TITULACIÓN EN ISLAS Y COSTAS

Publio Ricardo Cortés C.Director de Catastro-MEF

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ESQUEMA:

• Aclaraciones Previas.

• Nuestros problemas con la Ley 23 de 2009.

• Visión de SOLUCIÓN a la Titulación en Costas.

• Visión de SOLUCIÓN a la Titulación en Islas.

• Reflexiones Finales.

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Aclaraciones Previas

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Primera Aclaración: ESTAMOS A FAVOR DE

LOS DERECHOS POSESORIOS. • Para mejorar los canales de comunicación, es importante

resaltar que al MEF le interesa titular con base en los derechos posesorios.

• A nivel personal, quien les habla le debe mucho a los derechos posesorios, base de la movilidad social de mi familia desde mis orígenes campesinos.

• No puedo más que estar a favor de la atención especial de estos derechos. En ese punto tenemos consenso.

• Lo anterior no significa que todos tengamos el mismo enfoque del marco constitucional que aplica al tema.

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• En nuestra visión: los bienes sujetos a derechos posesorios son del Estado, pero quien acredite la posesión tiene un privilegio legítimo de adquirirlos por sobre los demás.

• Dicho lo anterior, es importante resaltar que el Estado, como dueño-vendedor, puede fijar los precios de venta de los bienes objeto de los derechos posesorios o incluso traspasarlos de forma gratuita, de acuerdo a una política pública que proteja el interés público y promueva la inversión.

• Desde esa óptica, el Estado puede también rebajar del precio, parte de los desembolsos previos que el inversionista haya hecho, en aquellos casos donde existe una inversión prometedora y sostenible en empleos y a la vez respetuosa del medio ambiente.

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• Es decir: SI EL ESTADO FIJA UN PRECIO JUSTO PARA TODOS, SE SOLUCIONA EL PROBLEMA Y A LA MAYORÍA LE PARECERÁ INTRACENDENTE LA BASE FILOSÓFICA DEL TÍTULO.

• El anterior enfoque pragmático, no excluye la necesidad de que el Derecho Posesorio DEBE SER PROBADO.

• La ACREDITACIÓN EFECTIVA del Derecho Posesorio es MUY RELEVANTE…. Porque la titulación basada en supuestos Derechos Posesorios NO PROBADOS o con PRUEBAS FALSAS, sería un fraude contra el Estado, sea cual sea nuestra perspectiva filosófica sobre el origen del título.

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Segunda Aclaración: HAY QUE SUPERAR LA ETAPA DE FIJACIÓN DE VALOR, CASO POR CASO, POR

AVALÚO DE CATASTRO Y CONTRALORÍA

• El sistema de avalúo del bien, caso por caso, por Catastro y Contraloría, COLAPSÓ.

• Es demorado y caldo de cultivo para la corrupción.• Debemos establecer una tabla de precios prevista de

antemano, por metro cuadrado, por región, válida por un tiempo razonable y con la flexibilidad para actualizarla.

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Tercera Aclaración: EL PRECIO JUSTO NO ES NECESARIAMENTE EL PRECIO DE MERCADO

• No es justo que el Estado venda a precios irrisorios equivalentes a fracciones de centavo el metro cuadrado.

• Pero al momento de fijar el precio, el Estado también debe considerar poner su parte, sobre todo en aquellos casos de inversión generadora de empleos, tomando en cuenta de alguna forma los desembolsos probados que el inversionista haya realizado.

• Deben considerarse los parámetros para titulaciones GRATUITAS de interés social a lugareños.

• La existencia o no de infraestructura pública, también debe ser valorada.

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• EN SÍNTESIS: el precio justo no puede ser ni el extremo de las fracciones de centavo por metro cuadrado de la Ley 23, ni tampoco el extremo del valor de mercado que haga inviable la inversión.

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Cuarta Aclaración: HAY QUE HACER LOS CAMBIOS YA, SIN ESPERAR EL FALLO SOBRE LEY 23

• Sabemos que existe un proceso de inconstitucionalidad ante la Corte, contra los 4 primeros artículos de la Ley 23, el cual tiene un proyecto de sentencia (según han informado medios escritos).

• El ritmo que lleve ese proceso no detendrá las acciones del Gobierno para enfrentar el tema de la titulación.

• Sin embargo, la existencia de ese proceso, sí nos pone ante el riesgo real de que cualquier implementación de la Ley 23, tal cual está, podría ser afectada a medio camino, en el evento de una sentencia que declare la inconstitucionalidad.

• Lo prudente es afrontar de inmediato los cambios legislativos, para pasar a la acción, sorteando de antemano cualquier posible nueva violación de la Constitución.

Nuestros Problemas con la Ley 23

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• Mezcla el tema de las costas con el de las islas, a pesar de que el marco constitucional es diferente en cada caso.

• Según la CP, en el caso de las costas, basta con una definición clara en la Ley sobre lo que son “las playas y riberas de las mismas” que son inadjudicables, pero se pueden concesionar. Fuera de allí, todo el resto de la costa se puede titular, a menos que la Ley establezca otra franja de uso público (Art. 258 (1) (4) CP).

• Sin embargo, en el caso del territorio insular es diferente: excluida el área de uso público, el resto del “territorio insular solo podrá enajenarse para fines específicos de desarrollo del país”, “cuando no sea área estratégica o de programa gubernamental”, siempre que “sea declarada de desarrollo especial y se dicte legislación para su aprovechamiento”. (Art. 291, CP).

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• Ficticiamente, la Ley 23 considera que la titulación masiva del territorio insular es “un fin específico de desarrollo del país” y que cumple el estandar de ser una “legislación de aprovechamiento”. No compartimos esa idea.

• En el país tenemos ejemplos de legislación con fines específicos de desarrollo: Aéreas Revertidas; Ley 8 de 1994 sobre incentivos al turismo; Ley 2 de 2006 sobre concesiones y enajenación de territorio insular para proyectos turísticos.

• Todas esas leyes se caracterizan porque el interés general está por encima del particular, sin desconocer el particular. El interés general se manifiesta mediante un plan global de explotación de ciertas áreas con vocación para el desarrollo, con la participación esencial de los inversionistas y residentes.

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• En materia de desarrollo del país para el territorio insular, la Ley 23 no tiene esa visión global de desarrollo que exige la Constitución. Sin embargo, creemos que ese objetivo es perfectamente realizable con creatividad, permitiendo la titulación.

• En costas, el tema es más sencillo: mejorar la definición de ribera de mar de la Ley 23, para saber con claridad lo que se puede titular y lo que solo es objeto de concesión.

• La Ley 23 no diferencia entre el lugareño y el comprador de grandes extensiones de tierra, cuando la política de precios debiera ser diferente en ambos casos, para evitar la especulación.

• Por ello es que los ciudadanos observan con preocupación la posibilidad de que el Estado venda a fracciones de centavo por metro cuadrado, valiosas extensiones de territorio costero.

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• Todos coincidimos en que existe un claro derecho posesorio cuando se prueba la ocupación agrícola, de residencia, para actividades pesqueras y negocios turísticos.

• Pero la Posesión Ambiental que menciona la Ley 23 merece una mejor definición. En caso de un predio ocupado para reforestación parece clara, pero vale la pena precisar mejor el concepto.

• La Ley 23 permite la titulación basada en los derechos posesorios en aéreas no costeras, ni insulares (si no tienen vocación agropecuaria le corresponden al MEF), pero fija precios solo para costas e islas.

• La Ley 23 no tiene un manejo tributario claro: las grandes transacciones de venta de derechos posesorios no tributan, y el impuesto a la ganancia ocasional que se estableció para la primera venta del título es exagerado y fácilmente eludible.

Visión de SOLUCIÓN a la Titulación en Costas.

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• Nueva legislación que supere los problemas de la Ley 23, tomando en cuenta parámetros como los que siguen:

• Se debe definir con claridad la anchura de la playa, de la ribera de mar y cualquier otra zona de uso público que el legislador quiera incluir.

• Se debe definir con claridad la anchura de la franja de costa que será objeto de titulación por el MEF.

• Se le debe dar flexibilidad a la autoridad administrativa para regular el tema, en aquellos lugares que sea imposible cumplir con las reglas generales de anchura.

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• Debe incluirse titulación gratuita a las personas naturales que son lugareños, bajo ciertos parámetros. Contemplándose gratuidad en el Registro Público y sobre cualquier derecho que se deba pagar a las entidades públicas.

• Deben fijarse los precios de acuerdo a tablas establecidas por el Estado, por sectores y provincias del país, válidas por un tiempo razonable.

• Se debe establecer que tanto la titulación gratuita como la tabla de precios, sea aplicable a todos los lugares de competencia del MEF (no solo a las costas e islas).

• Se debieran incluir normas tributarias más claras aplicables al tema.

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• Debemos contemplar la posibilidad de que se reconozca en el precio de la titulación basada en derechos posesorios derivados, una parte de la inversión ya realizada por el emprendedor que desarrollará proyectos que generen empleos.

• Deben permitirse las titulaciones sobre bienes inmuebles del Estado, que no estén basadas en derechos posesorios, por contratación directa, cuando hay un único oferente, de acuerdo a la misma tabla de precios ya mencionada.

• Deben establecerse reglas de aplicación de la Ley en el tiempo, de tal modo que las titulaciones en trámite, también queden sujetas a los precios de las tablas de valores que se establezcan con la nueva legislación.

Visión de SOLUCIÓN a la Titulación en Islas

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• Tal como hemos mencionado, el marco constitucional establece que “el territorio insular solo podrá enajenarse para fines específicos de desarrollo del país”, “cuando no sea área estratégica o de programa gubernamental”, siempre que “sea declarada de desarrollo especial y se dicte legislación para su aprovechamiento”. (Art. 291, CP).

• Estamos convencidos que podremos lograr resultados, cumpliendo con el marco constitucional.

• La salida podemos encontrarla en un VERSIÓN MEJORADA del sistema de la Ley 2 de 2006, sobre Concesión y Enajenación de Islas para desarrollo turístico.

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• El esquema global de la Ley 2 cumple con el marco constitucional, en materia de enajenación de territorio insular.

• Establece un fin específico de desarrollo: Aprovechamiento Turístico.

• No pretende abarcar de un golpe todo el territorio insular, como hacía la Ley 23, sino que razonablemente delega en el Consejo de Gabinete la potestad de ir declarando áreas especiales, poco a poco, dependiendo de su atractivo turístico.

• La venta del territorio insular está ligada a un proyecto que genera empleos, bajo ciertos parámetros. El punto de vista de las Autoridades de Turismo y Ambiente es clave, todo lo cual cumple con el marco constitucional que exige una “legislación de aprovechamiento”

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• La Ley 2 permite la venta directa si el proyecto turístico se desarrolla sobre terrenos que son objeto de derechos posesorios.

• La Ley 2 NO ES PERFECTA y tiene muchos aspectos que merecen aclaraciones vía interpretación, mejor reglamentación y hasta reformas. (Por ejemplo el debate sobre si hay o no que hacer convocatoria pública en materia de concesiones).

• Sin embargo, nuestra propuesta es que usemos el ESQUEMA de la Ley 2 para cumplir el marco constitucional en materia de enajenación, pero que busquemos una solución, en lo que llamamos una “VERSIÓN MEJORADA del sistema de la Ley 2 de 2006”, el cual pasamos a explicar.

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VERSIÓN MEJORADA del sistema de la Ley 2.

Proponemos analizar este esquema en varias etapas:1. Corrección del sistema de enajenación actualmente

existente.2. Ampliación del sistema actualmente existente, para

incluir emprendimientos más pequeños en materia turística y complementarios al turismo.

3. Ampliación del sistema a otras actividades diferentes al turismo y que son propias del área, como la pesca artesanal y la explotación agropecuaria respetuosa del ambiente. … … … VEAMOS:

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1. Corrección del sistema de enajenación de islas de la Ley 2

• Me parece totalmente absurdo que solo se pueda declarar área de desarrollo especial aquellas islas que no estén urbanizadas.

• Este requisito hay que eliminarlo: Precisamente ya existen islas con cierto nivel de urbanización, donde con mayor razón es necesario titular para que los proyectos que generan empleos sigan adelante.

• La Ley no define con ningún detalle el régimen legal del derecho posesorio que permite –junto con el proyecto-- titular de forma directa: sugerimos que se establezca el mismo sistema de reglas sobre los derechos posesorios que se fije para la costa continental.

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• El precio debe fijarse por tablas preestablecidas por el Estado, con vigencia razonable, pero que permitan su actualización. No más avalúos puntuales de Catastro y Contraloría.

• A riesgo de ser sacrílego, les digo que pienso que se debe buscar la forma de evitar el Refrendo de Contraloría.

• Si estamos hablando de ventas basadas en derechos posesorios y ligadas a proyectos de inversión, donde el MEF verifica el derecho posesorio, la inversión pasa por la revisión técnica de las Autoridades de Turismo, ANAM, ARAP, AMP. ¿Para qué necesitamos otra revisión más de la Contraloría que atrasa la inversión?

• Es mejor dejar el tema para un control posterior, que la Contraloría puede ejercer cuando lo estime prudente.

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2. Ampliación del sistema de enajenación de islas de la Ley 2, para incluir a los pequeños

• En el sistema actual de enajenación de islas de la Ley 2, se puede titular basado en los derechos posesorios y con vinculación a un proyecto turístico, solamente en aquellos casos en que se trata de una inversión de “impacto económico” y que “garantice la generación de un número significativo de empleos para el área”.

• De esta forma, solamente los grandes pueden titular.

• Proponemos que el estándar se reduzca, para que también puedan presentar proyectos y titular los microempresarios, la pequeña y mediana empresa y las Cooperativas.

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• Los proyectos no solo deberían ser turísticos, per se, sino que también complementarios al turismo, lo cual amplia el marco de impacto social.

• Pensemos en: terreno para taller de reparación botes; terreno para local de alquiler de salvavidas; predio para talleres de elaboración de artesanías; terreno para construcción de kioskos pintorescos para mercados populares; terreno para local de pequeñas empresas que limpian jardines y playas; predio para taller de ebanistas que atienden a los establecimientos de alojamiento público de turistas, en fin…

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• El Estado debe proveer los mecanismos de asesorías y respaldo para que los lugareños se organicen y titulen con base en sus proyectos.

• En aquellos casos en que la actividad se realiza en la misma residencia (quizás la mayoría), el sistema de titulación sobre el predio debe aplicar exactamente igual.

• Con los más pequeños, debe existir TITULACIÓN GRATUITA, bajo ciertos parámetros, ligada a un proyecto.

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3.Ampliación del sistema de enajenación de la Ley 2 a otras actividades.

• La Ley 2 solamente posibilita la titulación basada en derechos posesorios ligada a proyectos turísticos, porque esa es la principal actividad que el Estado se ha proyectado desarrollar en islas.

• Estamos de acuerdo en que el turismo es lo esencial. Sin embargo, existen otras actividades que se desarrollan en el territorio insular y que se pueden cumplir sin afectar el turismo, tales como la pesca artesanal y la actividad agropecuaria.

• Esas actividades deberían ser también objeto de declaratoria de áreas insulares de desarrollo especial, con un régimen de aprovechamiento, que permitieran la titulación amparada en derechos posesorios.

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• Pensemos en pescadores independientes u organizados, que se dedican a pescar para vender, no necesariamente vinculados al turismo y tienen derechos posesorios.

• Igual es el caso de explotaciones agropecuarias en plena producción sobre predios con derechos posesorios, no necesariamente vinculadas al turismo, que respeten estándares ambientales y no afecten al turismo.

• Si ampliamos el concepto de declaratoria de zona insular especial a estas actividades, siempre que no afecten al turismo, el impacto social de la titulación basada en derechos posesorios en islas, será mucho mayor.

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¿Qué logramos con la VERSIÓN MEJORADA del sistema de la Ley 2?

• Titulamos en islas, respetando la Constitución. • En especial, porque la Constitución nos pide fines

específicos de desarrollo del país y una legislación de aprovechamiento. Ese parámetro lo podemos cumplir, a la vez que posibilitamos la titulación basada en derechos posesorios.

• Está claro que esos fines de aprovechamiento económico pueden ser varios, no solo turismo. Pero pensamos que la visión más atinada de desarrollo coloca al turismo como la actividad esencial.

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• Lo anterior no impide que por Ley se puedan reconocer otras actividades económicas en territorio insular, que permitan declarar parte del territorio como “zona de desarrollo especial”, por ejemplo para pesca artesanal o explotación agropecuaria. Superado ese requisito, queda abierto el camino para titular los derechos posesorios.

• Al incluir a las microempresas, mediana, pequeña empresa y Cooperativas, incentivamos a los pequeños empresarios, que son parte esencial de nuestra economía de mercado.

• Por esta vía, conseguimos que muchos lugareños pasen de la informalidad a la formalidad, área donde el Estado los puede apoyar con mayor eficacia.

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• Los cambios propuestos producen mayor claridad y agilidad en el trámite para los inversionistas que quieren titular en islas para desarrollar proyectos turísticos.

• En suma: por esta vía de acción, enriquecida con las ideas de todos, en un debate nacional de altura, consideramos que logramos ampliar enormemente la cobertura de la titulación de los derechos posesorios en territorio insular, dentro del marco constitucional.

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• ¿Resolvemos todos los casos por esta vía? • No necesariamente. Siempre existirán personas que

aleguen tener derechos posesorios en islas, que manifiesten que no encajan en ninguno de los supuestos ya mencionados que permiten la titulación, a pesar de las ampliaciones importantes que estamos proponiendo.

• En nuestra hipótesis esas personas serán la minoría. Pero entre todos tenemos que seguir desarrollando ideas para atender ese sector, dentro del marco de la Constitución.

Reflexiones Finales.

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• Próximamente el Gobierno Nacional estará presentando un Proyecto de Ley para regular el tema de la titulación en Islas y Costas.

• Esperamos que ello inicie un debate de altura donde todas las ideas sean consideradas con respeto.

• Nuestra visión es la búsqueda de soluciones prácticas, pero respetando siempre el marco de la Constitución.

• Al final del camino la Asamblea Nacional tendrá la última palabra y en el MEF aplicaremos la Ley, tal cual resulte aprobada.

GRACIAS.