UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y ... · factor decisivo para una mejora en la...
76
UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y MATEMATICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL ACCOUNTABILITY EN LA GESTIÓN EDUCACIONAL DE ESCUELAS INCORPORADAS EN LA LEY SEP TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGISTER EN GESTION Y POLITICAS PÚBLICAS GUILLERMO ANTONIO OLIVARES HEYL PROFESOR GUIA: ERNESTO TREVIÑO VILLARREAL MIEMBROS DE LA COMISION: MARÍA ANGÉLICA PAVEZ GARCÍA PABLO GONZALEZ SOTO SANTIAGO DE CHILE AÑO 2011
Transcript of UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y ... · factor decisivo para una mejora en la...
UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y MATEMATICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL
ACCOUNTABILITY EN LA GESTIÓN EDUCACIONAL DE ESCUELAS INCORPORADAS EN LA LEY SEP
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGISTER EN GESTION Y POLITICAS PÚBLICAS
GUILLERMO ANTONIO OLIVARES HEYL
PROFESOR GUIA: ERNESTO TREVIÑO VILLARREAL
MIEMBROS DE LA COMISION:
MARÍA ANGÉLICA PAVEZ GARCÍA PABLO GONZALEZ SOTO
SANTIAGO DE CHILE AÑO 2011
2
RESUMEN DE LA TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGISTER EN GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS POR: Guillermo Antonio Olivares Heyl FECHA DE EXAMEN: 05 de agosto de 2011 PROF. GUÍA: Juan Ernesto Treviño Villarreal
ACCOUNTABILITY EN LA GESTIÓN EDUCACIONAL DE ESCUELAS
INCORPORADAS EN LA LEY SEP La dinámica que ha enfrentado la educación chilena los últimos veinte años ha generado diferentes énfasis, desde la meta de cobertura total de educación hasta las discusiones actuales de cómo alcanzar mayores niveles de calidad en la enseñanza – tanto escolar, secundaria y terciaria - sin soslayar temas complementarios e igualmente importantes como financiamiento, integración social, deserción, entre otros. Es relevante entonces verificar si quienes son el principal motor de la formación educacional del país, las escuelas, entienden y poseen competencias para monitorear efectivamente sus acciones educativas y el impacto en sus alumnos. Este estudio pretende contextualizar de forma exploratoria cómo las escuelas evidencian procesos de rendición de cuentas, accountability, y procesos de gestión educacional, entendiendo cómo ellos, en nuestra realidad nacional, responden a la política pública que desarrolla el Ministerio. Para explorar la convergencia de ambas fuerzas, las escuelas y el Ministerio de Educación, se exponen como marco de análisis el accountability profesional que se relaciona con las competencias de las escuelas, y el accountability burocrático que se relaciona con las políticas públicas emanadas desde el Ministerio. El estudio considera como política pública la Ley de Subvención Escolar Preferencial (Ley SEP) y como muestra de establecimientos educacionales a dos colegios de la comuna de Huechuraba, con el fin de encontrar evidencia de la implementación de la Ley, así como de elementos de rendición de cuentas tanto en procesos de gestión escolar como administrativos. Los resultados del estudio plantean que: la Ley SEP tuvo dificultades de implementación, retrasando su puesta en marcha; existieron carencias en la capacidad instalada de las escuelas para implementar la Ley SEP; existe una evidencia parcial de procesos autónomos de rendición de cuentas en las escuelas; las problemáticas de los niños prioritarios son sistémicas, para lo cual se requiere de una red de apoyo comunal; y, la entrega de mayores recursos mejora las condiciones del establecimiento, pero no es el factor decisivo para una mejora en la calidad de educación para niños prioritarios. Las principales recomendaciones que entrega el análisis empírico, estriban en: generar una mejora en la capacidad del sistema educacional para monitorear, evaluar y verificar los avances en la implementación de la Ley SEP; favorecer el desarrollo de un macroproceso educacional que aborde la complejidad del escenario social que enfrentan los niños prioritarios; y avanzar en la entrega de herramientas de gestión y de aula a directivos y profesores, responsabilizándolos de sus prácticas ante los grupos de interés educacionales.
3
Abstract Las discusiones actuales en materia de educación pública tienen como tema base en el debate el cómo entregar mayor calidad a los procesos educativos recibidos por los alumnos y a la gestión educacional realizada por los colegios. En esta línea, Chile ha realizado esfuerzos interesantes los últimos años para dar respuesta a la demanda transversal de los sectores vinculados a la educación por mayor calidad educacional, por ejemplo con la Ley de Subvención Escolar Preferencial (Ley SEP), tendiente no tan solo a entregar mayores recursos a establecimientos con concentración de niños vulnerables, sino también a responsabilizarlos por una gestión educacional efectiva. Con esto, es necesario profundizar cómo se integran procesos de accountability (rendición de cuentas) tanto en las políticas públicas educacionales como en la gestión de las escuelas. Este estudio de caso pretende entregar datos para enriquecer este debate, considerando la puesta en marcha de la Ley SEP y los efectos que se han producido en dos colegios con concentración de niños vulnerables, haciéndose cargo de elementos de rendición de cuentas del tipo burocrático y profesional. En definitiva los temas esenciales son:
- La experiencia de la implementación de una política pública como es la Ley SEP cuyo aporte se vincula a mejorar la calidad de la educación en sectores educacionales más vulnerables
- ¿Cómo los establecimientos entienden y reciben la política pública? - ¿Cuáles son las evidencias de aplicación del mecanismo de rendición de
cuentas que subyace en la Ley SEP, considerando que la entrega de recursos está supeditado al cumplimiento de un Plan de Mejoramiento Educacional (PM-SEP)?
4
Contenido Introducción..................................................................................................................................... 5
I. Antecedentes y Fundamentación ......................................................................................... 7
II. Objetivos del Estudio ........................................................................................................... 11
General .......................................................................................................................................... 11
Específicos .................................................................................................................................... 11
III. Aproximación Metodológica del Estudio de Campo..................................................... 12
IV. Marco Conceptual ............................................................................................................ 14
1. Contexto Chileno de Calidad en Educación y Accountability Educacional ................... 14
2. ¿Qué entendemos por Accountability Educacional? ....................................................... 20
3. El Marco de la Ley SEP para el estudio del Accountability Educacional ...................... 31
V. Análisis de los resultados de las entrevistas. ................................................................... 36
1. Datos Generales de la Comuna y Colegios del Estudio ................................................. 36
2. Proceso de Incorporación de la Ley SEP a las Escuelas. .............................................. 42
3. Elaboración y Ejecución de los Planes de Mejoramiento................................................ 47
4. Monitoreo y responsabilización por Planes de Mejoramiento. ....................................... 50
5. Accountability profesional .................................................................................................... 56
6. Percepción de los impactos de la Ley SEP. ..................................................................... 60
VI. Conclusiones y Recomendaciones ................................................................................ 64
1. Conclusiones......................................................................................................................... 64
2. Recomendaciones ................................................................................................................ 71
Anexo 1: Pauta de Preguntas ..................................................................................................... 74
Referencias Bibliográficas ........................................................................................................... 75
5
Introducción
El accountability o rendición de cuentas en educación es un tema de suma
trascendencia para mejorar la gestión y calidad de la educación en los países. La
educación influye significativamente en el crecimiento y desarrollo económico de
los países, pues es la calidad del capital humano la que puede apoyar el
dinamismo de la economía (De Gregorio 2005; Hanushek - Wöbman 2007). Por
este motivo, el presente trabajo se aproxima a la rendición de cuentas desde una
perspectiva genérica del capital humano, entendiendo la trascendencia que los
avances educacionales tienen en el desarrollo de los países.
El accountability educacional ha sido pieza clave de las políticas educativas
recientes en Chile. Esto queda en evidencia a partir de la promulgación de la Ley
General de Educación N°20.370, y del esperado establecimiento del nuevo
Sistema de Aseguramiento de la Calidad en Educación cuya propuesta ha sido
aprobada en el Congreso Nacional.
La Ley de Subvención Escolar Preferencial es la primera política educacional que
estableció responsabilidades por los resultados de aprendizaje. Por ello constituye
una iniciativa clave para comprender cómo las escuelas asumen la rendición de
cuentas educacional.
La presente investigación busca explorar cómo entienden el accountability
educacional las escuelas municipalizadas bajo la ley SEP, considerando la
relación que se produce entre el accountability burocrático y profesional. Al
responder esta pregunta se podrá comprender el sentido que las escuelas hacen
de las medidas de accountability y el peso que le dan a éste procesos en la
gestión de la escuela y la consecución de resultados.
Para responder a la pregunta de investigación, este trabajo se divide en los
siguientes apartados. En primer lugar, se presentan los antecedentes y
6
fundamentación del estudio, contextualizando el énfasis actual en mejorar la
calidad educacional y cómo se puede vincular con procesos de rendición de
cuentas. Luego, se plantean los objetivos generales y específicos del estudio de
caso así como el marco referencial metodológico. En tercer lugar se desarrolla el
marco conceptual que profundiza tanto en la evolución que ha tenido la calidad en
la educación chilena de los últimos diez años, los tipos de rendición de cuentas
(accountability) que es posible encontrar en la literatura especializada, para
finalmente exponer los principales aspectos de la Ley de Subvención Escolar
Preferencial (Ley SEP), la cual tiene vinculación con los procesos de rendición de
cuentas. El análisis de resultados se expone en cuatro áreas esenciales: cómo
incorporan la Ley SEP las escuelas del estudio; de qué forma aplicaron la
metodología exigida por la Ley y el Mineduc; cuáles han sido los procesos de
rendición de cuentas que han implementado para el seguimiento de las acciones
de la Ley; para finalmente exponer las percepciones de los entrevistados acerca
del impacto de esta Ley en sus escuelas. Por último, este estudio intenta plantear
en sus conclusiones y recomendaciones una mirada sistémica del proceso de
implementación de la nueva Ley, cómo es y será necesario vincular cada vez más
los resultados académicos a procesos más integrales de gestión educacional,
fomentando el monitoreo y responsabilización por estos resultados, lo cual incide
también en las formas y fondos de la gestación de políticas públicas en educación.
7
I. Antecedentes y Fundamentación
El creciente interés, y obligación, de las políticas públicas de incorporar en sus
programas mejores indicadores de gestión o mecanismos que permitan identificar
la efectividad e impacto de ellos ha llevado a que el Estado diseñe mecanismos de
rendición de cuentas que comparen los objetivos de un programa versus sus
resultados.
En Chile, el sector educacional ha incorporado la rendición de cuentas en la
gestión, particularmente a partir de la aprobación y puesta en marcha de la Ley de
Subvención Escolar Preferencial1. Esta ley busca mejorar los aprendizajes de los
estudiantes más vulnerables ofreciendo un monto más elevado de subvención por
cada niño en condición desfavorable—definido como niño prioritario—y, también,
un monto de subvención adicional en función de la proporción de estudiantes
prioritarios en cada establecimiento.
La oferta de más recursos por estudiantes prioritarios se vincula con una serie de
objetivos sobre los cuales las escuelas deberán rendir cuentas. Esta ley define un
marco de gestión curricular, de liderazgo, de recursos y de convivencia2, gestión
que se materializa a través de un Plan de Mejoramiento Educativo, PM-SEP.
Dicho plan establece que los recursos entregados deberán apuntar a conseguir los
objetivos de aprendizaje planteados por las escuelas que adhirieron a esta política
educacional. Para esto el PM-SEP debe plantear un sistema de monitoreo para
“cautelar que se cumplan los objetivos y se desarrollen las acciones
comprometidas...Se trata de promover entre las escuelas la lógica de la
planificación, implementación y evaluación como una forma de revisión sistemática
1 Ley de Subvención Escolar Preferencial, Ley N°20.248 promulgada el 2 de Febrero de 2008. 2 Planteados como Acciones de la programación anual vinculada al PM-SEP. Además cada una de estas gestiones se encuentran explicadas en el Marco para la Buena Dirección del MINEDUC (2005).
8
del rumbo y obtención de retroalimentación para ver si se están consiguiendo los
objetivos”3.
Este paso en política educacional escolar es parte de la tendencia en
Latinoamérica a generar mecanismos de rendición de cuentas (accountability) de
gestión institucional y aprendizajes, focalizados en grupos de escolares en
situación vulnerable “…en la educación latinoamericana actual hay procesos – que
en algunos casos están relativamente desarrollados y en otros, son aún más
incipientes – de accountability educacional. En este sentido, existe una ruta de
progreso en la mayor parte de los países en la que es importante insistir y
perfeccionar y en no pocos casos crear algunos de los componentes básicos de
un sistema de accountability educacional, los que redundan o bien acompañan
otros procesos tendientes a una educación de mayor equidad y calidad”4 .
Desde la lógica de la SEP las escuelas deben desarrollar sus procesos de
accountability educacional5, mediante el PM-SEP, apuntando hacia un supuesto
básico de los procesos de rendición de cuentas como es el “mejoramiento de la
calidad de la educación como en su distribución equitativa en todos los sectores y
clases sociales…[si bien es cierto] conduce a otros resultados deseados –tales
como el hacer uso eficiente de los recursos públicos entregados para la educación
y dejaren claro a los apoderados y las comunidades que la educación de sus
pupilos es de buena calidad– pero estos pueden considerarse subproductos”6.
Entonces, ante la evidencia que la responsabilización por resultados en los
sistemas escolares latinoamericanos, y particularmente en el caso chileno – bajo
la Ley SEP - es un camino sin vuelta atrás y conducente a optimizar nuestra
calidad educacional, es prudente verificar al menos de forma exploratoria, a través 3 Treviño, Ernesto – Órdenes, Miguel – Treviño, Karina; “¿Cómo los planes de Mejoramiento Educativo SEP pueden ayudar a mejorar los aprendizajes?”; página 23. 4 Corvalán, Javier; “Accountability educacional: posibilidades y desafíos para América Latina a partir de la experiencia Internacional”, página 13. 5 Accountability educacional se refiere a los resultados en términos del aprendizaje y a la utilización que los actores han hecho de los recursos para conseguir este objetivo (Corvalán, Javier; “Accountability educacional: posibilidades y desafíos para America Latina a partir de la experiencia Internacional”, página 12) 6 Mc Meekin, “Accountability educacional: posibilidades y desafíos para América Latina a partir de la experiencia Internacional”, página 24.
9
de este estudio de caso, si existen las bases conceptuales mínimas en los
establecimientos educacionales sobre cómo y de qué forma implementan el
accountability educacional, haciendo foco sobre aquellas escuelas en donde aplica
la Ley SEP, es decir, escuelas con concentración de niños vulnerables. Además,
permitirá observar el grado de consecuencia entre la política pública tendiente a
entregar herramientas de gestión administrativa y gestión educacional y la forma
en que los establecimientos entienden y aplican dichas herramientas.
No se debe olvidar que un sistema de accountability educacional plantea un
desafío en cuanto a optimizar la gestión en las escuelas – balance entre gestión
administrativa y educacional - orientando sus objetivos hacia los sectores de
niños vulnerables, con una trascendencia en el mejoramiento sistémico de la
calidad educacional, es decir,
“Como la calidad es la dimensión del desempeño educativo que se supone
más directamente vinculada a la gestión de los establecimientos
educacionales, la discusión sobre cómo mejorar la calidad de educación en
Chile se ha ido centrando crecientemente en la gestión. Así, se ha llegado a
asumir que mejorar la gestión educativa es una condición necesaria – y
para algunos suficiente – para elevar la calidad y equidad de la educación
que reciben los niños y jóvenes chilenos”.7
No obstante, el accountability es parte de la gestión administrativa de la escuela y
no debe transformarse en el fin último de una gestión educacional, sino como un
medio para lograr los aprendizajes esperados. Más bien se debe considerar que:
“…la separación [entre gestión administrativa y gestión pedagógica] es
imposible. Ambas dimensiones están fuertemente imbricadas y
coherentemente articuladas por lo que es muy difícil tener una buena
gestión pedagógica sin procesos institucionales y organizacionales también
eficaces que la sustenten (y viceversa)”8.
7 Marcel, Mario, “¿Por qué la Educación Municipal?”, página 35, Libro “La Asignatura Pendiente, claves para la revalidación de la educación pública de gestión local en Chile”, Cieplan, 2009. 8 Bellei, Muñoz, Pérez, Raczynski, “Escuelas Efectivas en Sectores Pobres”, página 4.
10
Es necesario entonces en este contexto, generar avances en los procesos de
accountability, dimensionando estándares que permitan evaluar si las escuelas
están desarrollando buenas prácticas de aprendizaje para los alumnos,
información crucial para entender si la estrategia de política pública educacional
está garantizando un aprendizaje de mayor calidad, entonces,
“El tema de los estándares y accountability no puede separarse de los
temas de la enseñanza, las evaluaciones, la organización de las escuelas,
el desarrollo profesional y el financiamiento. Los esfuerzos destinados a
apoyar mejor el aprendizaje de todos los alumnos de manera que puedan
avanzar exitosamente a lo largo de las escuelas deben incluir cambios que
aborden la trama global de la educación”9.
En definitiva los temas esenciales que este estudio de caso intenta explorar y
evidenciar son:
- La experiencia de la implementación de una política pública como es la Ley
SEP cuyo aporte se vincula a mejorar la calidad de la educación en
sectores educacionales más vulnerables
- Cómo los establecimientos entienden y reciben la política pública
- Cuáles son las evidencias de aplicación del mecanismo de rendición de
cuentas que subyace en la Ley SEP, considerando que la entrega de
recursos está supeditado al cumplimiento de un Plan de Mejoramiento
Educacional (PM-SEP).
9 Darling-Hammond, “Estándares, Accountability y Reforma Escolar”, Teachers College, página 16.
11
II. Objetivos del Estudio
General
1. Identificar cómo entienden el accountability educacional las escuelas
municipalizadas bajo la ley SEP, considerando la relación que se produce
entre el accountability burocrático y profesional.
Específicos
1. Revisar la conceptualización de accountability educacional, considerando
su aplicabilidad en la gestión de escuelas e impactos en la política pública
educacional.
2. Describir cómo opera la Ley SEP en las escuelas adscritas a ella, en
particular qué comprensión existe de los Planes de Mejoramiento Educativo
(PM-SEP) y cómo se ha llevado a cabo su implementación.
3. Identificar los procesos de accountability que subyacen en los PM-SEP y
que vinculan la gestión pedagógica y administrativa, en una muestra de
escuelas municipalizadas en la comuna de Huechuraba.
4. Estudiar el grado de implementación de los procesos de accountability que
vinculan la gestión pedagógica y administrativa en las escuelas de la
muestra, en el marco de la Ley SEP.
12
III. Aproximación Metodológica del Estudio de Campo
La metodología que se utiliza en el presente estudio es de carácter cualitativo
puesto que se pretende recopilar información amplia y profunda sobre la
realidad que han enfrentado Directores, Jefes de UTP y el DEM desde la
perspectiva del objetivo general planteado:
Identificar cómo entienden el accountability educacional las escuelas
municipalizadas bajo la ley SEP, considerando la relación que se produce
entre el accountability burocrático y profesional.
De esta forma se podrá indagar en la realidad que enfrentan los entrevistados,
considerando factores subjetivos en la percepción del entorno que generó la
implementación de la ley SEP.
Se ha considerado que el instrumento más apropiado para recopilar
información son entrevistas semi-estructuradas, puesto que permiten
desarrollar preguntas amplias y abarcar profundamente los objetivos
planteados para este estudio y contiene flexibilidad para incorporar nuevas
preguntas durante la entrevista
La unidad de análisis de este estudio es la escuela, y el universo sobre el cual
este estudio pretende establecer sus conclusiones son los colegios
municipales con concentración de niños prioritarios sujetos a la ley SEP.
La muestra seleccionada son dos colegios emergentes y el DEM
pertenecientes a la comuna de Huechuraba, región metropolitana.
13
Entrevistados
Colegios Identificación
Colegio 1 Director 1
Jefe UTP 1
Colegio 2 Director 2
Jefe de UTP 2
DEM Coordinación DEM
En el análisis de resultados se omitirá el nombre de los entrevistados
14
IV. Marco Conceptual
1. Contexto Chileno de Calidad en Educación y Accountability Educacional
La búsqueda de la calidad a través de sistemas de rendición de cuentas ha
llevado a la convergencia de distintas medidas de política y gestión educativa. Los
Ministerios de Educación que deben velar por el diseño, implementación y control
de estándares educacionales (aprendizaje) más exigentes, cuya comparación
debe ser de nivel internacional (tendiendo a elevar entonces las mediciones
internas). Las escuelas se tornan en responsables más directas de la calidad en el
aprendizaje y calidad en la gestión administrativa, en donde es clave la
participación de directores, administrativos y docentes. Los apoderados, quienes
deben velar por una entrega real de estos aprendizajes a sus hijos, participan
como fiscalizadores de mejoras en el aprendizaje así como “apoyadores”
principales de estos procesos. Finalmente, los estudiantes, deben identificar que
estas mejoras en la gestión educativa no tan solo les permite elevar su
rendimiento académico en distintas evaluaciones sino que es un proceso
sistémico de aprendizaje el que les permite cumplir efectivamente los objetivos de
programas curriculares y misión de sus escuelas.
El foco en la calidad de la educación en América Latina representa un cambio de
prioridad, ya que en el pasado las políticas se enfocaron en aumentar la cobertura
de los servicios educativos. En particular el caso chileno demuestra su orientación
a dar cumplimiento a la obligatoriedad en el acceso a educación, garantizando no
tan solo la EGB10 sino también la EM11, observándose una preocupación concreta
de la cobertura educacional a nivel de Estado:
“El principal resultado de las políticas, programas, y reformas públicas
seguidas durante los últimos veinticinco años ha sido incrementar 10 Enseñanza General Básica considerando el ciclo 1 (primero a cuarto básico) y el ciclo 2 (quinto a octavo básico) 11 Educación Media (primero a cuarto medio), considerando Enseñanza Media Científico-Humanista (EMCH), Técnico-Profesional (EMTP), y Artística.
15
significativamente la cobertura escolar y su capacidad de retención de los
alumnos de menores recursos. Es así como la cobertura de la educación
primaria se ubicó en 97% en 2001, en tanto que la cobertura de secundaria
llegó a 85% de la población en el tramo de edad correspondiente…El
aumento de cobertura ha dado origen a nuevos desafíos para el sistema
educacional, pues ha significado retener en el sistema escolar a miles de
niños y jóvenes provenientes de hogares de menores recursos. Esto ha
involucrado administrar una mayor diversidad en el sistema educacional
como un todo y asumir el desafío de ofrecer una educación de calidad a
alumnos que enfrentan el proceso de enseñanza-aprendizaje en situación
de desventaja.”12
Lo anterior exige entonces avanzar en la línea de la calidad en educación, cuyos
pasos no han estado exentos de problemáticas entre las políticas públicas
desarrolladas, la forma en que estas han sido recibidas y/o implementadas por
sostenedores, directores, profesores, apoderados y finalmente en los rendimientos
alcanzados por los estudiantes, más aún considerando las brechas entre el sector
educacional municipalizado y el sector educacional privado – situación que ha
estigmatizado la educación municipal como la más deficiente y en donde los
alumnos más vulnerables y/o con mayor dificultades de aprendizaje son mayoría,
puesto que la educación privada filtra a sus alumnos tanto por valor de sus
estudios como por rendimiento académico – y entre los rendimientos escolares
chilenos comparados con los países desarrollados:
“Recientemente, los resultados de la encuesta PISA sobre Chile han
experimentado una mejoría, especialmente en colegios que atienden a
niños de menores recursos, muy probablemente debido a los considerables
esfuerzos que se han venido realizando desde 1990. Sin embargo, el
promedio de resultados sigue sin alcanzar los estándares de la OCDE, aún
teniendo en consideración que Chile presenta un nivel de ingresos más
12 Marcel, Mario, “¿Por qué la Educación Municipal?”, páginas 34 y 35, “La Asignatura Pendiente, claves para la revalidación de la educación pública de gestión local en Chile”, Cieplan, 2009.
16
bajo. Además, los resultados guardan una mayor relación con el estatus
socio-económico de los alumnos que en ningún país de la OCDE, lo cual
hace pensar que hasta hace poco los colegios no hacían lo bastante para
ayudar a los alumnos desventajados a conseguir mejores resultados”13
Las desigualdades de nuestro sistema de educación se plantean ya no por el
acceso a una matrícula en las escuelas, sino en el tipo, nivel, clase de educación
que reciben los alumnos, lo cual se refleja en la brecha existente entre los
resultados del sistema educacional municipal/subvencionado y el sistema
educacional privado. Evidencia de esta brecha es posible observarla en los
resultados de las mediciones SIMCE, que dan cuenta de la mejor posición del
sistema educacional privado por sobre el público. Sin embargo, si nos
comparamos internacionalmente, aún con nuestro sistema privado de educación
participando de mediciones internacionales, podemos encontrar evidencia
sistemática de un pobre desempeño desde la década de los 8014. Lo anterior
reafirma el desafío de nuestro sistema de educación que si bien ha operado de
forma descentralizada y autónoma a partir de las reformas de los años 80, ha
tendido a desarrollar estas brechas internas de desigualdad, y en comparación
internacional, un rezago en la calidad de nuestra educación.
El debate sobre esta problemática se agudizó cuando en Mayo de 2006, en el
primer año de mandato de la presidenta Michelle Bachelet, tuvo lugar una
manifestación nacional de los estudiantes que congregó básicamente a los
estudiantes de colegios municipalizados y particulares subvencionados quienes
paralizaron sus actividades exigiendo entre otras demandas reformar la LOCE15.
La extensión del paro, magnitud de estudiantes movilizados y el apoyo transversal
de la sociedad que provocó esta movilización impulsó al Gobierno a reformar la
educación en el país, para lo cual creó un Consejo Asesor Presidencial para la
13 OCDE, “Síntesis Estudio Económico de Chile, 2010”, página 9. 14 Hanushek y Wöbman (2007). Considerando una comparación sobre el desempeño de pruebas internacionales a través del tiempo, tanto en la década de los 80 como en la primera del 2000, Chile no supera los 400 puntos, situándose en el último tramo de los países que considera estos estudios. 15 Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, publicada el 10 de marzo de 1990.
17
Calidad de la Educación y, posteriormente, sustituyendo la LOCE por la Ley
General de Educación (LGE)16 lo cual implicó un cambio de enfoque para exigir
mayores niveles de rendición de cuentas, considerando que:
“La ley focaliza con mayor claridad los principios del sistema educacional,
elimina la selección de alumnos en la educación básica, reestructura los
ciclos educativos. Establece también una nueva estructura institucional, la
que incluye un nuevo Consejo Nacional de Educación, una
Superintendencia de Educación y una Agencia para el aseguramiento de la
Calidad”17.
La autonomía de los establecimientos debe vincularse entonces a una
responsabilización, a un hacerse cargo como institución de los aprendizajes
alcanzados por los estudiantes.
Esta reforma de la antigua LOCE está aparejada por la complementariedad de la
Ley de Subvención Escolar Preferencial, la cual pretende ofrecer mayores niveles
de rendición de cuentas considerando que los establecimientos educacionales que
concentran mayores niveles de niños vulnerables deben dar cuenta de su
desempeño y consecuentemente de la parte de uso de los recursos que en tal
desempeño está implicado o de la manera en que colaboran y/o presionan – en
tanto los actores privados - por el correcto uso de los recursos y aceptable logro
de los objetivos educacionales” (Corvalán, Javier 2006). Ahora bien, con la
aprobación de la LGE18 se proponen mecanismos de accountability
institucionalizados y profesionales a través de la creación del Sistema Nacional de
Aseguramiento de la Calidad de la Educación19, lo que apoyará los procesos de
accountabililty que permitan la competencia entre las escuelas20, una elección
informada por parte de las familias, abriendo caminos de presión hacia las
16 Publicada en el Diario Oficial el 12 de Septiembre de 2009. 17 Marcel, Mario; Raczynski, Dagmar; “Post Scriptum”, página 369 “La Asignatura Pendiente, claves para la revalidación de la educación pública de gestión local en Chile”, Cieplan, 2009 18 Ley General de Educación N°20.370, promulgada en agosto de 2009. 19 La ley que crea este sistema se tramita en el Congreso Nacional y fue enviada desde la Comisión Mixta a votación a las cámaras alta y baja el día 15 de marzo de 2011. 20 Sistemas educacionales que promueven el modelo de school choice y que bajo este principio se organizan como cuasi mercados educativos. Corvalán, Javier (2006).
18
escuelas para mejorar su calidad de educación. Además las escuelas se verán
obligadas a exponer sus resultados, que bajo modelos de rendición de cuentas la
“atención debe estar enfocada en los resultados de la educación más que
meramente en los insumos al proceso educativo” (McMeekin, R.W. 2006).
El objetivo entonces de la nueva ley que crea el Sistema de Aseguramiento de
Calidad Nacional, se resume en:
“Se crean dos instituciones que cambiarán el panorama educacional: la
Superintendencia y la Agencia de la Calidad de la Educación.
Estas entidades tendrán las facultades de cerrar colegios de mala calidad
por la vía de quitarles el reconocimiento oficial y la subvención a sus
alumnos. También, fiscalizarán la rendición de cuentas de los colegios.
Los principales puntos de la ley son:
Nueva estructura y roles: Crea el Sistema de Aseguramiento de la Calidad
de la Educación compuesto por el Ministerio de Educación, la Agencia de la
Calidad y la Superintendencia de Educación. Las características de cada
una de estas instituciones son:
• Ministerio de Educación: Establece las políticas públicas
educacionales y entrega apoyo pedagógico. Coordinará el
funcionamiento de las demás instituciones que si bien son
autónomas, deben funcionar en la lógica de un sistema.
El Ministerio deberá presentar un plan cuatrienal de aseguramiento
de la calidad, por el cual deberá rendir cuentas de manera anual.
Elabora bases curriculares, planes de estudio, planes de evaluación,
estándares de aprendizajes, entre otros.
• Agencia de la Calidad: Evalúa el aprendizaje de los alumnos y
clasifica a los establecimientos según su logro en la enseñanza, con
19
el fin de focalizar el apoyo del Ministerio en aquellos de menor
rendimiento e informar a la comunidad sobre los resultados que
obtienen.
• Superintendencia: tiene como fin fiscalizar la ley y normativa
educacional, como también la rendición de cuentas de todos los
recursos que realizarán los sostenedores públicos y privados.
Atenderá consultas y reclamos y aplicará las sanciones según lo
dispone la normativa educacional, con el cierre de colegios de mala
calidad”21
En lo anterior no tan solo subyace la idea genérica de un mejoramiento continuo
en la calidad de educación que permita mayor convergencia en la gestión
educacional, sino también de la responsabilidad de la institucionalidad educacional
de rendir cuenta pública del nivel de calidad de la educación del país.
21 http://www.gob.cl/informa/2011/04/20/se-aprueba-proyecto-de-ley-que-crea-el-sistema-nacional-de-aseguramiento-de-la-calidad-de-la-educaci.htm
20
2. ¿Qué entendemos por Accountability Educacional?
Una primera aproximación con el concepto de accountability estriba en definirlo
simplemente como un mecanismo de rendición de cuentas, el cual permite
responsabilizar a “alguien” respecto de la gestión y los resultados obtenidos. El
énfasis del concepto es asignar la responsabilidad de la gestión a un sistema, sea
este un cargo, departamento, área, ministerio, etc., de manera tal que sea
observable, medible y evaluable en sus resultados.
En el sector educacional, el concepto de accountability se refiere a la “práctica
responsable de los sistemas educacionales por la calidad de sus productos, estos
son los estudiantes en cuanto a sus conocimientos, destrezas y
comportamientos”22. El objetivo central de la aplicación de sistemas de
accountabillity en educación es garantizar la mejora en educación, asegurando su
calidad, cuyo foco está en los resultados de la educación más que en los insumos
necesarios para desarrollar el proceso educativo.
Visto como un sistema, el accountability posee tres grandes elementos23:
a. Objetivos: los cuales están ligados a las declaraciones explícitas sobre el
rendimiento ideal de los alumnos, claramente expresados y compartidos
por todas las partes.
b. Evaluaciones: las cuales permiten medir el logro de los objetivos y su éxito
c. Consecuencias: considerando las recompensas o sanciones que motiven
a los administradores/sostenedores, profesores, y estudiantes a maximizar
su esfuerzo y eficacia.
Estos elementos aplicados, pueden observarse de mejor forma en la figura 124.
Los objetivos del sistema están incorporados en estándares de rendimiento que
22 Sheila Nataraj, Brian Stecher; Organizational Improvement And Accountability Lessons For Education From Other Sectors; Chapter One. 23 Sheila Nataraj, Brian Stecher; Organizational Improvement And Accountability Lessons For Education From Other Sectors; Chapter One 24 Sheila Nataraj, Brian Stecher; Organizational Improvement And Accountability Lessons For Education From Other Sectors; Chapter One.
21
escuelas y profesores utilizan como guías del curriculum y enseñanza. Las
pruebas (test) se desarrollan para medir el aprendizaje del estudiante y determinar
si alcanza el dominio de los estándares. La mejora en el rendimiento en las
pruebas permite recompensar, reforzando la efectividad de este comportamiento;
bajos rendimientos en las pruebas conducen a sanciones y mejoras en los
esfuerzos que modifiquen este comportamiento ineficaz.
Figura N°1
Fuente: Sheila Nataraj, Brian Stecher, 2004
Si bien es cierto que un sistema de accountability entrega valiosa información
como indicadores de rendimiento, observando el desempeño individual de los
estudiantes en cuanto aprendizaje y el desempeño de las escuelas en este
proceso, esta información y datos son solo una parte de un sistema de
accountability. Para un efecto sistémico y profundo, éste debe considerar
aspectos esenciales en cuanto a “cómo una escuela o un sistema educacional
contrata, evalúa, y apoya a su cuerpo académico y administrativo; cómo se
relaciona con los estudiantes y padres; cómo administra su día a día; cómo toma
decisiones; cómo asegura que el mejor conocimiento será adquirido y usado;
cómo evalúa su propio funcionamiento así como el progreso de los estudiantes;
aborda problemas; y cómo entrega incentivos para mejoramientos continuos”25.
Es innegable el supuesto que la información basada en pruebas es importante
para la gestión del accountability, pero éstas no son el sistema mismo, como
25 Darling- Hamond, Linda, Ascher Carol (1991); Creating Accountability in Big City Schools Systems
Estándares
Enseñanza Aprendizaje del Estudiante
Evaluaciones Incentivos
22
tampoco la única fuente de información. Es el objetivo final de todo sistema de
gestión escolar mejorar la calidad de educación, pero no debe caer en gestionar
calidad sólo a partir de resultados de test, homologando un sistema multivariado a
un enfoque “resultadista”, y sobre eso generar incentivos, toma de decisiones y
políticas públicas. Es por ello que la responsabilización sobre la gestión escolar es
un sistema complejo, ya que “desde el momento en que la educación es un tema
de interés y relevancia pública y dado que en gran parte ella se financia con
recursos públicos, los involucrados deben dar cuenta de su desempeño y
consecuentemente de la parte de uso de los recursos que en tal desempeño está
implicado o de la manera en que colaboran y/o presionan – en tanto actores
privados – por el correcto uso de los recursos y aceptable logro de objetivos
educacionales”26.
En consideración con la aplicación de sistemas de accountability, Darling-
Hammond y Ascher (1991) definen cinco tipos de modelos de accountability:
i. Accountability político: los legisladores y directores de escuelas, por
ejemplo, deben responder por sus decisiones, sometidos regularmente a
elecciones.
ii. Accountablity legal: los ciudadanos pueden acudir a los tribunales para
presentar reclamos en contra de las escuelas públicas por violaciones a las
leyes, por ejemplo, concernientes a discriminación o igualdad de
oportunidades en educación.
iii. Accountability burocrático: los distritos y oficinas estatales de educación
promulgan leyes y regulaciones que están pensadas para asegurar
aprendizajes en relación a los estándares planteados.
iv. Accountability profesional: los profesores y el personal de las escuelas
deben adquirir conocimiento especializado, cumplir con las certificaciones, y
mantener estándares profesionales en la práctica de su trabajo.
26 Accountability Educacional; Corvalán Jaime; PREAL; 2004.
23
v. Accountability de mercado: los padres y estudiantes pueden escoger los
cursos y escuelas que crean más apropiados. Podrían también participar
directamente en otras formas de toma de decisiones escolares.
Estos modelos no operan de forma independiente en la sociedad, así como
tampoco son excluyentes unos de otros. Su “convivencia” debe ser balanceada y
por supuesto, debe responder a los contextos dinámicos que enfrentan las
sociedades. No obstante, una revisión de la gestión escolar de las últimas
décadas nos expone de forma evidente una mayor presencia del accountability
burocrático, legal y profesional y recientemente (a partir de los años noventa) la
incorporación del accountability de mercado.
En cuanto a la evidencia en nuestro país, es posible encontrar un desarrollo más
evidente en el accountability burocrático, considerando la idea subyacente de
buscar “el mejor sistema” que bajo regulaciones específicas permita educar a
todos los estudiantes. Según Darlin-Hammond y Ascher (1991), este sistema
asume:
i. Que aquellos estudiantes que están estandarizados, responderán de forma
idéntica y predecible a los tratamientos creados por los que hacen las
políticas públicas y sus principales representantes;
ii. Que el conocimiento de cuál tratamiento prescribir esté disponible y sea
generalizable a la vez para toda circunstancia educacional;
iii. Que este conocimiento sea traducible a reglas estandarizadas para la
práctica, y estas reglas puedan mantenerse a través de sistemas
regulatorios y de inspección, y
iv. Que los administradores y profesores pueden y podrán poner en práctica
lealmente las recomendaciones para la práctica.
Las limitantes de este sistema se encuentran en:
- Que los profesores no pueden ser responsabilizados por conocer las
necesidades individuales de cada estudiante, sino por los procedimientos
24
operativos estandarizados que siguen, puesto que este tipo de decisiones
se toman desde las autoridades que generan las políticas públicas.
- Que, entonces, los mecanismos estandarizados del accountability
burocrático serán adecuados en tanto cuanto los procedimientos permitan
obtener objetivos compartidos (comunes), pero serán contraproducentes
cuando los usuarios sean únicos y con necesidades distintas.
Desde la perspectiva de las limitantes del sistema burocrático, es necesario
complementar sus acciones, considerando que al menos en el escenario chileno la
aplicación de la nueva normativa de la Ley SEP ha sido diseñada desde la
perspectiva de los tomadores de decisiones de política para una aplicación
generalizada en aquellos establecimientos con concentración de alumnos
vulnerables, pretendiendo entregar una solución en el mejoramiento de las
condiciones de estudio de aquellos estudiantes con menoscabo de su situación
social. Cabe preguntarse entonces cuál es el rol y responsabilidad de las escuelas
y sus estamentos en la correcta ejecución de esta política pública, y cuya
respuesta tentativa debe incorporar elementos del accountability profesional. Este
tipo de accountability, para los efectos de diseño y análisis de este estudio de caso
y nuestra realidad nacional, permite contextualizarla acción del accountability
burocrático, considerando que la ejecución de las políticas públicas en educación,
a través de las leyes emanadas del Ministerio de Educación, son aplicadas por
directores, profesores y profesionales del sector en los establecimientos
educacionales.
La adecuada ejecución de estas políticas requiere de conocimientos acabados,
procesos complejos de toma de decisiones, competencias especiales por parte de
los profesionales del sector, de tal forma de cumplir con los objetivos trazados por
la ley. Sin embargo, el accountability profesional difiere del burocrático ya que el
primero “busca crear prácticas que se orienten al requerimiento del usuario y al
conocimiento” mientras que el segundo “busca uniformidad y estandarización”27.
27 Darling- Hamond, Linda, Ascher Carol (1991); Creating Accountability in Big City Schools Systems
25
Dicho de otra forma, el accountability profesional “se construye bajo el supuesto
que los profesores son profesionales con experiencia suficiente para determinar
los mejores caminos para encontrar las necesidades individuales de sus
estudiantes”28, por lo tanto este sistema “debe prestar atención a las políticas de
personal en preparación, contratación y evaluación de profesores y otros
profesionales; al apoyo en sus procesos de aprendizaje (a los profesores y
profesionales de la educación); y los vehículos de medición que existen para
evaluación en clase y para prácticas escolares, además del progreso del
estudiante”.29 Entonces, la relación que se debe establecer entre la
estandarización que persigue el sistema burocrático y las mejores prácticas del
sistema profesional debe ser equilibrada.
Si bien un sistema burocrático posibilita la eliminación de conflictos de intereses
cuando se diseñan políticas educacionales con impacto sistémico e incorpora de
mejor forma el concepto de igualdad para acceder a educación, provoca muchas
veces sobrerregulaciones en su intento por resolver problemas, ya que desde la
mirada jerárquica de los tomadores de decisiones de política se deciden aspectos
que deberían ser determinados en función de las condiciones del contexto, lo cual
impide “responsabilización” por resultados de quienes están involucrados en la
ejecución de dichas políticas, es decir, “cuando los niveles profesionales de los
establecimientos educacionales no son responsables por las decisiones que
toman, tampoco se harán responsables por encontrar soluciones a problemas
escolares.
Así, las decisiones políticas de nivel estatal referentes a métodos de enseñanza y
procesos escolares no pueden responder a las distintas necesidades de las
escuelas y a los contextos de los estudiantes. Mejorar los logros de estudiantes y
28 Sheila Nataraj, Brian Stecher; Organizational Improvement And Accountability Lessons For Education From Other Sectors; Chapter One. 29 Darling- Hamond, Linda, Ascher Carol (1991); Creating Accountability in Big City Schools Systems
26
escuelas demanda decisiones juiciosas por parte del sistema profesional de
accountability”30.
Con lo anterior, es posible definir un marco de análisis para este estudio
considerando que:
1. La formulación de la Ley SEP plantea el contexto de política pública
(accountability burocrático), cuyo objetivo es generar una solución desde el
Estado hacia la sociedad para mejorar las condiciones socio-económicas
de los estudiantes más vulnerables, “…asegurando un servicio educativo de
calidad para el alumnado del sistema subvencionado, entregando una
subvención adicional para quienes son identificados como alumnos
prioritarios”31.
2. La implementación de la Ley SEP, a través de los PM-SEP32 requiere de
parte de los establecimientos educacionales las competencias necesarias
para la ejecución, monitoreo, y mejoramiento continuo del objetivo de la ley
(accountability profesional), es decir, los profesores y profesionales de la
educación deben decidir de acuerdo a su contexto cuáles son las mejores
prácticas (equilibrio entre gestión pedagógica y gestión administrativa) para
utilizar los recursos que genera la Ley, cuya evidencia final será el
rendimiento del alumno prioritario.
El contexto de la Ley SEP permite contrastar evidencia sobre la comprensión del
objetivo final, la utilidad de los PM-SEP, y los procesos de “responsabilización” de
los establecimientos educacionales y por supuesto, de los tomadores de
decisiones de política.
Sin embargo, y como se ha planteado que los sistemas de accountability son
siempre complementarios, es pertinente abordar la evolución e importancia del
30 Darling- Hamond, Linda, Ascher Carol (1991); Creating Accountability in Big City Schools Systems 31 Ley de Subvención Escolar Preferencial Un camino para mayor equidad; Material para profesores; MINEDUC 32 Planes de Mejoramiento Educativo que considera la Ley SEP.
27
accountability de mercado, que aparece como factor de incentivo para mejorar el
sistema burocrático y profesional, puesto que en este sistema de mercado
subyace la idea que la competencia entre las escuelas tendrá como consecuencia
una mayor calidad de la enseñanza: la interacción entre los padres (usuarios) y las
escuelas (proveedores de educación) implica que los primeros puedan seleccionar
las escuelas para sus hijos antes que sean derivados a la escuela del sector
donde viven.
Cabe destacar que lo que persigue este tipo de accountability es crear las
condiciones para la toma de decisión individual por parte de padres y alumnos
sobre cuál es la “mejor” opción de escuela, considerando el desempeño en
evaluaciones comparativas nacionales/internacionales, niveles de logro sobre
subsectores de aprendizaje, gestión administrativa, entre otros. No obstante que
los principales stakeholders son los padres y alumnos, los tomadores de
decisiones de política también se pueden involucrar , puesto que el potencial de
flujos de información y retroalimentación sobre la gestión “global” de las escuelas
es ilimitado, entregando una base mucho más sólida, contundente y amplia para la
toma de decisiones educacionales por parte de las autoridades.
Esta posibilidad de “libre” elección debería generar, en teoría, competencia entre
las escuelas, y esa competencia llevaría a las escuelas a mejorar la calidad de
educación de ellas para atraer estudiantes. En consecuencia, los padres y
alumnos buscarán aquellas escuelas que tengan un mejor rendimiento y, en un
sistema de vouchers como el chileno, llevarán los recursos de ese voucher a las
escuelas de mayor calidad. Lo anterior dejará “compitiendo” a las mejores
escuelas o las más exitosas y dejará fuera del mercado a aquellas con
rendimientos mediocres o derechamente malos. Bajo esta lógica, la mala gestión
de las escuelas ya no tan solo es sancionada desde la autoridad - cuya velocidad
de respuesta ante rendimientos negativos es más lenta que la velocidad de ajuste
de un mercado competitivo – sino también desde la elección informada de padres
y alumnos, con repercusiones concretas en: pérdida de estudiantes, pérdida de
28
ingresos, imposibilidad de sustentarse económicamente, entre otros. Sin embargo,
este escenario ideal se daría en tanto cuanto las condiciones bajo las cuales
compitieran las escuelas fueran homogéneas, y el acceso a recursos –
considerando la mirada hacia las escuelas municipalizadas y subvencionadas -
para iniciar los proyectos educativos fuese equitativo. Desde la óptica económica,
consecuente con este tipo de accountability, el supuesto no es real ya que este no
es un mercado competitivo perfecto (Thieme Y Treviño, 2010). Sumado a esto,
una de las consecuencias no deseadas de libre elección, es que cuando aquellas
escuelas exitosas completan sus matrículas seleccionando estudiantes de gran
rendimiento potencial dadas sus características socioculturales, mientras los
alumnos de menor nivel sociocultural deberán cursar en aquellas escuelas de bajo
rendimiento. Por lo tanto, es aquí donde la respuesta de la autoridad, de los
policymakers, debe ser oportuna y clarificadora, comenzando por entregar
recursos similares para una competencia equilibrada, asegurando “igualdad de
condiciones”. En caso contrario, el efecto de la libre elección solo será marginal,
sin poder asegurar un incremento en la calidad de educación equitativa,
profundizando entonces las asimetrías en el acceso a una “buena educación”
(Thieme Y Treviño, 2010).
La revisión de las formas de accountability evidencia que la utilización aislada de
una de ellas tendrá fortalezas y debilidades, y que probablemente su
complementación permitiría dirigir el sistema escolar a cumplir la expectativa de
una educación de calidad para todos. Lo cierto es que la sola aplicación de
pruebas estandarizadas que evalúan rendimiento curricular y niveles de
aprendizaje – entendiendo que son los aspectos medulares de una educación de
calidad – no configuran un sistema de responsabilización por resultados y gestión.
Esto porque pueden aparecer efectos no deseados como “enseñar para la prueba”
– teaching to the tests— lo que implica que los alumnos memoricen y se entrenen
en la forma de responder a las pruebas en vez de desarrollar los conocimientos
más globales que pretende el currículum. Por tanto, la agregación de mayores
indicadores, elementos de monitoreo, información sobre gestión escolar, propicia
29
un contexto más acabado para la toma de decisiones responsable e impulsa una
corrección efectiva de problemas en la gestión. Considerando nuestro contexto
nacional, en razón de la apertura hacia la libre elección de escuelas, los procesos
de accountability deben buscar que “las familias exijan cuenta a las escuelas de
manera de posibilitar una elección informada de las mismas con las
consecuencias individuales y colectivas que ello significa” (Corvalán, Javier 2006).
En el caso de sistemas educacionales sin posibilidad de elección de escuelas, la
aplicación de formas de accountability debiera expresarse en “procesos y
mecanismos mediante los cuales los padres colaboran y presionan a las escuelas
a generar educación de calidad, para lo cual el tema de la información y de los
estándares surge también como fundamental” (Corvalán, Javier 2006).
En definitiva, los procesos de responsabilización por parte de las escuelas
públicas y subvencionadas deben desarrollarse como un sistema que no tan solo
condicione la efectividad del desempeño escolar a obtener altos resultados en
pruebas nacionales o parciales, si no que debe desde el inicio del proceso
educacional entregar fuentes confiables de información que permitan analizar los
avances, retrocesos o estancamientos de la calidad en educación que se entrega
hacia los alumnos, particularmente sobre aquellos sectores más vulnerables que,
en nuestro contexto nacional, observan un retraso en la generación de sistemas
de apoyo en su proceso educacional, involucrando en este procesos desde los
tomadores de decisión de políticas públicas, escuelas, padres y apoderados.
“La rendición de cuentas, como proceso de responsabilización por
resultados y entrega de información para dar cuenta de ellos en forma
pública y transparente no es una práctica común en el ámbito de los
sostenedores municipales, perdiendo así la posibilidad de relacionar la
importancia de la calidad y resultados de la educación para la comunidad
con formas o prácticas que empujen y pongan su mejoramiento en el centro
de sus preocupaciones. La rendición de cuentas promueve la
30
responsabilización, pero también ayuda a despolitizar y tecnificar el
debate”33
.
33 Marcel, Mario; Raczynski, Dagmar; “Mirando al Futuro”, página 345 “La Asignatura Pendiente, claves para la revalidación de la educación pública de gestión local en Chile”, Cieplan, 2009
31
3. El Marco de la Ley SEP para el estudio del Accountability Educacional
En la línea de rendición de cuentas chilena, es posible verificar un avance
importante de estandarización de procesos y control de gestión planteado por la
entrada en vigencia de la Ley SEP34. Esta ley define un marco de gestión
curricular y de gestión organizacional – insertos en el Plan de Mejoramiento
Educativo, PM-SEP – en la que la entrega de recursos está atada a
compromisos de las escuelas respecto a las metas de aprendizaje que
pretenden alcanzar, particularmente con los niños prioritarios35. Además, se
exige de las escuelas un proceso de planificación, revisión y monitoreo de la
gestión educacional que realizan. Los resultados de la aplicación de este
proceso de accountability se encuentran en una primera fase de revisión por
parte de los establecimientos educacionales, Municipalidad y Ministerio, puesto
que una parte de los PM-SEP deben controlarse luego de un año de vigencia, lo
cual se cumplió en el año 2010.
Al revisar la formulación de la Ley SEP, es posible definir como estructura
central de ella el diseño del PM-SEP. Este contempla un trabajo de corto plazo
(Planificación Anual) y de largo plazo que es la “definición a cuatro años”. Esta
última considera las decisiones que deberán tomar las escuelas en lo que
respecta a cómo mejorar los subsectores de aprendizaje cuyo
estándar/indicador es el SIMCE. Con respecto a la Planificación Anual, ella debe
definir acciones y objetivos principalmente en materia de subsectores de
aprendizaje (matemáticas y lenguaje) y definir acciones en lo referente a gestión
institucional (gestión curricular, gestión de liderazgo, gestión de convivencia,
gestión de recursos), considerando posibilidad de asesoramiento por parte a
34 Ley de Subvención Escolar Preferencial, Ley N°20.248 promulgada el 2 de Febrero de 2008. 35 La clasificación entregada por el MINEDUC a las escuelas que suscriben el Convenio de Igualdad de Oportunidades y Excelencia Académica es: Escuela Autónoma o Escuela Emergente.
32
Agencias ATE36 y monitorear los resultados de los objetivos que se planteen
para esta gestión.
Los Planes de Mejoramiento Educativo, PM-SEP, se estructuran entonces como
se expone en la figura 237.
Figura N°2
Fuente: E. Treviño; M. Órdenes; K. Treviño (2009)
36 Agencias de Asistencia Técnia Educativa, cuyo rol está definido en el artículo 20 de la Ley SEP, y responde a la generación de competencias técnico-pedagógicas en los establecimientos que se enmarquen en la lógica del mejoramiento continuo y le brinden sustentabilidad 37 Treviño, Ernesto – Órdenes, Miguel – Treviño, Karina; “¿Cómo los planes de Mejoramiento Educativo SEP pueden ayudar a mejorar los aprendizajes?”
33
Considerando entonces el planteamiento de la Ley SEP en términos generales, es
posible encontrar evidencia de sus vinculaciones con procesos de accountability
bajo los siguientes aspectos:
1. Respecto del accountability burocrático:
a. La Ley SEP es un proceso estandarizado, cuyo diseño estuvo a cargo
de policy makers respondiendo a una necesidad social en lo que
respecta a entregar una mayor subvención escolar con el objetivo de un
“…mejoramiento de la calidad de la educación de los establecimientos
educacionales subvencionados que se impetrará por los alumnos
prioritarios que estén cursando primer o segundo nivel de transición de
la educación parvularia y educación general básica”38.
b. La Ley SEP define una metodología para la asignación de esta
subvención, cuyos alcances son generalizables para: alumnos definidos
como prioritarios39 y establecimientos educacionales nacionales,
categorizándolos en Autónomos, Emergentes y en Recuperación40.
c. La Ley SEP entrega los lineamientos que deben seguir las escuelas
para poder obtener la subvención, concentrándolas en los PM-SEP, que
tendrán monitoreo, evaluación y consecuencias por parte del Estado a
través del Ministerio de Educación.
d. La Ley SEP responsabiliza por la mejora en la calidad de educación de
los establecimientos que concentren niños prioritarios y reciban la
subvención, en la gestión pedagógica y administrativa de profesores,
directivos y sostenedores.
2. Respecto del accountability profesional:
a. La correcta definición de los objetivos y acciones para la mejora de los
aprendizajes en las escuelas, considerando el marco predefinido que
entrega la Ley SEP, exige de los profesores, directivos y sostenedores
38 Ley SEP, N° 20.248, artículo 1 39 Ley SEP, N° 20.248, artículo 2 40 Ley SEP, N°20.248, artículo 9
34
competencias y destrezas pertinentes, que de cierta forma la Ley asume
como dadas.
b. La correcta definición de objetivos y acciones para la mejora de los
aprendizajes depende de un diagnóstico que revele los reales
requerimientos de cada escuela, que por supuesto difieren en cuanto a
problemáticas: “los aprendizajes de los estudiantes mejoran gracias al
diseño e implementación de una serie de medidas que
consistentemente atienden necesidades específicas de los alumnos”41.
c. La Ley SEP predefine de forma sustantiva las metas que se deben
alcanzar en temas curriculares (principalmente en los subsectores de
Lenguaje y Matemática), sin embargo incorpora un elemento relevante
para una gestión sistémica de un establecimiento educacional: la
gestión institucional. Esto significa, que la toma de decisiones por parte
de profesores, directores y sostenedores debe considerar un balance
entre la gestión pedagógica y la gestión administrativa, las cuales debe
evaluarse como un proceso continuo, que responda a los requerimientos
de cada escuela y finalmente asegure avances en el mejoramiento de la
calidad educacional para los niños prioritarios.
La relación entre sistemas de accountability burocrático y profesional
considerando la Ley SEP es uno de los elementos de interés de este estudio de
casos, puesto que es posible plantear interrogantes tales como:
- ¿Existe un entendimiento de los PM-SEP por parte de los profesores,
directores y sostenedores, considerando su efecto sistémico en la gestión
de su escuela?
- Los tomadores de decisiones de las escuelas ¿poseen las competencias
necesarias para construir, gestionar y monitorear los PM-SEP?
- ¿Existe un entendimiento de cómo es el proceso de responsabilización por
resultados, no tan solo en lo que la Ley exige sino en los procesos de
41 Treviño, Ernesto – Órdenes, Miguel – Treviño, Karina; “¿Cómo los planes de Mejoramiento Educativo SEP pueden ayudar a mejorar los aprendizajes?”
35
responsabilización hacia los alumnos prioritarios, sus padres y su
comunidad?
- La implementación actual de los PM-SEP por parte de las escuelas ¿ha
cumplido su programación y se han monitoreado sus primeros resultados?
- ¿Está claro para el Estado que la implementación de la Ley SEP lo obligará,
lo responsabilizará de entregar grados de autonomía hacia las escuelas
para que ellas puedan “gestionar” acciones que respondan a sus
necesidades específicas?
36
V. Análisis de los resultados de las entrevistas.
A continuación se expondrán los resultados empíricos del estudio, considerando la
muestra señalada de dos colegios de la comuna de Huechuraba.
Para contextualizar el análisis de las entrevistas y el escenario que enfrentan los
colegios en la comuna, se entregan los datos generales de ella y algunos aspectos
relevantes de la evolución de la matrícula así como de las subvenciones que
obtuvieron los colegios antes de la Ley SEP y posterior a la aplicación de esta Ley.
Luego se desarrollan los principales aspectos en la implementación de la Ley
SEP, el diseño y ejecución de los Planes de Mejoramiento, monitoreo y
responsabilización por los Planes de Mejoramiento, aspectos de accountability
profesional y la percepción de los impactos de la Ley SEP.
Las entrevistas se desarrollaron en los meses de Octubre y Noviembre de 2010, y
la pauta de preguntas utilizada se encuentra en el Anexo 1 del presente Estudio.
1. Datos Generales de la Comuna y Colegios del Estudio
Antes de presentar los resultados de este apartado, es necesario precisar que aún
no existen resultados cuantitativos ni cualitativos sistematizados, de carácter
oficial, que permitan generar un marco de referencia para entender cuáles han
sido los impactos de la Ley SEP sobre el grupo de escuelas que persigue
potenciar.
Tal como se menciona en el ítem 3, el SIMCE es el único elemento de evaluación
institucionalizado que verifica y verificará si existen avances en el mejoramiento de
la calidad de educación de los niños prioritarios, al menos hasta el cumplimiento
de los cuatro años de la implementación total (año 2012).
Para efectos de este estudio y considerando la muestra de escuelas, a
continuación se expondrá información de las cifras que la comuna y las escuelas
37
han obtenido en matrícula, concentración de niños prioritarios, subvención
preferencial y evaluación SIMCE.
La matrícula de los colegios municipales creció a partir de la aplicación de la Ley
SEP. Así, se observa que en la comuna estudiada aumentó el número de
matriculados en las escuelas municipales en 3,4% desde el año 2007 al 2009
(tabla N°8), que es una tendencia distinta a la vista a nivel nacional, que manifiesta
una pérdida de matrícula municipal. La representación de los matriculados en
colegios municipales de la comuna alcanza un 31.3% (tabla N°9) de la matrícula
total.
Tabla N°1
Evolución de número de matriculados en la comuna de Huechuraba según dependencia de colegios.
Matrícula Comuna de Huechuraba AÑO 2007 AÑO 2008 AÑO 2009
Diferencia de matriculados 2007 - 2009
Incremento % matriculados 2007 - 2009
Establecimientos Municipales
3,457
3,507 3,574 117 3.4%
Colegios Particulares Subvencionados
5,337 4,848 4,396 -941 -17.6%
Colegios Particulares Pagados
2,542 2,628 3,438 896 35.2%
Total comuna 11,336 10,983 11,408 72 0.6%
Fuente: Elaboración Propia con datos de PADEM 2009 y PADEM 2010, del DEM .
Tabla N°2
Representatividad de la matrícula en la comuna de Huechuraba según dependencia de colegios
Matrícula Comuna de Huechuraba AÑO 2007 AÑO 2008 AÑO 2009
Establecimientos Municipales 30.5% 31.9% 31.3%
Colegios Particulares Subvencionados 47.1% 44.1% 38.5%
Colegios Particulares Pagados 22.4% 23.9% 30.1%
Fuente: Elaboración Propia con datos de PADEM 2009 y PADEM 2010, del DEM.
38
Con los datos de la concentración de niños prioritarios en la comuna y colegios
del estudio (tabla N°10), es posible observar que durante el 2010 el número de
niños prioritarios de la comuna alcanza a 1.180 niños que representa un 39,4% del
total de la matrícula desde pre-escolar y segundo ciclo básico (8° básico). Se ha
representado en este tramo, ya que la ley SEP focaliza la subvención en este
segmento educacional. En cuanto a los colegios del estudio, el Colegio 1
concentra el 11 % de los niños prioritarios de la comuna y esto significa que el
30.7% de sus niños matriculados desde pre-escolar hasta 8°básico son niños
prioritarios; mientras el Colegio 2 concentra el 13.2% de los niños prioritarios de la
comuna lo que significa que el 42% de sus niños matriculados desde pre-escolar
hasta 8°básico son niños prioritarios.
Tabla N°3
Representatividad de Niños Prioritarios año 2010 en la comuna de Huechuraba y Colegios Municipalizados de esta comuna.
Niños Prioritarios 2010 N° de *NP
N° de alumnos de **P.E hasta
2°NB
% de NP respecto de
Ciclos PE hasta 2°NB
% de concentración de NP del Total
comuna 1 Colegio Educación 218 509 42.8% 18.5% 2 Colegio Esperanza 297 623 47.7% 25.2% 3 Colegio Calidad 222 632 35.1% 18.8%
4 Colegio 1 130 423 30.7% 11.0%
5 Colegio Futuro 157 434 36.2% 13.3%
6 Colegio 2 156 371 42.0% 13.2%
Total Comuna 1,180 2,992 39.4%
Fuente: Elaboración Propia con datos de PADEM 2010 e información de NP del DEM de Huechuraba (se utilizan pseudónimos para los colegios de la comuna)
*Niños Prioritarios **Pre-escolar
Si vemos los datos que se refieren a los aportes en subvención que entrega la ley
SEP (tabla 11 y grafico 1), podemos observar un incremento porcentual promedio
para los colegios municipalizados de 173% (2.73 veces la subvención de 2008),
proyectado con datos entregados por el DEM. Para los colegios del estudio,
Colegio 1 aumenta en 160% su subvención entre 2008 y 2010, a su vez el Colegio
2 incrementó los ingresos por subvención en 185% en el mismo periodo.
Tabla N°4
Comparación de ingresos vía Subvención antes y después de la implementación de la Ley SEP
Incremento 2008 - 2010
Ingresos por subvención 2008
1 Colegio Educación
$ 19,539,238
2 Colegio Esperanza $ 23,657,290
3 Colegio Calidad $ 31,338,147
4 Colegio 1 $ 15,925,692
5 Colegio Futuro $ 19,912,778
6 Colegio 2 $ 15,423,656
Total Comuna $ 125,796,801
Fuente: Elaboración propia con información del DEM (se utiliza
Gráfico N°1
Comparación de ingresos vía Subvención antes y después de la implementación de la Ley SEP
Fuente: Elaboración propia con información del DEM (se utilizan pseudónimos para los colegios de la co
$ 19.539.238 $ 23.657.290
$ 57.249.739
$ 77.535.066
$ -
$ 15.000.000
$ 30.000.000
$ 45.000.000
$ 60.000.000
$ 75.000.000
Colegio Educación Colegio Esperanza
Ingresos por subvención 2008
Comparación de ingresos vía Subvención antes y después de la implementación de la Ley SEP
Ingresos por subvención 2008
Ingresos Año 2010 proyectados hasta
Diciembre (SEP)
Incremento % desde
subvención 2008
$ 19,539,238 $ 57,249,739 193%
$ 23,657,290 $ 77,535,066 228%
$ 31,338,147 $ 76,133,631 143%
$ 15,925,692 $ 41,410,926 160%
$ 19,912,778 $ 47,176,211 137%
$ 15,423,656 $ 44,002,889 185%
$ 125,796,801 $ 343,508,462 173%
Fuente: Elaboración propia con información del DEM (se utilizan pseudónimos para los colegios de la comuna)
Comparación de ingresos vía Subvención antes y después de la implementación de la Ley SEP
Fuente: Elaboración propia con información del DEM (se utilizan pseudónimos para los colegios de la co
$ 23.657.290 $ 31.338.147
$ 15.925.692 $ 19.912.778
$ 15.423.656
$ 77.535.066 $ 76.133.631
$ 41.410.926 $ 47.176.211
Colegio Esperanza Colegio Calidad Colegio 1 Las Canteras
Ingresos por subvención 2008 Ingresos Año 2010 proyectados hasta Diciembre (SEP)
39
Comparación de ingresos vía Subvención antes y después de la implementación de la Ley SEP
Incremento %
2008
193%
228%
143%
160%
137%
185%
173%
n pseudónimos para los colegios de la comuna)
Comparación de ingresos vía Subvención antes y después de la implementación de la Ley SEP
Fuente: Elaboración propia con información del DEM (se utilizan pseudónimos para los colegios de la comuna)
$ 15.423.656
$ 44.002.889
Colegio 2
Ingresos Año 2010 proyectados hasta Diciembre (SEP)
40
Por último, en relación con los resultados SIMCE:
a) Para cuarto básico (gráfico N°2), considerando los colegios de la muestra,
el Colegio 1 a pesar que manifiesta una tendencia a la baja en cuanto a
puntajes en Lenguaje y Matemática desde 2005 a 2008, una vez
incorporada la Ley SEP, el año 2009 obtiene un salto en puntaje
considerable: en Lenguaje sube 29 puntos (de 233 a 262) y en Matemática
aumenta 52 puntos (de 219 a 271). Caso contrario sucede con el Colegio 2
que, en los mismos subsectores, manifiesta una tendencia al alza entre
2005 y 2008, para en el año 2009 presentar una baja sustantiva en sus
puntajes: en Lenguaje desciende 37 puntos (de 252 a 215) y en Matemática
baja 35 puntos (de 238 a 203). Un hecho que podría explicar este brusco
descenso, tal como se expresó en el ítem 1, durante el 2009 existió un
cambió de dirección en el colegio y paralelamente se rechazó el Plan de
Mejoramiento de la antigua administración, retrasando en un año la
implementación de la Ley SEP en este colegio.
Gráfico N°2:
Resultados Comparados SIMCE 4°básico Lenguaje y Matemáticas, Colegios de la Muestra.
Fuente: Elaboración propia con información de ww.simce.cl comuna de Huechuraba.
244
261247
240
233
262
273
269
246
247
219
271
226
224
207
224
252
215
212
216
215
216
238
203200
210
220
230
240
250
260
270
280
2002 2005 2006 2007 2008 2009
Leng - Escuela E-128, Huechuraba (Santa Victoria) Mat - Escuela E-128, Huechuraba (Santa Victoria)
Leng - Escuela Santiago de Guayaquil F-147, Huechuraba Mat - Escuela Santiago de Guayaquil F-147, Huechuraba
Colegio 1 Colegio 1
Colegio 2 Colegio 2
41
b) Para octavo básico (gráfico N°3), considerando los colegios de la muestra,
Santa Victoria manifiesta un alza sostenida en el subsector de Matemáticas
desde 2000, y una vez implementada la ley SEP, año 2009, el aumento es
levemente superior a lo registrado el 2007 (8 puntos); mientras que en el
subsector de Lenguaje, este colegio presenta un aumento de sus puntajes
entre 2000 y 2007 (considerando que el 2004 no realizaron la evaluación), y
el año 2009 presenta una leve baja de 9 puntos.
En el caso del colegio Santiago de Guayaquil, al igual que el
comportamiento en cuarto básico, durante los años 2000 y 2007 presentan
un alza sostenida en sus puntajes tanto en el subsector de Lenguaje como
de Matemáticas, para el año 2009 presentar bajas en sus puntajes de 24
puntos en Lenguaje y 9 puntos en Matemática.
Gráfico N°3:
Resultados Comparados SIMCE 8°básico Lenguaje y Matemáticas, Colegios de la Muestra.
Fuente: Elaboración propia con información de www.simce.cl , comuna de Huechuraba.
212
240231226
229
243
251
213219
243
219
205
227
245
236
200
210
220
230
240
250
260
2000 2004 2007 2009
Leng - Escuela E-128, Huechuraba (Santa Victoria) Mat - Escuela E-128, Huechuraba (Santa Victoria)
Leng - Escuela Santiago de Guayaquil F-147, Huechuraba Mat - Escuela Santiago de Guayaquil F-147, Huechuraba
Colegio 1 Colegio 1
Colegio 2 Colegio 2
42
2. Proceso de Incorporación de la Ley SEP a las Escuelas.
Para contextualizar la incorporación de la Ley SEP a las escuelas que
contempla este estudio, es necesario recordar que la publicación oficial de la ley
fue el 1 de febrero de 2008, con aplicación inmediata a partir de marzo de 2008.
Es decir, los policy makers generan un cambio radical en la forma de gestionar
una escuela, con el objetivo de mejorar las condiciones educacionales de los
niños más vulnerables—prioritarios, según la definición de la ley. Los PM-SEP
se transforman en el núcleo articulador para la implementación de la política,
que exigía diseñarlos y presentarlos durante el primer año de aplicación de la
ley (2008).
Considerando lo anterior, es necesario observar entonces cómo fue el proceso
de incorporación y entendimiento de la Ley y sus PM-SEP en las escuelas
entrevistadas.
Desde la puesta en marcha de la Ley es posible observar en las escuelas una
diferencia de cierre, vinculado a la propuesta final del PM-SEP incorporada en
la plataforma internet del MINEDUC, y puesta en marcha de los PM-SEP, es
decir cuando el establecimiento inicia formalmente la operación de su plan de
mejoramiento. El cierre final de estos planes debía ser a fines de 2008 y en las
escuelas entrevistadas, los tiempos de cierre tienen un atraso de 6 meses,
considerando el plazo impuesto por el Ministerio.
Las observaciones a estas diferencias se basan en al menos tres elementos:
- Dificultades en la conexión a la plataforma asignada por el Ministerio para
cerrar el Plan de Mejoramiento de la escuela (saturación, error del sistema).
- Dificultades en el diseño de los PM-SEP básicamente por nuevo formato,
tipos de definiciones en lo que respecta a objetivos, metas y forma de
asignar recursos.
43
- Rechazo del PM-SEP y cambio de Director y Jefe UTP en una de las
Escuelas.
Con lo anterior, es posible observar en la figura N°3 el desarrollo lineal de la
aprobación de los PM-SEP en las escuelas entrevistadas.
Figura N°3
Cabe destacar que en el caso del Colegio 1 los entrevistados señalan que a pesar
que el cierre técnico se efectúo durante junio de 2009, la implementación de su
PM-SEP comenzó a inicios del año escolar del 2009, puesto que el atraso solo se
debió a problemas con la plataforma.
Es importante destacar de qué forma el Ministerio instruyó, orientó y/o asesoró a
los equipos directivos en el entendimiento de la Ley SEP y en el diseño de los PM-
SEP. Ante la pregunta ¿De qué forma orientó el Ministerio a su escuela en el
entendimiento de la Ley SEP/PM- SEP? las respuestas de los entrevistados, en
Tabla N°1, dan claras señales de una falta de coordinación efectiva por parte del
Ministerio en la entrega de una asesoría al proceso de incorporación de la Ley
SEP y sus planes hacia las escuelas entrevistadas.
Lo anterior también se ve refrendado en la respuesta entregada por el DEM42 de
Huechuraba a la misma pregunta43:
42 Departamento de Educación Municipal 43 La pregunta es: ¿De qué forma orientó el Ministerio al DEM en el entendimiento de la Ley SEP?
Plazos reales de las EscuelasFebrero 2008 Diciembre 2008
Promulgación de la Ley SEP Cierre Técnicode PM-SEPColegio 1 Cierre Técnico de PM-SEP
Colegio 2 Rechazo de PM-SEP Cierre Técnico de PM-SEP
Plazos desde el MINEDUC
Cambio de Director y Jefe UTP
Junio 2009
44
“…Vino toda una etapa de procedimientos, porque desde el Ministerio fue
bien complejo instalar este tema, de pronto aparecían documentos, a la
semana siguiente esos documentos ya no regían, se reformulaban. Fue un
parto difícil, el Ministerio tuvo muchas herramientas que después se iban
reajustando en el transcurso”
Tabla N°5
¿De qué forma orientó el Ministerio a su escuela en el
entendimiento de la Ley SEP/PM- SEP?
Colegio 1
Director 1 Cuando vimos que se venía todo esto -planes a 4 años, metas - recibimos información de la Dirección Provincial de Educación, y ellos sabían menos que nosotros. Estaban absolutamente desinformados.
Jefe UTP 1
…Pero si yo voy a tirar un programa, me planifico mis primeros 6 meses y hago una inducción de lo que viene y preparo
Colegio 2
Director 2 No hubo nunca un proceso de inducción, y (diciendo) aquí vamos a proceder de esta manera.
Jefe UTP 2
Empezamos el proceso de elaboración (PM-SEP) con muchas dificultades, porque se tenía muy poca información con respecto a lo que el Gobierno quería, lo que el Ministerio quería, y aquí las únicas que traían esta información eran las supervisoras, que tampoco tenían muy claro lo que quería.
La totalidad de los entrevistados, incluyendo el DEM, percibió que fue “difícil” la
implementación inicial de la Ley SEP/PM-SEP, lo que se explicaría por los motivos
expuestos en la tabla N°2. Entre ellos destacan la falta de “sensibilización” en lo
que respecta a formatos de los PM-SEP, indicaciones técnicas de la
conceptualización de un plan de mejora, y la alineación entre los interlocutores
válidos como son los Departamentos Provinciales de Educación y el Ministerio de
Educación, quienes deben ser en el papel quienes lideren los procesos de
implementación de las políticas públicas del Ministerio, al menos en su primera
etapa.
45
Tabla N°6
Causas de la Difícil/Normal/Fácil implementación
a Falta de apoyo por desconocimiento, de la Dirección Provincial
b Desconocimiento del lenguaje técnico asociado al diseño de PM-SEP (Ej: objetivos, metas, recursos, indicadores)
c Cambios de formatos para diseñar los PM-SEP, que debían insertarse en Plataforma Virtual del MINEDUC
d Plataforma Virtual de MINEDUC con problemas de conectividad
e Falta de definición de cómo participaban las ATE
f Problemas con la definición de contratos para docentes que participaron en procesos de diagnóstico (honorarios y código del trabajo)
g Falta de definición de procedimientos expeditos para solicitar recursos vinculados al cumplimiento de planes de mejoramiento
Considerando que esta nueva política pública generaría en teoría un cambio
profundo en la forma y fondo de la gestión educacional, se verificó que al inicio de
la incorporación de la Ley, directivos y docentes manifestaron dos grandes
inquietudes/resistencias:
A. De parte de los directivos, la percepción de que esta Ley carecía de precisión
en lo que respecta a las instrucciones de cómo incorporarla e implementarla
Director 1
Y claro, era toda una pega, teníamos diagnóstico, teníamos que elaborar el plan de acción, el cual lo teníamos en un formato previo, que teníamos que subir una plataforma que yo jamás en mi vida entendí el cuento, además la plataforma se nos cerraba cada 5 minutos y se caía y no podíamos hacer nada. De hecho el primer plan fue un desastre porque una redacción y ortografía terrible, como era solo hacerlo y enviarlo. Entonces fue al principio muy complejo, yo diría que ese año (2008) más que el año pasado fue, digamos de elaborar los planes de mejora e insertarlos en la plataforma
Jefe UTP 1
Ya una vez impartido este proyecto-ley se nos solicita, desde la provincial, específicamente a un supervisor, que hagamos un plan de mejora. Nosotros desconocíamos los elementos que ahí aparecen. O sea, se nos presenta un plan de mejora con un formato que ni siquiera en ese momento estaba instalado, que era la plataforma a la cual se podía acceder para poder trabajar y familiarizarnos con la que podía ser un futuro
46
Director 2 (La incorporación de la Ley SEP - PM -SEP) Fue un "Aprender-Haciendo"
Jefe UTP 2
Yo creo que todos los programas que lanza el Ministerio en la parte de educación son buenos, pero hay que planificarse bien y hacer una inducción de lo que viene…Yo creo que alguna parte se está desviando la comunicación. A lo mejor, ellos tienen toda la intención pero en alguna parte estos canales se están cortando. No le estoy echando la culpa a nadie, pero existe una brecha, cosa que para mi es desagradable ir a reuniones que cita la provincial y que te digan esto se va a hacer (sin consultar).
B. De parte de los directivos y docentes, en el inicio de la implementación se
mantuvo cierto escepticismo en relación a la llegada real de recursos con uso
discrecional por parte del establecimiento, y dudas de la implementación de
una nueva política pública educacional:
Director 1
Lo que más me impactó fue que en realidad nosotros pudiéramos disponer, aunque la plata yo no la veo, y nosotros decidir lo que queremos hacer. Entonces ahí yo dije ahora hay que motivarlos a todos para que lo hagan con ganas, explicarle cuáles eran las medidas y condiciones, plata destinada a qué, y todo eso. Cuál sería nuestro asombro cuando vemos en marzo – abril del año 2009 que teníamos dos millones, cuando antes 100 mil pesos era imposible conseguirse, no teníamos nada.
Jefe UTP 1
Lo más importante era poder instalar este espíritu de la ley y en ese sentido yo creo que hubo cierta resistencia. Esto porque desde que asume la Concertación y queda afirmada la reforma, se empieza a agregar una serie de elementos para la mejora de la calidad de la educación. Pero eran proyectos que llegaban a las escuelas sin previa consulta y sin preguntarles a los protagonistas de la educación, que son los maestros. Entonces llegaban y llegaban a las escuelas y se empezaron a llenar de cosas, por eso les decían los arbolitos de pascua. Y estos proyectos a veces no alcanzaban a terminar ni a ser evaluado cuando de repente te llagaba otro. Entonces, este se tomó como que era otra tontera más, no se creía que iban a llegar esa cantidad de recursos ni que íbamos a poder tener el acceso a decidir por fin qué recursos eran los que realmente necesitaba la escuela y a quiénes acudir si queríamos una asesoría
Director 2 (Fueron) pocos los docentes que vieron el impacto y la utilidad que los planes tenían (en el principio). No creían que los recursos llegarían.
47
Jefe UTP 2 En un principio hay una etapa de rechazo porque ni siquiera nosotros conocíamos la Ley SEP, entonces les entregábamos conocimientos erróneos.
3. Elaboración y Ejecución de los Planes de Mejoramiento
Una vez instruidas las escuelas de poner en marcha la Ley SEP, el proceso de
implementación se concentra principalmente en desarrollar un diagnóstico de la
escuela, elaborar los planes de mejoramiento y cerrar44 estos planes en el
Ministerio, para posteriormente realizar un monitoreo y evaluación de estos.
Particularmente tanto en la comuna estudiada como en las escuelas entrevistadas,
existió un alto grado de autonomía para desarrollar las etapas mencionadas,
involucrando a toda la comunidad estudiantil según las respuestas de la tabla N°3.
En esta tabla se expone la visión del DEM que actúa como instancia de
supervisión sobre los avances y cumplimientos de los planes de las escuelas de la
comuna, y que posee criterios más objetivos respecto de este proceso.
44 Procedimiento explicado por el Ministerio como la fase final de la elaboración del PM-SEP, en donde la escuela debe “cerrar el plan en la plataforma y descargar el archivo PDF que reúne la información de su PM-SEP. El sostenedor del establecimiento debe entregarlo al Ministerio de Educación a través de la aplicación disponible en la Zona Privada del portal de Comunidad Escolar www.comunidadescolar.cl, para la posterior evaluación a cargo del MINEDUC. Las escuelas autónomas también deben presentar su plan, pero éste no será sometido a evaluación por parte del Ministerio” http://www.mineduc.cl/index2.php?id_portal=29&id_seccion=3018&id_contenido=12015
48
Tabla N°7
¿Cómo se llevaron a cabo las etapas que contempla la Ley SEP en su
escuela/comuna?
Difusión de la Ley
Lo primero que hicimos fue citar a directores, en realidad a los equipos técnicos de las escuelas con el fin de hacer una lectura y un análisis de la ley
Que los equipos de las escuelas lo difundieran, obviamente nos juntamos 2 ó 3 veces solamente para hacer un análisis de la ley
Lógicamente hubo algunos que estuvieron más informados que otros y para evitar eso decidimos ir a cada escuela a hacer una presentación acerca de qué consistía la ley, qué consecuencias traía
Implementación del proceso SEP
Tomamos una decisión comunal en el sentido de que consultamos cuál era la mejor vía, luego de haber hecho todos los análisis técnicos. Como las supervisoras del sector provincial tenían la misión de llevar este proceso, nosotros empezamos a trabajar en red con ellas mucho antes de que se elaboraran los planes porque venía toda la explicación desde el ministerio de los lineamientos que había que seguir para el primer diagnóstico. En esos intercambios hubo bastante riqueza en los análisis porque afortunadamente las supervisoras que nos correspondían son de muy buen nivel académico y técnico. Entonces cuando tuvimos que tomar la decisión de contratar o no una ATE se podía optar porque el apoyo fuera desde el ministerio
Hubo algunas escuelas que para el tema diagnóstico quisieron contratar una asistencia y otras que usaron sus propios recursos humanos, lo que fue muy bueno. O sea, con sus propios profesores se hizo el trabajo y a ellos se les pagó por esto, además de las clases.
La implementación de los planes de mejoramiento formaliza y plantea los objetivos
que deben alcanzar las escuelas en subsectores de aprendizaje. En el comienzo
de la aplicación de la Ley se enfatizaron los subsectores de lenguaje y
matemáticas, pudiendo incorporar a través de los cuatros años otros subsectores
que la escuela indique como prioridad. Dentro de este punto, y observando que el
rango de maniobra otorgado por el DEM hacia las escuelas fue bastante amplio
para desarrollar sus etapas de diagnóstico institucional y elaboración de planes, la
etapa de ejecución debiera contener elementos de gestión administrativa y de
gestión pedagógica evidentes para concretar los planes proyectados.
49
¿A cuál de estos tipos de gestión se ha dado mayor prioridad?
Primero, como antecedente de contexto, es importante señalar que ambas
escuelas y el DEM consideran como áreas genéricas de preocupación en su
gestión institucional las definidas en el Marco para la Buena Dirección (MBD)45
para conseguir los objetivos propuestos en el plan. Bajo esta mirada, es posible
observar que directivos y DEM relacionan la gestión administrativa como apoyo
para la consecución de la gestión pedagógica, vinculando básicamente la primera
con disposición de recursos económicos para lograr alcanzar las metas
propuestas en el plan. No obstante esto, ambas gestiones se entienden de
aplicación simultánea, cuyo objetivo central es cumplir con mejorar la calidad de
aprendizaje de los niños prioritarios (Tabla N°4).
Tabla N°8
Considerando el objetivo de la Ley, ¿Cuál ha sido el énfasis de su gestión? ¿Administrativa ó Pedagógica?
DEM
El marco de la Ley está planteado en 4 dimensiones; la de liderazgo que tiene que ser transversal a todo; la de convivencia escolar; la curricular pedagógica que es muy importante y de recursos. En esas 4 dimensiones hay que desplegar el plan y los recursos.
Resumen comentarios
Eso se ha articulado de manera bien coherente (gestión administrativa y gestión pedagógica). Yo creo que ahora es un solo tema administrar los recursos para mejorar el aprendizaje de los niños y esto es tanto administrativo como pedagógico curricular.
Nuestra meta está ahí (Área Curricular). Claro porque a cada solicitud nosotros tenemos que anexar nuestro propósito, la acción que estamos fortaleciendo y especificar claramente de qué se trata.
45 El MBD es un documento elaborado por el MINEDUC (2005) que plantea los criterios para el desarrollo profesional y evaluación de desempeño, definiendo atribuciones de los directores (Pedagógico, Administrativo y Financiero) y áreas de desarrollo o ámbitos de acción directivos (Gestión Curricular, Liderazgo, Gestión de Recursos y Gestión de Clima y Convivencia Escolar)
50
Un hallazgo relevante de las entrevistas al DEM y las escuelas – que no estuvo
dentro de la pauta de indicadores - es la relevancia que asume el área del MBD
de Clima y Convivencia escolar. Existe unanimidad en las posturas de los
entrevistados en que la mejora en la calidad del aprendizaje de sus alumnos
prioritarios necesita esfuerzos paralelos entre Municipio y escuelas, relacionado
con intervenciones de tipo psicosocial en función del contexto de cada escuela.
Fue muy interesante descubrir que a nivel comunal existe una Red Psicosocial46
que realiza mensualmente reuniones, en donde abordan temas relacionados con
el apoyo a niños prioritarios y sus familias en temas como: problemas de
aprendizaje, violencia intrafamiliar, desarrollo de autoestima y autocuidado, entre
otros. El objetivo que se planteó el Municipio fue mantener un foco de apoyo en
estos temas mediante la contratación de duplas psicosociales47 considerando las
realidades de cada escuela48.
4. Monitoreo y responsabilización por Planes de Mejoramiento.
En cuanto a los procesos de monitoreo sobre los planes de mejoramiento, ante la
pregunta ¿Se desarrolla un proceso de monitoreo de los avances/cumplimiento de
los planes? todos los entrevistados señalan realizar seguimiento al cumplimiento
de los planes, pero cuando se indaga si existe un tipo de procedimiento o proceso
de control de gestión asociado al monitoreo (Tabla N°5), las respuestas son
amplias, vinculadas principalmente a seguimientos pedagógicos mediante
instrumentos de evaluación, y observaciones de “avance” en cuanto a los objetivos
planteados para subsectores de lenguaje y matemática. No obstante, queda claro
que existe un seguimiento mensual por parte del DEM al grado de efectividad de
los planes (por cierto que el DEM tiene acceso libre a todos los planes de las
escuelas mediante la plataforma generada por el MINEDUC).
46 Integrada por todos las Escuelas Municipales de la comuna, dirigida por el DEM y que se apoya en el trabajo que complementa el CEMDYT (Centro Municipal de Diagnóstico y Tratamiento de Huechuraba). 47 Se contrató un trabajador(a) social y un psicólogo(a) que encauzaran más eficientemente las necesidades de atención e intervención de los niños prioritarios cada escuela, relacionándose directamente con el CEMDYT. 48 En los anexos de este seminario, se presenta el flujograma de intervención Psicosocial de la comuna.
51
Tabla N°9
¿Cuál es el procedimiento de monitoreo?
DEM
Actualmente, trabajo en red con la Provincial una vez al mes sagradamente para ir viendo todos los detalles del proceso, del diagnóstico y de lo que es el uso de recursos (en conjunto con los directivos de las escuelas)
Colegio 1
Director 1
Voy viendo cuál ha sido el proceso de avance que han tenido en lenguaje, en los consejos de profesores y esas cosas. Y ahí se ve el plan de mejora y se solicitan los recursos. No podría yo no saber que están gestionando una cosa por un lado y otra por otro.
Jefe UTP 1
(Para monitorear mejoras en prácticas docentes) Lo noto porque sus planificaciones están mejores. Existe una mayor incorporación de los recursos didácticos y tecnológicos, principalmente éstos últimos. Esto es acceso a Internet, nuevos software, computadores, utilización de proyector, de power point y búsqueda de información. Entonces, en eso se nota un avance.
Colegio 2
Director 2
En lo pedagógico existen evaluaciones trimestrales respecto del grado de avance (lenguaje y matemática)…respecto de otras acciones recae en el equipo directivo técnico el monitoreo. Un probable quizás es contratar un agente externo para que nos evalúe a fin de año, el verdadero impacto de las acciones Desde el punto de vista administrativo, el monitoreo, quien es el responsable último es el director. A mí me corresponde monitorear desde el punto de vista de la gestión educacional en los cuatro ejes: Liderazgo, Gestión Curricular, el área de Convivencia, y el área de Recursos. Y a mi quien me monitorea es el DEM…yo he sentido un respaldo, por ejemplo, salvo en el inicio del proceso algunas indicaciones, también es respaldo del monitoreo (que hace el DEM) que ninguna de las adquisiciones o solicitudes de personal ha sido rechazada por alguna falla administrativa mía.
Jefe UTP 2
Yo tengo todo guardado y todo lo que cada profesor me ha ido entregando; sus planificaciones, sus planificaciones diarias, lo que es ingreso de notas por sistema y todo eso. En diciembre, está la implementación y voy a decir: colegas esto es el resultado, por la tanto hay que mejorar esta acción o felicitaciones, lo lograron
Los resultados en las pruebas SIMCE son elementos clave en el monitoreo, pues
se considera como el único indicador de “progreso” en la calidad educacional de
las escuelas, y que hasta el momento será también indicador del impacto de la
52
Ley SEP. Todos los entrevistados plantean que el SIMCE es el único indicador
general que permite evaluar el avance de las escuelas en cuanto a rendimiento
académico de los alumnos, y es el contexto que se debe enfrentar para evaluar el
impacto de la Ley SEP. Esto no quiere decir, según ellos, que sea el “mejor”
indicador, ya que, considerando los esfuerzos y las distintas acciones que como
organización – escuela realizan entienden que es necesario generar otras
evaluaciones nacionales de contenido distinto pero capaces de complementar la
visión que se obtiene con el SIMCE, más aún con la implementación de la Ley
SEP.
Con estos antecedentes, es posible plantear un modelo simple del Sistema de
Accountability Educacional que registra el actual sistema chileno, considerando la
implementación de la ley SEP:
Figura N°4
Fuente: Elaboración Propia en base a Figura N°1 de Sheila Nataraj, Brian Stecher, 2004
La percepción de los entrevistados, en el contexto de implementación de la ley
SEP, es que el SIMCE es una evaluación muy limitada para generar un proceso
de responsabilización sobre la mejora en la calidad educacional de niños
vulnerables, quienes no tan solo necesitan planes especiales en su educación
básica, sino además una asistencia mucho más potente e integral en sus
Estándares• Planteados por Ley SEP en Subsectores (Lenguaje –Matemática).
• Cumplir con MBD (estándares más difusos)
Enseñanza• Implementación de los planes de mejoramiento (PM-SEP)
Aprendizaje del Estudiante
• Monitoreo de la implementación de los PM-SEP
Evaluaciones•SIMCE, cuyo objetivo
de evaluación rendimiento en
subsectores
Incentivos•Subvención en la medida de las categorías establecidas:-Escuela Autónoma - Escuela Emergente
También existe castigo, en la medida en que no se superen metas SIMCE o existen fallas en la implementación de los PM-SEP.
53
condiciones sociales y psicológicas (Tabla N°6). Por lo tanto, los entrevistados
coinciden en que si bien la ley SEP aporta significativamente con recursos para
planes de educación, es necesario que la red de asistencia de la comuna apoye
paralelamente el trabajo que se desarrolla en la escuela.
Tabla N°10 ¿El SIMCE es un buen indicador para el evaluar la calidad del aprendizaje, considerando
la implementación de la Ley SEP?
Yo considero que evalúa un momento de la situación de ese curso en particular y que te da luces para implementar en ese mismo curso al año siguiente mejoras. Y eso es muy tarde. Lo que sería bueno es que hubiera un SIMCE en 2º básico, esa podría ser una forma, pero también podríamos pensar que se aplique en 3º, pero también en 4º porque si la pretensión es hacer mejoras. Además que todos los años se le aplica a diferentes cursos, no es el mismo curso entonces no se puede evaluar si hay mejoras o no. Y para la único que sirve en las escuelas es para estratificar más el cuento. Y no tiene relación en absoluto con los planes de implementación.
Yo creo que el SIMCE no mide la realidad de aprendizaje entre un alumno que viene del Colegio La Salle de 4º básico con un alumno de acá…Nosotros dentro de la escuela según los resultados SIMCE, tenemos 15 alumnos con problemas de aprendizaje si es que fueran en total 35 alumnos. Para esos 15 alumnos está el proyecto de integración, pero dice que por ley solamente se puede atender a 3 alumnos, entonces qué pasa con 12 alumnos, quién los atiende. Perdón, pero yo estudié para ser profesor, no para ser fonoaudiólogo, ni educación diferencial ni ayuda social. Los colegios particulares subvencionados trabajan para el SIMCE, esto se transformó en una empresa, lo que significa mayor entrada, mayor prestigio, que todos quieran ir a estudiar allá. Entonces, es complejo.
La única forma de medición es el SIMCE. La ATE que hay en matemática y todas nos tienen que dar informes mensuales y casi siempre hay avances, pero no siempre eso se traduce en el SIMCE. Entonces lo mejor es una evaluación interna que no esté contaminada y ahí veremos la real dimensión de cuánto estamos avanzando.
54
Acá nosotros tenemos conversaciones, que vienen de años, de antes que apareciera esta ley en función de que está es una comuna en la educación pública de alto riesgo social, entonces por el mismo contexto social, económica, psicosocial, nosotros tenemos que hacer mucho énfasis en el tema de convivencia escolar y en lo que es el tema de educación desde el punto de vista social. Nosotros sabemos que hay que solucionar o crear condiciones, en ese contexto, para que puedan haber mejores aprendizajes y académicamente los niños puedan rendir. Por ejemplo, un niño que vive en un hogar donde el padre está en la cárcel y la madre para sustentar el hogar se dedica a la prostitución el niño queda abandonado, qué estímulo puede tener, en qué estado está ese niño emocionalmente para poder estar preparado para recibir mejores aprendizajes.
En atención a la instalación de procesos concretos de responsabilización
(accountability) en las escuelas, es posible reconocer a través de las entrevistas
dos procesos claros vinculados a la implementación de los PM-SEP: utilización de
los recursos de la subvención y una cuenta pública hacia la comunidad escolar.
La responsbailización de la utilización de los recursos de la subvención es
bastante clara en la comuna: las escuelas deben dar cuenta de por qué requieren
determinados recursos (docentes, mobiliarios, académicos, otros), justificando su
utilización en base a las metas planteadas en los PM-SEP. Esta justificación es
revisada por el DEM, quien verifica que estos requerimientos sean parte del plan
de mejoramiento de la escuela. Es decir, el DEM se transforma en el ente
fiscalizador de los recursos aportados por la subvención, controlando que exista
coherencia entre los recursos solicitados por las escuelas y los planes de
mejoramiento cerrados en la plataforma. Finalmente, todo el proceso de
adquisición de recursos - sean estos humanos, materiales, asesorías,
capacitación, entre otros – se realizan vía ChileCompra49 (Ver Figura N°5), lo cual
incorpora otro elemento de responsabilización, entendiendo que esta modalidad
es la que obliga el Estado a sus reparticiones para un proceso transparente y
público en la adquisición de bienes y servicios. 49 Plataforma Internet que ha dispuesto el Estado desde 2003 para transparentar el suministro de bienes muebles y servicios que se requieran para la Administración del Estado (Ley 19.886). En esta plataforma (www.chilecompra.cl) se presentan licitaciones por parte del Estado sobre las cuales privados y/o ONGs presentan ofertas públicas.
55
Figura N°5
Fuente: Elaboración Propia.
La cuenta pública a la comunidad escolar es de carácter obligatorio para todos los
establecimientos que reciben la subvención escolar preferencial y, en aquellos
estudiados, se apreció un énfasis en la rendición del área de Clima y Convivencia
Escolar. En este punto es interesante indicar que la relación entre escuela y el
grupo de interés “Apoderados” debiera ser altamente virtuosa y crucial para
efectos de retroalimentar los PM-SEP anuales, básicamente en aquellos puntos
como: mejorar las expectativas de egreso de los niños prioritarios, eficacia de la
implementación de tutorías, avances concretos en materias curriculares, entre
otros. Sin embargo la participación de los apoderados, consultados ambos
directores, si bien no es lejana, carece aún de un “empoderamiento” real en
cuanto a generar un lenguaje fluido como contralor y fuente de mejoramiento de
acuerdo a los PM-SEP diseñados por las escuelas. En el Colegio 1 por ejemplo,
los apoderados han participado de las jornadas referidas a la explicación de la Ley
SEP y levantamiento de expectativas sobre temas que debiera considerar el PM-
SEP. Sin embargo la asistencia regular a reuniones de apoderados se empina “por
sobre el 50%” (Director de Colegio 1), lo que si bien es considerado correcto en un
sector vulnerable, debería manifestar un porcentaje mucho más cercano al 80%
en relación a la trascendencia de la Ley SEP. Por otra parte en el Colegio 2, el
Escuela DEM
PM-SEP
Portal ChileCompra
Requerimiento según PM-SEP
Revisión y Coherencia del
Requerimiento con PM-SEP Escuela
SiNo
Se licita requerimiento
Se rechaza , explicando el motivo y se reevalúa según
respuesta de la Escuela
56
comportamiento de los apoderados aún no es palpable, puesto que durante este
año se eligió una directiva nueva, ya que la anterior presentó problemas de
administración y relación con la comunidad. Entonces, señala el Director de esta
Escuela, “…todavía falta formalizar más el tema (cuentas e involucramiento en los
PM-SEP), informarles de manera más directa y con mayor rapidez y estamos
trabajando en conjunto, ya tenemos algunas acciones y no todo apoderado se
involucra realmente”.
5. Accountability profesional
Considerando la definición planteada en el marco teórico respecto del
accountability profesional, existe una muy baja evidencia que “los profesores y el
personal de las escuelas deben adquirir conocimiento especializado, cumplir con
las certificaciones, y mantener estándares profesionales en la práctica de su
trabajo”. A la luz de las entrevistas es posible constatar lo siguiente:
a) La implementación de la Ley SEP significó para los establecimientos utilizar
la capacidad profesional de su recurso humano (directores, profesores,
inspectores, auxiliares), sin especificar bajo que procedimientos técnicos
prepararon tanto el análisis de los alcances de la Ley como los objetivos
concretos que debían plasmarse en los PM-SEP, no obstante se deduce que
al iniciar el trabajo de implementación de Ley SEP incorporaron a toda la
comunidad profesional y técnica del colegio para “aterrizar” la información
emanada desde el Mineduc y sobre este trabajo se diseñaron objetivos de
los PM-SEP
b) En relación al ajuste hacia las necesidades del usuario y al conocimiento por
parte del accountability profesional se constató un trabajo comunal muy bien
coordinado,- liderado y controlado por el DEM – orientado al apoyo
psicosocial en red para los estudiantes de todos las escuelas
57
municipalizadas de la comuna, con un procedimiento claro de acción, pero
aún en período de instalación en las escuelas. Esto en virtud de las
necesidades de los estudiantes en riesgo social de la comuna, cuyas
carencias reales en materia social, familiar y económica requiere de una
atención focalizada y alineada por parte de las escuelas y la municipalidad.
c) Si consideramos que el sistema de accountability requiere prestar atención a
políticas de personal en preparación, contratación y evaluación de profesores
y otros profesionales, la evidencia manifestada por directores y jefes de UTP
no es precisa en cuanto al procedimiento que se utiliza y utilizó para el
diseño y desarrollo de los PM-SEP, lo cual podría asociarse a políticas
emergentes, es decir, de reacción ante la necesidad obligada de concretar un
plan educacional. Por supuesto que esto tiene relación con el inicio de la
implementación de la Ley, ya que desde el MINEDUC – ente burocrático -
las orientaciones de implementación y desarrollo no fueron lo suficientemente
claras y precisas.
La evidencia que es posible encontrar en ambos colegios considerando
materias de políticas profesionales tendientes a optimizar los procesos
educacionales, ajustándolos a la contingencia de los estudiantes, es la
siguiente:
- Ambos colegios manifiestan haber generado un proceso de análisis
interno con sus propios recursos humanos, respecto a la interpretación de
la ley SEP y su implementación. Para ello realizaron jornadas docentes,
reuniones docentes por subsector y reuniones con el DEM y
Departamento Provincial. Sin embargo, la implementación ha sido
calificada en general como un “aprender haciendo” lo cual implica que si
bien tanto los Colegios como el DEM de la muestra se prepararon con sus
propios recursos humanos (lo cual considera sus conocimientos y
competencias), manifiestan una falta de apoyo en este ámbito por parte
58
del Ministerio quien es finalmente el canal de implementación de la Política
Pública.
- La ley contempla la posibilidad de contratar una Asistencia Técnica
Educativa (ATE)50, principalmente vinculándola a procesos de diseño del
PM-SEP y en todo lo concerniente a temas de instalación pedagógica-
curricular. En la muestra se evidencia que ha existido un trabajo acotado
con apoyo de ATE, incorporando esta “asistencia técnica” solo en temas
pedagógicos muy puntuales (ver tabla N°7).
Tabla N°11
Director 1
¿Ha utilizado una ATE en este proceso de implementación de la SEP?
La hemos ocupado principalmente para evaluaciones externas en lenguaje. Y nosotros en este momento estamos contratando una ATE para que nos ayude en el tema de la elaboración del proyecto educativo porque es un gran proyecto y no tengo tiempo para sentarme aquí a pensar, elaborar, no puedo. Es inviable porque es mucho lo que a uno le llega diario. Entonces por eso hemos tenido la decisión de tomar una ATE para eso.
¿Cuál ha sido su percepción en cuanto al trabajo desarrollado?
He conocido dos, una que dio una capacitación en lenguaje que no me agrado mucho y otra que hizo evaluación en lenguaje y los profesores tampoco quedaron muy conformes porque no les gustó que desde el exterior se viera una realidad que existe en la escuela. No creían que tenían que ser evaluados tan mal, pero eso pasa porque los chiquillos no saben. No es un tema que tenga que ver con el profesor, digo yo. No he tenido mucha relación con las ATE porque yo creo que la pega la tenemos que hacer nosotros
Director 2
¿Ha utilizado una ATE en este proceso de implementación de la SEP?
Tenemos ATE, que fue contratada por el municipio, desde el primer año de enseñanza básica, eso por parte del municipio. Nosotros tenemos que evaluar, tenemos una pauta de evaluación para ver si continúa y así organizar y postularse, hacer la licitación y todo eso. Hoy día yo tengo que visualizar qué es lo que se requiere para el próximo año.
50 El MINEDUC define la acción de las ATE como “una respuesta a las necesidades específicas del establecimiento educacional, orientándose a la instalación de competencias técnico-pedagógicas y de gestión en los establecimientos educacionales, que les permitan iniciar y sostener adecuadamente una lógica de mejoramiento continuo sustentable en el tiempo” http://www.mineduc.cl/index2.php?id_portal=29&id_seccion=3018&id_contenido=12017
59
¿Cuál ha sido su percepción en cuanto al trabajo desarrollado?
La verdad es que el equipo directivo y los docentes tienen que tener muy claras las acciones que o se requiere apoyo, aunque yo no cuestiono la validez de las ATE. Sí cuestiono los costos y le doy un ejemplo concreto; el plan de mejoramiento de este establecimiento contemplaba en su acción la contratación de una ATE, eso si el antiguo, hicieron un plan y acciones que eran mucho del área de aprendizaje, del área cognitiva, yo no cuestiono la capacidad técnica de ese procedimiento, este involucraba un texto para cada alumno que se suponía que iba en la línea de las deficiencias encontradas. Pero cuando yo llego a este establecimiento y veo los costos económicos y conociendo los ingresos por concepto de Ley SEP, indicaba que casi el 100% era para financiar ese proceso. Eso me hizo pensar a mi, bueno no tengo ninguna flexibilidad ni ninguna otra posibilidad de emprender ninguna otra acción que no sea esta. Y yo se lo dije al señor de las ATE bien claro y fue rechazado porque el plan de mejoramiento fue rechazado porque había un pago que excedía los ingresos que nos daban
- La gestión administrativa y la gestión pedagógica en la muestra no
tiene una delimitación clara y precisa, puesto que ambas gestiones se
ejecutan por integrantes de ámbitos más asociados a tareas pedagógicas
que administrativas y viceversa. Esto se refleja en el comentario de uno de
los Jefes de UTP: “En general yo diría que incluso el inspector general
tiene claridad de lo pedagógico. O sea, todos. Por lo menos los cuatro
integrantes del directivo técnico lideramos desde el operador. Estas cuatro
personas son Director, el inspector general, la Jefa UTP y la orientadora.
Todos saben de lo pedagógico y de lo transversal”.
60
6. Percepción de los impactos de la Ley SEP.
A partir de la información presentada por los entrevistados se pueden apreciar dos
perspectivas respecto a la implementación de la Ley SEP. Por un lado está la
perspectiva positiva, en la cual los entrevistados manifiestan lo siguiente:
a. La ley SEP permite a los colegios y DEM, verdaderamente, contar con
mayores recursos económicos para impulsar Planes de Mejoramiento
administrativos y pedagógicos concretos.
b. En la comuna, la administración de estos recursos se ha delegado
efectivamente en los directores, lo cual aumenta el grado de
empoderamiento en la gestión administrativa y pedagógica, permitiendo
cumplir con los PM-SEP. Debe agregarse si, que este grado de
empoderamiento está fiscalizado por el DEM, quien verifica si el uso de
estos recursos están alineados con los objetivos planteados en los PM-
SEP.
c. La asociación del uso de recursos con el cumplimiento de un Plan
Estratégico a 4 años, y a su vez con un PM- SEP de un año, genera
concepto de responsabilización clave no tan solo en la administración de
mayores montos de subvención, sino además plantea la necesidad de
que esos montos sean utilizados efectiva y eficientemente para mejorar
la calidad del aprendizaje en niños prioritarios.
Por otro lado, existen actores entrevistados que manifiestan una perspectiva
negativa o, al menos, crítica respecto de algunos ámbitos de la Ley SEP. Entre las
observaciones más importantes se cuentan:
a. La ley SEP, en su implementación fue desordenada y dispersa, y
considerando este antecedente cabe preguntarse cuál será el proceso de
evaluación al cumplimiento de objetivos al cabo de 4 años a los colegios,
si por ejemplo, existen desfases hasta de un año en el cierre del Plan
requerido para evaluar la efectividad en la implementación de este plan.
61
b. La categorización tanto de colegios (Autónomos, Emergentes, En
Recuperación) y de alumnos como Niños Prioritarios, puede causar un
incentivo negativo en la elección de Padres y Apoderados al momento de
matricular a sus hijos en colegios con alta concentración de Niños
Prioritarios, básicamente Municipalizados, prefiriendo colegios que
presenten características más homogéneas y menos problemáticas, es
decir, preferir colegios particulares-subvencionados y particulares.
c. Cómo se podrá medir, monitorear, evaluar el proceso que ha
implementado el colegio para equiparar los rendimientos de los niños
prioritarios con aquellos niños no prioritarios que concentra cada
establecimiento.
62
Tabla N°12
¿Cuál es su percepción del impacto de la Ley SEP?
Director 1 En general, crear más expectativas en los chiquillos, en la familia también, que se puede con esfuerzo…Esta escuela es de resultados positivos, ya logramos la meta que nos habíamos propuesto del puntaje SIMCE, ya está logrado. La expectativa es mantenerlo y no bajar.
Jefe UTP 1
La planificación es buena pero la implementación no fue buena, o sea todavía le falta avances en términos de que no hay claridad en el tema de las contrataciones, en esa ámbito hay faltas que son importantes porque se ha creado, por lo menos en el sector educacional, una tercera categoría de profesionales; los honorarios. También habría que cautelar el control de los recursos, no sé cómo, pero me refiero a la plata que llega, que es mucha. Porque no solo las escuelas municipales tienen SEP, también hay escuelas subvencionadas. Yo no sé quién ve si los recursos se utilizan bien en los subvencionados, porque aquí tenemos visitas todos los meses entonces la provincial sabe perfectamente en qué estamos gastando. Creo que ahí hay un tema de control de gestión de los recursos. Y la otra impresión que yo tengo tiene que ver con los alumnos prioritarios. Antes de la Ley SEP todos los alumnos “malos” llegaban a las escuelas municipales y ahora llegan también a las subvencionadas. Entonces mi temor es que se vaya a acabar la educación pública porque si no se llega a las metas eso va a pasar.
Director 2
Yo siento que es lento el proceso en la gestión, en lo pedagógico y en lo administrativo. Yo estoy, desde el punto de vista de la gestión, bastante satisfecho con lo que hemos hecho, por todo lo que hemos hecho y lo que ha sido aprobado. Por lo tanto creo que esto sí puede producir impacto en el mediano plazo y en el aprendizaje, siempre que nuestras acciones sean sistemáticas, siempre que los docentes de aula realicen las acciones. Segundo, desde la Ley creo que el flexibilizar el uso de los recursos, sobretodo en el sector municipal, que de alguna manera tiene entrampamientos legales, es un paso positivo y debiera ser así para poder competir en igualdad de condiciones con el particular subvencionado. ..En cuanto a lo pedagógico me hago cargo que si salía que tenemos este diagnóstico, nuestras primeras acciones tienen que ir enfocadas a atacar ese diagnóstico para mejorar. Pero todos los procesos administrativos son, hoy día, un tema que está zanjado. Eso nos permite visualizar un próximo año mucho más ágil en todos los gastos. Lo que yo encuentro muy positivo de la Ley, que hoy día un colegio con alumnos prioritarios, que recibe financiamiento estatal, no se puede quejar de falta de materiales para trabajar con los alumnos y si un docente no los solicita es responsabilidad del docente y también del equipo técnico de no visualizar eso.
Jefe UTP 2
La evalúo como algo bueno, yo creo que no tengo nada que decir, lo hemos implementado bien. Si hacemos una comparación con otras comunas, esta comuna se nos dio la oportunidad a cada escuela de ser autónoma, aunque nos fiscalizaran y guiaran, nos dieron la oportunidad de decir, ustedes son los que tienen que mejorar la educación, ustedes vean lo que hacen. O sea, no nos impusieron desde un comienzo y eso es bueno. Si nos equivocamos, fue porque nosotros no lo hicimos, ahora no hay que quejarse, tenemos recursos para hacer lo que debemos. Esta Ley lógicamente se va a ir modificando, como todo. Pero como decía es una buena intención.
63
DEM
Yo creo que esto llegó un poco tarde por el tema de la educación pública, cómo está, por la baja calidad y todo eso que ya sabemos. Pero creo que esta es una ley muy potente que da las posibilidades y que hay que saber aprovecharlas porque también tiene que ver con la calidad de la gestión. Porque en el sistema público y en estas comunas con tantos problemas sociales y con niños en los que hay que invertir en ellos los mejores recursos. Yo diría que en la historia de la educación chilena no ha habido nunca esta posibilidad y esta cantidad de recursos. Acá las escuelas tienen un ingreso mensual de acuerdo a la cantidad de niños prioritarios, pero por darte un promedio no menos de 4 a 5 millones mensuales. Y estos recursos solamente son ocupados para la Ley. Las expectativas van situadas en que esto vaya acompañado de la mejor gestión, de los mejores profesionales, de la mejor calidad, de tener visiones de futuro, de tener un establecimiento en el cual el equipo sea capaz de pensar que pueden cambiar el mundo de las escuelas.
64
VI. Conclusiones y Recomendaciones
1. Conclusiones
A través del estudio, y cumpliendo con el objetivo general de esta investigación,
se pudo observar que las escuelas entienden el accountability educacional de
dos formas en el marco de la Ley SEP. La primera se refiere a la
responsabilización sobre los recursos económicos que entrega la ley SEP,
proceso en el cual las escuelas se hacen cargo del aumento en los ingresos vía
subvención preferencial, rindiendo cuenta de la utilización de estos recursos en
el proceso educacional que se gestiona bajo los objetivos explicitados en sus
PM-SEP anuales que entregan al MINEDUC, cuyo monitoreo efectúa el DEM de
Huechuraba contrastando las solicitudes de recursos efectuadas por cada
colegio y los objetivos de los PM-SEP. La segunda se vincula con la
responsabilización sobre los resultados educacionales de los colegios,
principalmente en los subsectores de Lenguaje y Matemáticas, y
fundamentalmente de los niños prioritarios en estos subsectores definidos en la
ley SEP. Esta evaluación se mide a través del SIMCE que determina la
categoría del colegio (Autónomo, Emergente, En Recuperación) y por ende si se
han cumplido los objetivos de rendimiento que el MINEDUC trazó para estos
subsectores.
Ahora bien, estos procesos de accountability/responsabilización identificados por
los colegios, en líneas gruesas contienen una mecánica distinguible en cuanto al
objeto que debe ser “rendido” o evidenciado y al tipo de evaluación que indica si
los resultados están dentro de los estándares definidos: el primer proceso se
restringe al cumplimiento de los objetivos curriculares por subsector pre-
definidos por el MINEDUC; mientras que el segundo proceso identificado se
vincula a los puntajes promedio obtenidos en el SIMCE, cuyos criterios de
avances también están delimitados por el MINEDUC. En términos más
específicos, estos procesos carecen de una orientación similar en cuanto a
65
detalle, básicamente en los ámbitos que sustentan la acción pedagógica como
es la gestión administrativa, y si se quiere mirar de forma sistémica, ambos
procesos se sustentan en la articulación de una red pública, contextualizada en
el municipio, capaz de generar todas aquellas acciones tendientes a apoyar un
macroproceso en pro de mejorar la calidad educacional que entrega cada
colegio municipalizado a los niños prioritarios que concentra. Es decir, es en la
observación sistémica en dónde se puede encontrar la relación entre el
accountability burocrático y accountability profesional, escenario en que se
inserta un macroproceso municipal, y en dónde falta mayor prolijidad en la
incorporación de elementos de responsabilización para los distintos actores que
participan en este macroproceso.
La política pública educacional ha generado un proceso de estandarización para
aportar al mejoramiento de la calidad educacional de los niños prioritarios
definido mediante la ley SEP, que condiciona la metodología de entrega de una
subvención preferencial según el diseño, desarrollo e implementación de planes
de mejoramiento en los colegios municipalizados, contrastándolo con una
evaluación estandarizada como es el SIMCE.
En lo que se refiere al supuesto de éxito de este proceso de accountability
burocrático, la aplicabilidad y sustentabilidad de esta ley SEP que otorga
mayores recursos económicos, es viable en tanto cuanto la gestión pedagógico-
administrativa de directores, jefes de UTP, docentes, administrativos, etc., sea
prudente y pertinente puesto que son ellos los que conocen los requerimientos
concretos de los niños prioritarios y su comunidad escolar. La evidencia que se
obtuvo del estudio es que, en términos de accountability burocrático, aún no es
posible verificar un cambio sustantivo en los resultados que entrega el único
mecanismo de evaluación, SIMCE, ya que la implementación de la ley de
manera rápida, carente de información y sin estrategia por parte del MINEDUC
produjo una situación de “aprender-haciendo” en ambos colegios, con resultados
dispares en la primera evaluación SIMCE (en los subsectores de Lenguaje y
66
Matemática): mientras el Colegio 1 presenta un alza en sus resultados el Colegio
2 presenta un descenso en sus puntajes entre el 2008 (año en que entra en
vigencia la ley SEP) y el 2009. Esta forma apresurada de implantar la ley
provocó que desde la perspectiva del accountability profesional se evidenciara
un desconocimiento por parte de los administradores de los colegios (incluido el
DEM) de la metodología a utilizar – PM-SEP – para garantizar la entrega de
subvención, retrasando la puesta en marcha real de los planes de mejoramiento
y saturando de información contradictoria a quienes debía ejecutar estos planes.
La preparación de los directores, jefes de UTP, docentes, DEM, entre otros para
enfrentar este nuevo escenario no fue suficiente, según la información recabada,
pero esta insuficiencia se pudo subsanar posteriormente una vez que se
entendió cabalmente cómo funcionaba la metodología propuesta por el
Ministerio, su alineación con el MBD y que existían instancias de apoyo
pedagógico y administrativo a las cuales se podía acceder para facilitar la
instalación de la ley. (Por ejemplo contratación de ATEs).
Con todo lo anterior, a tres años teóricos de la implementación de la ley SEP, es
necesario insistir que la identificación de dos procesos de responsabilización
sustentados tanto en la gestión de los nuevos recursos y al cumplimiento de
objetivos predefinidos no es suficiente, pues debe asociarse a un macroproceso
educacional. La problemática educacional de los niños prioritarios, en
condiciones de vulnerabilidad socioeconómica, no estriba tan solo en la falta de
recursos económicos de su entorno familiar o del colegio municipalizado que lo
acoge, si bien es un paso muy importante desde la óptica de intentar equiparar
las diferencias de recursos con que cuenta la educación privada versus la
educación pública, “(la) evidencia abrumadora muestra que las expansiones por
el lado de los insumos, tales como la simple expansión física de las instalaciones
educacionales y el aumento del gasto por alumno, generalmente no se traducen
en aumentos sustanciales de las competencias y logros de aprendizaje de los
alumnos” (Hanushek– Wöbman, 2008). Los niños prioritarios deben contar con
recursos adicionales y con ellos potenciar una red de apoyo multivariada, ya que
67
para resolver la cuestión de mejorar su calidad educacional es imprescindible
acometer las carencias afectivas, de expectativas, familiares, motivacionales,
entre otras. Es así como lo ha entendido el DEM de Huechuraba: utilizando los
recursos de la ley ha puesto al servicio de los colegios que administra una red
de apoyo psicosocial, entendiendo que la resolución de estas carencias facilitará
en parte el trabajo que desarrollan internamente los colegios en el plano
pedagógico. Entonces el macroproceso debe incluir los procesos que se han
identificado y también la red de apoyo que el Municipio disponga, y otros
procesos que sean necesarios según las necesidades de su comunidad.
En lo que respecta al propósito general de este estudio de caso que es
Identificar cómo entienden el accountability educacional las escuelas
municipalizadas bajo la ley SEP, considerando la relación que se produce entre
el accountability burocrático y profesional, fue necesario cumplir con cuatro
objetivos específicos: 1) revisar la conceptualización de accountability
educacional, considerando su aplicabilidad en la gestión de escuelas e impactos
en la política pública educacional; 2) describir cómo opera la Ley SEP en las
escuelas adscritas a ella, en particular qué comprensión existe de los Planes de
Mejoramiento Educativo (PM-SEP) y cómo se ha llevado a cabo su
implementación; 3) identificar los procesos de accountability que subyacen en
los PM-SEP y que vinculan la gestión pedagógica y administrativa, en una
muestra de escuelas municipalizadas en la comuna; y, 4) estudiar el grado de
implementación de los procesos de accountability que vinculan la gestión
pedagógica y administrativa en las escuelas de la muestra, en el marco de la
Ley SEP.
La revisión de la conceptualización de accountability educacional mostró que, en
relación a la Ley SEP destacaban dos tipos de rendición de cuentas: profesional
y burocrático. El accountability burocrático se plantea en el contexto de este
estudio, en tanto cuanto la política pública hacia los niños vulnerables
68
socioeconómicamente se ha estandarizado mediante la metodología planteada
en la ley SEP, explicitando la forma de monitorear y evaluar la entrega de esta
subvención. El accountability profesional se verifica en este estudio en dos
perspectivas: el cumplimiento por parte de los colegios de los objetivos
predefinidos en los PM-SEP responsabilizando a directivos y docentes de su
gestión pedagógica y administrativa; y el cumplimiento por parte de directivos y
docentes de las acciones canalizadas a través del DEM, quien monitorea la
relación del gasto de recursos versus objetivos del PM-SEP además de las
acciones complementarias a optimizar el proceso educacional de los niños
prioritarios (ejemplo: Red Psicosocial).
Los planes de mejoramiento (PM-SEP) de las escuelas plasman la orientación
que planean seguir las escuelas al implementar la SEP. Los resultados de esta
investigación muestran que la implementación de la ley SEP fue compleja,
contradictoria y, a juicio de directivos y docentes de los colegios de la muestra,
un aprender-haciendo principalmente en el diseño de los planes de
mejoramiento. El cierre de técnico de este diseño, exigido por el MINEDUC fue
con un año y medio de retraso en ambos colegios, debido a: problemas en la
plataforma tecnológica del Ministerio – en donde se debe incorporar el plan de
mejora -, rechazo del plan de mejoramiento educativo y cambio en la dirección
en uno de los colegios.
Con tres años de gestión teórica en ambos colegios, la evidencia de los
testimonios de directivos y DEM manifiesta que se han incorporado como
herramienta de gestión pedagógica y administrativa los planes de mejora y que
la expectativa es optimizar la calidad educacional de los niños prioritarios. Sin
embargo existen ciertas aprehensiones relacionadas a: mayor celeridad en
plazos y obtención de materiales y recursos educativos propuestos en los PM-
SEP, los cuales necesitan de la aprobación final del DEM de la comuna; vincular
todo el proceso educacional desarrollado por los colegios, con la incorporación
de los PM-SEP, solo a un tipo de evaluación que es el SIMCE, insuficiente
69
pensando en el profundo cambio de gestión educacional que esto significa; y
generar pérdidas de matrículas municipales en tanto cuanto los colegios no
logren cumplir con sus PM-SEP lo cual significaría en términos simples no
alcanzar resultados que permitan pasar de colegio emergente a colegio
autónomo y de colegio en recuperación a colegio emergente. El punto anterior
entonces hace mucho sentido si solo se considera una única evaluación que de
cuenta de los avances educacionales que presenta el colegio y en particular los
niños prioritarios.
Dentro de la implementación de la Ley SEP se observan con fuerza elementos
de gestión pedagógica y administrativa que se vinculan. Básicamente los PM-
SEP entregan una metodología de seguimiento al colegio (consecuente con su
diagnóstico organizacional) respecto de su proceso de gestión educacional.
Obliga al establecimiento a vincular eficiente y eficazmente los recursos de la
subvención a los objetivos planteados en los PM-SEP. Pero en el diseño de
estos PM-SEP existe una definición mucho más acabada y predefinida de
aquellos objetivos vinculados a la gestión pedagógica, emanados desde el
Ministerio, lo cual predispone los enfoques de la gestión que desarrollen
directivos y docentes en los colegios. La gestión administrativa se vincula
principalmente al manejo de los dineros de la subvención para alcanzar las
metas por subsector, cuya discrecionalidad está en manos del director del
establecimiento, previo monitoreo del DEM de la comuna. Por lo tanto, los
procesos de accountability en enmarcan en: alcanzar las metas por subsector
predefinidas por el Ministerio, que como consecuencia deberían mejorar la
calidad educacional y avances en el aprendizaje de los niños prioritarios; y el
uso responsable y justificado de los recursos económicos de la subvención por
parte del director.
Las escuelas bajo estudio mostraron un grado todavía parcial de implementación
de procesos de accountability que vinculan la gestión pedagógica y
administrativa. Considerando los análisis anteriores, es posible enfatizar que los
70
establecimientos entienden que la gestión administrativa apoya la gestión
pedagógica, que es en donde se focalizan los esfuerzos para cumplir los
objetivos predefinidos por el Ministerio. Esto si bien tiene lógica entendiendo el
objetivo trascendental de todo el articulado de la ley es mejorar la calidad
educacional de los niños prioritarios, aún su grado de implementación presenta
inmadurez en temas como: apoyar técnicamente monitoreos de cumplimiento de
objetivos internos en relación a costos financieras; definición de por ejemplo,
manuales de procedimientos que complementan una administración por
objetivos; y comprender por parte de los establecimientos y del Ministerio que
existe un macroproceso al objetivo fundamental de la ley, lo cual exige pensar
en mecanismos de evaluación y responsabilización complementarios al SIMCE.
Cabe destacar que aún la implementación y puesta en marcha real de la ley
SEP, al menos en la comuna de estudio, se encuentra en una fase aún
introductoria, considerando el atraso de ambos establecimientos en cerrar
técnicamente sus planes, y que efectivamente los dineros asociados a la
subvención recién ingresaron a partir del año 2009. Lo anterior, sin contar con
que la primera evaluación SIMCE que incorpora la ley efectuada el 2009 entregó
datos aún dispersos y no concluyentes.
71
2. Recomendaciones
Las recomendaciones que surgen de este estudio pueden ubicarse en tres
grandes ámbitos: la política educativa, la gestión escolar y la gestión municipal.
Enseguida se presentan dichas recomendaciones, las cuales mantienen un
énfasis en los procesos de accountability de la Ley SEP y recogen elementos más
generales para mejorar este tipo de políticas y su implementación.
A nivel de política educativa, la trascendencia de las políticas públicas en áreas de
alta complejidad e importancia como lo es la educación obliga que las leyes sobre
esta materia sean: consensuadas transversalmente por todo el espectro político
representativo; evaluadas en su mérito y no tan solo en su oportunidad o tempo
político; implementadas con la seguridad de que existe un plan profundamente
detallado para su puesta en marcha sin caer en las improvisaciones; permitir un
avance, una continuidad en el mejoramiento del sistema educacional que no
signifiquen medidas paliativas, un gasto sin retorno en el presupuesto; y
desarrollar la capacidad institucional para monitorear, evaluar y optimizar las
políticas públicas impulsadas. Ante la evidencia de los datos de este estudio, las
principales carencias de la puesta en marcha de esta ley gravitó en dos causas
esenciales: la imprudente velocidad de iniciar la implementación total en menos de
dos meses y la falta de planificación, inducción y comunicación desde el
Ministerio hacia los colegios y Corporaciones Municipales de Educación. Por lo
tanto, se hace evidente que ante un escenario nacional e internacional que exige
imperiosamente mejoras en la calidad de nuestra educación, con una atención
especial hacia aquellos sectores vulnerables que no compiten en las mismas
condiciones que el promedio de nuestros estudiantes, la formación y aplicación de
políticas públicas debe ceñirse a procedimientos concienzudos, ponderados y de
comunicación planificada. El éxito o fracaso de las políticas públicas no pasa por
el espíritu, la intención que las inspira, sino por el equilibrio entre lógica y
oportunidad de implementación con que opere su inserción en las temáticas que
aborden.
72
En cuanto a la gestión municipal y de escuelas, los procesos de
responsabilización en la materia que aborda la ley SEP necesitan que los actores
entiendan el macroproceso que aborda la problemática de los niños prioritarios. Si
bien es cierto que la ley SEP permite montos de asignación adicionales que
pretenden equilibrar las condiciones de los niños prioritarios y guía la acción de los
establecimientos condicionando la continuidad en la entrega de estos aportes al
cumplimiento de objetivos predefinidos en subsectores del aprendizaje, por si
mismo este marco no será capaz de solucionar las dificultades del sector de niños
prioritarios. Más aún, definir solo al SIMCE como la evaluación que discrimina
mantener la subvención y categoría del colegio, es insuficiente. Tal como se
observó en el estudio, y como se ha abordado por parte del DEM y colegios de la
comuna de Huechuraba, las medidas correctivas deben abordar aspectos extra-
educacionales, que en ocasiones son las causas primigenias de los problemas de
aprendizaje de niños vulnerables. Por lo tanto es labor del Ministerio en conjunto
con el DEM articular un entendimiento sistémico del escenario que enfrentan los
niños prioritarios, para así complementar los objetivos que solo se centran en el
aprendizaje, obligando a los establecimientos educacionales a trabajar de forma
más integrada con otras instituciones del Estado y del Municipio, y complementar
el tipo de evaluaciones que indiquen los grados de avance de este sector de
estudiantes. El mejor ejemplo del estudio estriba en el apoyo que el DEM de
Huechuraba canaliza entre los establecimientos con la red de ayuda psicosocial,
generando una instancia de análisis más profundo de las causas de deserción
escolar, bajos rendimientos, problemas conductuales entre otros. es labor de los
directivos, docentes y Corporaciones Municipales de educación trabajar en el
descubrimiento de aquellas causas que impiden un impacto mucho más potente
del proceso educacional, considerando el contexto de la comuna, y
responsabilizándose ante la comunidad escolar, que como se expresó
anteriormente, son también causa del rendimiento de los niños vulnerables, puesto
que la investigación también ha revelado que los padres de bajo nivel
sociocultural enfrentan importantes obstáculos para apoyar el desarrollo
académico de sus hijos (Treviño E, Treviño K., Ordenes 2009, citando a Navarro,
73
2004). Esto significa que desde el accountability profesional debe impulsarse
mejoras en los marcos tanto de objetivos, monitoreo y evaluación predefinidos por
la institucionalidad estatal. Esta relación llevada a un ideal, necesariamente
generaría criterios de mejoramiento continuo, trazabilidad en la gestión de políticas
públicas y sustentabilidad en los procesos de calidad educacional.
Finalmente el desafío que propone la inserción de la Ley SEP en el marco del
desarrollo de mejores procesos de accountability debe facilitar la evidencia de
mejores prácticas burocráticas y profesionales por parte de quienes conducen y
aplican políticas educacionales. La escuela es la unidad fundamental para generar
procesos de responsabilización de cuentas puesto que en ella se efectúa
actualmente el proceso de enseñar y aprender (Elmore 2000). Para ello se
conjugan tres procesos esenciales: expectativas sobre el rol de profesores,
estudiantes y directores; responsabilizarse por el trabajo que desarrolla cada uno
de ellos; y monitorear los resultados de la ejecución del rol asignado con una
perspectiva de apoyo al cumplimiento de las expectativas (Elmore 2010). Es
necesario entonces que esta unidad se desarrolle como una organización de
aprendizaje, misión que solo conseguirá en la medida en que la comunidad
escolar se retroalimente, busque avanzar sistemáticamente en la resolución de
sus problemas, configure una estrategia para abordar nuevas problemáticas, y
desarrolle nuevas destrezas, capacidades, conocimientos y culturas. Debe existir
una comunidad de práctica reflexiva y responsable, transformando la información y
sus sistemas de rendición de cuentas en aprendizaje institucional, cuyo
posibilitando las acciones que lleven al éxito académico de los estudiantes.
74
Anexo 1: Pauta de Preguntas
1 ¿De qué forma orientó el Ministerio a su escuela en el entendimiento de la Ley SEP/PM- SEP?
2 ¿De qué forma orientó el Ministerio al DEM en el entendimiento de la Ley SEP/PM- SEP?
3 ¿Cómo percibió la implementación de la Ley SEP/PM-SEP? Difícil Normal Fácil
3.1 Causas de la Difícil/Normal/Fácil implementación
4 ¿Qué tipo de inquietudes/resistencias manifestaron directivos/docentes al incorporar la Ley/SEP?
5 ¿Cómo se llevaron a cabo las etapas que contempla la Ley SEP en su escuela/comuna?
6 Considerando el objetivo de la Ley, ¿Cuál ha sido el énfasis de su gestión? ¿Administrativa ó Pedagógica?
6.1 DEM 6.2 Escuelas
7 ¿Se desarrolla un proceso de monitoreo de los avances/cumplimiento de los planes? SI NO
7.1 ¿Cuál es el procedimiento de monitoreo? (SI, respuesta pregunta 7)
8 ¿El SIMCE es un buen indicador para el evaluar la calidad del aprendizaje, considerando la implementación de la Ley SEP?
9 ¿Qué procesos de responsabilización realiza en relación a sus planes de mejoramiento?
9.1 Con sus grupos de interés (apoderados/alumnos) 9.2 Con ente fiscalizador (DEM)
10 Qué participación han tenido los apoderados en como grupo de interés y como "contralor" de los PM-SEP
11 Las bases de competencias profesionales fueron las indicadas para afrontar este proceso de implementación
12 ¿Qué consideraciones ve ud. entre la gestión administrativa y gestión pedagógica?
13 ¿Ha utilizado una ATE en este proceso de implementación de la SEP?
13.1 ¿Cuál ha sido su percepción en cuanto al trabajo desarrollado?
14 ¿Cuál es su percepción del impacto de la Ley SEP?
75
Referencias Bibliográficas
Bellei, C., Muñoz, G., Pérez, L., & Raczynski, D. (2004). ¿Quién dijo que no se
puede? Escuelas efectivas en sectores de pobreza. Santiago, Chile: UNICEF - Ministerio de Educación de Chile.
Brunner, José Joaquín – Peña, Carlos (2007); “La reforma al sistema escolar:
aportes para el debate”; Universidad Diego Portales – Universidad Adolfo Ibañez; Ediciones UDP; Santiago.
Corvalán, Javier – Mc Meekin, Robert (2006); “Accountability educacional:
posibilidades y desafíos para America Latina a partir de la experiencia Internacional”; PREAL – CIDE; Santiago.
Darling- Hamond, Linda (1999); “Teacher Quality and Student Achievement:A
Review of State Policy Evidence”; Center for the Study of Teaching and Policy; Universtiy of Washington
Darling- Hamond, Linda; Ascher Carol (1991); Creating Accountability in Big City
Schools Systems; National Center for Reestructing Education, School and teaching; New York.
Darling-Hammond, Linda (2004); “Estándares, Accountability y Reforma Escolar”,
Teachers College Record, Volume 106, Number 6. Elacqua, Gregory – Mosqueira, Úrsula – Santos, Humberto (2009); “La toma de
decisiones de un sostenedor: Análisis a partir de la Ley SEP”; En Foco 1 - Educación, CPCE - Expansiva Universidad Diego Portales; Santiago.
Elmore, Richard (2000); “Building a New Structure For School Leadership”; The
Albert Shanker Institute; Washington. Elmore, Richard (2010); “Apuntes Tercera Conferencia Magistral Liderazgo
Educativo”; Fundación Chile; Santiago – Chile. Hanushek, Eric A. – Wöbman, Ludger (2007); “Calidad de la Educación y
Crecimiento Económico”; Documentos N°39 PREAL; Banco Mundial.
76
Marcel, Mario; Raczynski, Dagmar (2009); “La Asignatura Pendiente, claves para
la revalidación de la educación pública de gestión local en Chile”, Cieplan, Chile.
MINEDUC (Agosto 2008); Ley General de Educación N°20.370. MINEDUC (Enero 2008); Ley de Subvención Escolar Preferencial N°20.248. MINEDUC (2005); “Marco para la buena Dirección, Criterios para el Desarrollo
Profesional y Evaluación del Desempeño”; Santiago - Chile OCDE (2010); “Síntesis: Estudio Económico de Chile 2010”. Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal (2010); Huechuraba. Stecher, Brian; Sheila, Nataraj (2004); “Organizational Improvement and
Accountability Lessons For Education From Other Sectors”; Chapter One; RAND Corporation; Pittsburgh.
Treviño, Ernesto; Thieme, Claudio (2010); “School choice in urban Santiago
Chile: Parents want better quality, but they cannot get it”; ScholarOne Manuscripts.
Treviño, Ernesto – Órdenes, Miguel – Treviño, Karina (2009); “¿Cómo los planes
de Mejoramiento Educativo SEP pueden ayudar a mejorar los aprendizajes?”; En Foco 2 - Educación, CPCE - Expansiva Universidad Diego Portales; Santiago.
