboral español, Madrid (Ministerio de Trabajo e Inmigración), 2010, pág. 11 y ss.
133 MOLINA TEMBOURY, L.: “La Estrategia 2020 y el empleo”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 91, 2011, págs. 29-53.
134 BALLESTER PASTOR, M.A.: “Notas para el futuro del empleo en la estrategia 2020”, en http://www.malaga.es/retos/subidas/archivos/arc_204.pdf, (29 de febrero de 2013).
135 PÉREZ ESPARRELLS, C y RAHONA LÓPEZ, M.: “La FP en España y el mercado laboral: desafíos y oportunidades”, en dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/2942169.pdf (18 de febrero de 2013).
52
La Estrategia del empleo 2020 se basa, pues, en esa primera apuesta por una
determinada forma de sociedad y de crecimiento, un modelo humanista. Se plantean tres
grandes grupos de objetivos. El primero referido a la idea de lograr un crecimiento
económico que esté basado en el respeto al medio ambiente y cuyos efectos sean
visibles a medio y largo plazo. La ecología y el respeto al medio ambiente estarían
dentro de este primer grupo. En cuanto al segundo, se trataría de reforzar la Estrategia
de Lisboa que ya definía que el modelo europeo debía tender a crear la economía más
desarrollada del mundo basada en la innovación y en el conocimiento. En lo referente al
tercer grupo de objetivos, se integraría el fomento del empleo como vía para conseguir
una sociedad con altos niveles de cohesión y en la que las fronteras tradicionales de la
UE se fueran disolviendo al favorecerse los procesos de movilidad de los trabajadores
europeos y, en general, de todos los ciudadanos.
En definitiva, la estrategia europea 2020, si bien no supone una nueva que se
diferencie de Lisboa sí que vuelve a definir la esencia de la UE. Sobre todo, en una
etapa de especial dificultad para la identidad europea y en la que las tensiones, incluídas
las antieuropeístas, van apareciendo motivadas por la situación de crisis y la exclusión
de amplias capas de la sociedad.
2.1.- Las Bases de la Estrategia para el empleo 2020.
La estrategia europea para el empleo 2020 parte de un análisis de la situación
europea a partir de la crisis económica de principios de siglo, y lo hace mediante un
documento136 en el que se explicita el diagnóstico, los presupuestos y las perspectivas de
una nueva Estrategia global para Europa. El diagnóstico constata que la crisis
económica es la más fuerte desde la segunda guerra mundial, un hecho sin precedentes
que ha llevado al desempleo a miles de familias y ha bajado el PIB en la mayoría de los
países de la UE. Esa crisis, combinada con la del sistema financiero hace que la
136 COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN: “EUROPA 2020 Una estrategia para un crecimiento
inteligente, sostenible e integrador”, en http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/.pdf (1 de marzo de 2013).
53
recuperación sea más lenta o que, incluso, peligre a corto y medio plazo. El documento
constata carencias en materia de crecimiento y empleo comparándolos con los de otros
países desarrollados, fundamentalmente USA. Queda patente la existencia de un grave
problema demográfico tanto en crecimiento vegetativo como en enevejecimiento
poblacional con graves riesgos para el sistema de pensiones en Europa, así como de
tensiones sociales y crecimiento de la exclusión social que esa evolución demográfica
conlleva, lo que ha obligado durante los últimos años a mirar el envejecimiento desde
otra perspectiva137, en el sentido, fundamentalmente, de aprovechar su potencial.
Por contra, la realidad global se muestra más dinámica. Los fenómenos de la
globalización se ven como una oportunidad al ser la economía europea una de las “más
abiertas del mundo”, según constata el documento. La creciente pujanza de las
economías de China e India no se ven como una amenaza sino, fundamentalmente,
como una oportunidad. Al mismo tiempo, se observa que la crisis financiera, si se toman
medidas drásticas, puede ser aún recuperada si, al tiempo, se ponen las bases para que
no se repitan los abusos y los riesgos y se mejoran los mecanismos de control. Por
último, se señala la necesidad de abordar los problemas medioambientales que el
crecimiento económico conlleva y que requiere de acciones urgentes y drásticas. Una
nueva orientación en política energética queda apuntada en el documento de la
Comisión europea que incluyen medidas desincentivadoras de los combustibles fósiles
y que apuestan por la búsqueda de nuevas fuentes de energía con fuertes repercusiones
en algunos países con tradición en las industrias extractivas, entre ellos, España.
Sin embargo, el documento de la Comisión extrae algunas consecuencias
positivas del negro panorama que pinta en su diagnóstico y así, revela la fuerte conexión
de las economías de los países de la UE que ha puesto en evidencia la propia crisis, todo
ello junto a los problemas que se agudizan en algunos al disponer de menos fondos,
tanto propios como de la UE, para abordar nuevas infraestructuras que incidan, a su vez,
positivamente, en el crecimiento de sus economías.
137 CEDEFOP: “Working and ageing: The benefits of investing in an ageing workforce”,
Luxembourg (Publications Office of the European Union), 2012.
54
Para lograr esto, se alude a tres prioridades básicas: un crecimiento “inteligente”
en la línea de la Estrategia de Lisboa, con vista a conseguir una economía basada en el
conocimiento y en la innovación. En segundo lugar, el crecimiento ha de ser
“sostenible”, es decir, que no puede hacerse a costa de un agotamiento de los recursos
naturales y, en tercer lugar, el crecimiento tiene que ser “integrador”, es decir, no puede
hacerse a espaldas de los ciudadanos y a costa de disminuir los derechos sociales de los
europeos sino que tiene que buscar la integración de las sociedades tanto a nivel
nacional como europeo. Estas tres ambiciosas prioridades, se articulan a través de
objetivos reales y concretos, de modo, que la intención de la Comisión, no es hacer un
documento de vaguedades sino de presentación de metas realistas y alcanzables. Es en
la primera de las prioridades, en la del crecimiento inteligente, donde encaja una mejora
de la educación a través de la disminución de la ratio de abandono escolar.
El impulso de medidas a favor del empleo dentro de la Estrategia de Empleo
2020 es visto como una necesidad, poniendo el énfasis en la formación138 pero cosecha
críticas por seguir insistiendo en el crecimiento macroeconómico, lo que139 deja fuera
los aspectos más sociales de la orientación de Lisboa.
2.2.- Objetivos de la Estrategia para el empleo 2020.
Dentro de la estrategia europea 2020 hay una serie de iniciativas que reciben el
nombre de emblemáticas porque suponen el centro de las políticas europeas para el
próximo decenio. Entre ellas hay varias que tienen relación con la formación y el
empleo.
La primera sería la referente a “juventud en movimiento”, centrada en la
movilidad de los estudiantes a escala europea como una antesala de la movilidad de los
trabajadores. A este respecto, se dispone que la Comisión tendrá unas líneas priroritarias
138 FAES: “Estrategia 2020: una nueva agenda de Lisboa” en http://www.fundacionfaes.org (4 de
marzo de 2013). 139 JONES, S.: “La estrategia europea 2020: ¿influirá en la pobreza?”, Revista de la Red europea de
la lucha contra la pobreza y la exclusión, núm. 133, 2010, págs. 6-7.
55
de trabajo como la existencia de una mejora en los programas europeos de movilidad y
su integración con los programas nacionales. Aunque pueda parecer increíble, los
problemas de movilidad en Europa hacen que existan muchos puestos que quedan
vacantes en algún país europeo por falta de personal formado en el ámbito nacional140.
En este sentido la iniciativa busca, a través de la promoción de la movilidad, el acceso al
primer empleo de forma más fácil y en mejores condiciones, en el convencimiento de
que una mayor movilidad dota a los ciudadanos de la UE y, en especial a los jóvenes, de
mayor empleabilidad. La UE ha implementado instrumentos141 con el objetivo de
promocionar esta iniciativa como portales de movilidad en el que se integran todas las
políticas en esta materia142.
El hecho de que la UE haya puesto en marcha esta iniciativa emblemática y la
haya incluido en la estrategia de empleo 2020 tiene mucho que ver con la detección de
los llamados sectores especialmente vulnerables al desempleo o situación de
vulnerabilidad143, es decir, que el hecho de carecer de empleo es el primer escalón hacia
el proceso de exclusión144. El término vulnerabilidad sería algo transitorio, indicando
una situación temporal de la que es posible salir, habiendo colectivos como los jóvenes
que están en situación de vulnerabilidad y sobre los que hay que actuar planteando
iniciativas pues la situación, si se vuelve crónica, lleva a que la persona que la sufre
pase a un Estado de aislamiento social y personal. En este sentido, se fija en aumentar la
empleabilidad de los jóvenes, ligándolo al concepto de competencia, en el sentido de
que, aumentando la movilidad de este colectivo, sus competencias laborales, que a la
postre serán competencias sociales, se verán incrementadas. Trabajando en
140 GIL SERRA, A. y ROCA PIERA, J.: “Movilidad virtual, reto del aprendizaje de la educación
superior en la Europa 2020”, Revista de Educación a Distancia, núm. 26, 2011, págs. 1-16. 141 JIMÉNEZ GONZÁLEZ, J.M.: “Juventud en movimiento”, Formación XXI, Revista de
Formación y Empleo, núm. 20, 2012. 142 Tal y como puede verse en el portal “Youth on the move”, en http://ec.europa.eu.htm (4 marzo
de 2013). 143 OLMOS RUEDA, P.: “Vulnerabilidad, empleo y formación”, Formación XXI, Revista de
Formación y Empleo, núm. 20, 2012 en http://formacionxxi.com/porqualMagazine/l.html (4 de marzo de 2013).
144 ZUBERO BEASKOETXEA, I.: “Políticas de empleo y cohesión social”, Ekonomíaz: Revista vasca de Economía, núm. 25, 2010, págs. 250-285.
56
competencias básicas se logrará mejorar la empleabilidad145 aunque el desempleo de los
jóvenes pueda ser considerado de carácter estructural146 y por lo tanto, ser muy difícil
combatir contra él. En efecto, la estrategia choca con un mercado laboral cada vez más
complejo en el que los jóvenes no acceden a un empleo para toda la vida y en el que la
temporalidad y las altas tasas de rotación son una característica esencial.
La Iniciativa “juventud en movimiento” también incluye, junto a la potenciación
de los procesos de movilidad, la agenda de modernización de la educación superior y el
establecimiento de sistemas de evaluación que incluyan elementos de comparación. Esta
situación ha permitido que desde el año 2010 se haya aumentado sustancialmente la
cooperación entre los Estados miembros de la UE y que, además, se hayan llevado a
cabo diversas reformas en materia de educación y formación en muchos países de la
UE147.
Se introduce la potenciación del espíritu emprendedor, para lo cual, se pretenden
promover los programas de movilidad de jóvenes profesionales como una manera de
evitar las previsiones alarmantes sobre el desempleo148. Asimismo, se trata de incentivar
todo tipo de enseñanzas, incluyéndose expresamente la promoción de los aprendizajes
145 “[…] Cuanto mayor es el dominio de las competencias básicas, mayor es el grado de
empleabilidad de la persona; y cuanto mayor es el grado de desarrollo de la empleabilidad, mayor es también el dominio de las competencias básicas”. OLMOS RUEDA, P.: “Vulnerabilidad, empleo y formación”, cit.
146 VAQUERO. A.: “Los jóvenes, el acceso al empleo y la formación”, Revista de Economía, núm. 6, 2011, págs. 155- 165.
147 Así se pone de manifiesto en el Informe titulado: “Objetivos Educativos Europeos y Españoles Estrategia Educación y Formación 2020”del Ministerio de Educación que señala que: “[…] Sobre estos principios, y respetando plenamente la responsabilidad de los Estados miembros en relación con sus sistemas de enseñanza”, el Consejo de Ministros de la UE, en su reunión del día 12 de mayo de 2009, adoptó el nuevo Marco para la cooperación europea en educación y formación (ET 2020), con el objetivo de “asegurar la realización profesional, social y personal de todos los ciudadanos, la empleabilidad y prosperidad económica sostenible, a la vez que la promoción de los valores democráticos, la cohesión social, la ciudadanía activa y el diálogo intercultural”. “Informe sobre Objetivos Educativos Europeos y Españoles Estrategia Educación y Formación 2020”, Ministerio de Educación, en http://planipolis.iiep.unesco.org/upload/Spain/Spain_Estrategia_Educacion_Formacion_2020.pdf (4 de marzo de 2013).
148 GOESTCHY, J.: “¿Qué hemos aprendido durante los años 2000 y siguientes en el ámbito del empleo y de las políticas sociales «antes» de la crisis y «desde» la crisis?: Teorías y prácticas”, en http://www.empleo.gob.es/es/publica/pub_electronicas/indice/contenidos/El_empleo_y_la_dimension_social_en_la_estrategia_UE-2020.pdf (4 de marzo de 2013).
57
formales e informales. La promoción del aprendizaje permanente, sea cual sea, su forma
de adquisición formaba ya parte de la estrategia europea del año 2000149. Este tipo de
formación está en consonancia con sociedades cambiantes y complejas en las que se
suceden las transformaciones a un ritmo creciente y que exige de los mercados de
trabajo nuevas formas de adaptación a estos nuevos retos. Al tenderse cada vez más a
necesitarse personas más cualificadas, descendiendo el empleo en los niveles bajos de
formación, es esencial la potenciación de todas las vías de educación, tal y como se hace
a través de la inicativa emblemática “juventud en movimiento”.
El objetivo de la UE es alcanzar en materia de formación permanente unos
porcentajes de participación de un 15 %150, lo que no es considerado suficientemente
ambicioso por todos pues lo óptimo sería adaptarse a una demografía y a una situación
económica que evolucionan muy rápidamente, fijando estos porcentajes en el 20 %. La
idea sería trabajar en el marco del reconocimiento de cualificaciones, para que,
independientemente de las vías de aprendizaje, formales o no, las personas puedan
acceder a la formación sin que sus circunstancias personales o laborales sean un
obstáculo para ello. Para lograr este objetivo, se reconoce que las actuaciones deben ser
integrales y, además, coordinadas, pues se constata en el diagnóstico sobre el sistema
español que no se han dado los pasos suficientes en materia de educación permanente.151
Será pues, en el campo de la educación permanente donde Europa pueda jugar
un papel diferenciado de las nuevas economías emergentes, fundamentalmente, China y
la India en Asia y Brasil en latinoamérica152. Estos países basan sus diferencias en
149 RODRÍGUEZ ALVARIÑO, J.M.: “El aprendizaje permanente en España. Retos y
oportunidades”, Revista de Formación y Empleo, Formación XXI, núm. 19, 2012. 150 “El Aprendizaje Permanente en España”, en http://www.mecd.gob.es/dctm/Ministerio/educacion
/que-estudiar/aprendizaje-largo-vida/ (4 de marzo de 2013). 151 Así se reconoce en el resumen Ejecutivo del Informe sobre el aprendizaje permanente en España
que señala: “[...]. Es necesario, por tanto, una actuación coordinada a nivel estatal, autonómico y local para mejorar el aprendizaje de personas adultas, ampliando y facilitando el acceso al mismo, promoviendo una financiación adecuada y asegurando un uso eficiente de los recursos disponibles”. “El Aprendizaje Permanente en España”, en http://www.mecd.gob.es/dctm/Ministerio/educacion//2012-aprendizaje-permanente-plan-accion.pdf documentId=0901e72b812634ab (4 de marzo de 2013).
152 GUILLÉN, A.M y GUTIÉRREZ, R.: “Comentarios sobre los aspectos social y de empleo de la estrategia UE-2020”, en http://www.empleo.gob.es/El_empleo_y_la_dimension_social_en_la_estrategia _UE-2020.pdf (4 de marzo de 2013).
58
mercados laborales de baja cualificación, con poca inversión en formación. Esta
circunstancia les lleva a ser muy competitivos en procesos fabriles primarios. La
educación permanente convierte al mercado laboral europeo en un mercado más
evolucionado, con necesidad de formación a nivel media y superior y, por lo tanto,
llamada a ser una economía que aporte un valor añadido a los productos. La calidad y la
innovación vendrán de la mano de la formación a todos los niveles. Al mismo tiempo, la
creación de empleo lo será en los niveles medio y superior y es en ese punto, donde la
economía europea puede y debe progresar, aumentando progresivamente las diferencias
con las nuevas economías emergentes.
El reto de la UE es hacer frente a esos países manteniendo los sistemas de
protección social. Actualmente en los países emergentes la misma es mínima o
simplemente, no existe. El fenómeno de dumping social se practica como una estrategia
competitiva con el ánimo de hacer caer en una especie de trampa a los países más
desarrollados intentando que reorienten sus mercados laborales y sus sistemas hacia una
forma de crecimiento en el que, por cultura y tradición, no pueden competir. Si los
países de la UE caminan en esa dirección nunca saldrán de la crisis económica, puesto
que los mercados de trabajo europeos, aún con la disparidad existente en Europa, tienen
un alto grado de protección social. El camino correcto, será por tanto, el de la FP y el
del avance de la formación en general, pues ello redundará en más calidad y en mayor
valor añadido. La vía de exigir a los trabajadores peores condiciones laborales para
conservar sus condiciones de trabajo153 se ha confirmado como un camino equivocado
en la que trabajadores y empresarios entran a competir con técnicas y medios que son de
imposible asunción para los sistemas europeos.
La intervención en el mercado laboral europeo para fomentar el empleo y la
formación no es fácil. Existen medidas en cada uno de los países de la UE154, pero falta
153 JANSSEN, R.: “Competencia, regulación, flexibilidad y seguridad en el mercado interior”, en
http://www.empleo.gob.es/es/publica/pub_electronicas/indice/contenidos/El_empleo_y_la_dimension_social_en_la_estrategia_UE-2020.pdf (4 de marzo de 2013).
154 “[...] Incluye, entre otras cosas, promover el aprendizaje continuo, fomentar la creación de puestos de trabajo a tiempo parcial por tiempo indefinido y el trabajo por cuenta propia, la flexiguridad al estilo danés, la implantación del Kurzarbeit (trabajo a tiempo reducido) alemán, el Fondo austríaco, el cheque de empleo de Snower, la mejora de las agencias y procedimientos de intermediación (públicas y
59
el consenso necesario para lograr implementarlas. Además, lo que es válido para un país
y un momento determinado, no lo es para el otro. No es posible el traslado sin más de
medidas que funcionan bien de un país a otro pues puede producir efectos perniciosos.
La diversidad cultural y social de la UE es un elemento enriquecedor siempre que sea
administrada con inteligencia y perspicacia.
Este cambio en el mercado laboral debe empezar en los sistemas educativos155.
Los viejos esquemas de educación formal ya no son válidos y no se corresponden con la
evolución demográfica de Europa con altas tasas de envejecimiento. Éstas van a llevar a
un aumento de la población adulta con necesidades de educación. La FP deberá acoger a
ese conjunto de la población adulta con el doble objetivo de reciclarla y aumentar su
formación. Para ello, será necesario un nuevo modo de entender la formación reglada
que obligará a potenciar las ofertas parciales en FP en el ánimo, no ya sólo de adaptarse
a los horarios laborales sino, también y en mayor medida, a los horarios personales, con
el fin de lograr la conciliación de la vida laboral y personal. Al mismo tiempo, la
población adulta reclamará una nueva forma de impartición de la FP, lo que también
conlleva exigencias al profesorado que deberá adaptarse a la nueva situación.
La oferta de FP, bien sea reglada o no, deberá de adecuarse más rápidamente a
las exigencias del mercado laboral, lo que hará que se trabaje en contacto permanente
con las empresas. Y para conseguir todo ello, será necesario que exista crecimiento
económico apoyado en los pilares de la calidad y la innovación, a la vez que una
potenciación de la llamada Europa Social, esto es, una potenciación del diálogo social a
escala europea156 y de la inspección de la formación157 que haga que haya un verdadero
privadas), la reforma de las relaciones laborales y de la negociación colectiva, la de las políticas pasivas de manera que se incrementen las prestaciones por desempleo en los primeros meses de paro y se reduzcan drásticamente pasados esos meses”. GUILLÉN, A.M. y GUTIÉRREZ, R.: “Comentarios sobre los aspectos social y de empleo de la estrategia UE-2020”, cit., pág. 104.
155 BERTRAND, O.; DURAND DROUHIN, M. y ROMANI, C.: “Aprendices, alternancia, sistema dual ¿callejones sin salida o autopistas al futuro?”, Certificaciones & Empleo, núm. 19, 1998, págs.1-5.
156 FERNÁNDEZ-COSTALES MUÑIZ, J.: “El diálogo social como fórmula alternativa a la regulación comunitaria”, Los mercados laborales y las políticas sociales en Europa: XX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Vol. 2, 2010, págs. 129-140.
157 ESTEVE ZARAZAGA, J.M.: “Avances en supervisión educativa, Revista de la Asociación de Inspectores de Educación de España, núm. 1, 2005, págs. 1-4.
60
mercado interior del trabajo en el que los países de Europa no se hagan la competencia
entre sí y en el que los mercados de trabajo no presenten atractivos especiales que
contribuyan a deslocalizar empresas a costa de los vecinos europeos. A la larga, un
mercado laboral europeo en el que se fomente la movilidad hará que los trabajadores
puedan desplazarse allá donde hagan falta, que estos mismos trabajadores estén
cualificados y que las empresas no tengan la “tentación” de acudir a esos mercados
emergentes donde los costes laborales son menores pero en los que falta la formación y
la calidad.
Otro de los grandes objetivos de la Iniciativa emblemática “juventud en
movimiento” es el de crear un Marco Europeo para el empleo de los jóvenes. Hablar de
un marco significa promover dentro de él iniciativas comunes en orden a la consecución
de un objetivo, en este caso el empleo. En este sentido, se propone ahondar en el
aprendizaje y en los contratos de prácticas, aportando también una idea novedosa cual
es la de la creación del Programa “Tu primer trabajo EURES”. La promoción de la
contratación temporal entre los jóvenes podría parecer un aspecto negativo, pero
responde a la realidad del mercado laboral europeo: actualmente en Europa el 40 % de
los jóvenes trabajadores menores de 25 años tienen un contrato de carácter temporal158.
Esta circunstancia, que no por fuerza debería ser negativa, cobra especial importancia
en países con sistemas de promoción y protección del empleo fijo que hace que gran
parte de la población trabajadora joven quede encerrada en el bucle de la temporalidad
y, una vez en ella, no pueda acceder al escalón superior dominado por el contrato
indefinido.
Con el objetivo, por tanto, de favorecer las prácticas para aumentar la
empleabilidad de los jóvenes, la iniciativa “juventud en movimiento” diseña el
programa “Tu primer trabajo EURES”. Este programa está íntimamente relacionado
con la doble movilidad que promueve la iniciativa emblemática: una referida a la
formación y otra al trabajo. La primera se centra en la posibilidad de estudiar en
cualquier nivel en un país de la UE mientras que la segunda, está referida a la
158 RODRÍGUEZ MARTÍNEZ, A.J.: “Estrategia 2020 y la juventud en movimiento”, en http://www.gazteaukera.euskadi.net/ (5 de marzo de 2013).
61
realización de trabajos bajo cualquier modalidad de contratación en otro Estado
miembro de la UE. La iniciativa EURES está encaminada a proporcionar orientación y
financiación en el campo de la movilidad laboral. Esta iniciativa responde al doble
objetivo de aumentar la empleabilidad al tiempo que subvenir a las necesidades de las
empresas de amplias zonas de la UE que carecen de la mano de obra adecuada. La
experiencia EURES contribuye a elevar la cualificación de los trabajadores, no sólo por
el nuevo nivel técnico adquirido por la experiencia sino por el aumento en la
cualificación en idiomas y por el enriquecimiento personal y social que ello supone.
Además, más del 40 % de los empresarios reconocen la importancia que dan en los
procesos selectivos a la realización de trabajos o prácticas realizadas en el extranjero.
La propia Iniciativa “juventud en movimiento” reconoce que para llegar a
conseguir esos objetivos dentro de la Estrategia 2020 serán necesarios importantes
esfuerzos adicionales relaizados por los Estados miembros. Esos esfuerzos deberían, a
juicio de la Comisión, ir encaminados a la financiación, la mejora de los resultados
académicos, el fomento del espíritu emprendedor159, el establecimiento de marcos
nacionales de cualificaciones y la mejora de la entrada de los jóvenes en el mercado
laboral. En lo referente a la mejora de la inversión, la Comisión insta a los diferentes
Estados a que aumenten la financiación dentro de sus posibilidades160 y en un contexto
económico adverso. Asimismo y en cuanto a la mejora de los resultados académicos, se
fijan una serie de objetivos. Estos se agrupan por “puntos de referencia”161 y serían:
- Formación a lo largo de la vida:
Se establece una participación en el aprendizaje permanente de adultos
de un 15 % de las personas entre 25 y 64 años.
159 MINNITI, M.: “El emprendimiento y el crecimiento económico de las naciones”, Revista de
economía Industrial, núm. 383, 2012, págs. 23-30. 160 “Juventud en Movimiento: Una iniciativa destinada a impulsar el potencial de los jóvenes para
lograr un crecimiento inteligente, sostenible e integrador en la UE”, en http://ec.europa.eu/ education/pub/pdf/higher/yom_es.pdf (5 de marzo de 2013).
161 “Objetivos Educativos Europeos y Españoles Estrategia Educación y Formación 2020”, Ministerio de Educación, en http://planipolis.iiep.unesco.org/Estrategia_Educacion_Formacion_2020.pdf (6 de marzo de 2013).
62
- En lo referente a movilidad se pretende que esta alcance a todos los niveles
educativos y no solo a la enseñanza superior como era lo tradicional.
- En cuanto a mejora de la calidad y eficiencia de la formación:
Se propone una reducción de los llamados “alumnos de bajo
rendimiento” poniendo el énfasis en las competencias básicas.
Se hace referencia a la competencia en lenguas extranjeras.
Se invita a reflexionar sobre el concepto de empleabilidad.
- Promoción de la cohesión social:
Potenciación de la educación infantil.
Reducción del abandono escolar temprano.
- Inclusión del espíritu emprendedor en todas las etapas de la educación.
Fijación de un 40 % de personas que alcancen la educación terciaria.
La siguiente Iniciativa emblemática relacionada con el tema del empleo y la FP
sería la Iniciativa Emblemática “Una agenda para nuevas cualificaciones y empleos”
basada en la promoción de las cualificaciones y en el incremento de las mismas
destinadas a dotar a los ciudadanos de la UE de mayor empleabilidad. Este incremento
de las cualificaciones y de las competencias asociadas a las mismas deberá de darse ya
no solo en el campo de la contratación indefinida sino también en el de la contratación
temporal dada la especial incidencia de este tipo de contratos en la UE162.
Hay que resaltar la importancia que se le da al concepto de flexiseguridad.
Parece que el concepto va parejo a la intención de la UE de que el empleo vaya unido a
162 MÜNCHHAUSEN, G.: “El desarrollo de competencias mediante el aprendizaje durante el
trabajo temporal”, cit., pág. 54.
63
una mayor cohesión social y económica163. El mismo se refiere a la flexibilidad que
deberían tener los trabajadores para integrarse o no en el empleo en el que la seguridad
no estaría referida a la conservación de un puesto de trabajo concreto y determinado
sino a la seguridad de estar inserto en el mercado laboral siendo el trabajador portador
de múltiples cualificaciones que le permitirían adaptarse a otros puestos de trabajo. Es
decir, se quiebra el concepto de trabajador atado y ligado a un puesto de trabajo para
incidir en que lo esencial es estar seguro en el mercado laboral, siendo para ello
fundamental que el trabajador se adapte permanentemente a un mercado cambiante e
inestable, lo que exige de las administraciones, tanto laborales como educativas, una
continua actualización y atención para dotar a las personas de perfiles múltiples y
adaptables.
La flexiseguridad se complementaría con las políticas activas y pasivas de
empleo lo que a juicio de un sector de la doctrina resulta insuficiente e inconcreto164. La
flexiseguridad incluye, por lo tanto, dos conceptos, flexibilidad y seguridad. La
flexibilidad podría ser interna (salarios, horario, jornada) y externa (movilidad) y la
seguridad podría entenderse en un sentido tradicional como conservación del puesto de
trabajo y de sus condiciones esenciales. La flexiseguridad juega con estos dos
conceptos, combinándolos y reorientándolos. En estas combinaciones, empresarios y
trabajadores obtendrían ventajas puesto que el trabajador aceptaría flexibilidad de sus
condiciones a cambio de seguridad en el empleo. La seguridad del trabajador también
aumenta a medida que lo hace su FP y su carácter polivalente.
Es evidente que el concepto de flexiseguridad va parejo de las crisis económicas
cíclicas en las que el miedo a perder el empleo está muy presente y es en este contexto
en el que se abre paso. La flexiseguridad está muy ligada a la cultura del país y a su
163 BALLESTER PASTOR, M.A. y CABEZA PEREIRO, J.: La Estrategia para el empleo 2020 y
sus repercusiones en el ámbito jurídico laboral español, cit., pág. 31. 164 BENGOETXEA, A. y CAL de la, M.L.: “La flexiguridad como clave de la política de empleo de
la UE: entre la competitividad, la inclusión social y el respeto a los derechos sociales”, en AA.VV.: La nueva Estrategia Europa 2020: una apuesta clave para la UE en el s. XX, Vitoria (EUROBASK), 2011, págs. 13-66.
64
evolución histórica165 por lo que no hay un concepto unívoco de ella166. En todo caso, la
orientación de la Comisión europea, que es lo que interesa en este punto, está dirigida a
resolver un conflicto ideológico167, concretamente del antagonismo atávico entre el
modelo anglosajón y el continental. En este sentido la flexiseguridad orientada por la
Comisión está referida al incremento de las tasas de actividad y empleo mediante el
seguimiento de la Estrategia enunciada en Lisboa que tiene un marcado carácter social
enmarcado en el modo europeo de protección social.
Flexiseguridad no debe entenderse, por tanto, como desregulación. La
flexiseguridad debe caminar parejo al aumento de la protección social y las políticas
activas de empleo para no caer en una especie de “darwinismo social” que seleccione a
los trabajadores entre los que tienen los medios y la fortuna de poder adaptarse
permanentemente a las exigencias de un mercado laboral cambiante.
De ahí que en la Iniciativa emblemática estudiada se hable de una “regulación
inteligente”, evidenciando que la propia Comisión apuesta más bien por una
reorientación de las medidas reguladoras. En este sentido, la contratación temporal
sigue teniendo en las legislaciones europeas la exigencia de causalidad y es la
contratación indefinida la que está convertida en principio de actuación comunitaria por
el propio TJUE.
La flexiseguridad que defiende, por consiguiente, la postura oficial de la UE
apuesta por los conceptos de legislaciones laborales flexibles en los países de la UE, por
el aprendizaje permanente para dotar de mayor empleabilidad a los trabajadores,
políticas activas de empleo y sistemas de protección social que no desincentiven el
trabajo pero que presten un servicio asistencial en períodos de necesidad a los afiliados.
165 BOYER, R.: La flexibilidad del trabajo en Europa. Un estudio comparativo de las
transformaciones del trabajo asalariado en siete países entre 1973 y 1985, Ministerio de Trabajo y SS, Madrid, 1986, págs. 276-282.
166 BENGOETXEA, A. y CAL de la, M.L.: “La flexiguridad como clave de la política de empleo de la UE: entre la competitividad, la inclusión social y el respeto a los derechos sociales”, pág. 18.
167 BALLESTER PASTOR, M.A. y CABEZA PEREIRO, J.: La Estrategia para el empleo 2020 y sus repercusiones en el ámbito jurídico laboral español, cit., pág. 34.
65
La Iniciativa emblemática intenta mejorar los mecanismos de movilidad
adaptando la oferta a la demanda de trabajo. En efecto, son muchos los empleos de
difícil cobertura en la UE y en el propio territorio nacional168, lo que evidencia que
muchos de los problemas en lo referente al empleo en el seno de la UE tiene que ver con
un déficit en los mecanismos de movilidad. En este sentido y dentro de la estrategia
europea de empleo 2020 se inserta la llamada “Agenda de nuevas cualificaciones y
empleos”169, una iniciativa de la Comisión dirigida al Parlamento y resto de Organismos
europeos en la que se proponen un total de trece acciones encaminadas todas ellas a
contribuir a la mejora del mercado laboral europeo.
El contenido de esas acciones da una idea clara de las intenciones de la
Comisión al estar referidas a cinco áreas fundamentales. La primera agrupa las acciones
encaminadas a la flexiseguridad en el sentido apuntado, lo que conllevará el impulso de
reformas en los países de la UE para promover el empleo indefinido170, la formación
permanente y la mejora de los mecanismos de protección social, objetivos que pueden
parecer inalcanzables por ambiciosos171. La segunda área engloba la mejora de las
cualificaciones de las personas, para lo que se impulsarán medidas tanto a nivel personal
como colectivo a través de la acción de las administraciones dentro de cada Estado
miembro de la UE. La tercera referida a la seguridad y salud en el trabajo y las mejoras
en materia de movilidad. La cuarta agrupa las acciones encaminadas a la reducción de
trabas administrativas y la promoción del espíritu emprendedor con medidas fiscales y
de apoyo a los emprendedores y por último, la quinta se dirige a medidas dentro de la
iniciativa juventud en movimiento.
168 Como ejemplo de la necesidad de movilidad se puede consultar el Catálogo de puestos de difícil
cobertura en España en la dirección web http://www.sepe.es/ 169 “Communication from the commission to the european parliament, the council, the european
economic and social committee and the committee of the regions: An agenda for new skills and jobs: a european contribution towards full employment”, en http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=6328& langId=en (6 de marzo de 2013).
170 COUPPIE, T. y MANSUY, M.: “La situación de empleo entre los jóvenes activos: elementos para una comparación europea”, Revista europea de FP, núm. 28, págs. 3-22.
171 FRESNO GARCÍA, J.M.: “Estrategia 2020: ¿unos objetivos inalcanzables en un contexto adverso?”, Crítica, núm. 975, 2011, págs. 54-59.
66
Dentro de esta iniciativa cobra especial relevancia la potenciación del diálogo
social no solamente a nivel nacional sino también a nivel local, de empresa y a nivel
europeo. El fomento del diálogo social como instrumento a la vez de política de empleo
y de políticas sociales está presente desde el inicio de la construcción europea172, y se
consolida con la Estrategia de Lisboa que le dedica un apartado especial.
El Tratado de la UE establecía la abligación de la Comisión europea a la hora de
promover el desarrollo del diálogo social, concretamente referido a empresarios y
trabajadores. La Comisión recoge este mandato y en la “Comunicación de la Comisión
relativa al desarrollo del diálogo social a escala comunitaria”173 desarrolla el mismo con
la intención de profundizar en él y, a la vez, extenderlo y promoverlo como base del
desarrollo de políticas sociales y de empleo. Es en este mismo texto en el que se
recuerda que el fomento y la promoción del diálogo social han Estado presentes desde la
Comunidad europea del Carbón y del Acero, germen de la UE. La Comisión reconoce
que el diálogo social ha contribuido en gran medida a generar el modelo social de la UE
y a enriquecerlo, presentando un balance netamente positivo.
Todo ello se enmarca dentro de una orientación claramente “social” del modelo
europeo que viene dada desde su inicio. La Constitución europea contempla diversos
términos relacionados con esa orientación, concretamente acerca de los términos
protección social, política social, seguridad social y servicios, ayuda y sistemas
sociales174. Estas previsiones permiten deducir la orientación del modelo europeo hacia
un sistema claramente social con una importancia primordial de los poderes públicos, lo
que lo diferenciaría de otros más orientados al mercado libre como el sistema de los
Estados Unidos. Las raíces de la construcción europea se hunden por tanto en el
172 AGUILAR GONZALVEZ, M.C.: “El diálogo social: ¿una herramienta para el futuro?”, Revista
del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 92, 2011, págs. 107-141. 173 “Comunicación de la Comisión relativa al desarrollo del diálogo social a escala comunitaria”, en
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:1996:0448:FIN:ES:PDF (12 de marzo de 2013).
174 BARRIOS BAUDOR, G.L. y MORILLO VELARDE, L.M.: “La protección social en la UE: de la Constitución europea al Tratado de Lisboa***”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 92, 2011, págs. 355-378.
67
modelo social, lo que no excluye de ninguna manera la libre oferta de servicios por el
ámbito privado, pero sí se constituye en política orientadora y esencial del sistema.
El dialogo social sería, de este modo un elemento más de un conjunto más
amplio de derechos sociales, en el que cobraría especial importancia, pues se encargaría
de ejercer, entre otras potestades, de garante y vigilante de la orientación social de la
UE. Y es que, aunque tradicionalmente las políticas sociales y en especial, las políticas
de Seguridad Social y ayudas sociales se rigen por el principio de territorialidad, siendo
competencia de los Estados miembros, la UE también se atribuye competencias en el
ámbito social, pudiéndose hablar hoy en día de un “ámbito específico y compartido de
competencias en materia de política social”175, aunque tras el Tratado de Lisboa las
competencias que le corresponden a la UE en esta materia deban ser atribuidas
expresamente por los Estados miembros, de forma que si no existe esta atribución, la
competencia pertenecería al Estado que no la ha querido expresamente atribuir.
Esta política de atribución voluntaria es una consecuencia de la desconfianza de
los Estados miembros de la UE que de alguna manera quieren conservar una baza a la
hora de negociar y de conseguir mejor tratamiento en las negociaciones que se
produzcan en el ámbito social.
Los Estados cada vez son más reticentes a ceder soberanía en estas materias176,
circunstancia que se ve agravada por una brecha entre los países del norte, con elevadas
tasas de protección social y economías saneadas y menores tasas de envejecimiento, y
los países del sur, con unas tasas de nacimientos muy bajas y con pirámides
poblacionales cada vez más invertidas con un gran crecimiento en el futuro de la
población envejecida lo que hará una gran presión sobre los sistemas sociales. Ello hace
que las políticas sociales sean hoy más bien de carácter interno, destacando el diálogo
175 FRESNO GARCÍA, J.M.; REYES AYALA, V. y TSOLAKIS, A.: “Estrategia europea 2020 e
inclusión social”, Revista de Servicios Sociales, núm. 51, 2010, págs. 27-47. 176 MIRANDA BOTO, J.M.: “Las competencias de la Comunidad europea en materia social:
panorama y perspectivas de futuro”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 92, 2011, págs. 75-106.
68
social como pilar fundamental que puede corregir esta situación, que se configura cada
vez más, como un instrumento de política comunitaria.
El diálogo social europeo está llamado a la defensa de los viejos principios de
estabilidad en el empleo177, que marcaron sus inicios pero adecuándose a los nuevos
contextos sociales y económicos que apuestan por la flexiseguridad, marcados por la
fuerte crisis económica y demográfica del viejo continente. En este sentido, cabe decir
que el sistema europeo ha atemperado los viejos movimientos revolucionarios que
fueron protagonistas de gran parte del siglo XIX y XX, habiéndose hecho una apuesta
decidida por la mejora de las condiciones laborales renunciando a los viejos esquemas
de la luchas de clases. Así se ha hablado de dos principios básicos del diálogo social
europeo cuales son la participación de los trabajadores y la negociación colectiva,
abundando la primera en la moderación del principio de libertad absoluta del empresario
para fijar las condiciones de trabajo y la segunda haciendo hincapié en la tutela por
parte del Estado del proceso de diálogo entre dos partes con intereses a la vez
contrapuestos y comunes, arbitrando entre las desigualdades en las que se encuentran
las partes por definición. Este derecho de negociación colectiva, desde luego, podría
entrar en conflicto con uno de los elementos esenciales de la construcción europea y que
está en su mismo origen, cual es el de la libre competencia, libre circulación de
trabajadores y mercancías178.
Efectivamente, el principio de libertad de mercado como principio resolutorio de
los conflictos no solo comerciales sino bélicos que asolaron Europa está en el origen de
la CECA y es esencial en la UE, pero hasta ahora no se ha conseguido armonizarlo con
la tutela de los derechos de los trabajadores, lo que podría realizarse atribuyendo más
competencias a la UE en materia social. En todo caso, la integración de los derechos
sociales de “clara tradición cristiana y secular” dentro del acerbo normativo
comunitario es cada vez mayor y a pesar de que los Tratados en sus inicios contenían
177 ZORRILLA RUIZ, M.M.: “Fatigosa irrupción de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores en el espacio de la UE”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 92, 2011, págs. 15-32.
178 GUAMÁN HERNÁNDEZ, A.: “Negociación colectiva, Derecho de la competencia y libertades de circulación en la UE”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 92, 2011, págs. 143-192.
69
escasas referencias a los derechos fundamentales, esta labor fue suplida con gran acierto
por el Tribunal de Luxemburgo179 lo que ha contribuido a ampliar el camino en pro de
una construcción europea sólida.
Por diálogo social a nivel europeo se entienden no solo las deliberaciones entre
los principales interlocutores sociales sino también las actuaciones que los mismos
interlocutores realicen y las negociaciones que estos lleven a cabo, incluyéndose
también las relaciones con los diferentes organismos e instituciones de la UE180. Del
estudio de esta definición se ha interpretado el diálogo social en una doble dimensión181,
entendido en un sentido tradicional y en un sentido más innovador. En su acepción
tradicional serían tres las partes implicadas: sindicatos, empresarios y las propias
instituciones europeas mientras que en un sentido más innovador serían todos aquellos
procesos que empresarios y sindicatos llevan a cabo sin intervención de la Comisión,
más dinámicos y realizados de acuerdo a la autonomía que caracteriza a este tipo de
organizaciones.
Las partes implicadas en el diálogo social a nivel europeo serían, por parte de las
organizaciones sindicales, la Confederación europea de Sindicatos, organización nacida
en 1973 y que ha Estado muy ligada al proceso de construcción de la propia UE182 pues
es una constante histórica que a medida que los procesos de globalizción se han ido
ampliando dando como resultados mercados cada vez más amplios, los sindicatos han
respondido a este reto con organizaciones cada vez más fuertes y mundializadas. Así
sucedió con la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres y más
recientemente con la Federación Sindical Mundial. El germen de la actual
179 TERRADILLOS ORMAETXEA, E.: “Los derechos fundamentales sociales en la Carta de los
Derechos Fundamentales de la UE”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 92, 2011, págs. 53-74.
180 “Comunicación de la Comisión relativa al desarrollo del diálogo social a escala comunitaria”, en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:1996:0448:FIN:ES:PDF (12 de marzo de 2013).
181 AGUILAR GONZALVEZ, M.C.: “El diálogo social: ¿una herramienta para el futuro?”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 92, 2011, págs. 110.
182 MARTÍN ARTILES, A.: La Confederación europea de Sindicatos y la construcción de la UE, Barcelona (Institut de Ciències Polítiques i Socials), 2003, pág. 6 y ss.
70
Confederación europea de sindicatos está, no obstante, en la CECA, y desde el punto de
vista ideológico, son los sindicatos socialistas y cristianos los que han sentando sus
bases y, en menor medida, los comunistas que se han ido integrando de forma más lenta
y paulatina.
En Europa, el diálogo social toma distintas formas, de modo que puede darse por
el simple hecho de intercambiar impresiones entre las partes que van a servir para
proporcionar valiosa información a los interlocutores sociales de uno y otro signo. Pero
también puede ser impulsado por los poderes públicos, bien para intentar desatascar una
situación o un conflicto, bien para recibir o recabar informes tanto de los empresarios
como de las organizaciones sindicales. Estos informes y las medidas que de ellos se
deriven, pueden tener una poderosa influencia a la hora de convertirse en normativa
comunitaria, concretamente en Directivas. Esta función del diálogo social como
impulsor183 de normativa comunitaria se conecta, a su vez, con la exigencia de una
responsabilidad de los interlocutores sociales, lo que conlleva que se les exija una
representatividad adecuada a la posición dominante que ocupan y a la preponderancia
que se les da como interlocutores válidos, dado que a estos se les consulta antes de
iniciar cualquier procedimiento legislativo y, a la vez, se les dote de especial tratamiento
en los llamados acuerdos sociales comunitarios que, Comunicados en debida y legal
forma a la Comisión europea, son de aplicación inmediata y obligatoria.
Por lo tanto, la actuación de los interlocutores sociales es básica184 en la
evolución del Dialogo Social en Europa. Junto a ello, la importancia de la labor de la
Comisión concediéndole la obligatoriedad a los resultados de la acción de los
interlocutores sociales y orientando sus políticas de acuerdo a las instrucciones
derivadas del diálogo lo harán evolucionar de forma positiva. Esto conlleva una gran
responsabilidad, sobre todo para los interlocutores sociales, obligados a trabajar bajo el
principio de la buena fe, orientados a los fines para los que fueron creados y
183 SÁNCHEZ FIERRO, J.: “Europa y el diálogo social comunitario”, Economía y sociología del
trabajo, núm. 45, 2006, págs. 124-128. 184 ZUFIAUR NARVAIZA, J.M.: “El dialogo social comunitario”, Economía y sociología del
trabajo, núm. 45, 1990, págs. 129-135.
71
demostrando a través de los distintos procesos de dialogo que se lleven a cabo, su
seriedad y compromiso con la razón de ser de los mismos, esto es, la defensa de los
intereses de los trabajadores. Esto puede ser extremadamente dificultoso en los países
donde no haya una implantación eficaz de un movimiento sindical fuerte y organizado,
con la suficiente fuerza como para estar integrado en organizaciones sindicales de orden
superior a las nacionales185.
La realidad muestra que en el marco del diálogo social se está avanzando186,
sobre todo, en la fijación de un marco europeo del empleo, y sobre todo, en materia de
educación, creándose en el seno de la Estrategia 2020 un comité con los objetivos de
disponer marcos comunes en materia de calidad educativa y de acciones trasladables
entre los distintos Estados miembros de la UE en materia educativa. Es en el marco de
esta estrategia 2020 en el que más se está trabajando en orden a poner el énfasis en el
estudio de los resultados obtenidos por la labor del diálogo social y en los aspectos que
se deben corregir. Por ello, el diálogo social está llamado a evolucionar muy
positivamente en el futuro y a ser un eje en torno al cual se podrá construir gran parte
del derecho social comunitario187. En todo caso, para que esa evolución fuese positiva,
los sindicatos a nivel europeo deberían apostar por variar en gran medida su estrategia,
abordando los problemas de financiación y de excesiva dependencia del poder político,
la ampliación de sus bases a nuevos colectivos en los que ahora mismo tiene escasa
implantación y la intervención decidida en problemas que afectan directamente a los
trabajadores.
El dialogo social se plasma en la Negociación Colectiva Comunitaria. Esta tiene
su razón de ser en el derecho más esencial de la propia UE188, y es, por lo tanto, uno de
185 OJEDA AVILÉS, A.: “Convergencia descendente y aplicación de los acuerdos colectivos europeos”, Relaciones Laborales, núm. 23-24, 2009, pág. 52.
186 FERNÁNDEZ-COSTALES MUÑIZ, J.: “La negociación colectiva como vía de convergencia en materia laboral: ¿una fórmula alternativa a la regulación comunitaria?”, Aranzadi Social: Revista doctrinal, núm. 6, 2009, págs. 115-134.
187 “[…] El desarrollo del diálogo social y de la negociación colectiva constituye uno de los focos centrales del debate sobre el proceso de europeización de las relaciones laborales”, MARTÍN ARTILES, A.: La Confederación europea de Sindicatos y la construcción de la UE, cit., pág. 33.
188 Concretamente se regulan tanto en el art. 154 y 155 del TFUE, y del mismo modo se relaciona en el art. 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE.
72
sus elementos recientes más importantes. El Derecho a la negociación colectiva, junto
con el Derecho a la huelga está reconocido como uno de los tres derechos sociales
colectivos189, se configura como un derecho básico y es, por tanto, una de sus
características, la libertad de negociación y la libertad de pacto. Esta libertad supone que
las partes pueden determinar libremente el contenido de los Convenios y que, por parte
de las autoridades comunitarias, se debe respetar el contenido resultado de la
negociación entre los interlocutores sociales debidamente legitimados, de tal modo, que
la actuación de las administraciones comunitarias en esta materia es siempre de carácter
subsidiario.
En cuanto a la forma de aplicación de los acuerdo colectivos europeos, se regula
un doble procedimiento o lo que se ha llamado una técnica “dual”190, es decir, que de
una parte se señala que esta aplicación se ajustará a los procedimientos de los propios
interlocutores sociales y de otra a la normativa comunitaria. Es importante resaltar, que
en materia de negociación colectiva, a nivel europeo, es una constante que exista un
equilibrio entre la intervención de los interlocutores sociales y la de las distintas
instituciones comunitarias, apostándose siempre, por garantizar la libertad, la autonomía
de dichos interlocutores sociales y el principio de subsidiariedad.
Además, los resultados de la negociación colectiva se extienden con una eficacia
mayor al transcribirse muchas de las veces a través de Directivas y Reglamentos, lo que
hace que su eficacia se extienda al ámbito de toda la UE. En materia de negociación
colectiva, se pretende que los diferentes Estados de la UE a través de la labor de la
Comisión, fomente dentro de sus respectivos países, la negociación y facilite el trabajo
de sindicatos y organizaciones empresariales. Esta autonomía colectiva, reconocida
tardíamente por las propias instituciones europeas, es esencial en materia de
convergencia de los países europeos191 en momentos en los que muchas empresas están
189 AGUILAR GONZALVEZ, M.C.: “El diálogo social: ¿una herramienta para el futuro?”, cit., pág. 121.
190 ZARZALEJO CARBAJO, M.: “La negociación colectiva europea”, en http://www.uco.es/dptos /trabajo/n%20colectiva%20europea.pdf (14 de marzo de 2013).
191 RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S.: “Globalización y negociación colectiva: el papel del diálogo social en el futuro de Europa”, en http://www.ruct.uva.es/pdf/Revista%205/5502.pdf (14 de marzo de 2013).
73
globalizadas y los problemas, por lo tanto, se vuelven globales, siendo ya no solamente
europeos sino mundiales. De esta manera, el dialogo social se configura como un
elemento estratégico para la construcción de la Europa del futuro tanto desde el punto
de vista jurídico como político.
La eficacia de los Convenios Colectivos podría ser mayor si se le reconociese su
obligatoriedad, lo que no es el caso. Efectivamente, para que los Convenios Colectivos
Europeos desplegaran toda su efectividad, hace falta en la actualidad que, o bien sean
desarrollados por normativa comunitaria, o bien se desarrollen a través de la
negociación colectiva propia de cada país de la UE otras internas que incorporen sus
principios. Sin embargo, y a pesar de esta falta de obligatoriedad, lo cierto es que, en la
práctica, su labor sí ha sido inspiradora y se ha traducido en avances claros en la
construcción de la Europa social.
Respecto al concepto de aprendizaje flexible presente en la iniciativa
emblemática, es casi unánime la idea de que, hoy en día en FP, las competencias no se
adquieren durante una sola etapa de la vida, sino que estos aprendizajes se prolongan
durante toda la vida192. Los mismos tienen que ser flexibles y adaptables a las diferentes
etapas y deben, por tanto, ser facilitados por las Administraciones educativas y laborales
de los países, puesto que el aprendizaje ya no solo se da en el ámbito de la FP en
escuelas e institutos, sino en las empresas y otras instituciones.
Esos aprendizajes flexibles deben incorporar, necesariamente, el reconocimiento
de los aprendizajes llamados informales. Y ello porque estos aprendizajes informales,
presentan ventajas, tanto para las empresas como para los trabajadores y la propia
sociedad193. En efecto, para las empresas reconocer estos aprendizajes informales
conlleva que las posibilidades de promoción de los trabajadores y las de movilidad
geográfica se incremente, constituyendo una parte de la política de recursos humanos de
la empresa y un elemento estratégico de la misma. Para los trabajadores y personas en
192 BUNK, G.P.: “La transmisión de las competencias en la formación y perfeccionamiento profesionales de la RFA”, cit., pág. 14.
193 BJORNAVOLD, J.: “La evaluación del aprendizaje no formal: calidad y limitaciones de las metodologías”, Revista europea de FP, núm. 12, 1997, págs. 58-75.
74
general, los aprendizajes no formales y su reconocimiento y acreditación, suponen
también una forma de aumentar su empleabilidad, de hacerse visibles para un mercado
laboral caracterizado por su dinamismo en contraste con la menor adaptabilidad que
tienen los sistemas de aprendizaje reglados. El sistema de reconocimiento de
aprendizajes informales, permite a las personas dotarse de un perfil mucho más versátil,
de mejorar sus oportunidades y conseguir empleo. Esta circunstancia afecta sobre todo a
las personas jóvenes a las que más dañan las situaciones crónicas de desempleo. Por
último, para las sociedades europeas, caracterizadas por su capacidad demográfica en
claro decrecimiento y la presión sobre los sistemas de seguridad social públicos, los
aprendizajes informales suponen una mejor disponibilidad y eficiencia de los recursos
puestos a disposición para la formación.
Esos aprendizajes flexibles, entre los que se encuentran los aprendizajes
informales, adquieren carácter de formales al evaluarse los mismos. Para ello, es
importante caracterizar a escala europea las competencias que se van a evaluar, o al
menos, los grupos principales de competencias que pueden ser reconocidos por todos
los países de la UE. Así tendríamos tres grandes grupos194: las llamadas competencias de
carácter transversal, que incluirían aquéllas que son aplicables a todos los campos por
ser la base de todos ellos, incluyéndose expresamente las idiomáticas, las matemáticas y
las referidas a la tecnología y a las TIC. Por otra parte y en segundo lugar, estarían las
competencias técnico profesionales, referidas a las técnicas de mercado, y por último,
las competencias clave, que incluirían las relacionadas con los riesgos profesionales, su
aprendizaje y proyección sobre el trabajo, y las competencias relacionadas con las
relaciones en el entorno de trabajo, fundamentalmente refreridas al trabajo en equipo, la
solución de conflictos y los diferentes procesos de negociación.
En cuanto a la formación de carácter permanente y su relación con el impulso a
la estrategia de cooperación en educación y formación, tiene una gran variedad de
causas y modelos estructurales. Se dedica a amplias capas de población desde los
jovenes hasta los adultos. La FP se va a convertir en la estrategia europea 2020 a través
194 BJORNAVOLD, J.: “La evaluación del aprendizaje no formal: calidad y limitaciones de las metodologías”, cit., pág. 62.
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del aprendizaje permanente, en la vía principal para cambiar hacia un nuevo estilo de
producción y un nuevo tipo de relaciones laborales. España ha caminado con paso firme
en la dirección de eliminar obstáculos a la formación permanente195 borrando
paulatinamente las fronteras de la formación. Cada vez más se camina en nuestro país
hacia un modelo en el que lo importante son las cualificaciones profesionales y no tanto
el título que se posea. Esto es especialmente importante en relación con los trabajadores
en activo, a quienes les resulta muy difícil acudir a una FP tradicional reglada aún
cuando esta ofrezca sus enseñanzas con flexibilidad y a través de oferta parcial. La
posibilidad de que la experiencia pueda ser acreditada, beneficia a este grupo de
trabajadores que ven reconocidos los conocimientos que han adquirido en el mundo
laboral a través de la práctica, con lo que tampoco ven coartada su evolución en la
empresa.
Es en este sentido en el que algunos han abordado la educación permanente más
que como una simple modalidad de educación y formación comparable a otros
similares, como un principio de carácter revolucionario196. En efecto, tomada como
principio, la educación permanente impregnaría la vida de los individuos desde su
nacimiento hasta su muerte como un continuum de tal forma que no habría una etapa
propiamente dicha de educación, sino que ésta, formaría parte de toda la vida que se
adaptaría a la educación y no al revés. La educación sería el eje sobre el cual giraría
una persona haciendo que la personalidad de los individuos estuviera motivada por la
educación y para la educación.
En el s. XXI la educación permanente se ve como una alternativa a los rígidos
sistemas escolares que muchas veces coartan los verdaderos aprendizajes a decir de una
parte de la teoría educativa más innovadora y revolucionaria. En estas teorías que
oponen educación a escuela se destacan los elementos que definen a la escuela
tradicional como principalmente transmisora de valores y en especial de normativas de
195 RADRIGÁN RUBIO, M.: “Procesos educativos, juventud y desarrollo de la capacidad emprendedora asociativa. Lecciones del análisis de experiencias internacionales”, Revista vasca de Economía social, núm. 3, 2007, págs. 65-90.
196 BAJO SANTOS, N.: “El principio revolucionario de la educación permanente”, Anuario Jurídico y económico escurialense, núm. 42, 2009, págs. 531-550.
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comportamiento, lo que explicaría que a ella se adaptan mejor los individuos más
dóciles y que su función no es enseñar sino más bien provocar un determinado
comportamiento ajustado a los valores de la comunidad197. Es lo que se ha llamado
educación de carácter institucionalizada.
La educación permanente sería, por tanto, una nueva manera de entender la
educación pero que responde en el fondo, a la necesidad constante de innovación por
parte de la educación institucionalizada. Está llamada a renovarse para poder ser
aceptada y de ahí que la educación permanente sea, a la vez que una innovación
revolucionaria, una necesidad de cambio implícita en la educación de las sociedades
avanzadas.
La educación permanente no debe confundirse ni con educación de adultos ni
tampoco con educación recurrente, ni con programas de perfeccionamiento profesional.
La idea europea de educación permanente parece ir de la mano de los principios de
igualdad, participación y globalidad y está íntimamente relacionada con el ejercicio de
una ciudadanía democrática en el que los valores se aprenden ya no meramente por una
educación formal sino a través de medios informales y no formales que se ponen al
mismo nivel198. La concepción de la formación permanente se ve reforzada en la
Estrategia de Lisboa, que aspira a conseguir que Europa sea una economía basada en el
conocimiento. Es en este contexto donde se habla del aprendizaje a lo largo de la vida
como el medio a través del cual se puede lograr una sociedad donde el conocimiento sea
la base del desarrollo económico. Esta idea se ve plasmada a nivel europeo en la
Resolución del Consejo de Europa de 27 de junio de 2002 sobre educación permanente
que establece claramente su definición y sus objetivos199.
197 MAURIRAS, M.: “Problemática de la Educación permanente”, en http://www.doredin.mec.es/ documentos/00820073002824.pdf (15 de marzo de 2013).
198 Así queda de manifiesto en la “Carta del Consejo de Europa sobre la educación para la ciudadanía democrática y la educación en derechos humanos”, en http://www.coe.int/t/_ESP.pdf (15 de marzo de 2013).
199 Definición que por su claridad es necesario reproducir al señalarse que: “[…] La educación y la formación son un medio imprescindible para promover la cohesión social, la ciudadanía activa, la realización personal y profesional, la adaptabilidad y la empleabilidad. La educación permanente facilita la libre movilidad de los ciudadanos europeos y permite el logro de los objetivos y aspiraciones de los países de la UE (por ejemplo, ser más prósperos, competitivos, tolerantes y democráticos). Debería
77
Con todo lo anterior en el plano jurídico laboral puede hablarse de un cierto
olvido de la cuestión de la educación permanente. Todo ello motivado porque desde el
punto de vista jurídico laboral, España parece quedar un tanto al margen de la
importancia que en el contexto actual se está dando a la formación permanente a escala
europea y que la formación para el empleo necesita de la implicación de los agentes
sociales de cara a introducirlo con más fuerza en los Convenios.
En el marco europeo, la formación permanente pasa por el cumplimiento de los
compromisos y objetivos estratégicos señalados en las Conclusiones del Consejo, de 12
de mayo de 2009200, básicamente enclavados dentro del desarrollo del Marco Europeo
de las Cualificaciones y de la dotación de mayor flexibilidad a las vías de aprendizaje
extendiéndolas y no vinculándolas a los aprendizajes formales. Este Marco Europeo de
las Cualificaciones se enmarca dentro de un conjunto de acciones a nivel europeo entre
los que destaca el llamado Proceso de Bolonia de 19 de junio de 1999 que puso en
marcha el Proceso de Bolonia para lograr una mayor equiparación de los títulos a nivel
superior entre los países miembros de la UE, mejorando la calidad de los respectivos
títulos y contribuyendo así a generar una mayor movilidad entre estudiantes y
profesores Al mismo tiempo, habría que resaltar la Estrategia de Lisboa como impulsora
del aprendizaje permanente al incluir esta acciones encaminadas al fomento del
conocimiento y la innovación, siendo el aprendizaje permanente un principio estable de
la misma, lo que se debe poner en consonancia con las políticas activas de empleo201.
Los componentes de la estrategia europea de Aprendizaje permanente están
expuestos de forma resumida en la Comunicación de la Comisión de 21 de noviembre
de 2001 en el que se fijan algunas acciones en materia de aprendizaje permanente.
Todas ellas pasarían por un proceso de profunda renovación de los sistemas permitir a todos adquirir los conocimientos necesarios para participar como ciudadanos activos en la sociedad de la información y en el mercado laboral”. RESOLUCIÓN DEL CONSEJO de 27 de junio de 2002 sobre la educación permanente, en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri =OJ:C:2002:163:0001:0003:ES:PDF (15 de marzo de 2013).
200 Conclusiones del Consejo, de 12 de mayo de 2009, sobre un marco estratégico para la cooperación europea en el ámbito de la educación y la formación. DOCE 119 de 28/5/2009.
201 CASTELLANA AREGALL, F.: “Las políticas activas de empleo ante la crisis”, en http://informacionestrategica.wordpress.com/2010/02/24/las-politicas-activas-de-empleo-ante-la-crisis/ (15 de febrero de 2013).
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tradicionales de enseñanza de cada país para en un momento posterior, apoyar
estrategias encaminadas al establecimiento de acuerdos entre los proveedores
educativos de los países miembros, lo que implicaría mayor movilidad entre alumnos y
profesores pero también, colaboración con cualquier otro proveedor no oficial de
servicios educativos y formación. Al mismo tiempo, se trataría de reforzar una
institución con raigambre en todos los países de la UE, entre ellos España, como es la
institución del aprendizaje, potenciándose, asimismo la mejora de la inversión tanto
pública como privada. Se potencia así la idea de convergencia de la UE202 en orden a
trabajar en pro de una estrategia común que redunde en una mejora de la calidad tanto
de sus sistemas educativos como de todos los servicios y de la economía en general.
La estrategia europea de Aprendizaje permanente en el contexto de la más
amplia estrategia europea 2020 aspira a conseguir que la idea del aprendizaje en
cualquier momento de la vida sea asumida como algo normal203, integrada en el
conjunto tanto de las administraciones como de las conciencias. Una estrategia que
aspira a impregnar el desarrollo de la normativa jurídico laboral pero también la
educativa y, para el caso español, un instrumento que puede aplicarse al fomento de la
FP, sobre todo, en aquellos aspectos donde haya más carencias y se encuentren más
vacíos, como en el caso de la FP reglada, fundamentalmente a través del desarrollo de
los ciclos de grado medio.
Quizá el concepto de aprendizaje permanente, tal y como se entiende en la UE,
esté muy conexo con el de la empleabilidad, es decir, se trataría de una forma de
entender el aprendizaje permanente como estrictamente vinculado al trabajo y al
empleo204. En este sentido, la integración de los diferentes actores en su definición,
como los interlocutores sociales, las administraciones educativas y también las laborales
202 ARÍS REDÓ, N. y COMAS, M.A.: “La formación permanente en el contexto del Espacio
Europeo de la Formación Permanente”, Revista de Universidad y Sociedad del conocimiento, núm. 2, 2011, págs. 5-13.
203 MONREAL GIMENO, M.C. y AMADO MUÑOZ, L.V.: “Derecho a la educación permanente e instituciones”, Derechos humanos y educación, núm. 34, págs. 273-274.
204 SABÁN VERA, C.: “Educación permanente y aprendizaje permanente: dos modelos teórico-aplicativos diferentes”, Revista Iberoamericana de Educación, núm. 52, 2010, págs. 203-230.
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y las empresas, dan una idea de que el concepto se reduce en la UE a la vinculación con
el trabajo y el empleo. Además, en la idea de la UE sobre aprendizaje permanente, la
influencia del mercado laboral es patente, pues la formación se supedita a las
transformaciones que este experimenta y no al revés creándose sistemas como el Marco
Europeo de las Cualificaciones y sistemas de movilidad para favorecer la libre
circulación de trabajadores para subvenir a las necesidades de las empresas en los
campos del empleo, contribuyendo de esta manera a la mejora de la competitividad y
eficiencia de los mercados de trabajo europeos205. Se trataría de un modelo pragmático
orientado a la empleabilidad con claros aspectos mercantilistas.
En España, el aprendizaje permanente se vincula a la formación de personas
adultas206, restringiéndose un concepto que es mucho más amplio. La revisión que el
Grupo Español de Trabajo 2020 ha realizado en otros aspectos, como el abandono
escolar temprano y la formación en general sin estar restringida a los adultos, debería
avanzar hacia un concepto más amplio de la formación permanente.
En cuanto al problema de la segmentación del mercado laboral y el concepto de
flexiseguridad cabe decir que la crisis económica ha evidenciado que las políticas deben
ir acompañadas de otras sociales de apoyo pues si no es así se fomentan graves
desigualdades. La reforma Laboral de 2012 del mercado laboral apostó por el concepto
de flexiseguridad207 que al no ir acompañado de un aumento en las políticas de
protección a la familia y de corte social en general han devenido en aumentos de los
niveles de desempleo con el aumento consiguiente de la brecha de la desigualdad en el
205 AREVALO CAMPOS, F.C.: “La educación permanente”, Universidad abierta: revista de
estudios superiores a distancia, núm. 2, 1994, págs. 121-152. 206 Tal y como puede leerse en el diagnóstico que sobre la situación del aprendizaje permanente en
España puede leerse en el estudio sobre “El aprendizaje permanente en España” del Ministerio de Educación en http://www.mecd.gob.es/dctm/Ministerio/educacion/que-estudiar/aprendizaje-largo-vida/ congresos-cursos/congresos/2012-aprendizaje-permanente-plan-accion.pdf?documentId=0901e72b81263 4ab (15 de marzo de 2013).
207 “[...] una estrategia política que intenta, sincrónicamente y de manera intencionada, aumentar la flexibilidad de los mercados de trabajo, la organización del trabajo y las relaciones laborales, por una parte, y aumentar la seguridad- seguridad en el empleo y seguridad social, especialmente para los grupos más débiles que se encuentran fuera del mercado laboral- por otra”. WILTHAGEN, Ton.: “The concept of «flexicurity»: a new approach to regulating employment and labour markets”, Transfer, núm. 2, págs. 167-186.
80
país.208 Esta idea de la flexiseguridad como un concepto positivo que no condene a la
exclusión a los trabajadores de la UE está muy presente en la Estrategia de inclusión
social activa de la UE209. Se trata de un nuevo modelo que pretende basar el crecimiento
económico en formas que garanticen los tradicionales Estados del bienestar
característicos del modelo social europeo, por eso se habla de inclusión social activa,
puesto que no es una política basada en ayudas y subvenciones sino que se basa en la
formación y en la potenciación de las capacidades de los ciudadanos de la UE.
En la estrategia europea 2020 se introduce la inclusión social activa como un
elemento y un factor principal en el diseño de las políticas de empleo. El objetivo de
esta inclusión se basaba en la idea de que la reducción del paro y la empleabilidad de los
trabajadores son eficaces en la lucha contra la pobreza y la exclusión, de modo que
garantizar la empleabilidad de una persona es garantizar también que las posibilidades
de exclusión social se minimicen. Los objetivos son lograr empleos de carácter
permanente y garantizar que esos empleos no sean precarios introduciéndose la noción
de calidad en el empleo, junto a medidas de apoyo y solidaridad para los colectivos que
carecen de trabajo bien de forma puntual o bien de forma cronificada.
En general puede decirse que las formas de inclusión junto con el concepto de
flexiseguridad son variadas dentro de los países de la UE que, no obstante, están
llamados a converger cada vez en mayor medida, precisamente derivándose esa
convergencia de la Estrategia 2020. En general se trata de sistemas cerrados con tasas
muy amplias de solidaridad y con medidas de protección a la persona y a la familia que
se derivan de un contexto social e histórico muy orientados a la protección de los
esquemas sociales de solidaridad. Como contrapartida se espera de los sujetos
beneficiarios de estos sistemas de protección social la participación en los programas de
formación y de búsqueda activa de empleo. La formación se convierte en un elemento
208 ADROVER, M.: “Flexiseguridad: El concepto de moda para crear empleo en Europa”, en
http://www.euroxpress.es/index.php/noticias/2012/2/18/flexiseguridad-el-concepto-de-moda-para-crear-empleo-en-europa/ (22 de marzo de 2013).
209 RODRÍGUEZ CABERO, G.: “Estrategias de inclusión activa en la UE. La articulación de la garantía de rentas, la inserción laboral y el acceso a los servicios de empleo y bienestar”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 12, 2011, págs. 95-131.
81
de cambio y es en muchos casos requisito imprescindible para acceder a los sistemas de
protección social.
Los sistemas continentales presentan también elevadas tasas de protección social
con la inclusión de la renta mínima garantizada en gran parte de los países del modelo
pero, por contra, estos sistemas se orientan más hacia colectivos tradicionalmente
marginados y apartados por una diversidad de causas, no solo laborales sino también
culturales y étnicas, de los mercados de trabajo tradicionales. En estos casos, la
inclusión pretendida no es ya el propio mercado laboral sino una inclusión en la
sociedad o, por lo menos, mitigar en la medida de lo posible, la exclusión social y la
marginalidad. En estos sistemas se diferencian en gran medida dos grandes colectivos:
las personas que con un grado de formación son recuperables para el mercado laboral y
aquéllos que solamente son recuperables para la sociedad o que más bien, esta mantiene
como un elemento más de solidaridad. En todo caso, en la mayoría de los países los
controles son más o menos rigurosos y no se trata de sistemas tan extendidos como en el
modelo nórdico. Algunos países, como Rumanía, reconocen la dificultad de incluir
conceptos de flexiseguridad en sus sistemas y ello por la baja aceptación entre la
población de los procesos de formación continua en los que apenas participa un 2 % de
la misma210. En estos países el diagnóstico es claro: es necesario un cambio de
mentalidad en la población en el sentido de que tienen que convencerse de que la
existencia de trabajos estables y para toda la vida son algo perteneciente al pasado y
que, al igual que en el resto de países de la UE, la adaptación al cambio y la formación
permanente son la única forma de enfrentarse a los mercados de trabajo actuales.
Ese fomento de la formación permanente que se deriva de la estrategia europea
2020 constituye, junto con el concepto de flexiseguridad que se ve como un concepto
político211, los dos ejes principales de las políticas en relación con el empleo en
210 IVAN, P.; PANAITE, M.; CINCU, C. y UZUNA, R.: “Posibilidades de adaptación de Rumanía a
la Estrategia de Lisboa en el ámbito del mercado laboral y la política para el empleo”, en http://www.empleo.gob.es/es/mundo/revista/Revista132/136.pdf (22 de marzo de 2013).
211 PASTOR MARTÍNEZ, A.: “Contrato de trabajo y crisis económica. A propósito de la flexiseguridad y las propuestas de reforma del contrato de trabajo”, Crisis y ocupación, en http://libros-revistas-derecho.vlex.es/vid/proposito-flexiseguridad-propuestas-339347234 (12 de agosto de 2015).
82
Europa212. De todas formas, tampoco el concepto está exento de interpretaciones,
muchas veces, completamente contrarias. Así para algunos, el concepto de
flexiseguridad por el que se apuesta estaría orientado hacia formas en los que horarios,
turnos, salarios y otros elementos del trabajo se puedan flexibilizar y complementar con
sistemas amplios de seguridad social mientras que para otros sería más bien una forma
de, en tiempos de crisis y usándola como excusa, proceder a rebajar los derechos de los
trabajadores y descargar a las empresas de cargas de las que se hace responsable al
Estado213. El propio RD Ley 3/2012214, en el caso de España, señala este primer
concepto positivo de la flexiseguridad al establecerse en su exposición de motivos que
la misma se hace para “fomentar la empleabilidad de los trabajadores”.
La propia Iniciativa emblemática, “Una agenda para nuevas cualificaciones y
empleos”, regula una serie de necesidades que los Estados miembros deberán cubrir
cada uno en su ámbito y en la medida en que tengan competencias para ello. Se está
refiriendo, concretamente, a la revisión de los sistemas impositivos y de incentivos y
beneficios al trabajo, evitando que este sea penalizado con respecto a otras actividades.
Se trataría de incentivar el trabajo por cuenta propia, lo que conlleva cambiar el
tradicional concepto acerca del empleo, adoptando uno más amplio que implica que
empleo y política de empleo no será solamente el realizado por cuenta ajena sino que
también incluirá el trabajo por cuenta propia, el autoempleo y la iniciativa
empresarial215.
Cada vez más el desarrollo del espíritu emprendedor y la iniciativa empresarial
forman parte de las ideas e iniciativas europeas que se plasman en el desarrollo de los
Planes e Iniciativas de empleo a nivel de las políticas internas de empleo de cada país
miembro. El interés en Europa por este tipo de empleo es máximo, sobre todo al
212 BALLESTER PASTOR, M.A.: “Notas para el futuro del empleo en la Estrategia 2020”, cit.,
pág. 3. 213 VIDAL, A.: “El debate europeo sobre la flexiseguridad: algunas lecciones para el sur”, Revista
de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Perú, núm. 68, 2013, págs. 403-434. 214 RD-Ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral. 215 GUTIÉRREZ-SOLAR CALVO, B: “La política de empleo autónomo”, Revista del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 33, 2001, págs. 263-277.
83
comprobarse como los modelos clásicos de empleo para toda la vida, derivados de una
visión tradicional han ido quebrando para dar paso a unas relaciones laborales mucho
menos estables cuando no marcadamente inestables. Unas relaciones de empleo en los
que cada persona se hace protagonista de las mismas, pudiendo pasar por varios
estadios en su vida en el empleo, alternando el trabajo por cuenta ajena con el trabajo
por cuenta propia, coincidiendo en ocasiones ambos en el tiempo. Ello hace que las
políticas de empleo caminen cada vez más a la plasmación de esas realidades, poniendo
especial hincapié en la potenciación del emprendizaje e introduciéndolo dentro de sus
políticas de empleo.
Las medidas para la potenciación del empleo autónomo protagonizan, de este
modo, los planes y políticas nacionales. Entre esas medidas habría que incluir tanto las
referentes a la mejora del acceso al empleo y al trabajo por cuenta propia entre las que
se pueden incluir a su vez las referidas a la información, formación, y facilitación de los
trámites para acceder a la condición de trabajador independiente como a las de
consolidación y mantenimiento en su actividad mediante la implantación de políticas de
asesoramiento, formación continuada, ayudas en forma de subvenciones y créditos.
También habría que incluir las políticas de fomento de nuevas formas de trabajo
semiautónomo como el teletrabajo y las medidas de políticas social asociadas al
fomento del trabajo por cuenta propia en colectivos llamados desfavorecidos como
minusválidos y otros en los que este tipo de trabajo se presenta como una oportunidad
de inserción social.
En este sentido, el trabajo autónomo como preocupación y parte del Derecho del
Trabajo puede ser visto con desconfianza216, como una “huida del Derecho del Trabajo”
o también como una consecuencia lógica de la evolución de una disciplina que cambia y
se adapta a una nueva forma de relaciones laborales217 donde las figuras de trabajador y
empresario aparecen a veces difuminadas y entrecruzadas. Esta inclusión del trabajador
216 VALDÉS ALONSO, A.: “El trabajo autónomo en España: evolución, concepto y regulación”,
Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 26, 2000, pág. 30. 217 PÉREZ CAMPOS, A.I.: “Reflexiones sobre la revisión conceptual del Derecho del Trabajo”, en
dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/876198.pdf (25 de marzo de 2013).
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autónomo como objeto de estudio del Derecho del Trabajo es coherente con la
evolución tradicional del mismo que históricamente siempre ha tratado de incluir un
gran elenco de relaciones laborales como materia de estudio de la disciplina, por lo que
el trabajo por cuenta propia es materia laboral y objeto del Derecho del Trabajo. En todo
caso, la Iniciativa emblemática aludida parece decidirse por esta concepción más amplia
de las relaciones laborales, viendo el trabajo por cuenta propia más como oportunidad
de empleo que como amenaza a una concepción demasiado tradicional y estrecha de las
relaciones laborales.
Pues bien, es en el campo de los autónomos donde debido a sus especiales
características, la formación está llamada a ser un elemento crucial en el desarrollo del
mismo218. En efecto, el autónomo no tiene las más de las veces una estructura en forma
de bienes e instalaciones que lo definan como un empresario tradicional219, no puede
acceder a la formación continua tal y como está diseñada para los trabajadores o para
los empresarios en la forma tradicional y es la FP la que puede otorgar al autónomo a
través de las ofertas parciales y otras modalidades, tales como el aprendizaje a distancia,
las que pueden suplir las carencias de este colectivo. En la medida en que los países
europeos caminen en la dirección de regular políticas de apoyo al trabajo por cuenta
propia220, uno de los pilares de esas políticas será la FP que se les ofrezca221. La
estrategia 2020, apoya las iniciativas de los países en esta materia. Una es,
precisamente, la adaptación de los sistemas de enseñanza y de formación a las nuevas
necesidades sociales y del mercado laboral y es evidente que el desarrollo del trabajo
autónomo marcará el empleo en los próximos años en gran parte del territorio de la UE
y particularmente en España, donde la salida a los graves índices de desempleo vendrá
con mayor fuerza por la potenciación del trabajo por cuenta propia.
218 GUERRERO VIZUETE, E.: La regulación jurídica del trabajo autónomo dependiente: concepto, fuentes, relación individual y colectiva de la prestación de servicios, Tarragona (Universitat Rovira i Virgili), 2011.
219 MOLINA NAVARRETE, C.: “Trabajadores en la frontera: comentario al Estatuto del Trabajo Autónomo”, Revista de Trabajo y Seguridad Social (Centro de Estudios Financieros), núm. 295, 2007, pág. 65.
220 LÓPEZ GANDÍA, J.: “Políticas activas de empleo e itinerarios profesionales ante los retos del mercado laboral”, Cuadernos del mercado laboral, núm. 6, 2011, págs. 62-73.
221 BAJÉN GARCÍA, A.: “Formación, trabajo autónomo y autoempleo”, Formación XXI, Revista de Formación y Empleo, núm. 20, 2012, en http://formacionxxi.com (25 de marzo de 2013).
85
La Iniciativa emblemática, “Una agenda para nuevas cualificaciones y empleos”
incide también en la necesidad por parte de los Estados miembros de potenciar medidas
de conciliación de la vida laboral y familiar. Estas medidas han presentado
históricamente una orientación hacia la feminización222 en cuanto que son diseñadas casi
exclusivamente para las mujeres223 y en consonancia, son las mujeres las que las
utilizan, puesto que casi no existen medidas de conciliación destinadas a los hombres y
cuando existen son sustancialmente de menor calado que las orientadas hacia las
mujeres224. Como contrapartida, las cargas familiares se entiende que están destinadas a
las mujeres. La potenciación de medidas de conciliación225 debería venir por reconocer
el derecho de conciliar vida laboral y familiar también para los hombres con las
consiguientes compensaciones económicas. Solo así se podrá avanzar en un mayor
equilibrio lo que redundará también en mayor igualdad al asumir que el derecho a la
conciliación no solo lo tienen las mujeres.
La política de la UE en materia de conciliación debería, por tanto, ser una
política integral, no centrada tan solo en el hecho del nacimiento, con las consiguientes
prestaciones de maternidad, riesgo durante el embarazo y lactancia, sino abarcar todos
los aspectos personales del ser humano y el libre desarrollo de la personalidad
procediendo a la flexibilización de las relaciones laborales, y donde el número de horas
no sea lo más importante sino que lo sea la eficacia y la productividad. Esta ligazón de
las políticas de conciliación al embarazo ha ido efectivamente evolucionando en el
seno de la UE hasta alcanzar políticas en relación con la retribución, la formación y el
acceso al empleo.
222 MATEU CARRUANA, M.J.: “El fomento del empleo de la mujer en la Comunidad europea
como instrumento de defensa del principio de igualdad de oportunidades entre sexos”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 67, 2004, págs. 121-145.
223 SÁEZ LARA, C.: Mujeres y mercado laboral. Las discriminaciones directas e indirectas, Madrid (CES), 1994.
224 CUESTA LÓPEZ, V.: “Derechos de conciliación de la vida personal, familiar y profesional: fundamentos constitucionales y avances normativos en el ámbito de la UE”, en http://www.ugr.es/~redce/REDCE16/articulos/09VCuesta.htm (25 de marzo de 2013).
225 VENTURA FRANCH, A. y DURÁN Y LALAGUNA, P.: Legislación laboral en materia de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, Madrid (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), 2005.
86
A la vez, entre las líneas de trabajo que impulsa la UE en la Iniciativa
Emblemática, estaría la de promover un envejecimiento activo, lo que supone un
profundo cambio de actitud hacia el trabajo y un cambio total de mentalidad en el
apartado de la formación, ya que ésta será necesaria durante toda la vida activa del
trabajador, que será más larga226. Esta nueva política de envejecimiento activo se realiza
ante la constatación de unas cifras demográficas preocupantes en los que la natalidad es
cada vez menor y la esperanza de vida cada vez mayor lo que hace reaccionar a las
autoridades europeas227, aunque no se trata de un fenómeno exclusivamente europeo
afectando también a otros países, aún los aparentemente menos sospechosos de tener
una baja natalidad228.
Con respecto al envejecimiento229, la estrategia europea 2020 se orienta hacia la
disuasión de la retirada de efectivos del mercado laboral con acciones encaminadas a
potenciar la prolongación de la vida laboral activa y con acciones, asimismo, de
desincentivación de la jubilación anticipada. Además, las estrategias se encaminan
hacia el establecimiento de medidas que eviten la discriminación por razón de edad.
Estas acciones se complementarían con políticas de salud orientadas a la población que
va envejeciendo y destinadas a fomentar campañas de prevención de las principales
patologías asociadas a la edad. La diferente demografía que se da dentro de los diversos
países de la UE, hace que haya que pensar en las acciones de empleo a escala europea,
226 “Envejecimiento Activo: perspectivas y Estrategias”, Cuadernos de Trabajo, CIDEC, en http://www.lanbide.net/descargas/egailancas/publicaciones/CIDEC/Cas/Cuaderno_44.pdf (25 de marzo de 2013).
227 Así se lee en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo de 29 de febrero de 2012 sobre la necesidad de llevar adelante el Plan Estratégico de Aplicación de la cooperación de innovación europea sobre el envejecimiento activo y saludable en el que se señala que: “[...] El envejecimiento demográfico es uno de los mayores desafíos a los que se enfrenta Europa. Según previsiones recientes, durante los próximos cincuenta años estará cerca de duplicarse el número de europeos mayores de 65 años, que pasará de 87 millones en 2010 a 148 millones de personas en 2060”. COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO en http://www.envejecimientoactivo2012.es/InterPresent1/groups/imserso/documents/binario/7293es12.pdf (25 de marzo de 2013).
228 El fenómeno del envejecimiento afecta también especialmente a China, paradigma del crecimiento demográfico. PRATS MONNÉ, X.: “Envejecimiento, oferta de trabajadores y UE 2020”en AA.VV. (RAMOS DÍA, J., Dir.): El empleo y la dimensión social en la Estrategia UE 2020, Madrid (Ministerio de Trabajo e Inmigración, Subdirección General de Publicaciones), 2010, págs. 163-166.
229 FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, S.: “Un estudio en torno a la edad de jubilación”, Fundación Alternativas, núm. 63, 2011, pág. 45.
87
puesto que la movilidad es ya imprescindible en orden a paliar los preocupantes índices
de paro españoles. Hay que hablar, por lo tanto, de un “mercado laboral europeo”230 en
el que se deben diseñar acciones dirigidas a toda la población, incluyendo
específicamente no sólo la formación de los jóvenes, sino prestando una especial
atención a la formación de los adultos, específicamente afectados por el problema
europeo del envejecimiento poblacional231, más agudo si cabe, en el caso de España232.
Merece especial atención las medidas que habrán de implementarse en lo
referente a la FP de las personas de más edad en cuanto que la falta de formación y de
reciclaje constituyen uno de los factores más importantes que inciden en la expulsión de
este grupo de trabajadores del mercado laboral. Las políticas de FP de adultos serán una
parte más de las políticas de formación que abarcarán a toda la vida del individuo desde
la infancia a la vejez233. Esto es, para que las políticas de envejecimiento activo
prosperen y ejerzan el efecto positivo deseado estas deben ser implementadas antes de
que llegue esta etapa, introduciéndolas en la enseñanza a todos los niveles y cambiando
la mentalidad de los ciudadanos de la UE a nivel general. Queda patente que para
prolongar la vida laboral es necesario potenciar el aprendizaje a lo largo de la vida no
ya como una opción, sino como una necesidad ante el envejecimiento poblacional y el
sostenimiento de los sistemas de pensiones en la UE234. Aprendizaje, envejecimiento y
trabajo son tres factores relacionados que de cara al futuro están llamados a ejercer una
profunda influencia sobre los sistemas tradicionales de enseñanza que deberán
adaptarse a esta nueva realidad. La FP se tendrá que adaptar a los horarios de los
trabajadores en activo. Habrá que impulsar medidas de conciliación para que la
230 MIRA, J.L.: La FP, movilidad y mercado único ¿qué falta todavía?, Nueva Revista, núm. 141,
2012, en http://www.nuevarevista.net/articulos/la-formacion-profesional-movilidad-y-mercado-unico-que-falta-todavia (22 de febrero de 2013).
231 FERNÁNDEZ CORDÓN J.A.: “Demografía y reformas del sistema de pensiones”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 12, 2011, págs. 39-73.
232 LORENZO CARRASCOSA, L.: Consecuencias del envejecimiento de la población: el futuro de las pensiones, en http://www.ine.es/daco/daco42/sociales/infosoc_envej.pdf (22 de febrero de 2013).
233 PRATS MONNÉ, X.: “Envejecimiento, oferta de trabajadores y UE 2020”en AA.VV. (RAMOS DÍA, J., Dir.): El empleo y la dimensión social en la Estrategia UE 2020, cit., pág. 166.
234 CEDEFOP: “Working and ageing: The benefits of investing in an ageing workforce”, Publications Office of the european Union, Luxembourg, 2012, pág. 9.
88
asistencia de los adultos a las tradicionales enseñanzas de FP sea posible. Al mismo
tiempo, en la negociación colectiva se tendrá que hacer hincapié en la formación
continua y en las medidas contra la discriminación por edad al tiempo que se introducen
nuevas ideas y perspectivas como el mentoring potenciando la jubilación parcial y el
contrato de relevo.
Son, por lo tanto, los aprendizajes flexibles promovidos por la Estrategia 2020
los que van a permitir el incremento de la tasa de participación de la población adulta en
la formación235, de modo que se eleve el porcentaje de adultos que terminan estudios de
nivel superior bien sean de FP o universitarios. El problema es grave, pues el
envejecimiento de la población está directamente relacionada con la exclusión del
mercado laboral y por ende con la pobreza236 por lo que puede afirmarse que la falta de
políticas de envejecimiento activo abocan a los países a cotas más altas de pobreza,
circunstancia que es especialmente grave en España, con una de las tasas de natalidad
más bajas del mundo.
Continuando con las necesidades expuestas en la Iniciativa Emblemática “Una
agenda para nuevas cualificaciones y empleos” se exponen en ella la necesidad de tener
Marcos Nacionales de Cualificaciones que tengan como referencia un Marco Europeo
de las Cualificaciones. Este impulso que pretende la estrategia europea 2020 en el Marco
de las Cualificaciones está en relación con la necesidad para los Estados miembros de
establecer competencias generales en toda la UE a nivel educativo y laboral para que se
garantice la continuidad en cualquier país miembro de los estudios y la formación de los
ciudadanos de la UE cualquiera que sea el nivel y la forma de aprendizaje. Se incluye y
se pone al mismo nivel los aprendizajes formales e informales porque lo esencial va a ser
las competencias adquiridas y las cualificaciones acreditadas. Para ello la Iniciativa
Emblemática va a solicitar que los Estados miembros adopten medidas a fin de
235 NIUBÓ, E.: “Educación y formación en la UE: para un crecimiento inteligente y socialmente
inclusivo en Europa”, en AA.VV. (MILLÁN Y ALEGRET, J., Dir.): Diez preguntas y respuestas sobre la Estrategia Socioeconómica Europa 2020, Barcelona (Consell Català del Moviment Europeu), 2011, págs. 7-9.
236 FRESNO, J.M. y TSOLAKIS, A.: “Propuestas del Tercer Sector de Acción Social para una Estrategia de Inclusión Social 2020 en España”, Madrid (EAPN España), 2010, pág. 28.
89
garantizar la colaboración de los agentes sociales en el proceso, con el establecimiento
de mecanismos de colaboración entre el mundo laboral y el educativo.
El objetivo formativo de la Estrategia está íntimamente relacionado con el
objetivo de empleo. Si la Estrategia fijaba llegar a una tasa de ocupación del 75 % se
hacía y se hace necesario cambiar radicalmente las políticas formativas y de empleo,
dándoles un carácter más global e integrador237. La estrategia 2020 pone el énfasis en la
colaboración con los interlocutores sociales para el fomento del aprendizaje permanente
y la reforma de los sistemas públicos de empleo. Así, los Consejos Económicos y
Sociales Europeos han jugado un papel fundamental en el desarrollo de esa estrategia y,
en el caso español, su labor ha sido igualmente intensa y fructífera en el desarrollo de
informes preceptivos y de dictámenes y, de forma especial, como correctora de las
principales deficiencias detectadas en la Estrategia de Lisboa a fin de que en la
Estrategia 2020 no se repitieran las mismas deficiencias238.
Así pues, la estrategia europea 2020 debe de verse como una política integrada
en un movimiento más amplio, con una amplia tradición histórica que trata de adaptar a
Europa a los retos que plantea el siglo XXI. La misma identifica de manera clara los
principales problemas a los que se enfrenta la UE en un contexto histórico de crisis
económica, y lo hace con optimismo, apostando por los puntos fuertes en los que
siempre ha destacado la UE y estableciendo las acciones y las iniciativas necesarias para
contrarrestar los puntos débiles. Se pretende iniciar una nueva etapa en la construcción
europea mediante el afianzamiento de unos principios básicos de actuación y de unas
bases sólidas para el crecimiento, no solo en el aspecto económico sino en el social,
laboral y tecnológico, con el aumento de la movilidad de los trabajadores a través de su
mejora formativa, movilidad voluntaria del trabajador que algunos dividen entre la que
parte de la iniciativa del propio trabajador y la que se acuerda por mutuo acuerdo entre
237 MULAS GRANADOS y FERNÁNDEZ SÁNCHEZ, R.: “El empleo en España frente al reto de
la estrategia 2020”, Cuadernos del mercado laboral, enero, 2011, págs. 7-16. 238 PEÑA PINTO, M.: “La Estrategia 2020 y los agentes sociales”, Cuadernos del mercado laboral,
enero, 2011, págs. 17-24.
90
empresario y trabajador239. Una movilidad que es más necesaria que nunca en contextos
de crisis dado que está muy relacionada con la potenciación de una política migratoria
por parte de las políticas públicas240. De modo que es posible actuar sobre el mercado
laboral con el establecimiento de acciones que mejoren o pongan por el contrario, trabas
a la movilidad241. De este modo se estaría haciendo frente al riesgo de exclusión que
conlleva la falta de empleo y que hace que el trabajador entre en una deriva de pérdida
de derechos, un bucle que acaba directamente en la exclusión242. La potenciación de una
cierta estabilidad para los trabajadores sería necesaria, pues la naturaleza temporal de la
contratación limita las posibilidades del trabajador243.
Con todo, el contexto histórico en el que han nacido estas acciones, va a marcar
la evolución de la UE hacia una Europa diferente, en muchos aspectos, menos social
que la anterior, más competitiva, y en la que corren el riesgo de quedar descolgados
todos aquellos organismos y ciudadanos que no asuman la ideología que subyace a la
misma.
3.- Modelos de referencia en el proceso de construcción de una nueva
regulación del sistema de FP español.
Cada vez se hace más patente la imposibilidad de desarrollar políticas de empleo
al margen del sistema educativo. Así es necesaria una coordinación244 entre las políticas
de trabajo, educativas y macroeconómicas si se quiere lograr que un país sea cada vez
239 SALA FRANCO, T.: “La movilidad geográfica”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, núm. 58, 2005, págs. 99-112. 240 QUIRÓS HIDALGO, J.G.: “La defunción del derecho a la inmovilidad del lugar de trabajo”,
Estudios financieros: Revista de Trabajo y Seguridad Social (Centro de Estudios Financieros), núm. 361, págs. 181-204.
241 FERRERO TURIÓN, R. y LÓPEZ SALA, A.: “Nuevas dinámicas de gestión de las migraciones en España: el caso de los acuerdos bilaterales de trabajadores con países de origen”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 80, 2009, págs. 119-132.
242 QUINTANILLA NAVARRO, R.Y.: “El contrato de inserción”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 33, 2001, págs. 189-214.
243 TOROLLO GONZÁLEZ, F.J.: “El contrato de inserción”, Aranzadi Social, núm. 5, 2001, págs. 643-684.
244 PEDRAZA LÓPEZ B.: La Nueva FP en España ¿Hacia un SNCP?, cit., pág. 3 y ss.
91
más competitivo, más eficaz y que cree más y mayor bienestar para la mayoría de la
población. Para ello son muchos y variados los modelos de referencia a nivel europeo
en cuanto a la construcción de un sistema de FP. De hecho, se podría hablar al menos de
dos grandes categorías245 para clasificar dichos modelos que han servido de base para la
construcción de las regulaciones de la FP en los países de la UE.
La primera categoría más académica trataría de integrar una formación
humanística con la propia formación técnica y la práctica profesional. Se trataría de una
categoría que agruparía a los sistemas de FP de los países del Sur de Europa pero
también a varios de centroEuropa, herederos de una tradición latina en los sistemas de
formación. Serían los países desde Holanda hasta España, pasando por Bélgica y
Francia. La idea implícita a estos sistemas es la de que la educación sirva también para
hacer lo que se ha venido en llamar el viaje de clase, es decir, que la ideología que
subyace es que la educación y concretamente, también la recibida en FP, sea una manera
de ascender en la escala social.
La segunda categoría estaría enfocada más a lo profesional. La mayor carga
lectiva estaría en las materias técnicas y en la práctica profesional. En esta estarían
integrados los sistemas de los países anglosajones y, concretamente, el modelo de
formación dual que combina la formación en los centros de enseñanza con la práctica
profesional de los alumnos en las empresas. Si se considera que en la formación básica
del alumno ya va incluida una formación de carácter humanístico y que esta es
suficiente, entonces en la FP ya no hará falta insistir en este aspecto y sí en la formación
de carácter técnico.
Es conveniente, aun así, dejar claro que en el panorama de la FP en la UE no es
lo mismo hablar de “sistema” que de “modelo”.246.
245 SALAMÉ SALA, J.: “La FP en Europa”, Avances en Supervisión Educativa, Revista de la
Asociación de Inspectores de Educación de España, núm. 7, 200 http://adide.org/revista/index.php?option=com_content&task=view&id=220&Itemid=497, en (10 de diciembre de 2012).
246 GREINERT, W.: “Los “sistemas” europeos de FP: algunas reflexiones sobre el contexto téorico de su evolución histórica”, Revista europea de FP, núm. 32, 2004, págs. 18-26.
92
3.1.- El modelo de referencia de Gran Bretaña: Vocational Training.
El término inglés vocational training que se utiliza para nombrar ese modelo
profesional de FP que se ha mencionado, hace referencia a entrenamiento o
preparación vocacional para el ejercicio de una profesión u oficio. Este sistema y el
mercado laboral relacionado con él se caracteriza247 por bajas tasas de desempleo,
economías más o menos desarrolladas, un gasto social no elevado y una interconexión
con las empresas menos evolucionado que en Alemania con menor colaboración. El
sistema está muy relacionado con la forma de entender la legislación laboral en Gran
Bretaña. En esta, las relaciones humanas se consideran una parte más en el proceso
productivo. La legislación no debe intervenir demasiado en estos procesos entre
empresarios y trabajadores y por lo tanto debe abstenerse de ser demasiado reguladora.
Es decir, son los aspectos económicos más importantes que los sociales o los políticos.
El principio de la libertad está por encima de otros248 y se manifiesta en la libertad de
negociación colectiva y precede a aspectos como la seguridad. Esta libertad se produce
al margen del Estado y al final, se presenta en las bases del modelo de FP en Gran
Bretaña.
De ahí que el modelo de FP de Reino Unido tenga en sus raíces el sistema
llamado “liberal”249 en el sentido de que está caracterizado porque sea el mercado el
que, en principio, regule la relación entre oferta y demanda de formación, que las
cualificaciones dependan de lo que en cada momento demanden los diferentes sectores
productivos, y que no haya un sistema estándar de prácticas formativas y se acepten
diversas formas como válidas, el coste de las acciones formativas recae sobre los
propios trabajadores o a lo sumo en una pequeña parte sobre las empresas que intentan
minimizar al máximo el coste de dichas acciones, y finalmente, se distingue entre la
247 CEDEFOP (european Centre for the Development of Vocational Training): Vocational Education
and Training. Key to the future, en http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc/policy/ cedefop_en.pdf (10 de diciembre de 2012).
248 GONZÁLEZ DEL REY RODRÍGUEZ, I.: “La determinación de los términos y las condiciones de trabajo en el Derecho del Reino Unido”, Temas laborales: Revista andaluza de trabajo y bienestar social, núm. 47, 1998, págs. 45-78.
249 GREINERT, W.: “Los “sistemas” europeos de FP: algunas reflexiones sobre el contexto téorico de su evolución histórica”, cit., pág. 21.
93
vocational education o enseñanza profesional que se da en escuelas que dependen del
Estado y la vocational training o enseñanza de FP que se da mediante acuerdo entre la
empresa y el trabajador bajo los principios de libertad y acuerdo voluntario.
Esta opción por un modelo liberal de la FP del sistema inglés no ha escapado, sin
embargo, de la ambición de crear otro que no fuera considerada una opción menor
dentro del sistema educativo250. Así se han hecho múltiples reformas en orden a
reformar la FP y ponerla al nivel de la tradicional calidad de la enseñanza general
inglesa y así se han hecho tres recientes reformas en la línea de conseguir esos
objetivos: creación de los llamados diplomas 14-19, potenciación e incremento de
escuelas técnicas universitarias y abordar el aprendizaje desde nuevas perspectivas.
La edad de permanencia en la escuela obligatoria inglesa era en el año 2012
hasta los 16 años, en el 2013 de 17 años llegando a los 18 años en el 2015. Se trata de
una iniciativa de los laboristas que el gobierno demócrata liberal continuó, en esa idea
tan inglesa251 de no variar demasiado las políticas educativas a pesar de los diferentes
gobiernos que ocupen Downing Street. Tras los 16 años, la mayoría de los alumnos
decide seguir sus estudios en escuelas públicas o privadas, siendo la opción por la
formación a través de la escuela y la empresa de tipo minoritaria y no tan extendida
como en otros países. Este hecho viene explicado porque no existe una tradición de
acuerdos con los empresarios británicos en orden a proporcionar empleo y formación a
ese grupo de trabajadores, a pesar de que en el resto de países de la UE está muy
extendido el papel como oferentes y demandantes de las empresas252. Hay por otra parte
otra explicación a este desapego de los empresarios, y es la profunda diferenciación
entre la división académica y la división profesional, entre el General Certificate of
Secondary Education (GCSE) con nivel intermedio a los 16 años y, a partir de los 16, el
General Certificate of Education con nivel avanzado (A level). El predominio de este
250 HODGSON, A.: “Últimas vías de reforma de la FP para los jóvenes ingleses: en busca del Santo
Grial”, Revista de Ciencias y Humanidades de la Fundación Ramón Areces, núm. 4, 2011, págs. 61-79. 251 ENKVIST, I.: Educación, Educación, Educación: aprender de las reformas escolares inglesas,
Madrid (Consejería de Educación de la Comunidad de Madrid), 2006, pág. 36. 252 MUNCH, J.: “La FP continua en los países de la UE, Diversidad de funciones y problemas
especiales”, Revista europea de FP, núm. 7, 1996, págs. 3-7.
94
tipo de formación, se ve consolidado por la amplia variedad que se ofrece a los alumnos
del nivel intermedio, aunque ninguna de estas ofertas tenga como único objetivo la FP
en exclusiva. El problema es que muchos de los alumnos en el sistema del Reino Unido
desconocen la oferta de FP al ser esta muy amplia y, de alguna manera, inconexa.
Con el objetivo de hacer frente a esa excesiva atomización de los estudios de FP
se está trabajando en el marco del diseño de las cualificaciones y su unificación, así en
estos momentos las cualificaciones se están reuniendo en el Qualifications and Credit
Framework (Marco de Cualificaciones y Créditos- QCF) que pondrán un poco de orden
en el complicado panorama de la FP en el Reino Unido. Aún así, parece un axioma que
los problemas de la FP en el Reino Unido siguen una constante histórica y que no son
otros sino los de solucionar la falta de compromiso de los empresarios, la propia
estructura del mercado laboral británica y el grado de interés de las propias instituciones
implicadas.
En la actualidad la FP británica es el resultado de tres profundas reformas que
han supuesto una profunda renovación de la misma:
La primera reforma se refiere a los diplomas 14-19. Son titulaciones, cuyo
curriculo es determinado, en una primera fase, por los llamados Consejos Sectoriales de
Competencias. Se ofrecen varios niveles, concretamente los de nivel básico, superior y
avanzado. De entre los mismos, los dos primeros están destinados a los jóvenes entre
los 14-16 años y el tercero está dirigido a jóvenes entre los 16-19 años. Los diplomas
están referidos a 14 zonas amplias del mercado laboral253 y se caracterizan por incluir un
aprendizaje básico sobre el funcionamiento del sector en el que está inmerso cada
diploma, un aprendizaje genérico que garantiza que todos los alumnos poseen unas
mismas capacidades instrumentales en materias genéricas como lengua y matemáticas y,
por último, un aprendizaje específico que otorga una serie de cualificaciones propias de
una profesión y que capacitan al alumno para su ejercicio profesional. Estos diplomas
253 Así entre las mismas se cuentan las de Tecnologías de la información, sociedad, sanidad y
desarrollo, construcción, Ingeniería y diseño gráfico, Estudios medioambientales y agrícolas, Fabricación y diseño de producto, Estética y peluquería, Administración y finanzas, Hostelería, Servicios públicos, Ocio y deportes, Comercio minorista y Turismo y viajes.
95
han sido diseñados de forma más específica y están adaptados a las edades para los que
han sido diseñados, al tiempo que incluyen conocimientos básicos y también técnico-
profesionales. Se diferencian de las anteriores titulaciones, pensadas de los 16 a los 19
años, en que la parte de aprendizaje básico y genérico se incrementa con el objetivo de
formar trabajadores más polivalentes y adaptables a un cambiante mercado laboral,
relacionando el diseño de estas titulaciones con el concepto de empleabilidad.
Con el objetivo de apoyar esta reforma y este nuevo diseño, los sucesivos
gobiernos británicos han introducido medidas que apoyan el reformado sistema.254 La
nueva reforma ha tenido aspectos positivos, fomentando la innovación en los colleges
encargados de su implantación, mejorando el rendimiento de los alumnos implicados y
han convencido a muchos empresarios de la necesidad de su implicación para
garantizar el éxito del sistema. No obstante, como toda reforma, su implantación no ha
sido fácil.
La segunda gran reforma tiene su origen en el año 1944 con la Ley de
Educación del Reino Unido de 1944. Una de sus pretensiones era crear las secondary
technicaly, que tuvieron un desarrollo menor a las otras dos opciones que la propia Ley
preveía,255 con la intención de fomentar la igualdad en el acceso de todos a la
educación256. La visión que alentó la Ley de 1944 y que dura hasta el año 1974, se ve
cuestionada por una concepción ideológica ligada al mercado y a la eficiencia del
mercado laboral. Las escuelas técnicas tendrían que responder a la demanda de mano de
obra de las empresas. El carácter social de la educación es relegado a una visión más
economicista en la que el factor educación es, en realidad, factor trabajo y un elemento
más del proceso productivo junto con los tradicionales, capital y tierra. El principio que
rige desde entonces es la eficiencia en la gestión de las diferentes escuelas y los
principios de evaluación de las mismas con arreglo a criterios de tipo empresarial. En
254 HODGSON, A.: “Últimas vías de reforma de la FP para los jóvenes ingleses: en busca del Santo Grial”, cit., pág. 70.
255 La Ley de Educación de 1944, preveía crear tres tipos de escuelas secundarias –grammar, secondary technicaly, secondary modern–, con el tiempo terminaron predominando las grammary modern schools.
256 COWEN, R.: “El sistema educativo inglés”, en http://www.quadernsdigitals.net (12 de diciembre de 2012).
96
todo caso, la unión entre el sistema de enseñanza profesional y el mundo empresarial
continúa siendo un tema recurrente al que no se ha dado solución satisfactoria.
Con la Ley de Educación de 1988 se propuso una nueva forma de escuela
técnica, las llamadas escuelas técnicas municipales que no llegaron a establecerse
estando ahora los esfuerzos dirigidos a las nuevas UTC. Una UTC es una escuela para
alumnos entre 14-19 años, centrada en estudios técnicos y que tiene una universidad
como referencia dependiendo de la misma. Estas escuelas combinan los estudios
meramente teóricos con formación práctica y especializada, en una proporción de un 60
% para los estudios teóricos y un 40 % para los prácticos. La escuela UTC tiene un
marcado fin de inclusión en el mercado laboral, puesto que los alumnos, al terminar sus
estudios en una de ellas, pueden optar bien al mundo laboral o bien a continuar estudios
de carácter superior.
Las UTC tienen una relación intensa con la Universidad que les patrocina al
darse la posibilidad de que los profesores universitarios den clases a los alumnos más
aventajados. En la actualidad, se quiere potenciar este tipo de enseñanza, aun cuando la
reforma no consiguió que la empresa y la industria se implicaran en el campo de la
financiación como en principio se había esperado. Los planes de estudios habían
efectuado una apuesta por la potenciación de los idiomas en el campo de la formación
técnica pero con no demasiado éxito.
La tercera reforma es la del aprendizaje, término con gran raigambre en la
tradición laboral del Reino Unido y que se remonta a la Edad Media.257Este término se
ha aplicado tradicionalmente a una gran variedad de medidas muy diferentes entre sí y
que incluían desde los programas profesionales en escuelas y colleges hasta la
formación en el propio lugar de trabajo. En el sistema inglés, la institución del
aprendizaje ha sido muy escasamente utilizada representando un pequeño porcentaje del
empleo total.258 Esa poca utilización hizo que a partir de los primeros años de la década
257 ALDRICH, R.: The apprentice in history, Londres (P. AinLey & H. Rainbird), 1999. 258 UNWIN, L. y FULLER, A.: “Towards expansive apprenticeships: a commentary by the
Teaching and Learning Research Programme”, en: http://www.tlrp.org/pub/documents.pdf (14 de diciembre de 2012).
97
de los noventa, el gobierno conservador pusiera en marcha programas específicos de
aprendizaje destinados a jóvenes entre los 16 a los 25 años. Dichos programas se
inspiraban en una filosofía de compartir los costes de la formación para el aprendizaje
entre el Estado y los propios empleadores. El término “aprendizaje” tiene en el Reino
Unido, a partir de entonces, un significado muy amplio, pues abarca los programas
destinados a los jóvenes entre los 14 a los 16 años con un sistema de preaprendizaje y
que llega hasta los jóvenes mayores de 16 de nivel avanzado.
Las modalidades de la formación de aprendizaje y el preaprendizaje mencionado
eran tres hasta hace poco. La primera modalidad estaba dirigida al joven como
empleado y era una formación dirigida por el empresario que es el responsable de su
contratación, del pago del salario y de la formación recibida. En la segunda modalidad
el joven carece de la categoría de empleado aunque la dependencia orgánica es del
empresario que es quien dirige su formación, existe una institución que es la que facilita
la formación del aprendizaje y el contacto con el empleador. La tercera y última está
basada en los further education colleges. En este caso no hay una conexión directa entre
empresario y el alumno. No existe un puesto de trabajo que el empresario haya puesto a
disposición del trabajador que es lo esencial en el aprendizaje. El college tiene un
programa formativo que permite alcanzar unas cualificaciones profesionales dentro de
un programa formativo amplio. Esto es lo que ha llevado a diseñar nuevos programas
dado que el término “aprendizaje” ha englobado tradicionalmente demasiados
programas profesionales diferentes, lo que ha hecho que no haya sido demasiado
aceptado tanto por las empresas como por la propia ciudadanía británica.
A partir de finales de la primera década del nuevo siglo, el gobierno laborista
intenta fortalecer la institución del aprendizaje por medio de una unificación de la
institución, mediante el fomento de la conexión entre la misma y el mundo laboral. Para
ello, se trataba de concretar el propio término del aprendizaje acompañado de un
incremento de la calidad de la formación obtenida por estos medios sin que a la postre,
tales medidas hayan dado los resultados esperados. Por ello, a partir del 2011 se coloca
a la institución del aprendizaje de nuevo en el centro de atención de la política de FP del
nuevo gobierno de conservadores y liberales. Se publican estándares de aprendizaje y se
98
concretan los itinerarios formativos unificándolos y clarificándolos con medidas que
tienden a mejorar la percepción social de este tipo de formación.259
Uno de los aspectos más criticados en el panorama de la FP inglesa en relación
con los aprendizajes, es la falta de conexión con el mundo empresarial. Se propone por
algunos expertos260 que el aprendizaje debe ser promocionado mediante la transferencia
de fondos a los empresarios, con el fin de que estos fomenten una FP concreta e
identificada dentro de los procesos productivos de su empresa. Sin embargo, se puede
señalar que el problema es que sigue faltando una colaboración entre las organizaciones
implicadas en la FP, el Estado y las propias empresas. Las medidas en el Reino Unido
vienen de la actuación, básicamente, del Estado, pues sigue predominando en la
mentalidad empresarial que el empleado debe venir formado al ámbito laboral y que, en
todo caso, la empresa proporcionará una formación técnica y muy específica a un
determinado puesto de trabajo con un perfil profesional propio.
En contraste con los sistemas de FP dual de otros países de la UE como
Alemania que combinan las prácticas en empresas con la formación en centros
formativos dependientes en mayor o menor medida del Estado, en Gran Bretaña hay una
falta casi total de asociacionismo entre el Estado, las empresas y las organizaciones
dedicadas a la FP que unifiquen formas y procedimientos en orden a la mejora de la
calidad del sistema. Los grandes retos del sistema educativo referente a la FP del
sistema británico siguen presentes, a saber: necesidad de definir el papel que el Estado
juega en el desarrollo del sistema y su relación con el mercado laboral, y la relación
entre el sistema educativo y la FP.
Lo que se ha producido realmente en el sistema de educación británico es un
cambio radical de enfoque a partir de la crisis de los años setenta. Así se ha pasado de
259 “[...] Como parte de esta estrategia, se sugiere también instituir ceremonias de graduación para los aprendices y un cuadro de honor de aprendices con el fin de mejorar el estatus de este tipo de enseñanza. Y además, en un contexto de recorte de gastos, el gobierno incrementa los fondos para los aprendizajes en el periodo 2010-2015 en 250 millones de libras con el propósito de incentivar el inicio de 200.000 aprendizajes al año”. HODGSON, A.: “Últimas vías de reforma de la FP para los jóvenes ingleses: en busca del Santo Grial”, cit., pág. 75.
260 WOLF, A.: “La formación de la competencia: la experiencia del Reino Unido”, Revista europea de FP, núm.1, 1994, págs. 31-37.
99
un enfoque social de la educación que incluía la FP a un enfoque centrado en el
mercado261 y en sus problemas. Además no en todo el Reino Unido se han seguido las
mismas políticas, sobre todo en el marco de la definición de las cualificaciones, siendo
las de Gales y de Escocia sustancialmente distintas.
Se puede afirmar, por tanto, que el sistema británico adolece de falta de
colaboración, de falta de calidad en la definición de las cualificaciones y de un marco
común de FP, de una necesaria cooperación entre el Estado, las organizaciones
dedicadas a la educación y la FP y los agentes sociales implicados en los procesos de
formación.
3.2.- El modelo de referencia de Francia: Un sistema centralizado.
En Francia, en atención a su tradición histórica, el modelo educativo es de
carácter centralizado donde las decisiones se toman por el Ministère de l'Éducation
Nationale que es el encargado de fijar los objetivos generales en un primer escalón de
concreción puesto que el segundo escalón de concreción legislativa en materia
educativa y de FP le corresponde a las regiones.
El sistema francés se caracteriza por tener una definición del itinerario
profesional sin rupturas desde la educación superior hasta la obtención de un doctorado
con un claro carácter unificador262. Hay un verdadero sistema de alternancia263 entre la
FP en el centro educativo y en la empresa y para los trabajadores en activo se dan
normas claras de obtención de certificados escolares válidos y oficiales y posibilidad de
que el trabajador acredite su experiencia profesional con reconocimientos en el ámbito
educativo y con validez en todo el territorio francés.
261 COWEN, R.: “El sistema educativo inglés”, cit., en http://www.quadernsdigitals.net (12 de
diciembre de 2012). 262 VEGA GIL, L.: “Los sistemas educativos europeos y la formación de profesores. los casos de
Francia, Reino Unido, España y Finlandia”, Revista de Educación, núm. 336, págs. 169-187. 263 CIFUENTES, R.: “La FP en Francia”, en http://web.educastur.princast.es/fp/-la-formacion-
profesional-en-francia.html (14 de diciembre de 2012).
100
En realidad, el sistema francés de FP y en general, el propio sistema laboral,
responden a la idea de que en Francia las propias relaciones humanas y laborales son un
hecho político y la consecuencia de ese hecho es que el Estado adquiere un
protagonismo esencial en la regulación del mercado laboral y de toda la realidad laboral.
Puesto que el Estado es el heredero de la Revolución, el Estado es el que tiene el
monopolio sobre la regulación legal de todos los aspectos, incluido el del propio
mercado laboral264. Es un sistema muy reglamentado y con una fuerte intervención de
los agentes sociales265 que se configuran como organismos cooperadores y que inspiran
gran parte de las políticas en FP.
Hay por lo tanto una decidida intervención de los poderes públicos en el campo
de la FP, incluida la de adultos y los programas formativos para desempleados que
llevan a cabo tanto el Estado Central como las regiones.
La formación continua dentro de las empresas se realiza bajo el principio de
“formar o pagar”, de modo que los agentes sociales junto con los representantes de las
empresas definen a través de la negociación colectiva por dónde va a ir la FP en las
empresas. La misma tiene una importancia clave tanto para el trabajador como para el
empresario. Para el primero, la formación tiene como objetivos el favorecimiento de la
inserción profesional y de su mantenimiento en el empleo mediante un reciclaje
continuo y para el segundo, el empresario, la FP se configura como un elemento
diferenciador con otros países de bajos salarios en cuanto a una mano de obra
cualificada y bien formada que permita ofrecer productos y servicios con una calidad
mejor y diferente.
El modelo francés se configura así como burocrático y fuertemente politizado
con la idea de equilibrar fuerzas entre empresarios y trabajadores. Al proporcionar el
Estado formación a los trabajadores está fomentando el equilibrio social frente a una
264 GREINERT, W.: “Los “sistemas” europeos de FP: algunas reflexiones sobre el contexto téorico
de su evolución histórica”, cit., pág. 20. 265 URTEAGA, E.: “La FP en Francia”, Lan Arremanak. Revista de Relaciones Laborales, núm. 22,
2010, págs. 185-208.
101
posición más fuerte de los empresarios. De ahí que la negociación colectiva en Francia
no haya decaído sino más bien todo lo contrario.266
En cuanto a la estructura de la FP, en Francia se puede hablar de tres categorías
diferenciadas267: inicial, continua y validación de la experiencia profesional adquirida.
Una primera FP inicial se introduce con relativa precocidad en el sistema
educativo francés. De este modo en la etapa que va desde los 11 a los 15 años y que se
estructura en cuatro cursos académicos, se incluye en el último curso una materia
denominada “Module de Découverte Professionnelle” cuyo fin es el de dar unos
conocimientos teóricos y prácticos relacionados con el mundo del trabajo. A partir de
los 16 y hasta los 18 años existen dos tipos de Liceos, el de enseñanzas generales y
tecnológicas y los Liceos profesionales, siendo los primeros destinados a una formación
más académica y los segundos a una formación directamente relacionada con el mundo
de la empresa.
En lo referido a las titulaciones profesionales, estas tienen una validez de
carácter nacional y se clasifican en cinco niveles, siendo el V el de menor nivel y el I el
de mayor nivel. El Ministerio Nacional de Educación se ocupa de los niveles IV y V que
se corresponden con los títulos de segundo ciclo corto profesional y certificado de
aptitud profesional y el bachillerato profesional.
El Certificado de Aptitud Profesional es el más antiguo y fue creado en 1911
otorgando una cualificación de obrero o trabajador cualificado, ofreciendo más de
doscientas titulaciones en los campos de servicios y producción. Este certificado tiene
como objetivo la incorporación al mundo laboral pero también la continuación de los
estudios a través del bachillerato profesional. Este último acredita que la persona que lo
posee está preparada para ejercer una profesión altamente cualificada.
266 Así puede constatarse que durante los últimos diez años la negociación colectiva en Francia se
haya multiplicado. “El diálogo social en la empresa: Francia”, http://www.empleo.gob.es/.pdf (14 de diciembre de 2012).
267 “La Educación Nacional y la FP en Francia”, Dirección General de Enseñanza Escolar, enhttp://cache.media.eduscol.education.fr/file/dossiers/65/7/2011_enseignement_professionnel_en_France_brochure_espagnol_198657.pdf (14 de diciembre de 2012).
102
El Bachillerato Profesional en Francia tiene actualmente más de 70
cualificaciones. También tiene un carácter finalista en cuanto que prepara para la
incorporación al mundo laboral pero capacita igualmente para acceder a las enseñanzas
de tipo superior dado que en Francia toda la enseñanza está orientada a que el ciudadano
llegue, bajo los principios de igualdad, al nivel que quiera, no existiendo titulaciones
que no habiliten para acceder a otras superiores.
La FP inicial es desarrollada a partir de los quince años cuando los alumnos
terminan el collège. Existen dos vías: una vía destinada al bachillerato general o
tecnológico y otra dedicada propiamente a la obtención de un certificado de aptitud
profesional, como se ha dicho anteriormente, y que capacita para el mundo laboral o
bien para acceder a otros estudios superiores.
El Instituto profesional abarca enseñanzas teóricas de materias generales y
profesionales e incluye prácticas en empresas con carácter obligatorio y necesarias para
que el Ministerio expida el título correspondiente y, por último, es de destacar el sistema
de enseñanza de FP a través de la institución del aprendizaje que combina las prácticas
en las empresas junto con la formación en centros de capacitación de aprendices. Se da
una formación en alternancia combinando la experiencia en la empresa con las prácticas
y la enseñanza recibida en las escuelas de aprendices.
En cuanto a la formación continua de los trabajadores se da en un marco de
oferta y demanda dentro de los diferentes sectores productivos y no aparece tan
estrictamente regulada como la inicial a cargo del Ministerio de Educación aunque
siguen interviniendo los poderes públicos en la oferta y la demanda a través de la
Asociación para la FP de los Adultos. Fue la Ley de 16 de julio de 1971 la que
contribuye a afianzar la formación continua en Francia instaurando una participación
obligatoria de los empresarios en la formación continua de los trabajadores.
A partir de la década de 1980, con la llegada al poder de F. Mitterrand se fragua
una nueva idea de la FP hasta entonces considerada hasta por los propios sectores de la
103
izquierda francesa como una opción secundaria268 frente a la formación general
educativa del ciudadano de la República. Esta idea se articula en torno a un
relanzamiento de la economía bajo una forma keynesiana, intentando que en Europa
fragüe la idea de la jornada de 35 horas semanales e impulsando la negociación
colectiva a escala europea. La pretensión de refuerzo de la FP es muy reducida, aunque
sí que se fija como meta la FP a los parados y la enseñanza de nuevas tecnologías. Esas
dos ideas programáticas cristalizaron en la creación en 1982 de los centros locales con
el objetivo de informar a los jóvenes sobre las posibilidades y opciones de la FP, un plan
informático destinado a todos los alumnos franceses con el objetivo de familiarizar a los
alumnos con las nuevas tecnologías, consecución de acuerdos interprofesionales entre
los años 1982 a 1983 destinados a la mejora de la financiación de la FP y a la formación
de los jóvenes en alternancia y mejoras respecto a las prácticas en empresas.
Todas las políticas anteriores se englobaban en la idea de que la FP tenía que ser
potenciada tanto a nivel nacional como, sobre todo, a escala europea. La consigna era
modernizar la industria europea para que fuera competitiva a escala global y para ello,
era necesario contar con una mano de obra, a su vez, modernizada. Se puede concluir
que el esfuerzo francés por potenciar la FP ha sido constante y rápido y la mayoría de
las empresas gastan más en formación de lo que la Ley les exige siendo esto una
prueba de su aceptación. Sin embargo, siguen existiendo desigualdades en la formación
entre los empleados de las pequeñas y medianas empresas y los de las multinacionales,
de ahí que el sistema, aunque está orientado a evitar la desigualdad, no cumple siempre
esta finalidad269.
En definitiva, el modelo francés responde a una forma burocrática y
estatalizada, caracterizado, además, por ser un modelo en el que las cualificaciones son
268 SAUNIER, G.: “La FP dentro de la idea de François Mitterrand de un espacio social europeo (1980-1984)”, Revista europea de FP, núm. 32, 2004, pág. 83.
269 “[…] Como consecuencia de estas características (importancia de las formaciones cortas, escaso acceso de los trabajadores poco cualificados y de los desempleados, fuerte segmentación del sistema), el sistema francés de FP no alcanza los objetivos sociales que le han sido asignados. Apenas contribuye a la promoción social, aunque esta ambición se encuentre en el centro de las reformas gaullistas. Las formaciones cortas, que tienen como objeto la adaptación al puesto de trabajo o la evolución del empleo, y que son ampliamente dominantes, no se traducen por unos ascensos. URTEAGA, E.: “La FP en Francia”, cit., pág. 193.
104
definidas más bien por el Estado que por el sector empresarial, existiendo formas muy
diferenciadas de enseñanza profesional fuertemente regulados dentro del sistema
educativo en los que la financiación básica de la FP corre a cargo del Estado270.
3.3.- El modelo de referencia de Alemania: Un sistema dual.
El modelo dual de FP presente en Alemania es común a otros países
“germanófonos”. Son países que tienen una clara tradición “profesionalizante”,271 en el
sentido de que una gran parte de los jóvenes se decide a realizar estudios de FP. Se trata
de un modelo que comunicaría a las empresas con la mano de obra y en la que el Estado
haría un papel de intermediario.
Los orígenes del sistema alemán se remontan a los gremios de artesanos
medievales272, una institución común a toda Europa pero con origen en Alemania e
Inglaterra, en el siglo XI y que, a su vez, se basan en las cofradías religiosas273. El
aprendiz realizaba el contrato, más o menos, a los doce años de edad, con un
aprendizaje de duración variable que podía estar entre los dos hasta los diez años y que
dependía de la dificultad del oficio a aprender274. El siguiente precedente fueron las
escuelas de perfeccionamiento profesional del siglo XIX275, pero no fue hasta el año
1964 en el que se formula el concepto de FP dual276. En 1971 se crean las
270 GREINERT, W.: “Los “sistemas” europeos de FP: algunas reflexiones sobre el contexto téorico
de su evolución histórica”, cit., pág. 22. 271 MARTÍNEZ USARRALDE, M.J.: “Los sistemas de FP europeos a examen: desafíos,
innovaciones y perspectivas de cambio para un entorno cambiante”, Revista española de pedagogía, núm. 219, 2001, págs. 311-330.
272 CEOE, “FP Dual: Modelo Alemán” en http://www.feceval.com/pdf/areajuridica /formacionprofesional/SistemaDUALAleman20110712.pdf (20 de diciembre de 2012).
273 GARCÍA DE VALDEAVELLANO, L.: Curso de Historia de las Instituciones Españolas, Madrid (Revista de Occidente), 1968, pág. 245 y ss.
274 MONTOYA MELGAR, A.: Derecho del Trabajo, cit., pág. 55. 275 Estas escuelas fueron establecidas mediante el Reglamento Comercial e Industrial, decretado en
1869 por la Confederación del Norte de Alemania. 276 Fue la Comisión Alemana de Educación y Cultura la que introduce el concepto por vez primera
en Alemania mediante la emisión de un Dictamen Pericial sobre la FP y la Educación Escolar.
105
Berufsakademien (Academias Cooperativas)277 de la mano de Daimler Benz, una
institución de FP superior.
Estos sistemas se hayan distanciados del sistema educativo general con una
estructura propia y con normas particulares y un doble mecanismo de control a cargo
tanto del Estado como de las propias empresas. Las empresas son el verdadero eje a
través del cual se forma el alumno que se convierte en aprendiz. El aprendizaje se
convierte así en punto de inflexión y en elemento definidor de la FP alemana entendida
como una formación “de perfeccionamiento”278. Esa formación no sería otra que un
sistema formativo encaminado a facilitar la transición entre la vida del estudiante y la
vida del empleo. Los alumnos, para ello, firman un contrato de aprendizaje con la
empresa en la que van a formarse y, a la vez, continúan acudiendo a un centro educativo
complementando su formación. De esta forma están sometidos a un doble sistema de
reglas, las de la empresa por una parte y por otra, las del propio sistema educativo.
Por otra parte, el sistema político alemán determina también las propias
competencias tanto del Estado como de los Länder en orden a la propia FP. Así, en
Alemania desde 1949 con la Constitución de la República Federal llamada Grundgesetz
o Ley Fundamental, se organiza un nuevo sistema basado en la libertad y en los valores
democráticos, en oposición a su vecina, la República Democrática Alemana bajo el
dominio del telón de acero. La República Alemana es una República Federal, esto es,
con un sistema de soberanía compartida entre el Estado central y los Länder279.
La FP, como otras tantas competencias, entra dentro de este sistema de soberanía
compartida. Esta administración de la FP en Alemania se hace desde el equilibrio,280
tanto en la administración como en la gestión del sistema.
277 GRESSLER, M.: “La FP en Alemania”, en http://www.blogcanaleducacion.es/wp-content/uploads/2012/11/La-FP-en-Alemania-blogcanaleducacion1.pdf (20 de diciembre de 2012).
278 HEIKKINEN, A.: “Modelos, paradigmas o cultura de la FP”, Revista europea de FP, núm. 32, 2004, págs. 34-48.
279 CASCAJO CASTRO, J. y GARCÍA ÁLVAREZ, M.: Constituciones extranjeras contemporáneas, Madrid (Tecnos) 1994, pág. 175.
280 MARTÍNEZ USARRALDE, M.J.: “La FP en España y Alemania: El patrón de cooperación como garantía en la política de administración y gestión educativa” en http://www.quadernsdigitals.net /datos_web/hemeroteca/r_69/nr_720/a_9683/9683.html (8 de enero de 2013).
106
Las líneas maestras de la política general vienen encomendadas al Canciller
Federal, que preside el Gobierno formado por 16 Ministerios Federales. El Ministerio
Federal de Educación y Ciencia, Investigación y Tecnología tiene competencias
educativas en materia de FP, siendo el organismo responsable de la coordinación y
legislación básica en esta materia. También posee competencias en materia de
formación continua; aun así, hay otros Ministerios como el de Asuntos Extranjeros, el
Ministerio Federal del Interior, el Ministerio Federal de Trabajo y Asuntos Sociales, el
Ministerio Federal de Defensa, el Ministerio Federal de Justicia, el Ministerio Federal
de Economía, el Ministerio Federal de Asuntos Familiares, Ciudadanos Ancianos,
Mujeres y Jóvenes y el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo que
también poseen competencias en materia de formación, pues hay competencias que
necesariamente han de ser atribuidas a los Ministerios mencionados.
Por su parte, los Länder tendrán competencias en materia de formación realizada
en las empresas y a los propios organismos federales corresponderá la reglamentación
general sobre esta materia. A esta competencia se suman la reglamentación de los planes
de estudio y la supervisión de las distintas escuelas así como de todos los profesores que
estén trabajando bajo sus competencias. Del mismo modo, les corresponde el control y
supervisión de los Planes de colaboración con las empresas, la cooperación con las
mismas y con los agentes sociales y del mundo profesional y la habilitación de las
empresas para que puedan integrarse en el sistema de FP dual.
En Alemania tiene un papel destacado la colaboración con los agentes sociales281
en materia de formación dual. En efecto, al estar integrada la FP en el sistema de
trabajo, los interlocutores sociales pueden defender de forma más eficaz sus propios
intereses, de forma que el sistema funcionará si estos mismos agentes defienden esos
intereses con responsabilidad, pensando en el interés general de todos los implicados, lo
que hasta la fecha ha dado buenos resultados282. Para contribuir a este espíritu de
281 WEEGMANN, I.: “El papel del Estado y de los interlocutores sociales en la FP”. Revista de FP,
núm. 1, 1992, pág. 58 y ss. 282 SOLER, M.: “Una FP a la alemana”, Trabajadores de la Enseñanza, (FETE Enseñanza), mayo-
junio 2012 en http://gdc.feteugt.es/imagenes/2012/Comunicaci%C3%B3n/COMrevistaTEmayo_junio_12 digital.pdf (8 de enero de 2013).
107
cooperación y colaborar en la búsqueda de la calidad dentro de este sistema de
formación, se crea el Instituto Federal de FP (Bundesinsittut für Berufsbildung-BIBB) y
en el que están representados los sindicatos, los empresarios, la federación y los propios
Länder. Entre sus muchas funciones, destaca la de asesoramiento a sus componentes, la
elaboración de un catálogo de ocupaciones y la responsabilidad de su actualización
periódica, la investigación bajo los criterios de eficacia y planificación de actuaciones,
la formación a distancia y la elaboración de Consejos y recomendaciones en orden a la
promoción de la FP en el país. En sus años de andadura, el Instituto se ha mostrado
como un órgano capaz de aunar esfuerzos y de eliminar discrepancias en el seno del
mismo, discrepancias que, como es lógico, van surgiendo entre las partes y que son
tratadas de forma constructiva dentro del seno del Instituto. En este espíritu de
concordia y cooperación constructiva, se enmarcan también las Conferencias
Permanentes de Ministros de Educación y Asuntos Culturales (Ständige Konferenz der
Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland,KMK).
La formación dual alemana tiene una duración media de unos tres años y se lleva
a cabo tanto en las Berufsschulen o escuelas de FP que dan una profundización de la
formación general y una primera formación técnica propia de una profesión u oficio
como en las Berufsfachschulen283 o escuelas de FP técnica en las que, a jornada
completa, se forma a los alumnos para una profesión u oficio de carácter técnico.
Pero es la movilidad de los jóvenes estudiantes uno de los verdaderos puntos
definidores de la FP dual alemana, dado que los jóvenes alemanes que cursan este tipo
de estudios, tienen reconocido por Ley el derecho a que una parte de su formación sea
realizada en el extranjero284 y este periodo no interrumpe las prácticas del aprendiz, de
modo que la empresa originaria sigue pagando las retribuciones del mismo.
La pregunta que cabe hacerse es si es posible crear un modelo parecido al
alemán en España. Antes de responder a esta cuestión hay que analizar lo que fue la
283 “Programas de movilidad para la FP de trabajadores y desempleados” en http://www.empleo.gob.es/es/mundo/revista/Revista144/100.pdf (18 de diciembre de 2012).
284 Así, la Ley sobre la FP que entró en vigor el 01/04/2005 recoge el derecho de todos los aprendices a realizar en el extranjero hasta un 25 % del período regular previsto para su formación.
108
figura del aprendizaje en España, porque sin duda, las Escuelas de aprendices en su día
y luego la figura del aprendiz en el panorama contractual español, contribuyeron en
grado sumo a crear mano de obra cualificada y específica para las empresas, una figura
que está detrás de esta reforma y que es el espíritu del modelo alemán de formación.
En nuestro Derecho la figura del aprendiz no es algo novedoso. En su día se
llegó a considerar como “una fórmula de protección del joven”285. El objetivo de este
tipo de contratos es el de que los jóvenes sin cualificación o con una cualificación
escasa puedan adquirir la formación adecuada desde el punto de vista teórico y práctico
para realizar con aprovechamiento un trabajo. Se suple así la falta de experiencia laboral
que es la principal causa de desempleo en los jóvenes. Por lo tanto, la nueva reforma se
encuadra dentro de esta tradición y para que funcione habrá que establecer mecanismos
de eficaz coordinación entre la enseñanza práctica y la teórica que incluyan no
solamente los aspectos de la programación sino también la organización y nuevas
reformas legales que estipulen una coordinación entre la formación en los centros de
trabajo y los tutores en los institutos y centros de FP. No habrá que olvidar tampoco la
evaluación de este tipo de formación dual logrando que sean similares en los centros de
formación teórica y en la propia empresa. En Alemania, la formación basada en el
aprendizaje tiene un enorme peso y las cifras hablan por sí solas286.
Por otro lado, habrá que poner especial cuidado en la selección de los
formadores tanto en la empresa como en los centros, y ello llevaría a reformar el sistema
de acceso a la enseñanza de FP y a la profesionalización de los equipos directivos de los
centros en los que se enseña. Se deben exigir mayores acreditaciones a los profesores,
unido todo ello a mejoras salariales y laborales para estos. De cara a las empresas, las
285 LLINARES INSA, L. y MARHUENDA FLUIXÁ, F.: “Nuevas modalidades en la lucha contra
el desempleo. Repercusiones educativas de los contratos de aprendizaje. Los casos español, francés, británico y alemán”, en Educación, Empleo y FP, Valencia, Valencia (Universitat de Valencia, Actas del V Congreso de Educación Comparada), 1996, pág. 512.
286 Así, según refiere la FETE-UGT: “según datos del año2009, en Alemania estaban reconocidas alrededor de 350 carreras de FP que, en ese momento, preparaban para poder ejercer más de 20.000 actividades y oficios. El número de aprendices ascendía hasta los 1.6 millones y cerca de500.000 empresas impartían FP. Ese año, el 2009, se realizaron 566.000 contratos de aprendizaje nuevos. Una cifra a tener muy en cuenta, ya que el promedio de coste anual para la formación de un aprendiz ronda los 18.000 euros”. SOLER, M.: “Una FP a la alemana”, cit., pág. 13.
109
nuevas exigencias debieran contar con favorecer ventajas fiscales y rebajas en las
cotizaciones a la seguridad social.
De todos modos, el nuevo sistema que se implante deberá contar con que debe
haber un respaldo del mismo con la titulación adecuada con el fin de que el estudiante
en prácticas no se convierta en trabajador gratuito. Si no se hace así, se estará dando a
las empresas una bolsa inagotable de trabajadores semicualificados que puedan trabajar
aquí y allá donde las empresas quieran. Para ello, como en Alemania, es importante
destacar el papel que en dicho país han tenido las Cámaras de Comercio e Industria a
quienes compete el asesoramiento de las empresas formadoras y el control de los
requisitos que tienen que cumplir las mismas para poder integrarse en el sistema. Se les
exige el establecimiento de un Programa de producción, tener una oferta de servicios
añadidos y unas instalaciones adecuadas para llevar a cabo el proceso formativo.
También compete a las Cámaras de Comercio e Industria el establecimiento de los
sistemas adecuados de control de la calidad de los formadores que van a llevar a cabo la
formación dentro de la empresa, de forma que se garantice que van a ser los más
capacitados desde el punto de vista personal, laboral y psicológico, los que tengan la
responsabilidad dentro de la empresa.
Las exigencias a los formadores van parejas con las exigencias al aprendiz. Se
establecen estrictos controles para garantizar que los aprendices tengan un buen nivel de
rendimiento en la empresa, para que la inversión que realizan las empresas en su
formación sea rentable y eficaz. El aprendiz en Alemania tiene que pasar varios
exámenes superando uno intermedio y otro final que valoren la formación adquirida, y
es aquí donde puede observarse de nuevo el importante papel que tienen las Cámaras,
pues son las encargadas de seleccionar al Comité que valora esos exámenes, compuesto
como mínimo por tres miembros: empresarios, trabajadores y un mínimo de un profesor
de la escuela de FP. Esa misma comisión, emite el llamado Reglamento de Exámenes,
en el que se recoge todo lo relativo al proceso examinador y que puede incluir también
la realización de exámenes de habilidad. Si el alumno quiere presentarse al examen final
tiene que presentar un documento llamado “comprobación de formación”.
110
Para que los peligros relacionados en relación con la figura del aprendizaje en
España no se conviertan en una situación estructural debe haber un desarrollo legislativo
en consonancia con los mismos.
A este respecto. se podría contar con el apoyo de los recursos del Fondo Social
Europeo. La propia UE ha advertido a España y a otros países que no se está utilizando
adecuadamente el dinero disponible para frenar el desempleo. Según la UE,287 existe la
necesidad de “desarrollar nuevos enfoques”, por ejemplo, para apoyar la participación
de los estudiantes en programas de prácticas o para fomentar el espíritu empresarial
entre los jóvenes, incluida la economía social.
Este problema plantea el riesgo de perder a toda una generación con unos costes
sociales y económicos muy altos288. En el mismo sentido, en la última Cumbre de la UE
de 30 de enero de 2012 se analizó el problema del desempleo y su relación con la oferta
formativa de los Estados miembros.
Así la FP dual alemana centrada en el aprendiz y en el aprendizaje a través del
trabajo autónomo289 del mismo, supervisado por un profesor tutor, ha aparecido como
una solución para el caso español, con argumentos serios en su favor como son la
colaboración que se da en Alemania a la hora de definir los perfiles profesionales entre
empresarios, sindicatos y el propio Estado y el hecho de que la financiación de la
formación sea un asunto capital en tiempo de crisis. Esto explica que en Alemania se
287 En el Informe de la Comisión europea, “Iniciativa de oportunidades para la juventud” se añade,
además que “Los datos disponibles muestran que varios Estados miembros con el mayor nivel de desempleo juvenil no tienen suficientes programas del Fondo Social Europeo”. Por poner un ejemplo, el informe señala que en junio de 2010 las tasas de desempleo juvenil en Grecia, en Italia y en Lituania fueron de 32 %, 27% y 36 %, mientras que en esos países los jóvenes representaron solo el 11 %, 15 % y 14 % respectivamente de los fondos del Fondo Social Europeo. Informe de la Comisión europea, “Iniciativa de oportunidades para la juventud” en http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1006 &langId=es (18 de diciembre de 2012).
288 Informe Eurofund. Comisión europea, (Diciembre 2011). El Eurofund estima que en 2008, el coste del desempleo o inactividad de la juventud de 21 de los Estados miembros de los que hay datos disponibles, fue de al menos 2.000 millones de euros a la semana, equivalente al 1,1 % del PIB. La reintegración de solo el 10 % de estos jóvenes supondría un ahorro de más de 10.000 millones de euros. Informe Eurofund. Comisión europea, (Diciembre 2011) en https://www.bancomediolanum.es/es-ES/pdf/fondos/AnualChallenge.pdf (18 de diciembre de 2012).
289 GSCHWENDTNER, T; KNÖLL, B. y NICKOLAUS, R.: “Las novedades en la FP y las dificultades en su fundamentación empírica”, Revista europea de FP, núm. 40, 2007, págs. 25-41.
111
realice a través, fundamentalmente, de las empresas, que son las que pagan a los
aprendices con una remuneración fijada. Tanto en España como en Alemania, es común
la figura del aprendizaje, con una base gremial tradicional y profundamente enraizada
en su historia laboral.
Esta transposición del modelo alemán al español se observa a partir del RD Ley
10/2011, de 26 de agosto290 de medidas urgentes para la promoción del empleo de los
jóvenes, el fomento de la estabilidad en el empleo y el mantenimiento del programa de
recualificación profesional de las personas que agotaran su prestación por desempleo
que modificó numerosos aspectos de la legislación laboral. Uno de ellos, es el
relacionado con la modificación de los contratos para la formación regulados en el
artículo 11.2 de la Ley del ET. A partir de este RD, el contrato para la formación
recupera el nombre de tanta tradición en España como es el de contrato para la
formación y el aprendizaje que se encamina a fomentar la inserción laboral y la
formación de personas jóvenes que, de otro modo, tendrían muy difícil inserción en un
mercado laboral cada vez más exigente. Ya aquí está presente la alternancia en la
actividad laboral y la formación recibida en el marco del sistema de FP para el empleo o
del sistema educativo.
El RD 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la
formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la FP dual va más allá, porque
ya en su propio nombre se acentúa lo que va a ser la futura organización de la FP en
España, advirtiéndose de que se va a tratar de un sistema dual291.
La nueva definición incluye un conjunto de acciones formativas, equiparándose
así la formación práctica recibida en la empresa y la formación teórico práctica del
290 RD-Ley 10/2011, de 26 de agosto, de medidas urgentes para la promoción del empleo de los jóvenes, el fomento de la estabilidad en el empleo y el mantenimiento del programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo. (BOE 30-8-2011).
291 En efecto en el artículo 2.1 de la norma citada se nos indica: “[...] A los efectos del presente RD, se entenderá por FP dual el conjunto de las acciones e iniciativas formativas, mixtas de empleo y formación, que tienen por objeto la cualificación profesional de los trabajadores en un régimen de alternancia de actividad laboral en una empresa con la actividad formativa recibida en el marco del sistema de FP para el empleo o del sistema educativo”. RD 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desarrolla el contrato para la formación y el aprendizaje y se establecen las bases de la FP dual, (BOE 9-11-2012).
112
centro educativo, un régimen de alternancia con actividad retribuida, es decir, las
prácticas pasan a estar remuneradas, al revés que ahora, que tienen un carácter
meramente formativo y son no remuneradas y la actividad formativa no retribuida en los
centros de formación, bien sean estos los llamados para el empleo o los propios
integrados en el sistema educativo.
Hay que resaltar que en Alemania, las empresas tienen la obligación de asociarse
a una Cámara de Comercio e Industria (CCI). Una de las competencias de las CCI
alemanas es precisamente la Educación y la FP. La importancia de las CCI en Alemania
es clave292 dado que las competencias en materia de exámenes y organización de las
prácticas en las empresas van a depender de las mismas. Así las CCI organizan la
formación en las empresas en las que se da una formación mínima de tres días y medio
a la semana. Cada formación está estrictamente regulada, de forma que tiene su propio
decreto nacional estableciéndose tanto los contenidos de la propia formación como los
contenidos de las pruebas. Se trata de una formación en la que es esencial la
coordinación de todas las partes y en la que interviene el Estado federal, los Estados de
los Länder, las asociaciones empresariales y los sindicatos.
El sistema dual alemán, no obstante y a pesar de tener grandes ventajas como la
adquisición de las competencias en el propio lugar de trabajo mejorando la adquisición
de las mismas y el afianzamiento en el trabajador, la especialización que se facilita y la
adaptación al mercado laboral y a los requerimientos específicos que demanda el
mercado laboral facilitando así la empleabilidad de los trabajadores, también tiene
desventajas. Así, se evidencia que la selección de la formación está muy ligada a una
necesidad concreta de la empresa y que, por ello, también está unida a un momento
económico determinado, lo que puede dificultar la adaptación del trabajador en futuros
trabajos. Asimismo, la necesidad de concertación entre agentes sociales, empresas y
Estado conlleva que sea necesaria una perfecta coordinación en orden a la eficacia de
los esfuerzos y recursos destinados a la formación, lo que hace que en Alemania la FP
292 WURSTER, B.: “Sistema dual de FP en Alemania: cualificación, movilidad, perspectivas”, en
http://www.ugt.es/ejb/cultura/seminari/11-07-08-sistemadualformacion/formacion_dual.pdf (20 de diciembre de 2012).
113
dual esté en retroceso y que cada vez más personas se estén formando en el sistema
escolar. Además, la movilidad garantizada por Ley hace que los alumnos no trabajen las
más de las veces en sus lugares de origen, produciéndose problemas sociales y
desequilibrios territoriales, pues gran parte de los trabajadores, tienden a concentrarse
en las grandes ciudades con mayores posibilidades de empleo.
Junto a estas desventajas se han señalado algunas más293 en cuanto a la
transposición del modelo a países como España, como son que los tutores en las
empresas van a tener que contar con una formación previa con los consiguientes
procesos necesarios de formación con los que ahora no cuentan, la diferencia entre el
sistema productivo alemán con la presencia de grandes empresas y multinacionales y el
tejido empresarial español compuesto básicamente por pequeñas y medianas empresas
en casi un 85 %, la diferencia de los sistemas de evaluación y control dado que en el
sistema de FP dual alemán estos controles se llevan a cabo por las empresas mientras
que los procesos de evaluación en España se llevan a cabo por los propios profesores
tutores de los centros implicados y por la inspección educativa, el alto riesgo que para
las empresas supone invertir en alumnos de los que no se tiene la garantía de recuperar
la inversión y más en épocas de crisis como las actuales, la disminución de las ratios
profesor/alumno, dado que al realizarse la mayor parte de la FP en las empresas es
evidente que el número de profesores en determinados módulos se reducirá en la misma
proporción, y por último, en los propios procesos de selección del alumnado que hasta
ahora se llevan a cabo desde los centros educativos y que, en Alemania, se hacen por la
propia empresa que es la que selecciona a los alumnos que van a realizar las prácticas en
sus instalaciones.
Los datos de la formación dual en Alemania294 muestran una FP ampliamente
consolidada y aceptada por la sociedad alemana, con un fuerte componente de
293 “Informe del modelo dual de FP en Alemania”, Gabinete Técnico de FT-UGT en http://www.feteugt.es/data/images/2012/Gabinete%20T%C3%A9cnico/GABFormaci%C3%B3n%20dual%20alemania%20.pdf (20 de diciembre de 2012).
294 Así en el año 2006 existían 350 ocupaciones reconocidas con más de 800.000 alumnos formados en unas 200.000 mil empresas en toda Alemania en la que intervinieron 430.000 formadores. El Estado Federal gastó más de 27.000 millones de € en la fp dedicando a cada alumno una media de 17.750 €, además, más de 170.000 expertos voluntarios trabajan de forma altruista colaborando con las CCI en el
114
movilidad en los trabajadores implicados. Aún con todo, el sistema alemán está en un
proceso constante de renovación, por lo que se producen constantes revisiones y
adaptaciones a los cambios que se van produciendo en la economía. Como muestra de
ello, a partir del año 2004 y como fruto del principio de cooperación entre el Estado, y
las organizaciones empresariales y sindicales, se firma un acuerdo derogando el llamado
“impuesto de formación” que estaba dirigido a que los empresarios tuvieran que pagar o
formar a los alumnos asumiendo su coste. En su lugar, el acuerdo plantea una
obligación cancelable a voluntariedad por parte de las empresas para que estas oferten,
al final de la formación, una oferta de contratación a los aprendices que estuvieran
trabajando y formándose en la empresa. Todo ello, complementado con una búsqueda
de un Sistema Nacional de Cualificaciones Alemán dentro del Marco Europeo de las
Cualificaciones Profesionales que plantea resistencias295 dentro de muchos sectores
vinculados a la FP en Alemania.
La pretensión del año 2004 tiene su continuación en el año 2005, cuando se
presentan ante la Comisión europea en Bruselas dos dictámenes elaborados, uno por las
autoridades gubernamentales y otro por las organizaciones empresariales y sindicales.
Quedaba claro que el marco europeo de las cualificaciones representaba un gran reto
para Alemania no exento de dificultades, incluyendo las advertencias de que el sistema
exitoso de FP dual en Alemania podía quedar amenazado en sus propios fundamentos.
Sin embargo, el MEC presentaba más puntos fuertes que débiles en relación con
el sistema alemán, al profundizar en aspectos ya constatados en la propia FP alemana,
como eran el aprendizaje permanente o la integración del sistema de enseñanza a nivel
general y la propia FP. En general, parece evidente que un MEC puede repercutir para
bien en Alemania, mejorando la posibilidad de acreditar cualificaciones que luego van a
ser reconocidas en todo el territorio de la UE, mejorando de este modo, también, la
posibilidad de libre circulación de los trabajadores. Además, la adquisición de
diseño, el control y la evaluación de la fp alemana, datos que dan una idea de la profunda importancia que se le da a esta modalidad formativa en Alemania. WURSTER, B.: “Sistema dual de FP en Alemania: cualificación, movilidad, perspectivas”, cit., pág. 4.
295 HANF, G. y REIN, V.: “El marco europeo y nacional de cualificaciones: Un reto para la FP en Europa”, Revista europea de FP, núm. 42/43, 2007, págs. 121-137.
115
competencias en Alemania, se produce también a través del empleo temporal,296 dado el
cada vez menor número de trabajadores que tiene un trabajo fijo a jornada completa
dentro de la UE y, en particular, en el mercado laboral alemán, donde el trabajo
temporal se ve como un Estado intermedio de integración en el mismo. De este modo,
las situaciones de desempleo se contemplan como pérdidas de oportunidades para
adquirir y desarrollar cualificaciones, aumentando la empleabilidad y la posibilidad de
participar en procesos de movilidad tanto a nivel nacional como en el seno de la UE.
El sistema de FP alemán promueve la formación dual como un mecanismo de
mejora de las cualificaciones profesionales en un mercado laboral en constante cambio
y evolución, en el que el empleo temporal aseguraría a trabajadores, que se enfrentan en
mayor medida que el resto, a situaciones de inseguridad, la posibilidad de mejorar las
cualificaciones en orden a lograr una mayor integración laboral.
Las organizaciones empresariales federales en Alemania, dentro del marco
regulatorio de la FP dual, han elaborado planes para introducir el espíritu empresarial en
el modelo de enseñanza297, un objetivo que comprende, a su vez, cualificaciones
importantes y esenciales, como son la iniciativa, la imaginación y la persistencia en la
consecución de las propias metas. El diseño de estos planes se realiza ante la
constatación de que el trabajo para toda la vida es cosa del pasado y que los futuros
trabajadores pasarán por diversas fases en sus trayectorias profesionales, incluyéndose
en las mismas, el trabajo por cuenta ajena pero también el trabajo autónomo, el
desempleo o la actividad empresarial. Se prevé que las profesiones típicas vinculadas a
la FP dual y con más amplia tradición, sufrirán más profundamente el cambio que
otras,298 lo que hace necesario la integración del espíritu empresarial dentro de estas
cualificaciones vinculadas al aprendizaje tradicional para evitar situaciones de
desempleo. Tales cualificaciones, se corresponden con profesiones artesanales y
296 MÜNCHHAUSEN, G.: “El desarrollo de competencias mediante el aprendizaje durante el
trabajo temporal”, Revista europea de FP, núm. 45, 2008, págs. 54-77. 297 EICKHOFF, M.T.: “Pensar y actuar con espíritu empresarial: una tarea de formación para
Europa”, Revista europea de FP, núm. 45, 2008, págs. 5-32. 298 ESCHNEEBERGER, A.: “Cualificaciones para la sociedad del conocimiento y de los servicios”,
Revista europea de FP, núm. 38, 2006, págs. 6-25.
116
operarios de instalaciones de maquinaria, que sufrirán una disminución en su demanda
de alumnado que ya se está produciendo, lo que lleva a concluir que la versatilidad que
da la introducción de este nuevo tipo de formación dentro de la FP dual es, no sólo
interesante sino necesaria.
Pero es en el ámbito de la movilidad donde la FP dual alemana tiene uno de sus
puntos clave. En efecto, a través de la “Alianza por el Trabajo y la Formación” se
articulan una serie de medidas entre las que destacan los Programas Bianuales de
Intercambio299. Se considera que las medidas de intercambio contribuyen al proceso de
creación de la UE, al tiempo que favorece la adquisición de competencias por los
trabajadores. Dichos intercambios, que al principio eran de unas pocas semanas, se van
convirtiendo poco a poco en estancias de hasta tres meses de duración, lo que evidencia
la importancia que se les otorga. Estas ofertas formativas se engloban hoy dentro de los
Programas Formativos de la UE, concretamente, se encuentran financiados por el
Programa Leonardo da Vinci, en el que los alumnos acuden a hacer sus “europrácticas”
en empresas situadas en el extranjero. La acreditación de las prácticas realizadas en el
extranjero y las cualificaciones correspondientes adquiridas, se hace a través del
llamado Europass300, un documento tipo para toda Europa o pasaporte que pretende
incrementar la movilidad de los trabajadores jóvenes dentro de la UE.
El Europass ha devenido en un mecanismo de gran aceptación dentro de las
acciones de movilidad europeas301. La formación en el extranjero se ha convertido en un
valor añadido en el curriculum del trabajador, valorada por los empresarios alemanes,
que ven en el esfuerzo que conlleva la preparación para acudir al extranjero, junto con la
necesidad de adaptación a otras culturas, un valor que diferencia al trabajador y lo hace
más valioso. Para el empresario alemán, la experiencia de sus trabajadores en el
extranjero está en consonancia con la orientación exportadora de la economía teutona y
299 DIETER GEHRKE, W. y JÖRG ALEXANDER, P.: “Transferencia de prácticas al extranjero: un
proyecto piloto alemán”, Revista europea de FP, núm. 26, 2004, págs. 85-92. 300 A partir del 1 de enero de 2005, el Europass-formación pasa a denominarse Europass-movilidad
o Documento de Movilidad Europass. 301 ALEXANDER, P.J.; HAHNE, M.; LUKAS, M. y POHL, D.: “Europass-formación Plus:
Practicert”, Revista europea de FP, núm. 38, 2006, págs. 71-91.
117
con el posicionamiento estratégico en un mercado globalizado. Así, el desarrollo de este
tipo de europrácticas ha ido acompañada de una preocupación cada vez mayor por la
calidad de las mismas,302 con el doble objetivo de filtrar el exceso de demanda y de
mejorar la transparencia de las cualificaciones. Las prácticas de los alumnos aprendices
en el extranjero van a llevar inequívocamente a que los profesores y formadores en
general, tengan que seguir la misma vía si no se quiere correr el peligro de un descrédito
de la formación impartida y de un claro desfase entre estos y sus alumnos o
trabajadores. En este contexto, las visitas preparatorias previas a una colaboración
internacional o las reuniones con los centros de acogida, han demostrado ser útiles para
mejorar estos procesos colaborativos.
El modelo de FP dual alemán con las prácticas en el extranjero ha demostrado en
la práctica que es eficaz a la hora de abordar los problemas de una economía global. La
preparación de recursos humanos con una dimensión técnica, no solo nacional sino
europea, con trabajadores que conocen otras prácticas y otras culturas, permite a los
empresarios alemanes estar en un plano de igualdad con las economías emergentes
asiáticas o con los tradicionales competidores globales como son USA y Japón. El éxito
de la FP dual alemana ha llevado a que sea un sistema exportable y a que España que,
tradicionalmente no había asumido esta forma, lo haya implantado en mayor o menor
medida con las últimas reformas.
3.4.- Otros modelos de FP.
Junto a los tres grandes modelos estudiados, que responden verdaderamente a
tres sistemas diferenciados, han surgido otros que en términos rigurosos no pueden
considerarse como originales, en cuanto que no presentan visiones diferentes ni
responden a un sistema de entender la FP distinto, sino que más bien son
transposiciones de otros, bien haciéndolo de forma rigurosa o bien como formas
híbridas que recogen planteamientos de algunos de los aludidos.
302 ALEXANDER, P.J.; HAHNE, M.; LUKAS, M. y POHL, D.: “Europass-formación Plus:
Practicert”, cit., núm. 38, 2006, págs. 72.
118
3.4.1.- El modelo austriaco y el suizo.
Una de las conclusiones que se extraen tras estudiar los porcentajes de jóvenes
entre 18 y 24 años que no tienen ningún tipo de título de formación en Secundaria
postobligatoria en Europa, es la baja clasificación de los países del Sur de Europa y, más
concretamente, de España.
Se constata que los países sin FP en la empresa son los que más jóvenes sin
formación tienen303. Por ejemplo Suiza y Austria tienen unos porcentajes de 6, 6 % y de
un 8,3 % respectivamente, mientras que España tiene un porcentaje de un 28,4 %,
siendo solamente superada por Portugal, que tiene un 28,7 %.
Cabe preguntarse entonces por qué estos dos países tienen unos porcentajes tan
bajos, lo que se explica porque los modelos suizo y austriaco tienen poca población en
paro. En ambos, asimismo, dos terceras partes de los alumnos entre los 16 y los 21 años
se deciden a estudiar FP. También la elección de la FP no excluye que muchos de esos
estudiantes continúen sus estudios posteriormente en la Universidad, una vez
completada la etapa de estudios de FP. A ello hay que añadir que los empresarios
austriacos y suizos se implican mediante inversiones y están plenamente convencidos de
las ventajas de este tipo de formación.
Suiza está dividida en 26 cantones para la división entre enseñanza primaria y la
primera etapa de la enseñanza secundaria. Para la segunda etapa de la enseñanza
secundaria y la enseñanza terciaria, las competencias educativas están divididas entre la
Confederación y los cantones. Es decir, no hay un Ministerio de Educación tal y como
lo conocemos aquí. Es clave también para explicar el desarrollo de la FP la comprensión
de su división en cantones francófonos, de habla italiana y de habla alemana. Así
tenemos que es más exitosa la FP dentro de la Suiza de habla alemana que en la Suiza
latina. El sistema dual de FP con formación en la empresa y escuela de FP específica, se
traduce en menores cifras de desempleo para esas zonas.
303 Datos de paro que pueden consultarse en http://www.datosmacro.com/paro.
119
La FP dual es clave para explicar el éxito de suizo y alemán304. Las razones del
éxito del sistema suizo, hay que buscarlas, por consiguiente, en que la mayor parte de
los alumnos piensan que el sistema es excelente. Los jóvenes entre 14 y 18 años o
“aprendices” creen mayoritariamente que el modelo es muy satisfactorio. La educación
y el sistema productivo trabajan juntos y existen mecanismos de coordinación entre los
programas de los centros educativos y los programas de formación dentro de la
empresa, al tiempo que la evaluación del aprendiz se hace mediante un doble proceso:
se evalúa por parte del instructor-oficial dentro de la empresa y por parte del profesor
tutor del centro.
3.4.2.- El modelo de los Países Bajos.
El contexto social y económico en el que surge un modelo formativo es
determinante en su conformación, al mismo tiempo que la historia del país y su cultura
van a explicar el modelo de referencia por el que se opta. Así ha ocurrido en los Países
Bajos, muy cercanos a dos grandes referencias como son el francés y el alemán.
En el año 1798 se produce la abolición de los gremios en los Países Bajos y
hasta 1860 no existe una formación de carácter sistemático en dichos países. A pesar del
gran auge del comercio y de la industria que se produce en los Países Bajos en esos
años305, no hay en consonancia con dichos progresos, escuelas que cualifiquen a los
jóvenes. Persiste, eso sí, una tradición de formación de aprendices306, concretamente en
las zonas de Drenthe y Frisonia Occidental. Fue a partir de 1860, debido a la escasez de
profesionales, cuando se introduce el sistema de formación a jornada completa a través
de las ambachtscholen, centros diurnos de formación de artesanos de tres cursos de
304 “Para integrar a los jóvenes en el mercado laboral, para impedir el desempleo o reducirlo, no hay
factor más importante que el del aprendizaje profesional, o dicho de otro modo, quienes no han hecho una FP o no tienen otra formación más que la obligatoria están significativamente más expuestos al paro”. STRAHM, R.H.: ¿Por qué nosotros somos tan ricos?, Berna (HEP), Berna, 2010.
305 SIMÓN SEGURA, F.: Manual de historia económica mundial y de España, cit., pág. 159. 306 FROMMENBERGER, D. y REINNISCH, H.: “Entre la escuela y la empresa: rasgos evolutivos
de la FP en los Países Bajos y Alemania, con perspectiva comparativa”, Revista europea de FP, núm. 32, 2004, pág. 27 y ss.
120
duración destinados a las ramas del metal y la madera. El sistema, dependiente de las
autoridades locales, permitió que en 1890 hubiera ya 18 de estos establecimientos,
empezando a recibir, por su importancia, subvenciones y ayudas del Estado. Pronto
surgen las discrepancias en las preferencias por una u otra formación, la formación
mediante el aprendizaje y la formación en escuelas a jornada completa. El primer tipo
de formación, el aprendizaje, era respaldado por la gran Industria, mientras que el
segundo, el de las escuelas, era respaldado por los artesanos y las pequeñas fábricas de
manufacturas. Este modelo, que sigue patente en la actualidad, lleva a concluir que el
sistema de aprendizaje era considerado un paso previo a la incorporación a la industria y
respondía más a necesidades de índole económica que a la formación y educación de las
masas obreras.
A partir de 1895 la opción preferente va a ser, en los Países Bajos, la formación
en las escuelas, pasando a ser la formación mediante el aprendizaje, una opción
secundaria. Esta situación se mantiene durante todo el s. XIX y hasta la Primera Guerra
Mundial cuando el Estado pasa a regular la opción de la FP con una nueva Ley para los
sectores artesanales y técnicos como respuesta a la cada vez mayor demanda de este tipo
de estudios por parte de los jóvenes. Quedarían fuera tanto las enseñanzas comerciales
como las agrarias, estas últimas, dependientes del Ministerio de Agricultura. Fue de
nuevo, con otro acontecimiento histórico, la Segunda Guerra Mundial, la que al igual
que la primera y debido al incremento del número de alumnos, hizo necesaria una nueva
regulación para lo cual se promulgó una Ley de Enseñanza Secundaria en 1963 que
entraría en vigor en 1968. En esta Ley, se distingue claramente entre enseñanza
secundaria y enseñanza de FP, estableciéndose en esta, una de nivel inferior, nivel
medio y nivel superior. No obstante, la vía del aprendizaje, aunque controlada por el
Estado, quedaba fuera de la nueva regulación y era considerada residual.
Con la crisis de 1970 y hasta la década de los 80 se hicieron patentes los mismos
problemas que en otros sistemas europeos y las críticas fueron similares. Por un lado, se
indicaba que los alumnos no salían lo suficientemente preparados y por otro se constaba
que el paro juvenil no dejaba de aumentar, de ahí que la nueva Ley de 1996 consagró
121
dos vías en la FP, esta vez, en plano de igualdad y equilibrio: una FP escolar y otra dual
con formación en el centro de trabajo.
Las peculiaridades de la FP de los Países Bajos quedan explicadas por su
evolución histórica, en el sentido de que ha sido la propia sociedad la que ha confiado
históricamente en que la formación debía darse en las escuelas a jornada completa. Esta
idea se ha consolidado por el comportamiento de los empresarios, al contratar a los
jóvenes una vez que estos han realizado su formación, apostando por este tipo de
contrataciones en detrimento del sistema de aprendizaje, y además, la acción temprana
del Estado desplazó e hizo innecesaria la intervención de los empresarios y otras
instituciones, de modo que el cuerpo social se habituó a que fuera una competencia del
Estado la formación y la provisión de trabajadores cualificados al sistema productivo.
3.4.3.- El modelo de Finlandia y países escandinavos.
El nacimiento de la FP en Finlandia, un país eminentemente rural y agrícola
hasta el S. XIX, se produce en 1809307, tras las guerras con Rusia, Francia y Suecia. Fue
a partir de entonces, cuando se inicia la transformación de la economía de los países
escandinavos hacia la industrialización y la apertura a nuevos mercados. La sociedad se
transforma de forma progresiva y constante, sentando las bases de su gran evolución
posterior. Se desarrollan unos primeros ensayos genéricos de programas de enseñanza
profesional, en consonancia con el tipo de economía existente en esos países, iniciativas
sobre todo, para profundizar en nuevas técnicas agrarias así como de formación
administrativa para los funcionarios.
Las primeras escuelas son las de Artes y Oficios en 1842 seguidas por iniciativas
en 1847 en materia de Escuelas Reales Técnicas promovidas por asociaciones de
artesanos y con el objetivo de mejorar las técnicas de producción y la eficacia del
sistema productivo.
307 HEIKKINEN, A.: “Modelos, paradigmas o culturas de la FP”, cit., pág. 36.
122
Sin embargo, hasta 1860, la educación sigue siendo básicamente una
responsabilidad privada controlada por las autoridades municipales o por organismos
eclesiásticos. En 1869 se crea el primer organismo independiente de control y
supervisión de la educación, la Comisión de Asuntos Escolares. A partir de 1880, se
generaliza en el país el debate entre una educación escolar realizada en centros
dependientes en mayor o menor medida del Estado o bien de una formación dual que se
inclinara hacia la formación de perfeccionamiento mediante un contrato de aprendizaje
en las empresas. En este debate pesa mucho la pugna cultural que se da entre el idioma
sueco y el finés y las consecuencias que para la educación tenía el mismo. De todas
formas, pesó más el pragmatismo que la lucha ideológica, sobre todo en la definición de
la idea que tenían que tener los estudios de FP en el país. La Ley de Liberalización del
comercio de 1879 viene a consagrar esta praxis, en el sentido de que van a coexistir dos
formas de formación: una a través de las escuelas populares y otra a través de las
escuelas de artes y oficios. Se consagra la norma de que la formación tiene el doble
objetivo de dar una educación de carácter general, en la que predominen los valores
cívicos y culturales del país, y el de que la FP de tipo escolar tiene que proporcionar
conocimientos prácticos propios de una determinada profesión u oficio.
De 1890 a 1930 va calando la idea de la necesidad de una formación de
perfeccionamiento para el país308. A partir de entonces, fue el nacionalismo finlandés
308 Destaca la figura del inspector y educador finlandés, Mikael Soininen, quien en un artículo
escrito en 1905 señala la nueva orientación de la FP finlandesa al señalar que: “Al alcanzar la edad adulta, todo joven, hombre o mujer, deberá votar sobre los destinos del país ... ¿dónde aprenderá a comprender las estructuras y necesidades de nuestra sociedad, dónde podrá capacitarse como legislador o gobernante?... La ciencia social, tan importante para nuestra nación en estos tiempos, debe ser objeto de estudio tras la escuela popular. Por este motivo, necesitamos una enseñanza de perfeccionamiento tras los años de la escuela inicial. Pero ésta no es la única razón por la que precisamos la formación de perfeccionamiento... El dibujo técnico y otras enseñanzas preparatorias para las diferentes industrias se han convertido en algo bastante habitual para los jóvenes de hábitat urbano en todos los países; la población rural requiere una instrucción general que le imparta los fundamentos básicos de una agricultura racional y actualizada; la futura esposa de campesino debe recibir una enseñanza sobre asuntos domésticos; todo el mundo debiera conocer principios básicos de asistencia sanitaria en general, y numerosos campos especiales profundamente relacionados con los medios de vida físicos y éticos, de nuestra nación. Esta tipo de enseñanza de perfeccionamiento ya no nos resulta extraño... pero para edades más maduras se precisan talleres educativos, donde la mentalidad y capacidad cívica pueda crecer y desarrollarse libre y profusamente. Y estos talleres ya existen en Finlandia: la escuela popular secundaria... En estos talleres se desarrollarán los hombres y las mujeres que guiarán y acompañarán estrechamente al pueblo común en sus empresas económicas, su vida comunitaria, su Estado nacional y sus esfuerzos materiales y espirituales. Tendrán la obligación de crear un Estado educado, independiente
123
contrario a los procesos imperialistas que llegaban desde Rusia y que amenazaban la
propia cultura finlandesa, el que llevó a que la industria nacional y la educación se
fueran desarrollando con gran rapidez. Las controversias entre los dos tipos de
educación quedaron aparcadas y se llegó a una colaboración eficaz entre Ministerios
con competencias en Educación. En 1899 las antiguas escuelas de artes y oficios son
reconvertidas en escuelas profesionales de jornada completa con una misión clara: el
aprendizaje de los diversos oficios relacionados con los más importantes sectores de la
economía del país, sin dejar de lado la visión pedagógica de la educación, aún la
profesional.
Los acontecimientos traumáticos de la vecina Rusia, con la Revolución de
octubre de 1917, introducen importantes tensiones dentro del país, y la educación
profesional no quedó fuera de las mismas y de las orientaciones ideológicas que sobre el
papel de la educación tenían los principales partidos en Finlandia. El factor trabajo pasó
a ser un objetivo primordial de los partidos comunistas y los demás partidos entraron en
la pugna por el control de la educación de las masas. Las tensiones entre el campo y la
ciudad y las diferentes mentalidades del campesinado y las crecientes masas obreras de
Finlandia se hicieron también visibles. En las ciudades, se opta por las escuelas de FP
para sustituir a las escuelas de perfeccionamiento. En los primeros años del siglo XX los
defensores de la escuela de perfeccionamiento con tendencias universalistas en que el
primer objetivo fuera formar ciudadanos y el segundo formar para una profesión u
oficio, tiene importantes defensores. Así, tras las reformas educativas de 1958, las
escuelas de perfeccionamiento pasan a llamarse Escuelas de Ciudadanía aunque,
finalmente, la realidad decanta la educación profesional del lado de las escuelas de FP
que se generalizan por toda Finlandia.
En términos generales, puede decirse que en los países escandinavos la
evolución de las enseñanzas de la FP viene delimitada por el contexto cultural y que ha
sido la pugna entre una educación popular y una educación profesional al servicio del
mercado productivo la que ha marcado a estos países. El desarrollo de la industria en las
de la burocracia y que frente a todo azar sea el apoyo y el guardián más próximo del pueblo”. HEIKKINEN, A.: “Modelos, paradigmas o culturas de la FP”, cit., pág. 37.
124
ciudades y el distinto desarrollo en el campo, ha determinado las diversas luchas entre
enseñanzas agrarias y enseñanzas técnicas hasta nuestros días. En Noruega y otros
países escandinavos, la educación profesional vino sobre todo de las organizaciones
femeninas de maestras, quienes intentaron crear una vía profesional alternativa a la
escuela popular, pero fue precisamente ese carácter el que hizo minoritaria este tipo de
enseñanzas.
En Dinamarca, por su parte, el proceso fue similar, siendo las organizaciones de
artesanos las primeras encargadas de crear enseñanzas profesionales e Institutos
Técnicos, confirmando el valor que en toda Europa han tenido las Asociaciones de
Artesanos en la promoción y evolución de la FP. Las escuelas de aprendices se van
creando en Dinamarca de la mano de la puesta en marcha de infraestructuras que
comunican las áreas urbanas con las rurales y que generalizan este tipo de enseñanzas
hasta el año 1940.
El diálogo social no ha sido determinante en la definición de la FP en los países
escandinavos. De hecho, el papel del mismo ha sido sustituido por una intervención
decidida del Estado para regular la formación a escala nacional. Las negociaciones entre
empresarios y trabajadores también incluían un papel moderador decisivo del Estado.
Hoy en día, -por poner un ejemplo paradigmático de la educación escandinava,
modelo que se suele presentar como exitoso-, en Finlandia, la FP está dividida entre una
formación básica y una formación de carácter complementaria309, similar al sistema de
FP español. A estos estudios se accede después de la escuela primaria310. Existe un
sistema único para todo el Estado para proceder a la selección de los alumnos que van a
acceder a la FP predominando los alumnos que acceden a una formación de grado
básico en detrimento de los que acceden a una formación superior de FP de carácter
complementario.
309 MEDRANO, A.: “La FP en Finlandia”, en http://decroly.com/la-formacion-profesional-en-
finlandia/ (10 de enero de 2013). 310 OJANEN, J.: “La educación en Finlandia”, en http://www.redes-cepalcala.org/inspector/DOCU
MENTOS%20Y%20LIBROS/EVALUACION/LA%20EDUCACION%20EN%20FINLANDIA%202.pdf (10 de enero de 2013).
125
La duración de los estudios de FP de carácter básico es de 120 semanas
académicas introduciéndose en las mismas la formación de carácter general con
materias de formación cultural básica. El sistema se ha consagrado en un carácter dual
predominando los institutos de formación con una cada vez mayor presencia de
educación en centros de trabajo a través de la celebración de contratos de aprendizaje en
las empresas.
La evaluación y el control en la FP es constante a través de la elaboración de
pruebas basadas en pautas nacionales y de pruebas prácticas en las que intervienen las
empresas en las que están representados el comercio, la industria y el trabajo. Los
resultados de las pruebas se anexan mediante un certificado al diploma acreditativo de
los estudios de FP que ha realizado el alumno.
En Finlandia la FP puede ser asumida, además, por multitud de proveedores
siempre que cuenten con una licencia expedida por el Ministerio de Educación. Estos
proveedores pueden ser desde un municipio hasta una entidad sin ánimo de lucro,
siempre que cumplan con los requisitos exigidos para poder impartir este tipo de
enseñanzas, requisitos que se fijan a escala nacional.
Hay una gran variedad de títulos, aunque menor que en España311. Junto al
sistema tradicional en escuelas de FP, los contratos de aprendizaje no han dejado de
crecer. La empresa firma con el trabajador un contrato de aprendizaje a plazo fijo
produciéndose la enseñanza en el propio centro de trabajo312. Existe también la
posibilidad de acreditar las competencias adquiridas mediante las llamadas pruebas de
exhibición o pruebas de destreza313.
311 Son en la actualidad 75 títulos profesionales básicos distribuidos en las siguientes áreas: recursos
naturales, técnica y comunicaciones, comercio y administración, turismo, restauración y economía doméstica, estudios sociales y de la salud, servicios culturales y actividades de ocio, físicas y deportivas.
312 Dirección Nacional Finlandesa de Educación. “Sistema educativo de Finlandia”, en http://www.oph.fi/download/124281_sistema_educativo_de_finlandia.pdf (10 de enero de 2013), pág. 10.
313 Un resumen interesante sobre la FP en Finlandia pude verse en el artículo: “Sistema educativo de Finlandia: algunas claves del éxito”, Temas & Noticias, en http://www.temas.cl/?p=22635 (10 de enero de 2013).
126
A partir de los años noventa del pasado siglo, se crean las Escuelas Profesionales
Superiores de FP, con el objetivo de formar profesionales expertos en una materia
determinada, a los que se accede con el Bachillerato o habiendo cursado enseñanzas de
FP básica. La duración de los estudios, oscila entre un mínimo de tres años hasta un
máximo de cinco y se complementa con un período de prácticas en empresa y con un
trabajo final en una diversidad de titulaciones314.
314 Actualmente los estudios superiores de FP se distribuyen en las siguientes áreas: técnica y
comunicaciones, comercio y administración, servicios sociales y de salud, servicios culturales, turismo, restauración y economía doméstica, recursos naturales, humanidades y magisterio.
127
III.- FORMACIÓN PROFESIONAL EN ESPAÑA.
1.- Políticas activas de empleo y FP en España.
Mediante el RD 751/2014, de 5 de septiembre, por el que se aprueba la
Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016 se ponen en marcha en
España una nueva serie de acciones en torno a las políticas activas de empleo que han
sido impulsadas desde Europa, fundamentalmente a partir de las sucesivas Estrategia de
Lisboa y, sobre todo, de la estrategia europea 2020.
La propia exposición de motivos del RD deja patente que en su génesis ha
influido la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado
laboral que buscaba crear un nuevo modelo de relaciones laborales. Los conceptos de
empleabilidad y mejora de la transición de los trabajadores del desempleo a la
integración en el mercado laboral son conceptos ya acuñados por la normativa
comunitaria. Las políticas activas de trabajo son consideradas como esenciales y el texto
del RD recoge la asunción del compromiso asumido en su día en el seno del Consejo
Europeo de junio de 2012 de procederse a una profunda transformación de las acciones
de empleo en los países implicados, entre ellos, España.
En su momento y en consonancia con los objetivos establecidos desde la
Estrategia de Lisboa, España acordó una estrategia de empleo que diera entrada a las
ideas antes expuestas para lo que fue necesario el correspondiente desarrollo normativo.
El empleo va a ser potenciado bajo un nuevo enfoque, la gestión por objetivos, lo que
supone en la práctica una nueva estrategia en materia de empleo en España que plasmó
en el RD-Ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la
empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo. Esta reforma afecta a la
FP en el sentido de que se pretendía el cambio de modelo productivo a través de la Ley
2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible y la Ley Orgánica 4/2011, que
complementaba la Ley de Economía Sostenible, y que supuso la modificación de otras
Leyes como la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la FP, y
la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
128
De la lectura del RD Ley 3/2011, de 18 de febrero se pone de manifiesto que el
mismo asume conceptos previamente diseñados en Europa. Así en la propia exposición
de motivos se utilizan palabras clave como “capital humano”, “empleabilidad”,
“eficiencia”, “calidad”315. Asimismo se asume como un objetivo prioritario el fomento
de la cultura emprendedora y la protección de los emprendedores, otra de las ideas
presentes en el nuevo marco europeo de la formación y el empleo.
Pudo hablarse en su día de una verdadera estrategia en cuanto que se
configuraban una serie de objetivos y una temporalización para conseguirlos316 al
tiempo que se disponía de unos indicadores en cada uno de los objetivos propuestos que
permitían medir la consecución de estos. Esos objetivos se dividían en objetivos
estratégicos que miden los efectos directos de las políticas diseñadas en la estrategia de
empleo y objetivos operativos y de participación que se diferenciaban de los anteriores
en que estos últimos miden los efectos de las actuaciones que se deriven de las propias
acciones activas en materia de empleo, no de las propias políticas activas como hacen
efectivamente los objetivos estratégicos.
La falta de acciones de evaluación en la antigua Estrategia 2012-2014 hacía
necesario el planteamiento de una nueva que supliera esas carencias para dotar de
elementos de control al sistema, en línea con las nuevas políticas de control del déficit
público. Asimismo, se reconoce en el citado RD 751/2014, de 5 de septiembre, por el
que se aprueba la Estrategia Española de Activación para el Empleo 2014-2016 la
apertura del sistema a las Comunidades Autónomas, dejándose de lado el sistema
centralizado anterior. Esto ha conllevado, en la práctica, distintas velocidades y tasas de
éxito317, lo que hace pensar en la necesidad de volver a una política más centralizada en
el futuro a riesgo, de no hacerlo, de incidir en las desigualdades regionales en vez de
disminuirlas.
315 RD-Ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la
reforma de las políticas activas de empleo. 316 “Estrategia Española de empleo”, Ministerio de Trabajo e Inmigración, Madrid, 2011(Editorial
MIC), pág. 63 y ss. 317 CUETO IGLESIAS, B. y SUÁREZ CANO, P.: “El papel de las políticas activas”, Ekomoniaz:
Revista vasca de Economía, núm. 87, 2015, págs. 282-309.
129
Se habla de ejes en la Estrategia refiriéndose a las líneas fundamentales que
guiarán todas las acciones, a saber: orientación, formación, oportunidades de empleo,
igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco
institucional. Merece destacarse la importancia que se le da al apartado de la orientación
profesional porque se conecta así con una de las funciones de la FP reglada cual es la de
orientar para el mejor aprovechamiento de las capacidades, objetivo que comparten las
políticas europeas en materia de formación y empleo.
Dos son los tipos de objetivos que se marca la Estrategia española de empleo
2014-2016. El primero es global y se refiere a la actualización y modernización de los
servicios de empleo en términos generales. En cuanto a los segundos, denominados
prioritarios, apuestan por la mejora de empleabilidad de los trabajadores, la mejora de la
calidad de la formación que se les imparta y el impulso del emprendimiento.
En el marco de la Estrategia de empleo 2014-2016 se estudian tanto las
ocupaciones que presentan mejores perspectivas de empleo, las necesidades formativas,
diferenciándose entre transversales y sectoriales. Son los objetivos estratégicos los que
van a plasmarse a través del instrumento principal de aplicación de las políticas activas
de empleo que son los Planes Anuales de políticas de empleo.
Se diseñan unos mecanismos en torno a la orientación del desempleado, como
son los llamados diagnósticos individualizados y la gestión de los itinerarios
personalizados que implican una acción positiva de los servicios públicos de empleo,
intentando mostrar un papel más implicado en la gestión por parte de las
Administraciones Públicas. En el apartado de formación, destacan las acciones que se
llevarán a cabo en torno a la FP para el empleo y al reciclaje profesional. Se busca,
asimismo, promover la formación en alternancia y la evaluación y el reconocimiento de
las competencias profesionales.
El fomento de la alternancia debería ahondar en los puntos fuertes del sistema,
que los tiene. Estos suelen referirse al mejor conocimiento del futuro trabajador por
parte de la empresa adaptando la formación recibida en el centro educativo del alumno a
las necesidades reales de la empresa. Al mismo tiempo los centros educativos tienen un
130
conocimiento más eficaz del mundo de la empresa, conocimiento del que se benefician
no solo los alumnos sino también los profesores. Los alumnos obtienen además un
contacto directo con la empresa de forma que el siempre traumático paso de la
enseñanza al mundo laboral se ve dulcificado y atenuado. Y por último el sistema de
alternancia presenta la ventaja de poder contar con un flujo de mano de obra cualificada
que mejora las perspectivas de contratación de personal de la empresa eliminando las
sorpresas y la falta de mano de obra a la hora de implantar cualquier nuevo proceso en
la empresa o cualquier política de crecimiento y mejora. Por ello la conexión entre el
sistema educativo, los agentes sociales y las empresas es clave en el desarrollo de la
formación en alternancia sin olvidar que para lograr que los alumnos se sientan atraídos
por este tipo de formación será necesario prestigiar las profesiones318, algo que en el
caso de España lleva tiempo dado que aún se sigue considerando una enseñanza menos
apetecible que la universitaria por muchos alumnos y sus familias.
Dicho lo anterior, parece claro que el apoyo a las prácticas en las empresas y a la
formación en alternancia no es suficiente por sí solo para que esa FP asegure la entrada
en el mercado laboral. Sin un programa de seguimiento de esos alumnos, una vez que
han terminado su etapa de formación en las empresas y conseguido su título, no es
posible garantizar un buen encaje en el mercado laboral. Por eso, es necesario que en
las estrategias de empleo se incluyan las acciones pertinentes una vez terminada la fase
de formación en las empresas. Se ha constatado que uno de los principales problemas
que dificultan la entrada en las empresas tras la fase de prácticas es una deficiente
información319 de los alumnos sobre la empresa, junto a la falta de habilidades no tanto
técnicas sino de orden social y de comportamiento, de desconocimiento de las
relaciones que se dan en el entorno de trabajo y concretamente de la empresa. Estas
dificultades podrían solucionarse mejorando la relación entre los tutores del centro
educativo y los nombrados en las empresas así como introducir un acompañamiento
durante sus primeras etapas en la empresa de personal experimentado. Al tiempo el
318 BERTRAND, O.; DURAND DROUHIN, M. y ROMANI, C.: “Aprendices, alternancia, sistema
dual ¿callejones sin salida o autopistas al futuro?”, cit., pág. 5. 319 LASIDA, J.: Estrategias para acercar a los jóvenes al trabajo, Buenos Aires (RED ETIS), 2004,
pág. 28 y ss.
131
módulo de Relaciones en el Entorno de Trabajo debe ser potenciado, junto con los
módulos de FOL y Empresa e Iniciativa Emprendedora haciendo especial hincapié en
este tipo de habilidades que contribuyen a una mejor adaptación de los alumnos a la
empresa tras la fase de prácticas. La formación obtenida en el centro educativo no debe
entenderse, pues, como suficiente para que se produzca la inserción en el trabajo sino
que será necesaria la fase de prácticas y una fase posterior de seguimiento de cada uno
de los alumnos ya trabajadores a nivel individual, con el establecimiento de tutores, bien
en la empresa o a través de los servicios públicos de empleo; tareas todas ellas que
pueden integrarse en la Estrategia española de empleo.
Del mismo modo, se hace mención expresa a la búsqueda de un sistema que
funcione por competencias, de manera que sea factible responder de forma rápida a los
requerimientos de los diferentes sectores productivos al tiempo que exista una búsqueda
de la actualización permanente de las mismas. Todo ello va parejo del establecimiento
de una cuenta de formación individualizada320 para cada trabajador de forma que se
garantice el registro de las competencias adquiridas, la calidad de la formación y la
flexibilidad de los itinerarios formativos buscándose ante todo la empleabilidad futura
del trabajador.
2.- Órganos institucionales con competencia en materia de FP.
La importancia de la FP como elemento vertebrador de la sociedad y, en
concreto, de la mejora económica de la sociedad española, se advierte en el papel que se
atribuye tanto al Consejo general de FP como a los Consejos Autonómicos. En estos
órganos institucionales se busca ante todo la apertura a los principales actores del
mercado laboral, en especial, a patronal y sindicatos y es en el seno de los mismos en
los que se fraguan los planes más trascendentales en materia de FP.
320 OJEDA AVILÉS, H: “Las políticas activas de empleo en España”, La protección por desempleo
en España: XII Congreso nacional de la Asociación Española de Salud y Seguridad Social, 2004, págs. 31-79.
132
2.1.- El Consejo General de FP.
Mediante Ley 1/1986, de 7 de enero, se crea el Consejo General de FP adscrito
al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social como órgano consultivo, de participación
institucional y de asesoramiento del Gobierno en materia de FP reglada y ocupacional,
Ley modificada por la Ley 19/1997, de 9 de Junio, que posibilita el papel activo de las
Comunidades Autónomas en el seno del mismo. El CGFP tuvo sus precedentes en el
artículo 42 de la Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento
de la reforma Educativa que había creado la Junta Coordinadora de la FP. La
experiencia acumulada con el funcionamiento de la Junta Coordinadora sirvió de base
para el funcionamiento y el diseño de la estructura del propio Consejo que ha
permanecido hasta la actualidad. El Consejo nace de esta forma como un órgano:
• Consultivo: Se trata de un órgano cuyos dictámenes no son vinculantes
aunque, en la práctica, los diversos Gobiernos desde 1986 han seguido las
recomendaciones del Consejo quien se ha erigido en un órgano
imprescindible tanto para proponer acciones de orientación profesional
como en su labor de información y control.
• Participación institucional: El Consejo se crea como órgano en el que las
organizaciones sindicales, empresariales y la propia Administración tienen
un foro para el encuentro y el debate. Este carácter participativo ha servido
en la práctica para mejorar el diálogo social y ha influido en las propias
relaciones que durante estos años ha habido entre las partes implicadas. El
Consejo conoce de primera mano las necesidades de las empresas, la
capacidad de adaptación de los trabajadores a esas necesidades y ofrece a
la Administración un foro abierto para activar mejores políticas formativas.
• Asesoramiento del Gobierno: Se trata de un mecanismo Institucional para
mostrar a los diseñadores de las políticas de formación y empleo las
necesidades presentes y futuras del mercado laboral en España. Desde la
creación y con las posteriores modificaciones -referidas sobre todo a sus
133
competencias del Consejo las políticas de formación y empleo se han ido
adaptando a un mercado laboral cada vez más cambiante, con una
necesidad de reciclado mayor y un nivel de tecnificación cada vez más
exigente.
2.1.1.- Funcionamiento.
Las funciones atribuidas al Consejo son muy variadas, habiéndose dado entrada
también a los representantes de las diversas autonomías que, a su vez, han creado sus
propios Consejos Autonómicos de FP; de hecho, a partir del año 2000, con el traspaso
de las competencias se crean los Consejos Autonómicos. Desde entonces se han
establecido Consejos en quince Comunidades Autónomas y algunas como Galicia han
creado su propio Plan y, otras, como Baleares, su propio Instituto de las Cualificaciones
Profesionales.321
Estas funciones se pueden agrupar en las siguientes:
a) Función de elaboración: Se trata de una de las más activas e importantes
del Consejo. Uno de los instrumentos que más han influido en la FP en
España a través de los Planes Nacionales de FP, planes que han acometido
la enorme tarea de crear desde los Catálogos de Títulos a los Certificados
de profesionalidad.
b) Función de información: Una función típica de órgano asesor al que se
someten todo tipo de políticas en relación con la propia FP. A él le
corresponde informar sobre proyectos y propuestas de cualquier órgano.
c) Función impulsora: Referida a la proposición de acciones y actividades
que contribuyan a impulsar y mejorar la FP.
321 ARBIZU ECHÁVARRI, F.; GÓMEZ AGUIRRE, V. y MONTES JIMÉNEZ, E.: Consejos y
Programas de FP en España, (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Consejo General de FP), Madrid, 2002.
134
d) Función evaluadora: El Consejo tiene la función de evaluar todas las acciones
en materia de FP así como una función de control en la aplicación de los
programas y subvenciones que se otorguen para la ejecución de las políticas
en materia de FP.
Estas funciones se van a concretar en la elaboración de los diferentes Programas
Nacionales de FP. Así mediante RD 631/1993, de 3 de mayo, se reguló el Plan Nacional
de Formación e Inserción Profesional. Dicho Plan se plasmó en el Primer Programa
Nacional de FP que abarcaba el periodo de 1993 a 1997, desarrollado en el capítulo
cuarto de la LOGSE y supuso un cambio sustancial respecto a los antiguos Planes
Nacionales de FP al adaptarse a la nueva LOGSE marcándose unos objetivos bastante
ambiciosos322 en cuanto a la reordenación de las acciones de formación ocupacional
poniéndose mayor énfasis en la reinserción profesional de personas en situación de
paro, el establecimiento de los mecanismos que permitieran garantizar una adecuada
articulación de la formación ocupacional con los objetivos generales de las políticas de
empleo y la garantía, mediante la expedición de certificados de profesionalidad, de la
adecuada transparencia del mercado laboral, a nivel interno y comunitario.
Entre los grandes aciertos del programa cabe destacar que durante su vigencia se
produce el establecimiento de un Catálogo de Títulos Profesionales por medio del RD
676/1993, de 7 de mayo, por el que se establecen directrices generales sobre los títulos y
las correspondientes enseñanzas mínimas de FP (BOE 22-5-1993) y, además se empieza
a hacer el Repertorio de Certificados de Profesionalidad a su vez por el RD 797/1995,
de 19 de mayo, por el que se establece directrices sobre 105 certificados de
profesionalidad y 105 correspondientes contenidos mínimos de formaci6n profesional
ocupacional (BOE 10-6-1995). En general, se puede considerar que el Plan supuso un
gran avance y un primer paso en el establecimiento de una sistemática de trabajo que
322 Una prueba de este cambio son los colectivos a los que va dirigido estableciendo el RD
631/1993 que estará dirigido a “[...] Desempleados perceptores de prestación o subsidio por desempleo. Desempleados mayores de veinticinco años, en especial los que lleven inscritos más de un año como parados. Desempleados menores de veinticinco años que hubiesen perdido un empleo anterior de, al menos, seis meses de duración. Desempleados con especiales dificultades para su inserción o reinserción laboral, en especial mujeres que quieran reintegrarse a la vida activa, minusválidos y migrantes”. RD 631/1993, de 3 de mayo (BOE 4-05-1993).
135
tuvo continuación con el Programa Nacional de FP para los años 1998 a 2002. Dicho
Programa pretendió la creación del SNCP con la participación de las Comunidades
Autónomas, con el objetivo de permitir la formación a lo largo de la vida, a través de la
integración de los tres subsistemas de FP. Lo que se pretendía323 era crear un sistema
integrador del tratamiento de las diferentes políticas en torno a la FP y de los diversos
actores dentro de los procesos formativos tanto a nivel reglado como no reglado. Es
importante señalar que este Programa cuenta ya con la participación activa de las
Comunidades Autónomas que desde 1997 se habían integrado dentro del propio
Consejo General de FP.
El II Programa Nacional establece seis objetivos básicos que serán: la creación
del SNCP con la colaboración de las Comunidades Autónomas, la profesionalización
para que se produzca la inserción por medio de las empresas, el desarrollo de un sistema
integral de FP, la garantía por medios instrumentales de la calidad de la FP con la
correspondiente evaluación y seguimiento, el establecimiento de un marco en el que se
englobe la dimensión europea de la FP y la programación de la oferta a grupos con
necesidades determinadas. Todos estos objetivos se van a concretar y englobar dentro
del futuro SNCP.
El funcionamiento se regula mediante su correspondiente Reglamento, aprobado
mediante RD 1684/1997, de 7 de noviembre (BOE 18-11-1997), que establece que el
Consejo General funcionará en Pleno y en Comisión Permanente. El primero lo integran
el Presidente, los Vicepresidentes, todos los Vocales y el Secretario General, mientras
que la Comisión Permanente estará integrada por cinco representantes de la
Administración General del Estado; cinco de las Comunidades Autónomas y de las
ciudades de Ceuta y Melilla; cinco por parte de las organizaciones sindicales más
representativas y, por último, cinco de las organizaciones empresariales, también, más
representativas.
323 PÉREZ ESPARRELLS, C.: “La FP y el sistema nacional de cualificaciones, una clave de
futuro”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 31, 2001, págs. 91-114.
136
También puede funcionar mediante comisiones de trabajo324, siempre que así lo
decida el Pleno o la Comisión. Las competencias que tienen atribuidas serán la
realización de estudios en relación con las competencias del propio Consejo, la
realización de propuestas concretas en las mismas materias.
2.2.2.- Composición.
La presidencia corresponderá a dos ministros, los cuales la desempeñan
alternativamente por períodos anuales, con una serie de competencias típicamente
representativas325. En cuanto a la vicepresidencia y con el objetivo de hacer más fácil el
funcionamiento del Consejo y evitar que éste quede inoperativo por indisposición o
ausencia del Presidente, así como para establecer un reparto de poder dentro del seno
del Consejo, se pensó en establecer un número de cuatro vicepresidencias, una por cada
uno de los grupos que integraban el Consejo. Estos serían elegidos por y de entre los
Vocales de cada grupo, en el seno de ellos, excepto en el de representantes de la
Administración General del Estado, en el que la vicepresidencia se establecía que
correspondería, alternativamente, al Secretario General de Educación y FP y al
Secretario General de Empleo, por períodos anuales en los que no ejerza la presidencia
el titular del Departamento. Esto supuso en la práctica, un reparto de poder entre los
diferentes grupos que integraban el Consejo, dejando sentado el carácter de órgano de
consenso y la singular igualdad entre administraciones. El carácter de la intervención de
la Administración Central sería más bien de arbitraje y vigilancia, sin querer ejercer un
papel preponderante que hubiera creado problemas en el seno del propio Consejo.
324 Así se regula en el art. 20 del RD 1684/1997, de 7 de noviembre “[…] el Pleno del Consejo
General o la Comisión Permanente podrán constituir comisiones de trabajo, con el número de representantes que se considere necesario y con sujeción al mismo criterio de composición representativa y orgánica establecido para la Comisión Permanente”.
325 “[...] a) La representación formal del Consejo. b) Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias, así como la fijación del orden del día, teniendo en cuenta las peticiones de los vocales formuladas de conformidad con lo previsto en los artículos 9, d) y 15.2 de este Reglamento. c) Presidir las sesiones y moderar el desarrollo de los debates. d) Dirimir la votación en caso de empate. e) Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del Consejo. f) Asegurar el cumplimiento de las disposiciones establecidas en el presente Reglamento”. RD 1684/1997, de 7 de noviembre (BOE 18-11-1997).
137
En cuanto a las vocalías, parece patente la idea de integrar a los agentes sociales.
De modo que junto con las Administraciones Públicas se incluyen las Organizaciones
empresariales y las sindicales. En el reglamento se especifica326 la composición de las
vocalías y se evidencia la importancia que se atribuye a cada uno de los agentes
implicados al dárseles notables competencias. En cuanto a la renovación de las
vocalías, el reglamento establece que se hará cada cuatro años, para lo cual se fija la
obligatoriedad de tener en cuenta las modificaciones que se hubieran producido en
cuanto a la representación en los ámbitos territoriales correspondientes de las
organizaciones empresariales y sindicales. Esto es, que a medida que una organización
empresarial gane o pierda representatividad en su demarcación territorial se verá
reflejado en la representación que ostente en el seno del propio CGFP.
En cuanto a las funciones de Secretaría, se crea un secretario general del
Consejo con funciones de gestión de los asuntos del Consejo General, así como de
control de la asistencia al mismo, también efectúa la convocatoria de las sesiones, las
oportunas notificaciones y citaciones por orden del Presidente. Tiene competencias en
cuanto fedatario de la actividad del Consejo ya que redacta y firma, con el visto bueno
del Presidente, las actas de las reuniones que se celebren y expide certificaciones de las
consultas, dictámenes y acuerdos aprobados. Por último, están las competencias de
asistencia y asesoramiento, consistentes en que facilita a los Vocales la información y
asistencia técnica necesarias para el mejor desarrollo de las funciones a ellos asignadas
siendo la Secretaría General la única destinataria de los actos de comunicación de los
Vocales con el Consejo. El propio Reglamento establece el carácter único de la
Secretaría como receptora de toda clase de escritos de los que deba tener conocimiento
el Consejo General.
326 El Consejo estará integrado por: “1. Diecisiete Vocales en el ámbito de la Administración General del Estado, en representación de: a) Diez representantes de los Ministerios de Educación y de Trabajo, desempeñando sus respectivas vocalías, alternativamente, el Secretario general de Educación y FP y el Secretario general de Empleo, cuando no ostenten la vicepresidencia correspondiente a la Administración General del Estado”. b) Un representante por cada uno de los Ministerios de Defensa, de Economía, Hacienda, de Industria y Energía, de Agricultura, Pesca y Alimentación, de Administraciones Públicas, de Sanidad y Consumo, y de Medio Ambiente, designados por los titulares de los Departamentos respectivos. c) diecisiete Vocales en representación de las Comunidades Autónomas, así como un Vocal por cada una de las Ciudades de Ceuta y Melilla. d) Diecinueve Vocales por parte de las organizaciones empresariales más representativas con arreglo a la Ley y diecinueve Vocales por parte de las organizaciones sindicales más representativas con arreglo a la Ley”.
138
2.2.- Los Consejos Autonómicos.
Para la creación de los Consejos Autonómicos se tiene en cuenta la experiencia
acumulada tanto en el propio CGFP como en el Comité Consultivo de la FP de la UE327.
El trabajo de este comité es el de emitir opiniones fundadas que contribuyan a la mejora
de la FP. En sus reuniones bianuales se han tratado temas de tanta trascendencia como la
estandarización de un curriculum europeo, los programas e-learning o recomendaciones
sobre las políticas europeas de empleo.
Con la creación de los Consejos Autonómicos se permite la creación de
Institutos de Cualificaciones propios, normativa en materias de su competencia,
observatorios de FP y Planes Autonómicos propios. Para ello, ha sido necesaria una
gran profusión normativa coincidiendo el conjunto legislativo en que se trata de
órganos que deben promover la coordinación de las políticas en materia de FP y que se
conforman, asimismo, como órganos de asesoramiento la materia colaborando con los
agentes sociales y económicos.
En la composición de los diferentes Consejos Autonómicos se han plasmado las
ideas de integración de los diferentes sectores implicados en la formación328, de
327 Decisión del Consejo de 2 de abril de 1963 (JO nº 63 del 20 de abril), posteriormente mediante la Decisión del Consejo de 18 de diciembre de 1963 se regula el Estatuto del Comité Consultivo, Decisión 63/668/CEE (DO nº 190 de 30 de diciembre de 1963, pág. 3090/63, modificada por la Decisión de 9-4-1968, DO 91 de 12-04-1968, pág. 26).
328 Por ejemplo, la distribución de consejeros en el Consejo Vasco de FP al establecerse que “[...] Son Consejeros del Consejo Vasco de FP los siguientes a) Siete representantes de la Administración Autonómica y Foral de la Comunidad Autónoma del País Vasco, distribuidos de la siguiente manera: Dos representantes del Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que serán nombrados por el Consejero del Departamento. Dos representantes del Departamento de Trabajo y Seguridad Social del Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, que serán nombrados por el Consejero del Departamento. Un representante del Departamento de Industria y Energía del Gobierno d la Comunidad Autónoma del País Vasco, nombrado por el Consejero de su Departamento. Un representante del Departamento de Agricultura y Pesca del Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, nombrado por el Consejero de su Departamento. Un representante de las Diputaciones Forales, con carácter anual y rotatorio entre los nombrados por el órgano competente de cada una de las tres Diputaciones Forales. b) Siete representantes de la Confederación Empresarial Vasca, nombrados por sus órganos competentes. c) Siete representantes de las organizaciones sindicales representativas y más representativas en la Comunidad Autónoma del País Vasco, nombrados por sus órganos competentes en proporción a su representatividad. d) Dos representantes de los centros docentes privados que impartan FP nombrados por los titulares de los centros en proporción a su representatividad. e) Dos representantes de los centros docentes públicos que impartan FP nombrados entre los directores de los centros por el Consejero de Educación, Universidades
139
profesionalidad, pragmatismo y funcionalidad. Ello ha permitido la creación de los
Planes de las distintas Comunidades así como de los observatorios de FP y los
diferentes Institutos Autonómicos de Cualificaciones. De la actividad de los Consejos
Autonómicos han dado prueba sus aportaciones en materia de formación continua,
programas de garantía social, programas de escuelas taller y de escuelas de empleo,
proyectos de Órdenes diversos, informes y memorandos.329 Se ha tratado de un sistema
que ha velado por la conexión entre la formación y el sistema productivo puesto que de
lo que se trataba desde un principio es de integrar la FP en el marco institucional de las
políticas de empleo de la UE.330
3.- Concepto y estructura de la FP en España.
El concepto de FP puede ser abordado desde diversas perspectivas. Puede por
tanto, definirse desde el campo de la sociología en cuanto un factor que define las
diferentes clases sociales; desde el punto de vista de la educación, como un proceso por
el cual una persona se capacita para una profesión; desde la pedagogía como un sistema
concreto dentro del amplio concepto de formación en general. Pero es la definición
desde el campo del Derecho del Trabajo la más interesante pues viene recogida en el
propio ET (en adelante ET) y es definida por este texto como un derecho básico del
trabajador y recogida en la propia CE (CE) al considerarlo también como un principio
rector de la política social y económica del país.
En una definición clásica y en su sentido etimológico, formación deriva de
formatio-onis. En el diccionario de la Real Academia Española (RAE), la formación es
definida como “acción y efecto de formar o formarse” que, a su vez, viene del latín
formare que implica “dar forma a algo”, “educar o adiestrar o criar” y también
e Investigación”. Decreto 100/1994, de 22 de febrero, por e l que se crea y regula el Consejo Vasco de FP y Decreto 448/1994, de 22 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización del Consejo Vasco de FP (BOPV 16-3-1994, núm. 52).
329 ARBIZU ECHÁVARRI, F.; GÓMEZ AGUIRRE, V. y MONTES JIMÉNEZ, E.: Consejos y Programas de FP en España, cit., págs. 214 y ss.
330 HERNANDO, S. y ROQUEDO, E.: “La conformación del SNCP en España: un proceso inacabado”, Cuadernos de Relaciones Laborales, núm. 1, 2004, págs. 113-146.
140
“adquirir más o menos desarrollo, aptitud o habilidad en lo físico o en lo moral”331.
“Profesional” se define, a su vez, como adjetivo por la RAE, dándole múltiples
acepciones, todas ellas interesantes, como “perteneciente o relativo a la profesión”,
referido a una persona se dice del “que ejerce una profesión”, y también lo “hecho por
profesionales y no por aficionados”, incluyéndose un significado común cual es el de
“persona que ejerce su profesión con relevante capacidad y aplicación”. Son
definiciones que contienen combinadas ambas la esencia de la FP que es la dedicada a
capacitar a personas, a educarlas para ejercer una profesión determinada con
competencia y aplicación.
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha dedicado una especial
atención a la FP332, concretamente a través de las Recomendaciones333 números 57, 88,
101, 117 y 150, coincidentes todas ellas en que la formación incluye cualquier medio de
enseñanza que contribuye a mejorar las posibilidades de empleo y a mejorar las
aptitudes de la persona para desarrollarse en su entorno social, incluyéndose además en
este concepto, no sólo su preparación técnica sino la preparación en todas las facetas de
enriquecimiento de una persona, de modo que el ser humano pueda descubrir sus
capacidades e influir sobre su entorno, mejorándolo. La OIT también ha advertido sobre
la relación evidente que existe entre formación y empleo,334 al señalar en la Conferencia
del Trabajo del año 2000 que los gobiernos deberían desarrollar medidas de formación
en orden a mejorar los niveles de ocupación, al mismo tiempo que implementar medidas
en orden a la empleabilidad mediante programas de formación dirigidos a colectivos
específicos y, en esta tarea, no sólo deberían implicarse los gobiernos sino también los
diferentes interlocutores sociales.
331 Diccionario de la RAE, vigésima segunda edición, en http://lema.rae.es/drae/?val=formacion (10 de octubre de 2012).
332 MARTÍN JIMÉNEZ, R. y MATEOS BEATO, A.: FP, extensión y complejidad, en http://www.cescyl.es/pdf/revistas/201205ACTFP.pdf (10 de octubre de 2012).
333 Así por ejemplo en la Recomendación 117 de la OIT del año 1962 se señalaba que “la formación es un medio de desarrollar las aptitudes profesionales de una persona teniendo en cuenta las posibilidades de empleo y de permitirle hacer uso de sus capacidades como mejor convenga a sus intereses y a los de la comunidad; la formación debería tender a desarrollar la personalidad, sobre todo cuando se trata de adolescentes”. Recomendación núm. 117 sobre la FP, en http://www.oit.org.pe/index.php?option =com_content&view=article&id=895&Itemid=684 (10 de octubre de 2012).
334 MARTÍN JIMÉNEZ, R. y MATEOS BEATO, A.: FP, extensión y complejidad, cit., pág. 4.
141
En nuestro ordenamiento jurídico, concretamente en la Carta Magna, también
aparecen de forma explícita las referencias a la formación y así, el artículo 27,
dedicado íntegramente a la enseñanza, reconoce el derecho de todos los ciudadanos a la
educación, reconociéndose asimismo la libertad de enseñanza. Esta previsión
constitucional se complementa a través del artículo 40.2 con el derecho al trabajo que
aparece ligado al derecho a la educación cuando se encomienda como tarea
fundamental de los poderes públicos el fomento de políticas de formación y de
readaptación y reciclaje profesionales.
Por último, el ET dedica varios de sus artículos a desarrollar la vinculación de la
formación y el derecho al trabajo, concretamente en los artículos 4, 11, 23, 39, 46 y 64.
En los mismos se hace referencia al derecho a la formación y a la promoción a través
del trabajo y a las diversas consecuencias derivadas de este derecho en el plano de la
movilidad geográfica y funcional, la excedencia o los Planes de Formación en las
empresas. Este derecho se ha consagrado en nuestro sistema laboral a través del
incremento y del desarrollo del diálogo social y plasmado en diversos Acuerdos
Nacionales y Autonómicos sobre FP335.
Desde el punto de vista de la regulación europea, ya desde un principio el
Tratado Constitutivo de la UE preveía en alguno de sus preceptos la elaboración de una
política determinada en materia de FP336. Mediante la Decisión 63/266/CEE, por la que
335 Así, por poner uno de los numerosos ejemplos existentes, en el I Acuerdo Nacional de Formación Continua para empresas y entidades de Sanidad Privada, suscrito el día 6 de noviembre de 2012 al amparo del IV Acuerdo Nacional de Formación Continua (Boletín Oficial del Estado de 27 de marzo de 2006) se señala que: “[…] La FP Continua constituye un valor estratégico ante los procesos de cambio económico, tecnológico y social en el que estamos inmersos. El futuro del sistema productivo español depende, en gran medida, de la cualificación de la población activa, tanto de las trabajadoras y los trabajadores como de las empresas”. Y también regula que: “[...] la Formación sea un aspecto clave de los procesos de cambio económico, tecnológico y social, y de la mejora de la cualificación de las trabajadoras y los trabajadores, ya que la política de formación continua puede proporcionar a las entidades y al personal de nuestro sector un mayor nivel de cualificaciones necesarias para: 1.º Afrontar con garantías la reconversión del sector como consecuencia de la aplicación de nuevos marcos legislativos y/o nuevas necesidades sanitarias. 2.º Promover el desarrollo personal y profesional, así como la prosperidad de las entidades y de las trabajadoras y los trabajadores en beneficio de todos. 3.º Adaptarse a los cambios motivados tanto por los procesos de innovación, como por nuevas formas de organización del trabajo. Resolución de 11 de diciembre de 2012, de la Dirección General de Empleo, por la que se registra y publica el I Acuerdo Nacional de Formación Continua para empresas y entidades de sanidad privada, (BOE 27 de diciembre de 2012).
336 Son tres los artículos del Tratado de la Comunidad Económica europea que hacen referencia a la
142
se establecen los principios generales para la elaboración de una política común de FP
se crea el Centro Europeo para el Desarrollo de la FP, con la finalidad de ir
estableciendo una política común e ir dando pasos en la definición de un marco estable
para todos los países de la UE. A la vez, se pretende que la FP sea una vía para
contribuir a una mejora del empleo y a una economía estable de los países miembros.
Por su parte, el Tratado de la UE de 7 de febrero de 1992, también incluye importantes
apartados en la materia, con todo el capítulo III dedicado a la FP y a la juventud337.
3.1.- Formación reglada.
La FP reglada dependiente del sistema educativo en España es regulada
mediante Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad
Educativa (LOMCE), que supone una profunda modificación de la Ley Orgánica
2/2006, de 3 de mayo, de Educación que incluía en el capítulo V la regulación básica
de la FP338, la cual introdujo importantes reformas en relación a permeabilidad entre los
distintos subsistemas, fomentando el aprendizaje a lo largo de la vida y facilitando que
las personas, independientemente de su edad y ocupación, pudieran seguir estudiando,
para lo cual se dota de flexibilidad al sistema. La LOMCE, que a su vez modifica a la
LOE, establece la regulación básica de la FP en lo concerniente a los principios
FP en Europa, los artículos 41, 118 y 128. Concretamente este último señala que “[...] a propuesta de la Comisión y previa consulta al Comité Económico y Social, el Consejo establecerá los principios generales para la ejecución de una política común de FP, capaz de contribuir al desarrollo armonioso de las economías nacionales y del mercado común”. Tratado de la Comunidad Económica europea firmado en Roma el 25 de marzo de 1957 en http://www.uc3m.es/portal/page/portal/biblioteca/sobre_la_biblioteca /colecciones/nuestras_colecciones/centro_documentacion_europea/tratados_legislacion/tratados/traites_1957_CEE.pdf (5 de noviembre de 2012).
337 CANO GALÁN, Y.: La FP en España y las cláusulas de Formación en la negociación colectiva, Colección Informes y Estudios del Ministerio de Trabajo e Inmigración, Serie Relaciones Laborales, núm. 95, 2010.
338 Así se prevé en los principios generales -regulados en el art. 39-, de la FP que serán para la nueva Ley “La FP comprende el conjunto de acciones formativas que capacitan para el desempeño cualificado de las diversas profesiones, el acceso al empleo y la participación activa en la vida social, cultural y económica. Incluye las enseñanzas propias de la FP inicial, las acciones de inserción y reinserción laboral de los trabajadores así como las orientadas a la formación continua en las empresas, que permitan la adquisición y actualización permanente de las competencias profesionales. La regulación contenida en la presente Ley se refiere a la FP inicial que forma parte del sistema educativo”. Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, BOE nº 106 de 4 de mayo de 2006.
143
generales, objetivos, condiciones de acceso, contenido, organización, convalidaciones
y títulos (arts. 39 a 44), aspectos todos ellos que posteriormente se han ido
desarrollando de forma reglamentaria y que en la LOE se establecieron de forma
pormenorizada en el RD 1538/2006, de 15 de diciembre, por el que se establece la
ordenación general de la FP del sistema educativo, con el desarrollo legislativo
posterior que incluye el RD 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la
ordenación general de la FP en el sistema educativo así como el RD 127/2014, de 28 de
febrero, por el que se regulan aspectos específicos de la FP básica de las enseñanzas de
FP en el sistema educativo.
No obstante, cabe destacar que fue una norma anterior, la Ley Orgánica 5/2002,
de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la FP, la que ordenó en su día un sistema
integral de FP, cualificaciones y acreditaciones, al tiempo que se crea el Sistema
Nacional de Cualificaciones y FP, dándose un paso muy importante en la regulación de
un nuevo sistema de FP en España.
Con la nueva regulación se pretendía facilitar el regreso de aquellos alumnos
que habían abandonado las aulas y, a la vez, la integración y permanencia de los
alumnos con mayores dificultades dentro de un sistema de enseñanza reglada.
La regulación española es deudora del debate que se produce en Europa desde el
nuevo Tratado de la UE firmado en Amsterdam y que entró en vigor en el año 1999. La
idea presente, y que impregna la nueva regulación española del 2011, no es otra que un
interés creciente por la formación permanente. Es este interés el que hace necesario que
la regulación de la FP deba adaptarse cada poco tiempo a una realidad en constante
cambio y es lo que explica los frecuentes cambios en la propia estructura de los sistemas
de FP europeos y, a la postre del propio sistema español339. Las políticas europeas han
ido promoviendo estos cambios que están íntimamente relacionados con las estrategias
europeas de empleo, en las que la Comunidad ha creado un completo conjunto de
339 BAINBRIDGE, S. y MURRAY, J.: “Disposiciones políticas y legales de desarrollo de una
política de formación en la UE. Parte II. Desde Maastricht hasta Amsterdam”, Revista europea de FP, núm. 21, 2000, págs. 52-60.
144
directrices políticas340 en las que la FP es una medida más, sino la más importante, en
orden a promover el crecimiento del empleo y en la lucha secular de la UE contra la
lacra del paro.
La regulación iniciada a partir de la LOE hizo aportaciones interesantes, como
fue la integración de las enseñanzas de los PCPI (Programas de Cualificación
Profesional Inicial) dentro del propio sistema de FP. Integración que, lejos de cambiar
con la LOMCE al suprimirse los PCPI, se consolida, al crearse la FP Básica.
Se introducen, asimismo, mediante el citado RD 1147/2011, de 29 de julio, los
cursos de especialización en los ciclos formativos, un aspecto demandado por alumnos
y profesores y que ya había sido previsto en alguna comunidad autónoma con
anterioridad.341 De hecho los mismos se regulan con una carga horaria importante,
estableciéndose entre trescientas y seiscientas horas de formación y con una
configuración estructural similar a la de los ciclos formativos tradicionales que otorgan
los títulos de técnico y técnico superior. Estos estudios se asocian a nuevas unidades de
competencia. Los centros autorizados para impartir enseñanzas de FP podrán solicitar
también la impartición de dichas enseñanzas para completar una determinada
cualificación profesional. La especialización puede ser ofertada a trabajadores en activo
ya desempleados, al mismo tiempo que a los propios alumnos que terminan una
cualificación de técnico o de técnico superior.
340 Decisión del Consejo de 6 de diciembre de 1994 por el que se establece un programa de acción
para la aplicación de una política de FP de la Comunidad europea (94/819/EC). DO L340. 29/12/1994. 341 De hecho la Ley de Cantabria 6/2008 de 26 de diciembre ya preveía la potestad de la
Administración autonómica para proponer especializaciones que pudieran complementar los diferentes estudios de FP ofertados estableciendo en el artículo 56 que “La Consejería de Educación podrá proponer especializaciones que complementen la competencia de los diferentes títulos. Asimismo, autorizará a los centros que impartan dicha oferta”. Ley de Cantabria 6/2008, de 26 de Diciembre, de Educación de Cantabria. BOC martes 30 de diciembre de 2008. Asimismo el Decreto 4/2010 de 28 de enero de Cantabria establecía que en su artículo 15, relativo a los cursos de especialización establecía que “de acuerdo con lo establecido en el artículo 56 de la Ley de Cantabria 6/2008, de 26 de diciembre, de Educación de Cantabria, la Consejería de Educación podrá implantar cursos para una mayor especialización que complementen las enseñanzas de los ciclos formativos con la finalidad de profundizar en determinadas actividades profesionales y/o atender a necesidades formativas por la aparición de nuevas cualificaciones, para lo cual será necesario tener implantadas enseñanzas de FP relacionadas con dicho curso”. Decreto 4/2010, de 28 de enero, por el que se regula la ordenación general de la FP en el sistema educativo de la Comunidad Autónoma de Cantabria, BOC lunes 8 de febrero de 2010.
145
Otra de las novedades introducidas en su día por la regulación del 2011 son un
sistema de acceso a los ciclos de grado medio y superior mediante una nueva regulación
de las convalidaciones y exenciones. Del mismo modo, la oferta formativa pretendía
adaptarse a los requerimientos del entorno productivo, consiguiéndose de este modo una
mayor empleabilidad del futuro trabajador y una mayor eficacia y eficiencia de las
empresas. Habría que sumar, además la regulación de los estudios de FP a distancia, el
apartado de orientación profesional y la creación de itinerarios personalizados, la
creación de una red de centros que impartan las enseñanzas de FP y la colaboración con
las enseñanzas universitarias en el convencimiento que de la misma vendrán mejoras
para ambas partes y para lo que se requiere el establecimiento de acuerdos en materia de
convalidaciones entre módulos de FP y créditos de las asignaturas de los estudios
universitarios.
3.1.1.- La FP Básica.
Antes de hablar de la nueva FP básica conviene hacer una referencia a los
Programas de Cualificación Profesional Inicial (PCPI) que a su vez fueron herederos de
los antiguos Programas de Garantía Social, una de las opciones estrella de la LOGSE.
En dichos programas se pretendía un doble objetivo, ofrecer una formación básica a
nivel teórico y práctico y a la vez conseguir que esos alumnos prosiguieran sus estudios
en la FP de grado medio. Pronto quedó patente342 que esos programas adolecían de una
falta de acreditación que permitieran seguir progresando en el sistema de enseñanza
reglada. Además, se le achacó la regulación muy similar a la enseñanza formal, de modo
que adolecían de la flexibilidad necesaria a un tipo de estudios dirigidos a estudiantes
con peculiaridades y en muchos casos, apartados del sistema educativo. Por último, hay
que hacer especial referencia al fenómeno de la inmigración, circunstancia que no se
daba en el momento de concepción de los programas y que pronto ha sido un tema
recurrente con derivaciones a nivel económico y, cómo no, educativo. Al estar vinculada
a determinadas zonas e institutos los programas de garantía social corrían el riesgo de
342 CASAL, J., GARCÍA, M. y MERINO, R.: “De los Programas de Garantía Social a los
Programas de Cualificación Profesional Inicial”, Revista de Educación, núm. 341, 2006, págs. 81-98.
146
ser identificados con programas de integración para la población inmigrante. Es por ello
por lo que se hizo necesaria una nueva figura que sustituyera a dichos programas. Los
nuevos PCPI se establecieron en el capítulo II, artículos once a trece del RD 1147/2011,
de 29 de julio que regula los PCPI encaminados a la obtención de una acreditación
profesional que se corresponda con una cualificación profesional de nivel uno del
Catálogo Nacional de las Cualificaciones Profesionales así como para la obtención del
título de Educación Secundaria Obligatoria.
En este RD se contiene todo lo referente a fines, modalidades y demás elementos
de esta modalidad formativa. Está claro que la regulación de los antiguos Programas de
Garantía Social, recalificados en PCPI tiene mucho que ver con las circunstancias del
mercado laboral entre los jóvenes y el acuciante problema del paro que afecta en gran
medida a este colectivo.343
Las condiciones de acceso permitieron a algunos autores hablar de “cursos de
segunda oportunidad”344 puesto que están encaminados a mayores de dieciséis años y,
preferentemente, menores de veintiún años, sin el título de Graduado en Educación
Secundaria Obligatoria, admitiéndose, asimismo, a los que tienen quince años con
segundo curso de Educación Secundaria Obligatoria, y que no estén en condiciones de
promocionar a tercero y hayan repetido una vez en esta etapa, tras la oportuna
evaluación y con el acuerdo del alumno y sus padres o tutores.
La LOMCE, sin embargo va a cambiar sustancialmente los PCPI (Programas de
Cualificación Profesional Inicial) para pasar a crear una nueva figura, que podríamos
considerar afín, los ciclos de FP Básica. Estos ciclos, ya anunciados en la propia
exposición de motivos de la LOMCE, responden a la idea presente en la Ley de seguir
los pasos de otros países con menores índices de desempleo y con mayor permeabilidad
entre los sectores productivos y el sistema educativo. Son, como señala el artículo
343 En abril de 2012, el paro juvenil en España alcanzó el 51,5% según los datos de Eurostat en http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=STAT/12/81& (5 de noviembre de 2012).
344 ABIÉTAR LÓPEZ, M.: “Itinerarios escolares y programas de segunda oportunidad. Los Programas de Cualificación Profesional Inicial en la ciudad de Valencia”, Joventut y Societat, Treball Final de Master, en http://dugi-doc.udg.edu/bitstream/handle/10256/7116/TFM_MiriamAbietar.pdf?sequ ence=1 (9 de noviembre de 2012).
147
tercero del texto legal, de carácter obligatorio y gratuitos, pues responden a la idea de
diversificar la educación de los alumnos al término de la Secundaria Obligatoria en dos
opciones, la que va encaminada al bachillerato y la FP de grado superior y la que va
encaminada a la realización de los ciclos de grado medio. De hecho, con la inclusión de
estos nuevos ciclos al nivel de los de grado medio y superior se avanza en una
concepción integral de la FP que ya se adivinaba, más tímidamente, con los programas
de Garantía Social y los PCPI.
Es decir, los PCPI, en su concepción inicial, estaban encaminados a hacer
reversibles situaciones que pudieran dar origen a desigualdades puesto que se conducen
bien a coadyuvar a que el alumno obtenga el título de Graduado en Educación
Secundaria, bien a permitirle preparar las pruebas para el acceso a FP de grado medio,
bien a capacitar con una formación inicial para el mundo laboral.
La situación anterior parece explicarse por una precariedad y falta de estabilidad
entre los jóvenes en España y, en general, en los países del Sur de Europa. La alta tasa
de fracaso escolar que lleva a muchos jóvenes a estos programas se debe a que los
estudiantes no ven en la educación una forma de aumentar sus esperanzas de acceder al
mercado laboral y en muchos casos ven la formación como una “vía para acceder a la
precariedad laboral”345, siendo el trabajo junto con la educación las dos formas de
integrarse para esta población juvenil por lo que de este modo el sistema trata de
responder a la necesidad de adecuarse a las expectativas de los jóvenes346.
Esta modalidad formativa se estructuraba en torno a tres posibles opciones,
cuales eran: I) Iniciación Profesional: impartida en centros educativos. II) Taller
Profesional: llevada a cabo por las Administraciones Públicas, por entidades
empresariales y por entidades privadas sin ánimo de lucro con experiencia educativa
con estos alumnos. III) Iniciación profesional Especial: desarrollada en los centros
educativos o en las instituciones o entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro.
345 CANO HILA, A.B.: “Procesos de integración y exclusión social juvenil en las periferias de Barcelona y Milán, Barcelona”, (Universitat de Barcelona), 2011, pág. 73 y ss.
346 LLUIS BOIX, J. y SÁNCHEZ ASIAÍN, A.: “El alumnado con necesidades educativas en la ESO”, Revista Bordón, en http://www.ub.edu/mide/organitzacio/docents/pdf/alumnado_necesidades _ESO.pdf (9 de noviembre de 2012).
148
Llegado este punto, es necesario hacer referencia a la situación que tenían los
PCPI en cuanto al CNCP347. El objetivo señalado era la obtención de la competencia en
una serie de actividades de trabajo relativamente simples que se correspondieran con
procesos normalizados, teniendo en cuenta que los conocimientos teóricos y las
capacidades prácticas que se pongan en práctica van a ser limitados.
En cuanto atañe a la Organización cabe señalar que los PCPI se organizaban en
dos niveles, por un lado el “primer nivel”, compuesto por un curso académico, para
Iniciación Profesional y Taller Profesional y de dos cursos para la Iniciación Profesional
Especial. Lo conforman los módulos específicos (15/17 horas semanales) distribuido en
unidades de competencia de cualificaciones de nivel uno del Catálogo Nacional de
Cualificaciones, el módulo de desarrollo de competencias básicas (8/10 horas
semanales) y el módulo para favorecer la transición al mundo laboral (3/5 horas
semanales).
Un segundo nivel vendría dado por haber superado el primero. Su duración es
también de un curso académico y lo integran varios módulos calificados como
voluntarios. Los cuales estaban, dirigidos a la obtención del título de Graduado en
Educación Secundaria Obligatoria, se organizaban de forma modular y daban derecho a
una certificación una vez superado el primer nivel de estos programas, certificación
académica que otorgaba la Administración educativa. Esta tiene los efectos de
acreditación de las competencias profesionales adquiridas en relación con el Sistema
Nacional de Cualificaciones y FP. Su realización otorgaba el derecho a la expedición,
por la Administración Laboral, de los certificados adecuados a la modalidad
correspondiente y a determinadas exenciones en la prueba de acceso a los ciclos
formativos de grado medio, el acceso al Segundo Nivel o al nivel básico de Prevención
de Riesgos Profesionales, que contempla el R.D. 39/1997, de 17 de enero y en cuanto a
la superación del segundo nivel otorga el título de Graduado en Educación Secundaria
Obligatoria.
347 En http://www.educacion.gob.es/educa/incual/ice_catalogoWeb.html se puede consultar el Catálogo Nacional de Cualificaciones para comprobar “las cualificaciones profesionales susceptibles de reconocimiento y acreditación, identificadas en el sistema productivo en función de las competencias apropiadas para el ejercicio profesional”.
149
En cuanto a los Perfiles Profesionales referentes a los PCPI, se observa una gran
variedad de ellos que incluso difieren de una comunidad autónoma a otra y, en concreto,
en Castilla y León se regularon casi treinta en relación con las actividades ligadas a los
sectores productivos de la Comunidad348. Es de destacar que, desde el principio, se dotó
a esta modalidad de un especial cuidado por parte de las Administraciones, intentando
que la oferta formativa fuera de calidad en orden a responder a los nuevos
requerimientos del mercado laboral, en consonancia con las del mercado productivo, es
decir de las necesidades de las empresas.
La experiencia acumulada en los PCPI no puede quedar borrada sin más por la
nueva regulación que en esta materia supone la LOMCE. Habría que destacar que,
dado que desde los diferentes sectores productivos se requiere una cada vez mayor
cualificación, y teniendo en cuenta que la LOMCE crea los nuevos ciclos de FP
Básica, será necesario dotar a estos alumnos de buenas capacidades en aquellas áreas
denominadas instrumentales (Lengua y Matemáticas), que les van a permitir seguir
progresando en sus itinerarios profesionales y vitales. Deberían asimismo, adquirir
especial importancia su carácter polivalente, dada la edad de sus alumnos, así los
itinerarios no quedarán demasiado limitados y marcados por una elección temprana.
Resulta necesario, por último, hacer hincapié en las estrategias encaminadas a la
búsqueda de empleo y a la reinserción académica en orden a seguir progresando en los
estudios, puesto que las iniciativas de formación que se adoptarán en su momento por
los agentes implicados en la formación futura de los alumnos incorporados al entorno
348 Perfiles publicados por Resolución de 24 de julio de 2008 (BOCYL de 8 de agosto de 2008),
Resolución de 6 de agosto de 2009 (BOCYL de 13 de agosto de 2009) y Resolución de 9 de septiembre de 2008 (BOCYL de 16 de septiembre de 2008) y en concreto los de Auxiliar de Servicios Administrativos, Auxiliar de Agricultura y Operaciones de Primera, Transformación, Auxiliar en Viveros, Jardines y Centros de Jardinería, Auxiliar de Floristería, Auxiliar en Ganadería Productiva y Deportiva, Auxiliar en Aprovechamientos Forestales y Conservación de Montes, Auxiliar de Reprografía, Industrias Gráficas y Manipulados, Auxiliar de Comercio, Auxiliar de Montaje de Instalaciones Electrotécnicas y Redes de Telecomunicaciones, Auxiliar de Albañilería, Auxiliar de Revestimientos Continuos en Construcción, Operario Auxiliar de Fabricación Mecánica, Ayudante de Cocina, Auxiliar de Servicios de Restauración, Auxiliar de Alojamiento Auxiliar Informático, Operario de Fontanería y Calefacción, Auxiliar de Peluquería, Auxiliar de Estética, Auxiliar en la Industria Alimentaria, Auxiliar de Carpintería y Mueble, Operario en Limpieza en Espacios Abiertos, Instalaciones Industriales y a Domicilio, Operario en Cortinaje y Complementos de Decoración, Operario de Tapicería, Auxiliar de Procesos Textiles, Auxiliar de Lavandería Industrial y de Proximidad, Auxiliar de Mantenimiento de Vehículos, Operario de Vidrio, Operario de Decoración y Moldeado de Vidrio, Operario de Productos Cerámicos.
150
laboral incidirán en la empleabilidad y en el concepto de flexiseguridad de los
trabajadores tal y como dispone la nueva regulación de la FP para el empleo en el
ámbito laboral349.
La nueva FP Básica no supone una ruptura con la regulación anterior sino que
trata de que la misma no sea finalista permitiendo ir progresando a los alumnos en el
sistema educativo de modo que su curso otorga el Título de Graduado en Educación
Secundaria Obligatoria como si hubieran completado la misma. Pero además, las
enseñanzas de FP básica incluyen módulos asociados al Catálogo Nacional de
Cualificaciones, lo que hace pensar en la idea de conectar de modo temprano la
educación con una primera experiencia laboral.
Los nuevos ciclos de FP básica tienen una duración de dos años y están
destinados a personas que por cualquier razón no hayan terminado los estudios de la
Educación Secundaria Obligatoria. Por tanto, son verdaderamente enseñanza obligatoria
y tiene carácter gratuito. Los principios que guían este tipo de enseñanza son muy
similares a los de los antiguos PCPI de ahí que se establezca una enseñanza basada en la
tutoría y la orientación, como los principales pilares.
Los requisitos de acceso son también similares a la antigua regulación,
exigiéndose que el alumno tenga entre 15 y 17 años de edad, haya cursado tercer curso
de la ESO y exista una recomendación por parte del equipo educativo de modo que la
opción de FB básica tenga garantías de ser seguida con aprovechamiento. La estructura
es modular, como en el resto de la FP, aunque en estos ciclos se dé una importancia a los
llamados módulos asociados a unidades de competencia y módulos asociados a bloques
349 La formación reglada y la formación para el empleo caminan juntas para lograr que las personas
alcancen un mayor potencial y se adapten mejor a las necesidades de un mercado laboral cambiante como reconoce la nueva regulación de 2015 sobre la FP para el empleo: “[...] La reforma planteada está en clara sintonía con las políticas de flexiseguridad promovidas por la UE basadas en la idea de la empleabilidad. El nuevo modelo se desarrolla teniendo en cuenta las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados Miembros. Además, la reforma es uno de los objetivos reiterados en el Plan Nacional de reformas y en las recomendaciones del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2014 de España, en el sentido de mejorar la eficacia de las políticas activas del mercado laboral de manera que se proporcione formación adecuada y se garantice la correspondencia entre la demanda y la oferta de empleo”. Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de FP para el empleo en el ámbito laboral.
151
comunes. Es muy interesante el papel inclusivo de estos ciclos de FP básica al incluirse
expresamente el módulo de FCT o FCT que tanto éxito ha cosechado, tanto en los ciclos
de FP de grado medio como en los de grado superior.
El éxito de estos programas, su carácter inclusivo, viene avalada por la buena
acogida de los PCPI y suponen un poderoso instrumento en la lucha contra la exclusión
social350 por lo que su desarrollo tendría que ser aún mayor como instrumento de
cohesión social.
3.1.2.- Los ciclos de grado medio y superior. Vías de acceso.
La LOMCE sigue refiriéndose a los ciclos formativos de grado medio y a los
ciclos formativos de grado superior351. La regulación de su ordenación se recoge en el
capítulo III, artículos 14 a 26 del RD 147/2011, de 29 de julio. En dicho capítulo se
establecen los diferentes sistemas de acceso, diferenciándose entre el acceso directo, en
el cual, para cursar los ciclos formativos de grado medio los alumnos deberán acreditar
estar en posesión de título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria, título de
Graduado en Educación Secundaria, título de Técnico Auxiliar, título de Técnico,
segundo curso de Bachillerato Unificado y Polivalente, segundo curso del primer ciclo
experimental de reforma de las enseñanzas medias o bien haber superado, de las
enseñanzas de Artes Aplicadas y Oficios Artísticos, el tercer curso del plan de 1963 o el
segundo de comunes experimental, estableciéndose, por último que bastaría con aportar
otros estudios declarados equivalentes a efectos académicos con alguno de los
anteriores. Asimismo se regula el acceso mediante la posibilidad de realizar un curso
específico tanto para realizar los ciclos de grado medio como los de grado superior. Se
recoge, asimismo, en el RD 1147/2011 la posibilidad de acceder mediante una prueba
específica.
350 CUTANDA LÓPEZ, M.T.: “De los Programas de Cualificación Profesional Inicial (PCPI) a la
FP Básica: algunas consideraciones”, Hekademos: Revista educativa digital, núm. 16,2014, págs. 69-79. 351 Así lo establece la LOMCE al dar una nueva redacción al apartado 4º del artículo 39 de la LOE.
152
La LOMCE establece algunas formas novedosas de acceso352 en consonancia
con la introducción del nuevo Ciclo de FP Básica y en la idea de creación de un nuevo
curso que capacite para la superación de las pruebas a los ciclos de grado medio.
Asimismo, se regula tanto en el anterior desarrollo reglamentario como en la
LOMCE que para cursar los ciclos formativos de grado superior, los alumnos deberán
acreditar estar en posesión de título de Bachiller, segundo curso de cualquier modalidad
de Bachillerato Experimental, COU o Preuniversitario, título de Técnico Especialista,
Técnico Superior o equivalente a efectos académicos o bien una titulación universitaria
o equivalente.
La sección segunda del RD 1147/2011 recoge el contenido de los ciclos
formativos con los módulos que lo integran diferenciándose entre los módulos
asociados a niveles de competencia, el módulo de FOL, el módulo de Empresa e
Iniciativa Emprendedora y el módulo de FCT y el módulo de proyecto previsto
específicamente para los ciclos de grado superior. El capítulo V está destinado a los
cursos de especialización, encaminados a completar la formación de los alumnos que ya
posean un título en la línea del aprendizaje permanente que se ha implementado en
virtud de las recomendaciones presentes tanto en la Estrategia de Lisboa como en la más
reciente Europa 2020. El capítulo V se dedica a glosar otras modalidades formativas
entre las que destaca la formación en alternancia, asumiéndose la formación y la
colaboración entre las empresas y los centros educativos de la FP reglada en lo que, de
hecho, es FP dual.
El sistema educativo español está organizado para, de alguna forma, evitar que
un alumno con capacidad y motivación para continuar estudiando, no pueda hacerlo. De
este modo, se crean “puentes” a fin de que estos alumnos puedan reengancharse a los
352 Así se establece en la LOMCE como formas de acceso, entre otras ya aceptadas en la regulación
anterior: “[…] 2º Título profesional básico […]c) Haber superado un curso de formación específico para el acceso a ciclos de grado medio en centros públicos o privados autorizados por la administración educativa, y tener 17 años cumplidos en el año de finalización del curso. Las materias del curso y sus características básicas serán reguladas por el Gobierno. d) Haber superado una prueba de acceso de acuerdo con los criterios establecidos por el Gobierno, y tener 17 años cumplidos en el año de realización de dicha prueba”. Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa.
153
estudios creando itinerarios alternativos. Uno de ellos es el mencionado acceso
mediante prueba estableciéndose que también podrán acceder a la FP los aspirantes
que, careciendo de los requisitos académicos, superen una prueba de acceso a ciclos
formativos de grado medio o superior circunstancia que también se prevee en la nueva
regulación que de la FP hace la LOMCE.
Toda esta panorámica puede englobarse en el proceso de transición del alumno
desde la educación al mercado laboral y concretamente, en la definición de itinerarios
formativos que los jóvenes hacen ya desde su iniciación en la FP.353
Las circunstancias que llevan a un alumno a estudiar los ciclos formativos de la
FP son muchas y variadas. Una de ellas es la corta duración de los estudios de FP y la
incorporación por tanto, temprana al mercado laboral354. Esto se debe a que la antigua
LGE de 1970 planteaba una FP en dos fases, cada una de ellas en dos años, por lo que
parece más adecuado el planteamiento tanto de la LOGSE como de la propia LOE. Del
mismo modo, el planteamiento del nuevo módulo de FCT es decir, de las prácticas en
las empresas, acerca nuestro modelo al europeo y a la vez, lo hace más atractivo para los
estudiantes en términos generales.
La FCT está prevista en el artículo 25 del RD 1147/2011 de 29 de julio.
Asimismo, la LOMCE, en una política de continuidad con este módulo tan exitoso,
regula una etapa de formación práctica en los centros de trabajo en la FP355. La FCT ha
sido uno de los grandes éxitos desde su implantación con la LOGSE y es hoy un
353 GRAU GUAMBAU, R.M.; HONTANGAS BELTRÁN, P.M.; PEIRÓ SILLA, J.M.;
SALANOVA SORIA, M.: “Patrones de significados del trabajo antes y después de las transiciones desde la FP”, Revista de Educación, núm. 303, 1994, págs. 127-148.
354 NÚÑEZ BARRIOPEDRO, E.: “Los incentivos que motivan a los jóvenes a estudiar FP”, Prisma Social Revista de Ciencias Sociales, núm. 4, 2010, pág. 1-34.
355 En realidad se trata de una política de continuidad en la previsión de formación en los centros de trabajo, estableciéndose así en la nueva redacción del artículo 42 que: “[...]. El artículo 42 queda redactado de la siguiente manera: “Artículo 42. Contenido y organización de la oferta. 1. Corresponde a las Administraciones educativas programar la oferta de las enseñanzas de FP, con respeto a los derechos reconocidos en la presente Ley. 2. El currículo de las enseñanzas de FP incluirá una fase de formación práctica en los centros de trabajo, de la que podrán quedar exentos quienes acrediten una experiencia laboral que se corresponda con los estudios profesionales cursados. Las Administraciones educativas regularán esta fase y la mencionada exención”. Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa.
154
módulo imprescindible en la formación de los futuros trabajadores y de la mejora del
nivel de cualificación del mercado laboral español. Todos los ciclos formativos incluyen
un módulo de FCT y la LOMCE no hace sino perseverar en esta práctica.
Se especifica que el módulo no tendrá carácter laboral. Es muy importante esta
apreciación, pues el artículo 14.1 párrafo 3º del E.T. determina la nulidad del periodo de
prueba si el trabajador ya desempeñó las mismas funciones en la empresa. Lo que no
señala el artículo 14.1 es cuánto tiempo será necesario haber realizado esas funciones,
entre otros problemas que suscita. A simple vista, interpretándolo de manera literal,
podría pensarse que un sólo día bastaría para entrar en el supuesto previsto en el artículo
14.1. Parece, sin embargo, más lógico inclinarse por el transcurso de un período por lo
menos igual al período de prueba que usualmente se venga realizando en esa empresa,
para ese trabajo y categoría, supliéndose así el vacío legal.
La tesis de la formación alternativa al aprendizaje tradicional y reglado en los
centros educativos posibilitando que las empresas sean encargadas de proporcionar
formación aún no está suficientemente asimilado en España aunque con la nueva
regulación se haya dado un gran paso en este sentido. Sin embargo, la situación en
Europa no es la misma y tiene una gran tradición356. En el caso de Alemania se lleva
experimentando desde los años posteriores a la segunda guerra mundial con notable
éxito. En España se introduce el concepto de formación alternativa en la Ley de 1990,
aunque se apuntaron algunas nuevas experiencias ya en 1981357. A partir de que en
España se lleva a cabo una etapa de experimentación -a partir de 1985 hasta la Ley de
1990- la idea empieza a convertirse en una realidad y se empiezan a implementar
medidas de formación alternativa en las empresas358. De lo que se trataría, en definitiva,
es de obtener una especie de compañero formativo, entendiendo ese “compañero” como
356 DE PABLO, A.: Hacia una FP concertada: Problemas y posibilidades, Madrid, Universidad Complutense de Madrid, Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, 1993, pág.10.
357 ALEMANY, M.C.: “Las prácticas en la empresa: ¿hacia una redefinición del aprendizaje y el lugar de información?”, Revista de Educación, núm. 293, 1990, págs. 175-183.
358 “Un sistema de formación en el que se alternan los agentes de producción (los trabajadores y empresas). De este modo, posibilita la conexión entre los escenarios formativos y los espacios de ejercicio profesional”. ZABALZA, M.A.: La formación en alternancia como respuesta a la relación teoría/práctica. Dilemas curriculares surgidos en la experiencia de los últimos años, Santiago de Compostela, (Tórculo), 1993, pág. 132.
155
un verdadero agente colaborador de la formación del alumno, contribuyendo, además,
entre ambos a la solución de los diferentes problemas que se vayan planteando a lo
largo de la colaboración instaurada entre la empresa y el centro formativo.
La OCDE ya había establecido en su día una serie de sistemas mixtos formativos
que vienen a ser un antecedente claro de la formación alternativa359. Señala, asimismo,
que se trataría de una formación más con visos de profundización y experimentación
con la intención de mejorar las expectativas de empleabilidad de los futuros trabajadores
y que necesita de una participación intensa de los sindicatos y de las organizaciones de
empresarios. Es importante resaltar que en España se introduce por entonces la idea de
que se le da una preeminencia por vez primera a una verdadera formación impartida
fuera de la FP en las instituciones educativas, fuera de su entorno y con un menor
control por parte de las autoridades educativas tradicionales, al otorgar competencias a
un tutor dentro de la propia empresa y bajo el control orgánico y funcional de esta. Un
sistema que se consolida con la regulación de la FP para el empleo de 2015.
Surge así otra idea igualmente importante como es la llamada formación
pactada, es decir, la idea de que la educación y la empresa estén conectadas, como algo
que implica que las necesidades productivas de las empresas marcan el curriculo de los
diferentes módulos ofertados en las distintas enseñanzas de las familias profesionales.
Ese pacto se pensó en realizarlo por sectores productivos, organizándose encuentros
bilaterales de los que debía surgir y así ha surgido la materialización de los currículos
con un claro carácter dinámico, es decir, que se van adaptando a las necesidades de las
empresas más o menos periódicamente. En este sentido, es donde se imbricarían labores
tales como la interconexión entre la formación dada en la empresa y en el centro
educativo, la colaboración en investigación y en proyectos de innovación y desarrollo y
la modificación de las programaciones a nivel de familia y ciclo formativo360.
359 Se referían así a este tipo de formación como “Aprendizaje de carácter no formal, en contraste
con los sistemas escolares y de aprendizaje de carácter más oficial que conceden títulos reconocidos a nivel nacional”. OCDE: “Políticas de educación y aprendizaje”, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1987, págs. 190-191 y 194.
360 Consejo Superior de Cámaras: Manual de FCT, Madrid, (Ministerio de Educación y Ciencia. Programa Leonardo), 1998, págs. 39-40.
156
Fue precisamente el modelo de los países del norte de Europa y en particular el
modelo alemán, el que sirvió, en parte, de inspiración para el actual modelo de FCT
para trasladarlo al modelo español, si bien no puede hablarse de que hubo una
identificación total pero sí un primer paso a la FP dual, y ello porque se daban una serie
de presupuestos como fueron la consolidación y solidez del modelo a nivel institucional
y legislativo, la implantación del mismo en países cercanos como Bélgica o Austria, el
ser un modelo contrastado y con amplia experimentación y ser ampliamente aceptado
entre los empresarios alemanes.
Surgieron algunas reticencias motivadas por la prudencia, basadas en que la
sociedad alemana y la española no son iguales y en que el sistema productivo alemán y
español tampoco lo son. Así, se constató que en Alemania juega un papel muy
importante su muy desarrollada industria y la larga tradición y continuidad de sus
empresas (Krupp, Thyssen, AEG, Siemens), mientras que en España no existía una
industrialización de tanta tradición. No obstante, se decidió implantar el modelo o por lo
menos trasvasar la idea de una FCT al estilo alemán. Así triunfaron finalmente los
defensores361 de la transposición.
La idea básica que a partir de entonces va a prevalecer es que la FP tiene una
dependencia orgánica de la situación económica del país y debe servir a esta. Se cambia
de este modo la idea tradicional de una FP desligada de las necesidades económicas de
los distintos sectores productivos del país. Una idea tradicional que desterraba la
evolución de la economía y que lastraba la producción y el dinamismo empresarial.
La FP asumió desde entonces el reto de adaptarse a la economía productiva y,
aún más, de adelantarse a ella detectando las futuras necesidades del sistema productivo.
Aún hoy, en pleno 2015, la FP sigue teniendo un amplio recorrido. Año tras año la
matrícula en los centros educativos de FP aumenta sin que hayamos alcanzado el nivel
de Alemania. Así, el mercado laboral alemán presenta una estructura particular de barril
361 A. Cañete y J. Francí consideran que “La generalización de la formación en alternancia es al
mismo tiempo posible y necesaria para la FP, aunque no deseamos asignar poderes sobrenaturales a la idea de alternancia”. CAÑETE, A.; FRANCI, J.: Suport educatiu a la inserció professional, Barcelona, (ICE/HORSORI/ Serveis de Cultura Popular), 1994, pág. 25.
157
lleno362: una pequeña base de individuos sin titulación, un amplio centro con personas
con titulación en FP y un pequeño techo de trabajadores con formación universitaria
muy bien formadas y con un claro carácter de exigencia en los títulos universitarios. El
mercado laboral español, por el contrario, presenta una estructura de barril vacío, es
decir, una amplia base de personas con poca o ninguna cualificación, un delgado centro
con personas con titulación de FP y una parte superior con títulos que no encuentran
acomodo en el mercado laboral, trabajadores sobre cualificados con títulos devaluados y
cuya única salida es el paro o la emigración.
De ahí que el gran objetivo perseguido por las nuevas reformas de la FP sea la
lucha contra el desempleo, de tan desagradable actualidad en España. Sin embargo, eso
no será posible sin que, a la vez, la selección de los profesores se haga más exigente y
sin que se suban los sueldos de los mismos, entre otras medidas. Se proponen algunas363
para adaptarse a estas exigencias de la enseñanza del siglo XXI y de la FP, como son dar
más importancia a los conocimientos cuando se nombra a un cargo docente, asegurar a
todos los docentes el status de funcionario garantizado por el Estado, con un contrato
fijo y con una responsabilidad profesional oficialmente reconocida, disminuir
fuertemente la obligación de los docentes de dedicar su tiempo a la administración y a
las reuniones premiando la formación continua de carácter cualitativo y por último el
aumento de los sueldos de los docentes. En cualquier caso, para ello se hace necesaria
una renovación pedagógica profunda que asegure la comprensión de este nuevo espíritu
sin el cual no habrá cambio en la FP364.
Puede hablarse así de un nuevo enfoque en la organización que supone la FCT,
en el sentido de que aparecen dos nuevas ideas de importancia. La primera, es que la
totalidad de los alumnos que estudien un ciclo formativo, bien sea de grado medio bien
de grado superior tienen la obligación de cursar un nuevo módulo de FCT, realizado en
un centro de trabajo que es un entorno productivo real. Por otra parte la totalidad de las
362 EL ECONOMISTA, Lunes 24 de septiembre de 2012 en http://www.economistas.org /4_SEPTIEMBRE/24-0912/240912_El_Economista_Educacin.pdf.
363 ENKVIST, I.: La Educación en peligro, Madrid (Grupo Unisón Editores), 2000, pág. 285. 364 “No puede haber verdadera alternancia sin renovación pedagógica en profundidad”. DE PABLO,
A: Hacia una FP concertada: Problemas y posibilidades, cit., pág. 11.
158
administraciones educativas tienen que colaborar con el resto de agentes sociales,
empresarios y sindicatos y sus organizaciones. De esta forma se camina en la dirección
del entendimiento entre todos los agentes sociales365.
La cuestión decisiva que caracteriza al modelo de FCT reside en la elaboración
de un programa formativo realista, concertado entre el centro educativo y el centro de
trabajo, cumplido y evaluable. Dicho programa formativo, constituye uno de los
elementos fundamentales del Convenio entre el centro educativo y la empresa, es
acordado por los responsables del seguimiento de la FCT designados por el centro
educativo y el centro de trabajo. En definitiva, el programa formativo de un módulo
profesional de FCT consiste en el conjunto de actividades formativo/productivas y de
evaluación coordinadas en el tiempo y en el espacio que realiza un alumno durante las
horas establecidas para dicha FCT, actividades que inspiradas por las Unidades de
Competencia del perfil del título, serán el complemento final para conseguir la
competencia profesional característica del título y las situaciones de evaluación
necesarias para la acreditación de dicha competencia.
En cuanto a la ubicación de la FCT, teniendo en cuenta las funciones y objetivos
de este módulo, se considera que la ubicación ordinaria del módulo es al final de cada
Ciclo Formativo, aunque la nueva FP dual corrija esta ubicación estableciendo la
posibilidad de una formación conjunta con la empresa y ubicada a lo largo de todo el
proceso formativo.
En efecto, en coherencia con los objetivos del módulo de FCT (aplicar en los
procesos productivos o de servicios reales las competencias adquiridas por el centro,
acreditar y evaluar los aspectos más relevantes de dichas competencias profesionales, y
en su caso, completarlas con el conocimiento de nuevas técnicas y tecnologías que por
sus características no puedan ser enseñadas en el centro educativo) resulta obligado que
los alumnos accedan a la FCT tras la superación de los módulos profesionales asociados
a una o a varias unidades de competencia.
365 JIMENEZ JIMENEZ, B.: Claves para comprender la FP en Europa y en España, Barcelona
(EUB), 1996, pág. 124.
159
De forma excepcional, el equipo docente al que se le atribuya la responsabilidad
de impartir el ciclo Formativo, puede tener en cuenta la posibilidad de conceder
autorización para que se produzca el acceso al módulo de FCT en relación con los
alumnos a los que aún les falte haber superado un módulo profesional. También cabe la
realización de la FCT en períodos extraordinarios.
En cuanto a los ciclos de grado superior, cabe resaltar en su regulación y como
diferencia esencial con los ciclos de grado medio la introducción del módulo profesional
de proyecto. Está previsto y regulado en el artículo 26 del RD 1147/2011, de 29 de julio.
En el mismo se regula la obligatoria incorporación de un módulo profesional de
proyecto que tiene que definirse teniendo en cuenta las características de la actividad
laboral del ámbito del ciclo formativo, teniendo que incluir, además, aspectos
relacionados con el ejercicio profesional y la gestión empresarial.
Lo que se pretende con la implantación de este módulo de singular
importancia366, es que todos los conocimientos que forman el currículo del ciclo
formativo se integren en el mismo. Para ello se nombra un profesor tutor que será quien
revise la labor del alumno en colaboración con el respectivo departamento didáctico.
La normativa nacional se completa con la normativa de Castilla y León367, que
fija los objetivos del módulo que se irán concretando en las diversas programaciones368.
366 MUÑIZ, J.: “El módulo profesional de proyecto en los ciclos formativos de grado superior”, Decroly FP, en http://decroly.com/decrolydigital/2011/11/01/el-modulo-profesional-de-proyecto/ (10 de enero de 2013).
367 Normas de la Comunidad Autónoma de Castilla y León sobre el módulo de Proyecto (relación cronológica).
• ORDEN EDU/1205/2010, de 25 de agosto, por la que se regula el desarrollo de los módulos profesionales de «Proyecto» y de «FCT» de los ciclos formativos de FP inicial, en la Comunidad de Castilla y León.
• ORDEN EDU/579/2012, de 13 de julio, por la que se modifica la Orden EDU/1205/2010, de 25 de agosto, por la que se regula el desarrollo de los módulos profesionales de «Proyecto »y de «FCT» de los ciclos formativos de FP inicial, en la Comunidad de Castilla y León.
• ORDEN EDU/898/2012, de 24 de octubre, por la que se modifica la Orden EDU/1205/2010, de 25 de agosto, por la que se regula el desarrollo de los módulos profesionales de «Proyecto» y de «FCT» de los ciclos formativos de FP inicial, en la Comunidad de Castilla y León.
368 Concretamente y a modo de ejemplo en la Programación del IES Fuentesnuevas de la provincia de León, en concreto del módulo de Proyecto en el ciclo de grado superior de Laboratorio de análisis y de
160
Los proyectos a desarrollar quedan encuadrados en alguno de los siguientes
tipos:
a) Proyecto documental.- Se trata de una crítica de trabajos científicos y un
comentario de los mismos.
b) Proyecto de innovación investigación experimental o desarrollo: Se refiere
a la realización de un proyecto de innovación relacionado con el ciclo
cursado.
c) Proyecto de gestión: Encaminado a la iniciativa emprendedora.
En los proyectos se utiliza una situación real y un plan de trabajo realizado por el
propio alumno y que le permitirá al tutor, bien de forma individual o colectivamente,
evaluar el grado de implicación del alumno y el aseguramiento de que el proyecto se
realice de forma efectiva.
Por otra parte, hay que destacar que las Administraciones Educativas,
conscientes del grave problema del desempleo, empiezan a ver la tercera vía en el
desarrollo del módulo proyecto cual es la de permitir que el alumno elabore un proyecto
de empresa viable. Esta vía se abre como el resultado de la colaboración entre las
empresas, las instituciones con competencias en materia de promoción del empleo y
otras organizaciones entre cuyos fines estén el asesoramiento o la ayuda a futuros
emprendedores y está directamente relacionada con el nuevo módulo de Empresa e
Iniciativa Emprendora, módulo común en los ciclos LOE, impartida en el segundo curso
de los ciclos de grado medio y superior.
Control de Calidad se señalan que los objetivos son: “1. Identifica necesidades del sector productivo, relacionándolas con proyectos tipo que las puedan satisfacer. 2. Diseña proyectos relacionados con las competencias expresadas en el título, incluyendo y desarrollando las fases que lo componen.3. Planifica la implementación o ejecución del proyecto, determinando el plan de intervención y la documentación asociada. 4. Define los procedimientos para el seguimiento y control en la ejecución del proyecto, justificando la selección de variables e instrumentos empleados. Con todo ello el alumno debe: ser capaz de buscar la información necesaria, utilizando los nuevos recursos informáticos, ser capaz de planificar las acciones necesarias para el correcto desarrollo del proyecto, ser capaz de organizar, seleccionar y sintetizar la información buscada, ser capaz de exponer los resultados y las conclusiones obtenidas con claridad”. IES Fuentesnuevas, “Programación del módulo Proyecto”, en http://iesfuentesnuevas./ Proyecto.pdf (10 de enero de 2013).
161
La evaluación del módulo profesional de «Proyecto» se ajustará a lo dispuesto
en la Orden EDU/2169/2008, de 15 de diciembre, por la que se regula el proceso de
evaluación y la acreditación académica de los alumnos que cursen enseñanzas de FP
inicial en la Comunidad de Castilla y León y demás normativa aplicable.
La evaluación del proyecto corresponde al tutor individual, aunque también se
dispone la tutoría colectiva, comprendiendo la evaluación del módulo tres partes: una
parte organizativa que incluye la metodología y temporalización, una segunda que
comprende la búsqueda y selección de la información y una tercera parte referente al
ajuste al guión de trabajo. Se exige una exposición y defensa del proyecto valorándose
la presentación formal en cuanto a la forma y manera de exponer el proyecto por escrito,
el orden y la sencillez en la exposición oral, así como el grado de dominio del tema
elegido y finalmente se valora el conocimiento del proyecto a través de las respuestas a
las preguntas hechas tras la exposición realizada oralmente.
En cuanto a la metodología didáctica del módulo de proyecto, y ya que se
desarrolla simultáneamente en el centro de trabajo y en el centro educativo, es a través
de las sesiones tutoriales. La tutoría del módulo profesional de proyecto se lleva a cabo
por medio de la tutorización colectiva e individual. La tutoría colectiva la realiza el tutor
del centro educativo, mientras que el tutor individual dirige, examina, actúa como
coordinador y evaluador y tiene competencias para orientar al alumno.
3.1.3.- La problemática del periodo de prueba y la FCT.
La L.O.G.S.E., ya en su momento, establecía una reformulación radical de la FP,
de modo que tratando de adaptarla a un mercado laboral en constante cambio, creaba
una nueva asignatura o módulo - según terminología de la propia LOGSE- llamado de
FCT. Este nuevo módulo tiene como objetivo que los alumnos realicen en la empresa la
puesta en práctica de los conocimientos y aptitudes adquiridas durante los dos primeros
trimestres del curso, en otras palabras, conseguir la obtención de capacidades terminales
cuya teoría ha sido aprendida a principios del curso y suponen una forma de entrada en
162
el futuro mercado laboral369. El alumno realiza así, bajo la supervisión de un tutor de la
empresa, que pueda ser el propio empresario o un trabajador de la misma, una serie de
funciones correspondientes a una categoría o perfil profesional. Todas las destrezas
adquiridas irán anotándose en un parte semanal de modo que al término de la FCT el
alumno habrá conseguido las capacidades terminales de esa categoría y profesión.
En la práctica, un alto porcentaje de los alumnos que realizan las FCT en una
empresa son contratados por la misma para realizar las mismas funciones que han
venido realizando en los tres meses que ha durado la FCT. Lo que lleva directamente al
planteamiento de la problemática del periodo de prueba, dado que el artículo 14 del ET,
establece que es nulo el pacto que establezca un período de prueba cuando el trabajador
haya ya desempeñado las mismas funciones con anterioridad en la empresa, bajo
cualquier modalidad de contratación.
Es verdad, que en su acepción literal no existe vinculación contractual entre la
empresa y el alumno, aunque medie un contrato entre el centro de educación y la
empresa por la que ésta recibe una compensación económica. Ahora bien, en la práctica
el alumno que es contratado como trabajador en la empresa lo es sin que medie lapso
temporal entre la finalización de sus estudios y la contratación, y, además, es contratado
para la realización de las mismas funciones y puede probarlo con la documentación de
redacción obligatoria en la que constan todas y cada una de las capacidades terminales
de un profesional de una determinada categoría y, por último, el empresario ha tenido
tres meses para comprobar la aptitud del trabajador evaluando esas aptitudes de forma
positiva o no.
La cuestión que se plantea es qué sucedería, entonces, si la empresa decide
realizar una contratación y fijar un período de prueba y si no se estaría incurriendo en la
nulidad de ese período de prueba de acuerdo con el artículo 14 del ET, al tiempo de que,
acaso, se podría considerar abusivo ese periodo de prueba, máxime si el propio
369 FORMIGÓS BOLEA, J: “Las prácticas en empresa en FP: elemento orientador en la selección
de estudios universitarios” en http://web.ua.es/es/ice/jornadas-redes/documentos/2013-comunicaciones-orales/335054.pdf (9 de noviembre de 2015).
163
empresario ha firmado él mismo la evaluación positiva del trabajador considerando apta
su formación. Pues si, realmente, la idea que subyace en el artículo catorce del ET es
vedar el abuso de derecho que se produciría al contratar a un trabajador fijando un
periodo de prueba para comprobar su idoneidad, o incluso sus valores humanos y
sociales370 cuando ya se ha podido comprobar con anterioridad, entonces, esta idea es,
sin duda, trasladable al peculiar caso de las FCT Aspecto, sin duda, novedoso, e
insuficientemente tratado.
A la luz de los requisitos que exige la Jurisprudencia para considerar abusivos
tales pactos es necesario analizar la problemática de los alumnos que han realizado la
FCT y que son contratados por la misma empresa fijándose un periodo de prueba bajo
cualquier modalidad de contratación371.
El hecho de que este aspecto era problemático ya había sido intuido por la
Jurisprudencia al admitir, y de ahí el arranque de estas reflexiones, que el empresario
podía obtener el conocimiento de cómo era el trabajador tanto en el plano laboral como
en el humano y social por una previa relación de naturaleza no laboral372. Esta admisión
posibilita que la particular relación jurídica que liga al alumno de la FCT con la empresa
podría ser suficiente para servir de base a un conocimiento por parte del empresario de
la persona del trabajador.
Uno de los requisitos que se exige es, por otra parte la identidad de funciones ya
que solo cuando se han desempeñado las mismas funciones en la empresa resultaría
370 ALONSO OLEA, M.: El Despido: Un estudio de la extinción del contrato de trabajo por
voluntad del empresario. Madrid (Tecnos), 1958, pág. 24 y ss. 371 En este sentido STS, Sala de lo Social, 5912/2012 de doce de Julio de dos mil doce, STS de 20
de julio de 2011, ILJ 1165/2011, las STSJ de Murcia de 25 de junio de 1992. Ar/ 3289; STSJ de Madrid, de 17 de junio de 1992. Ar/ 3441; STSJ del País Vasco, de 11 de mayo de 1993. Ar/ 2195; STSJ de Andalucía/Málaga de 30 de julio de 1993.Ar/ 3325; STSJ de Canarias/Las Palmas, de 18 de noviembre de 1993.Ar/ 4987; STSJ de Extremadura, de 30 de abril de 1994.Ar/ 1382.
372 De este modo la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 28 de febrero de 1994. Ar/ 1688 establece en su fundamento de derecho segundo que: “[...]Y aun cuando frecuentemente tales pronunciamientos anulatorios se produzcan con motivo de la existencia de una anterior relación de trabajo que hace innecesaria cualquier cláusula de prueba en una posterior cuando el objeto de la prestación sea sustancialmente idéntico, nada impide que dicho previo conocimiento se haya obtenido a medio de una relación inter-partes subsumible en cualquier otra figura jurídica del amplio espectro contractual y que no tiene por qué ser necesariamente de naturaleza jurídico-laboral”.
164
encuadrado en el supuesto vedado por el artículo 14.1 del ET. La realidad de las FCT es
que el alumno realiza no solo el horario de un trabajador normal dentro de la empresa
sino que también realiza sus mismas funciones tutorizadas por un trabajador de la
empresa o por el propio empresario. Esas funciones quedan reflejadas en una hoja
semanal que, a su vez, es enviada al profesor-tutor de las FCT del Centro educativo
archivándose en el mismo. En muchos casos, el alumno realiza las atribuciones de
varios trabajadores, esto es, va rotando por varios puestos de trabajo y va obteniendo, y
esto es lo más importante, las correspondientes calificaciones de capacidad para su
desempeño por escrito y bajo la supervisión última de la propia empresa.
Se produce así que, en empresas pequeñas de dos o tres trabajadores, el alumno
ha realizado las funciones de los tres y ha sido evaluado positivamente en los tres
perfiles. Parece lógico pensar, que al producirse la contratación le estaría vedado al
empresario la fijación de un periodo de prueba bajo sanción de nulidad de dicha
cláusula en atención al artículo catorce del ET a la luz de la interpretación
jurisprudencial mencionada. Si se tiene en cuenta que la Jurisprudencia no exige una
identidad total en el desempeño de las tareas previas para calificar de abusiva la cláusula
que regula el periodo de prueba373 se puede advertir que es más admisible la idea de
considerar realmente abusivo el supuesto estudiado.
En cuanto a la problemática sobre la averiguación de las funciones realizadas
resultaría notablemente fácil probar cuáles fueron las mismas. Se contaría con una
prueba documental amplia, dado que en los documentos sobre desarrollo de las FCT no
solo figuran las capacidades terminales logradas, sino también las tareas desarrolladas,
su aprovechamiento y su calificación final semana a semana. Todo ello con la firma y el
sello del tutor de la empresa y del tutor del centro de educación.
En cuanto a la naturaleza jurídica de la contratación que puede dar lugar a la
prohibición de pacto establecida en el artículo 14 del ET y apuntado ya el antecedente
de admitir una relación de naturaleza jurídica no laboral como suficiente para que el
373 Así fue calificado como abusivo el periodo de prueba realizado con posterioridad a una
contratación previa del propio centro educativo STCT de 10 de mayo de 1976. Art. 2442.
165
empresario conozca las aptitudes de toda clase del trabajador para el desempeño del
trabajo para el que va a ser contratado, algún sector de la doctrina374 interpreta el
artículo 14 en un sentido amplio entendiendo que si hubiera existido cualquier tipo de
contratación, incluso no laboral, resultaría ilícito el pacto de prueba, aunque hay
opiniones contrarias375 y en modo alguno puede considerarse una cuestión pacífica ya
que ambos sectores están pensando, sin duda, en el caso de los autónomos que realicen
funciones en la empresa y sean contratados después por la misma pero ninguno de ellos
aborda el supuesto del alumno que desarrollando su módulo de FCT permanece bajo la
tutela y autoridad del empresario que asume deberes de prevención de riegos con ese
alumno y al que remunera, en la práctica, en muchas otras.
La relación tuitiva que se establece entre la empresa y el alumno permite al
empresario conocerlo de un modo exhaustivo, al encargarse el empresario, bien por
cuenta propia bien mediante otro trabajador, de las funciones tutoriales sobre ese
alumno. En el caso del autónomo, al que el empresario puede contratar en un momento
posterior pasando a ser trabajador por cuenta ajena, el empleador controla el
cumplimiento del trabajo final y ni mucho menos en todos y cada uno de sus procesos, y
por otra parte, la relación que les une es una relación mercantil en la que los aspectos
humanos y sociales, si bien existentes, son mucho menores que con el alumnado del
módulo de FCT. Por otra parte, el alumno se integra en el horario habitual de la empresa
con sujeción a su normativa interna, circunstancia que le hace convivir de cerca con el
resto de trabajadores y con la cultura de la empresa. La relación del autónomo es más
lejana en la mayoría de los supuestos.
El alumno de la FCT tiene la obligación de realizar una por una las funciones de
uno o más puestos de trabajo, por lo que el empresario tiene la garantía de que al
374 PASCUAL ALLEN, C.: Forma, período de prueba y duración del contrato, en La reforma del
mercado laboral, Valladolid (Lex Nova), 1994. 375 “No ha sido ésta la intención del legislador, desde el momento que la referencia a las diferentes
“modalidades” de contratación parece remitir a las modalidades estrictamente laborales (léase aprendizaje, prácticas, tiempo parcial, contratación temporal, etc.) Y ello porque las condiciones en que se desenvuelve una contratación autónoma son diferentes a las que concurren en una contratación laboral”. BALLESTER PASTOR, MªA.: El período de prueba, Valencia (Tirant lo Blanch), 1996, pág. 22 y ss.
166
término del módulo el alumno conoce no sólo las funciones del puesto, sino todos y
cada uno de los procesos que integran dichas funciones y su secuenciación.
El autónomo, por contra, es contratado para la realización de un trabajo,
pudiendo llevarla a cabo con procedimientos de trabajo que no tienen por qué coincidir
con los estándares de la empresa.
En suma, el alejamiento entre el autónomo y el alumnado de la FCT refuerza aún
más la tesis de que la fijación de un periodo de prueba con un trabajador que
previamente había realizado el módulo de FCT en la empresa estaría en el supuesto del
Artículo 14.1 del ET y por lo tanto, podría ser nulo de pleno derecho.
Sin embargo, y a pesar de las reflexiones anteriores, este conocimiento mutuo
del alumno por parte del empresario que pasa a ser trabajador de la empresa, no debe
llevar a concluir que un empresario que ha exigido un certificado de profesionalidad o
que ha realizado unas pruebas de acceso teórico prácticas para incorporar a nuevos
trabajadores a su empresa no puede celebrar con el trabajador o trabajadores un contrato
en el que expresamente se pacte un periodo de prueba toda vez que ni la doctrina ni la
Jurisprudencia lo han excluido.
Es casi de sentido común -y así se da las más de las veces-, que al empleador le
interese en mayor medida que el trabajador cumplir con las exigencias que en un
principio el empresario pensaba para el puesto de trabajo que había diseñado. Ello
conlleva que, en ocasiones, a pesar de haber exigido determinados títulos, se realicen
pruebas o exámenes de idoneidad. Sin embargo, el empresario se va a encontrar que
hasta que el trabajador no desempeñe efectivamente el trabajo encomendado no va a
tener oportunidad de comprobar por sí mismo si esa persona se ajusta tanto profesional
como personalmente a lo que se esperaba de él, es decir, si la selección de ese trabajador
ha sido adecuada o por el contrario no lo ha sido. Y esto es así, porque la finalidad de
los exámenes o pruebas es doble para la empresa, ya que por una parte se trata de
seleccionar entre varios candidatos aquel que se juzga más idóneo y por otra, se trata de
comprobar que las cualificaciones tanto teóricas como prácticas se adaptan a los
167
requerimientos de la empresa contratadora y del puesto de trabajo que se va a
desempeñar.
Si se examina en profundidad la circunstancia antes descrita, se ve que ambas
particularidades tienen lugar en una etapa anterior al contrato de trabajo y,
evidentemente, no obstan para que en éste pueda señalarse un periodo de prueba. Ahora
bien, distinto sería si la empresa tuviera constancia real sobre el rendimiento
profesional, la personalidad, su carácter y su disposición para el trabajo. El empleado,
gracias a un curso de formación teórica y práctica que impartiese la compañía con los
que seguidamente formalizaría el contrato y que realizara un pacto de prueba posterior,
este pacto de un periodo de prueba podría considerarse una condición abusiva.376
Todo ello lleva a señalar que, la norma general, es la de que el empresario podrá
establecer un periodo de prueba por mucho que el trabajador haya accedido a su trabajo
a través de la realización de cualquier tipo de prueba. Ello no obsta que, previamente a
la contratación entre trabajador y empresario, siempre hay una negociación sobre la
condiciones de trabajo, aún en el caso de la posición de inferioridad de la que siempre
parte el trabajador. En esos pasos previos, en esa negociación, ambas partes deben de
realizar los tratos bajo el principio de la buena fe observando determinados deberes377 de
tal modo que el no cumplimiento por cualquiera de las partes de esos deberes mínimos
en los que se hubieran ocultado referencias esenciales o que no se posee la capacidad
adecuada para el desempeño de dicho trabajo puede ser rebatido mediante el pacto de un
período de prueba, porque es precisamente, para la comprobación de todas esas
aptitudes aludidas para lo que se concierta el mismo.
De todo lo dicho se puede deducir que el periodo de tiempo previo a que el
trabajador sea contratado facilita la decisión del empresario sobre la oportunidad de la
376 Así, el Tribunal Supremo al referirse a esta circunstancia entiende que “[...] la llamada homologación previa al contrato sustituye al período de prueba sino que es un Estado precontractual ajeno a tal período, como lo sería el de examen de ingreso o curso de formación”. STS de 3 de mayo de 1983 (RJ 2332). En el mismo sentido STSJ de Aragón de 16 junio de 1993 (RJ 2914) y STSJ de Castilla- La Mancha de 30 septiembre de 1991 (RJ 5150).
377 BARREIRO GONZÁLEZ, G.: Diligencia y negligencia en el cumplimiento de la prestación del trabajador. Estudio sobre la prestación del trabajo debida por el trabajador, Madrid (Centro de Estudios Constitucionales), 1981, págs. 176-201.
168
contratación, teniendo en cuenta los conocimientos y aptitudes del trabajador. Sin
embargo, ello no obstará a que el trabajador concierte un periodo de prueba que se ha
realizado de forma libre y voluntaria para hacer en un futuro el contrato definitivo, de
tal manera que puedan ser corregidos los errores que haya cometido el empleador en la
elección, bien por culpa del trabajador bien por causas que no han podido ser
comprobadas hasta ese tiempo.
3.2.- FP para el empleo.
A partir del segundo Programa Nacional de FP (1998-2002) se da un paso de
gigante para interrelacionar las medidas previstas para los subsistemas de las diferentes
formaciones, a saber: reglada, continua y la ocupacional, estas dos últimas englobadas
en lo que es hoy la FP para el empleo a través de su actual regulación en la Ley
30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de FP para el empleo en el
ámbito laboral. Lo que se pretendía con el Programa Nacional era demostrar que cada
uno de los subsistemas era complementario con los demás y que había que hablar
realmente de un periodo de aprendizaje más que de un tipo de formación378.
Además, hay una relación más que cierta entre el aspecto formativo y el
productivo y social, comprobando cómo se acercan las políticas más recientes de las
cumbres europeas en relación con los usos de los recursos del Fondo Social Europeo
para PYMES y autónomos y para solucionar, a través de la formación, el acuciante
problema del paro. Es decir, lo que ya se constataba entonces y ahora está más vigente
que nunca es el desacuerdo entre una oferta de trabajo compuesta por trabajadores con
poca cualificación o inadecuada y la demanda de las empresas que piden una cada vez
más cualificada mano de obra379.
378 DUFOL FERRER, J.: FP y Empleo, Seminario de Economía, Trabajo y Sociedad: Condiciones
de Trabajo, FP y Empleo en la Negociación Colectiva, Universidad Internacional Menéndez y Pelayo, (1999), Santander, 5-9 de julio.
379 VAQUERO DEL POZO, P.: “Las políticas educativas y laborales: de la LOGSE al Plan de Empleo”, Intervención de la Universidad de Verano de El Escorial, Educación y Formación en España a las puertas del siglo XXI, El Escorial, agosto,1998, pág. 2.
169
3.2.1.- Regulación Legal. Evolución y nueva Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de FP para el empleo.
La FP para el empleo aparece regulada actualmente por la Ley 30/2015, de 9 de
septiembre, por la que se regula el Sistema de FP para el empleo en el ámbito laboral.
El preámbulo de la nueva Ley señala conceptos clave sobre los que va a pivotar
la nueva regulación: el concepto de empleabilidad y de capital humano, este último
ligado a un factor más del crecimiento económico y entendido como un conjunto de
habilidades y conocimientos de los trabajadores que añaden valor al mercado laboral. Se
introduce así de pleno en la regulación de la FP para el empleo el valor añadido que la
educación proporciona en el campo económico, concepto acuñado, el de capital
humano, que desde 1959 ha tenido una amplia acogida380.
En efecto, hablar de capital humano es asumir que existe un mercado laboral y
que este se comporta como cualquier otro mercado que se rige por la Ley de la oferta y
la demanda y se podrá influir en el mismo actuando sobre él, mejorándolo a través de la
educación, en este caso, de la FP para el empleo.
El preámbulo de la Ley insiste sobre algunos de los problemas y deficiencias
encontrados, señalándolos, pues lo que se pretende es ajustar la formación a las
necesidades de las empresas y vincularla con los procesos de negociación colectiva. Las
deficiencias que se señalan van en la línea de resaltar la falta de una planificación
estratégica a largo plazo de la formación actuándose de forma un tanto improvisada.
Del mismo modo, se advierte sobre un problema secular en las empresas y es la
de que las PYMES demandan una formación que no se ajusta con la oferta de los
agentes implicados. También se hace referencia a la necesidad de crear un sistema de
información integrado y de la falta de evaluación del impacto de las medidas formativas
lo que se ha traducido en un derroche de medios cuando no de simple y llano fraude.
Termina el preámbulo con el señalamiento de una última deficiencia: la definición poco
380 CAMPO VILLARES, O y VENANCIO SALCINES, C.: “El valor económico de la educación a
través del pensamiento económico en el siglo XX”. Revista de la Educación Superior, núm. 147, 2008, págs. 65-41.
170
eficiente de los agentes implicados en el sistema donde todos forman pero no hay una
clara definición de sus papeles, cuando en realidad, debiera hablarse de un proceso
formativo perfectamente regulado tal y como ocurre en la FP reglada, acotándose así los
cauces para que no puedan existir derroches o conductas fraudulentas.
La Ley enfatiza otros dos conceptos clave, como son el de flexiseguridad y el de
empleabilidad, ambos en la línea de las políticas seguidas en la UE en las nuevas
regulaciones del mercado laboral. En cuanto al primero, lo que se pretende no es ya dar
seguridad a la hora de ocupar un empleo concreto sino a la hora de competir en el
mercado laboral, de forma que el perfil formativo del trabajador haga que la salida de un
puesto de trabajo y entrada en otro sea cada vez más fácil y eficaz, haciendo que el
trabajador esté allí donde sea demandado. Ello implica facilitar al trabajador no sólo el
acceso al mercado laboral sino el progreso en el mismo, a través de la formación, al
modo en el que se ha hecho en otros países europeos con mercados de trabajo muy
dinámicos381. El concepto no está exento de crítica, sobre todo en países no europeos,
donde se ha señalado la contradicción que existe entre los conceptos de flexibilidad y
seguridad382.
La empleabilidad está directamente relacionada con la flexiseguridad en cuanto
que un trabajador más empleable, esto es, con mayor acerbo formativo, está más
dispuesto a cambiar de trabajo y aporta mayor valor al mercado laboral. Los constantes
cambios que tienen que afrontar las empresas justifican la necesidad de adaptar la
formación a las mismas. La formación se convierte así en clave para mejorar la
capacidad para encontrar empleo de los trabajadores al ser estos un factor más de
producción dentro de la empresa383.
381 Así se señala que: “[...] El neologismo de “flexiseguridad” determina el nuevo modelo europeo común aplicado al mercado laboral que inspira las directrices de la estrategia europea para el Empleo. Este modelo europeo de flexiseguridad predomina ya en los países nórdicos y, en concreto, el mercado laboral danés es el ejemplo más referenciado”, Flesiseguridad Laboral en España, 2009, en http://www.ceprede.es/metodologia_investigacion/documentos/AGETT_La_Flexiseguridad_Laboral_en_Espa%C3%B1a.pdf (15 de septiembre de 2015).
382 GORELLI HENÁNDEZ, J.: “Crítica a la flexiseguridad”, Revista Latinoamericana de Derecho Social, núm. 16, 2013, págs. 51-82.
383 LUCENA MORALES, M. ÁLVAREZ RODRÍGUEZ, J. y RODRÍGUEZ SABLOTE, C.: “Estudio de los valores para la empleabilidad en FP”, en http://www.ugr.es/~jett/pdf/vol02_02_jett _lucena_alvarez_rodriguez.pdf (15 de septiembre de 2015).
171
La Ley se divide en seis capítulos comprensivos de 26 artículos, doce
disposiciones adicionales, cuatro transitorias, seis derogatorias y diez disposiciones
finales. Destacan en la misma, además de lo expuesto, el principio de colocar a los
trabajadores y a las empresas en el centro de la misma y el establecimiento del principio
de libre concurrencia entre las empresas formativas con el fin de evitar el fraude. El
impulso a la formación a través de las nuevas tecnologías se presenta, además, como
una novedad que permitirá a los trabajadores la conciliación de su vida laboral y
familiar al tiempo que potenciará este mecanismo formativo.
En cuanto a las deficiencias reseñadas en la planificación estratégica, se prevé en
la Ley una estrategia plurianual con la participación de todos los agentes vinculados a la
formación, de forma que todos ellos actúen coordinadamente y de acuerdo al resultado
de las reuniones y contactos que mantengan. Lo que parece más novedoso a este
respecto, es la incorporación a esa planificación, de las últimas tendencias y
movimientos económicos al efecto de cumplir con el fin último de adaptar la formación
de los trabajadores al requerimiento sobre todo de las PYMES. Hay una clara
preocupación en la Ley por introducir el principio de libre concurrencia en el apartado
de las entidades o empresas que dan la formación, de modo que se establece el
denominado “cheque formativo”, esto es, una cantidad que las administraciones
entregan al desempleado, que será quien tenga el control para entregar ese cheque a la
entidad de su elección que le dé la formación, en la creencia de que el método puede
mejorar la empleabilidad de los trabajadores384 y la competitividad de todo el sistema.
Sin embargo, la Ley no es taxativa en este punto y parece dudar, pues el término
“podrán” referido a la capacidad de la Administración Pública significará, a la larga,
que la previsión del cheque formativo corre el riesgo de no generalizarse y de quedar al
arbitrio de las administraciones. Esto choca con la idea presente en el texto de dar
protagonismo al desempleado en su formación otorgándole la responsabilidad de elegir
la que más le convenga.
384 ANEAS ÁLVAREZ, A.: “Fomentar la empleabilidad y la competitividad a través del uso de
cheques de innovación y formación”, P3T, Public Policies and Territory, Vol. 1, núm. 3.
172
El principio de dar mayor protagonismo a empresas y trabajadores en la gestión
de la formación se ve consagrado en el capítulo III de la nueva Ley, pues va a ser la
empresa la que detecte las necesidades de formación y las organice, de modo que se de
una respuesta inmediata a las necesidades concretas de cada compañía en particular.
Este discurso oficial de fomentar la empleabilidad responsabilizando a las empresas de
la misma, no está exento de problemas potenciales, como pudiera ser la selección de
trabajadores empleables y no empleables385. Todo lo anterior sin olvidar que, tanto las
organizaciones empresariales como sindicales, deberán tener sus propios Planes de
Formación y participarán con la Administración laboral en el diseño de acciones para
los trabajadores ocupados. La Ley hace una referencia específica a la Estrategia
española de empleo al referirse a la programación de la formación para los
desempleados, procurando su integración en el mercado laboral, para lo cual se regula la
responsabilidad de los servicios de empleo en cuanto al diseño y la puesta en marcha de
itinerarios personalizados para cada trabajador, identificando sus perfiles profesionales.
De este modo, la nueva regulación recoge el principio básico de la orientación
profesional, presente en la estrategia de empleo española 2014-2016 y la mejora de la
empleabilidad386 por medio de la formación.
Es en el apartado del control del fraude y de la eficiencia del dinero invertido en
el que la Ley pone un mayor énfasis, al calor de los escándalos nacionales en torno al
control de los cursos impartidos por empresas especializadas y sindicatos. El principio
básico es la tolerancia cero con el fraude, para lo cual se modifica la Ley sobre
Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el RD Legislativo 5/2000, de
4 de agosto con el objetivo de evitar los fallos del anterior sistema. Así, se aumentan las
responsabilidades en las que incurren todos los sujetos llamados a prestar formación
para el empleo y se prohíbe de forma expresa una práctica habitual hasta el momento,
cual era el de las subcontrataciones en materia de formación lo que hacía que el
seguimiento del destino de los fondos fuera muchas veces de muy difícil control. Todo
385 DARMONN, I.: “Formadores y usuarios ante el doble vínculo de la formación para la
empleabilidad”, Cuadernos de Relaciones laborales, núm. 2, 2006, págs. 37-62. 386 RODRÍGUEZ PIÑERO-ROYO, M.: “Empleabilidad y acceso a la formación”, Relaciones
Laborales: Revista crítica de teoría y práctica, núm. 1, 2014, págs. 117-126.
173
ello con un fuerte endurecimiento de las sanciones que incluyen para las muy graves la
imposibilidad de recibir ayudas públicas durante un periodo de cinco años. La creación,
finalmente, de una Unidad especial de Inspección, destinada a fiscalizar los fondos y la
gestión de los mismos en el apartado de la formación para el empleo, confirma la
voluntad del legislador de poner coto a los desmanes habituales en este apartado.
Por otra parte, la Ley otorga un importante papel a la evaluación, para lo cual
crea un sistema integrado de información, con el objetivo de que todos los agentes
implicados en la formación tengan a su disposición todos los datos referidos a la misma
en la creencia de que de este modo se garantiza la transparencia y la calidad del sistema,
verdaderas fallas hasta la fecha. La creación de un Registro Estatal de entidades de
formación va en esta misma línea, al ser de carácter público y en el que, tal y como
establece la Ley, se irán incorporando todas las auditorías, pruebas y controles de
calidad se le vayan haciendo al sistema.
La Ley también hace una reforma de la Fundación Tripartita y, en la línea de
otorgar mayor objetividad y transparencia al sistema, otorga una mayor preponderancia
a las Administraciones Públicas en detrimento de patronal y sindicatos. Hay una
desconfianza clara hacia el papel de estos dos últimos que se trata de alguna manera de
contrarrestar señalando que se sigue otorgando un papel importante al liderazgo en el
diseño y planificación por parte de los agentes sociales pero, en definitiva, el control
pasa a ser en la práctica de las Administraciones Públicas. No podía ser de otro modo,
pues el sistema anterior se ha demostrado proclive al descontrol. Así el control de la
gestión de los fondos, el verdadero corazón del sistema, no va a estar en manos de los
agentes sociales sino en la de las empresas y entidades que prestan la formación, sujetas,
como se ha apuntado, a una estricta vigilancia de su actividad.
En cuanto a la importante regulación anterior sobre la FP para el empleo, no se
rompe totalmente con la misma y así la Ley regula en la Disposición transitoria Primera
el Régimen transitorio del RD 395/2007, de 23 de marzo por el que se regula el
subsistema de FP para el empleo. La propia exposición de motivos del citado RD venía
a reflejar que la nueva dinámica productiva y de organización del mercado laboral,
174
hacía necesario un nuevo concepto de formación, encaminada a formar trabajadores
para el empleo englobando los antiguos conceptos de FP ocupacional y continua que, de
este modo, quedaban obsoletos.387
El propio RD citado establecía que han sido varios los factores que han hecho
necesaria la nueva clasificación integradora de las antiguas FP ocupacional y continua.
De hecho, fue la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la FP,
que estableció un CNCP, la que permitió que se pudiera avanzar en la línea del
establecimiento de una dirección de la formación hacia el aprendizaje permanente
incidiendo, además, en las conexiones entre los subsistemas de FP reglada, continua y
ocupacional.
Del mismo modo, la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TCo),
concretamente las Sentencias del Tribunal Constitucional (STCo 95/2002, de 25 de
abril, y STCo 190/2002, de 17 de octubre) al delimitar los ámbitos de actuación de la
Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas en materia de
formación continua, y que la ubican en la esfera laboral y no educativa y que por tanto,
contribuyen a englobarla dentro de la formación para el empleo388. Un presupuesto
387 De hecho señala el RD 395/2007 que “En una economía cada vez más global e interdependiente
el capital humano se erige en un factor clave para poder competir con garantía de éxito. Por ello, la formación constituye un objetivo estratégico para reforzar la productividad y competitividad de las empresas en el nuevo escenario global, y para potenciar la empleabilidad de los trabajadores en un mundo en constante cambio. Después de trece años de vigencia de dos modalidades diferenciadas de FP en el ámbito laboral –la formación ocupacional y la continua–, resulta necesario integrar ambos subsistemas en un único modelo de FP para el empleo e introducir mejoras que permitan adaptar la formación dirigida a los trabajadores ocupados y desempleados a la nueva realidad económica y social, así como a las necesidades que demanda el mercado laboral”.
388 Así se refiere en la STCo 95/2002, de 25 de abril al señalar que “Partiendo, pues, de la doctrina constitucional que, sucintamente, dejamos expuesta, debemos concluir que el Acuerdo tripartito de formación continua, comprensivo de una serie de criterios para la adecuación de la FP de los trabajadores ocupados, se inscribe en el ámbito de la «legislación laboral», pues concierne a la regulación de un concreto derecho de los trabajadores en el seno de la relación laboral, como el reconocido en el art. 4.2 del ET(texto refundido aprobado por RD Legislativo 1/1995, de 24 de marzo), a cuyo tenor: «En la relación de trabajo, los trabajadores tienen derecho: b) A la promoción y FP en el trabajo», y desarrollado en el art. 23 del mismo texto legal, que hace efectivo tal derecho mediante el disfrute de permisos para concurrir a exámenes y la preferencia para elegir turno de trabajo, así como a través de la adaptación de la jornada ordinaria laboral que permita la asistencia a cursos de FP, o bien mediante la concesión del permiso «de formación o perfeccionamiento profesional con reserva del puesto de trabajo». Esta clara inserción de la FP continua en el seno de la relación laboral, con la consiguiente atribución de derechos al trabajador y correlativos deberes al empresario, determina como encuadramiento adecuado de la materia el de legislación laboral”. STCo 95/2002, de 25 de abril, BOE miércoles 22 de mayo de 2002, núm. 122.
175
ahora consagrado con la nueva regulación de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la
que se regula el Sistema de FP para el empleo.
Al tiempo, señalaba la propia normativa que influyen en la orientación de la
misma la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, al colocar la formación
ocupacional y la continua como el aspecto más esencial de las políticas del ámbito
laboral y que son las más importantes a la hora de que se consigan los objetivos de
empleo. De hecho, el articulado de la propia Ley 56/2003 de Empleo señala que es uno
de los principales objetivos389 de la Ley el establecimiento y desarrollo de programas de
FP ocupacional y continua y que promuevan la calificación para el trabajo. Y por fin, el
citado RD 395/2007 es deudor de la consideración en la UE del aprendizaje permanente
como un pilar básico en el que sustentar todas las políticas sociales y de empleo en la
línea de los objetivos de la Estrategia de Lisboa y del Consejo Europeo que ya en el
2010 la incluían como uno de los objetivos a conseguir en materia de formación y
educación. De hecho, se preveía que para el año 2010 la Unión se hubiera convertido en
la economía más competitiva del mundo basándose, precisamente, en una promoción de
la formación a todos los niveles. Se pretendía cambiar todo el modelo social europeo,
requisito esencial para el progreso económico, y para ello habría que lograr el pleno
empleo implementando diversas políticas desde todos los ámbitos390.
Por último, influyeron en el RD 395/2007 los acuerdos ligados al diálogo social,
concretamente los firmados por el Gobierno en julio del 2004 y 2006 con las
organizaciones de empresarios CEOE, CEPYME y con las organizaciones sindicales
CCOO y UGT, a saber el Acuerdo por la «Competitividad, empleo estable y Cohesión
Social». En efecto, el texto del acuerdo dispone la necesidad de integrar la formación
389 Así se establece en el artículo 25 de la Ley 56/2003 al señalar que “1. Los programas y medidas
que integren las políticas activas de empleo se orientarán y se ordenarán por su correspondiente norma reguladora, mediante actuaciones que persigan los siguientes objetivos: a) Informar y orientar hacia la búsqueda activa de empleo. b) Desarrollar programas de FP ocupacional y continua y cualificar para el trabajo. c) Facilitar la práctica profesional. d) Crear y fomentar el empleo, especialmente el estable y de calidad”.
390 COLINA ROBLEDO, M.: “La consolidación y el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa. Más Europa, más empleo y más cohesión social. La cumbre social y el Consejo Europeo de Barcelona”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 42, 2003, págs. 25-69.
176
continua y la ocupacional en un concepto nuevo, la formación para el empleo391 y a la
vez, señala la necesidad de integrar la formación dentro de los Convenios Colectivos de
acuerdo con las sentencias del TCo ya citadas. Junto a ello, los firmantes constatan que
en España los trabajadores no participan en el modo en que lo hacen el resto de
trabajadores de la UE en las acciones formativas que se programan desde distintos
ámbitos y fija como objetivo avanzar hacia una situación más equilibrada con el resto de
países de la Unión.
Por ello, la regulación de la FP para el empleo asume el carácter autonómico de
la realidad nacional y busca coordinar las acciones en materia de FP. Incide, asimismo,
en la conexión entre las políticas educativas y la realidad macro y micro económica.
El objeto del RD 395/2007 que definía la FP para el empleo era regular el
conjunto de acciones e iniciativas de todo tipo en materia de formación para el empleo,
englobando la antigua FP ocupacional y la continua. Asimismo, el RD buscaba legislar
sobre su financiación y la colaboración de todas las instituciones y organismos con
competencias en la materia.
Con claridad señala los fines de la FP para el empleo al disponer, entre otros, la
formación en todas las etapas de la vida, mejorando la empleabilidad de los trabajadores
y contribuyendo con ello a la mejora económica del país. Lo que se estaba incluyendo
en la propia regulación de la FP para el empleo es un concepto ampliamente debatido
como la introducción en el concepto de formación de los aprendizajes no formales e
informales392, es decir, lo que el trabajador aprende a través de sistemas tradicionales de
391 En el Acuerdo de 2006 se señala que “[...] El Gobierno y los interlocutores sociales consideran
que ha llegado el momento, en la línea de lo establecido en la Ley de las Cualificaciones y de la FP, de integrar la FP y la continua, orientadas ambas al empleo”. Acuerdo de FP para el empleo, Competitividad, empleo estable y FP, 2006, en http://194.140.1.92/ceoe/contenidos.downloadatt.action?id=4911289 (21 de noviembre de 2012).
392 La diferenciación entre educación no formal e informal es definida por Coombs al señalar que es educación no formal “[…] Toda actividad educativa organizada, sistemática, impartida fuera del marco del sistema formal, para suministrar determinados tipos de aprendizaje a subgrupos concretos de población joven y adulta. La educación no formal así definida incluye, por ejemplo, programas de alfabetización de personas adultas, perfeccionamiento profesional dado fuera del sistema formal, clubes de juventud con fines educativos y diversos programas comunitarios de formación en temas de salud, de nutrición, de planificación familiar, de cooperativas, etc.”. Asimismo, respecto a la informal, señala que es “[…] El proceso a lo largo de la vida por el que cada persona adquiere y acumula conocimientos,
177
educación y formación y lo que aprende en la propia práctica laboral. Para ello se hacía
precisa la inclusión de un procedimiento de acreditación de estos aprendizajes que se
consolidan al mismo nivel que los tradicionales procesos de enseñanza reglada. Todo
ello englobado en un proceso en el que se trata de formar para el trabajo atendiendo al
mercado laboral y a las necesidades de mano de obra cualificada por las empresas. Es
quizás, la inclusión del concepto de educación informal como parte del proceso de
formación para el empleo lo más interesante, puesto que las políticas que derivan de las
distintas administraciones se empezaron a enfocar desde esta perspectiva.393
Algunos autores hablan a este respecto de una FP integral394, puesto que la FP ya
no está encaminada tan solo a conseguir conocimientos técnicos sino que su fin
primordial va a ser la participación e inserción en el mercado laboral. Los trabajadores
insertos en el aprendizaje permanente o a lo largo de la vida, tendrán no solo que
reconocer aspectos técnicos y situaciones del mundo laboral real evaluándolas y
resolviéndolas de una forma constructiva sino que se les va a requerir cierta capacidad
de iniciativa, comportamiento social y creatividad. De ahí que se pueda hablar de cuatro
objetivos en esta nueva orientación de la FP: trabajo en sí mismo, participación en el
grupo, visión práctica y consecución de competencias esenciales.
El aprendizaje permanente responde a un diseño, por tanto, eminentemente
conectado con la práctica profesional y la resolución de problemas interconectando las
propias vivencias con el proceso formativo395.
Son, tres los principios que la anterior regulación enunciaba directamente
conectados con el Derecho del Trabajo: la libre circulación de trabajadores en el marco
habilidades, actitudes y criterios a través de las experiencias cotidianas y de su relación con el medio; en casa, en el trabajo, en el juego; a través del ejemplo y de las actitudes de familiares y de las amistades; de los viajes, la lectura de periódicos y libros; escuchando la radio o viendo cine o televisión”. COOMBS, P.: La crisis mundial de la educación. Un análisis de sistemas, Barcelona, (Ediciones 62), 1980, págs. 46-47.
393 RUBIO HERRÁEZ, E.: “Aprendizaje a lo largo de la vida. Vivir y trabajar en una Europa del conocimiento”, CEE Participación Educativa, núm. 6, 2007, págs. 14-29.
394 OTT, B.: “Características estructurales y categorías de destinatarios para una FP integral”, Revista europea de FP, núm. 17, 2011, págs. 57-67.
395 OTT, B.: “Características estructurales y categorías de destinatarios para una FP integral”, cit., pág. 66.
178
de las diferentes acciones formativas que se programen, la vinculación del sistema con
el diálogo social y los Convenios Colectivos sectoriales y la igualdad en el acceso de los
trabajadores y las empresas a la formación y a las ayudas a la misma.
Respecto al primero de ellos, la libre circulación de trabajadores forma parte del
derecho originario396 de la UE, en cuanto que aparece mentado tanto en el propio
Tratado de Roma como en los Tratados constitutivos de la CECA y del EURATOM. Del
mismo modo, insiste en este principio básico el Reglamento 1612/1968 del Consejo, de
15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores de la
Comunidad.397 Se configura, asimismo como un derecho fundamental de los
trabajadores de la UE y por lo tanto adquiere una dimensión social y vertebradora de la
Comunidad.398 Tanto es así que el principio del inmovilismo en el puesto de trabajo
quiebra y choca tanto contra los nuevos tiempos como con las bases de la construcción
europea.
La programación de acciones formativas respetando el principio de libre
circulación responde a un objetivo más general y amplio: el diseño de una política
laboral común a través de instrumentos legislativos comunes a todos los países de la
Unión lo que redundará en que no haya distorsiones entre los países comunitarios en
materia de competencia.399
En cuanto a la segunda, la referida a la vinculación del sistema con el diálogo
social, responde a la necesidad, por parte de los empresarios, de mejorar la
competitividad de las empresas, al tiempo que, lo que se pretende por parte de los
trabajadores, es mejorar la empleabilidad disminuyendo la desprotección de los
mismos frente a situaciones de paro y crisis endémicas y cíclicas en los países
396 BLÁZQUEZ AGUDO, E.M.: “El futuro de la libre circulación de trabajadores. Repensando su
contenido a partir de la Directiva Marco sobre mercado interior”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 62, 2005, págs. 109-123.
397 Artículo 1 del Reglamento CEE núm. 1612/68, de 15 de octubre. 398 RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.: “La dimensión social del mercado interior”, Relaciones Laborales,
núm. 1, 1989, pág. 3. 399 ZUFIAUR, J.M.: “La economía y el empleo desde la Constitución europea”, Relaciones
Laborales, núm.5, 2005, pág. 4.
179
desarrollados. Lo que incentiva el diálogo social es el convencimiento por ambas partes
de que trabajadores y empresas están insertos en la llamada sociedad del
conocimiento400, entendida como una nueva sociedad donde las nuevas tecnologías se
han generalizado y en la que los cambios a nivel social, jurídico y económico son cada
vez mayores. Ello hace necesaria una FP que, partiendo de la comprensión de esa
sociedad del conocimiento, satisfaga las necesidades de empresarios y trabajadores.
La realidad muestra que el diálogo social ha hecho que cada vez un mayor
número de trabajadores realice algún tipo de formación, pasándose de 294.000
trabajadores en el año 1993 a una cifra aproximada a los cinco millones de trabajadores
en el año 2010401. Este impresionante salto cualitativo pone en evidencia un cambio de
mentalidad, tanto a nivel empresarial como de los propios trabajadores, y realza la
formación como un punto esencial dentro de la negociación colectiva. Al mismo tiempo,
la formación a través de las nuevas tecnologías cobra cada vez mayor importancia,
incluyéndose la formación a distancia en la que participa un gran número de
trabajadores. Es esperable, por consiguiente, que en el futuro, la formación sea un
elemento sustantivo en la negociación colectiva como medio a través del cual se
formarán a los trabajadores para adaptarse a un nuevo sistema económico que
inevitablemente es consecuencia de toda crisis económica con la necesaria
reestructuración de los sectores productivos. De hecho la nueva regulación de la Ley
30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de FP para el empleo en el
ámbito laboral, incide en la importancia de la formación como elemento dinamizador
del empleo402.
400 GARCÍA ARCE, M.C.: diálogo social sobre FP en España, Montevideo (CINTERFOR), 2002. 401 MUÑOZ RODRÍGUEZ, T.: “La FP para el empleo; balance y perspectivas”, Formación XXI
Revista de Formación y Empleo, enero 2012, en http://formacionxxi.com/porqualMagazine/do/get/ magazineArticle/2011/12/text/xml/La_formacion_profesional_para_el_empleo.xml.html.
402 La Disposición General V del texto de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de FP para el empleo en el ámbito laboral señala que “[...] La formación tiene una incidencia determinante sobre el empleo. De hecho, el empleo perdido durante la reciente recesión económica lo ha sido mayoritariamente en ocupaciones de bajo nivel de capacitación. Entre 2007 y 2013 más de la mitad de los trabajadores que no habían superado la educación primaria perdieron su empleo. En cambio, el número de ocupados con estudios superiores se incrementó en un 2 por ciento las carencias formativas tienen un impacto negativo cuantificable sobre las oportunidades de empleo de los trabajadores: las personas con menor nivel de competencias básicas están expuestas a casi el doble de probabilidades de quedar desempleadas con la pérdida económica y social que implica (Informe PIAAC, 2010)”.
180
En cuanto al tercer principio, la igualdad en el acceso de los trabajadores y las
empresas a la formación y a las ayudas a la misma, se dispone un crédito formativo para
las empresas que se agota cada año natural si no se ha consumido en su totalidad. Ese
crédito se hace efectivo mediante bonificaciones en las cuotas de la seguridad social que
las empresas abonan. Corresponde a la Fundación Tripartita, que el propio RD crea, la
verificación y control en este aspecto.403
El RD 395/2007 favorecía, asimismo, los sistemas de acreditación de las
competencias mediante los certificados de profesionalidad y otras acciones formativas,
aunque no estuvieran asociadas al CNCP. De hecho, el Reglamento señala que uno de
los fines de la FP es la formación a lo largo de la vida de todos los trabajadores,
incluyéndose así, tanto los desempleados como los ocupados, para lo que se prevé que
la formación debe mejorar su capacitación profesional y en orden a su integración
social, promover también su desarrollo personal. Este concepto viene enlazado con la
concepción del aprendizaje permanente consagrado en la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de
Educación, como uno de los pilares esenciales sobre los que giraba toda la reforma del
sistema educativo que la Ley impulsaba.
En España un 35 % de las personas mayores de dieciséis años no poseen
titulación alguna404, de ahí que la formación permanente de las personas sea una
preocupación no solo de orden educativo sino también laboral, social y, en última
instancia, económico. Y ello es así porque en apenas dos décadas solamente el 15 % de
los puestos demandados no requerirán de una cualificación. De esas cualificaciones, las
más demandadas se corresponden con las titulaciones de tipo medio, concretamente, las
coincidentes con las capacidades acreditadas mediante los títulos de Técnico de FP. Por
otra parte, se requiere que los trabajadores, una vez alcanzado un puesto de trabajo,
sigan procesos formativos a lo largo de la vida. En esa estrategia de conseguir que para
403 Así se establece en el artículo 34 del RD 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el
subsistema de FP para el empleo que expresamente señala “[...] La Fundación Tripartita colaborará en la instrucción de los procedimientos y en la elaboración de las propuestas relativas a la resolución y justificación de las subvenciones, correspondiendo al Servicio Público de Empleo Estatal la concesión y el pago de las subvenciones”.
404 MINISTERIO DE EDUCACIÓN: El aprendizaje permanente en España, 2011, en http://portal.uned.es (3 de diciembre de 2012).
181
el año 2020 la población adulta participe en procesos de formación permanente
alcanzándose un 15 % de las mismas, se engloban las últimas acciones legales
adoptadas.
El Consejo Europeo de 23 y 24 de marzo de 2006405 supone un impulso y una
renovación de la Estrategia de Lisboa, considerando la formación y la educación en
general como factores clave para avanzar en el desarrollo de una estrategia de
competitividad para la UE. Señala que la inversión en educación es mucho más rentable
que los costes que ello supone y se insta a los Estados miembros a invertir en políticas
de formación. En concreto, se incide en la importancia del Programa de Educación
Permanente (PEP) para los años 2007 a 2013 instándose a los Estados miembros a
legislar para aumentar los contactos entre las instituciones relacionadas con la
formación y las empresas y así evitar las cortapisas a las medidas de colaboración entre
las mismas.
Se invita, asimismo, a los Estados miembros a la promoción del espíritu
empresarial en el ámbito educativo con el objetivo de tener más y mejores empresarios
y más y mejores puestos de trabajo. Es este último punto una de las prioridades del
Consejo, puesto que se señala que es el empleo uno de los objetivos que continúa siendo
clave en la estrategia europea, concretamente la participación de sectores como los
minusválidos, los jóvenes y las mujeres. Para ello, se regula que se habrá de impartir en
capital humano y, concretamente, en educación y formación, invirtiendo en mejorar las
cualificaciones de los trabajadores.
405 Así, el Proyecto de Conclusiones de la Presidencia del Consejo que señala entre otras
conclusiones relacionadas con la formación que: “[…] La educación y la formación son factores clave para desarrollar el potencial de competitividad a largo plazo de la UE, así como para la cohesión social. Es fundamental la búsqueda de la excelencia y la innovación en todos los niveles de la educación y la formación, en particular mejorando los lazos entre la enseñanza superior, la investigación y la empresa. Asimismo, deben intensificarse las reformas para lograr unos sistemas educativos de gran calidad, que sean a la vez eficientes y equitativos. Las estrategias nacionales de educación permanente deberían proporcionar a todos los ciudadanos las competencias y las cualificaciones que necesiten, con la ayuda cada vez más importante, en el ámbito comunitario, de programas de educación y formación como Erasmus y Leonardo”. Para apoyar una mayor movilidad y un mercado laboral eficiente, deberían realizarse también avances hacia un MEC. COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES: Proyecto de Conclusiones de la Presidencia-23 y 24 de marzo de 2006, en www.educacion.gob.es/dctm /Ministerio/ (3 de diciembre de 2012).
182
La importancia de la formación permanente se destaca, no solo desde el punto
de vista técnico, en cuanto que aprendizaje de unos conocimientos que el mercado
demanda, sino que también es considerado como un rito406, como un aspecto necesario
y exigido por las empresas para poder seguir prosperando en el mercado laboral. Para
las empresas, la formación valorada no sería tan solo la formación de carácter reglado,
sino que darían importancia también a aspectos como la innovación, aptitudes,
disponibilidad y disciplina. Se trata de un concepto multifuncional donde se ve la
formación dentro del contexto más amplio de capital humano. La idea de que la
formación va ligada a la igualdad de oportunidades parece ser desmentida por la
práctica empresarial. La realidad es que la formación en las empresas va muchas veces
orientada, precisamente, a los sectores más formados, convirtiéndose de esta forma en
una formación que segrega más que integra. Además, en un entorno económico hostil
la formación no proporciona mejores posibilidades de promoción porque simplemente
no hay puestos a los que promocionar por una limitada oferta laboral. La conclusión
que se podría extraer es que la formación no puede estar ligada simplemente al objetivo
del empleo, sino que debe ser un concepto más amplio y tiene que tender a desarrollar
todas las posibilidades de la persona, entendida ésta no solamente como trabajador o
como capital humano, sino como persona a la que la formación, reglada o no reglada,
tiene que permitir llegar a lo más alto de sus capacidades y posibilidades.
La Ley 3/2012, de 6 de julio, de Medidas Urgentes para la Reforma del
Mercado Laboral, supuso una serie de modificaciones importantes en lo referente a la
reforma de relevantes normas estatales, incluyendo el propio ET, así como la
introducción de nuevas formas de contratación vinculadas a la formación y en general,
introduciendo modificaciones en materia de FP. La regulación anterior, el RD-Ley
3/2012, de fecha 10 de febrero, al que la Ley sustituye, había incidido en el
mantenimiento del ius variandi del empresario en detrimento de la seguridad del
trabajador en el empleo, lo que ha sido objeto de críticas407. En efecto, la regulación de
406 FERNÁNDEZ BRICEÑO, L: “¿Sirve la formación para el empleo?”, Revista del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 51, págs. 189-192 en http://www.empleo.gob.es/es/publica/pub_ electronicas/destacadas/revista/numeros/51/Recen02.pdf (3 de diciembre de 2012).
407 ARRIETA IDIAKEZ, F.J.: “La reforma Laboral de 2012: descodificando reformas del anterior
183
la reforma apuesta por la potenciación del poder del empresario, lo que parece
congruente con la idea de permitir, en tiempos de crisis, una adaptabilidad de la
empresa a situaciones cambiantes.
En cuanto a las modificaciones que afectan al ET se reformó el artículo 4.2.b)
referido a los derechos laborales introduciéndose el derecho a que se realicen por la
empresa planes y acciones laborales que contribuyan a mejorar la empleabilidad de los
trabajadores. Se introdujo también una modificación en orden a los nuevos modos de
trabajo como es el trabajo a distancia utilizando las Tecnologías de la Información y
comunicación (TIC) a través de su introducción en el artículo 8.2 en cuanto que los
contratos de trabajo a distancia se tendrán que formalizar por escrito. Pero es sobre todo
en lo referente a la regulación de los contratos formativos en la materia en la que más
modificaciones introduce la Ley, cuyas pautas parecen ir de la mano de evitar el control
judicial de las decisiones de los empleadores, otorgar mayor poder decisorio al
empleador y abaratar los costes de este tipo de contratación en particular y de los
propiamente laborales en general408 habiéndose acusado por algunos autores a la Ley de
adolecer de falta de “técnica legislativa”409. Así el contrato para la formación y el
aprendizaje presenta una tendencia hacia la precarización en cuanto que aumenta la
edad para su concertación, señala la posibilidad de encadenamiento del mismo haciendo
desaparecer la obligación de que la formación vaya ligada a la obtención del título de la
ESO por parte del aprendiz, de modo que se dificulta su progresión económica y social.
Se dispone que se podrán realizar hasta dos prórrogas de seis meses cada una de ellas y
se señala, por fin, que las personas que estén cursando la FP se puedan acoger a este tipo
de contratación. Asimismo se dispone que los límites de edad no serán de aplicación
cuando se refiera a colectivos que estén en situación de exclusión social.
Gobierno, intentando implementar la extravagante flexiseguridad. ¿Qué hay de nuevo?”, Estudios de Deusto, Revista de la Facultad de Derecho, núm. 1, 2012, págs. 57-79.
408 FALGUERA BARÓ, M.A.: “De mal (RDL 3/2012) en peor (Ley 3/2012): especial referencia a la impugnación de los despidos colectivos y otras reflexiones sobre el despido”, Jurisdicción Social, núm. monográfico, 2012, en http://www.juecesdemocracia.es/pdf/REVISTA/Julio%20%20EXTRAOR DINARIO%20LEY%203.12%20Y%20RDL%2020.12.pdf (11 de enero de 2013).
409 FALGUERA BARÓ, M. A.; “El RD Ley 3/2012: más ideología que empleo”; Jurisdicción Social número extraordinario monográfico RDL 3/2012: http://www.juecesdemocracia.es/pdf/REVISTA/ Extrajpd_num_117.pdf (11 de enero de 2013).
184
En lo referente a la negociación colectiva, en relación con el contrato para la
formación y el aprendizaje, hay una referencia novedosa, al disponerse que la duración
de estos contratos se podrá alterar por convenio colectivo cuando así convenga más a la
situación de las empresas, medida que, sin duda, introduce un elemento más de presión
y contribuye a precarizar aún más este tipo de contratos.
Pero es en lo referente a la formación recibida por el contratado en lo que se
introduce una importante novedad, como ya se ha expuesto, pero que conviene reiterar,
dado que al señalarse que la propia empresa podrá convertirse en un proveedor de
formación410 siempre que se cumplan unos requisitos referentes a personal e
instalaciones mencionándose simplemente una referencia general a su adecuación lo que
hace que el monopolio de la formación se acabe con esta norma, circunstancia lo que no
ha sido resaltada suficientemente.
Se modifica, asimismo, el artículo 23 del ET en relación con la promoción y la
FP en el trabajo, introduciéndose el derecho del trabajador a que se le concedan los
permisos oportunos de FP o perfeccionamiento y a la formación que sea necesaria para
el caso de que se operen modificaciones sustanciales en el puesto de trabajo cuyo coste
corre a cargo de la empresa siendo el tiempo empleado por el trabajador en la formación
como tiempo de trabajo efectivo, novedad que parece bastante tímida y que ha sido
discutida por amplios sectores411. También se introduce un nuevo apartado relativo al
permiso para los trabajadores con más de un año de antigüedad a disfrutar de veinte
horas de formación anual para el empleo412, siempre que la formación que se va a
410 MARTÍN JIMÉNEZ, R. y SEMPERE NAVARRO, A.V.: Claves de la reforma Laboral de 2012:
Estudio de la Ley 3/2012, de 6 de julio y del RD-Ley 20/2012 de 13 de julio, Madrid (Civitas-THOMSON REUTERS), 2012, pág. 200 y ss.
411 AA.VV (ALVAREZ, S., Dir.): La última reforma Laboral: un nuevo marco para el empleo, en http://kc3.pwc.es/local/es/kc3/publicaciones.nsf/V1/68B47807626FAD18C12579A400559179/$FILE/reforma%20Laboral.pdf (11 de enero de 2013).
412 La norma establece un párrafo completo dedicado a este permiso anual de formación en la nueva redacción del artículo 23 del ET al establecer que: “3. Los trabajadores con al menos un año de antigüedad en la empresa tienen derecho a un permiso retribuido de veinte horas anuales de FP para el empleo, vinculada a la actividad de la empresa acumulables por un periodo de hasta cinco años. El derecho se entenderá cumplido en todo caso cuando el trabajador pueda realizar las acciones formativas dirigidas a la obtención de la FP para el empleo en el marco de un plan de formación desarrollado por iniciativa empresarial o comprometido por la negociación colectiva. Sin perjuicio de lo anterior, no podrá
185
realizar tenga que ver con la actividad de la empresa. La concreción de ese permiso
habrá de realizarse por medio de la negociación entre el propio trabajador y el
empresario lo que introduce de nuevo elementos de indeterminación que están presentes
en toda la reforma.
3.2.2.- La colaboración con las empresas, elemento clave.
La colaboración con las empresas, a pesar de las críticas que se vierten desde
algunos sectores413, va a ir creciendo de día en día, convirtiéndose en un elemento
habitual, si bien no exenta de algunos peligros como es que se pueda desvirtuar la
educación recibida en el centro reglado que puede quedar desdibujada o caracterizada
como de valor menor y reducida a una labor de otorgar una cultura general siendo la
principal proveedora de conocimientos técnicos la empresa.
Para muchos se trataría, sin embargo y en primer lugar, de cambiar la mentalidad
de los centros educativos antes de hacer cambios legislativos de modo que se
introdujera la noción de necesidad de colaboración hablando de una orientación de “las
personas hacia las empresas”414. De ahí que la tendencia sea que los centros no limiten
su colaboración con las empresas a la realización del módulo de FCT sino que, cada vez
más, se esté ampliando a la realización de acuerdos puntuales en los que colaboren la
empresa e incluso otras instituciones que lo hacen bien como avalistas morales de esa
colaboración bien como una verdadera labor de mecenazgo y patrocinio, mediante las
correspondientes aportaciones económicas. Se concluye que lo que está en juego es un
cambio de mentalidad que va parejo de transformaciones que se están produciendo de
comprenderse en el derecho a que se refiere este apartado la formación que deba obligatoriamente impartir la empresa a su cargo conforme a lo previsto en otras Leyes. En defecto de lo previsto en convenio colectivo, la concreción del modo de disfrute del permiso se fijará de mutuo acuerdo entre trabajador y empresario”.
413 MODROÑO, L. y MARTÍN, J.: “La FP dual: ¿un nuevo modelo de formación laboral y profesional?, Trabajadores de la Enseñanza, en http://gdc.feteugt.es/imagenes/2012/digital.pdf (16 de enero de 2013).
414 Así puede leerse en el “Proyecto FP empresa: nuevas formas de relación de los Centros de FP con su entorno empresarial” en http://www.ces-vegamedia.es/pdfs/FP_EMPRESA.pdf (16 de enero de 2013).
186
forma vertiginosa en la economía, situación que conlleva, necesariamente, la adaptación
de la FP a este nuevo escenario.
Los beneficios de la colaboración entre la empresa, el mundo del trabajo y la FP
son muchos. El primero viene en relación a la mejora de la comunicación entre las
empresas y los sectores que ofrecen FP, concretamente en la mejora de la información
que unos tienen de otros415. Y esto es especialmente importante en ambas direcciones
puesto que no es solo el centro educativo el beneficiado por la información que en las
innovaciones del proceso productivo se puedan obtener sino que la empresa entra en
contacto con nuevo personal, profesorado y nuevas formas de organización y trabajo.
Estas novedades en los procesos de información, están muy relacionados con las nuevas
tecnologías y con la movilidad funcional en el trabajo.
Esta movilidad provoca, a su vez, cambios en los modelos organizacionales de
las empresas con requerimientos nuevos para los trabajadores. El nuevo trabajador que
se requiere debe tener una mentalidad abierta, ser flexible en el sentido de aceptar la
posibilidad de movilidad funcional e incluso geográfica. También se incluye la asunción
de la necesidad de trabajar en equipo abandonando el viejo esquema de trabajador
individual bajo el control de un liderazgo único en la empresa. Ello conlleva cambios en
los modelos y en los métodos de formación de los trabajadores para responder a esas
nuevas necesidades de las empresas.
Para el centro educativo, la colaboración con la empresa supone poner en
contacto a sus trabajadores, los profesores y formadores, con nuevos métodos de trabajo
y nuevas experiencias, suponiendo una forma de adquirir conocimientos prácticos y
actualizados en todos los procesos propios de la empresa y relacionados con su ramo o
sector. La escuela o el centro educativo, en general, aparecían como un centro irreal416
de formación, por lo que la colaboración con la empresa permite ese contacto con la
415 CUETO IGLESIA, B.; GONZÁLEZ VEIGA, M.C. y MATO DÍAZ, J.: “¿Qué beneficios tiene
para la empresa su colaboración con el sector educativo? Un análisis de la FCT desde la perspectiva empresarial”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 76, 2002, págs. 39-57.
416 ALEMANY, M.C.: ¿Las prácticas en empresa: hacia una redefinición del aprendizaje y del lugar de formación?, cit., pág. 176.
187
realidad. A la vez, se produce una actualización de los conocimientos, dado que es una
característica del sistema de trabajo actual la rapidez con que las habilidades aprendidas
se van quedando obsoletas y de ahí la necesidad de actualizar las mismas, pues todo
proceso de formación conlleva un aprendizaje constante417.
Los elementos que influyen en los centros educativos en relación a las
empresas418 son múltiples y variados y podrían mencionarse: la formación que se da en
los centros a consecuencia de la petición de las empresas, debido a sus necesidades
concretas; el fomento del espíritu empresarial a través de módulos concretos y de
programas institucionales al efecto; la oferta parcial de módulos concretos de FP a
trabajadores en activo; la financiación que las empresas realicen a programas concretos
en los centros y la presencia de personas de la empresa dentro del centro, colaborando
en la toma de decisiones y en el control de las actividades del centro. Todos ellos, se han
mostrado como especialmente positivos en los centros en los que se han implantado.
La importancia de la formación práctica en la empresa ha quedado
suficientemente probada419 en el largo periodo en el que fue implantada, pero ahora el
reto supone ampliar la colaboración en un concepto más amplio. Para la empresa ha
quedado superada la fase de las reticencias existentes en los primeros momentos de la
colaboración, centradas, principalmente, en la necesidad de destinar personal para
tutorizar a los alumnos que realizaban sus prácticas en los centros de trabajo, dado que,
a la larga, la posibilidad de encontrar mano de obra especializada y acorde con la forma
de trabajar de la empresa y su propia cultura empresarial ha compensado con creces el
esfuerzo realizado. Las empresas que han optado por este tipo de colaboración en sus
momentos iniciales se corresponden, según algunos estudios, con el sector servicios420,
417 ANDRÉS REINA, M.P.: Gestión de la formación en la empresa, Madrid (Pirámide), 2005, pág.
21. 418 BASTERRETXEA. I.; GONZÁLEZ, A.; SÁIZ, M. y SIMÓN, L.: Colaboración entre centros de
FP y empresas en la Comunidad Autónoma Vasca, Bilbao (Universidad del País Vasco), 2002, pág. 103 y ss.
419 GONZÁLEZ BETANCOR, S.M.: “Inserción laboral, desajuste educativo y trayectorias laborales de los titulados en FP Específica en la isla de Gran Canaria (1997-2000)”, Estudios de Economía Aplicada, 2005, núm. 23, en http://www.revista-eea.net/documentos/23231.pdf (16 de enero de 2013).
420 CUETO IGLESIA, B.; GONZÁLEZ VEIGA, M.C. y MATO DÍAZ, J.: “¿Qué beneficios tiene
188
en el que predomina la colaboración de las pequeñas empresas. Esta circunstancia
podría explicarse por la tradicional falta de personal cualificado y debidamente titulado
en este sector, lo que conlleva el acercamiento del pequeño y mediano empresario a los
centros educativos en busca de la formalización de acuerdos que le permita disponer de
ese tipo de personal en un país en el que el sector de los servicios tiene un gran peso en
su economía. Por el contrario, son las grandes empresas las que demandan personal en
el sector industrial, en el que ha tenido un gran peso específico la figura tradicional del
aprendizaje y la formación continua en el centro de trabajo.
3.2.3.- La FP dentro de la cultura empresarial.
La estrategia de una empresa para posicionarse dentro del mercado incluye
siempre una determinada política de formación421. Esa política va a estar en relación
con sus perspectivas de crecimiento, la forma de entender su relación con los clientes
actuales o futuros, sus planes de expansión, su política de inversión en investigación y
desarrollo e incluso, sobre el desarrollo de nuevos productos y servicios. En relación
con los recursos humanos, la política de FP es uno de los pilares básicos en que se
asienta y así se manifestará tanto en la planificación de los propios recursos humanos, a
partir de la detección de necesidades de formación, como en los propios procesos de
selección de personal, procurando atraer hacia la empresa los talentos en función de
las necesidades de la misma, la socialización de los nuevos empleados, la fidelización
de los mismos con las políticas retributivas adecuadas, así como de promoción y
responsabilidad en la empresa y la evaluación del rendimiento de los trabajadores.
Lo que va a mover a la empresa a colaborar con las diversas instituciones
encargadas de la FP es, por tanto, una motivación que procede de su propia cultura
empresarial entendida como conjunto de valores, conocimientos y aptitudes que la
empresa quiere transmitir. Las ventajas para la empresa de esta integración en sus
para la empresa su colaboración con el sector educativo? Un análisis de la FCT desde la perspectiva empresarial”, cit., pág. 43.
421 ANDRÉS REINA, M.P.: Gestión de la formación en la empresa, cit., pág. 80.
189
valores, de la colaboración con los proveedores de FP son múltiples y son las propias
empresas las que buscan a un profesional formado422, esto lo hacen, como se ha
resaltado, a través principalmente de la contratación de los alumnos que se han formado
mediante la FCT en el centro de trabajo, dado que este módulo permite a la empresa
conocer al futuro trabajador tanto a nivel de conocimientos técnicos como
personalmente. Los métodos tradicionales a través del curriculum y más, hoy en día, a
través de los portales dedicados al empleo en internet, aparecen como segundas o
terceras opciones. Los estudios realizados sobre las formas de contratación en las
empresas423 confirman que la vía principal para el acceso al primer empleo de los
alumnos de FP es precisamente haber cursado el módulo de FCT en la misma empresa,
permaneciendo en segundo lugar el envío de CV, los anuncios en prensa y los contactos
a través de amigos y familiares que, tradicionalmente, tiene una gran influencia en los
países mediterráneos como medio de acceso al empleo.
Tradicionalmente, las empresas han tenido que diseñar las políticas de
contratación de nuevo personal y de formación atendiendo a sus necesidades. El
problema es que esas necesidades de formación no son siempre bien detectadas,
teniendo que recurrir para ello a profesionales para que las detecten y ello incurre,
además, en el tradicional olvido de los trabajadores a la hora de disponerr cuáles son las
necesidades de los mismos, qué conocimientos deben adquirir y qué capacidades. La
cultura empresarial de muchas empresas está llamada a tener en cuenta al trabajador a la
hora de diseñar los programas de formación en la empresa si no se quiere situar al
trabajador en una situación de indefensión424, incomprensión y desmotivación. La
formación es un requerimiento básico y constante en la empresa425, es una necesidad y
422 MARTÍNEZ USARRALDE, M.J.: “Reflexiones acerca de la alternancia: una comparación entre
el modelo de prácticas a través del módulo de FCT (FCT) y el aprendizaje en España”, Contextos Educativos, núm. 3, 2000, págs. 297-314.
423 CUETO IGLESIA, B.; GONZÁLEZ VEIGA, M.C. y MATO DÍAZ, J.: “¿Qué beneficios tiene para la empresa su colaboración con el sector educativo? Un análisis de la FCT desde la perspectiva empresarial”, cit., pág. 47.
424 GARCÍA RUIZ, M.R.: “Las necesidades de FP en las empresas”, en http://pedagogia.fcep. urv.cat/revistaut/revistes/juny05/article13.pdf (17 de enero de 2013).
425 ANDRÉS REINA, M.P.: Gestión de la formación en la empresa, cit., pág. 91.
190
debe responder a una planificación de carácter estratégico426 para lo cual habrá que
detectar las diferentes necesidades en atención a múltiples criterios existentes en la
empresa como pueden ser el momento inicial de la contratación, la formación que
contribuye a la especialización, la capacitación cuando se introduzcan modificaciones
técnicas en los procesos productivos normales e incluso las que tiendan a preparar al
trabajador para el momento previo e inmediatamente posterior a su retiro o cuando se
produzcan fenómenos de movilidad geográfica o funcional.
Para realizar esa planificación de la formación es fundamental que las empresas
realicen un análisis exhaustivo de su estructura y organización, observando los procesos
internos de contratación de personal y cómo se muestra la compañía hacia el exterior. El
objetivo es poseer una visión general que permitirá diseñar el Plan de Formación.
La formación, en todo caso, debe ser tenida en cuenta como un instrumento de
mejora, es decir, el trabajador debe ser concebido como persona, con toda su dimensión
humana, y no solamente como un factor más en el proceso productivo. Ello redundará
en una adecuada política de contratación aumentando la motivación de todos los
trabajadores y el rendimiento de la empresa.
Hoy en día, la empresa, no puede ser considerada un sistema cerrado sino que
está en relación con su entorno y con organizaciones sociales de todo tipo, incluyéndose
específicamente los sindicatos y organizaciones de trabajadores que, a través de los
diferentes procesos de negociación colectiva, influyen notablemente en la definición de
muchas de las políticas que lleva a cabo la empresa, entre otras, también las referidas a
la formación. La empresa como parte de su entorno, influye en el mismo y también en el
propio trabajador. El trabajador, en efecto, se impregna de la cultura empresarial en la
que está inmerso y la transmite a su vez al resto de empleados y, a la vez, a su entorno
más inmediato. Incluso parte de esa cultura empresarial subsiste en las rutinas
aprendidas en la empresa y que luego puede trasladar a otras organizaciones. Esos
426 FERNÁNDEZ -SALINERO MIGUEL, M.: “El diseño de un Plan de Formación como estrategia
de desarrollo empresarial: estructura, instrumentos y técnicas”, Revista Complutense de Educación, núm. 1, 1999, págs.181-242.
191
conocimientos adquiridos son valiosos y algunos son “tácticos”427, esto es, que sólo los
posee el trabajador que los ha adquirido a través de la experiencia y son vitales para la
misma, de ahí el extraordinario valor que en la mayoría de las empresas se le da a la
experiencia profesional que no posee el trabajador joven y que es uno de los principales
motivos del alto nivel de desempleo de la población joven.
En esta nueva cultura empresarial en torno a la formación, empiezan a destacar
nuevos modelos de formación diseñada por los propios trabajadores en lo que se ha
llamado una cultura “naturalmente participativa”428. De lo que se trataría sería que la
formación fuese una parte más de cualquier puesto de trabajo, que no hubiera
separación entre los demás elementos que conforman un puesto, esto es, que en la
definición de cualquier puesto de trabajo se tuviera en cuenta siempre la formación
inicial y continua en el mismo. Este fenómeno se traduce en empresas en las que hay
grupos integrativos entre los cuales hay mutua interdependencia, que se identifican con
la propia empresa y con su cultura. El cambio y la transformación que se produce en las
empresas modernas tienen como motor los propios trabajadores así como en el pasado
siglo eran los líderes los que implementaban esos cambios. En las complejas sociedades
actuales, el papel de los trabajadores y de las masas en general, hacen que los cambios
procedan también de estos nuevos agentes, organizados mayoritariamente a través de
sindicatos y organizaciones sociales con reconocimiento institucional.
Dicho lo anterior, cabe preguntarse cuál es la razón por la que muchas empresas,
concretamente españolas, no han hecho suya la reflexión de integrar dentro de su cultura
empresarial la política de formación como elemento clave y estratégico para mejorar la
integración de sus trabajadores y con ello aumentar su competitividad y eficacia.
Algunos autores ven la clave del problema en que para el empresariado español aún no
está muy bien definido el concepto de formación y más concretamente, si la misma es
un gasto o una inversión429. Y es esta falta de definición lo que según este grupo orienta
427 ANDRÉS REINA, M.P.: Gestión de la formación en la empresa, cit., pág. 105. 428 HERRÁN ROMERO-GIRÓN, M.: “La estrategia social de la empresa”, Cuadernos empresa y
humanidades, núm. 8, págs. 24-39. 429 FERNÁNDEZ-SALINERO MIGUEL, M.: “El diseño de un Plan de Formación como estrategia
de desarrollo empresarial: estructura, instrumentos y técnicas”, cit., pág. 186.
192
la política de formación, dado que si se considera un gasto sólo se practicará cuando la
empresa tenga un buen Estado financiero y buenas perspectivas económicas, mientras
que si se considera una inversión, la formación se potenciará en todo momento y aún
con más ahínco en tiempos de crisis como los actuales. La mayoría parece inclinarse por
afirmar que la formación es una inversión y no un gasto430.
El problema podría surgir por considerar que la falta de formación de los
trabajadores está detrás de cualquier otro problema que tenga la empresa431, cuando
podría ser por una razón interna de la propia empresa o por factores organizativos. Para
ello, es importante identificar las necesidades de formación en la empresa en un proceso
constante que tiene que estar integrado en la propia cultura de la empresa. Esta
identificación de necesidades tiene que ir pareja del mismo proceso en el resto de
instituciones encargadas de proveer de FP, tanto públicas como privadas, con diseños
encaminados a una detección rápida de las necesidades de formación en la sociedad y
más en un contexto cambiante en cuanto a la implantación de nuevos ciclos formativos,
nuevos perfiles, cursos o cualquier otra forma de FP. Por lo tanto en la FP que se da en
la empresa puede afirmarse que existen tres tipos de actores: los responsables o líderes
de la empresa, los mandos intermedios y, por último, aquéllos llamados a recibir la
formación, es decir, los propios alumnos trabajadores.
Los primeros, los líderes o dirigentes de la empresa son los encargados de
diseñar la política de formación de la empresa pues esa detección entraría dentro de las
tradicionales atribuidas al ejecutivo: mandar, ejecutar, planificar y evaluar.
Correspondiendo la política de FP a parte de la labor de planificación estratégica. El
derecho a la formación, como se ha expuesto, es un derecho recogido tanto en la propia
Carta magna como en el ET. La labor del directivo en torno a la planificación formativa
se plasmaría en la negociación colectiva con los representantes de los trabajadores o con
los sindicatos. Es el Convenio colectivo el instrumento en el que se plasma todo lo
430 PUCHOL MORENO, L.: Dirección y gestión de recursos humanos, Madrid (Ediciones Díaz de
Santos), 1997. 431 BUCKEY, R. y CAPLE, J.: La formación. Teoría y Práctica, Madrid (Díaz de Santos), 1991,
pág. 30.
193
referente al contenido del derecho a la FP del trabajador432. En los diferentes acuerdos
Nacionales sobre formación se han ido plasmando los nuevos principios en relación con
esta materia sobre todo referidos a la obligación de información por parte de la empresa
a los representantes de los trabajadores en materia de previsiones de formación433.
En cuanto al segundo de los actores intervinientes en las políticas de diseño de la
FP, los mandos intermedios, es muy importante. Siendo precisamente estos mandos
quienes están en contacto más directo con los empleados y las diversas situaciones y
problemáticas de la empresa son los más adecuados para, a través de los cauces
formales e informales, informar a sus superiores sobre las necesidades de formación
detectadas.
En lo referido a los alumnos trabajadores, son, en definitiva, los receptores de la
formación y por lo tanto, el eje de cualquier política formativa que se establezca en la
empresa. Ello requiere un conocimiento del personal en todos sus niveles, detectando
sus capacidades adquiridas pero también aquellas que se quieren adquirir en un futuro,
el itinerario profesional que se pretende seguir por el propio trabajador, el grado de
implicación con la cultura empresarial existente en la organización, sus capacidades
intelectuales, inteligencia afectiva y emocional y el grado de consecución de objetivos a
través del trabajo en equipo. En definitiva, un conocimiento exhaustivo indispensable
para poder competir en entornos globalizados y extremadamente competitivos que
requieren de constante actualización para poder continuar operando en el mercado
global.
La formación inicial adquirida por los trabajadores a través de la FP reglada u
otros mecanismos de adquisición de la misma se ve como algo insuficiente en la
mayoría de las empresas y este pensamiento ha sido interiorizado por la propia cultura
empresarial de las empresas modernas. Es un principio ampliamente admitido que la
formación continua y a lo largo de la vida es ahora más necesaria que nunca y este
432 GONZÁLEZ GARCÍA, L.: “Formación, mercado laboral y diálogo social”, Revista del
Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 1, 1997, págs. 65-72. 433 ANDRÉS REINA, M.P.: Gestión de la formación en la empresa, cit., pág. 78.
194
principio forma parte del acerbo ideológico de las empresas y de su estrategia. En la
actualidad, las empresas demandan en sus trabajadores empleados el dominio de las
capacidades técnicas propias de una profesión u oficio pero también otras cualidades
como la capacidad de adaptarse a los cambios y de integrar la cultura empresarial de la
adaptación como parte de sus principios profesionales. La formación adquirida
permanecería como un patrimonio propio del trabajador que lo acompañaría a lo largo
de su vida mejorando su empleabilidad, afirmación, por otra parte, que no es tan
novedosa y que algunos autores remontan hasta los escritos de Platón434. Si bien, la
formación entendida como capacitación en su acepción tradicional no había cambiado
mucho desde los inicios de la Revolución Industrial cuanto que la formación era
requerida por la empresa con el fin de mejorar la productividad, en los tiempos actuales
ha cambiado y este cambio es una consecuencia de la globalización que produce una
aceleración en la demanda de trabajadores cualificados y adaptables con lo que el riesgo
de obsolescencia de los conocimientos aumenta de un modo exponencial y repercute en
los sistemas de FP que tienen que acelerar a su vez el reciclaje constante en orden a
proveer de conocimientos actualizados a los receptores de la misma. De ahí que la
mentalidad reacia a la formación del siglo XIX y aún de gran parte del XX no sean en el
nuevo siglo aceptables, teniendo que evolucionar la mentalidad empresarial hacia una
nueva cultura empresarial de aceptación y promoción de la formación.
Ahora bien, dicho esto, tampoco parece asumible formar por el simple hecho de
formar, o hacerlo con el único objetivo de mejorar la rentabilidad de las empresas
porque se estaría olvidando el bienestar de las personas trabajadoras y porque la
formación debe contribuir a la integración en la cultura y a sus beneficios tanto como a
la promoción profesional de los trabajadores. Y sin embargo, pese a lo obvio de esta
afirmación, la realidad es sumamente tozuda y ancla a muchas empresas españolas en el
modelo de producción de Taylor y Ford, lo que conlleva ineludiblemente que no se haya
avanzado en este campo mucho y se quede las más de las veces en declaración de
intenciones que no se traducen en realidades concretas. De hecho el modelo de
434 BERMEJO CAMPOS, B.: “La formación a lo largo de la vida: exigencias sociolaborales-
desarrollo personal”, Educar, núm. 38, 2006, pág. 17.
195
formación dual antes expuesto, responde a una cultura empresarial donde los aspectos
humanísticos quedan relegados en favor de un modelo de producción basado
únicamente en la rentabilidad económica a corto plazo. Este modelo no humanista
pondría el acento en aspectos como competitividad, relanzamiento del empleo o capital
humano, utilizándose terminología eminentemente económica435 dejando fuera el
aspecto social de la formación como elemento de progreso no solo material sino de
enriquecimiento y crecimiento personal.
Esta orientación no humanista de la FP que tiene un carácter no ya europeo sino
internacional, aparece pareja de un fenómeno parecido en el Derecho del Trabajo, pues
aunque desde sus inicios la defensa de los derechos de los trabajadores ha tenido un
carácter nacional ha habido una regresión del internacionalismo del mismo436 y por ende
de los derechos de los trabajadores, motivada por el fenómeno antes descrito de la
globalización.
El internacionalismo que surge a principios del siglo XIX como parte de un
movimiento mundial a favor de los derechos de los trabajadores y en el que los
gobiernos han participado, había pasado al ordenamiento nacional a través del respeto a
los Tratados Internacionales válidamente celebrados y ratificados por el Estado español.
Un internacionalismo que ha sido reducido en España al ámbito de lo nacional en virtud
de un pacto tácito por el que los trabajadores renuncian a un sistema de reclamación de
derechos laborales más o menos revolucionario a cambio de un mejor reparto de la
riqueza, e introducción de modelos sociales en los sistemas de poder de las empresas
entre los cuales podría hablarse de una política de FP a través de la cual se mejoren los
procesos de promoción y de ascenso de las clases trabajadoras. De modo que ese pacto
tácito se estaría rompiendo si se acoge un modelo nuevo de formación en el que prime
435 “[...] En suma, se trata de asentar las bases para institucionalizar el ejercicio de un auténtico
derecho a la educación permanente, fundamentalmente, como instrumento de una política activa laboral, en el convencimiento de que la inversión en educación y formación genera claros beneficios económicos”. SARRASATE CAPDEVILA, M.R.: “La educación a los largo de la vida: prioridad de la UE”, cit., pág. 252.
436 FALGUERA BARÓ, M.A.: “La normativa de la OIT y su translación en el ordenamiento interno por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo. Algunas reflexiones de futuro tras la última reforma laboral”, en www.iuslabor.org (21 de enero de 2013).
196
únicamente el beneficio de la empresa sin tener en cuenta que la formación no deja de
ser una manera de realización del viaje de clase, esto es, del ascenso moral y social de
las clases trabajadoras. Si la FP que las empresas ofrecen responde a este modelo no
humanista y utilitarista se estaría produciendo una reversión de ese pacto tácito y
dejaría abierto un posible conflicto social. En ese contexto, la formación dual apoyada
en el contrato precario de formación y aprendizaje, no ofrece más salida que la de un
puesto de trabajo precario con pocas posibilidades de evolucionar a un puesto no solo
de mayor responsabilidad sino con mejores retribuciones y posibilidad de promoción
profesional.
Con todo parece que la formación cobra cada vez mayor importancia en el seno
de las empresas y que no son solo estas sino también los diferentes Estados los que son
conscientes de que la formación es vital y la están promoviendo con un creciente
volumen de recursos asignados a la misma. La formación se pone en relación con la
competitividad, la mejora de la productividad y la mejora de los procesos de calidad en
un mundo donde la diferenciación en los productos y servicios pasa por mejorar en los
aspectos de la calidad de los mismos. Para algunos autores la situación de crisis
económica se debe a que el sistema de formación no se ha actualizado suficientemente y
aparecía demasiado ligado al puesto de trabajo en concreto y a los límites de la
producción en serie437. Las nuevas condiciones de trabajo evidencian la necesidad de dar
también un nuevo tipo de FP en consonancia con ellas y donde la formación llevada a
cabo en las instituciones regladas cobra cada vez mayor importancia y se conecta con
los otros sistemas de un modo más unitario.
En la actualidad el trabajador realiza su trabajo en equipo pero también se
requieren destrezas individuales y la capacidad de trabajar de forma autónoma y de
enfrentarse a situaciones no siempre previsibles. El cambio es la principal característica
de los tiempos actuales y a ese cambio permanente se debe adaptar la formación donde
la nueva organización del trabajo y de las labores que lo integran hacen que estas
últimas sean cada vez mayores, y el cambio de puesto de trabajo pase de anecdótico a
437 BARBAGELATA, H.; BARRETTO GHIONE, H. y HENDERSON. H.: El Derecho a la FP y las normas internacionales, Montevideo, (CINTERFOR/OIT), 2000, pág. 21.
197
algo habitual. La formación pasa a ser un derecho continuado del trabajador a lo largo
de su vida laboral.
Por ello, al ser la FP un factor estratégico dentro de la empresa será necesario
disponerr los mecanismos necesarios para su evaluación cuantificando sus efectos. Los
gastos que se hayan realizado en el apartado de la formación con esta visión estratégica
pasarán a ser verdaderas inversiones de la empresa. Como tales inversiones se tendrán
que planificar, implementar y posteriormente evaluar de modo que pueda observarse su
rendimiento y que han sido eficaces en orden a la obtención del resultado buscado. Así
la introducción de conceptos vinculados al campo económico y de gestión empresarial
como la calidad hacen su entrada en el campo de la FP. No obstante las dificultades que
esta nueva concepción supone han sido apuntadas438 y consisten básicamente en que en
la medición de la inversión en FP se utilizan fundamentalmente los costes de la
formación existiendo muchos otros factores de difícil medición como puede ser el grado
de satisfacción de los trabajadores, su motivación o la influencia de esta dentro de los
resultados de la empresa. El método del control si que parece presentar la ventaja de
resaltar que la formación, como cualquier otro proceso en la empresa, conlleva unos
costes y que éstos deben ser asumidos con las mismas técnicas de gestión que cualquier
otro coste dentro de la misma.
3.2.4. La negociación colectiva como cauce para la mejora de la FP.
La negociación colectiva es un Derecho del Trabajo básico reconocido no
solamente en el ámbito nacional sino también y ampliamente en el Derecho
Internacional439, es el modo en el que convergen hacia el acuerdo los intereses de los
empresarios y de los trabajadores y un instrumento para el logro de la paz social. Sin
embargo, hasta hace épocas más o menos recientes no había habido en la negociación
438 STAHL, T.: “La Formación Continua en la empresa: tendencias en las empresas europeas”,
Revista europea de FP, núm. 15, 1998, págs. 31-34. 439 En este sentido, un amplio recorrido por este Derecho en el ámbito Internacional se puede
consultar en “La negociación colectiva, un principio fundamental, un derecho, un convenio”, Educación Obrera, núm. 114-115, 1999, en http://www.ilo.org/.pdf (21 de enero de 2013).
198
colectiva una preocupación por los aspectos formativos, algo que desgraciadamente
puede predicarse de otros aspectos como la salud440. Fue a finales del pasado siglo XX,
con la crisis de finales de los años 70, cuando los cambios económicos produjeron que
los trabajadores tuvieran que proceder a su reciclaje profesional y a la adecuación a los
nuevos perfiles requeridos y, por ello, el tema de la FP en los convenios se fue abriendo
paso hasta convertirse en un tema capital441. En la actualidad se configura como un
“instrumento de competitividad de la empresa”442.
Son precisamente las empresas y los sindicatos quienes tienen un contacto más
directo con las necesidades de FP. Y ello porque además de conocer los procesos
productivos y los requerimientos de formación que estos necesitan disponen del
conocimiento de su propio personal y de los alumnos que realizan las prácticas en las
empresas provenientes de la FP reglada, lo que les permite, a su vez, tener una
panorámica amplia del Estado de la FP en su sector en un momento determinado443, y
son en definitiva, los que en última instancia aplican las políticas diseñadas en torno a la
FP. Por lo tanto, se puede afirmar que la negociación colectiva será la clave para que el
nuevo diseño de FP tenga éxito y que sin la implicación de ésta será una reforma fallida
aunque hay que relativizar la capacidad por sí sola de la formación del trabajador para
que este encuentre empleo444, posibilidad ésta, que está más vinculada a políticas
económicas que a la propia formación.
Con todo, el papel de la negociación colectiva en la FP es evidente por su
carácter de integridad en el sentido de que puede negociar todos los aspectos relativos a
la relación entre trabajadores y empresarios y es evidente que la formación es una de las
440 FERNÁNDEZ-COSTALES MUÑIZ, J.: “Los Convenios Colectivos y la vigilancia de la salud”,
en AA.VV. (FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, J.J., Dir.): La seguridad y salud en el trabajo a través de los Convenios Colectivos de Castilla y León, León, 2006, pág. 155 y ss.
441 ROSEMBAUN RÏMOLO, J.: FP en la Negociación Colectiva, Montevideo, (Cinterfor), 1998, pág. 11 y ss.
442 ERMIDA URIARTE, O.: diálogo social: Teoría y Práctica, en http://www.upf.edu/htm (21 de enero de 2013).
443 FERRER DUFOL, J. “El diálogo social y la FP en España”, Boletín Cinterfor, núm. 148, 2000, págs. 193-200.
444 ROSEMBAUN RÏMOLO, J.: FP en la Negociación Colectiva, cit., pág. 14.
199
más importantes. Al mismo tiempo, la creciente celeridad en la necesidad de adaptación
a los procesos productivos hace imprescindible su inclusión dentro de los procesos de
acuerdo. Además, la FP como derecho del trabajador no puede quedar fuera, máxime
cuando el mismo está en relación con otros temas vinculados a la formación como la
movilidad funcional y geográfica, el sistema retributivo, los permisos o las políticas de
promoción en el trabajo. El Convenio Colectivo por su propia funcionalidad, vendría así
a ser el instrumento más eficaz para regular las cuestiones referidas a la FP.
Sin embargo, el hecho de que la negociación colectiva incluya muchas más
materias que la propia FP puede ser un obstáculo445 para que se profundice en la
plasmación de medidas en este orden, pues no hay que olvidar el amplísimo contenido
de los convenios en España. A este problema, se le une la cambiante y compleja
legislación en materia de FP y a que afecta a las competencias de varios Ministerios, lo
que conlleva que, muchas veces, las partes negociadoras desconozcan todos los aspectos
de esta compleja legislación que en buena medida tiene implicaciones con legislación
comunitaria. El propio proceso de negociación es en sí complejo y tiene que vencer
múltiples resistencias, lo que implica necesariamente un cambio de mentalidad y de
apertura hacia nuevos planteamientos en FP y a incluirla como una de las materias
importantes dentro de la negociación colectiva.
Para vencer los obstáculos antes descritos no son pocos los esfuerzos que se han
de hacer, empezando por la participación de personas con la suficiente información en
los procesos negociadores, la elaboración de campañas informativas a todos los niveles
sobre las posibilidades que ofrece la FP, la formación de los propios negociadores,
especialmente de los empresarios, mostrándoles las ventajas de implicarse en la
formación empresarial, para que se inserte dentro de la propia cultura de la empresa, la
necesidad de incluir las políticas formativas como medio de mejorar la rentabilidad de
sus negocios y la motivación de sus plantillas, evitándose la idea simplificadora de que
la formación se termina en las escuelas de FP y que se trata, por el contrario, de un
proceso para toda la vida.
445 CANO GALÁN, Y.: La FP en España y las cláusulas de Formación en la negociación colectiva, cit., pág. 294.
200
Todas las acciones que hoy se lleven a cabo en FP, dentro de la negociación
colectiva, se tienen que realizar atendiendo a lo establecido en el SNCP (SNCFP), y
también a lo establecido en el CNCP (CNCP), por lo que estos dos instrumentos crean
un marco estable del que los negociadores no pueden salirse y que marcará todas las
políticas en materia de FP que se den en los diferentes Convenios Colectivos,
independientemente del sector en el que nazcan, aun cuando los tradicionales no
coincidan en ocasiones con las descritas en los nuevos instrumentos, lo que provoca
algunos problemas. Con el nuevo sistema, las fronteras que diferenciaban los diferentes
itinerarios formativos desaparecen o se van difuminando para crearse un concepto más
unitario de formación. La finalidad de la FP es en la actualidad más unívoco, siendo la
de preparar para el empleo y, sobre todo, la adaptación a los requerimientos del sistema
productivo446, y la negociación colectiva puede contribuir a que también la FP sea un
camino necesario para acceder al empleo, pues puede vincular el acceso al mismo con
la posesión de determinadas cualificaciones adquiridas en la FP reglada prestigiando
así, tanto ese tipo de formación como dotando a los trabajadores futuros de una
cualificación oficial que les permita el acceso a una verdadera carrera profesional
dentro de la empresa.
Y es aquí donde la formación que ofrecen las empresas puede vincularse con los
sistemas denominados reglados, puesto que se puede incluir dentro de la libertad de
negociación el establecimiento de medidas que permitan a los trabajadores en activo la
participación en los módulos profesionales de los ciclos formativos mediante la
modalidad de oferta parcial o en las instituciones educativas que ofrezcan horarios
adaptados para que se puedan cursar esos módulos profesionales. Ello conllevaría el
diseño dentro del convenio de un sistema distinto al habitual, en cuanto a los permisos
para formación y las maneras y condiciones de su disfrute, así como al establecimiento
446 La necesidad de adaptación a los requerimientos del sistema productivo es parte del debate que
se da en la actualidad entre los diferentes actores implicados en la fp, como muestra: “[...] La FP en España es, desde hace tiempo, objeto de debate permanente. El discurso consistente en asociar nuestro déficit de competitividad a una falta de cualificación de la mano de obra, es algo que está presente en infinidad de discursos y manifestaciones. Por otro lado, la poca adaptación de los sistemas de FP a las necesidades del mercado productivo también es algo que recurrentemente aparece en los medios”. FRÍAS GÓMEZ, J.: FP y negociación colectiva, Madrid, (FOREM), 2010, pág. 13.
201
de puentes entre la formación a que está obligada la empresa en los contratos para la
formación y el aprendizaje y la formación que se dé en el centro educativo.
No obstante, no es en la FP reglada donde se centra la negociación colectiva en
la actualidad, sino en el contexto de la FP para el empleo y la formación continua. Es en
estos Convenios donde se plasma la importancia de la FP a través de la mención de su
singularidad en el propio articulado del Convenio. A este respecto, la mayoría de los
Convenios Colectivos aluden a los beneficios de la formación para los trabajadores, o
bien intentan estimular el establecimiento de acciones para apoyar y promover la FP. De
hecho, los propios Convenios Colectivos concretan el concepto de formación en el
propio texto del Convenio447 bien remitiéndose a las conceptualizaciones obrantes en las
propias normas que regulan la FP continua, conectando la definición en referencia a la
contenida en los Acuerdos Nacionales de Formación Continua, ahora formación para el
empleo448, realizando una descripción propia, o haciendo referencia a la normativa
nacional o comunitaria o, incluso, diferenciando tipos de FP.
En cualquier caso todas las definiciones coinciden en señalar que la formación
en el seno de la negociación colectiva tiene que ver con la actualización de
447 Así lo hace por ejemplo el Convenio Colectivo provincial de obradores de industrias vinícolas,
alcoholeras, licoreras y sidreras de Albacete y provincia, 2007-2008, en su artículo 31 al establecer que: “A los efectos de este Convenio se entenderá por formación continua el conjunto de acciones formativas, que se desarrollen, a través de las modalidades previstas en el mismo, y en el Acuerdo Nacional de Formación Continua, dirigidas tanto al desarrollo de las competencias y de las cualificaciones profesionales como a la recualificación de los trabajadores ocupados, que permitan compatibilizar la mayor competitividad de las empresas con la formación individual del trabajador”. Convenio colectivo provincial de obradores de industrias vinícolas, alcoholeras, licoreras y sidreras de Albacete y provincia, 2007-2008, en http://convenios.juridicas.com/convenios/industrias-vinicolas-alcoholeras-licoreras-sidreras-albacete-2007-2008.html#a31 (22 de enero de 2013).
448 Un ejemplo de esa adhesión lo tenemos en el XIII Convenio Colectivo interprovincial de empresas para el comercio de flores y plantas de 2008 que en la Disposición Transitoria primera referida a la FP establece que: “Las partes que suscriben el presente Convenio Colectivo, se adhieren a los contenidos del Acuerdo Nacional de Formación Continua vigente en cada momento en orden a promover el desarrollo personal y profesional de los trabajadores, contribuyendo con ello a la eficacia económica, a la competitividad y en definitiva a la prosperidad de la empresa. En cuanto al desarrollo en el ámbito sectorial del Acuerdo Nacional de Formación Continua se estará al Acuerdo Sectorial para el Comercio, del que son organizaciones firmantes las partes firmantes de este Convenio. Con referencia al régimen de permisos individuales de formación se estará a los criterios que elabore la Comisión Sectorial de Comercio”. XIII Convenio Colectivo interprovincial de empresas para el comercio de flores y plantas, en http://convenios.juridicas.com/convenios/comercio-de-flores-y-plantas-convenio-colectivo-2008-2010 espana.html#dt1 (22 de enero de 2013).
202
conocimientos, la necesidad de dotar de mayor competitividad a las empresas, el uso
eficaz y el aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la información, la evolución
del individuo en orden a su desarrollo profesional y social y a la adquisición de
competencias y cualificaciones profesionales449.
Los propios Convenios Colectivos regulan cláusulas en las que se hace
referencia a las ventajas de la formación continua para las empresas clasificándose las
mismas en450:
• Reciclaje profesional, actualización y especialización del trabajador:
Incluyéndose en estos supuestos la adaptación a las modificaciones técnicas
449 Como ejemplo puede citarse el XV Convenio Colectivo de la Industria Química, concretamente
el artículo 80 referido a la definición de la formación y en la que se señala que: […] Las organizaciones firmantes del presente Convenio, consideran la formación continua de los trabajadores como un elemento estratégico que permite compatibilizar la mayor competitividad de las empresas con la formación individual y el desarrollo profesional del trabajador en el marco de un proceso de aprendizaje permanente propio de la FP para el empleo y manifiestan por ello su voluntad de aprovechar y desarrollar al máximo la normativa legal vigente (Ley Orgánica 5/2002, de 19 de julio, que regula las cualificaciones y la FP y RD 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de FP para el empleo) ajustando las previsiones de tal normativa a las singularidades de la Industria Química. Igualmente, de resultar ello necesario, se comprometen a adaptar las disposiciones del presente capítulo a cualquier normativa legal que pudiera surgir con posterioridad a la publicación del presente convenio colectivo, en desarrollo del Acuerdo de FP para el Empleo acordado el 7 de febrero de 2006, o el IV Acuerdo Nacional de Formación suscrito con fecha 1 de febrero de 2006. Podrá establecerse un ámbito de actuación conjunto entre las comisiones de clasificación y FP del presente convenio colectivo con el Instituto de Cualificaciones en el proceso de definición del Catálogo de Cualificaciones y su contenido”. RESOLUCIÓN de 9 de agosto de 2007, de la Dirección General de Trabajo, por la que se registra y publica el XV Convenio colectivo de la industria química en http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2007-15838 (22 de enero de 2013).
450 En cuanto a los objetivos de la formación las cláusulas de los Convenios Colectivos son muy similares y en ocasiones idénticas. Aquí reproducimos el artículo 23 del III Convenio Colectivo Estatal de Residencias Privadas de Personas Mayores y del Servicio de Ayuda a Domicilio de 2003 en que se hace una clasificación de los mismos: 1. La FP en la empresa se orientará hacía los siguientes objetivos: Adaptar al titular al puesto de trabajo y a las modificaciones del mismo. Actualizar y poner al día los conocimientos profesionales exigibles en la categoría y puesto de trabajo. Especializar, en sus diversos grados, en algún sector o materia del propio trabajo. Facilitar y promover la adquisición por el personal de títulos académicos y profesionales. Reconversión profesional. Conocer idiomas nacionales y extranjeros. Adaptar la mentalidad del personal y de las direcciones hacía una dirección participativa por objetivos. Ampliar los conocimientos del personal que le permita prosperar y aspirar a promociones profesionales y adquisición de los conocimientos correspondientes a otros puestos de trabajo. Formar teórica y prácticamente, de manera suficiente y adecuada, en materia preventiva cuando se produzcan cambios en las funciones que se desempeñen o se introduzcan nuevas tecnologías o cambios en los equipos de trabajo y en las condiciones que establece en el artículo 19 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales. Homologar las certificaciones acreditativas de la Formación Continua en todo el ámbito sociosanitario. Y proponer al Instituto Nacional de Cualificaciones la homologación de las certificaciones. III Convenio Colectivo Estatal de Residencias Privadas de Personas Mayores y del Servicio de Ayuda a Domicilio de 2003, en http://convenios.juridicas.com/convenios/residencias-privadas-de-personas-mayores-y-del-servicio-de-ayuda-a-domicilio-convenio-colectivo-2003-2005-espana.html#c4 (22 de enero de 2013).
203
operadas en el puesto de trabajo, la especialización en un sector o en
maquinaria especializada y la actualización de los conocimientos propios de
una profesión que se está ejerciendo en el puesto de trabajo.
• Adquisición de nuevos conocimientos y titulaciones: Como aprendizaje de
idiomas o títulos adquiridos en la FP de carácter reglado.
• Acciones formativas relacionadas con la promoción personal y profesional:
Incluyéndose en esta categoría el conocimiento de otros puestos de trabajo de
mayor categoría a los que podría aspirar el trabajador.
• Acciones relacionadas con la seguridad y salud laboral: Relacionándose con las
medidas de seguridad y salud del propio puesto de trabajo y de otros
existentes en la empresa a los que pueda aspirar en un futuro el trabajador.
• Acciones formativas con colectivos específicos: Como minusválidos, jóvenes,
mujeres y personas mayores de 45 años.
Como se aprecia, cada vez más se observa en los Convenios Colectivos que el
puesto de trabajo ya no es lo más importante sino que lo son las cualificaciones que el
trabajador posee. Ello hace que la FP vaya destinada a hacer más versátil al trabajador,
de modo que este pueda tener mayores opciones y oportunidades, tanto para mejorar
mediante la promoción profesional dentro de su propia empresa como para acceder a
otra en busca de un mejor puesto de trabajo. Esto es lo que hace que las cláusulas que se
refieren a la FP dentro de los Convenios Colectivos sean, no solo habituales sino un
elemento imprescindible de la negociación colectiva, y son vistas como la respuesta a
los nuevos retos que plantean la intrusión de las nuevas tecnologías y la flexibilidad del
mercado laboral dentro del mundo del trabajo. Para facilitar este proceso formativo, los
propios convenios disponen una regulación, en ocasiones exhaustiva, sobre los permisos
retribuidos para ejercer este derecho451.
451 Un ejemplo de la importancia de este derecho lo tenemos en el II Convenio Colectivo de la Empresa Centro de Hemoterapia y Hemodonación de Castilla y León, 2008-2009 que expresamente establece en su artículo 29 que: “29.1. Sólo tendrán la consideración de cursos obligatorios los incluidos en el Plan de Formación que será elaborado en los dos primeros meses de cada año y que será negociado entre el Centro y el Comité, revisable cada 6 meses. Los trabajadores podrán hacer llegar a la Dirección
204
Es interesante resaltar que se dispone en muchos de ellos la posibilidad de que
el trabajador haga saber a la dirección de la empresa sus necesidades de formación en
un proceso que se podría denominar de autodetección de necesidades, y ello es así
porque se entiende que es el trabajador quien puede observar sus carencias en materia
formativa y hacérselo saber bien a su representantes en la empresa o bien directamente
a los órganos directivos de las misma. Al mismo tiempo, se da entrada a la posibilidad
de cursar formación continua en la propia empresa o bien en centros reglados de FP452.
La formación no solamente se obtiene de agentes externos a la propia empresa
sino que también puede darse, como se ha apuntado, dentro de la empresa. Y ello es así
porque muchos Convenios señalan la posibilidad de que la formación, sobre todo en
materia de seguridad y salud laboral, se de en las propias instalaciones de la empresa y
bajo su tutela tanto en los momentos iniciales como durante el desarrollo de la actividad
laboral. En consonancia con lo anterior, la tendencia de los convenios es a que la
formación se imparta durante el horario de trabajo y concretamente en el puesto de
trabajo453.
del Centro o a sus representantes las necesidades de formación.29.2. Para facilitar su formación y promoción profesional, el personal afectado por el presente Convenio tendrá derecho a ver facilitada la realización de estudios para la obtención de títulos académicos o profesionales reconocidos oficialmente que estén directamente relacionados con el puesto de trabajo que ocupa y a la realización de cursos de perfeccionamiento, de formación general y de reconversión organizados tanto por el Centro como por las Administraciones Públicas u organismos afines, así como por los sindicatos, siempre que estén directamente relacionados con el puesto de trabajo que ocupa.29.3. En todo caso se garantizará para todos los trabajadores un mínimo de 40 horas anuales de formación, quedando excluida del cómputo la formación en prevención de riesgos laborales específica para el puesto que se desempeñe.29.4. El Centro velará por el acceso efectivo de los trabajadores a tiempo parcial a la formación continua con la finalidad de favorecer su progresión y movilidad profesional en igualdad de condiciones que los trabajadores a tiempo completo, para lo cual los procesos formativos se realizarán en las mismas condiciones que el resto de los trabajadores.29.5. Los cursos relacionados con la actividad laboral y organizados por el Centro, así como aquellos realizados por entidades ajenas y que estén incluidos en el Plan de Formación Anual, tendrán la consideración de tiempo de trabajo y serán impartidos, dentro de lo posible, en la jornada ordinaria. El trabajador tendrá derecho al permiso necesario para la asistencia al curso, incluido el necesario para su desplazamiento, en su caso, así como los gastos de matrícula, desplazamiento y dietas que procedan”.II Convenio Colectivo de la Empresa Centro de Hemoterapia y Hemodonación de Castilla y León, 2008-2009 en http://convenios.juridicas.com/convenios/centro-de-hemoterapia-y-hemodonacion-convenio-2008-2009-castilla-y-leon.html#a29 (22 de enero de 2013).
452 Como en el artículo 29.2 del II Convenio Colectivo de la Empresa Centro de Hemoterapia y Hemodonación de Castilla y León, 2008-2009 mencionado en la nota anterior en el que se facilita la realización de estudios para la obtención de títulos académicos.
453 Así por ejemplo es establece en el Convenio Colectivo Provincial de Trabajo del Sector de la Industria Siderometalúrgica de la provincia de Almería de 2009 en el cual en su artículo 53 referido a la seguridad y salud laboral se establece en relación con la Formación de los trabajadores que “Se estará a lo
205
3.2.5.- FP y prevención de riesgos.
La formación en materia de prevención de riesgos laborales se configura no solo
como un deber de las empresas, que pueden incurrir en responsabilidades varias
incluida la administrativa454 sino como un verdadero deber de los trabajadores455 que
contribuye a crear una cultura de la prevención dentro de las empresas pues implica a
todas las partes. Esto es, la formación en prevención es netamente formativa porque
cumple la doble función de informar sobre los riesgos a los trabajadores tanto de los
riesgos existentes en su puesto de trabajo como de la mejor manera de evitarlos456. Es
considerada así como FP puesto que las materias de seguridad y salud son parte también
del currículo de los ciclos formativos de la enseñanza reglada.
Este derecho-deber referido a la FP en prevención de riesgos laborales se
configura no solo como un derecho colectivo, en cuanto que el empresario transmite la
información a comités de empresa y delegados de personal a fin de que éstos cumplan
con sus obligaciones en materia de seguridad y salud, sino que también sería un
derecho individual del trabajador siendo éste el único destinatario de dicha formación
que no puede delegarse.
dispuesto en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales y demás normativa vigente sobre la materia. Los empresarios deben garantizar que cada trabajador reciba una formación (teórica y práctica) suficiente y adecuada en materia preventiva, centrándose específicamente en el puesto de trabajo o función del trabajador. Esta formación deberá impartirse al comienzo de la contratación y cuando se produzcan cambios en las funciones o en los equipos de trabajo, debiendo repetirse periódicamente, si fuera necesario, a través de las propias empresas o concertándola con servicios ajenos, y deberá realizarse dentro de la jornada de trabajo, siendo el puesto de trabajo el lugar natural para impartirla. Si se realiza fuera de la jornada laboral, habrá de descontarse ese tiempo de la jornada”. Convenio Colectivo Provincial de Trabajo del Sector de la Industria Siderometalúrgica de la provincia de Almería de 2009 en http://convenios.juridicas.com/convenios/industria-siderometalurgica-convenio-colectivo-2008-2010-almeria.html#a53, (22 de enero de 2013).
454 QUIRÓS HIDALGO, J.G.: “Responsabilidad administrativa”, en AA.VV. (Fernández Domínguez, J.J., y Barreiro González, G., Coord.): Compendio de doctrinal legal en materia de prevención de riesgos laborales (especial referencia a los pronunciamientos del Tribunal Superior de justicia de castilla y león y de los Juzgados de los Social de la Comunidad Autónoma), Valladolid (Junta Castilla y León), 2006.
455 CANO GALÁN, Y.: “La formación en prevención de riesgos laborales: su configuración como deber de los trabajadores”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 53, 2008, págs. 203-218.
456 GARCÍA MIGUÉLEZ, M.P.: Prevención de riesgos laborales: Formación e Información, Lisboa (Editorial Juruá), 2010, pág. 136 y ss.
206
Para que este derecho-deber457 considerado individualmente se haga efectivo el
empresario o bien la persona en que delegue debe ser consciente de que tiene que
comprobar que la FP en esta materia ha llegado al trabajador y que éste la comprende,
ha de verificar que el trabajador conoce las cuestiones técnicas y los riesgos propios de
su trabajo. Esta información sobre los riesgos debe ser dada siempre al inicio de la
actividad y a lo largo de ella en cuanto se tenga conocimiento de un nuevo riesgo en el
caso de alteración de alguna circunstancia en el puesto de trabajo porque carecería de
toda lógica informar cuando el trabajador ya está expuesto a los riesgos y en
consecuencia no ha podido prevalerse de los mismos. La nueva regulación de la FP para
el empleo458 incide en el aspecto de que en la formación del trabajador, cualesquiera que
esta sea, están implicados tanto las organizaciones empresariales como las
Administraciones Públicas y las organizaciones sindicales459.
Se puede concluir, por consiguiente, que la formación en prevención de riesgos
laborales es propiamente FP que, aunque presenta diferencias con el resto de actividades
formativas460, forma parte de un proceso de enseñanza y aprendizaje del trabajador en su
puesto de trabajo que se encuadra dentro de la organización de la prevención que hace el
empresario461 y posee las características propias de todo proceso formativo pues tiene
457 SALCEDO BELTRÁN, M.C.: El deber de protección empresarial de la seguridad y la salud de los trabajadores, Valencia (Tirant lo Blanch), 2000, págs. 50-147 ó AA.VV. (FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, J.J., Dir. y BARREIRO GONZÁLEZ, G,. Coord.): Compendio de doctrina legal en materia de prevención de riesgos laborales (especial referencia a los pronunciamientos del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León y de los Juzgados de lo Social de la Comunidad Autónoma), Valladolid (Junta de Castilla y León), 2006.
458 De hecho el artículo 10 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de FP para el empleo en el ámbito laboral al referirse a la oferta formativa de los trabajadores ocupados establece una responsabilidad compartida en el diseño de los programas entre todos los sujetos implicados en la formación.
459 DURÁN LÓPEZ, F. y BENAVIDES, F.G.: Informe de salud laboral. Los riesgos laborales y su prevención, España, 2004, Barcelona (Atelier), 2004, págs. 91 y ss.
460 “[...] Como notas características de la formación en prevención de riesgos con respecto a otros tipos de formación, ya sea la profesional, o la específica para el desempeño de funciones preventivas (de nivel básico, intermedio o superior, a la cual posteriormente será hecha alusión) cabe mencionar las siguientes: la ausencia de “homologación oficial”, respecto del contenido concreto en cada actividad y, más en concreto en cada organización productiva. […] Una segunda nota característica sería la “libertad de forma”. GARCÍA MIGUÉLEZ, M.P.: Prevención de riesgos laborales: Formación e Información, cit., págs. 154-155.
461 LUQUE PARRA, M.: La organización de la prevención en la empresa, Valencia (Tirant lo Blanch), 2001, págs. 12-63.
207
unos objetivos dirigidos especialmente a la consecución de unos fines, cuenta con unos
materiales formativos, y comprende las acciones para verificar que el proceso formativo
se ha cumplido eficazmente como es la obligación del empresario de controlar que el
trabajador posee los conocimientos en materia de prevención en riesgos laborales
mediante los oportunos controles, supervisión del proceso de enseñanza-aprendizaje y
registro de las actividades formativas.
No obstante, no se deben confundir los deberes de información y el de
formación por parte del empresario aunque están íntimamente conectados462, ya que el
primero sería una mera labor pasiva del empresario que éste cumple con el simple acto
de suministrar los datos sobre los riesgos habidos en un concreto puesto de trabajo
mientras que el deber de formación implica una actividad, una constante labor del
empresario en relación con el resto de agentes implicados incluido el propio trabajador
para lograr la capacitación del trabajador. En este sentido, la labor formativa sería parte
de las actividades normales del empresario en orden a mejorar la competitividad de la
empresa siendo la FP, como se ha apuntado, una parte de la cultura empresarial y un
elemento estratégico para conseguir un mejor posicionamiento de la empresa en el
mercado. La FP tiende a modificar los comportamientos del trabajador incluido el
ámbito de la prevención de riesgos laborales que como se ha visto es parte de la FP que
se da en la empresa. Es decir, la formación va más allá463 que la propia información.
Aspira a cambiar al trabajador y sus comportamientos en los ámbitos técnico, personal
y de cultura de la prevención. Tiene un contenido más completo y más complejo, al ser
el trabajador sujeto activo del proceso y no un mero sujeto pasivo sin potencial de
actuación.
Además, la formación, al contrario que la mera información, incluye
necesariamente aspectos teórico prácticos, puesto que se considera que el trabajador
debe demostrar que ha entendido y porque, dentro del deber de supervisión y
462 GARRIGUES JIMÉNEZ, A.: La organización de la prevención en la empresa, Castellón de la
Plana (Universidad Jaime I), 1997. 463 LLUIS Y NAVAS, J.: Derecho de la Seguridad e Higiene en el trabajo. Teoría general,
organización responsabilidades, jurisprudencia, Barcelona, (Cedecs), 1996, pág. 186.
208
evaluación, la mejor manera de comprobar que el proceso de enseñanza-aprendizaje se
ha llevado de manera efectiva es el aspecto práctico. Con todo, ambas, teoría y práctica,
están al mismo nivel y no puede hablarse de que una predomine sobre la otra, siendo
ambas concurrentes y sin que entren en competencia pues la teoría no sirve sin la
práctica y lo mismo se puede decir a la inversa.
En cuanto a los aspectos comunes a ambas, la formación y la información, las
dos deben ser las correspondientes al puesto de trabajo en concreto, no cumpliéndose la
obligación si el empresario se limita a ofrecer conocimientos de carácter genérico y sin
que tengan una relación directa con el puesto de trabajo o las labores a desarrollar por
el trabajador e incluso con las propias circunstancias personales de la persona
destinataria de la formación. Se consideraría la formación adecuada cuando se tienen
en cuenta todas las variables de duración, adecuación al puesto de trabajo, suficiencia y
adaptación al trabajador. La evolución de los riesgos dentro del puesto de trabajo
también sería una cuestión importante en orden a esa suficiencia, dado que la
formación se consideraría adaptada cuando tuviera en cuenta las innovaciones técnicas
introducidas u operadas en el puesto de trabajo, con las nuevas medidas de protección y
más en un entorno empresarial dinámico y cambiante como el que se da hoy en día en
las empresas a nivel global que crea incluso oportunidades de mercado para su
gestión464. Los riesgos inherentes a otros puestos de trabajo que directa o indirectamente
pudieran afectar al trabajador también deberían incluirse en estos dos deberes465. Sólo
así se cumpliría el deber de información y el de FP para el puesto de trabajo.
Por último, la formación debe ser constante, dado que no se acaba en el
momento posterior a la incorporación del trabajador, sino que ha de realizarse siempre y
cuando sea necesaria, sin que importe que esta se repita o reitere, siendo válido el
principio de refrescar los conocimientos adquiridos o por el simple hecho de que la
repetición contribuye a afianzar el proceso de enseñanza-aprendizaje de todo proceso
464 MOLINA NAVARRETE, C.: “La salud laboral como mercado y las nuevas sociedades mercantiles de prevención. Comentario del RD 688/2005, de 10 de junio, regulador del régimen de funcionamiento de las MATEPSS como SPA”, Revista de Trabajo y Seguridad Social (Centro de Estudios Financieros, núm. 271, 2005, pág. 149 y ss.
465 CANO GALÁN, Y.: “La formación en prevención de riesgos laborales: su configuración como deber de los trabajadores”, cit., pág. 213.
209
formativo, evitando su olvido. Con esta reiteración se contribuye a evitar la peligrosa
sensación de desprecio del peligro que siempre acecha dentro de cualquier proceso de
trabajo y que es una de las principales causas de siniestralidad dentro de las empresas
que se ve aumentada por el uso frecuente de las subcontratas466.
El empresario se configura así dentro de su deber de FP y prevención de riesgos
laborales, en un “deudor de seguridad” y el trabajador en un “acreedor de seguridad”467,
derivándose las consecuencias naturales a tal condición pues el obligado básicamente es
el empleador y por lo tanto, el incumplimiento lleva implícito que se derive un régimen
sancionador graduado en función de la categoría de dicho incumplimiento. Esta
responsabilidad del empresario es concebida tanto doctrinal como jurisprudencialmente
como una responsabilidad amplia y que puede incluir a empresas subrogadas y a otro
tipo de terceros u empleadores por diversas razones468. Al considerarse el proceso
productivo como un proceso que conlleva esencialmente riesgos todos los que están
inmersos en el mismo tienen que tener un especial cuidado y dedicación. La inclusión
de una responsabilidad amplia en el deber de FP conlleva que se tenga un plus de
atención por parte de todos quienes intervienen en el trabajo, incluidos proveedores de
maquinaria, instaladores, trabajadores, empresarios, compañeros de trabajo y empresas
que se subroguen en las obligaciones del empleador en materia de FP469. Esta
responsabilidad no es algo inconcreto, sino que podría derivar en responsabilidad penal,
466 GARCÍA MURCIA, J.: “Régimen de responsabilidades en materia de seguridad y salud en el
trabajo”, en AA.VV. (CASAS BAAMONDE, M.E.; PALOMEQUE LÓPEZ, M.C. y VALDÉS DALRÉ, F. Coords.) Seguridad y salud en el trabajo, el nuevo derecho de prevención de riesgos profesionales, Madrid (La Ley-Actualidad), 1997, pág. 227.
467 ALFONSO MELLADO, C.L.: “La responsabilidad de terceros por “accidente” de trabajo”, en www.iuslabor.org/wp-content/plugins/download.../download.php?id. (23 de enero de 2013).
468 “[…] Las razones para atribuir responsabilidad a esos otros empleadores derivan en algunos casos de su especial relación con el proceso productivo, bien por la titularidad del local en el que se trabaja o por el control del proceso productivo en el que se inserta el trabajador, bien por los riesgos que generan en el espacio de trabajo común. En otros casos las razones son bien distintas y se derivan de una finalidad social, la de evitar que la descentralización productiva acabe en una disminución del nivel de garantía de la seguridad y salud laboral, que es en definitiva lo que justifica ciertas obligaciones atribuidas al empresario principal en los casos de contrata”. ALFONSO MELLADO, C.L.: “La responsabilidad de terceros por “accidente” de trabajo”, cit., pág. 5.
469 MOLINER TAMBORERO, G.: “La responsabilidad civil empresarial derivada del incumplimiento de las previsiones contenidas en la Ley 31/1995, de prevención de riesgos laborales”, Actualidad Laboral, núm. 19, 1996, pág. 406.
210
administrativa, civil e incluso con la seguridad social por los gastos sanitarios
realizados.
En cuanto al momento en que la FP en prevención de riesgos laborales deba
darse, parece claro que, a tenor de la legislación y lo establecido en los diversos
Convenios Colectivos que tratan de la materia, esta debe darse dentro de la jornada de
trabajo y solo de forma excepcional fuera de ella y con las compensaciones al efecto. En
este punto la doctrina es unánime y deviene de la interpretación estricta del artículo 19.2
de la LPRL que dispone que tiene que darse, siempre que sea posible, dentro de la
jornada de trabajo, y si esta formación no se diera la responsabilidad del empresario se
agravaría470. Sin embargo, la interpretación de la literalidad de la norma suscita algunas
cuestiones interpretativas como si la formación en prevención puede o no incluirse
dentro de la jornada ordinaria en relación con el trabajo efectivo o la relativa a la
circunstancia de cuando es imposible desarrollarla dentro del horario habitual.
Y en lo relativo al lugar de formación, no parece haber una predilección porque
sea en la empresa y concretamente en el puesto de trabajo, quedando abierta la
posibilidad de que sea en la empresa o fuera de ella e incluyendo a quien la imparte,
pues puede ser tanto con medios del propio empresario como medios ajenos al
mismo471. Ahora bien, parece sensato diferenciar entre formación teórica y formación
práctica. Para la primera no hay nada en contra de que esta sea impartida fuera de la
empresa pero en cuanto a la formación práctica sí que parece lógico que se dé en el
puesto de trabajo y que esta sea útil y específica, es decir, adecuada al puesto que se va
a desempeñar o se está desempeñando472 donde se posee la maquinaria con la que va a
trabajar habitualmente el trabajador y, además, se trata de un ambiente completo en el
que las interacciones con el entorno son esenciales. Y ese entorno incluye no solamente
470 FERREIRO REGUEIRO, C.: “Artículo 19. Formación de los trabajadores”, en AA.VV.
(CABEZA PEREIRO, J. y LOUSADA AROCHENA, J.F., Coords.): Comentarios a la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, Granada (Comares), 1998, pág. 94.
471 DÍAZ MOLINER, R.: Derecho de prevención de riesgos laborales, cit., págs. 368. 472 SAGARDOY DE SIMÓN, I.: “Formación de los Trabajadores”, en BOTANA LÓPEZ, J. Mª.;
SAGARDOY DE SIMÓN, I.; FERNÁNDEZ MARCOS, L. y FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, J.J. (IGLESIAS CABERO, M., Coords.): Comentarios a la Ley de prevención de Riesgos Laborales, Madrid (Civitas), 1997, pág. 112.
211
las instalaciones y maquinaria, sino también las relaciones personales con otros
trabajadores, que no hay que olvidar, también forman parte de las labores preventivas y
a quienes compete por tanto, una parte de esa formación en el puesto de trabajo.
Mención aparte merece la formación en prevención dentro del sistema educativo
que como se ha expuesto, es el primer paso -y cada vez con mayor incidencia-, de la
formación de los trabajadores en las empresas ya que éstas cada día recurren con más
asiduidad al reclutamiento de sus trabajadores a través de la FP reglada.
Dentro de la inclusión de una verdadera cultura preventiva que los poderes
públicos han de estimular y promover473 adquiere especial importancia la prevención
dentro de la FP reglada, concretamente dentro de los ciclos formativos de grado medio y
superior, aunque cabría incluir también la nueva FP básica. En efecto, dentro de los
ciclos formativos habría que distinguir aquéllos derivados de la LOGSE que incluían el
módulo de FOL y los ciclos derivados de la LOE que incluyen el módulo denominado
Empresa e Iniciativa Emprendedora y también el módulo de FOL. La idea que subyace
es introducir la cultura de la prevención en los niveles iniciales de la formación de los
trabajadores474, esto es, cuando estos son alumnos de FP, siguiendo la práctica de que los
riesgos deben ser evitados antes de que se presenten.
En ambos módulos la formación en materia de prevención en riesgos laborales
ocupa gran parte de las horas asignadas a los mismos en consonancia con uno de los
fines y objetivos de la FP como es el de prevenir los riesgos laborales y la adopción de
toda clase de medios preventivos que garanticen un trabajo en óptimas condiciones
tanto de seguridad como de salud entendida esta en un concepto amplio de salud
psíquica y física de los trabajadores475.
473 El artículo 40 de la Constitución española establece que: “[...] Asimismo, los poderes públicos fomentarán una política que garantice la formación y readaptación profesionales; velarán por la seguridad e higiene en el trabajo y garantizarán el descanso necesario, mediante la limitación de la jornada laboral, las vacaciones periódicas retribuidas y la promoción de centros adecuados”.
474 MARTÍN, E.: “La importancia de la Prevención de Riesgos Laborales en el módulo de Formación y Orientación Laboral”, en http://comunidad.uem.es/formacionprofesionalsuperior/2012/6/6/ la-importancia-la-prevencion-riesgos-laborales-el (23 de enero de 2013).
475 Así lo establece el artículo 3 del RD 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general de la FP del sistema educativo que expresamente señala entre los principios y
212
El módulo de FOL es pues una apuesta del sistema educativo por dar una
primera formación laboral y profesional a los alumnos de los ciclos formativos e incluye
expresamente la formación en prevención de riesgos laborales. La normativa reguladora
de este módulo pone especial hincapié en tres pilares sobre los que debe basarse el
mismo como es la formación para adquirir competencias básicas en orientación laboral,
incluyéndose las habilidades para aprender a lo largo de la vida, el aprendizaje de las
oportunidades de empleo mediante el diseño de itinerarios profesionales y el acceso a
un puesto de trabajo, y la comprensión de la diversidad de las relaciones laborales lo
que se conectaría de modo expreso con la futura formación que como trabajadores
recibirán en el entorno laboral encadenándose así la formación académica y la que se va
a dar en materia de prevención de riesgos profesionales en el entorno laboral476.
Asimismo, la formación en materia de legislación laboral, comprendiendo los aspectos
derivados de la relación laboral, los derechos y deberes del trabajador y los aspectos
derivados del contrato de trabajo y la negociación colectiva y por último, la formación
en prevención de riesgos laborales y en salud laboral, mediante el aprendizaje de
contenidos relacionados con la salud laboral y los riesgos generales y concretos de la
familia profesional en la que se inserte el módulo.
Las programaciones del módulo de FOL incorporan en los centros educativos las
previsiones legales concretando el curriculo del mismo aplicándolo a una familia
profesional determinada y dentro de ella a un ciclo de grado medio o superior en
concreto y teniendo en cuenta el entorno en que está inmerso el centro y de acuerdo con
el Proyecto Educativo del mismo. El módulo de FOL concreta en las programaciones
las finalidades477 que deben acoger también las competencias sociales y personales que
objetivos generales el de: “[...] Prevenir los riesgos laborales y medioambientales y adoptar medidas para trabajar en condiciones de seguridad y salud”.
476 FERNÁNDEZ LÓPEZ, Mª. F.: “Formación en materia de riesgos profesionales”, en AA.VV. 8OJEDA AVILÉS, A.; ALARCÓN CARACUEL, M.R. y RODRÍGUEZ RAMOS, Mª.J., Coords.): La prevención de riesgos laborales, Aspectos clave de la Ley 31/1995, Pamplona (Aranzadi), 1996, pág.301.
477 Como ejemplo de esta concreción se puede señalar los objetivos establecidos del Ciclo Formativo de grado superior de Gestión de Alojamientos Turísticos a las que se refiere el RD 1686/2007 por el que se establecen estas enseñanzas al establecerse que son objetivos los siguientes: “1. Selecciona oportunidades de empleo, identificando las diferentes posibilidades de inserción y las alternativas de aprendizaje a lo largo de la vida. 2. Aplica las estrategias del trabajo en equipo, valorando su eficacia y eficiencia para la consecución de los objetivos de la organización. entre los miembros de un grupo como
213
el alumno debe tener al finalizar el ciclo formativo. Este tipo de competencias es
esencial para su desarrollo en el puesto de trabajo, la relación con el entorno que incluye
la comprensión de ser parte de un colectivo con los derechos y obligaciones que ello
supone y que también incluye la cultura preventiva teniendo como objetivo no solo la
propia seguridad sino la seguridad ajena.
Es en la concreción curricular donde se disponenn y se adaptan las previsiones
en materia de prevención y seguridad contextualizándolas478 tanto a la familia
profesional en cuestión como al propio ciclo formativo y al entorno social y económico.
Esta adaptación también se refiere a las empresas con las que el centro tenga
formalizados convenios para la realización de la FCT de modo que el alumno pueda
realizar el módulo de prácticas en un entorno empresarial en el que pueda poner a
prueba sus habilidades. Es en la programación, en todo caso, donde se observará el
resultado práctico de la exigencia legal de adaptación.
Sin embargo, de la práctica diaria de las labores preventivas en los centros de FP,
parecen extraerse conclusiones en las que queda en evidencia que la cultura preventiva
dista aún mucho de entrar con fuerza dentro de los ciclos formativos479. La prevención
ofertada en la FP es, como se ha visto, importante, pues los aspectos preventivos y la
salud laboral forman parte del currículo y son bastantes las unidades didácticas en torno
a estos temas que aparecen dentro de las programaciones de cada ciclo formativo, bien
sean estos de grado medio o de grado superior. un aspecto característico de las organizaciones. 3. Ejerce los derechos y cumple las obligaciones que se derivan de las relaciones laborales, reconociéndolas en los diferentes contratos de trabajo. 4. Determina la acción protectora del sistema de la Seguridad Social ante las distintas contingencias cubiertas, identificando las distintas clases de prestaciones. 5. Evalúa los riesgos derivados de su actividad, analizando las condiciones de trabajo y los factores de riesgo presentes en su entorno laboral 6. Participa en la elaboración de un plan de prevención de riesgos en una pequeña empresa identificando las responsabilidades de todos los agentes implicados. 7. Aplica las medidas de prevención y protección, analizando las situaciones de riesgo en el entorno laboral del técnico de superior en alojamiento turístico”.
478 El artículo 23.4 del RD 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general de la FP del sistema educativo establece que: “4. La concreción curricular de este módulo profesional estará contextualizada a las características propias de cada familia profesional o del sector productivo correspondiente al título”.
479 MARÍN ANDRÉS, M.A y MARÍN ANDRÉS, F.: “La formación en prevención de riesgos laborales en el sistema educativo”, Revista Gestión Práctica de Riesgos Laborales, núm. 45, 2008, pág. 42.
214
Los profesores son una parte muy importante en la promoción y puesta en valor
de la cultura preventiva dentro de la FP pues son un ejemplo en cuanto a su propio
comportamiento y el grado de implicación en la promoción de estas medidas, sin
embargo, la sensibilidad que debería reinar entre el colectivo aún no es suficiente y ello
puede ser debido a una falta de formación específica en prevención de riesgos laborales
e incluso a que se considere que no es un tema importante en detrimento de otras partes
del módulo de FOL como puede ser la legislación laboral o los propios aspectos
relacionados con la orientación profesional.
Esta falta de sensibilidad se concreta, según algunos estudios480, en que en las
propias clases no se adoptan medidas de seguridad o se ponen en práctica, y tampoco
hay medios materiales para que los alumnos experimenten con ellos o por lo menos que
los puedan observar in situ, y lo que parece más preocupante, tampoco parece que se
haya planteado en los órganos docentes, al efecto, la necesidad de adquirir el material
relacionado con la seguridad y salud en el trabajo, por lo que no puede hablarse de que
sea un simple tema de falta de medios económicos, sino de falta de concienciación
sobre la importancia de que los alumnos de FP cuenten en el propio centro con Equipos
de Protección Individual (EPIS) propios de su familia profesional y ciclo formativo.
Tampoco parece que los profesores se muestren receptivos a la necesidad de contar con
estos materiales en el aula.
Otro punto importante en cuanto a la falta de concienciación sobre la
importancia de la prevención en la etapa de FP es en lo referente a la preparación de los
profesores de la materia. Actualmente para acceder al Cuerpo de Catedráticos de
Enseñanza Secundaria, Profesores de Enseñanza Secundaria y Profesores Técnicos se
deben atener a lo establecido por la legislación de referencia481, que básicamente
480 En este sentido la encuesta realizada por los profesores Pedro Manuel Acevedo y Santiago
Perandones, es muy reveladora al haberse realizado un amplio muestreo entre profesores de la especialidad de Formación y Orientación Laboral con pequeños márgenes de error (3 %) y fuertes márgenes de confianza (95 %) que evidencian conclusiones que como mínimo, sirven de acicate para que estos temas se trabajen con más profundidad. ACEVEDO HERNÁNDEZ, P.M. y PERANDONES MARRERO, S.: “¿Contribuye el sistema educativo a la promoción de una cultura de trabajo basada en la prevención de los riesgos laborales?”, en http://www.prevencionintegral.com (25 de enero de 2013).
481 RD 1834/2008, de 8 de noviembre, por el que se definen las condiciones de formación para el
215
atribuye la docencia de los módulos de FP en función de lo establecido en diferentes
decretos reguladores. En la propia legislación se hace referencia a la necesidad de cursar
el Máster de formación pedagógica y didáctica para acceder a los cuerpos de profesores
y catedráticos antes mencionados, y en concreto para la especialidad de FOL que tiene
atribuciones docentes no solo en FP sino también en la propia enseñanza secundaria
obligatoria. El problema es la disparidad existente entre las carreras universitarias que
posibilitan el acceso a la especialidad de FOL dado que muchas de las que dan acceso al
máster son de orden tan diferente como Psicología o Derecho. Aunque ese problema ha
sido, en parte, solucionado por algunas Universidades estableciendo criterios de
preferencia en el acceso al Máster, estableciéndose grados de preferencia, de modo que
habrá grados de preferencia alta, grados de preferencia media y grados de preferencia
baja482. Aun cuando los contenidos de los diferentes Máster incluyen los relacionados
con la prevención y su importancia y en los propios temarios una gran parte de estos
están dedicados a la prevención, hay que contar con que esta obligación de realización
del Máster es relativamente reciente y es evidente que los frutos no se verán hasta
pasados unos años. La amplia atribución docente a los profesores de FOL plasmadas en
el RD 665/2015, de 17 de julio, por el que se desarrollan determinadas disposiciones
relativas al ejercicio de la docencia en la ESO, el Bachillerato, la FP y las enseñanzas de
régimen especial, a la formación inicial del profesorado y a las especialidades de los
cuerpos docentes de Enseñanza Secundaria pueden contribuir a introducir en una mayor
parte del alumnado la cultura de la prevención.
ejercicio de la docencia en la educación secundaria obligatoria, el bachillerato, la FP y las enseñanzas de régimen especial y se establecen las especialidades de los cuerpos docentes de enseñanza secundaria.
482 Un ejemplo se observa en la Universidad de Málaga la cual en su diseño del Máster de formación pedagógica y didáctica que establece en relación con la especialidad de Formación y Orientación laboral (FOL) una lista: “a) Relación de titulaciones con preferencia alta para el accceso: dip. ciencias empresariales, dip. educacion social, dip. gestión y administración pública, dip. relaciones laborales, dip. trabajo social, ldo. administración y dirección de empresas, ldo. ciencias del trabajo, ldo. ciencias políticas y de la administracion, ldo. derecho, ldo. economía, ldo. psicología, ldo. Sociología; b) Relación de titulaciones con preferencia media para el acceso. no importa el orden de la relación, todas las titulaciones se tratan en pie de igualdad dentro de este cuadro. ingeniero organización industrial, ldo. ciencias actuariales y financieras, ldo. investigación y técnicas de mercado; c) Relación de titulaciones con preferencia baja para el acceso. No existen otras titulaciones con acceso”. Universidad de Málaga, Máster Universitario en profesorado de educación secundaria obligatoria y bachillerato, FP y enseñanza de idiomas, en http://www.pop.uma.es/masterprofesorado/pdf/masterprofesoradoeso1011.pdf (25 de enero de 2013).
216
En cuanto a la titulación del profesorado de FOL en relación con la formación en
prevención de riesgos laborales mediante la acreditación de los niveles establecidos por
la legislación de referencia parece ser también escasa483. Esta circunstancia invita a que
por parte de las autoridades académicas se promueva la formación en prevención de
riesgos laborales dentro del diseño anual de la planificación de la formación para
profesores en las diferentes Comunidades Autónomas al mismo tiempo que por las
mismas se debería dotar a los centros educativos y en especial a los Institutos de
Educación Secundaria que impartan ciclos de FP y a los Centros Integrados de FP del
materia adecuado para que esté constantemente en las aulas y a disposición de alumnos
y profesores. La presencia de paneles informativos relacionados con la prevención, la
instauración de un aula de prevención centrada en los riesgos laborales y la salud laboral
dentro de los centros, la existencia de maquinaria de medición de riesgos como pueden
ser dosímetros, analizadores de ruidos de impacto, nivel de pico, u otros similares
pondrían a los alumnos en relación directa y práctica con los riesgos existentes en el
puesto de trabajo que un día van a ocupar e introduciría como una realidad cotidiana la
presencia de estos riesgos acostumbrándose a su utilización. Se trataría así de incluir, de
una vez por todas, la cultura de la prevención en las aulas de FP. También ayudaría a
que en los Convenios Colectivos se tomará como cuestión ineludible e importante la
referencia a la FP como instrumento al servicio del deber de formación en prevención
de todos los trabajadores y como un primer paso en la formación en prevención a lo
largo de toda la vida del trabajador.
Es de destacar que, en la actualidad, ya existe un ciclo formativo especializado
en prevención de riesgos laborales, regulado por RD 1161/2001, de 26 de octubre, por
el que se regula el título de Técnico superior en Prevención de Riesgos Profesionales y
las correspondientes enseñanzas mínimas y que el Ministerio de Educación ya ha
elaborado el borrador del nuevo título LOE484 de Técnico Superior en Prevención de
483 ACEVEDO HERNÁNDEZ, P.M. y PERANDONES MARRERO, S.: “¿Contribuye el sistema
educativo a la promoción de una cultura de trabajo basada en la prevención de los riesgos laborales?”, cit., pág. 3.
484 El borrador del RD se hace conforme a lo establecido en el RD 1147/2011, de 29 de julio, y “tiene por objeto el establecimiento del título de Técnico Superior en Prevención de Riesgos Profesionales con carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, así como de sus
217
Riesgos Profesionales. Con este título se plasma la preocupación por la FP en
prevención y por la formación de especialistas en este ramo. El ciclo constará de dos
mil horas y enumera las competencias que debe poseer el futuro titulado dividiéndolas
en competencias generales y competencias profesionales, personales y sociales. Las
generales comprenden las labores de asesoría y apoyo a los diferentes órganos
responsables dentro de la estructura jerárquica de la empresa mientras que las segundas
competencias están referidas a labores de planificación, ejecución y evaluación de la
política de prevención dentro de la empresa.
Es significativo también que el título LOE en Prevención de riesgos se ponga en
relación con el CNCP incluyéndose una relación de cualificaciones profesionales y
unidades de competencia que estarán incluidas en el Título. Como se ha visto, será el
CNCP el instrumento básico al que harán relación no solo este Título sino todos los
futuros títulos que vayan renovando a los anteriores derivados de la LOGSE. El ciclo
capacita a su vez para la realización de las tareas de labor preventiva correspondientes al
nivel intermedio lo que le permite crear una conexión con las labores preventivas dentro
de la empresa y aumentar la salida laboral de estos estudios485.
3.2.6.- La formación en la negociación colectiva de Castilla y León.
La importancia de la FP en la negociación colectiva que se ha llevado y se lleva
a cabo en la Comunidad Autónoma de Castilla y León está en la misma línea que la
observada a nivel nacional. De hecho, la importancia que se le da a los temas de
seguridad y salud en los Convenios de Castilla y León no es desdeñable, confirmando
el interés por el fomento de la cultura de la prevención en los trabajadores de la
Comunidad Autónoma486. No obstante, por la peculiaridad de los sectores propios de la
economía de la Comunidad, la negociación también tiene sus particularidades.
correspondientes enseñanzas mínimas”. Proyecto de RD por el que se establece el título de Técnico Superior en Prevención de Riesgos Profesionales y se fijan sus enseñanzas mínimas, en http://www.todofp.es/dctm/todofp/ (28 de enero de 2013).
485 Nivel intermedio que está establecido en el artículo 36, del RD 39/1997 de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención.
486 MARTÍNEZ BARROSO, Mª.R.: “Información y formación de los trabajadores”, en AA.VV.
218
En general se observa en algunos de los Convenios Colectivos que existe un
apartado específico para la FP. Esta referencia no se hace mediante la introducción en
una Disposición Adicional sino a través del propio texto articulado del Convenio
reforzando la importancia de este punto dentro de la negociación487, aunque en algunos
la referencia sea más bien escasa488 y limitada y, en otros, la referencia a la formación se
haga dentro del apartado de los permisos de los trabajadores489. Se siguen primando
otros aspectos como el tiempo de trabajo490 o los aspectos salariales.
En muchos de ellos se produce asimismo una remisión general a los Acuerdos
Nacionales de Formación Continua, fundamentalmente a efectos de mejora de la
organización y de la gestión de la formación. Esta remisión general se complementa
mediante la declaración en el articulado de los Convenios por parte de los firmantes
del mismo en torno a la importancia que se le da a la formación continua, importancia
que va a quedar sancionada, como se verá, mediante un régimen de obligaciones en
cuanto a la formación y a los deberes de los trabajadores en esta materia. Se configura
así la formación como un derecho-deber que el Estado ha promovido y que se ha
concretado en la negociación colectiva491, de modo que ya no es solo una obligación
FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, J.J., Dir. y BARREIRO GONZÁLEZ, G., Coord.): La seguridad y salud en el trabajo a través de los Convenios Colectivos de Castilla y León, León (Junta de Castilla y León/Universidad de León), 2006, pág. 117 y ss.
487 Así puede observarse entre otros en el Convenio Colectivo para el sector de Actividades Forestales de Castilla y León 2008-2012 que dedica íntegro el Capítulo XI a la FP.
488 Tal y como sucede en el VI Convenio Colectivo de Medianas Superficies de Alimentación de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, 2007-2009 que dedica un solo artículo al apartado de la FP y que, además, realiza una simple referencia a los Acuerdos Nacionales sobre Formación Continua.
489 Como se observa en el Convenio Colectivo para empresas y trabajadores de Transporte de Enfermos y Accidentados en Ambulancia de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, 2007-2010.
490 DUEÑAS HERRERO, L.J.: “Algunos ejemplos de la negociación del tiempo de trabajo en los Convenios Colectivos de Castilla y León”, Revista Universitaria de Ciencias del trabajo, núm. 11,2010, págs. 245-270.
491 Ello lo expresan con claridad algunos autores al afirmar que: “En tal sentido, este derecho podría caracterizarse, como algunos otros de los que integran la panoplia de derechos fundamentales, como un derecho-deber. Es así, por cuanto la capacitación es parte del derecho-deber de educarse y porque -al margen de que ello esté consignado expresamente en algunas legislaciones y puede verse como una consecuencia del deber social de trabajar al que se refieren varios textos constitucionales-, parece razonable considerar que la obligación de los trabajadores de formarse profesionalmente o mejorar su capacitación profesional se asienta sobre principios generales y sobre el paralelismo de las obligaciones de ambas partes derivadas del contrato de trabajo”. BARBAGELATA, H.; BARRETTO GHIONE, H. y HENDERSON. H.: El Derecho a la FP y las normas internacionales, cit., pág. 16.
219
por parte de los empresarios en cuanto a su participación en el diseño y el control de
las diferentes acciones formativas que se programen sino que es el propio trabajador el
sujeto activo de la formación asumiendo el deber de participar en dichas acciones y,
como sujeto activo, no bastaría una mera asistencia a la acción formativa sino que sería
necesario que la formación recibida fuera susceptible de ser comprobada y solo se
podría eximir de la misma en casos excepcionales y en todo caso, justificados como
cualquier otra falta de asistencia al trabajo.
Los Convenios Colectivos de Castilla y León hacen referencia en menor medida
a una consideración general de la FP configurándola como un factor estratégico que
otorga a las empresas mayor competitividad. Esta singular concepción no aparece en
todos los Convenios492 y sin embargo, sería deseable que se extendiera entre los
firmantes de los mismos esa visión amplia que enlaza con una cultura empresarial que
promueve la FP dentro de los valores de la empresa.
En cuanto al contenido del derecho a la FP no aparece suficientemente
desarrollado en los Convenios Colectivos de la Comunidad aunque en los que lo hace se
observa que el derecho se configura con una serie de características, y así se hace
mención a que la FP sea “adecuada”493, referencia general que pone el énfasis en la
adaptación de la formación a los cambios operados en el puesto de trabajo y a la calidad
en el mismo puesto que se entiende que el sistema de formación está orientado a la
producción de las competencias profesionales que el mercado laboral demande494 y a
ofrecer a las personas las competencias de orden social necesarias para desenvolverse en
su puesto y en los que en el futuro pudiera ocupar en la empresa al mismo tiempo que
de contribuir a la permanente actualización del propio sistema de FP. De ahí que se
492 No se menciona en el II Convenio Colectivo de la Empresa Centro de Hemoterapia y Hemodonación de Castilla y León, 2008-2009, ni en el I Convenio Colectivo de Fincas Urbanas de la Comunidad de Castilla y León, 2007-2009, ni en otros similares siendo de las pocas referencias la que aparece en el Convenio Colectivo para el sector de Actividades Forestales de Castilla y León 2008-2012 que dedica íntegro el Capítulo XI a la FP que expresamente establece: “[…] consideran la Formación Continua de los trabajadores como un elemento estratégico que permite compatibilizar la mayor competitividad de las empresas con la formación individual y el desarrollo profesional del trabajador”.
493 II Convenio Colectivo para el sector de Actividades Forestales de Castilla y León 2008-2012. 494 LÓPEZ ROMITO, F.S.: “Evaluación de la calidad del Sistema de FP”, en http://www.uv.es
/soespe/2SeminarioLOPEZ-ROMITOPancho.pdf (28 de enero de 2013).
220
hable también de que uno de los objetivos de la formación ofrecida sea la facilitación
del proceso de inserción del trabajador en la vida profesional, entendiéndose ese
proceso de inserción no como de mera incorporación en el trabajo sino de integración en
el mismo de una manera completa una vez que el trabajador comienza su andadura en la
empresa o bien se opera una innovación en el puesto de trabajo. Además el concepto de
integración implica también, no solo la adquisición de las competencias básicas y
técnicas propias de una determinada profesión sino la comprensión de las relaciones
laborales que comprenden la adaptación personal y social de los trabajadores.
La calidad en el desempeño del puesto de trabajo es otro de los puntos en los que
insisten los Convenios Colectivos que otorgan una mayor importancia a la formación495.
La calidad es entendida en un doble sentido, en cuanto que mejora de los procesos que
se lleven a cabo dentro de la empresa, como calidad referida al propio puesto de trabajo,
mejorándose en los aspectos preventivos, retributivos y en general, cuanto abarque su
desempeño. El hecho de incluir el concepto de calidad dentro del apartado de formación
implica la acepción del principio de ampliación del concepto de trabajo en el que los
trabajadores tengan un papel más destacado y en el que los aspectos sociales y
personales se adhieran a los meramente técnicos, tanto es así, que se ha señalado que,
tras haberse trabajado en formación con criterios impuestos desde los órganos directivos
de la empresa, cada vez más el acento de la formación se pone en manos de los propios
trabajadores; ahora bien, eso solo sería posible si se cuenta en la plantilla de la empresa
con trabajadores con un alto grado de madurez y que se sientan conscientes de su propia
responsabilidad en cuanto a su propia formación496.
En cuanto a cómo tiene que ser la formación que se ofrezca hay significativas
referencias en torno a la orientación de la formación. Preferentemente se plantea una FP
495 Un claro ejemplo se observa en el II Convenio colectivo del Personal Laboral de administración y Servicios de las Universidades Públicas de Castilla y León.
496 “[…] Esta idea de la responsabilidad de los trabajadores o su participación en la evaluación y perfeccionamiento de su propia formación dentro de la empresa sólo resulta correcta para las empresas que apuestan cada vez más dentro de su producción o sus servicios por la figura del trabajador auto responsable. Los objetivos generales de la formación continua hacen que esta competencia se cuente entre las actuaciones responsables dentro de una empresa; por ello, será correcto convertir también al trabajador en experto en su propia formación continua”. STAHL, T.: “La Formación Continua en la empresa: tendencias en las empresas europeas”, Revista europea de FP, cit., pág. 33.
221
que tenga por objeto las nuevas tecnologías incluyéndose la formación en la modalidad
a distancia y utilizándose las nuevas tecnologías497 o refiriéndose directamente a la
adaptación tecnológica como medio para la creación de nuevos empleos498.
Esa formación se daría bien a lo largo del desempeño del puesto de trabajo como
de forma específica o, simplemente, con una relación general con el puesto de trabajo
sin que necesariamente tenga una relación directa con el trabajo que se esté realizando
puesto que se piensa que las enseñanzas en nuevas tecnologías tienen en esencia
aplicación a la mayoría de los procesos que operan en las organizaciones empresariales
modernas. La formación de este tipo se basa en el análisis de los puestos de trabajo y de
las necesidades que estos puestos demandan, así como que también depende de la
evolución de las propias tecnologías aplicadas al puesto y de su relación con el mismo.
En cuanto al tiempo de trabajo dedicado a la formación, en la mayoría de los
Convenios que la contemplan, se opta por la formación en horario de trabajo499, siempre
497 El II Convenio colectivo del Personal Laboral de administración y Servicios de las Universidades Públicas de Castilla y León establece expresamente en su artículo 28 que: […] Se fomentará la formación on line, a cuyo objeto, a través de contactos con los distintos profesionales en los distintos niveles de las Unidades, se intentará identificar los desfases relativos a las competencias que requieran este tipo de formación, derivados del análisis de:
a) Los proyectos que se vayan a emprender o estén en curso y que van a requerir o requieren nuevos conocimientos, habilidades y actitudes determinadas de las personas involucradas en ellos.
b) Los problemas o disfunciones que está planteando la gestión y el desarrollo de la actividad diaria en las Unidades.
c) La evolución que están experimentando los puestos de trabajo, en determinadas funciones y niveles profesionales.
d) La necesaria profesionalización que surge como consecuencia de la globalidad y complejidad de las misiones y funciones en que están operando las distintas Unidades.
498 II Convenio Colectivo para el sector de Actividades Forestales de Castilla y León 2008-2012. 499 Así en el Convenio Colectivo de marroquinería, cueros repujados y similares de Madrid,
Castilla-La Mancha, La Rioja, Cantabria, Burgos, Soria, Segovia, Avila, Valladolid y Palencia se contempla en el artículo 75 específicamente dedicado a la FP que: “[…] La formación impartida con carácter obligatorio por necesidades requeridas a proposición de la empresa, se realizará dentro del horario laboral, y el resto de formación, cuando se trate de formación individual, se realizará en función del acuerdo establecido entre empresa y persona que trabaja”. Asimismo en el II Convenio colectivo del Personal Laboral de administración y Servicios de las Universidades Públicas de Castilla y León se establece que: “[...] 4. Las Universidades organizarán, directamente o en régimen de concierto con centros oficiales o reconocidos, cursos de capacitación profesional para la adaptación de los trabajadores a las modificaciones técnicas operadas en los puestos de trabajo, así como cursos de reconversión profesional para asegurar la estabilidad del trabajador en su empleo en supuestos de transformación o modificación funcional de puestos. En estos supuestos, el tiempo de asistencia a los cursos se considerará
222
en casos en los que opere una modificación técnica en el puesto de trabajo o sea
formación a requerimiento de la empresa, computándose, en estos casos, el tiempo
dedicado a la formación como tiempo efectivo de trabajo, circunstancia que, poniéndola
en consonancia con la normativa europea500, es plenamente coherente, dado que la
formación, al configurarse como se ha visto como un derecho-deber, obliga al
trabajador a permanecer en su puesto de trabajo estando, además, a disposición del
empresario, que es el otro obligado en los procesos de formación mediante el control
oportuno de las diferentes acciones formativas y, por último, dicha formación se hace
en cumplimiento de lo establecido en un Convenio Colectivo pactado libremente entre
los representantes legales de trabajadores y empresarios, con lo que quedarían
satisfechas las exigencias de la normativa comunitaria de referencia en la materia. En
este sentido, el tiempo de trabajo efectivo sería el que efectivamente pasa el trabajador
en la empresa, con lo cual la formación individual obtenida por el trabajador fuera de
ella podría considerarse también tiempo de trabajo efectivo si la empresa no posee las
instalaciones adecuadas para dar la formación y la misma se hace a requerimiento de la
propia empresa. Ello es así, porque el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea
entiende, en casos análogos, que es esencial la permanencia en el puesto de trabajo para
que este sea considerado tiempo efectivo, aunque se deja abierta la posibilidad de que
los Estados miembros, a través de la negociación colectiva, puedan hacer una
interpretación amplia del concepto501. Por ello, en la negociación colectiva de los
Convenios de Castilla y León se observa esa diferenciación entre formación a
requerimiento de la empresa y formación individual, siendo en la primera claramente el
tiempo dedicado a la formación como tiempo de trabajo efectivo y en la segunda, sin
embargo, diferente.
como trabajo efectivo y, si para asistir a ellos el trabajador tuviera que desplazarse fuera de su residencia habitual, percibirá, en su caso, la dieta correspondiente. No podrán asistir los trabajadores que se encuentren en incapacidad temporal”.
500 La Directiva 2003/88/CE define trabajo efectivo en su artículo 2.1. como “todo período durante el cual el trabajador permanezca en el trabajo, a disposición del empresario y en el ejercicio de su actividad o de sus funciones, de conformidad con las legislaciones y/o prácticas nacionales”.
501 ENJUTO JAREÑO, D.: “La modificación de la Directiva 2003/88/CE: problemática en torno a la cláusula “opt-out”, al período de referencia para el cómputo de la jornada ordinaria y al concepto de “tiempo de trabajo efectivo”, Iuslabor, núm. 3, 2005, en http://www.upf.edu/iuslabor/032005 /art01.htm.
223
Mención aparte cabe hacer de las Comisiones encargadas de la formación en las
empresas denominadas, en algunos supuestos, Comisiones de Formación, dado que se
crean comisiones exclusivas para esta materia y en otros Convenios, sin embargo, la
labor de esas comisiones de formación es llevada a cabo por las Comisiones Paritarias
del Convenio. En todo caso, las funciones son similares, siendo en las Comisiones de
Formación más detalladas a través de la elaboración del Plan de Formación. Este Plan
sirve como herramienta que estructura todas las acciones que se van a llevar a cabo en la
empresa en materia de FP, tanto en contenidos, como en la forma de impartir la
formación y en su temporalización, así como en los distintos participantes en el mismo.
Es, por lo tanto, un instrumento para la mejora de la formación dentro de la empresa y
no debe ser visto como una mera herramienta burocrática, sino de aplicación práctica
que sirva para facilitar la formación en la empresa. Esta Planificación es una extensión
de los Planes de Prevención dentro de las empresas. En efecto, la Planificación de la
formación se ve cada vez más como una decisión estratégica y como tal, es necesario
plasmarla primero en los Convenios Colectivos como una obligatoriedad más, diseñar
los Planes de Formación en consonancia con la previsión convencional, ejecutar las
acciones previstas en el mismo y finalmente evaluar su efectividad.
La elaboración de un Plan de Formación, por consiguiente, se va imponiendo
dentro de las empresas de Castilla y León, aunque en los momentos actuales, de forma
tímida, pues son los más los Convenios Colectivos que no lo señalan. Sin embargo, es
de esperar que en un futuro, una herramienta estratégica como es el Plan de Formación,
acabará por imponerse.
El Plan de Formación le permite a la empresa algunos objetivos estratégicos
importantes como crecer y ser más competitiva. El crecimiento, en efecto, depende
muchas veces de que los trabajadores se adapten a las modificaciones tecnológicas que
se van imponiendo. A la vez la estrategia de las empresas que tienden a competir en
mercados globalizados exige formación como medio para responder a los nuevos retos.
El Plan de Formación tendría que incluir como requisitos básicos un estudio de
las necesidades formativas, el establecimiento de cuáles son las más necesarias
224
jerarquizándolas, los medios con los que cuenta la empresa para llevar a cabo la
formación, la temporalización de las acciones formativas y las personas que van a
llevarlas a cabo distinguiéndose si son miembros de la empresa o bien si se necesitan
formadores ajenos a ella. En este sentido, el objetivo de la FP en la empresa es
estratégico en cuanto que es un proceso sistemático y con el objetivo de mejorar la
capacitación en orden a que la empresa sea cada vez más productiva. Así el Plan de
Formación se integra dentro de la actividad de la empresa como una más que debe
ayudar a mejorar la motivación de los empleados implicados502.
El Plan como elemento estratégico es negociado por ambas partes dentro de la
empresa503 lo que evidencia que no es una tarea de la dirección de la empresa sino que
son los propios implicados en el Plan los que pueden y deben hacer valer las
necesidades de formación de modo que se incluyan en el planeamiento. Es decir, la
empresa es considerada como un “sistema social abierto”504 lo que significa que está
inserta en un entorno y compuesta y afectada por múltiples factores por lo que la
dirección no puede actuar aisladamente y menos en política de FP. Puede y debe actuar
de forma consensuada y es este principio el que se empieza a plasmar en los Convenios
Colectivos y también en el ámbito de la negociación colectiva en la Comunidad
Autónoma de Castilla y León. La empresa, por lo tanto, se convierte en una
organización de carácter dinámico que está en permanente transformación donde son
importantes los aprendizajes por el propio trabajador y los aprendizajes de los diferentes
equipos de trabajo integrados en la misma.
Los Planes de Formación en la negociación colectiva en Castilla y León incluyen
el principio de adaptación de los Planes a las políticas que sigue la empresa tanto para
502 SOLÉ, F. y MIRABET, M.: Cómo confeccionar un Plan de Formación en una empresa, Barcelona (La Llar del Llibre), 1994.
503 En consonancia con esta premisa el II Convenio Colectivo de la Empresa Centro de Hemoterapia y Hemodonación de Castilla y León, 2008-2009 establece en el artículo 29 relativo al Derecho a la formación que: […] Sólo tendrán la consideración de cursos obligatorios los incluidos en el Plan de Formación que será elaborado en los dos primeros meses de cada año y que será negociado entre el Centro y el Comité, revisable cada 6 meses. Los trabajadores podrán hacer llegar a la Dirección del Centro o a sus representantes las necesidades de formación”.
504 FERNÁNDEZ-SALINERO, C.: “El diseño de un Plan de Formación como estrategia empresarial: estructura, elementos y técnicas”, cit., pág. 183.
225
adaptarse a las nuevas tecnologías como a las nuevas circunstancias del mercado505. Lo
que se concreta en los Convenios son las prioridades en políticas formativas,
estableciendo una serie de principios que orienten la formación contenida en los Planes
de Formación. Así podemos diferenciar entre políticas de formación reactivas y
proactivas506, de forma que las primeras serían las que identifican problemas de la
empresa reales y que se observan en su práctica diaria mientras que las segundas serían
las que van encaminadas a detectar futuras necesidades y problemas que se puedan dar
en relación con las previsiones de crecimiento o de la prevención en riesgos laborales.
De ahí que exista una necesidad de formación cuando comparando las situaciones
actuales y las futuras se observe un déficit o un desfase que se pueda corregir con una
acción formativa que programe la empresa dentro del seno del Plan de Formación. De
modo que la formación en la empresa se asentaría en dos pilares: uno sería el individuo
mientras que el otro sería la mejora de las actividades que se lleven a cabo en la empresa
por medio de la integración en el equipo del trabajador que haría mejorar la tarea global
y con ello, la competitividad507.
Sin embargo, no todos los Convenios Colectivos en Castilla y León apuestan por
la realización de un Plan de Formación cuando no ignoran este aspecto508 lo que
505 El II Convenio colectivo del Personal Laboral de administración y Servicios de las
Universidades Públicas de Castilla y León establece como principios básicos de la orientación de la FP: “[…] Mejorar la calidad del trabajo y, de este modo, mejorar la calidad de atención al usuario de los servicios de las Universidades Públicas de Castilla y León. Garantizar un desarrollo equilibrado y planificado que satisfaga las necesidades del presente, considerando los requerimientos de competencias futuras que no pongan en peligro las capacidades de respuesta para satisfacer las necesidades que se planteen. Mejorar la calidad de vida del personal de administración y servicios cualquiera que sea el medio en que trabajen. Desarrollar el conocimiento y uso de la informática como instrumento de trabajo”. II Convenio colectivo del Personal Laboral de administración y Servicios de las Universidades Públicas de Castilla y León, en http://convenios.juridicas.com/convenios/universidades-publicas-castilla-leon-personal-laboral-administracion-servicios-2007-2008.html#a28.
506 CEPYME ARAGÓN, “Formación a los trabajadores sobre prevención de riesgos laborales”, en http://www.conectapyme.com/documentacion/GIF-PRL/recursos/contenidopdf/Nivel_4.pdf (30 de enero de 2013).
507 GONZÁLEZ SOTO, A.P. y GONZÁLEZ, J.M.: Formación y empresa. Las Organizaciones como marco de la formación, en http://www.uned.es/educacionXX1/pdfs/03-06.pdf (30 de enero de 2013).
508 Como ejemplo sirvan el Convenio colectivo del sector Actividades agropecuarias de la provincia de León, 2008-2009, Convenio colectivo de trabajo, ámbito provincial, del sector del comercio de alimentación de la provincia de León. para los años 2008,2009 y 2010 o Convenio colectivo de trabajo, ámbito provincial, sector comercio del metal para los años 2008, 2009 y 2010. En contraste, en muchos de ellos figuran extensas previsiones para la realización de Planes de Igualdad y Políticas de Género
226
evidencia una falta de planificación estratégica tanto de las empresas como de los
representantes de los trabajadores y augura malas perspectivas para futuros Convenios.
Esta circunstancia puede conllevar la falta de éxito de las políticas formativas en las
empresas al haber una mayor preocupación por otros aspectos -Planes de Igualdad- que
sin estar mal no deben llevar al olvido de los Planes de Formación. Tampoco el mero de
hecho de realizar un Plan de Formación deviene en un éxito de la política formativa. Las
principales razones que pueden hacer fracasar un Plan de Formación están relacionadas
con una mal análisis de las necesidades formativas, que el Plan no se haya insertado
dentro de los valores de la empresa, que se haya redactado el Plan de Formación como
una mera formalidad y no con verdadera y genuina intención de implantarlo, o que la
dirección de la empresa no esté lo suficientemente implicada en los procesos de
formación, no crea en ellos verdaderamente y no los apoye con la financiación suficiente
y dotándolos con los formadores adecuados ni los créditos horarios suficientes.
Al mismo tiempo y en consonancia con lo anteriormente expuesto, una posible
explicación de la poca regulación e inclusión de los Planes formativos en los diferentes
sectores y empresas de Castilla y León pudiera ser el hecho de que no se hayan
clarificado suficientemente las ventajas que para los trabajadores participantes tienen las
políticas formativas, incluyendo a todos ellos aunque realicen una actividad
“marginal”509. Deberían quedar muy claros los beneficios horarios, de permisos, de
promoción profesional en el ámbito de los Convenios tal y como se hace con las
políticas de igualdad que suelen estar mucho más desarrolladas, por lo menos a nivel
formal. Los trabajadores tienen que ver que las políticas formativas cuentan con ellos,
tienen que sentirlo como parte de un proyecto de equipo y, si no es así, y ni siquiera se
llega a regular en el ámbito de los Convenios, los trabajadores no participarán porque no
creerán en estas medidas. Las políticas tienen que ser, además, específicas, concretas, sin
que términos llenos de vaguedades introduzcan elementos que difuminen el verdadero
fin de la formación. El trabajador tiene que comprobar que la formación ofrecida se
adapta a sus necesidades, si no fracasarán todas las medidas que se tomen en este olvidándose rotundamente los Planes de Formación como elemento estratégico de la empresa.
509 MORENO MÁRQUEZ, A.: Los servicios de prevención, Valencia (Tirant lo Blanch), 1997, págs. 37 y 38.
227
aspecto y, finalmente, y para concluir, es necesaria una visión de futuro en el diseño de
los Planes de Formación y el ámbito del Convenio es el idóneo pues es un marco
pensado a largo plazo, justo la circunstancia que hace falta para que una política
formativa concreta se imponga: visión de conjunto y a largo plazo que permita que los
aspectos formativos regulados en los Convenios Colectivos de Castilla y León sirvan a
las empresas de la comunidad para crear un marco estable y estratégico que les permita
competir en un entorno cada vez más globalizado.
En este sentido la nueva Fundación Estatal para la Formación en el Empleo que
crea la nueva Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de FP
para el empleo en el ámbito laboral en su artículo 25 contribuirá, sin duda, a mejorar
este aspecto al regular la colaboración de las Comunidades Autónomas con la
Administración General del Estado y las organizaciones empresariales y sindicales al
objeto de diseñar acciones y políticas formativas y sobre todo y en lo que atañe al tema
en la planificación de la estrategia del sistema de FP para el empleo en el trabajo.
4.- El Sistema Nacional de las Cualificaciones Profesionales.
La creación del Sistema Nacional de las Cualificaciones Profesionales (SNCP)
se produce como consecuencia de la Ley 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones
y la FP. La Ley es la culminación de un proceso reflexivo510 que había comenzado
mucho antes y que había llevado en su día a la creación del Instituto Nacional de las
Cualificaciones creado mediante RD 375/1999, de 5 de marzo, por el que se crea el
Instituto Nacional de las Cualificaciones y posteriormente modificado mediante RD
1326/2002, de 13 de diciembre.
Esta Ley va a ser el eje sobre el que va a girar la integración de los diversos
subsistemas de FP en España. De ahí que las certificaciones y las acreditaciones de las
distintas competencias y cualificaciones correspondientes deriven también de la misma
510 ROQUERO GARCÍA, E. y PÉREZ HERNANDO, S.: “La conformación del SNCP en España:
un proceso inacabado”, Cuadernos de Relaciones Laborales, núm. 1, 2004, págs. 113-146.
228
Ley. Lo que se pretende con el SNCP es responder a los requerimientos del sistema
productivo y a mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores.
Será el concepto de formación el que se convierta en línea principal de trabajo
de la nueva Ley puesto en conexión con lo establecido en el artículo 27 CE que regula
el objetivo educativo del desarrollo de la personalidad humana y el respeto a los
principios democráticos y las libertades fundamentales. La propia norma tiene la
ambición de ordenar un sistema integral de FP que incluya las cualificaciones y las
acreditaciones acomodándose a las exigencias y expectativas del mercado laboral. De
ahí que se hayan señalado dos aspectos fundamentales en la norma: la propia
ordenación de la FP y las cualificaciones profesionales.511
La propia Ley introduce el concepto de formación a lo largo de toda la vida que
no supone exactamente la asunción de la noción comunitaria de aprendizaje permanente
pero camina en la misma dirección. En efecto, la idea de aprendizaje permanente
incluye el reconocimiento de lo que el trabajador aprende a lo largo de su carrera
profesional o vida laboral independientemente de cuál haya sido la vía para adquirir
esos conocimientos. Es decir, que el aprendizaje permanente en el ámbito comunitario
no discrimina entre conocimientos adquiridos a través de vías formales o informales y
eso es lo que la propia Ley Orgánica 5/2002 va a asumir. Con esta norma se va a
perseguir que no haya una distinción entre la oferta formativa que ya exista y las otras
formas de certificación o de acreditación que se establezcan en orden a reconocer otros
procesos formativos a los que se les da igual importancia. El fin último es que haya una
coordinación entre las necesidades del mercado laboral y las cualificaciones
profesionales establecidas y acreditadas a través de los distintos procesos formativos.
Consecuencia de lo anteriormente expuesto es que se obtiene una ordenación
integral de un nuevo sistema de FP en torno al concepto no ya de enseñanza sino de las
acciones formativas. Las acciones formativas serán consideradas como propiamente de
FP cuando en esencia capaciten para acceder al mercado laboral facilitando la
511 CAMAS RODA, F.: La FP en los ámbitos Educativo y Laboral. Análisis tras la LO/2006, de
Educación, y del RD 395/2007 de Formación para el empleo, cit., pág. 79.
229
integración del trabajador en él, habiliten para el desempeño de una profesión
determinada y además contribuyan a que la persona esté integrada y participe
activamente en el entorno social y económico en el que se encuentre. Lo que busca la
Ley 5/2002 es potenciar las acciones formativas encaminadas al empleo y desde una
perspectiva más amplia, que el sistema responda a las necesidades de las empresas.
El propio SNCP responde a esta idea latente en la Ley, puesto que su finalidad
última es capacitar para el ejercicio profesional respondiendo a las demandas no
solamente del sistema productivo sino del propio trabajador que busca empleo en un
entorno económico hostil y cambiante. De ahí que el sistema tenga que buscar e
identificar en el entorno productivo cuáles son esas necesidades para poder responder a
ellas. Como esas necesidades son muchas se dispone que se habrán de buscar las más
relevantes o en terminología de la propia Ley, las “más significativas”. Se está
refiriendo la norma al concepto de competencia que tenga una demanda por el entorno
productivo y que sean determinantes para el objetivo final de la empleabilidad. La
norma atribuye más importancia a las necesidades de las empresas que a las de los
trabajadores puesto que mediante el CNCP se buscará siempre la adecuación a las
demandas del sistema productivo con el objetivo de mejorar también la movilidad de los
trabajadores.
El eje vertebrador del sistema será el recién creado CNCP del que derivarán la
nueva oferta de en materia de FP tanto en el ámbito educativo como en el laboral512. En
este proceso mediante el RD 295/2004 de 20 de febrero se dan los primeros pasos
adoptándose las primeras cualificaciones ordenándose por familias profesionales y
niveles de cualificación.
El proceso de acreditación de las competencias profesionales afecta a la mayoría
de países de la UE. Se engloba dentro de una idea más amplia que es la formación a lo
largo de la vida y la preparación permanente para el empleo. Proceso que arranca ya
desde el Consejo Europeo de Lisboa que buscaba crear antes de 2010 que Europa se
512 ARVIZU ECHÁVARRI, F.M.: “Cualificaciones Profesionales: bisagra entre el empleo y la formación”, Revista de la Asociación de Inspectores de España, núm. 7, 2007, en http://www.adide.org (21 de noviembre de 2012).
230
convirtiera en una sociedad del conocimiento513, competitiva y dinámica, con mayor
número de personas empleadas y con mayor estabilidad económica.
Se han desarrollado dentro del contexto europeo numerosas políticas pudiendo
destacarse tres514:
• El acuerdo pactado entre sindicatos y patronal europeos del año 2002
llamado “Marco de acción para el desarrollo de las competencias y
cualificaciones” que tenía como objetivos prioritarios definir y prever las
necesidades de competencias y cualificaciones; reconocer y validar
competencias y cualificaciones; informar, apoyar y ofrecer orientación y
movilizar recursos y que, además preveía elaborar informes para evaluar los
resultados obtenidos en los países intervinientes en el acuerdo. Tanto las
empresas como las organizaciones sociales llevaron a cabo múltiples
acciones en orden a cumplir con los objetivos entre los años 2002 y 2006 lo
que ha contribuido al propio avance de todo el sistema. En la mayoría de
los países estos agentes sociales han sido implicados en agencias y
organismos que tienen como misión definir competencias y acreditar
cualificaciones515.
513 Así, entre las conclusiones del Consejo se destaca que “[...] La Unión se ha fijado hoy un nuevo
objetivo estratégico para la próxima década: convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social. Obtener dicho objetivo requiere una estrategia global dirigida a preparar el paso a una economía y una sociedad basadas en el conocimiento mediante la mejora de las políticas relativas a la sociedad de la información y de I + D, así como mediante la del proceso de reforma estructural a favor de la competitividad y la innovación, y la culminación del mercado interior; modernizar el modelo social europeo mediante la inversión en capital humano y la lucha contra la exclusión social; mantener las sólidas perspectivas económicas y las expectativas favorables de crecimiento mediante la aplicación de un conjunto de medidas políticas macroeconómicas adecuadas. PARLAMENTO EUROPEO, Consejo Europeo de Lisboa, 23 y 24 de marzo 2000, Conclusiones de la Presidencia, en http://www.europarl.europa.eu (21 de noviembre de 2012).
514 ARVIZU ECHÁVARRI, F.M.: “Cualificaciones Profesionales: bisagra entre el empleo y la formación”, cit., pág. 2.
515 CONFEDERACIÓN EUROPEA DE SINDICATOS, UNIÓN DE CONFEDERACIONES DE LA INDUSTRIA Y DE LAS ORGANIZACIONES EMPRESARIALES DE EUROPA, CENTRO EUROPEO DE EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN PÚBLICA Y DE EMPRESAS DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL (CEEP), Marco de acciones para el desarrollo permanente de competencias y cualificaciones: Informa de evaluación, 2006, en http://www20.gencat.cat (21 de noviembre de 2012).
231
• La Directiva 2005/36 del Parlamento Europeo516 y del Consejo relativa al
reconocimiento de cualificaciones profesionales, y que regula a su vez la
movilidad laboral en el espacio europeo para profesiones reguladas.
• La Propuesta de Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo
relativa a la creación del “MEC para el aprendizaje a lo largo de la vida”,
del año 2006517. Dicha propuesta fue el resultado de largas consultas con los
Estados miembros e interlocutores sociales y es parte también de la
mencionada Estrategia de Lisboa. Se prevé un Marco Europeo de las
Cualificaciones (MEC) recomendándose a los países amoldar sus sistemas
antes de 2009 a fin de poder trasponer cualificaciones de un país miembro a
otro contribuyéndose de este modo a la libre circulación de los trabajadores
de la Unión518. El modelo incluye ocho niveles de referencia que describen
las competencias de una persona en torno a lo que sabe, comprende y puede
516 Así, la Directiva establece en su considerando I que “En virtud de lo dispuesto en el artículo 3,
apartado 1, letra c), del Tratado, la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de personas y servicios constituye uno de los objetivos de la Comunidad. Dicha supresión supone concretamente para los nacionales de los Estados miembros la facultad de ejercer una profesión, por cuenta propia o ajena, en un Estado miembro que no sea aquel en que hayan adquirido sus cualificaciones profesionales. Además, en el artículo 47, apartado 1, del Tratado se establece que se adoptarán directivas para el reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos de formación”. DIRECTIVA 2005/36/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 7 de septiembre de 2005 relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, (Diario Oficial de la UE 30-9-2005).
517 ARVIZU ECHÁVARRI, F.M.: “Cualificaciones Profesionales en España”, Educación y futuro, núm. 17, 2007, págs. 73-77.
518 Entre las recomendaciones finales se señalan: “que utilicen el MEC como instrumento de referencia para comparar los niveles de cualificación de diferentes sistemas de cualificaciones desde una perspectiva de aprendizaje permanente; 2. que alineen, de aquí a 2009, sus sistemas nacionales de cualificaciones al MEC, en especial vinculando de manera transparente sus niveles de cualificación y los niveles contemplados en el anexo I, y desarrollando marcos nacionales de cualificaciones conformes, en su caso, con la legislación y las prácticas nacionales; 3. que velen por que, a más tardar en 2011, todas las nuevas cualificaciones y todos los documentos «Europass» expedidos por las autoridades competentes contengan una referencia clara al nivel correspondiente del MEC; 4. que, a la hora de definir y describir las cualificaciones, apliquen un planteamiento basado en los resultados del aprendizaje, y que promuevan la validación del aprendizaje no formal e informal de conformidad con los principios europeos comunes acordados en las Conclusiones del Consejo de 28 de mayo de 2004; 5. que designen un centro nacional con la misión de apoyar y coordinar las relaciones entre el sistema nacional de cualificaciones y el MEC”. COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES europeaS, Aplicación del Programa comunitario de Lisboa, Propuesta de recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la creación del Marco Europeo de Cualificaciones para el aprendizaje permanente, en http://eur-lex.europa.eu (21 de noviembre de 2012).
232
hacer. Lo importante en el sistema -y lo novedoso-, es que se tienen en
cuenta los resultados del aprendizaje no el aprendizaje en sí mismo, de
forma que lo que una persona demuestra que sabe hacer se puede acreditar.
En todo caso parece evidente que el sistema instaurado en España supone una
adaptación de las políticas europeas y un primer paso519 para el objetivo común de
acercar las políticas formativas al entorno productivo.
4.1.- El Sistema de Cualificaciones como instrumento al servicio de la FP y la formación a lo largo de la vida.
La Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las cualificaciones y de la FP va a
promulgarse como normativa básica que diera respuesta a los nuevos retos y que,
además, hiciera posible un cambio paulatino del sistema de relaciones laborales en
España en relación con la acreditación de las competencias profesionales inspirada, en
parte, por la moderna legislación alemana en materia de FP y educación.
La nueva Ley se estructura en un título preliminar en el que se contienen las
disposiciones generales y que consta a su vez de seis artículos referentes a la finalidad
de la Ley, y al conjunto de medidas que regulan el sistema a los principios del SNCP,
fines, instrumentos y acciones, regulación y coordinación y colaboración de las
empresas de los agentes sociales y otras entidades.
El Título primero, que abarca las cualificaciones profesionales y que agrupa, a
su vez, los artículos 7 y 8, relativos al diseño del CNCP y sobre el reconocimiento,
evaluación, acreditación y registro de las mismas. En cuanto al título segundo, que
incluye los artículos 9 al 13, que hacen referencia a las definiciones de la FP, las
ofertas, los centros, la oferta formativa a grupos con especiales dificultades de
integración laboral y, por último, las ofertas formativas no vinculadas al Catálogo
Modular de FP.
519 PEDRAZA LÓPEZ, B.: La Nueva FP en España ¿Hacia un SNCP?, Madrid, (Campus OEI),
2004.
233
En cuanto al título tercero, consta de tres artículos que tratan sobre cuestiones de
información y orientación profesional, concretamente del 14 al 15 bis, tratando la
finalidad, organización de la información y orientación profesional y los servicios de
información y orientación profesional. El título cuarto aborda un aspecto muy
importante en la definición del nuevo sistema, la calidad y evaluación del sistema
nacional de cualificaciones y FP, artículos del 16 al 17, en cuanto a la finalidad del
mismo y su establecimiento y coordinación. Finaliza la Ley con siete Disposiciones
adicionales y cuatro finales. La Ley ha sido desarrollada mediante RD 1147/2011, de
29 de julio, por el que se regula la ordenación general de la FP del sistema
educativo.520
En conjunto puede considerarse un avance muy significativo, ya que establece
tres pilares básicos del sistema, como son la FP, el sistema de cualificaciones y el
sistema de acreditación de competencias profesionales. Se camina así, conforme al
proceso impulsado desde la UE, en el sentido de crear un crecimiento521 que incluya a
toda la población y que se base en la estrategia del conocimiento para lo que es
necesario impulsar la FP y los procesos de acreditación homologables en todo el
territorio de la UE. Para ello la UE ha dictado recomendaciones522 en orden al
establecimiento de un sistema de homologación de los créditos a nivel europeo
intentando que la formación obtenida por cualquier trabajador en cualquier país de la
UE tenga reconocimiento fuera del propio país donde ha realizado esa formación. Las
cualificaciones se definen así en función de los resultados del aprendizaje, lo que
permite su acumulación y su transferencia entre países.
520 RD 1147/2011, de 29 de julio, por el que se establece la ordenación general de la FP del sistema
educativo (BOE 30 de julio de 2011, núm. 182). 521 ARBIZU ECHÁVARRI, F.M.: “Convergencia europea en FP”, Formación XXI, Revista de
Formación y Empleo, núm. 15, 2010, en http://formacionxxi.com/ (29 de noviembre de 2012). 522 Importante es la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2008
relativa a la creación del MEC para el aprendizaje permanente en la que expresamente se señala que “[...] La presente Recomendación debe contribuir a la modernización de los sistemas de educación y formación, a la interrelación entre la educación, la formación y el empleo, así como a tender puentes entre el aprendizaje formal, no formal e informal, lo que conducirá asimismo a la validación de los resultados del aprendizaje adquirido mediante la experiencia”. RECOMENDACIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 23 de abril de 2008 relativa a la creación del MEC para el aprendizaje permanente (DOUE 6-5-2008).
234
Se regulan, por tanto, en orden a las cualificaciones, una serie de principios
básicos, como el de adaptación de la FP en el sentido de que debe adecuarse a las
demandas sociales. Las Leyes anteriores habían pecado precisamente de demasiado
rígidas en un contexto necesitado cada vez de mayor flexibilidad. Desde el ámbito
empresarial se había reclamado insistentemente, a través de sus diferentes
representantes, la necesidad de adecuar los perfiles profesionales a la evolución del
mercado productivo, un proceso, el de reconocimiento de cualificaciones y adaptación
de las mismas con un amplio recorrido en la UE. Parte de los desfases entre oferta y
demanda de trabajo se han debido a una normas ineficaces y obsoletas en materia de FP.
De ahí que la nueva regulación incida básicamente en este aspecto tan importante. Al
mismo tiempo, se plasma otro principio básico cual es el de la formación a lo largo de la
vida523, creándose la vía de la oferta parcial. Es decir, de lo que se trata es de lograr que
trabajadores en activo puedan matricularse de un solo modulo o incluso de parte de un
módulo con el doble objetivo de reciclarse en su vida profesional e ir adquiriendo las
capacidades que les permitan obtener un título para mejorar en su carrera profesional.
Esta nueva formación está dirigida a personas mayores de 18 años que cumplan los
requisitos de acceso a ciclos formativos de grado medio o de grado superior, o con
superación de la correspondiente prueba de acceso a ciclos formativos de grado medio o
Superior.
La Ley expresamente cita el derecho al trabajo524 como uno de los principios
rectores de la FP. La formación es una prolongación de ese derecho pues contribuye a
garantizarlo proporcionando formación inicial y continua para poder hacerlo efectivo.
La libre elección de profesión u oficio obliga, por otra parte, a las
administraciones, a regular un amplio catálogo de cualificaciones así como de
523 El artículo 1 de la Ley 5/2002 señala expresamente que “La oferta de formación sostenida con fondos públicos favorecerá la formación a lo largo de toda la vida, acomodándose a las distintas expectativas y situaciones personales y profesionales. A dicha finalidad se orientarán las acciones formativas programadas y desarrolladas en el marco del Sistema Nacional de Cualificaciones y FP, en coordinación con las políticas activas de empleo y de fomento de la libre circulación de los trabajadores”.
524 Así se establece en la Ley 5/2002 entre los principios que guían la FP que “[…] La FP estará orientada tanto al desarrollo personal y al ejercicio del derecho al trabajo como a la libre elección de profesión u oficio y a la satisfacción de las necesidades del sistema productivo y del empleo a lo largo de toda la vida”.
235
itinerarios formativos pues, de otra forma, se haría inefectivo el ejercicio del derecho.
La satisfacción de las necesidades de las empresas es la plasmación de la idea de
adecuación entre sistema formativo de FP y sistema productivo y formación a lo largo
de la vida525.
Como complemento del principio anterior, las Administraciones Educativas
adquieren el compromiso de diseñar un sistema de ayudas y becas que garantice el
principio de igualdad en el acceso, con las consiguientes convocatorias nacionales y
autonómicas que lo aseguren, siempre en condiciones de igualdad de todos los
ciudadanos, a las diferentes modalidades de la FP. En cuanto a la participación y
cooperación de los agentes sociales con los poderes públicos en las políticas formativas
y de cualificación profesional, las mismas se consideran agentes activos de la política de
formación y, hoy en día, una de las principales fuentes de ingresos de esas acciones son
la organización de cursos y formación en general.
En referencia a la adecuación de la formación y las cualificaciones a los criterios
de la UE, en función de los objetivos del mercado único y la libre circulación de
trabajadores, se produce así un desarrollo de las Directivas sobre libre circulación de
trabajadores y lo establecido en el Tratado de la UE, artículos 12 y 39.2. Es destacable
que, desde la promulgación de la Ley 5/2002, la UE ha trabajado en este aspecto como
uno de los pilares esenciales que la define526. En dichos artículos se prohíbe la
discriminación por razón de nacionalidad y se pretende que el Estado comunitario de
acogida dispense un tratamiento igual para los foráneos como el que dispensa para sus
nacionales. Es mucha la importancia de este contenido para la consecución de la libre
circulación de trabajadores como instrumento para conseguir un efectivo
establecimiento de un mercado común. Por contra, señalar que pese a la importancia de
la libre circulación de trabajadores para alcanzar dicho mercado los Tribunales
525 MORALES LOZANO J.A.: “Espacio Europeo de Educación y FP”, Formación XXI, Revista de
Formación y Empleo, núm. 15, 2010, en http://formacionxxi.com/ (29 de noviembre de 2012). 526 La libre circulación de trabajadores ha sido uno de los pilares sobre los que se ha construido la
Unión: Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo de 15 de octubre de 1968 relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad
236
Europeos carecen de medidas positivas que fomenten la libre circulación limitándose
sólo a intentar suprimir los obstáculos a la misma.
Cabe destacar en cuanto a la libre circulación de trabajadores en relación con la
cooperación entre la educación y la FP la Declaración de Copenhague527 que propone
priorizar e insta los Estados miembros de la UE a reforzar la cooperación y eliminar
barreras que frenen la movilidad geográfica de los trabajadores, la promoción de la
orientación y la información, el establecimiento de sistemas de acreditación y
reconocimiento de competencias homologables y el asesoramiento en todos los niveles
de educación.
Merece destacarse, pues, la importancia que en la nueva Ley se da a la
colaboración en materia de FP entre los diferentes organismos de la UE y,
concretamente en el ámbito de la calidad y en los Programas de mejora continua de la
calidad en la FP y de calidad total en el ámbito de la FP y en el laboral.
Las Administraciones educativas y laborales, impulsan medidas de mejora
continua para garantizar que se cumplan las necesidades demandadas por los usuarios
de la FP. También profundizan en los fines propuestos por la UE. Algunos se
establecieron en el Consejo de Lisboa del 2000 referidos a la mejora continua en la FP y
también a los previstos en el Comité de Europa en Barcelona, que se llevó a cabo en el
2002 y, por último a la Declaración de Copenhague, también a finales de 2002. En todos
estos eventos se dispone como fin la mejora de la cooperación entre los Estados
miembros en materia de FP.
El Consejo Europeo de Educación de mayo de 2004528 creó un Marco Común de
Garantía de la Calidad (CQAF) y exhortó al resto de agentes y organismos a implicarse
527 Declaración de los ministros europeos de formación y enseñanza profesional y la comisión
europea, reunidos en Copenhague los días 29 y 30 de noviembre de 2002, sobre una mejor cooperación europea en materia de formación y enseñanza profesional, en http://www.magma-store.com (29 de noviembre de 2012).
528 Así se reconoce en el Proyecto de Conclusiones del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo sobre los Principios europeos comunes para la determinación y convalidación de la educación no formal e informal que “[...] La determinación y la convalidación constituyen instrumentos primordiales para la transferencia y aceptación
237
en él. El marco descrito estaba destinado tanto a empresas como a centros educativos en
general. Se crea la Red europea de Garantía de Calidad para la FP (ENQA-VET) en
octubre de 2005, con el fin de mejorar la cooperación europea.
El año 2009 fue esencial para la FP y su conexión con el mundo laboral en los
apartados de calidad ya que el Parlamento Europeo y el Consejo establecieron la
Recomendación de un Marco de Referencia Europeo de la Garantía de la Calidad en la
Educación y en la FP529 (EQARF). Como consecuencia de esta recomendación, en abril
de 2010 se crea una nueva red del Marco de Referencia Europeo de Garantía de Calidad
(EQAVET) con el objetivo de mejorar la calidad. El Marco de Referencia Europeo de
Garantía de la Calidad en la FP, de acuerdo a la recomendación del Parlamento Europeo
y del Consejo de 18 de junio de 2009, fue, por lo tanto la base para trabajar en materia
de calidad en la FP europea.
Del mismo modo en relación con la promoción del desarrollo económico y la
adecuación a las diferentes necesidades territoriales del sistema productivo se establece
una amplia oferta de las diferentes familias de FP adecuándose al sistema productivo de
cada comunidad autónoma de forma que la propia enseñanza sea un motor de
dinamización del tejido productivo de la zona en la que ésta se halle enclavada.
El hecho de que se trate de un Sistema Nacional y que el objetivo principal sea
la de regular un sistema integral ha tenido dos principales consecuencias: una la
creación de mecanismos que buscan unificar el elenco de modalidades formativas y otra
en cuanto al establecimiento de una estructura que dé respuesta a esa necesidad de
unificación. En este punto la propia idea de búsqueda unificadora choca con el sistema
competencial que atribuye a las Administraciones Educativas el establecimiento y de todos los resultados educativos conseguidos en diferentes ámbitos. Con la determinación se consignan y ponen de manifiesto los resultados educativos individuales. Esto no lleva a un certificado o diploma formal, pero puede ofrecer una base para tal reconocimiento formal. La convalidación se basa en la evaluación de los resultados educativos de una persona, pudiendo llevar a un certificado o diploma”. Consejo de la UE, 28-5-2004 en http://www.educacion.gob.es/educa/incual/pdf/rec/validation2004_es.pdf (29 de noviembre de 2012).
529 Resolución legislativa del Parlamento Europeo, de 18 de diciembre de 2008, sobre la propuesta de Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el establecimiento de un Marco de Referencia Europeo de Garantía de la Calidad en la Educación y FPes en http://www.e-foroasturias.es/documentos/files/Marco/Europeo.pdf (29 de noviembre de 2012).
238
ordenación de un sistema educativo en el que está inmersa gran parte de la propia FP.
Las Administraciones laborales con competencias en el ámbito formativo tienen que
respetar las propias competencias de las administraciones educativas que, en cuanto a la
ejecución, corresponde a las Comunidades Autónomas que han asumido las
competencias educativas.
No se está pues, ante un sistema que promueva políticas de ejecución, sino de
promoción. Es aquí donde se puede insertar la creación del CNCP. También se insertan
dentro de estas competencias formativo-laborales de promoción y desarrollo las
políticas de evaluación y acreditación de competencias profesionales. Serían estas dos
los objetivos básicos del nuevo sistema, a saber, el estímulo para la creación de medidas
de integración de las acciones formativas y el control de las mismas mediante la
creación de sistemas de acreditación homologables tanto a nivel nacional como europeo.
Este último objetivo, la acreditación oficial de las acciones formativas y de las
competencias adquiridas, es un aspecto que la Ley introduce en la línea de la idea de
aprendizaje permanente ampliamente desarrollado en el seno de la UE530 en el
convencimiento de que la vía de obtención de conocimientos bien sean estos adquiridos
a través de medios formales bien a través de medios informales, no es realmente lo
importante sino que lo verdaderamente esencial es la adquisición de competencias y la
acreditación de las mismas. En consonancia con esta idea la norma dispone que el
SNCP tendrá el objetivo de integrar todas las acciones formativas evaluándolas y
acreditando, en su caso, que se han alcanzado unas determinadas competencias por
medio de la propia FP, la experiencia adquirida en el trabajo o de cualquier otro medio
formal o informal de obtención de formación. Se crean así los certificados de
profesionalidad que van a acreditar una cualificación profesional y que incluyen la
identificación, el perfil profesional y la formación adquirida.
Pero quizás donde se encuentre la esencia del nuevo sistema integrado de
formación esté en la creación del CNCP sobre el que conviene insistir. La propia
530 AGUILERA IZQUIERDO, R.: CRISTÓBAL RONCERO, R.: GARCÍA PIÑEIRO, N.P.: El
régimen jurídico de la formación continua, Madrid (Aranzadi), 2005, pág. 56 y ss.
239
exposición de motivos reconoce que es el eje institucional del sistema. Para ello el
Catálogo se integra por las cualificaciones profesionales destacadas y esenciales propias
del sistema productivo siendo la labor de identificación de las mismas la que la Ley
encarga al Instituto nacional de las Cualificaciones Profesionales (INCUAL). Estas
cualificaciones profesionales se organizan en función de las competencias profesionales
que van asociadas a las mismas y cuya competencia de identificación y reconocimiento
se atribuye por la propia norma al Gobierno. Por lo tanto hay una relación cara y directa
entre las cualificaciones y el Catálogo nacional que engloba la oferta de las acciones
formativas en materia de FP y las cualificaciones. La posterior acreditación de las
competencias se irá realizando a medida que estas se vayan incluyendo en el propio
catálogo.
De cualquier manera la conexión entre acciones formativas y catálogo no tiene
que conllevar y de hecho no lo hace, que el catálogo pueda crear contenidos en el orden
de las acciones de formación sino que es mero recopilador y recolector de las
competencias profesionales y las cualificaciones que las contienen. El Gobierno será el
que gestione el Catálogo pudiendo, eso sí, regular determinaciones en orden a en qué
tiene que consistir la formación que da lugar a las competencias y cualificaciones del
catálogo. La importancia de esas determinaciones o especificaciones531 pueden llegar a
tener gran influencia en cuanto a la determinación de las capacidades y los criterios de
evaluación y contenidos correspondientes a dichas capacidades.
Como se ve, el camino hacia un sistema integral de gestión de la FP, incluye
conceptos que comparten las diferentes administraciones implicadas pero se deja a la
Administración General del Estado un papel de limitador de las competencias
autonómicas en el ámbito de las políticas formativas. Para ello, los dos sistemas
implicados, el educativo y el laboral, han tenido una política de acercamiento y
coordinación en un proceso centralizador en orden a la eficacia del sistema creado. El
Catálogo será así una referencia que servirá de faro a las administraciones implicadas y
estas harán su oferta formativa tomando como base el propio catálogo que aprueba, en
531 CAMAS RODA, F.: La FP en los ámbitos Educativo y Laboral. Análisis tras la LO/2006, de Educación, y del RD 395/2007 de Formación para el empleo, cit., pág. 86.
240
todo caso, el Gobierno que, a su vez, tiene que coordinar a la Administración laboral y
la educativa.
4.2.- El Sistema de Cualificaciones Profesionales como mecanismo de garantía de adaptación y calidad del subsistema de FP.
Vivimos en una sociedad del conocimiento donde el saber se configura como un
elemento esencial para la integración en la sociedad y, por ende, en el mercado laboral.
Esto influye notablemente en la necesidad de movilidad de los trabajadores y en la
inversión de los Estados en capacitación de los mismos, en inteligencia532. Así esa
transformación de la formación arranca en España desde la década de los 60 cuando se
le pedía al trabajador que fuera capaz de hacer determinadas tareas sin dar entrada a la
propia iniciativa. En los años 80 empezó a observarse que no bastaba la mera capacidad
sino que era importante la cualificación del trabajador y que esta dependía tanto del
ambiente y del mercado laboral como de la institución donde el trabajador adquiere la
cualificación. Por último, en los 90 y ya entrado el nuevo siglo se constató que los
perfiles profesionales tienen que estar atentos al constante cambio del mercado laboral
empezando a desarrollarse el concepto de competencias y las cualificaciones asociadas
a las mismas.
El concepto de competencia incluye ideas como conocimientos, aptitud,
capacidad, comportamiento, aprendizaje o transmisión533. En su acepción clásica ser
competente es ser capaz de hacer algo, de conseguir algo o bien como cualidad de ser
algo. El término competencia también se ha relacionado con el concepto de autoridad,
en cuanto que alguien autorizado a hacer algo es competente para hacerlo. En una
acepción más moderna y referida al contexto de la FP, los términos de competencia y
competente no tienen un mismo significado en la tradición de los países de la UE
habiendo una diferenciación entre el concepto anglosajón y el propiamente continental.
532 ECHEVARRÍA SAMANES, B y MARTÍNEZ CLARES, P.: “Formación basada en
competencias”, Revista de Investigación Educativa, núm. 1, 2009, págs. 125-147. 533 MULDER, M.: “Competencia: la esencia y la utilización del concepto en la FP inicial y
permanente”, Revista europea de FP, núm. 40, 2007, págs. 6-24.
241
Para el primero, la competencia estaría ligada a los resultados obtenidos
mientras que para el segundo, la adquisición de la competencia estaría ligado a una
formación teórico práctico en el caso alemán (formación dual) o bien a un sistema de
adquisición de las mismas de forma integral y a través de cualquier método o manera de
formación como en el caso francés. Lo que parece común a ambos es que ya no basta el
saber sino que se necesita el saber hacer y la acreditación de ese saber hacer. Algunos
autores534 han diferenciado entre competencia formal y competencia material, siendo la
primera lo que se supone que tiene que hacer el trabajador y la segunda lo que se ha
adquirido mediante la experiencia profesional. Desde este punto de vista la FP se
ocuparía de transmitir las capacidades profesionales. Las mismas serían un compendio
de conocimientos y destrezas con una finalidad práctica y siempre vinculadas a un perfil
profesional.
Competencia y cualificación son términos diferentes pero relacionados. El
concepto de cualificación se introduce en Alemania a partir de 1960535. El concepto de
cualificación es más amplio que el de competencia porque une a la definición de esta las
ideas de flexibilidad y autonomía, es decir, se trata de un concepto más amplio que
rápidamente acoge la pedagogía en relación con la ocupación de una profesión.
De este modo, el trabajador competente será el que tiene los conocimientos y las
habilidades propias de una determinada profesión con autonomía y sin ayuda y se puede
mover en una organización y en un determinado entorno social con flexibilidad. El
concepto de competencia moderna tiende a evitar la transmisión de competencias
demasiado especializadas que devengan obsoletas con el paso del tiempo de modo que
se tienden a potenciar cualificaciones no susceptibles a degenerar con el paso del tiempo
de ahí que las políticas de apoyo a las lenguas extranjeras sean de las más desarrolladas
en los últimos tiempos en orden a colaborar en la movilidad de los trabajadores en el
territorio de la UE. Y de ahí que, cada vez más, se impulsen las cualificaciones
534 BUNK, G.P.: “La transmisión de las competencias en la formación y perfeccionamiento
profesionales de la RFA”, Revista europea de FP, núm. 1, 1994, págs. 8-14. 535 BUNK, G.P.: “La transmisión de las competencias en la formación y perfeccionamiento
profesionales de la RFA”, cit., pág. 8.
242
generalistas tales como la capacidad de adaptación a las innovaciones técnicas, las
habilidades comunicativas, las habilidades para trabajar en equipo, y la previsión de
eventos que puedan tener lugar en el entorno productivo.
Estas competencias pueden dividirse en técnicas, metodológicas, sociales,
participativas y de acción. Las primeras serían las referidas al concepto tradicional de
experto en determinada materia, las segundas estarían vinculadas a la capacidad de
adaptación a nuevas tareas, las sociales harían referencia a las capacidades de
comunicación con los demás compañeros de trabajo, las participativas, por su parte,
estarían vinculadas a la característica de la integración en grupos de trabajo y, por
último, las llamadas de acción serían las integradas por las cuatro anteriores y estarían
vinculadas al campo práctico, al saber hacer.
La competencia es vista, pues, como un saber actuar en un determinado contexto
y va asociado a los mecanismos de adaptación que el trabajador va asumiendo en un
entorno dinámico y cambiante. Entronca con la necesidad de dotar al sistema de las
enseñanzas de FP de calidad al mismo tiempo que genera dinámicas que tienen como
finalidad la calidad en las empresas. La calidad se entiende, pues, como un proceso que
tiene que tender a la eficacia del sistema, a la relevancia de los contenidos y a su
importancia para alcanzar determinados saberes que demanda el sistema productivo y el
propio mercado laboral así como al aprendizaje de los procesos que van a contribuir al
enriquecimiento tanto humano del propio trabajador como de los existentes, en un
entorno laboral real a los que tanto el estudiante como el trabajador se van a enfrentar y
en el que van a colaborar536.
La competencia profesional se definiría de este modo como un compendio o
conjunto de capacidades, destrezas y conocimientos que capacitan al trabajador para
adaptarse a los requerimientos que una profesión determinada demanda y, al mismo
tiempo, ser capaz de desenvolverse en dicha profesión resolviendo por sí mismo los
problemas y circunstancias que en el transcurso normal del trabajo pudieran tener lugar.
536 MORENO HERNÁNDEZ, M.A.: “Competencias profesionales y mejora de la calidad educativa
en escuelas públicas”, Ciencia y Sociedad, núm. 3, 2007, págs. 309-349.
243
Esta definición ha llevado al replanteamiento del propio sistema de aprendizaje, en el
sentido de caminar hacia el aprendizaje permanente y a la integración de los sistemas de
aprendizaje formal e informal. De hecho, hoy se entiende que el aprendizaje se produce
no sólo por las vías tradicionales del aprendizaje reglado sino también que el individuo
aprende en todos los contextos en los que está inmerso y de que el aprendizaje no se
detiene con la finalización de unos estudios, sino que continúa y por lo tanto, es
susceptible de ser reconocido a medida que se van ganando conocimientos, destrezas y
habilidades.
Las competencias y su transmisión se relacionan inequívocamente con la
calidad. La sociedad que vivimos se conecta cada día más con las nuevas tecnologías y
con un cambio constante, tanto en las estructuras sociales como en las empresariales.
Los modelos de producción son cambiantes y esto afecta de modo claro a los
trabajadores que están sujetos a un cambio imparable y a procesos de adaptación, cada
día más rápidos. La tradicional división del trabajo y la especialización están dando
paso al trabajo en equipos, dada la cada vez mayor complejidad de los procesos
productivos y del entorno, que requiere enfoques multifuncionales para poder ser
aprehendidos. Para ello, los sistemas de FP comienzan cuando las personas son más
jóvenes, introduciéndose materias vinculadas a la tecnología o a la iniciativa
emprendedora y el emprendizaje en general. Este proceso ni siquiera termina con la
jubilación porque cada vez más se están iniciando procesos que vinculen a las personas
con su entorno social y productivo y que tienden a aprovechar los saberes de las
personas ya jubiladas a través de organizaciones tanto no gubernamentales como de la
propia Administración.
La mejora de la calidad a través del diseño del SNCP en la FP tiene así unos
objetivos básicos537:
a) Aumentar los niveles de profesionalización con el objetivo de mejorar la
propia empleabilidad del trabajador.
537 MARTÍNEZ GAYOSO, P.: “Hacia una FP de Calidad”, Educar en el 2000, abril 2004, págs. 34-
38 en http://www.educarm.es (28 de noviembre de 2012).
244
b) Aumentar la oferta de los sistemas de FP de modo que se dé respuesta a las
demandas del mercado laboral.
c) Lograr que desaparezcan las barreras en la carrera profesional de los
trabajadores de modo que se pueda producir una evolución laboral de los
mismos y se estimule por parte de estos el aprendizaje permanente.
d) Conseguir sistemas dinámicos de acreditación que integren todas las formas
de adquisición de competencias.
e) Puesta en marcha de itinerarios de formación tanto para los profesionales
como para los propios formadores.
La calidad dentro del sistema cualificaciones profesionales de la FP debe
caminar en el establecimiento de un verdadero sistema nacional de FP huyendo del
exceso de tecnicismos y del exceso de economicismo en el sentido de que un verdadero
proceso de calidad no prepara solo para el empleo sino que incide en la formación
integral del trabajador como ciudadano. De ahí que trabajar en el espíritu emprendedor
dentro de la formación impartida, la dotación suficiente de los centros de formación con
medios materiales y humanos, el establecimiento de una verdadera carrera profesional
eliminando las barreras existentes en la actualidad, una financiación adecuada acorde
con la importancia de este tipo de formación y un desarrollo de un sistema europeo de
acreditación de las cualificaciones que permita una verdadera movilidad de estos por
todo el territorio de la UE sean premisas básicas.
Por otra parte, en materia de calidad, existe aún en la actualidad una necesidad
notoria de prestigiar los estudios de FP538 ya que estos aún siguen siendo elegidos por
una minoría de los jóvenes que terminan sus estudios de bachillerato. Para ello sería
necesario hacer hincapié en los mecanismos de selección de los profesores que imparten
la FP y regular una nueva pedagogía para los formadores.
538 “[...] La necesidad de potenciar una FP “masiva” para jóvenes y jóvenes adultos con reconocido
prestigio en la sociedad y, de forma más específica, en el ámbito empresarial, la necesidad de mantener y potenciar la dimensión social de la FP como instrumento demostradamente eficaz de recuperación personal, social y laboral”. MARTÍNEZ GAYOSO, P.: “Hacia una FP de Calidad”, cit., pág. 35.
245
La calidad de la FP parte, pues, hoy en día, de unos postulados diferentes de los
que lo hacía en la década de los 60. El contexto socioeconómico es sumamente
relevante. Con unos niveles de paro alarmantes, inmigración y decrecimiento de la
economía junto a un proceso de envejecimiento poblacional muy acusado en la UE y
mucho más en España, la FP debe caminar al logro de un empleo lo más pronto posible
para el trabajador. Las necesidades del sistema educativo se ven desplazadas por los
requerimientos del sistema productivo puesto que es éste el que marca el camino de la
formación en cuanto adaptación a sus necesidades. De ahí que la propia nomenclatura
de los contenidos de la FP reglada haya cambiado. Se pasa así de la denominación de
“asignatura” a “módulo” integrando este último una serie de contenidos teóricos y
prácticos diseñados en colaboración y con participación de las empresas.
La calidad se configura como un referente de todo el sistema y así se camina
hacia una definición de la FP como un conjunto de saberes y destrezas que tiene por
objetivos la adquisición no solo de unas competencias específicas propias de una
profesión sino la de adquisición de unas competencias generales que incluyan los
valores éticos, la posibilidad de adaptación a entornos cambiantes, la capacidad para
resolver problemas de forma autónoma, la creatividad y la colaboración con el entorno y
el trabajo en equipo, todo ello junto a un desarrollo de las capacidades de comunicación
y adaptación a las nuevas tecnologías.
Dentro de esta apuesta por la calidad se configura la llamada FP dual, una
experiencia de formación con un fuerte desarrollo en algunos países de la UE como
Alemania539, en la que hay una integración entre la teoría y la práctica en la formación
de los estudiantes y futuros trabajadores.
También la LOMCE hace una mención expresa a la misma al incluir un nuevo
artículo, el 42 bis, referido íntegramente a la FP dual en España y entendido como un
proceso en el que empresas y administraciones se integran en un proceso colaborativo
conjunto.
539 FUSTER, C.: “FP dual en Hessen: calidad y aprendizaje asegurado”, en http://noticias.
iberestudios.com/formacion-profesional-dual-en-hessen-calidad-y-aprendizaje-asegurado/ (27 de noviembre de 2012).
246
La formación dual, está caracterizada por un periodo de formación teórico
práctica en la que se combina la formación en un centro educativo con la formación en
un centro de trabajo, en un entorno laboral y un proceso productivo reales. Predomina la
formación práctica, realmente, en detrimento de la teórica puesto que el alumno
permanece en el centro educativo un máximo de dos días a la semana. Se combina con
un sistema estatal de homologación de títulos y un sistema estatal de exámenes y
contenidos. La formación impartida es constantemente actualizada y está en
consonancia con las demandas del proceso productivo, habiendo puntos de contacto y
coordinación escuela-empresa integrado sobre todo, por visitas y reuniones y estancias
de los profesores dentro de la empresa. Por último, las organizaciones profesionales y
colegiales también participan del proceso formativo como asesores.
Las grandes ventajas del sistema dual y lo que lo hacen tan atractivo desde el
punto de vista de la calidad, es la flexibilidad del mismo, la calidad del mismo que le
permite homologarse al resto de países de la UE. La FP dual permite el acceso rápido
del estudiante al mundo laboral, es eficaz y rentable para el Estado, puesto que muchas
empresas asumen el coste de la formación y, por último, es un sistema integrador puesto
que la mayoría de las empresas contrata al finalizar los estudios a los estudiantes que se
han formado en sus instalaciones.
No se debe excluir el aspecto formativo para que la FP dual sea de calidad. Así la
experiencia de otros países540 incluye formación no estrictamente técnica dentro del
contenido de las enseñanzas de FP. Pero un verdadero sistema de calidad necesita
financiación para ser llevado a buen puerto. En el alemán se combina la financiación
por parte del Estado y de los diferentes lander que pagan los gastos de los centros
formativos, asumiéndose, por parte de las empresas privadas, el pago de los salarios de
los aprendices y de los formadores. También pagan las empresas las instalaciones que
dentro de las mismas destinan a los procesos formativos.
540 Las asignaturas que se imparten en Alemania incluyen algunas de formación general como
idioma extranjero, lengua o ciencias. Asociación de Directores de Instituto, “FP. Sistema Dual: Análisis, Reflexión y Propuestas para un debate”, ADIMAD, marzo 2012 en http://www.adimad.org (27 de noviembre de 2012).
247
En suma, el sistema de cualificaciones profesionales ha sido, en este sentido, un
mecanismo de adaptación y de calidad en la FP. Al definirse en el CNCP las
cualificaciones y las competencias que las integran se ha creado un marco estable sobre
el que los diferentes órganos implicados en la FP en España han podido trabajar en
orden a mejorar los procesos formativos en todos los ámbitos formativos. Los
programas modulares desarrollados a partir del catálogo se configuran de una forma
abierta adaptándose los programas formativos a las competencias requeridas por cada
cualificación. De ahí que todas las personas implicadas en el proceso formativo,
instituciones empresa y trabajador, conozcan cuáles son los contenidos esenciales
adaptándose la enseñanza a la adquisición de la competencia y produciéndose una
evaluación posterior de la misma.
La estandarización que ha supuesto la elaboración del CNCP ha supuesto un
claro avance en orden al diseño de estrategias de aprendizaje. En este proceso es
importante la averiguación de las competencias requeridas propias de una cualificación
profesional y eso se hace con una colaboración constante con el entorno productivo con
continuos procesos de retroalimentación de la información. Las competencias serán la
posesión de unos recursos determinados que implican un saber cómo hacer y un saber
hacer, es decir, conocimientos teóricos y conocimientos prácticos y realmente
aprehendidos en un entorno productivo.
Por todo ello, una estrategia de calidad a través de la definición de un sistema de
cualificaciones541 debería responder a la necesidad de reconocer al individuo como el eje
central sobre el que debe girar todo el proceso formativo, que el sistema de acreditación
no debe ser considerado un fin en sí mismo sino un medio para conseguir mejorar la
empleabilidad de los trabajadores y su movilidad en todo el territorio de la UE, que es
necesario disponerr sistemas creíbles de evaluación de los procesos de acreditación de
las competencias y que estos procesos evaluadores deben respetar tanto la intimidad de
las personas evaluadas como de su propia autoestima, y por último se debe evitar que
541 ECHEVARRÍA SAMANES, B.: “Evaluación y acreditación de la profesionalidad”, en
http://www.ub.edu/mide/organitzacio/docents/pdf/evaluacion_acreditacion_profesionalidad.pdf (27 de noviembre de 2012).
248
todo el proceso se convierta en mera burocracia con procedimientos demasiado
estandarizados e inhumanos, sin ningún tipo de flexibilidad, lo que haría fracasar todo el
sistema diseñado y lo desacreditaría.
4.3.- El sistema para la acreditación de cualificaciones profesionales.
La cualificación se define como un conjunto de competencias y habilidades que
capacitan para la realización de una actividad laboral, concretamente la Ley Orgánica
5/2002 de las Cualificaciones y de la FP en su artículo 7.3 la define como “el conjunto
de competencias profesionales con significación para el empleo que pueden ser
adquiridas mediante formación modular u otros tipos de formación así como a través de
la experiencia laboral”. Las mismas pueden adquirirse bien mediante la formación o
bien mediante la experiencia laboral. El sistema español ha desarrollado a partir de esta
definición una serie de cualificaciones en todos los sectores de la economía
productiva542, ordenándose en todo caso en torno al ámbito de producción y a las
dificultades que conlleva el ejercicio de las diferentes actividades.
Es importante señalar que la obtención de cualificaciones es sumamente
importante para la mejorar empleabilidad de los trabajadores europeos en un entorno
cada vez más globalizado y cambiante. Las cualificaciones responden a este reto y al de
homogeneizar, bajo un mismo documento, a nivel europeo las competencias adquiridas
por cada trabajador.
Las cualificaciones se estructuran en áreas de competencia. De este modo, una
cualificación puede tener una o varias áreas de competencia que determinan, en su
conjunto, una serie de habilidades comunes a una determinada profesión. En definitiva,
542 Las familias profesionales se detallan en el CNCP y sus denominaciones y son: Agraria:
Marítimo-Pesquera: Industrias Alimentarias: Química: Imagen Personal: Sanidad: Seguridad y Medio Ambiente: Fabricación Mecánica: Electricidad y Electrónica: Energía y Agua: Instalación y Mantenimiento: Industrias Extractivas: Transporte y Mantenimiento de Vehículos: Edificación y Obra Civil: Vidrio y Cerámica: Madera, Mueble y Corcho: Textil, Confección y Piel: Artes Gráficas: Imagen y Sonido: Informática y Comunicaciones: Administración y Gestión: Comercio y Marketing: Servicios Socioculturales y a la Comunidad: Hostelería y Turismo: Actividades Físicas y Deportivas: Artes y Artesanías.
249
una competencia es un saber hacer algo. El conjunto de esos saber hacer dota al
trabajador de una cualificación para ejercer un empleo determinado. Parece asumirse así
la definición clásica de cualificación en el sentido de un conjunto de saberes que
integran una determinada profesión.
Una vez determinado el concepto de cualificación conviene aclarar cuál es el
sistema para la acreditación y la evaluación de las cualificaciones profesionales del
SNCP. La propia Ley Orgánica 5/2002 de las Cualificaciones y de la FP en su artículo
3.5 señala que uno de los fines del sistema es establecer un procedimiento para acreditar
las cualificaciones profesionales sin que sea importante el medio por medio del cual
éstas se hayan adquirido. Lo importante es que se demuestre que se poseen
independientemente de que el cauce para la obtención haya sido un sistema reglado de
formación, un curso o la propia experiencia laboral. Es más, la Ley está hecha para
reconocer el valor de la experiencia laboral como medio de aprendizaje y es este tipo de
adquisición de competencias el más beneficiado por el actual sistema. La propia Ley
atribuye al Gobierno la competencia para regular el sistema de reconocimiento y
acreditación de las competencias profesionales lo que se lleva a cabo mediante el RD
1224/2009, de 17 de julio543. Es en este RD en el que se señala el procedimiento que se
configura como único y que se encamina a la evaluación y la acreditación de las
competencias profesionales distinguiéndose entre las adquiridas por vías formales y las
adquiridas por vías no formales de formación.
El sistema que se va a regular tiene un carácter nacional y es válido en todo el
Estado. El RD 1224/2009 establece unos fines determinados, a saber: la evaluación de
las competencias, su acreditación de forma oficial y la facilitación a las personas del
aprendizaje a lo largo de la vida ofreciéndose acreditaciones parciales. Para ello el RD
dispone un procedimiento que engloba en primer lugar el asesoramiento a las personas
543 Así se recoge en la Exposición de motivos al referir que “[…] El presente RD determina el
procedimiento único, tanto para el ámbito educativo como para el laboral, para la evaluación y acreditación de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral o de vías no formales de formación, del que trata el artículo 8.2 de la Ley Orgánica 5/2002”. RD 1224/2009, de 17 de julio, de reconocimiento de las competencias profesionales adquiridas por experiencia laboral (BOE 25-8-2009).
250
implicadas, luego la evaluación y por último una etapa de registro de esas competencias
reconocidas.
Ello presenta múltiples ventajas, como son la incentivación del aprendizaje
continuo, al permitirse que los trabajadores puedan ir acreditando las competencias que
vayan adquiriendo, viendo además como su perfil profesional se ve completado
creciendo así sus expectativas laborales al tiempo de que es una manera de progreso
personal y profesional544.
Sin embargo, también hay elementos que hacen difícil la implantación del
sistema y ello debido a cuestiones culturales y a una serie de aptitudes tanto en el
ámbito económico como empresarial, reticente a que la formación sea una vía adecuada
para capacitar a los trabajadores, cobrando mucha más importancia en estos sectores el
valor de la experiencia profesional como verdaderamente formadora. De hecho, la
definición de la cualificación profesional ha sido determinada no solamente como un
proceso técnico sino también como un proceso de carácter social545, siendo los agentes
sociales involucrados tanto el empresario como el trabajador.
Unos y otros no entienden la cualificación de la misma manera puesto que su
posición no es la misma. Así, el trabajador incluirá en su cualificación todo aquello que
haya hecho o que crea que puede llegar a hacer mientras que para el empresario la
cualificación va a ser vista de forma menos amplia como el conjunto de requisitos que
necesita para un puesto determinado en un momento concreto en la vida de su empresa.
El empresario se va a tener que limitar a las cualificaciones que el mercado laboral
tenga definidas no siendo posible, en muchos casos, que las mismas se adapten
totalmente a sus requerimientos. Serán las relaciones de poder las que van a determinar
las diferencias entre las cualificaciones que oferta el mercado y las que requiere el
empresario.
544 GARCÍA FRAGA, J. y BUENO ARCAS, A.: “¿Qué importancia tiene la acreditación de
cualificaciones profesionales en la actualidad? ¿Qué son las cualificaciones profesionales?”, cit., pág. 120.
545 RIGBY, M. y SANCHÍS, E.: “El concepto de cualificación y su construcción social”, Revista europea de FP, núm. 37, 2006, págs. 24-35.
251
En suma, la cualificación laboral no deja de ser una expresión de la personalidad
del trabajador y de su relación con los demás546, esto es la cualificación propia del
trabajador acumulada a lo largo del tiempo y la que requiere el mercado laboral y la
sociedad en general.
Otro factor que podría tener un efecto negativo sería el marcarse cortos periodos
de tiempo para realizar el proceso de acreditación y que debilitaran la creencia del
mundo empresarial en el sistema. Se debe realizar el proceso de forma rigurosa y sin
imponerse periodos de tiempo demasiado cortos. Y por último, entre la población en
general y entre los trabajadores en particular, hay un desconocimiento amplio sobre el
sistema y sobre el valor del mismo, lo que hace difícil una progresión a corto plazo del
mismo.
4.4.- Estructura y competencias del Instituto Nacional de las Cualificaciones.
El Consejo General de FP había considerado prioritaria la creación de un órgano
que pudiera encargarse asesorarle en materia de cualificaciones y competencias, en
definitiva, se constataba la necesidad de creación de un instrumento técnico al servicio
del propio Consejo General. Así se reconoce en la exposición de motivos del RD
375/1999, de 5 de marzo, por el que se crea el Instituto Nacional de las Cualificaciones
(INCUAL)547. En efecto la creación del INCUAL se debe a esta preocupación y con el
objetivo de dar respuesta a una primera necesidad: la creación del Sistema Nacional de
Cualificaciones, con el objetivo ya apuntado de dar una visión integral de las
cualificaciones y de su reconocimiento, consiguiendo con ello, unificar la oferta de FP
ajustando la oferta de la misma con la demanda que de esta tuviera el entorno
productivo.
546 OLAZ, A.: “Una aproximación conceptual a la cualificación profesional desde una perspectiva
competencial”, en http://www.raco.cat/index.php/papers/ (23 de noviembre de 2012). 547 RD 375/1999, de 5 de marzo, por el que se crea el Instituto Nacional de las Cualificaciones
(BOE 16-3-1999).
252
El INCUAL tiene, por tanto, unos fines y una dependencia de los mismos548 que
son la observación de las cualificaciones vigilando su evolución y cómo estas se van
transformando con el tiempo y en contacto con un entorno productivo cambiante, la
determinación de cuáles son las cualificaciones y qué competencias tienen que contener,
la fijación de los procesos de acreditación de esas cualificaciones con los sistemas de
acreditación correspondientes así como la garantía de que las cualificaciones
profesionales se integren determinándolas y tasándolas y la asunción de acciones para el
seguimiento y la evacuación del sistema de FP.
La estructura del INCUAL responde a la dependencia funcional apuntada del
propio Instituto respecto del Consejo General de FP y del Ministerio de Educación. Se
crea así una Dirección General del Instituto del que van a depender cuatro áreas:
Observatorio Profesional, Investigación metodológica y articulación del SNCP, Diseño
de cualificaciones e Información y gestión de recursos.
La Dirección tiene básicamente las funciones de representación, desarrollo e
impulso de los fines de la institución mientras que las áreas en los que se halla dividido
el INCUAL serían las siguientes:
• Observatorio Profesional: Tiene una finalidad básica que es el establecimiento
de convenios y la búsqueda de la participación de los agentes sociales y
vigilando las ocupaciones y los perfiles profesionales que se demandan o que
se ofertan en el mercado laboral. Se pretende con ello que el trabajo
profesional, que está en continua transformación y cambio, sea
permanentemente objeto de atención por el propio INCUAL atendiendo
también a la negociación colectiva y a los nuevos perfiles demandados a
través de la misma.
• Investigación Metodológica: Elabora propuestas e ideas relativas a los
procesos de acreditación y evaluación de competencias profesionales.
548 Así están determinados en el artículo 1 del RD 375/1999 que establece que: “[...] Se crea el Instituto Nacional de las Cualificaciones, adscrito al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y con dependencia funcional del Consejo General de FP, como órgano de apoyo de éste para el desarrollo de las funciones que figuran en la presente disposición”.
253
• Diseño de las cualificaciones: Pretende evitar los riesgos de obsolescencia del
CNCP y ante una realidad cambiante se hace necesaria una constante
actualización de las competencias profesionales y de las cualificaciones con
el objetivo de asegurar la calidad del sistema.
• Gestión de Recursos: Posee un marcado perfil técnico en cuanto a la gestión
de los recursos asignados materiales y humanos y siguiendo los criterios de
eficiencia y responsabilidad en la gestión de los mismos.
La creación del INCUAL ha permitido un desarrollo sostenido de un sistema
nacional de cualificaciones en permanente actualización549 y atención al entorno
productivo. Desde el año 1986 hasta la actualidad ha habido varias fases en los que el
sistema se ha ido adaptando a las diferentes situaciones socio económicas del país
pasando por una serie de etapas.
En una primera etapa que va desde 1986 hasta 1998, se constata la necesidad de
un aprendizaje permanente en el que están inmersos empresas y sindicatos. Se trata de
una época con altas tasas de paro y con una mayor tasa de actividad en el trabajo
masculino que en el femenino, que comienza a crecer en mayor medida que el primero.
El sector servicios comienza a destacar y es la época de una profunda reconversión
industrial. Los mecanismos de coordinación entre las diferentes modalidades de FP aún
no están suficientemente desarrolladas y las cualificaciones profesionales son bajas o
muy bajas.
En la etapa que va de 1998 a 2002 se produce el Nuevo Programa Nacional de
FP del año 1998 que coordina la actuación de las Comunidades Autónomas y los
agentes sociales en los procesos formativos y culmina con la Ley 5/2002 de las
Cualificaciones. El objetivo será la calidad del sistema de FP y para ello se crea el
INCUAL que, como se ha expuesto, representa un paso histórico en el marco de las
competencias y las cualificaciones.
549 ARBIZU ECHÁVARRI, F.M.: “25 años de cualificaciones y FP, y más”, Formación XXI,
Revista de Formación y Empleo, núm. 19, 2012, en http://formacionxxi.com (4 de diciembre de 2012).
254
La etapa que va del 2004 al 2008 supone una época de intensa elaboración de las
cualificaciones creándose un sistema integral de las mismas. Por último del 2009 en
adelante se intenta dar respuesta a la crisis económica con modificaciones de Leyes sin
que a la postre se hayan podido dar demasiadas soluciones desde el punto de vista
legislativo. Lo cierto es que el entorno productivo demanda cada vez mayor
cualificación sobre todo en técnicos de grado medio y de grado superior y cada vez en
mayor medida de personas sin titulación550.
El sistema camina, por consiguiente, hacia una formación a lo largo de la vida
que incluye a un cada vez mayor número de personas pero que pretende se gestione con
criterios de eficiencia y eficacia y con claros procedimientos para su evaluación. El
sistema debe tener en cuenta que, conceptos como el empleo para toda la vida, han
quedado obsoletos, requiriéndose nuevos medios de reciclaje profesional, incluyéndose
en estos el empleo autónomo y el autoempleo551 que se configuran como nuevas salidas
a la crisis económica.
4.5.- Nuevas perspectivas sobre el concepto de formación. La empleabilidad de los trabajadores.
La formación del trabajador autónomo contiene características especiales pero
puede constituirse en un revulsivo a las situaciones de crisis en la UE y, concretamente,
en el caso español suponen una vía no suficientemente explorada y con buenas
perspectivas de futuro. Una estrategia europea en materia de formación de los
trabajadores autónomos podría ser un factor determinante para mitigar la crisis
económica y un aliciente en el desarrollo de un sistema económico con mayores
perspectivas de futuro y menos sujeto a las crisis cíclicas y a situaciones de desempleo.
La creación de una Agencia de formación para los autónomos como parte de una
550 “[...] En la media europea de los 27 miembros, por cada empleado con formación superior hay
1,8 empleados con formación media y 0,8 empleados con formación baja. En cambio en España por cada empleado con formación elevada, hay 0,7 con formación media y 1,2 con formación baja”. ARBIZU ECHÁVARRI, F.M.: “25 años de cualificaciones y FP, y más”, cit., pág. 4.
551 BAJÉN GARCÍA, A.: “Formación, trabajo autónomo y autoempleo”, Formación XXI, Revista de Formación y Empleo, núm. 20, 2012, en http://formacionxxi.com (4 de diciembre de 2012).
255
estrategia general no parece ser una mala idea dado el olvido que este tipo de formación
tiene en toda la UE y, en particular, en España.
La formación apuntada, tanto la de los trabajadores por cuenta ajena, como la
más novedosa de los trabajadores autónomos, tiene mucho que ver con el concepto de
empleabilidad y lo que se ha denominado el proceso de convertirse en trabajador552. La
empleabilidad está íntimamente conectada con el empleo. Incluye las competencias y
cualificaciones que aumentan las posibilidades de conseguir un empleo por un
trabajador. Incluiría también la capacidad de saber adaptarse a los cambios como la
pérdida de empleo, la introducción de modificaciones técnicas o cualquier otro cambio
operado en el puesto de trabajo, como es la capacidad de búsqueda de un nuevo empleo.
Habría que hablar de empleabilidad y adaptabilidad como un conjunto de competencias
genéricas, transversales y transferibles553.
Ese concepto de empleabilidad lo va consiguiendo el trabajador a lo largo del
tiempo, como en el caso del aprendiz, suponiendo un bagaje que lo acompaña y que se
va acrecentando con la experiencia laboral. La doctrina554 define el término
empleabilidad como un mecanismo de la adaptabilidad consistente en las relaciones
interconectadas de tres factores: el concepto de carrera profesional, la capacidad de
adaptación de la persona y el capital humano y social.
La primera incluiría el auto conocimiento a la vez que la percepción propia de la
imagen que los demás tienen de uno, la segunda estaría relacionada con la capacidad de
adaptarse a los cambios para continuar siendo deseables por las organizaciones y, en
particular, por las empresas. Esa capacidad de adaptación variaría dependiendo de la
personalidad de los sujetos de modo que se podría aumentar con el aprendizaje
552 JURADO DE LOS SANTOS, P.: “Empleabilidad, sobre la construcción del ser trabajador”,
Formación XXI, Revista de Formación y Empleo, núm. 20, 2012, en http://formacionxxi.com (4 de diciembre de 2012).
553 OLMOS RUEDA, P.: Empleabilidad y adaptabilidad de los jóvenes con inteligencia límite y sus procesos de integración laboral, Hacia un modelo de formación y de orientación para su inserción en el mundo del trabajo, Barcelona (Universidad Autónoma de Barcelona), 2009, pág. 70.
554 FUGATE, M.; KINICHI, A.J. y ASHFORTH, B.E.: “Employability: A psycho-social construct, its dimensions, and applications”, Journal of Vocational Behavior, núm. 65, 2004, págs. 14-38.
256
adecuado. Estaría relacionada, a su vez, con la flexibilidad y la capacidad de aprendizaje
y con ciertas características del carácter como son el optimismo y la posesión de una
imagen valiosa del propio ser, esto es, autoestima y autoconfianza. Por último, en
cuanto al llamado capital humano y social, se trata de dar respuesta a las nuevas
necesidades de las empresas en un mercado laboral cambiante y en constante evolución,
de modo que el trabajador va a responder a un determinado contexto debiendo ponerse
al mismo en relación con la organización en la que está inserto.
De este modo, la adaptabilidad será la característica que hará que el trabajador
posea las cualidades necesarias para adaptarse a los cambios. Al mismo tiempo, las
personas con una buena imagen de sí mismos son requeridas por las organizaciones
porque perciben en ellas mayor potencial y su capacidad de relacionarse con los demás
mejora también la empleabilidad. Esta sería una predisposición activa hacia el trabajo y
no una actitud pasiva e incluiría condiciones conectadas directamente con la
personalidad del trabajador.
En un contexto de crisis como el español, cabría preguntarse si no se ha
trabajado lo suficiente en el concepto de empleabilidad, dándose mayor importancia a la
preparación meramente técnica, dificultándose así el acceso al mercado laboral de los
trabajadores.
Cualquier innovación en el campo de la FP debería incluir el concepto de
empleabilidad, introduciendo el aprendizaje de mecanismos de adaptación de los
trabajadores en un entorno laboral cambiante y que plantea múltiples desafíos tanto a las
personas como a las administraciones encargadas de la gestión del empleo. Ello
conllevará una integración de las actuaciones en materia de empleo y formación,
convergiendo cada vez más ambas políticas, poniendo en el centro a la persona y
realizándose todas las acciones de formación en orden a integrarla socialmente lo cual
incluye necesariamente la formación y el empleo. Por lo tanto, ya no será suficiente una
mera formación técnica para el puesto de trabajo sino que habrá que formar cultural y
socialmente a las personas, introduciendo el concepto de empleabilidad que incluye el
aprendizaje de los mecanismos de adaptación ya expuestos.
257
Un cambio de mentalidad en el modelo educativo será necesario en orden a
fomentar en los individuos la responsabilidad en su propio proceso de formación, en la
preparación de un itinerario profesional haciéndoles corresponsable junto a las
instituciones de su propia necesidad de formación.
La empleabilidad del trabajador comprende así nuevas competencias básicas que
pueden ser aprendidas en los procesos formativos tanto por los canales de formación
habituales como por los derivados de la propia experiencia. Esas competencias van a
incluir aspectos como la personalidad del trabajador, su capacidad de adaptación a los
cambios y a nuevas situaciones, una actitud activa ante el empleo, capacidad de
automotivación e iniciativa personal. En este aspecto y, dentro de la formación reglada,
el nuevo módulo de Empresa e Iniciativa Emprendedora podría contribuir al aprendizaje
de esas competencias puesto que empleabilidad es un concepto que está intimamente
relacionado con el empleo555.
A la vez, se debe rechazar por ser demasiado reduccionista, la idea de que el
empleo está vinculado específicamente a la adquisición de conocimientos téorico
prácticos como se ha apuntado anteriormente556. Las simples habilidades de saber hacer
vinculadas al concepto tradicional de FP o las destrezas adquiridas no son suficientes
para integrar al trabajador en el mercado laboral o para mejorar sus capacidades en
relación con la búsqueda de empleo. La formación no debiera limitarse a la formación
para el empleo inmediato, sino también para el empleo futuro y ello supone una
formación básica importante que asegure una formación polivalente. Se huye así de una
especialización que puede contribuir a hacer del trabajador un parado sin perspectivas
555 Así, la OIT señala sobre la relación entre el concepto de empleabilidad y la inserción en el
mercado laboral que “[…] la empleabilidad abarca las calificaciones, conocimientos y las competencias que aumentan la capacidad de los trabajadores para conseguir y conservar un empleo, mejorar su trabajo y adaptarse al cambio, elegir otro empleo cuando lo deseen o pierdan el que tenían e integrarse más fácilmente en el mercado laboral en diferentes periodos de su vida”. OIT – Organización Internacional del Trabajo, Informe V. Cap. II Formación para mejorar la competitividad y la empleabilidad y para propiciar una prosperidad compartida. “La formación para el empleo: La inserción social, la productividad y el empleo de los jóvenes” en http://www.ilo.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc88/rep-v.htm (5 de diciembre de 2012).
556 FERRANDEZ ARENAZ, A.: Ideas para seguir reflexionando sobre educación, Barcelona (Universidad Autónoma de Barcelona. Servicio de Publicaciones), 2002, pág. 68 y ss.
258
tendiendo a hacerlo más flexible y por lo tanto dotándolo de empleabilidad. De
hecho557, existen países que apuestan por garantizar a su población una sólida formación
básica mediante la prolongación de la escolaridad obligatoria. Esa formación sirve como
base a una FP con conocimientos más específicos pero, en modo alguno, excluyen la
posibilidad de reciclarse adaptándose a los nuevos requerimientos del sistema
productivo gracias a esa formación básica polivalente.
Otros apuestan por una implantación intermedia y cuentan con una parte de la
población que en su día no pudo obtener esa sólida formación de base y han adquirido
mediante la experiencia laboral competencias orientadas a los trabajos que desempeñan
o han desempeñado. En este grupo estaría incluido nuestro país, en el que conviven
generaciones de trabajadores que han alcanzado competencias a través de la experiencia
profesional con otras generaciones con una sólida formación de base.
Con una fuerte formación de base se estaría caminando hacia la integración del
concepto de empleabilidad dentro del sistema de formación en España. Se estaría
poniendo a la persona en el centro del proceso de creación de empleo al dotarlo de
mecanismos que asegurarían su adaptación en un mundo cambiante y preparado para
afrontar eficazmente un entorno económico hostil como puede ser una situación de
crisis económica que inevitablemente es cíclica. Esta formación dependerá en gran
medida del aprendizaje de las nuevas posibilidades en lo referente a la información
relacionada con el empleo y la orientación profesional a través de las nuevas tecnologías
conociéndolas, comprendiéndolas y utilizándolas. Para ello es necesario que la FP sea
considerada como una opción, no solo atractiva, sino que sea vista como necesaria para
poder acceder al mercado laboral y, con este fin, todos los organismos implicados,
públicos y privados tienen que hacer un esfuerzo para hacerla más atractiva y mejor y
más conocida.
557 PONT, E.: “El diseño curricular en formación ocupacional”, Actas del primer Congreso
Internacional en Formación Ocupacional, Barcelona (Universidad Autónoma de Barcelona), 1991, págs. 49-64.
259
5.- Cualificación profesional y modificación sustancial de las condiciones laborales como medida de acceso y permanencia en el mercado de trabajo.
Mediante la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del
mercado laboral558 se introduce en nuestro panorama laboral un profundo cambio en el
sistema establecido en el artículo 41 del ET. En efecto, el concepto de flexiseguridad,
con tanta implantación en Europa, está presente en esta reforma en el sentido de
flexibilidad a la contratación laboral y de una cierta seguridad a los trabajadores que, no
obstante, es rebajada con respecto a anteriores regulaciones. Algunos vieron en esta
reforma una inspiración alemana559 en alguno de sus aspectos auspiciada por los éxitos
en la lucha contra el desempleo del país teutón.
Lo cierto es que la reforma Laboral de 2012 supuso una forma de entender la
flexiseguridad centrada en los aspectos de temporalidad cuando esta no es un concepto
unívoco que se corresponda con un solo modelo sino que puede dar lugar a muchos
modelos560 pues lo que la caracteriza es que se puede adaptar a las circunstancias de
cada país. La intención en Europa no es otra que la de la figura encaje dentro del
modelo social europeo de máximo respeto a los derechos sociolaborales de los
trabajadores y dentro de la tradición al respeto de los derechos fundamentales del viejo
continente561. En el mismo sentido la reciente reforma de 2015 de la FP para el empleo
insiste en el concepto de flexiseguridad que la norma relaciona con la mayor
empleabilidad de los trabajadores y su mayor capacidad de retorno al mercado
laboral.562
558 BOE de 7 de julio de 2012. 559 FERNÁNDEZ DÍAZ, A.: “Reducción temporal de jornada tras la reforma laboral”, en
http://portaljuridico.lexnova.es/ (1 de abril de 2013). 560 BALLESTER PASTOR, M.A. y CABEZA PEREIRO, J.: La Estrategia para el empleo 2020 y
sus repercusiones en el ámbito jurídico laboral español, cit., pág. 103. 561 FERNÁNDEZ COSTALES MUÑIZ, J.: “El contrato de esclavo: concepto de extranjero y su
integración social a través de los Derechos y libertades fundamentales en el ordenamiento español y europeo”, Civitas:Revista española de Derecho del Trabajo, núm. 110, 2002, págs. 287-304.
562 Así, la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de FP para el empleo en el ámbito laboral señala que: “[...] sobre la base de la colaboración en torno a la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, se han producido avances determinantes en el ámbito de las políticas de
260
El sistema flexible que impuso la reforma laboral requiere de un cambio en la
mentalidad del país que se alimenta de precariedad laboral como vía para abaratar los
costes laborales. Un modelo que apuesta simplemente por el abaratamiento de costes
laborales no puede ser un sistema de calidad en el empleo y corre el peligro de que, sin
el adecuado control de la temporalidad, se esté caminando directamente hacia el fracaso.
También existe la posibilidad de que, de persistir en esta línea, se pueda regular un
sistema productivo en el que el país no podría competir con otros con costes laborales
bajísimos e inasumibles en Europa, como puede ser el caso de los países asiáticos. Otra
cosa es que la crisis en las empresas vaya a ser un modelo en sí mismo que justifique un
tratamiento de las relaciones laborales caracterizadas por la temporalidad, lo cual es
previsible que sea la forma común. En una situación de creciente globalización, la
adaptación de las empresas a situaciones cambiantes hará que éstas reclamen modelos
laborales caracterizados por la temporalidad y una flexibilidad cada vez mayor, por lo
que será responsabilidad de las Administraciones Públicas trabajar en la exigencia de
una cierta estabilidad laboral.
En todo caso, las modificaciones sustanciales en las condiciones de trabajo, en el
contexto más amplio de medidas de flexibilidad interna en la empresa, no es un motivo
nuevo y propio de la reforma Laboral de 2012. La flexibilidad como medio para que las
empresas se puedan adaptar a un entorno cambiante y competitivo ha sido una constante
en las sucesivas reformas laborales que se han llevado a cabo en los últimos años y es
esgrimida por el legislador como una de las principales motivaciones de toda reforma en
este sentido563. La reforma de 2012 camina en la misma tónica, dotando de mayor poder
a los empresarios para que procedan a los cambios y modificaciones del contrato en
orden a garantizar la viabilidad de la empresa con lo que, para ello, se procede a otorgar
mayor sencillez al procedimiento, simplificando los trámites necesarios.
activación para el empleo con el objetivo de mejorar la capacidad de los servicios públicos de empleo de acompañar a los trabajadores desempleados en su proceso de retorno al empleo e impulsar las oportunidades de promoción y mejora de los trabajadores ocupados a lo largo de su carrera profesional”. Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de FP para el empleo en el ámbito laboral.
563 FERNÁNDEZ VILLAZÓN, L.A.: “La adaptación de la jornada de trabajo a las necesidades productivas de la empresa tras las sucesivas reformas laborales (2012-2012)”, en www.iuslabor.org/wp-content/plugins/download.../download.php? (1 de abril de 2013).
261
La reforma de 2012, en lo referente a la jornada laboral, va a incidir tanto sobre
la distribución irregular de la jornada, afectando matices técnicos del mismo, como
sobre todo, a la posibilidad de descuelgue de los Convenios Colectivos en la
distribución de la misma. Al mismo tiempo, la reforma introduce un cambio importante
a nivel de concepto de modificación, al regularse una distinción clara entre
modificación individual y colectiva, poniéndose el énfasis, como criterio diferenciador,
en el número de trabajadores afectados.
En cuanto a la movilidad funcional, también parece intensa la reforma operada
en 2012, en cuanto que camina en el mismo sentido de potenciar la flexibilidad interna
dentro de la empresa al haberse establecido que la categoría profesional deja de operar
como criterio delimitador en dicha flexibilidad interna564. Lo que se pretende es buscar
una alternativa al despido dentro del más amplio objetivo de evitar las altas cifras de
desempleo en España. Para ello se opera en dos frentes: variar el sistema de
clasificación profesional con la desaparición aludida de las categorías para pasar al
grupo profesional como criterio y en el otro, mediante una ampliación de las facultades
del empresario para variar las funciones del trabajador. En todo caso, se trata de una
limitación de la facultad de negociación colectiva ya que, en la práctica, sólo quedaría la
opción de clasificación en grupos profesionales lo que supone de facto una
neutralización de la facultad de negociación colectiva en este ámbito. Del mismo modo
y con la intención de que se le puedan asignar al trabajador más tareas, se modifica el
propio concepto de grupo profesional.
Por último, en relación con la modificación sustancial de las condiciones de
trabajo y la movilidad, la reforma del 2012 también afecta a las causas extintivas, al
establecerse la posibilidad de extinguir el contrato de trabajo si afecta a la estructura y
cuantía del salario con la correspondiente indemnización. Y en cuanto a la movilidad
geográfica, que se estudiará en los capítulos siguientes, la reforma laboral del 2012,
564 MONTOYA MEDINA, D.: “La movilidad funcional en la empresa tras la reforma Laboral de
2012”, en http://www.elderecho.com/laboral/modificacion-funciones-trabajador-reforma-laboral_11 _422680002.html (1 de abril de 2013).
262
también ha seguido la tónica de regular una mayor flexibilidad565 al mismo tiempo que
introduce nuevos supuestos. Se trata de proceder también en este ámbito a que la
empresa pueda adaptarse a los cambios que puedan sobrevenir en un entorno económico
hostil. También en este punto, la reforma laboral incide en uno de los aspectos a los que
más ha atendido históricamente el legislador como mecanismo para luchar contra el
desempleo566.
5.1.- La Incidencia de la regulación de la FP en la movilidad funcional.
La movilidad funcional está muy relacionada con la polivalencia funcional del
trabajador, esto es, con la capacidad del trabajador de asumir un catálogo variado de
funciones que aumente su empleabilidad. Trabajadores más dispuestos a la movilidad
funcional son trabajadores con mayores posibilidades de empleo. La formación de esos
trabajadores es lo que les otorga mayores posibilidades de permanecer en una empresa
en tiempos de crisis por lo que lejos de verse como algo negativo, la movilidad
funcional se convierte en una posibilidad de seguir en el mercado laboral en momentos
de tribulación económica. Por ello es necesario examinar el panorama de la movilidad
funcional tras la Ley 3/2012 de 6 de julio de reforma del mercado laboral.
No se puede obviar que, cada vez que en España existe una crisis económica que
conlleva, como ha sido siempre y será, que los niveles de desempleo aumenten, se
achaque a una deficiente regulación laboral dicha crisis, obviando aspectos de
naturaleza macroeconómica que están en relación con un sistema cada día más global de
la economía. Sin embargo, las sucesivas reformas laborales confirman que siempre se
incide en la modificación de las instituciones laborales como vía para la solución de las
crisis económicas567. Con todo, un sector de la doctrina sí que cree que el mantenimiento
565 TOSCANI GIMÉNEZ, D.: La movilidad geográfica y funcional y la reducción de jornada tras la reforma Laboral de 2012. Procedimientos específicos, Valencia (Bomarzo), 2012, pág. 29 y ss.
566 ROMERO BURILLO A.M.: “Los instrumentos de alteración del lugar de trabajo pactados inicialmente. una puesta al día de la regulación de los traslados y desplazamientos de los trabajadores tras la Ley 3/2012”, en www.iuslabor.org/ (1 de abril de 2013).
567 SAN MARTÍN MAZZUCONI, C.: “Flexibilidad interna e inseguridad jurídica: disfunciones del régimen legal que desincentivan el uso de esta herramienta”, en www.iuslabor.org (1de abril de 2013).
263
del empleo pasa por dotar a las empresas de instrumentos que actúen en dos frentes, por
una parte, en cuanto a los costes laborales que deben ser reducidos y por otra, en cuanto
a la modificación de las condiciones pactadas en momentos de bonanza que deben y
pueden ser ajustadas en momentos de crisis económica.568
Tras la reforma Laboral de 2012 se elimina la noción de categoría profesional
establecido en el artículo 22 del ET. Esta eliminación obedece a la idea de mejorar la
posibilidad de que el trabajador realice funciones correspondientes a varias de las
anteriores categorías existentes al incidir en la figura de grupo profesional. Se debilita
de este modo la negociación colectiva como fuente de derecho para pasar a ser la Ley la
que dispone los aspectos esenciales de la movilidad. Sin embargo, la propia reforma
presenta incoherencias que han sido resaltadas, dado que no se suprime totalmente el
concepto de categoría profesional, manteniéndose el mismo al referirse a otras figuras
como el contrato de prácticas o las excedencias, por poner solo alguno de los ejemplos
en los que se da esta incoherencia de la norma569.
Del mismo modo, la desaparición de la mención de categoría profesional
conlleva que también en el ET se elimine esta referencia en relación con las categorías
profesionales equivalentes. Esta supresión es debido a dos motivos: por una parte a la
idea del legislador de que la figura de categoría profesional es demasiado rígida, una
figura que no permite como debiera, la facilidad que requiere la movilidad funcional
cuyo objetivo es la adaptación de las empresas a entornos económicos complicados.
Por otra parte, el grupo profesional como figura jurídica permite esa adaptación
ambicionada.
Esta intención del legislador se inserta dentro del objetivo más amplio de dotar
de flexibilidad interna a las empresas, para lo cual, se enmarca dentro del derecho a
variar las condiciones de los trabajadores por parte del empresario, así, la reforma va a
568 AGUILERA IZQUIERDO, R.: “Clasificación profesional, movilidad y modificaciones
sustanciales de condiciones de trabajo”, en AA.VV (MONTOYA MELGAR, A. y GARCÍA MURCIA, J., Dir.): Comentario a la reforma Laboral 2012, Pamplona (Civitas), 2012, pág. 128.
569 ALMENDROS GONZÁLEZ, M.A.: “El grupo profesional como presupuesto de flexibilidad interna”, Aranzadi Social, núm. 3,2012, pág. 8.
264
acotar con más fuerza los supuestos en los que se podría hablar puramente de
modificaciones sustanciales570.
En cuanto a la regulación de la clasificación profesional aludida, se cambia
profundamente el sistema pues, aunque sigue otorgándose la facultad de su fijación a la
negociación colectiva, se limita notablemente. Y ello porque por medio de la
negociación colectiva ya no es posible introducir el concepto de categoría profesional,
sino que todas las posibilidades de negociación girarán en torno a la noción de grupo
profesional. La reforma es, profunda, pues tradicionalmente se había dejado al albur de
la negociación colectiva la materia de clasificación profesional, y en concreto, en
referencia a lo establecido en el ET que se remitía a su vez a las reglamentaciones de
trabajo y ordenanzas laborales, siempre y cuando no existiera una sustitución por el
convenio colectivo. La rigidez de estas reglamentaciones y ordenanzas lastró desde un
principio la posibilidad de una movilidad flexible, movilidad por otra parte, que se ha
ido haciendo más necesaria con la evolución, cada vez más rápida, de la ciencia y de la
técnica. Motivado por esa rigidez se introdujo en su día el concepto de grupo
profesional, dotando al empresario, a través de ese derecho, a variar las condiciones de
trabajo, de mayores facultades. Sin embargo, se generó un problema al no coincidir los
conceptos de grupo profesional en el ET con las ordenanzas laborales que finalmente se
resolvió en parte por la vía jurisprudencial con el llamado concepto de las categorías
profesionales equivalentes571, esto es, se podían, dentro del ius variandi que
correspondía al empresario, realizar cambios en las funciones de los trabajadores pero
solo dentro del grupo si había una equivalencia profesional. No obstante, el sistema se
encontró con reticencias sindicales que no acababan de resolverse por lo cual en la
reforma del 2012 se elimina la noción de categoría profesional completamente, con un
periodo de un año, dado a la negociación colectiva para que se produzca la adaptación
570 MONTOYA MEDINA, D.: “La modificación de las funciones del trabajador tras la reforma
laboral del 2012”, en http://www.elderecho.com/laboral/ (16 de abril de 2012). 571 VALLE MUÑOZ, F.A.: “La movilidad funcional del trabajador en la empresa”, cit., pág. 67.
265
al nuevo sistema572, reforzando, este plazo de un año, la idea de obligatoriedad e
irreversibilidad del sistema ideado por la reforma573.
Esta reforma de calado que suprime la noción de categoría profesional hace que,
por lógica, desaparezca también la definición jurisprudencial de categorías equivalentes.
De este modo, el empresario aumenta el poder de variar las funciones del trabajador
pues el concepto de grupo profesional es más elástico que el de categoría. Además, la
reforma no se limita a una simple eliminación del concepto de categoría profesional
sino que, correlativamente, modifica el propio concepto de grupo profesional
incluyendo, junto a la posibilidad de que este incluya funciones y especialidades, que
también pueda contener las responsabilidades y tareas asignadas. Esto permitirá que el
trabajador sea más permeable a la movilidad funcional al ser capaz de realizar más
tareas y de serle asignadas más responsabilidades una vez que esté encuadrado dentro
de un grupo profesional. En todo caso el plazo perentorio de un año para que los
Convenios Colectivos vigentes procedan a adaptarse al nuevo sistema de clasificación
no deja de presentar interrogantes en cuanto que no se prevé ninguna sanción o
elemento de presión si los negociadores agotan el plazo de un año. En estos casos la
propia idea del legislador parece apostar por la postura de permitir que la adaptación se
produjera a través del propio convenio de empresa al dársele preponderancia a este
sistema sobre la propia negociación colectiva tal y como dispone el propio ET a través
de su artículo 84.2574.
Es posible hablar, por tanto, de una norma no imperativa en estricto sentido,
puesto que no se regulan consecuencias para el caso de que mediante la negociación
colectiva no se llegara a cumplir a tiempo el plazo de un año. La única sería una
situación de interinidad legal que conllevaría a dotar de gran inseguridad jurídica a las
572 AGUILERA IZQUIERDO, R.: “Clasificación profesional, movilidad y modificaciones
sustanciales de condiciones de trabajo”, cit., pág. 132. 573 VALDÉS DAL-RÉ, F.: “La reforma Laboral de 2012”, Temas para el debate, núm. 212, 2012,
págs. 34-36. 574 SALA FRANCO, T.: “Algunas precisiones en torno a la reforma Laboral de 2012”, Temas para
el debate, núm. 29-250, 2015, págs. 34-36.
266
empresas y trabajadores afectados y que estuvieran dentro del ámbito de aplicación del
convenio inadaptado a los plazos legales.
Por otra parte, la doctrina señala como más problemático el caso de las empresas
en las que el sistema de clasificación profesional descanse absolutamente en categorías
profesionales575. En este supuesto, la dificultad estribaría para el empresario en encajar
los casos de flexibilidad interna en la empresa entre un caso de movilidad funcional
ordinaria o de modificación sustancial de funciones. Y ello es así por el motivo de que,
al mantener el empresario el ius variandi que le compete y que, lejos de desaparecer,
como se ha señalado, se ve reforzado, resultará difícil que realice el discernimiento
sobre los dos conceptos de movilidad funcional resaltados. Todo ello sin contar con que,
durante el periodo de un año, en aquellas empresas en las que no se haga alusión al
concepto de grupo profesional, y para el caso de las nuevas contrataciones se estará en
una situación difícil al tener que encuadrar a esos mismos trabajadores dentro de un
concepto, la categoría, que ha desaparecido siendo quizá más correcto, que en estos
supuestos se tuviera que estar a la espera de volver a encuadrar a esos trabajadores una
vez pasado el plazo en un grupo profesional encargándoles funciones que no desentonen
con esa futura clasificación profesional.
Tampoco hay que olvidar que los problemas no acaban aquí, pues al suprimirse
la noción de categoría profesional se está también afectando a otra materia de primer
orden como es el sistema retributivo vigente en la empresa que aparecía las más de las
veces ligado a la clasificación mediante categorías. De este modo, en muchos casos la
clasificación se venía realizando en la práctica mediante niveles retributivos y no
mediante categorías576. La reforma laboral es consciente de esta práctica y procede a
eliminar la mención de los niveles retributivos como criterio de clasificación
profesional. Y es que, en rigor, la clasificación basada en criterios retributivos no era
más que una práctica habitual en los Convenios pero sin un verdadero sostén jurídico ya
575 RODRÍGUEZ PIÑERO y BRAVO FERRER, M.: “Flexibilidad interna y externa en el RD-Ley
3/2012”, Diario La Ley, núm. 7813, 2012. 576 MANRIQUE LÓPEZ, V.F.: “La reforma laboral. Una aproximación”, Boletín de estudios
económicos, núm. 209, 2013, págs. 205-223.
267
que la movilidad funcional ha de basarse en el cambio de funciones y no en el cambio
de nivel salarial. El nuevo sistema basado en grupos profesionales hará sin duda que se
produzca una nueva adaptación de los sistemas de clasificación profesional en los
Convenios Colectivos. El criterio para saber si existe o no un supuesto de movilidad
será la realización de otras funciones y lo que va a determinar ese cambio es el concepto
de “función prevalente”, es decir, la función a la que el trabajador dedique más horas.
En cuanto a la movilidad funcional y en relación con el objetivo primordial de la
reforma de dotar de elementos de flexibilidad interna a las empresas, la reforma de 2012
introdujo medidas importantes como poner la titulación académica o la profesional
como el requisito fundamental a la hora de ejercer la prestación laboral. Permitió
además la movilidad funcional tanto para ejercer funciones superiores como inferiores
con un límite que se fija en la existencia de razones técnicas, por una parte, y con el
límite añadido de ser por el tiempo imprescindible y especificó que en el caso de la
movilidad funcional descendente desaparece la noción de tiempo imprescindible para
pasar a ser permitida si existieran razones técnicas u organizativas.
En cuanto a la primera de las medidas hay que señalar que se observa una
equiparación de las titulaciones académicas como las obtenidas por la vía profesional
por medio de la formación para el empleo y los sistemas de acreditación de
competencias. Se trata de un sistema que favorece la movilidad y la amplía577. Se
suprime, por lo tanto, el límite relativo al grupo profesional lo que no es una cuestión
baladí sino un cambio de criterio respecto a la anterior redacción del art. 39 del ET que
entre los límites a la movilidad funcional mencionaba el grupo profesional. El anterior
precepto, mezclaba, con criterio erróneo, dos límites que se aplicaban a conceptos
diferentes, las referentes a la movilidad en general y la referente a la movilidad dentro
del grupo profesional, por lo que, la supresión del grupo como límite, parece ser
acertada578
577 TORRE GARCÍA, CARLOS: “Flexibilidad interna. Movilidad funcional y geográfica. Suspensión y/o reducción de contratos de trabajo. Nuevo procedimiento y actuación de la Dirección General de Trabajo”, en http://graduadosocialmadrid.org/upload/reforma_laboral_Carlos_de_la_Torre.pdf (16 de abril de 2013).
578 SEMPERE NAVARRO, A.V.: “Legislación de emergencia y reforma laboral en España (2011-
268
También se elimina el límite relativo a la formación y promoción profesional.
Este criterio, antes de la reforma Laboral de 2012, establecía a través de la antigua
redacción del art. 39.3 del ET que la movilidad funcional no podía menoscabar la
formación y la promoción profesional. Como se ha señalado, la preponderancia que se
le da con la reforma del 2012 a la titulación académica y profesional va a hacer que, en
consecuencia, los otros límites desaparezcan porque lo que se trata es de reforzar ese ius
variandi del empresario contribuyendo a mejorar la flexibilidad interna en las empresas,
idea que subyace en todo el texto de la reforma. De todas formas, aunque desaparece la
referencia al límite de la formación y de la promoción de los trabajadores sigue estando
vigente en la nueva redacción la idea de que la movilidad no puede menoscabar la
dignidad del trabajador. En consecuencia si al trabajador se le privara de la posibilidad
de la formación mediante el encuadramiento del trabajador en unas funciones inferiores
que imposibilitaran su promoción se estarían rebasando los nuevos límites impuestos y
el trabajador podría alegar este hecho en sede judicial al objeto de limitar ese tipo de
movilidad. La dignidad del trabajador estaría configurada así en torno al concepto de
prestigio profesional que no puede verse afectado por la movilidad579.
En lo referente a la segunda y tercera de las medidas, permanece, tras la reforma,
la referencia al límite de que existan razones técnicas u organizativas que justifiquen la
movilidad funcional junto a la mención, que tampoco se cambia tras la reforma del
2012, a que el tiempo de esa movilidad sea el imprescindible. Sí que hay que hacer
mención que, tras la reforma, desaparece la limitación en referencia a la movilidad
funcional descendente que haya sido motivada por hechos imprevisibles y por
necesidades perentorias. En estos momentos bastaría la alegación de razones técnicas u
organizativas para que la movilidad fuera posible.
Esta supresión incide en reforzar el ius variandi del empresario pues, en la
práctica, ya no ha de justificar que la situación sobrevenida en la empresa no pudo
preverse o que la necesidad de la movilidad lo ha sido por razones perentorias. Bastará
2012)”, Revista de la facultad de Derecho, núm. 68, 2012, págs. 157-192.
579 GÁRATE CASTRO, F.J.: “La movilidad funcional en la empresa”, Actualidad Laboral, núm. 3, 1993, págs. 637-653.
269
que la empresa demuestre que la movilidad conlleva una mejor organización en la
empresa con el objetivo de reducir costes para que la movilidad sea permitida. Esta
exigencia de la existencia de razones perentorias había funcionado en la práctica como
verdadero requisito exigible al empresario y que desvirtuaba el ius variandi del
mismo580, situación que se corrige con la reforma en beneficio de la flexibilidad interna
y en perjuicio de los trabajadores.
De todas formas, las limitaciones establecidas tanto en la anterior redacción del
art. 39 como en el actual suponen una contención para el empresario pero no regirían
cuando hubiere pacto expreso con el trabajador581.
5.2.- La importancia de la movilidad funcional y las modificaciones sustanciales del contrato como factor de competitividad.
No hay que perder la perspectiva del contexto político, social e histórico en el
que se da cualquier reforma legislativa. La actual situación de crisis económica está
detrás de la reforma Laboral de 2012, que, como se ha señalado, varía en gran medida la
regulación referente a la movilidad. La globalización de la economía ha expuesto a las
empresas españolas a competir no solo con las empresas europeas sino con las de todo
el mundo. En la mayoría de sus homólogas, la flexibilidad interna era mucho mayor en
las empresas extranjeras que en las españolas, caracterizadas por tener que operar con
una legislación laboral claramente más restrictiva del ius variandi del empresario. Ello
llevó a que la idea de flexibilidad interna predominara en la reforma y a que fuera
precisamente, la movilidad funcional y las modificaciones sustanciales del contrato de
trabajo, las materias más afectadas por la misma en un proceso de convergencia con los
580 Así, por poner un ejemplo, STSJ de Castilla -La Mancha 104/2012, de 3 de febrero que
estableció que: “[...] Siendo ello así, no habiendo quedado acreditado que las tareas llevadas a cabo en muelle control/descargas no se correspondan con las propias de la categoría profesional del actor, y no constando probado que en el desempeño actual de su trabajo se vea obligado a desempeñar tareas propias de una categoría profesional inferior a la ostentada, sin que existiesen razones perentorias o imprevisibles que lo justificasen, se impone necesariamente el acogimiento del recurso planteado y la revocación de la sentencia impugnada”.
581 BURGOS GINER, M.A.: “La polivalencia funcional y la modificación de las condiciones de trabajo privado”, en http://www.ces.gva.es/pdf/trabajos/articulos/revista_03/art1-rev3.pdf (17 de abril de 2013).
270
países europeos más competitivos582, proceso que se ha sucedido en anteriores reformas
de nuestra legislación laboral.
Importa considerar qué se entiende por modificaciones sustanciales del contrato
de trabajo. Dado el carácter personalísimo de la prestación laboral distinguir entre
condiciones esenciales y otras consideradas como anexas o accesorias no resulta fácil
aunque sí que ha sido objeto de preocupación jurisprudencial583 en orden a determinar
cuándo se está ante una modificación permitida y cuando no. El poder de dirección del
empresario entraña precisamente que se dé cierto margen en orden a definir las
condiciones de trabajo584 y por lo tanto, puede afirmarse que la modificación sustancial
es una reminiscencia de ese poder omnímodo que en su día ostentó el empresario, luego
limitado históricamente y debidamente tasado.
La modificación sustancial de las condiciones de trabajo parte del presupuesto,
por tanto, de que esa modificación sirva a adaptar el marco laboral a los cambios en los
procesos productivos que en toda sociedad desarrollada se dan, en mayor medida, a
medida que la técnica va acelerando estos cambios, de modo que las modificaciones se
hacen imprescindibles en un entorno como el actual, marcado por una crisis económica
que lleva camino de convertirse en crónica. El empresario, dentro de su ius variandi,
posee la facultad de ordenar la prestación laboral, lo que incluye la posibilidad de que el
uso de este derecho afecte a las condiciones esenciales en las cuales se lleva a cabo la
prestación laboral. Este poder empresarial se ve reforzado por la reforma del 2012,
poder que si se limitara más con un conjunto de normas ex profeso, no estaría
justificado a mi ver, pues el ius variandi se ejecuta en el poder para estructurar la
prestación laboral de todos los trabajadores de su empresa, sin que pueda haber
582 PEDRAJAS MORENO, A.: “Modificaciones sustanciales del contrato de trabajo”, en AA.VV.
(VALDÉS DAL-RÉ, F., Dir.): La reforma del mercado laboral, Madrid, Lex Nova, 1994, págs. 360 y ss. 583 Entre otras: Sentencia nº 1335/2013 de TSJ Asturias (Oviedo), Sala de lo Social, 14 de Junio de
2013, Sentencia nº 913/2010 de TSJ Comunidad de Madrid (Madrid), Sala de lo Social, 18 de Noviembre de 2010.
584 MONTOYA MELGAR, A.: El poder de dirección del empresario, Madrid (Instituto de Estudios Políticos), 1965, pág. 44.
271
excepciones a ese poder, pues se trata de la base misma de uno de los derechos básicos
del empresario.
El criterio, por consiguiente, que va a definir lo que se considera modificación
sustancial y lo que no, viene dado por el carácter esencial de la materia afectada. Existe
un consenso jurisprudencial en que son aspectos esenciales de la prestación laboral las
que afectan a las funciones definidas en el contrato para el trabajador, la jornada o el
salario mientras que se consideran que pueden ser afectadas por ese ius variandi del
empresario las relativas a aquellos cambios de poca entidad aun cuando afecten a las
materias antes descritas si los cambios son parciales o de poca trascendencia. En
definitiva, lo verdaderamente importante es que el cambio trastoque el contrato en su
esencia no tanto la materia a la que afecte. Tiene que tener una cierta entidad para que se
pueda hablar de verdadera modificación.
5.2.1.- La polivalencia funcional.
La “polivalencia funcional”, se menciona en el artículo 22, párrafo 2º del texto
legal. Consistirá en que se pueden disponer a la hora de determinar las funciones del
trabajador las propias del puesto de trabajo. Entre las funciones se señala que son
aquellas llamadas “prevalentes” esto es las que definen la propia esencia del puesto de
trabajo, algo que no constituye una novedad585. Son esas funciones las que servirán de
criterio diferenciador para encuadrar a un trabajador dentro de un grupo u otro. Aún así,
el concepto de polivalencia funcional hace que surjan mayores dificultades a la hora de
hablar de una modificación sustancial y quizás sea esa la intención del legislador en
orden a dotar de una mayor amplitud, el derecho del empresario a cambiar las
condiciones pues se está ante un concepto difuso en el que aunque el trabajador viniera
desempeñando unas funciones determinadas se podría cambiar al trabajador de
funciones o añadirle más si estas están dentro un grupo profesional pues es, de nuevo el
585 LOUSADA AROCHENA, J.F.: “El pacto contractual de polivalencia funcional”, Revista
española de Derecho del Trabajo, núm. 93, 1999, págs. 35-42.
272
grupo profesional, el marco en el que se delimitan las funciones correspondientes al
trabajador.
Realmente lo que se está haciendo es ampliar el concepto de grupo profesional
configurándolo con gran amplitud. Así los trabajadores ganan en flexibilidad interna
pues es fácil la atribución de nuevas funciones o aún el cambio de estas moviéndose
siempre en el amplio marco de la nueva definición de grupo profesional lo que dota a
las empresas de mayores posibilidades para adaptarse a entornos económicos hostiles y
favorece su competitividad. Esto conlleva que por la vía del acuerdo individual se
puedan variar las condiciones esenciales de la prestación laboral586 y que ello sea posible
desde el inicio de la relación contractual.
La polivalencia funcional puede entenderse en un sentido positivo o en un
sentido negativo. Así la doctrina científica ha diferenciado entre una polivalencia
funcional que llama “defensiva” caracterizada porque el trabajador ante una situación
de crisis es capaz de adoptar la realización de nuevas funciones evitando la pérdida del
puesto de trabajo en un entorno de grandes riesgos para el empleo y en un sentido
negativo o lo que la doctrina llama “ofensivo” como una imposición al trabajador
cuando el empresario lo estime oportuno de nuevas funciones dado que el trabajador ha
pactado de forma expresa esa posibilidad lo que excluiría cualquier tipo de reacción
ante esa imposición cuasi unilateral del empresario587. En este sentido, las
consideraciones de otros sectores de la doctrina, aunque con diferente nomenclatura,
siguen la misma diferenciación del concepto de polivalencia funcional como un factor
que puede ser positivo o negativo para el trabajador dependiendo de cómo se entienda y,
sobre todo, de cómo se aplique588.
586 BURGOS GINER, M.A.: “La polivalencia funcional y la modificación de las condiciones de
trabajo privado”, cit., pág. 5. 587 VALLE MUÑOZ, F.A.: Una revisión crítica de la polivalencia funcional como mecanismo de
flexibilidad interna, en www.iuslabor.org (26 de abril de 2013). 588 CUENCA ALARCÓN, M.: La determinación de la prestación de trabajo. Clasificación
profesional y trabajo convenido, Madrid (CES), 2006, pág. 352 y ss.
273
Cabría preguntarse si la polivalencia funcional funciona como concepto
autónomo distinto al poder de dirección del empresario o a su derecho a variar las
condiciones de trabajo cuando se den determinadas circunstancias. A este respecto, lo
característico del concepto es que se determina a partir de uno de los elementos
esenciales de la prestación de trabajo y que no es otra que la libertad contractual y la
libre autonomía de las partes contratantes. Efectivamente, se trata de un concepto que
surge en el contrato siempre que ambas partes lo establezcan expresamente, y que no
puede presuponerse como existente si no hubiera sido así. Aunque también esta
autonomía debe ser matizada por el diferente poder que ostentan en el contrato
trabajador y empresario, en la que el primero se ve forzado muchas veces por las
circunstancias a adoptar los acuerdos que son impuestos como mal menor a la hora de
poder optar a un preciado y ambicionado puesto de trabajo.
El contexto económico ha determinado la evolución del concepto de
polivalencia funcional. Así, en un primer momento, se liga a la posibilidad dada al
empresario para mejorar la organización y gestión de su empresa. Estableciendo la
polivalencia de funciones para los trabajadores, se dotaba de una herramienta que podía
mejorar los procesos organizativos en la empresa pudiendo acudir a esa medida o no
hacerlo, activando a los trabajadores en aquellas funciones cuando se podía mejorar con
ello su efectividad en momentos puntuales. El concepto ha ido cambiando hasta llegar a
una forma novedosa de entenderlo, tal y como relaciona la Ley 3/2012 de 6 de julio de
medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, que al regular la polivalencia de
funciones o funciones propias de más de un grupo profesional lo entiende como una
medida que dota a las empresas de mayor flexibilidad interna de modo que pueda ser
utilizado no ya de forma puntual sino habitual, como una medida más de apoyo para que
se puedan adaptar a un entorno económico cambiante y para proteger el empleo
haciéndolo más versátil y multifuncional. Se trata de una medida de empleo tanto como
una medida económica y así ha sido concebida. La propia reforma de 2012 reconoce
que esta es la finalidad, otorgar mayor poder a la empresa para que pueda adaptarse a
nuevos entornos económicos y que lo haga con mayor rapidez y facilidad.
274
En todo caso, las buenas intenciones del legislador pueden dar paso a otros
peligros que han sido resaltados por la doctrina589. Esos peligros se advierten fácilmente
a poco que se estudie la reforma. Si se dota de ese poder de fijar de forma individual el
pacto de polivalencia funcional, el mismo se podría convertir en una cláusula tipo, una
forma de cláusula de adhesión a la que el trabajador no tendría más remedio que
adherirse si quiere entrar en el mercado laboral o permanecer en él. Al mismo tiempo, se
le da al empresario un poder de imponer al trabajador una indeterminación en las
funciones que va a desarrollar lo que le da una gran inseguridad a los trabajadores que,
en todo momento, van a poder ser impelidos a la realización de funciones que
inicialmente no estaban perfectamente delimitadas. A la vez, se produce también una
injerencia en los aspectos de negociación colectiva dado que de la negociación y, en
virtud del principio de libertad de pacto, queda desgajado un aspecto esencial de la
misma, cual es el de determinar el contenido de la prestación laboral, aspecto este que
conecta con los sistemas de clasificación profesional.
Es este un fenómeno que subyace a toda la reforma y que no es otro que el de
delibitación de la negociación colectiva, dando entrada a la autonomía de la voluntad
como método de fijación, sino de todas, sí de aspectos importantes de la prestación
laboral. Es la autonomía de la voluntad la que determina un aspecto esencial del
contrato como son las funciones que va a cumplir el trabajador590 y esa individualidad,
contrapuesta al sistema de negociación colectiva de las condiciones laborales, es la
peculiar singularidad de esta figura.
Para un sector de la doctrina el hecho de que el concepto de la polivalencia
funcional tras la reforma Laboral de 2012 permita que las funciones se determinen
mediante pacto individual tanto al inicio como durante la relación laboral y que esas
funciones no sean perfectamente determinadas, entrañaría muchos riesgos y
589 VALLE MUÑOZ, F.A.: “La polivalencia funcional como mecanismo de flexibilidad interna”,
Actualidad laboral, núm. 4, 2013, pág. 2. 590 ALMENDROS GONZÁLEZ, M.A.: La clasificación profesional del trabajador: tecnología,
organización del trabajo y régimen jurídico, Sevilla (CARL), 2002, pág. 240 y ss.
275
contradicciones591. Y es que por una parte esa indeterminación de funciones chocaría
con la doctrina general sobre contratación establecida en el Código Civil, concretamente
en los artículos 1262 y 1273 que dispone que el objeto de los contratos debe ser cierto y
determinado. Tras la reforma laboral, en efecto, en el caso de la polivalencia funcional,
el empresario no está obligado a establecer de forma concreta y pormenorizada todas las
funciones detallándolas, puesto que no se descarta la inclusión de nuevas funciones
propias del grupo profesional. Ahora bien, esta aparente contradicción, quiebra, al sí ser
ciertas y determinadas las funciones atribuibles a un grupo profesional tanto por la
definición que de ellas se haga a través de la negociación colectiva como las
provenientes de otras fuentes del derecho admisibles en el ámbito laboral como la
costumbre laboral. Es cierto que, mediante la costumbre, se pueden diferir las funciones
propias de un puesto de trabajo por lo que no puede ser alegado, repito que a juicio del
que suscribe, que el contrato que establezca una polivalencia funcional, carece de esa
definición.
En cuanto a otras críticas provenientes de la doctrina referidas a la aparente
contradicción con lo establecido en el artículo 1256 del Código Civil592 que regula que
el cumplimiento del contrato no se puede dejar al arbitrio de uno solo de los
contratantes también puede criticarse en el mismo sentido. No es cierto que con la
nueva reforma de 2012 se deje al arbitrio del empresario la fijación de funciones, pues
esta libertad empresarial siempre tendrá un doble límite cual es por un lado, que el
empresario no puede fijar las funciones que quiera sino las propias de un grupo
profesional y que tanto la definición del propio concepto de grupo profesional como las
inherentes al mismo no dependen en absoluto de la única voluntad del empresario. Por
otro lado, las funciones estarán dentro siempre de las definidas como propias de ese
grupo profesional por la negociación colectiva y por la costumbre, por lo que no puede
hablarse ni de desconocimiento del trabajador de las funciones que va a realizar ni
tampoco de libertad absoluta del empresario.
591 LAGO, L.: “La polivalencia: una aproximación a su factibilidad”, Revista de la Facultad de
Ciencias Económicas y Sociales, núm. 42-43,2014, págs. 21-36. 592 VALLE MUÑOZ, F.A.: Una revisión crítica de la polivalencia funcional como mecanismo de
flexibilidad interna, cit., pág. 7.
276
Esa autonomía de la voluntad no margina la teoría de la revisión del contrato en
cuanto que el principio de autonomía de la voluntad prevalece sobre la misma. Las
pretendidas modificaciones unilaterales del empresario que se han señalado como una
aberración no son tales porque el empresario inicia el procedimiento de revisión
previamente autorizado por el trabajador quien ad initium ha autorizado al empresario
mediante la cláusula de la polivalencia funcional a iniciar ese proceso de redefinición a
cambio de obtener una mayor empleabilidad y una mayor flexibilidad que, no
olvidemos, garantiza su empleo. El trabajador que pacta la cláusula de polivalencia
funcional se diferencia de otro trabajador haciéndose más atractivo para el empresario
en un momento, no se olvide, de gravísima crisis económica y en la que el trabajador,
como titular único de un factor de producción cual es el del trabajo, juega con el mismo
a su favor para obtener un rendimiento y diferenciarse de otros trabajadores que no
están dispuestos a adoptar esas medidas de flexibilidad.
El concepto de flexiseguridad593 en una sociedad moderna pasa, sin duda, porque
la autonomía de la voluntad actúe en beneficio tanto del empresario como del
trabajador. Obviar esta idea en un entorno económico hostil, sería cerrar los ojos a la
realidad y perderse en academicismos estériles que no sirven ni a las empresas ni a los
trabajadores.
Es evidente que se produce un desequilibrio entre trabajador y empresario, pero
se trata de un desequilibrio que es compensado por la mayor empleabilidad del
trabajador que lo acepta, por su propia voluntad y en orden a garantizar un perfil
polivalente que le otorga mayor valor en el mercado laboral. La propia doctrina que
elabora una crítica demoledora al concepto de polivalencia funcional en la reforma de
2012 reconoce que la indeterminación de funciones se corrige a través de la negociación
colectiva con lo que el desequilibrio y la aparente difuminación de la definición de
funciones queda, en la práctica, corregido por esa definición que de las funciones
propias del grupo profesional hace el convenio colectivo. Es verdad, que en defecto de
previsión del convenio colectivo operaría el sistema de clasificación vigente en la
593 BLANCAS BUSTARNATE, C.: “Flexiseguridad, derecho al trabajo y estabilidad laboral”, Derecho PUCP: Revista de la facultad de Derecho, núm. 68,2012, págs. 383-402.
277
empresa y que esto, a decir de algunos, haría que si el sistema de clasificación no lo
previera operara la autonomía de la voluntad594, pero, como se ve, se trata de un sistema
subsidiario de la negociación y no prevalente, por lo que la crítica al mismo, obvia que
si ni el convenio ni el sistema de clasificación de la empresa lo han previsto, parece
lógico que opere la autonomía de la voluntad por múltiples y variadas razones, pero
fundamentalmente, porque en lo no fijado por la negociación, en la contratación, opera
comúnmente la autonomía de la voluntad.
Abunda en la anterior cuestión que la redacción del artículo 22.4 del ET es más
restrictiva que la redacción anterior, al señalar de forma taxativa que la polivalencia se
circunscribe a la realización de funciones propias de más de un grupo profesional pero
desapareciendo la diferenciación por niveles tanto retributivos como funcionales. Ello
es consecuencia de que el criterio para regular la clasificación profesional, como se ha
apuntado anteriormente, ya no es la categoría profesional sino el grupo. El sistema de
clasificación por categorías presentaba el problema de ser demasiado rígido595. Un
sistema tan rígido es propio de economías que no están en una evolución tan rápida y a
veces tan trágica, como la española, obligada por su evolución histórica y por la
pertenencia a mercados muy dinámicos, a una rapidísima transformación, estando, por
tanto, obligado el Derecho del Trabajo a evolucionar, si no en la misma medida, sí a
hacerlo con mayor dinamismo.
Al disponerse que el criterio de clasificación sea el grupo profesional y no la
categoría se está haciendo una apuesta decisiva por la polivalencia funcional que se ve
como un mecanismo que aportará dinamismo a la contratación y un estímulo también
para el trabajador a adaptarse al nuevo sistema menos rígido que el anterior. De este
modo el empresario, que va a gozar de un sistema mucho más flexible en cuanto a la
asignación de funciones con trabajadores mucho más polivalentes, no tendrá que
594 VALDES DE LA BEGA, B.: “El espacio de la movilidad funcional en los nuevos sistemas de
clasificación profesional”, en AA.VV. Políticas de austeridad y crisis en las relaciones laborales: la reforma del 2012, Albacete (BOMARZO), 2012, pág. 211 y ss.
595 ALMENDROS GONZÁLEZ, M.A.: “El grupo profesional como presupuesto de flexibilidad interna”, cit. pág. 7.
278
recurrir tan asiduamente a regular procesos de movilidad funcional596, una figura que
tras la reforma de 2012, queda más limitada, puesto que difícilmente el empresario va a
recurrir a ella cuando ya tiene un instrumento mucho más eficaz y versátil cual es el
establecimiento de cláusulas de polivalencia funcional.
Las críticas que se realizan en cuanto a que la polivalencia funcional puede
volverse contra el propio empresario pueden ser rebatidas. Estas críticas se dirigen
principalmente en varias vertientes: en cuanto a la posible descualificación del
trabajador en el sentido de que una exigencia de una mayor cualificación podría llevar a
la no profundización en una especialidad no parece muy lógica, puesto que el propio
mercado laboral en el que se da una sobresaturación de oferta y una escasa demanda,
determinará que solo los mejor cualificados van a poder obtener un empleo y, a la
postre, van a poder pactar esa multifuncionalidad. Al contrario, el mercado laboral se
hará más competitivo si cabe y hará que los perfiles profesionales se orienten a la
polivalencia funcional determinándose la misma por la existencia de funciones propias
de grupos afines.
La determinación de la FP por competencias camina en el mismo sentido. Lo
importante no va a ser los títulos que se posean sino las competencias. De tal manera
que habrá competencias que se correspondan con varios títulos, y que esas
competencias permitan al trabajador profundizar en la polivalencia. El SNCP en los que
se van a acreditar, fundamentalmente, competencias, no choca en modo alguno con el
nuevo ideado por el legislador, sino que por el contrario, es congruente con el mismo.
La acreditación de diversas competencias, correspondientes muchas veces con
titulaciones distintas, harán de los trabajadores que acudan a esos procedimientos de
acreditación, trabajadores que se distingan del resto en un entorno laboral hostil
caracterizado por altas tasas de incorporación de nuevos trabajadores. Solo podrán
acceder a empleos, cada vez con mayor número de demandantes, los que acrediten un
perfil multivalente o polivalente.
596 ROMÁN DE LA TORRE, M.D.: “Clasificación profesional y movilidad funcional”, en AA.VV.
La reforma del Mercado Laboral, Valladolid (Lex Nova), 1994, pág. 330.
279
En cuanto a la supuesta falta de motivación que puede conllevar el
establecimiento de sistemas de polivalencia funcional en los trabajadores hay que
señalar que en la situación actual del mercado laboral español, la motivación viene dada
por el cumplimiento de lo que se denominan factores higiénicos de motivación597, entre
ellos está el de alcanzar una retribución básica. Si la retribución falta falla la motivación
aún cuando si está presente la motivación no tiene por qué aumentar. Pues bien, en la
situación actual, caracterizada por unas bajas cuotas de entrada de nuevos trabajadores
al mercado laboral y altas tasas de paro, el trabajador busca tener satisfechos sus
factores de higiene y entre ellos está el acceso al empleo. A este respecto, si la
polivalencia funcional facilita la entrada al mercado laboral, será suficiente motivo para
que sea asumida y aún buscada no ya sólo por los empresarios sino también, y
principalmente, por los trabajadores como un medio de acceder a ese preciado puesto de
trabajo. No es en los momentos presentes una preocupación preponderante la pretendida
falta de motivación de un trabajador por el establecimiento de cláusulas de polivalencia
funcional.
Y en cuanto a las enfermedades propias de esas nuevas funciones encomendadas
de las que podría ser responsable el empresario598 tampoco debe ser óbice para que no se
establezca la polivalencia funcional puesto que el empresario está obligado a adoptar las
medidas de seguridad e higiene para todos sus trabajadores en todo caso. Si lo está en
los supuestos tradicionales de movilidad funcional parece lógico y razonable que
también lo esté en los supuestos de polivalencia funcional. Y si el empresario tiene
mayor facilidad para la asignación de funciones ello no debe desmerecer a las medidas
de prevención y de seguridad en general sino todo lo contrario. El trabajador que realiza
funciones de diferentes grupos va a recibir una formación en prevención de diversos
riesgos que aumentará su formación en prevención lo que contribuirá a mejorar su perfil
y su empleabilidad.
597 HERZBERG, F.: One More Time: How Do You Motivate Employees?, Boston, (Harvard
Business Review), 1987, págs. 3-16. 598 LANTARÓN BARQUÍN, D.: “Clasificación profesional y movilidad funcional”, Justicia
Laboral: Revista de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, núm.44, 2010, págs. 73-124.
280
De nuevo la negociación colectiva actuará como factor de contención de ese
principio de libertad de pacto y de autonomía de la voluntad, pues será a través de ella
que se limitarán las funciones que se van a realizar de más de un grupo profesional, con
lo cual, todas las reticencias expuestas anteriormente quebrarán o, por lo menos, serán
fácilmente evitables. Algún sector de la doctrina propone el concepto del llamado
“grupo profesional polivalente”599 en el que, a través de la negociación colectiva,
quedarían tasadas las funciones propias de un grupo o grupos denominados “afines”.
La reforma de 2012 también introduce una nueva definición del concepto de
clasificación profesional en torno al tiempo que el trabajador pasa realizando funciones
de un grupo u otro. Se trata de una referencia a la movilidad funcional para realizar
funciones de ámbito superior. Tras la reforma, lo verdaderamente definitorio de la
pertenencia a un grupo u otro será el tiempo que el trabajador dedica a la realización de
las funciones. Cuanto mayor tiempo pasa realizando unas funciones propias de un grupo
tanto más se define como perteneciente a ese grupo. De este modo la reforma incide en
dotar al empresario de mayor poder, algo que puede ser criticable, pero que está en
consonancia con el espíritu y aún el enunciado de la propia Ley que lo que pretende es
dotar de mayor flexibilidad a las empresas pues es intención del legislador, profundizar
en la flexibilización como mecanismo de creación de empleo y de dinamismo
empresarial.
Que el sistema anterior puede conllevar algún tipo de menoscabo en los derechos
de los trabajadores puede ser apuntado pero no es determinante. Y ello porque aunque el
trabajador realice funciones de orden superior, si no lo hace durante el mayor tiempo, no
serán esas funciones determinantes en su profesión y aún podrían verse como una
oportunidad, pues con el sistema de acreditación de competencias profesionales sí que
podría acreditar las nuevas competencias adquiridas con el consabido enriquecimiento
de su perfil profesional lo que le permitiría poder cambiar de puesto o aspirar a un
ascenso en la empresa. Si no se entiende la reforma a la luz del nuevo sistema de
acreditación de competencias, por supuesto que es legítimo, entrever un perjuicio a los
599 VALLE MUÑOZ, F.A.: Una revisión crítica de la polivalencia funcional como mecanismo de flexibilidad interna, cit., pág. 11.
281
derechos de promoción del trabajador. A la luz de las mismas, solo puede verse una
oportunidad para los trabajadores que las sepan aprovechar. Se produce una nueva
orientación en la línea de los nuevos sistemas de formación europeos, en los que el
protagonista de la formación y de la carrera profesional lo es el ciudadano, en este caso
el trabajador, que es quien va a ir pudiendo definir un perfil profesional mucho más
abierto, más dinámico y por lo tanto más polivalente.
La reforma de 2012 permite dentro del ámbito del encuadramiento profesional
un amplio margen a la negociación colectiva puesto que se habla de un año desde que
ha entrado en vigor la norma para este tipo de proceso600. Lo esencial es que se posean
las competencias que dan lugar a un determinado encuadramiento o inclusión dentro de
un grupo profesional. El concepto de polivalencia es esencia un concepto amplio,
abierto y susceptible de ampliarse que, bien entendido, favorece al trabajador que puede
fabricarse no uno sino varios perfiles profesionales.
La tesis de univocacionalidad da paso a la formación multivocacional en la que
un trabajador puede poseer varios perfiles profesionales lo que amplía su empleabilidad
y contribuye a evitar desigualdades sociales601. El encuadramiento dentro de un grupo
no puede suponer un obstáculo para que pueda realizar otras funciones profesionales
pues esto limitaría sus posibilidades de formación y de cambio. A mi parecer, es en este
sentido en el que camina el nuevo concepto de polivalencia funcional.
Por otra parte, la creación de grupos definidos como polivalentes como una
forma de dirigir la negociación colectiva hacia un modelo determinado de
encuadramiento profesional choca con el espíritu de la propia Ley 3/2012 pues se
estaría de facto convirtiendo al grupo profesional, de nuevo, en categoría profesional. Se
volvería a un sistema rígido en la que el grupo profesional polivalente cubriría el hueco
dejado por la categoría profesional. Dentro de esos grupos profesionales polivalentes
sería posible el cambio de funciones pero no así entre otros grupos. Al trabajador se le
600 ALFONSO MELLADO, C.L.: “La reforma de la negociación colectiva en la Ley 3/2012”, RIO: Revista Internacional de Organizaciones, núm. 8, págs. 63-86.
601 BRUNET ICART, I. y PASTOR GOSALBEZ, M.I.: “Formación, empleabilidad y desigualdades sociales”, Témpora, Revista de Historia y sociología de la Educación, núm. 5, 2013, págs. 15-60.
282
encuadraría dentro de uno de esos grupos de forma sistemática y rígida con lo cual, el
espíritu de la reforma quedaría anulado y el dinamismo que se pretende imprimir a los
perfiles profesionales y a la movilidad de funciones dentro de las empresas duramente
encorsetado. Parece más lógico establecer que, de cara a la retribución, básicamente se
encuadre al trabajador en aquel grupo profesional en el que realice la mayor parte de sus
funciones y durante el mayor tiempo pero sin descartar, de ningún modo, que ese
tiempo y ese número de funciones pudiera variar por acuerdo entre el empresario y el
trabajador pues ello redundará, sin duda, en beneficio de ambos.
Más interesante parece la propuesta de incluir la retribución específica de la
polivalencia funcional pero no por Convenio Colectivo y ello por una serie de motivos
que pasan fundamentalmente por respetar el espíritu de la reforma 2012 y los objetivos
que persigue. La autonomía de la voluntad está muy presente en la Ley 3/2012. La
finalidad de la reforma es, entre otras, dotar a las empresas de instrumentos que
garanticen su competitividad. La negociación colectiva en España y su gran margen
para negociar toda clase de materias laborales ha determinado la capacidad de competir
de las empresas y ha puesto en muchas ocasiones el control de la actividad empresarial
en manos sindicales. Mínimamente la Ley 3/2012 caminó en el sentido de limitar el
lastre sindical.
La polivalencia funcional es un instrumento que diferencia a unos trabajadores
de otros, aquellos que están dispuestos a dotarse de nuevas competencias acreditándolas
debidamente y los que no. El empresario, a su vez, se dota con una herramienta laboral
que le permite no acudir a procesos de movilidad funcional porque ya posee un factor
de producción que le garantiza esa movilidad funcional de facto, puesto que la ha
pactado previamente con el trabajador.
No parece conveniente que la negociación colectiva limite esa polivalencia ni
mucho menos que la controle, pues sería volver al mismo sistema que ha lastrado
profundamente el dinamismo de la economía española. Los altos índices de desempleo
de España no son, ni mucho menos una casualidad. Son el resultado de políticas
laborales que han apostado por un camino equivocado durante décadas y que
283
mínimamente empiezan a virar hacia nuevos conceptos, eso sí, no probados
suficientemente para que se pueda garantizar su eficacia. En todo caso, ese viraje no se
hace sin límites que han sido específicamente incluidos en la reforma 2012.
El primero de ellos se basa en los propios principios generales del Derecho del
Trabajo. Uno de ellos es el principio de irrenunciabilidad de derechos que prohíbe
taxativamente que el trabajador pueda disponer libremente de los derechos que tiene
reconocidos por las Leyes y a los cuales no puede renunciar libremente. Es un caso
claro de límite al principio de autonomía de la voluntad en la contratación602. El segundo
sería la posesión de la titulación adecuada para el encuadramiento dentro del grupo y
para llevar a cabo las tareas profesionales propias de ese grupo profesional. Las
competencias adquiridas tendrán que ser respaldadas bien con la posesión de un título o
bien de una acreditación equiparable y ello por razones tanto de defensa de un sistema
público de titulaciones que no es caprichoso sino que se ha establecido para garantizar
la seguridad de las prestaciones realizadas sino también por interés del propio trabajador
que evita así que otros que no posean estas titulaciones puedan promocionar sin haber
realizado la inversión en tiempo, esfuerzo y dinero que requiere la formación.
También operan como límites a esta polivalencia funcional los derechos que
tiene todo trabajador reconocidos en la CE en lo relativo al respeto a su dignidad,
derechos reconocidos no solo en el ET (art. 4.2.e) sino también en la referencia
constitucional a la dignidad personal que se configura como un elemento esencial del
“orden político y la paz social” (art. 10.1 CE). Los conceptos de “intimidad personal” y
“dignidad humana” que enunciados en la CE han de entenderse como conceptos
indeterminados603 que en cada contexto histórico y social deben de ser interpretados por
los Tribunales de Justicia y que, en cualquier caso, garantizan el respeto frente a abusos
empresariales, también en el caso de la polivalencia funcional.
602 VALLE MUÑOZ, F.A.: La movilidad funcional en la empresa, en www.tdx.cat/bitstream/10803/
7302/3/TFAVM3de9.pdf (3 de mayo de 2013). 603 MONTOYA MELGAR, A.: Derecho del Trabajo, cit., pág. 383.
284
Lo mismo cabría decir de otros límites cuales son los de protección de la salud
del trabajador y el respeto a su integridad física, así como el trato igualitario que en el
curso de los últimos años ha pasado a ser una preocupación preponderante del legislador
por encima, si cabe, de la protección de los primeros. El principio que inicialmente tenía
el significado de trato igualitario entre los trabajadores cualesquiera que fuera la causa
que originara la discriminación y que hoy queda casi limitado a la prohibición de trato
discriminatorio entre hombres y mujeres604 con el consiguiente perjuicio para otras
causas igualmente legítimas aunque menos mediáticas. En este caso, correspondería a la
Jurisdicción Social juzgar si hay o ha habido discriminación de cualquier tipo por lo que
operaría el principio de aportación de una prueba indiciaria por parte del trabajador
recayendo más tarde la carga de la prueba sobre el empresario que deberá demostrar, en
función de la presunción de superioridad que ostenta el empresario sobre el trabajador,
que no ha habido discriminación en el trato dado a los trabajadores en materia de
polivalencia funcional.
En cuanto a la limitación que supone la buena fe contractual que, por el lado
empresarial conllevaría que esta se contravendría con el mero pacto de polivalencia
funcional sin que hubiera necesidad del mismo, parece que no habría tal transgresión
por pactarla pues la necesidad no debe serla en el momento de la contratación sino que
debe ser deducida también del contexto económico y social en el que está inmersa la
empresa. Un límite tan restrictivo como el que algún sector de la doctrina propone es
acotar demasiado el principio de la buena fe. El poder de dirección y en concreto, el ius
variandi del empresario forman parte del derecho de crédito de éste y es consustancial a
la naturaleza de la relación laboral. La necesidad de un trabajador polivalente es hoy en
día casi general en toda empresa, no tanto por las necesidades presentes sino de las
futuras. Se trata de una herramienta básica de una empresa moderna que surge en un
contexto determinado.
El principio de buena fe no quiebra, por lo tanto, porque no exista la necesidad
acreditada en el momento de su establecimiento de contar con trabajadores polivalentes
604 CÁMARA BOTÍA, A.: “Poder del empresario y discriminación en el empleo”, Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 33,2011, págs. 75-98.
285
pues el pacto lo que hace es contratar un factor trabajo que haga viable la empresa a
largo plazo y que garantiza, por añadidura, el propio puesto de trabajo del trabajador
polivalente. Puesto que empresario y trabajador se ven beneficiados por dicho pacto, no
cabe hablar de abuso ni mucho menos de contravención del principio de buena fe.605
5.2.2.- Las necesarias mejoras en competitividad.
La reforma del mercado laboral ahondó en la línea que otros países europeos han
seguido para mejorar la competitividad de sus economías. A este respecto cabe decir que
entre otros fines, la reforma Laboral de 2012 buscó cambiar una percepción por parte de
la clase empresarial española cual es la de percibir que el mercado laboral español es
demasiado rígido y que la ligazón con el empleado es demasiado estricta606. Sin
embargo, entre las muchas recomendaciones que se han hecho para mejorar la
competitividad está una que parece, aparentemente, contradecirse con esa idea, y es el
fomento de la contratación indefinida como medida para garantizar el empleo estable607.
El principio de estabilidad en el empleo no aparece mencionado de forma explícita en
nuestro derecho, entendiéndose el mismo como derivado de lo establecido en los arts.
35 y 40 de la CE608. Estos artículos hacen referencia a los requerimientos de un Estado
605 “[…] La atribución de dichos poderes es una consecuencia inmediata de la celebración del
contrato, y un efecto inmediato de la voluntad de la Ley, que ha querido poner en manos del empresario -y no en otras la organización y disciplina del trabajo en la empresa. Naturalmente, tal atribución de poderes no es un capricho o una decisión contingente del legislador, sino que encuentra su fundamento en la exigencia de organización del trabajo en la empresa”. MONTOYA MELGAR, A.: Derecho del Trabajo, cit., pág. 384.
606 REY GUANTER, S.: reforma laboral por la competitividad, en http://www.factorhuma.org/ index.php?option=com_content&view=article&id=9075&catid=4&Itemid=11&lang=ca (6 de mayo de 2013).
607 Entre otros el II Informe del prestigioso Instituto Cuatrecasas resalta la necesidad de apoyar el contrato indefinido en los siguientes términos: “[…] debe procederse a la unificación de contrato indefinido, incentivando el mismo para reducir la temporalidad pero, al mismo tiempo, eliminando restricciones indebidas a la contratación temporal y permitiendo su “descausalización” por negociación colectiva, a la promoción de una modalidad de contrato indefinido para las Empresas de Trabajo Temporal, a la reformulación de la contratación para la formación y el aprendizaje, a la redefinición y promoción de la contratación a tiempo parcial, a la revisión temporal y funcional del periodo de prueba, y a la ordenación clarificadora del teletrabajo”. II Informe Instituto Cuatrecasas, en https://candidate.manpower.com/wps/wcm/connect/2940ce8048da90fbbe7dbecde7bd05c0/NdPEstudioCuatrecasasManpowerGroup.pdf?MOD=AJPERES (6 de mayo de 2013).
608 SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA, Y.: “Apoyo al empleo estable y modalidades de contratación”, en
286
Social y de Derecho. Se trata de principios que no son ni mucho menos estables sino
que están sujetos a la evolución histórica lógica, están delimitados por el contexto
económico y social y, por lo tanto, deben adaptarse a él. En contextos de crisis entran en
conflicto este principio y el de la libertad empresarial. En este aspecto no puede hablarse
fácilmente de que el principio de estabilidad en el empleo se ve contradicho por la
flexibilidad, en tanto en cuanto, solo puede haber empleo estable si hay empresas y estas
no subsistirán sin un marco regulatorio que les garantice una mínima viabilidad. Esa
viabilidad pasa en momentos de crisis por la flexiseguridad por lo que, a la postre, esta
es una modalidad más de la estabilidad en el empleo.
Así, un Estado que quiera promover la estabilidad en el empleo no debe
descartar el establecimiento de mecanismos regulatorios flexibles. Se podría hablar que
la flexibilidad es una solución temporal y puntual para momentos de crisis económicas
pero que las empresas y el legislador contemplan como última meta la existencia de
plantillas estables. El derecho al trabajo, el derecho al empleo, pasan porque existan
primeramente empresas. Sin ellas, simplemente, los derechos aludidos no tienen
sentido.
En este sentido, la reforma Laboral de 2012 potenció la contratación indefinida
mediante la restricción a la contratación temporal, pero dejando que subsistieran
modalidades de contratación temporal estructurales. Estas restricciones pasan por fijar
límites temporales a los tipos de contrataciones estructurales. Con la misma intención se
procede a reformar el contrato para la formación y el aprendizaje, con la intención de
promover la contratación del colectivo más castigado por la crisis económica y el paro
subsiguiente, como son los jóvenes. Y sobre todo, con la creación del contrato
indefinido de apoyo a los emprendedores que une las dos ideas básicas de la reforma
cuales son las de contratación indefinida y creación de nuevas empresas en un entorno
marcado por la destrucción sistemática de las mismas.
AA.VV (MONTOYA MELGAR, A. y GARCÍA MURCIA, J., Dir.): Comentario a la reforma Laboral 2012, Pamplona (Civitas), 2012, pág. 49-100.
287
El contrato indefinido de apoyo a los emprendedores se configura de este modo,
como una política de apoyo a la contratación indefinida609. Aunque algún sector de la
doctrina, por la especiales particularidades de este contrato, hayan definido el mismo
como un contrato que no tiene los presupuestos básicos de un contrato indefinido y que,
por lo mismo, es de difícil encuadre y de más que discutible clasificación610. Es una
nueva modalidad caracterizada por ser un contrato de fomento del empleo estable, de
calidad y al mismo tiempo, un instrumento a favor de la competitividad de las empresas
y de mejora de la actividad económica. Es un contrato abierto en el que no se produce la
restricción a determinados colectivos como en análogos antecedentes, con específicas y
determinadas indemnizaciones previstas en el propio texto de la reforma. Se ha criticado
que, una vez más, no se haya aprovechado para refundir los contratos existentes y se
haya hecho un contrato a espaldas del ET611 sin incluirlo en él. Su limitación temporal en
el trámite parlamentario hasta que el paro baje a tasas del quince por ciento se ha
aducido como una de las causas para apoyar que estamos ante una figura que va a
desaparecer, pero, siendo realistas, y con el panorama económico que actualmente
impera en España y el mundo, la posibilidad de que nuestro país alcance unas tasas de
paro del quince por ciento hacen que el contrato indefinido de apoyo a los
emprendedores sea uno de los contratos cuya previsión temporal va a quedar en nada.
Por ello, su inclusión en el ET hubiera Estado más que justificada, tanto por una cuestión
de política legislativa como de fondo.
En cuanto a quién puede finalizarlo, la Ley regula e introduce el concepto
indeterminado de emprendedor. Y aunque no define qué debe entenderse como
emprendedores sí que establece límites a la posibilidad de que cualquier empresario
utilice esta figura, dejándose fuera a las empresas que hayan llevado a cabo despidos
improcedentes después de que la Ley hubiera entrado en vigor. En cuanto a los
609 MIRANDA BOTO, J.M.: “El nuevo contrato de trabajo por tiempo indefinido de apoyo a los
emprendedores”, Actualidad laboral, núm. 8, pág. 2. 610 PÉREZ REY, J.: “El contrato de apoyo a los emprendedores: una nueva vuelta de tuerca a la
precariedad como fórmula de fomento del empleo”, Revista de Derecho Social, núm. 57, 2012, pág. 51. 611 MORENO GENÉ, J.: La inconstitucionalidad del periodo de prueba del contrato de apoyo a los
emprendedores, en http://www.iuslabor.org/jornades-i-seminaris/comunicacions/any-2013/ (6 de mayo de 2013).
288
trabajadores, reconociendo la Ley que el paro, en gran medida, ha igualado a todos los
colectivos en la desgracia y lacra del desempleo, no señala determinados grupos que
queden excluidos de esta modalidad, por lo que cualquier persona independientemente
de su edad, o cualquier otra circunstancia que los diferenciara del resto, podrá ser sujeto
susceptible de ser contratado612.
En cuanto al otro objetivo que la Ley 3/2012 persigue, cual es la de incentivar la
actividad de las PYMES, se reconoce expresamente en la propia Exposición de Motivos
que la importancia de las PYMES en el contexto económico español es determinante.
De modo que se hace necesario diseñar iniciativas específicas destinadas a este sector
empresarial adaptándose a sus peculiaridades y las especiales dificultades que las
mismas están pasando en un entorno económico muy hostil para las mismas.
Uno de los aspectos más discutidos en el sentido del fomento de la
competitividad y extensión de los derechos empresariales en relación con el contrato
indefinido de apoyo a los emprendedores, ha sido la extensión que se hace en el mismo
del periodo de prueba fijado para el resto de las modalidades contractuales. Así se
señala que se podrá establecer un año de periodo de prueba para este tipo de contrato,
lo que para algún sector de la doctrina lo convierte en una modalidad más de
contratación temporal a pesar de su denominación como contrato indefinido y supone
una vulneración de la legalidad europea613. Algunos resaltan la peculiaridad de este
periodo de prueba considerándolo como “especial” en contraposición al periodo
general previsto y establecido en el art. 14 del ET. Y otros van más allá calificándolo de
contrato “terrible”614 y que nada tiene que ver con la contratación indefinida sino con
una política simple y llanamente de abaratamiento del despido y de forma de
precariedad laboral. Sin llegar tan lejos, la realidad es que, como toda reforma,
612 MORENO VIDA, M.N.: “Novedades en materia de modalidades contractuales: contrato
indefinido para pequeñas empresas, trabajo a tiempo parcial y trabajo a distancia”, Temas Laborales, núm. 115, 2012, págs. 197-198.
613 HERNÁNDEZ BEJARANO, M.: “El periodo de prueba del contrato de apoyo a los emprendedores: un ejemplo de vulneración de la Carta Social europea”, Temas Laborales: Revista Andaluza de Trabajo y Bienestar Social, núm. 124, 2014, págs. 227-243.
614 ARBONÉS LAPENA, H.I.: “Puntos críticos de la reforma laboral introducidos por el RD Ley 3/2012”, Jurisdicción social, núm. 118, 2012, pág. 5.
289
introduce novedades. En este caso, se trata, sin duda, de una medida de flexibilidad
muy ambiciosa. Pero junto con su introducción también se regulan limitaciones, siendo
la más evidente la de la propia naturaleza del contrato, que por definición es indefinido
y además, se constriñe a que el contrato sea de jornada completa.
El carácter excepcional del periodo de prueba que configura el ET es una
reminiscencia del poder empresarial omnímodo de otras épocas y estrictamente
delimitado en el Derecho del Trabajo actual, poder que se corresponde con una posición
de débito del trabajador que el sistema jurídico laboral se ha obstinado en equilibrar.
Efectivamente, el periodo de prueba está delimitado primeramente en cuanto a su pacto,
pues es de carácter facultativo y existe libertad en cuanto a su concertación, aunque lo
cierto, es que dada la diferente posición que ostentan trabajador y empresario, el
carácter facultativo se convierte muchas veces en obligatorio de facto. También opera
como límite fundado en razones de seguridad jurídica que el pacto debe ser
expresamente realizado por escrito, no presumiéndose su existencia en ningún caso pues
el contrato no deja de ser ante todo, una declaración de voluntad, declaración que
presenta el acuerdo entre dos voluntades que tienen intereses convergentes pero que
también se encuentran en contraposición615 por lo que la exigencia de plasmación por
escrito del periodo de prueba abunda en dar seguridad a un pacto especialmente
relevante puesto que atañe a la esencia del mismo, cual es el desistimiento por voluntad
de cualquiera de las partes cuando estas lo estimen conveniente, y siempre dentro del
periodo estrictamente delimitado.
En cuanto a la duración del contrato de apoyo a los emprendedores, tiene que ser
por fuerza celebrado a “jornada completa” tal y como se indica en el propio texto de la
Ley. Y ello porque se persigue una doble finalidad: el apoyo al emprendizaje a través de
una fórmula de contratación flexible y a la vez, el fomento de la contratación indefinida
bajando los índices de desempleo. Esta última finalidad se ha visto como una medida de
contrapeso616 a la flexibilidad que el contrato conlleva, flexibilidad que está en esencia
615 MONTOYA MELGAR, A.: Derecho del Trabajo, cit., pág. 257. 616 MORENO VIDA, M.N.: “La contratación laboral: la reforma de la contratación laboral, de
nuevo el fomento del empleo a través de de la precariedad”, Revista general de Derecho del Trabajo y de
290
en la propia naturaleza de esta nueva modalidad de contratación, ya que la posibilidad
de resolver el contrato por decisión unilateral del empresario es singularmente amplia en
relación con otras figuras jurídicas fines.
La iniciativa legislativa está muy en relación con la política de la Comisión
europea en torno a la política de emprendimiento y al fomento del emprendizaje en
general. El 25 de junio de 2008 la Comisión europea realiza una comunicación de la
comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y
al Comité de las regiones en la que se establece una estrategia conocida como “Small
Business Act”617, con la intención de regular una serie de medidas de apoyo a las
pequeñas empresas.
Para conseguir sus objetivos, la Comisión propone diez principios que tienen
como objetivo servir de guía para que los Estados miembros articulen sus políticas de
empleo y emprendizaje en relación con las pequeñas empresas. La propia normativa
hace referencia a los avances conseguidos a partir de los objetivos marcados en el
Proceso de Lisboa y aboga por continuar y centrarse en esta ocasión en las pequeñas
empresas. Precisamente y en relación con las iniciativas en torno a la contratación, la
iniciativa de la Comisión continúa viendo demasiado rígidos los escenarios laborales en
los países miembros e insta a los mismos a adoptar medidas en torno a flexibilizarlos, en
especial, los mecanismos de contratación.
Así puede constatarse, además, que se insta a pensar en pequeña escala con la
intención de incluir dentro de las normativas nacionales medidas que caminen en el
sentido de mejorar la flexibilidad de los mercados laborales de los países miembros,
especialmente de aquellos con especiales dificultades de empleo, como el caso español.
Es precisamente, el primero de los diez principios enumerados, el relacionado con la
reforma Laboral de 2012, concretamente el que se refiere a “establecer un marco en el
que los empresarios y las empresas familiares puedan prosperar y en el que se la Seguridad Social, núm. 34,2013, págs. 17-42.
617 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento europeo, al comité económico y social europeo y al comité de las regiones- «Pensar primero a pequeña escala» «Small Business Act» para Europa: iniciativa en favor de las pequeñas empresas, 2008, COM/2008/0394 final, en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0394:FIN:ES:PDF (9 de mayo de 2013).
291
recompense el espíritu empresarial”, pues, aunque se trata de un principio de carácter
genérico, está implícita en la justificación de la reforma Laboral de 2012. Sin embargo,
en cuanto a la identificación de la figura del emprendedor tal y como está definida por la
Comisión y la definición de la reforma y a pesar de las referencias contenidas en la
propia Ley un sector de la doctrina ve diferencias esenciales entre la definición de
emprendedor europeo y la definición que da la Ley 2012618 puesto que esta última no
restringe la figura del emprendedor al que vaya a iniciar una actividad sino que
posibilita que se incluya en esta acepción a todo aquel empresario que cumpla las
condiciones estipuladas en el texto legal.
Abundando en el concepto anterior, no cabría entender como emprendedor tan
solo a una persona física sino que cabrían en la acepción las personas jurídicas
independientemente de la forma que estas adopten siendo, por tanto, incluidas las
fundaciones y las asociaciones al igual que las sociedades mercantiles, comunidades de
bienes y otras de la misma o similar índole. Es más, se habilita la posibilidad de que
puedan acudir a este tipo de contrato entidades sin ánimo de lucro. Por lo que se puede
comprobar, esta amplitud del concepto de emprendedor supone también un acicate para
contribuir a bajar los altos índices de desempleo, lo que de alguna manera, desacredita
las críticas que de forma descarnada se han hecho de la misma desde muchos sectores,
incluido y especialmente el judicial, que ven en la reforma una desconfianza del
legislativo del papel jugado por la judicatura en el plano laboral619 algo que está en
consonancia con otros aspectos de la reforma como los relativos al despido colectivo en
los que a juicio de un sector de la doctrina se trata de dar apariencia de cumplimiento de
la normativa europea620.
En relación con la competitividad, las iniciativas europeas también inciden en la
relación con la educación, en concreto con la FP y la promoción del espíritu
618 PÉREZ AMORÓS, F.: “La contrarreforma Laboral de 2012”, Anuario IET de trabajo y
relaciones laborales, Vol1, págs. 21-35. 619 SALINAS MOLINA, F.: Visión Judicial de la reforma Laboral, en www.iuslabor.org/wp-
content/ (9 de mayo de 2013). 620 CABEZA PEREIRO, J.: “Supresión de la Autorización Administrativa en los Despidos
Colectivos”, Revista de Derecho Social, núm. 57, 2012, pág. 283.
292
emprendedor desde la escuela. Para ello la Comisión señala la necesidad de garantizar la
formación en espíritu empresarial de los profesores a nivel europeo y la promoción de
iniciativas como el ERASMUS para los estudiantes de FP.
Más allá de los aspectos puntuales anteriormente resaltados, se observa en la
reforma laboral 2012, en lo relativo al fomento de la competitividad, un ansia por
cambiar estructuralmente las relaciones laborales, algo que ha sido resaltado por la
doctrina621. Según esta perspectiva doctrinal, las reformas laborales de los últimos años
han utilizado como excusa la crisis económica y los altos índices de desempleo para
cambiar todo el entramado de relaciones laborales hasta el punto de variar
completamente su estructura. Es decir, que el fin último de las reformas laborales y por
ende de la reforma de 2012 ha sido continuar en el camino del cambio estructural. La
utilización del RD como medio para introducir las reformas y que se basa en la urgencia
y necesidad de las mismas no introduce medidas temporales o casuísticas sino que, por
el contrario, se generan medidas con vocación de permanencia y que sirven como un
escalón más en el proceso continuo de cambio estructural de las relaciones laborales.
A este mismo objetivo de la competitividad va dirigida otra de las medidas
estrella de la reforma laboral 2012, que no es otra que el fomento de la contratación a
tiempo parcial. La propia reforma en su exposición de motivos aduce que las anteriores
no han servido para propiciar un fomento de la contratación a tiempo parcial viéndola
como una posible solución a parte de los problemas estructurales del mercado laboral
español. Esas bondades pasarían porque el sistema español se pareciera más al europeo.
La reforma también en este aspecto aspira a conseguir la flexiseguridad y para ello
aplica dos medidas sustanciales cuales son la admisión de la posibilidad de realización
de horas extraordinarias en esta modalidad y, además, añadiendo que las mismas se
incluirán en la base de cotización de contingencias comunes.
Cabe decir respecto a la posibilidad de realizar horas extraordinarias que estas
son, en efecto, una posibilidad, y por lo tanto se entiende que la realización de las
621 CRUZ VILLALÓN, J.: “Hacia una nueva concepción de la legislación laboral”, Revista Temas
Laborales, núm. 115, 2012, págs. 13-53.
293
mismas es de carácter voluntario. Y así el empresario, a pesar de esta medida
introducida de flexibilidad, cuenta con el límite de que no puede imponerlas en ningún
caso. Así resulta de la nueva redacción dada al apartado 4.c) del art. 12 del ET. Junto a
este límite también se señala otro en cuanto al número máximo de horas extraordinarias
que se pueden realizar por los trabajadores. Así se dispone que el límite estará en
proporción a la jornada pactada lo que efectivamente actúa de contrapeso al poder
empresarial que -también en este ámbito- otorga la reforma Laboral de 2012 al
empresario622.
Para concluir este apartado hay que resaltar que la flexibilidad interna es
inherente a las medidas de fomento de la competitividad y que la misma no podría
haberse llevado a cabo si no existiese la complicidad de los agentes sociales. Desde
luego, por la representación empresarial que siempre ha clamado por medidas de
flexibilidad pero también con gran parte de comprensión por parte de sectores
sindicales, que han visto en esta flexibilidad un medio para paliar la grave crisis de
desempleo. En este aspecto, la reforma laboral no ha sido tan novedosa como pudiera
parecer y supone un continuum con otras reformas laborales anteriores en especial en
cuanto a la sustitución de la categoría profesional por el grupo profesional y en todo lo
concerniente al nuevo sistema de encuadramiento profesional. Todo ello contribuye a
intentar disminuir el desempleo y las nefastas consecuencias que conlleva623. La reforma
supone en cierta medida una ruptura con concepciones anteriores y profundiza en la
búsqueda de la competitividad a través de la flexibilidad. La idea de que el mercado
laboral español se queda sin protección no resiste muchas veces la comparación con los
países de nuestro entorno, pues si miramos a los mismos, aún con la reforma, gozan de
menor protección en la contratación que la que tiene el trabajador medio español624. La
opción que muchas veces se le plantea al empresario para reducir costes es reducir
contrataciones, lo que conlleva necesariamente más desempleo, u optar por mecanismos
622 SERRANO JANZ, J.M.: “Desempleo y factores de cohesión social”, Mediterráneo económico,
núm. 26, 2014, págs. 227-238. 623 CRUZ VILLALÓN, J.: “Hacia una nueva concepción de la legislación laboral”, cit., pág. 38. 624 CARABALLO, M.: reforma laboral y competitividad, en http://manuelcaraballo.wordpress.com
/mercado-laboral/reforma-laboral-y-competitividad/ (10 de mayo de 2013).
294
de flexibilidad en lo referente a contratación parcial, movilidad funcional y geográfica,
reducción de costes en cuotas de seguridad social, y otras parecidas de flexibilidad. Por
lo tanto, puede afirmarse que la flexibilidad como medida de evitar los despidos es una
medida de seguridad en el empleo y así se entiende en la mayoría de países de la UE.
Al mismo tiempo, no puede obviarse que el hecho de que España tenga una tasa
de desempleo tal alta no puede ser vista sin más como una mera casualidad y que,
además de otras causas peculiares de España como estructura del Estado, situación
política y social, es el mercado laboral una de las causas que han provocado tales cifras
de desempleo. Por ello, la realización de reformas en orden a conseguir la
competitividad era insoslayable aunque se pueda discutir si, efectivamente se está ante
una reforma, o ante un verdadero cambio de modelo en las relaciones laborales. Con
todo se podría haber aprovechado la reforma Laboral de 2012 para simplificar aún más
si cabe, la excesiva variedad del sistema de contratación español, y las diferencias tan
enormes en la sobreprotección a los contratos indefinidos y la infraprotección de los
contratos temporales625, siendo estos últimos, los que emplean al trabajador que presenta
mayor receptividad y dinamismo en relación con la formación y la disponibilidad para
estar dispuesto a la movilidad geográfica o funcional.
Sin embargo, tampoco la opinión es unánime en esta cuestión que no es, ni
mucho menos pacífica. Un sector doctrinal augura un aumento del desempleo como
consecuencia de la reforma a corto plazo a la vez que una bajada de salarios
generalizada que no se tiene por qué traducir en posteriores recuperaciones del poder
adquisitivo del factor trabajo626. Según este sector, los datos demuestran un alarmante
efecto de los índices de desempleo a raíz de la entrada en vigor de la reforma laboral, lo
que contradeciría lo expuesto en la exposición de motivos de la propia reforma, a saber,
que la misma se hacía para evitar el desempleo. Sin embargo, pasados los años, los
efectos de la reforma laboral se observan en el 2015 como positivos. Además, aparte
que la propia dinámica social las reticencias se han demostrado falsas, con ser ciertas en
625 CARABALLO, M.: reforma laboral y competitividad, cit., pág. 1. 626 SANABRIA SAN MARTÍN, A.: Consecuencias de la reforma laboral, en http://www.economia
critica.net/?p=817 (10 de mayo de 2013).
295
un principio las cifras apuntadas de aumento del paro, es fácilmente rebatible con la
simple afirmación de que de no haberse acometido reformas estructurales de calado los
datos de aumento del desempleo hubieran sido mucho mayores y a la larga, parecen
haber dado sus frutos.
Otra de las consecuencias de la reforma Laboral de 2012 ha sido la contracción
de los salarios, es decir, una bajada sustancial de los mismos de forma lineal y en todos
los sectores, incluido el sector público. Esta contracción de los salarios627, también
imposibilitará una salida rápida de la crisis al disminuir la renta disponible de las
familias y deteriorar el consumo interno. Algún autor va más lejos y afirma que la
reforma laboral corta de raíz los límites de salida de los trabajadores, por lo que la
capacidad de retención de las empresas de los trabajadores más cualificados, una vez
que la crisis haya remitido, será mucho menor y ello ralentizará la recuperación
haciendo que el país sea menos competitivo628.
No puede finalizarse este apartado sin mencionar el proceso de reformas que,
afectando al ámbito laboral, provienen de normativa que no tiene como fin exclusivo la
rama laboral sino la presupuestaria, un proceso que cada día es más común en la
legislación española629. En este sentido, es común en los últimos tiempos utilizar la
deficiente técnica legislativa de legislar a través de normas con eminente fin
presupuestario otras medidas, fundamentalmente laborales y del ámbito social.
Es este el caso del RD Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas urgentes para
garantizar la estabilidad presupuestaria y fomentar la competitividad. Este RD supone
un escalón más en el proceso de reformas en el ámbito laboral y, aunque contiene
numerosas disposiciones en torno al empleo público, en conexión con la estabilidad
627 MIGUÉLEZ LÓPEZ, F.: “¿Están fallando las políticas de empleo?”, Anuario IET de Trabajo y
relaciones laborales, Vol.1, págs. 143-156. 628 IZQUIERDO CARRAMOLINO, R.: La reforma laboral destruirá la competitividad, en
http://www.elescaner.com/2012/04/03/la-reforma-laboral-destruira-la-competitividad/ (10 de mayo de 2013).
629 GARCÍA MURCIA, J.: “Un suplemento a la reforma laboral: el RD-Ley 20/2012 de estabilidad presupuestaria y fomento de la competitividad”, en AA.VV (MONTOYA MELGAR, A. y GARCÍA MURCIA, J., Dir.): Comentario a la reforma Laboral 2012, Pamplona (Civitas), 2012, pág. 488-507.
296
presupuestaria, también introduce novedades en el ámbito laboral y social,
fundamentalmente en torno al gasto público que supone el desempleo y también en
torno a otro gasto social de especial trascendencia, la dependencia.
5.3.- La incidencia de la nueva regulación de la FP en la movilidad geográfica.
La movilidad geográfica de los trabajadores se enmarca dentro del más amplio
objetivo de flexibilidad de las condiciones de trabajo que introduce la reforma Laboral
de 2012. No es, por tanto, una medida aislada sino una más de las condiciones que
contribuirán, a tenor de la exposición de motivos del texto legal, a evitar la destrucción
de empleo por medio del fomento de la flexibilidad630. Bajo este epígrafe se va a regular
solamente la movilidad geográfica que implica cambio del lugar de residencia pues el
resto de cambios que implican simplemente el de centro de trabajo sin afectar al lugar
de residencia se siguen considerando una muestra del poder de dirección del
empresario631.
La movilidad geográfica al igual que la funcional, está relacionada con las
nuevas exigencias al trabajador en la línea de los objetivos de las Estrategias de Lisboa,
Europa 2020 y la pretensión de que el trabajador europeo se integre en mercados
laborales cada vez más amplios lo que requiere esfuerzos desde el apartado de la FP,
tanto de la reglada como de la formación para el empleo. En esta línea se enmarca la
reforma Laboral de 2012.
En cuanto a la clasificación no se introducen cambios en la misma
permaneciendo la diferenciación conforme a los criterios de duración y número de
trabajadores afectados. Así, en cuanto a la duración, se considerará traslado cuando la
movilidad lo sea por más de doce meses dentro de un período de tres años y será
630 Preámbulo de la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado
laboral. (Apartado IV). 631 TOSCANI JIMÉNEZ, D.: La modificación unilateral de condiciones de trabajo por el
empresario, Madrid (Francis Lefebvre), 2012, pág. 78.
297
desplazamiento cuando sea por un periodo inferior a doce meses dentro de un período
de tres años.
En cuanto al segundo criterio de clasificación, el del número de trabajadores
afectados, será aplicable tan sólo a los traslados y no a los desplazamientos. La Reforma
Laboral de 2012 introduce tan solo leves cambios en cuanto al número de trabajadores
afectados para que se pueda considerar un traslado colectivo, estableciéndose que
deberá de ser cuando afecte al 10 % de los trabajadores en empresas entre 100 y 300
trabajadores, cuando antes de la reforma se refería a 299, y a más de 30 trabajadores en
empresas con más de 300 trabajadores, cuando antes la referencia era a 300 o más.
Realmente las reformas de mayor calado en referencia a la movilidad geográfica
vienen dadas al hablar de la justificación de la misma. En la regulación anterior a la
reforma la movilidad geográfica necesitaba la existencia de razones técnicas,
económicas, organizativas y de producción. El propio texto legal no configuraba cuáles
eran esas razones técnicas, habiendo quedado deliberadamente abierto y teniendo que
ser posteriormente delimitado por los tribunales632. Esa indeterminación producía de
hecho una limitación a la capacidad judicial para concretar las medidas lo que ha sido
resaltado por la doctrina de forma crítica633.
En todo caso, a pesar de las legítimas críticas que ha cosechado el enunciado del
art. 40 del ET en el sentido de que es demasiado vago e indeterminado, la reforma
continúa en la misma línea de abstracción. Esta ha de verse no tanto como una falla del
legislador sino como una manera voluntaria de aportar una herramienta de flexibilidad a
las empresas634 que permita a las mismas llevar a cabo procesos de movilidad
geográfica, pues el control judicial de las mismas no se produce más que en un contado
número de casos lo que posibilita que, de facto, la limitación que puedan disponer los
632 ROMERO BURILLO, A. M.: Los instrumentos de alteración del lugar de trabajo pactados
inicialmente. Una puesta al día de la regulación de los traslados y desplazamientos de los trabajadores tras la Ley 3/2012, en www.iuslabor.org/wp-content/plugins/download (13 de mayo de 2013).
633 BAYLOS GRAU, A.; CRUZ VILLALÓN, J. y FERNÁNDEZ LÓPEZ, M.F.: Instituciones de Derecho Procesal, Madrid (Trotta), 1995, pág. 366.
634 RODRÍGUEZ ESCANCIANO, S.: “El acuerdo de empresa como cauce de flexibilidad interna”, Justicia laboral: revista de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, núm. 49, 2015, págs. 63-116.
298
tribunales sea, aunque loable, muy limitada en su alcance. Así, la reforma Laboral de
2012 regula que siempre que las causas estén relacionadas con la “la competitividad,
productividad u organización técnica o del trabajo en la empresa, así como las
contrataciones referidas a la actividad” se estará ante la posibilidad de plantear un
supuesto de movilidad geográfica. Como se ve, la abstracción no solo continua sino que
es más, se acentúa635. Y ello se demuestra porque en la nueva redacción ya no aparece ni
siquiera mencionado que deba buscarse una finalidad en la medida sino que tan sólo que
las causas alegadas estén relacionadas con ese aumento de la competitividad o de la
producción u organización o simplemente con su mantenimiento.
Como se puede observar, la no exigencia de una finalidad en la adopción de
medidas tan trascendentales como la movilidad geográfica y su apoyatura en unas
causas generales y abstractas, refuerza de hecho la capacidad unilateral del empresario a
la hora de señalar o de plantear medidas de movilidad geográfica. La realidad es que
los factores enunciados son comunes a todas las empresas. El aumento de la
productividad o su conservación y la competitividad es predicable de cualquier empresa
por lo que todas podrían caso de querer hacerlo plantear de facto medidas de movilidad
geográfica con la nueva normativa636.
Las novedades que se introdujeron en la reforma Laboral de 2012 lo fueron en
materia del traslado colectivo, puesto que el individual continúa con las mismas
exigencias que existían antes de la reforma637. La exigencia de la reforma Laboral de
2012 lo era en el sentido de dar una mayor flexibilidad al proceso, para lo cual había
que dotar de mayor poder a la capacidad decisoria del empresario. Para ello se
introdujeron en la reforma laboral nuevos caminos en cuanto a los sujetos que están
legitimados para participar en el periodo de consultas y el tiempo que va a durar dicho
635 SEMPERE NAVARRO, A.V. y MARTÍN GIMÉNEZ, R.: Claves de la reforma Laboral de 2012.
Navarra (Thomson-Reuters Aranzadi), 2012, pág. 215. 636 MOLINA NAVARRETE, C.: “La fe (ciega) en el “milagro laboral” alemán: las medidas de
políticas de fomento de la flexibilidad interna”, Revista de Trabajo y Seguridad Social (Centro de Estudios Financieros), núm. 348, 2012, págs. 63 y 64.
637 VALLEJO CANO, P.: “Doctrina del Tribunal Superior de Justicia de Madrid sobre traslados individuales”, Aranzadi Social: Revista doctrinal, núm. 6, 2009, págs. 113-119.
299
periodo. Se introducen, asimismo, formas alternativas para el caso de que ese periodo de
consultas no sirva al fin pretendido y, además, se otorgan a la administración laboral
nuevos roles que va a asumir en todo el proceso de traslados colectivos.
En cuanto a los sujetos legitimados para el procedimiento, la situación anterior a
las sucesivas reformas Laborales que se han llevado a cabo entre el 2010 y el 2012,
llevaba a realizar una atribución genérica a los representantes de los trabajadores, lo
cual conllevaba una gran inseguridad jurídica en los supuestos en los que no existían
tales representantes638. Tal situación se ha solventado con la actual redacción del at. 40.2
del ET pues ahora el empresario en ausencia de los representantes de los trabajadores,
puede dirigirse a la comisión creada al efecto, que de no designarse, no paraliza el
proceso, lo que evita situaciones de bloqueo de medidas de movilidad pensadas para que
sean rápidas y efectivas. Ello lleva a pensar que esta reforma está pensada desde el
punto de vista del empresariado639 puesto que el aumento del poder empresarial parece
claro.
Lo anterior lleva a plantear qué pasaría si no se produjera la designación,
pareciendo que la intención del legislador es que sean los propios trabajadores los que
asuman la actividad negociadora sin que se pueda compartir la reticencia de parte de la
doctrina a esta solución que propone que sean los agentes sociales los que puedan
intervenir, porque sería ir contra la voluntad implícita de las propias reformas operadas,
en el sentido de eliminar la burocracia excesiva y el poder paralizador de los agentes
sociales a cuanta medida de competitividad y fomento de la productividad se proponga
por la parte empresarial.
Existe la posibilidad de acudir al arbitraje640 en cualquier fase del proceso
cuando así lo estipulen los representantes de los trabajadores y de los empresarios. Es
638 FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, J.J: “La movilidad geográfica en las reformas laborales de 2010
y 2011”, Revista de Trabajo y Seguridad Social (Centro de Estudios Financieros), núms. 341-342, 2011, págs. 157 y 158.
639 LACASA, J.M.: “La reforma laboral desde el punto de vista empresarial”, Boletín de estudios económicos, núm. 209, 2013, págs. 191-204.
640 TODOLI SIGNES, A.: “Las particularidades del arbitraje en el ordenamiento laboral”, El Foro, núm. 15, 2014, págs. 33-45.
300
una novedad en cuanto que el mecanismo del arbitraje es una opción que, una vez
elegida, sustituye realmente a cualquier otro proceso y es una alternativa a una
imposición de condiciones por cualquiera de las partes. De forma que se puede afirmar
que el arbitraje es una medida de estímulo de procesos rápidos en materia de movilidad
geográfica para minimizar la conflictividad que puedan surgir en esta materia. Dado que
el arbitraje está acotado tanto volutivamente -es un procedimiento voluntario-, como
temporalmente, debe culminarse en los quince días establecidos, la medida se configura
como apetecible por ambas partes en cuanto que despeja el futuro de una acción que es
muchas veces discutida y compleja en las empresas.
Una parte de la doctrina ha visto ciertos peligros en la fijación de este plazo de
quince días, en el sentido de ser poco realista y de hacer inviable dicho procedimiento.
Por ello proponen soluciones interpretativas en orden a aplicar dicha limitación
temporal solo a la apertura del procedimiento641. Así, posteriormente lo que operaría
sería el plazo establecido en Convenio Colectivo o análogo. En todo caso, las soluciones
que propone la doctrina no pueden obviar que es intención del legislador el fomento del
arbitraje y que el cómputo del plazo se debe interpretar de manera abierta y conforme a
los principios de buena fe, puesto que lo que se pretende es acortar el plazo y no
ampliarlo. Una extensión del mismo, de forma que resulte más aplazado que el
procedimiento original, no tendría ningún sentido. Si el arbitraje tiene que ser acordado
por ambas partes, nada obstaría a que, de nuevo y por acuerdo de ambas partes,
empresarios y trabajadores, bajo circunstancias excepcionales, el plazo para llegar a una
solución se pudiera ampliar.
En cuanto al papel de la autoridad laboral tras la reforma laboral 2012, cabe
decir que su regulación es consecuente en cuanto a la intención del legislador de
respetar la autonomía negociadora de las partes y la de dotar de mayor flexibilidad a las
empresas y a la propia labor negociadora en esta materia. En efecto, el papel de la
autoridad laboral se remite a ser un mero receptor de comunicaciones en cuanto que su
641 MORENO MARAÑÓN, M.L.: “Modificaciones de condiciones de trabajo y movilidad
geográfica” en VALDÉS DAL-RÉ, F. y GONZÁLEZ-POSADA MARTÍNEZ, E. (Dirs.): La reforma del mercado laboral de 2010, Madrid (Fundación Largo Caballero), 2010, pág. 333.
301
intervención se reduce a recibir la comunicación de apertura del periodo de consultas y
consecuentemente, a recibir también, la comunicación de cuando el proceso ha
terminado. Un sector de la doctrina reclaman mayor intervención de la autoridad
laboral, llegando a afirmar que con la actual reforma se está ante un cambio de nuestro
modelo constitucional laboral y que cabe hablar más bien que de un ET de un “Estatuto
de los Empresarios”642. Ello es discutible por varias razones. La primera tiene que ver
con el propio espíritu de la Ley e incluso de la intencionalidad manifiesta del legislador
de facilitar el proceso de negociación entre empresarios y trabajadores lo que implica
reducir a la mínima expresión la intervención de la autoridad laboral. La segunda tiene
que ver con razones de competitividad que chocan frontalmente con la intervención
burocrática del Estado. La tercera porque, en la práctica, la autoridad laboral está muy
lejana de los tiempos y de los modos de la empresa privada, con lo cual siempre es
preferible que su labor se limite a mero receptor.
Con todo, permanece la posibilidad de control judicial de la decisión que se
tome por lo que, si bien la reforma Laboral de 2012 consolida una posición de mayor
flexibilidad, ello no redunda en una menor protección del trabajador puesto que en
ningún caso se limita la intervención de la autoridad judicial.
Esta flexibilidad, por otra parte, viene contrarrestada por la ampliación de los
colectivos que tienen derecho a la permanencia en la empresa. En efecto, antes de la
reforma Laboral de 2012 solo se mencionaba a los representantes legales de los
trabajadores como sujetos de esa permanencia. Tras la reforma de 2012 la preferencia se
amplía a los trabajadores con responsabilidades familiares, personas con una
discapacidad o colectivos que cumplan un requisito de edad. Refuerza este derecho el
que para que pueda ser efectivo tenga que ser acordado en Convenio Colectivo o por
acuerdo entre empresarios y trabajadores en el periodo de consultas.
Es discutible la crítica que un sector de la doctrina hace sobre el hecho de que
las exclusiones introducidas y mencionadas en el apartado anterior tengan que serlo por
642 AGUSTÍ JULIÁ, J.: “La nueva regulación de la movilidad geográfica. Modificaciones sustanciales. Reducción de jornada. Reducción salarial”, en http://www.iuslabor.org/jornades-i-seminaris/ponencies/ (14 de mayo de 2013).
302
Convenio Colectivo u acuerdo643 y que ello suponga una mera medida formal puesto
que, a mi parecer, refuerza la seguridad jurídica y la posición de los trabajadores que se
encuentran en esas situaciones y que las inclusiones formales son a la vez materiales
porque se traducen, las más de las veces, en la práctica en situaciones reales. Si era
criticable la limitación de las exclusiones a un único colectivo parece lógico que su
ampliación se tome como una medida social, como un límite a la ampliación de poder
del empresario. El hecho de que anteriormente fuese posible vía negociación la
inclusión de colectivos nuevos, amén de los representantes de los trabajadores, no
desmerece que la mención por el legislador, legitime y amplíe como medida general en
las cláusulas de los Convenios Colectivos, la inclusión generalizada de los colectivos
mencionados en la Ley que posibilite la ampliación a otros que anteriormente no
estaban contemplados. Es un hecho que a medida que en las Leyes se producen
ampliaciones de derechos a determinados colectivos, las mismas, acaban abarcando a un
mayor número de trabajadores.
643 ROMERO BURILLO, A. M.: Los instrumentos de alteración del lugar de trabajo pactados
inicialmente. Una puesta al día de la regulación de los traslados y desplazamientos de los trabajadores tras la Ley 3/2012, cit., pág. 16.
303
CONCLUSIONES
PRIMERA.- La normativa reguladora en materia de educación nunca ha sido pacífica.
Es una constante histórica que, en el diseño de las políticas educativas de un país,
influyen los movimientos políticos y sociales del momento y que es una materia
ambicionada por todos los grupos de poder. La FP no queda fuera de esta
circunstancia, aunque no ha sido objeto de la misma preocupación que el resto de
políticas educativas, al considerársela como una materia vinculada al mundo
laboral. No obstante, en España, la preocupación por la formación de los
trabajadores va ligada a la preocupación por la productividad desde un primer
momento. Desde el siglo XVIII se intuye que una buena formación es sinónimo
de productividad y mejora de la economía y de que la cualificación de los
trabajadores tiene implicaciones prácticas en la mejora del tejido productivo del
país.
SEGUNDA.- En el s. XXI tienden a desaparecer las barreras entre el mundo educativo
y el laboral, asumiéndose esa intuición de tiempos pasados como un hecho. Las
políticas de la UE consolidan la idea de formación y evolución económica. Se
pasa a hablar de una educación integral en la que la formación de los trabajadores
y de los ciudadanos europeos en general es parte del modelo social europeo, único
en el mundo y con peculiaridades protegidas, protegibles y exportables.
TERCERA.- La FP está ligada al empleo, de modo que las deficiencias presentes en
nuestro mercado laboral son, en realidad, debilidades de la misma. Existe una
relación evidente entre tasas altas de paro y deficiente sistema de FP. La
comparación con los países de nuestro entorno con menores índices de paro es, a
la postre, una comparación de sistemas formativos.
304
CUARTA.- El autoempleo pasa de ser una posibilidad remota para salir del desempleo
a una política básica de las Administraciones. Existe el convencimiento de que
trabajadores polivalentes y multifuncionales podrán asumir el reto de crear su
propio puesto de trabajo. El empleo para toda la vida es ya una utopía en la UE.
La FP incluye entre sus contenidos la promoción del trabajo autónomo y el
emprendizaje, lo que redundará en un futuro próximo, en un crecimiento de la
figura del autónomo. Al tiempo, crecerán las reivindicaciones de este colectivo e
irán ganando influencia en la configuración de las políticas laborales y sociales
del futuro.
QUINTA.- Existen bases comunes a escala europea en los sistemas de FP. Todos ellos
comparten, de una u otra forma, la figura del aprendizaje que arranca desde la
Edad Media y que, con particularidades, ha pervivido hasta nuestros días. Los
sistemas, eso sí, difieren en tres modelos básicos de los cuáles los del resto de
países europeos, no son más que modificaciones. El modelo alemán, el anglosajón
y el francés conviven con otros hibridados que toman algo de cada uno de los
principales. El modelo español fluctúa entre el francés y el alemán dependiendo
de la visión de las autoridades educativas y laborales en un momento histórico
concreto pero comparte las mismas bases históricas que el resto.
SEXTA.- El sistema de FP de un país responde a su historia, a su idiosincrasia y a su
modelo social y económico. Adoptar sin más, los modelos de otros países sin
someterlos a una revisión crítica, puede conllevar graves problemas. Es necesario
que el modelo formativo se corresponda con el laboral, que las conexiones entre
ellos sean múltiples y que haya coordinación entre las políticas educativas y las
laborales.
SÉPTIMA.- En la adaptación de los sistemas exitosos de otros países al nuestro deben
jugar un papel fundamental las organizaciones sindicales y las empresariales junto
con las educativas y laborales. La realidad empresarial del país no es similar a la
de ningún otro, por lo que un sistema exitoso en otro país europeo puede ser
305
fallido en nuestro país si no se contemplan las debidas peculiaridades y no se
realiza una adaptación conforme a nuestras circunstancias históricas y sociales.
OCTAVA.- Las políticas europeas son fundamentales en la formación de los
trabajadores. La idea de una economía del conocimiento va pareja de la filosofía
de formación a lo largo de la vida. El concepto de trabajador y de formación
cambia, dando entrada al protagonismo del individuo como protagonista de su
propia formación. La movilidad geográfica y funcional es una parte esencial de
los trabajadores europeos del futuro jugando un papel muy importante los
procesos de intercambio entre países a través de programas de movilidad de
estudiantes y de trabajadores dentro de la UE. La movilidad formará parte esencial
de las negociaciones colectivas y cada vez más, será vista como algo normal y
deseable en el perfil profesional de los trabajadores europeos.
NOVENA.- El concepto de empleabilidad de los trabajadores pasa a ser el fin último de
la FP. Las diferentes vías formativas convergen todas en este punto. Los perfiles
profesionales tienden a ser polivalentes y multifuncionales en correspondencia
con el nuevo concepto de polivalencia funcional. Las rigideces formativas tienden
también a ser abandonadas en pro de sistemas integrales. A nivel europeo, se
establecen sistemas equivalentes de convalidaciones, exenciones y cualificaciones
que pueden ser intercambiadas. Esto se hace para facilitar procesos de movilidad y
aumentar la transferencia de conocimiento entre las empresas a escala europea. La
formación pasa de ser cuantitativa a cualitativa puesto que lo que se busca es la
empleabilidad. Se instala la filosofía de formar para adquirir competencias más
que simples titulaciones. Este proceso conlleva el estímulo de procesos de
reconocimiento de competencias a trabajadores en función de sus habilidades
demostradas a través de pruebas objetivas y evaluables con criterios iguales.
DÉCIMA.- La promoción del espíritu empresarial comienza a formar parte del acerbo
comunitario y a ser introducida como materia en los procesos formativos. El
principio de formación para el emprendizaje es asumido por todos los agentes
sociales y no solamente por la administración. Se introducen módulos específicos
306
relacionados con el emprendizaje empresarial en la FP reglada y las
organizaciones sindicales y patronales ven el estímulo del espíritu emprendedor
como una salida a la crisis endémica de vocaciones empresariales.
DÉCIMO PRIMERA.- La crítica a los procesos de movilidad geográfica y funcional
que poco a poco se van abriendo paso en los países comunitarios, evidencia el
profundo cambio que se está produciendo en las reformas laborales a escala
europea, consecuencia de la globalización de la economía y la pérdida de
eficiencia y competitividad de la economía europea frente a los países emergentes.
Es de esperar que, lejos de ser un fenómeno pasajero, los procesos de movilidad
geográfica y de flexiseguridad aumenten, elevando el clima de conflicto laboral en
los países europeos. El proceso de adaptación de la legislación laboral ha
comenzado y solo se está ante el inicio de otro mucho mayor a escala mundial. El
mismo reclama un nuevo trabajador con mayores competencias y más polivalente.
Los sistemas de FP deben adaptarse al nuevo trabajador que los mercados
laborales están requiriendo, so pena de ser sobrepasados por otras zonas del
mundo con mayor dinamismo.
DÉCIMO SEGUNDA.-El principio de libre circulación de los trabajadores, uno de los
pilares básicos de la construcción europea, se ve reforzado con las últimas
reformas laborales y en materia de FP. Para que tal principio sea efectivo, las
autoridades europeas están trabajando para incrementar los mecanismos de
movilidad. Entre esos mecanismos no sólo se haya la reforma de las normativas
laborales de cada país europeo sino también las educativas. Es necesario potenciar
los procesos de movilidad entre estudiantes, entre profesores y entre trabajadores
de forma que se cree una mentalidad a escala europea favorable a la libre
circulación. La enseñanza de idiomas es fundamental para favorecer estos
procesos de movilidad. Al tiempo, la movilidad redundará en que la mano de obra
esté allí donde haga falta en el momento que haga falta. Ello hará que las
empresas europeas reduzcan sus costes y aumente la competitividad de las
mismas.
307
DÉCIMO TERCERA.- Saber ya no es suficiente, es necesario saber hacer. Los
procesos de acreditación caminan en la dirección de reconocer los saberes
profesionales, cualquiera que haya sido la forma en cómo estos se ha adquirido.
Los sistemas de reconocimiento y acreditación buscan elevar los perfiles
profesionales de los trabajadores europeos. La FP empieza a integrar a través de
centros integrados de FP las distintas formas de adquisición de las competencias.
Las fronteras de los anteriores sistemas de FP se hacen más difusos. Cada vez más
la FP es una formación finalista y práctica en la que, lo que importa, es la
demostración de que se poseen unas competencias esenciales que pueden ser
comunes a varios perfiles profesionales.
DÉCIMO CUARTA.- La calidad de los sistemas de formación es una preocupación
esencial. Para ello se le da mayor importancia a los procesos de evaluación que
incluyen todas las etapas formativas. La cultura de la calidad proveniente del
mundo empresarial, abarca todo el proceso formativo ligado a la formación
tradicional que proporcionan los sistemas educativos y a la dada en las empresas.
En cada uno de los países europeos surgen organismos autónomos que se
preocupan de la calidad. Las Administraciones introducen criterios y
procedimientos de calidad aplicados a la FP. Las políticas europeas abogan por la
calidad como medio para diferenciar el modo de ser europeo frente a sus
competidores mundiales.
DÉCIMO QUINTA.- Poco a poco se va abriendo paso un nuevo modelo formativo en
las empresas, una nueva cultura empresarial en torno al concepto de la formación.
En este nuevo modelo de formación es esencial la participación del trabajador que
pasa de mero receptor de la misma a diseñador. Es la llamada formación
participativa en la que los trabajadores en base a sus necesidades específicas de
formación detectan sus prioridades y las hacen llegar a la empresa que diseña
programas específicos para satisfacer esas necesidades. El modelo imperante del
siglo XIX que deviene de la Ilustración en la que los trabajadores son
instrumentos productivos, un factor más de la producción, va dando paso a un
modelo que estimula la participación de los trabajadores. Estos se hacen
308
responsables de sus propios itinerarios formativos y a través de modelos flexibles
de FP y de acreditación de competencias van elaborando una trayectoria
profesional.
DÉCIMO SEXTA.-Este nuevo concepto se va trasladando a la negociación colectiva
dándosele cada vez mayor importancia. En cada vez mayor número de Convenios
Colectivos se dedica un aparatado a la formación, determinándose en el propio
texto el concepto de formación y ligándolo directamente a una mejora de la
competitividad de las empresas, su eficiencia y su carácter de elemento innovador
ligado a la investigación y a la innovación. Aparece claro que el factor formación
tanto inicial del trabajador como adquirida en el desarrollo de su carrera
profesional contribuye en gran medida a hacer que la empresa pueda afrontar los
retos cada vez más exigentes de un mercado globalizado.
DÉCIMO SÉPTIMA.- El diseño de la propia FP está en relación con los procesos de
negociación colectiva y las consecuencias y enseñanzas que se extraen de la
misma. La FP se está adaptando cada día más al ritmo empresarial y para ello la
experiencia sindical y empresarial está haciendo que la visión de la FP esté
cambiando de forma muy importante. Todo ello hace que los procesos de
negociación colectiva se deban integrar personas con una perspectiva amplia y
con una formación polivalente, no solo en Derecho del Trabajo sino también que
introduzca la perspectiva educativa dentro del proceso negociador. Un cambio de
mentalidad se hace estrictamente necesario para abordar las nuevas posibilidades
que se abren a la negociación colectiva. El concepto de formación que se tiene en
el mundo laboral no será ya diferente del que se tiene en el ámbito educativo. Se
pasará a ver la formación como un concepto unitario donde las fronteras con los
sistemas denominados reglados van a ir poco a poco desapareciendo. La
negociación colectiva puede y debe jugar un papel fundamental en la revisión de
todo lo referente a la regulación de los permisos formativos y cómo los mismos
repercuten, en menor o mayor medida,en la mejora de la competitividad de las
empresas españolas, particularmente reticentes en abrirse al camino de la
formación y mejora de la eficacia productiva que ello conllevaría. En este sentido,
309
la nueva regulación de los sistemas de clasificación profesional responden a esta
nueva forma de contemplar la formación como un proceso unitario inserto en una
nueva cultura en torno a la FP.
DÉCIMO OCTAVA.- Se abre paso un nuevo concepto de formación en el que es
posible y, además, recomendable que la formación sea multivocacional, en
contraposición con una idea demasiado estricta de la especialización que lleva a
perder empleabilidad al trabajador. El concepto de polivalencia funcional
entendido como un trabajador que posee cualificaciones variadas de distintos
perfiles profesionales permitirá a los trabajadores afrontar con mayores garantías
de éxito el reto de adaptarse a un mercado laboral variable con ciclos de expulsión
y atracción de mano de obra que cada vez son más pronunciados.
DÉCIMO NOVENA.- Este concepto de polivalencia funcional se relaciona con otros
importantes en la negociación colectiva y en el devenir diario de las empresas
europeas como es el de la movilidad funcional que se vería drásticamente
reducida si se abre paso la nueva idea en torno a trabajadores cada vez más
capacitados en competencias distintas. Los sistemas de FP tienden a reproducir
esta idea trabajándose cada vez más en la adquisición de competencias y dando la
oportunidad a los trabajadores de participar en procesos de educación reglados
pero con flexibilidad tanto horaria como de contenido.
VIGÉSIMA.- Conceptos clásicos como el de grupo profesional a la hora de clasificar a
los trabajadores se van difuminando en consonancia con una idea cada vez más
abierta de los procesos formativos. La flexibilidad en los procesos laborales se
abre paso, una vez más, como concepto mayoritariamente aceptado en el ámbito
europeo.
VIGÉSIMO PRIMERA.- Por otra parte, se evidencia que el concepto de flexibilidad
se ha abierto camino en el ámbito laboral por la vía de la situación económica y
del fenómeno de la globalización. Los mercados laborales de los países
emergentes realizan una fuerte presión para que la mentalidad en los países de la
310
UE vaya cambiando. Las sucesivas reformas laborales que se han hecho en
España han ido sucesivamente ampliando el margen en torno al derecho del
empresario a cambiar las condiciones de trabajo. El ius variandi del empresario
adquiere un mayor protagonismo.
VIGÉSIMO SEGUNDA.- Las estrategias europeas en torno a la FP apuestan por la
integración de los distintos sistemas y la preocupación por el desarrollo y la
potenciación de la FP. La idea es que una buena FP será un elemento que va a
contribuir a mejorar la integración de los ciudadanos europeos. Desde las
instituciones europeas se ve la educación como un elemento estratégico que debe
tener un tratamiento diferenciado, ya que las implicaciones sociales y laborales de
la educación determinan el grado de cohesión existente entre los distintos países
miembros.
VIGÉSIMO TERCERA.- El desempleo y otros graves problemas económicos y
sociales se ven como una consecuencia de un déficit en educación e investigación.
Por lo tanto, la política de la Unión se dirige a que se produzcan los cambios
necesarios en materia de FP que requieren los nuevos retos que se deben afrontar.
Estas ideas no son nuevas en absoluto. Habría que hablar más bien de un
relanzamiento de viejas políticas más que de un descubrimiento, porque desde el
mismo nacimiento de la Unión la educación ha sido vista como una cuestión
esencial para la integración europea.
VIGÉSIMO CUARTA.- La política de FP es, por tanto, un objetivo específico dentro
del objetivo global de mejora de la educación. Existe el convencimiento de que
estas políticas van a requerir una inversión importante en materia educativa dentro
de los próximos años en orden a conseguir que Europa sea la zona más
competitiva del mundo globalizado. Los recientes recortes en materia educativa
serán pasajeros porque la educación se configurará como uno de los motores del
crecimiento europeo, lo que puede diferenciar a la Unión del resto de países de su
entorno. El sector educativo movilizará en las próximas décadas gran parte de los
esfuerzos económicos de los países de la Unión y se necesitará mayor cantidad de
311
formadores y expertos en educación de carácter multifuncional. Se abre paso la
idea, en consonancia, con lo anterior, de aprendizajes abiertos que requieren
cambios en los sistemas de FP.
VIGÉSIMO QUINTA.- La regulación del trabajo autónomo pasa a ser vista más que
con desconfianza como una consecuencia de la nueva forma de entender el
Derecho del Trabajo. El Derecho del Trabajo evoluciona como cualquier otra
disciplina y está llamado a desempeñar un papel fundamental en la nueva forma
de ver las relaciones laborales. La figura del emprendedor está íntimamente
relacionada con la figura del autónomo. Este con sus especiales características,
está en conexión con la nueva forma de entender la educación como un proceso
que nunca finaliza, como una manera de dotar de nuevas competencias a los
trabajadores, sea cual sea, su forma de trabajo, autónomo o por cuenta ajena. La
formación para toda la vida implica cambios, a su vez en el propio concepto del
Derecho del Trabajo.
VIGÉSIMO SEXTA.- El concepto de aprendizaje flexible se abre paso, tanto para el
trabajador por cuenta ajena como para el trabajador autónomo. En esta línea
trabajan las últimas estrategias europeas en materia de formación. Se observa que
el sector de los autónomos ha quedado tradicionalmente excluido del ámbito de la
formación. Esta situación no es coherente con la nueva realidad del mercado
laboral europeo en el que los autónomos tienen un peso cada vez mayor. Las
nuevas estrategias globales de formación van dirigidas a todos los colectivos y se
conectan con cada vez más amplios sectores sociales. Esta nueva concepción hace
que materias que antes eran del ámbito social, como las políticas de conciliación o
el llamado envejecimiento activo, entren dentro de la planificación en materia
laboral y educativa de los Estados miembros.
VIGÉSIMO SÉPTIMA.- Las estadísticas muestran que los cambios demográficos que
se están produciendo a escala europea, con un envejecimiento de la población
entre las mayores del mundo, reclaman nuevas políticas formativas en orden a
aprovechar el potencial de las personas con carreras profesionales más extensas.
312
Las políticas de FP tienden a atender a estas nuevas realidades: autónomos,
trabajadores multivocacionales, personas mayores y conciliación de la vida
laboral y familiar. El autoempleo, como nuevo objetivo del Derecho del Trabajo,
hará que esta disciplina amplíe su concepto tradicional al mismo tiempo que los
propios sistemas de los países están cambiando, evitando penalizar el trabajo por
cuenta propia y promoviéndolo con sistemas impositivos renovados y con nuevas
políticas orientadas hacia la promoción de la flexiseguridad en el empleo por
cuenta ajena.
VIGÉSIMO OCTAVA.- Los sucesivos gobiernos introducen reformas laborales con un
excesivo voluntarismo y una confianza ciega en el poder de la legislación para
cambiar la realidad. Es cierto que esta influye, pero no es más que un factor entre
tantos otros, y no decisivo. El mercado laboral español presenta una dualidad
extrema entre dos clases de trabajadores: unos protegidos con medidas casi de
excepción y otros en Estado de precariedad creciente. Las medidas actúan casi
siempre en el sector de la precariedad no actuando sobre el otro colectivo en el
que aún quedan grupos de trabajadores ultraprivilegiados. La reforma Laboral de
2012 responde al espíritu que la anima que es favorecer la flexibilidad,
estableciendo mecanismos que aumenten la seguridad del trabajador para
conservar su empleo ante la demostración de invalidez de los anteriores para
atajar los problemas de desempleo y las graves deficiencias del mercado laboral
español.
313
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