TIẾP CẬN TÀI CHÍNH CỦA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG · 2018. 5. 4. · chính quyền trung...

131

CHƯƠNG 5

TIẾP CẬN TÀI CHÍNH

CỦA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG

TÓM TẮT

Các số liệu giai đoạn 2010-2016 và ước 2017 được dùng để phân tích tình hình tài

chính cũng như cách thức chính quyền trung ương tại Việt Nam tìm kiếm các nguồn tài

trợ cho nhu cầu chi khu vực nhà nước ngày càng gia tăng và cạnh tranh lẫn nhau. Qua

phân tích, bức tranh tài chính Chính phủ cho thấy những nét nổi bật như: thu ngân sách

nhà nước từ nội địa tăng dần về tỷ trọng, thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh

nghiệp là hai khoản thu lớn nhất, áp lực thuế nặng hơn trên phạm vi toàn xã hội, nợ công

chủ yếu là nợ ngoài nước và tỷ lệ nợ công so với GDP tiến gần đến ngưỡng đỉnh cho phép

của Quốc hội, chi thường xuyên của ngân sách nhà nước tăng nhanh, chi đầu tư công nói

chung và đầu tư công nói riêng trong các dự án thuộc ngành Công-Thương thất thoát

nhiều chục nghìn tỷ đồng1, thâm hụt ngân sách sau nhiều năm dai dẳng ở mức cao đã

giảm còn 3,5% GDP năm 2017.

Nội dung chương gồm bốn phần. Phần Một trình bày tình hình tài chính các quốc gia

trong khu vực ASEAN và thế giới giới nhằm phục vụ đối chiếu, so sánh (benchmarking)

với tài chính Chính phủ Việt Nam. Phần Hai mô tả tài chính và tiếp cận tài chính của

chính quyền trung ương. Phần Ba thảo luận về rủi ro tài khóa. Phần Bốn trình bày khuyến

nghị về mặt chính sách để việc tiếp cận tài chính của Chính phủ trở nên bền vững và hiệu

quả hơn.

5.1. SƠ LƯỢC TÀI TRỢ CHÍNH PHỦ TRONG KHU VỰC ASEAN VÀ THẾ GIỚI

5.1.1. Thu từ thuế

Xét trên phạm vi toàn cầu, thuế vẫn là một công cụ tạo ra nguồn tài trợ chủ yếu cho

khu vực nhà nước. Tỷ lệ tổng thu từ thuế so với GDP (không bao gồm các khoản thu khác

và phí) trong khối các quốc gia ASEAN thì Việt Nam có tỷ lệ cao nhất (trung bình giai

đoạn từ 2010 đến 2015 là 21,25%). Tỷ lệ này thấp nhất tại Indonesia và Cambodia với

con số trung bình giai đoạn 2010 - 2015 là 10,99% và 11,98% (xem Hình 5.1). 1 Tổng mức đầu tư ban đầu của 12 dự án hơn 43.673 tỷ đồng, sau đó phê duyệt điều chỉnh tăng lên 63.610 tỷ đồng;

trong đó vốn vay là 47.451 tỷ đồng (chiếm 74,6%), vốn chủ sở hữu 14.350 tỷ đồng (chiếm 22,5%), còn lại là các nguồn khác. Trong số vốn vay, các ngân hàng trong nước có 41.801 tỷ đồng, Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB) có 16.858 tỷ đồng... Tổng lỗ lũy kế của 10 nhà máy đến ngày 31-12-2016 là 16.126 tỷ đồng, trên tổng vốn chủ sở hữu còn lại là 3.985 tỷ đồng; tổng tài sản của 12 dự án là 57.679 tỷ đồng; tổng nợ phải trả là 55.063 tỷ đồng, trong đó nợ phải trả VDB là 10.633 tỷ đồng và nợ bảo lãnh Chính phủ là 4.299 tỷ đồng. (Nguồn: Bộ Công Thương, 2017).

132

Hình 5.1. Tỷ lệ thu thuế trên GDP của các quốc gia ASEAN (%)

Nguồn: World Bank và tính toán của nhóm tác giả dựa trên số liệu của Tổng cục Thống kê

Dựa vào cơ sở tính thuế (tax base), hệ thống thuế ở hầu hết các quốc gia đều gồm ba

nhóm chính: (1) nhóm thuế đánh vào thu nhập; (2) nhóm thuế dựa trên cơ sở tiêu dùng

hay đánh vào hàng hóa, dịch vụ; và (3) nhóm thuế điều tiết tài sản cá nhân. Tỷ trọng của

ba nhóm này các quốc gia khu vực ASEAN được thể hiện lần lượt qua Bảng 5.1, Bảng

5.2 và Bảng 5.3 dưới đây.

Bảng 5.1. Thu từ thuế thu nhập2 so với tổng thu

Quốc Gia 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Trung bình

Indonesia 33.30 37.42 35.88 35.62 34.76 35.20 35.25 39.99 35.93

Cambodia 10.55 11.38 10.30 12.19 12.16 14.23 15.22 18.68 13.09

Lao PDR 21.74 21.49 13.39 15.83 17.60 16.38 12.53 9.35 16.04

Malaysia 48.12 46.03 45.59 51.15 52.04 52.01 52.86 46.36 49.27

Philippines 41.12 38.77 40.50 42.07 42.08 41.93 41.16 41.34 41.12

Singapore 34.43 35.67 33.99 34.36 34.72 33.13 33.26 32.65 34.03

Thailand 38.97 37.84 33.22 38.02 36.86 35.87 34.62 31.64 35.88

Vietnam 37.77 30.46 32.58 35.13 37.90 35.51 34.89

United Kingdom 39.98 38.49 37.47 36.65 35.60 35.39 34.90 35.41 36.74

United States 46.26 40.29 42.42 46.18 46.91 47.02 47.72 49.09 45.74

OECD - Average 35.66 33.47 33.20 33.52 33.67 33.76 33.69 .. 33.86

Nguồn: State.OECD.org

2 Thu nhập nói ở đây bao gồm thu nhập, lợi tức và thặng dư vốn (income, profits and capital gains).

133

Bảng 5.1 cho thấy tỷ lệ thuế thu nhập so với tổng thu, đây là nguồn thu và cũng là

nguồn tài trợ chi tiêu quan trọng nhất của các quốc gia. Tỷ lệ này trung bình các quốc gia

OECD là 33,86%; của Mỹ và Anh lần lượt là 45,74% và 36,74% cao hơn mức trung bình

các quốc gia OECD. Tỷ lệ này cao nhất trong khối các quốc gia ASEAN là Malaysia với

49,7%, tiếp theo là Philippines có tỷ lệ 41,12%. Thấp nhất là Campuchia có tỷ lệ 13,09%,

tỷ lệ này của Việt Nam là 34,89%.

Bảng 5.2. Tỷ lệ thu từ thuế hàng hóa, dịch vụ trên tổng thu

Quốc gia 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Trung bình

United Kingdom

28.90 29.12 30.87 32.53 32.95 32.95 33.22 32.94 31.68

United States 17.11 18.42 18.33 18.51 18.37 17.59 17.40 16.81 17.82

OECD - Average

31.64 32.31 32.94 32.68 32.56 32.41 32.55 .. 32.44

Indonesia 27.15 30.19 30.63 29.31 32.33 34.28 34.06 37.77 31.97

Cambodia 41.67 35.47 35.29 39.28 35.36 38.05 42.04 45.57 39.09

Lao PDR 42.95 45.77 41.98 41.84 40.72 41.74 45.71 45.61 43.29

Malaysia 15.86 15.67 16.74 15.39 14.65 14.52 14.91 22.78 16.31

Philippines 21.41 24.99 24.36 22.67 23.91 25.73 25.30 25.77 24.27

Singapore 21.74 26.21 26.20 25.27 23.72 23.72 23.57 23.17 24.20

Thailand 36.86 38.25 40.22 39.45 39.10 43.04 41.79 42.88 40.20

Vietnam 37.81 40.29 43.08 43.23 39.23 40.18 45,55 42,21 41.44

Nguồn: State.OECD.org và tính toán của nhóm tác giả dựa trên số liệu của Bộ Tài chính

Thuế hàng hóa và dịch vụ là nhóm thuế gián thu gồm những sắc thuế điển hình như thuế giá trị gia tăng còn được gọi với tên khác là thuế hàng hóa, dịch vụ (Goods & Services Tax, GST), thuế tiêu thụ đặc biệt hay thuế hàng hóa đặc biệt (Excise Tax) và thuế nhập khẩu. Đối tượng chịu thuế giá trị gia tăng hay thuế hàng hóa, dịch vụ khá tương đồng ở các quốc gia bởi tính phổ thông của loại thuế này. Tuy nhiên, đối tượng chịu thuế tiêu thụ đặc biệt ngoài rượu, bia, thuốc lá và sòng bài, các mặt hàng còn lại có sự khác biệt tương đối lớn giữa các nước, nhóm nước, tùy thuộc vào phong tục, tập quán, lối sống, văn hóa của mỗi quốc gia. Nhiều nước, chứ không phải tất cả, đánh thuế tiêu thụ đặc biệt đối với nước ngọt có ga không cồn vì cho rằng loại đồ uống này có chứa đường, hương liệu, chất bảo quản… gây hại sức khỏe con người (nguy cơ béo phì, tiểu đường, bệnh về đường tiêu hóa, răng miệng, bệnh gút,…). Tiêu biểu trong khu vực ASEAN có Thái Lan, Lào và Campuchia đã sử dụng thuế này. Một số nước ASEAN khác cũng đang xem xét áp dụng thuế đó như: Myanmar, Philippines, Indonesia. Việt Nam chưa đưa nước ngọt vào diện chịu thuế tiêu thụ đặc biệt, nhưng lại đưa vào diện chịu thuế các mặt hàng điều hòa nhiệt độ công suất dưới 90.000 BTU, bài lá, vàng mã, xe gắn máy công suất trên 125 cm3, dịch vụ karaoke, massage, golf.

134

Tỷ trọng thuế hàng hóa, dịch vụ trong tổng thuế ở các quốc gia ASEAN thấp nhất là

Malaysia (16,31%) và Singapore (24,2%) trong khi các quốc gia như Việt Nam,

Campuchia, Lào và Thái Lan đều xấp xỉ và trên 40%. Tỷ lệ này ở Mỹ khá thấp (trung

bình 17,82%) so với mức trung bình chung của OECD (32,44%). Tỷ trọng cao của hệ

thống thuế gián thu trong tổng thuế phần nào phản ánh sự chệch khỏi nguyên tắc “Thuế

thu theo khả năng tài chính”.

Nếu thuế đánh vào thu nhập và thuế đánh vào tiêu dùng phổ biến ở hầu hết mọi quốc

gia thì thuế đánh vào tài sản cá nhân ít được áp dụng hơn. Đất nước điển hình đánh thuế

tài sản cá nhân là Mỹ và Anh. Tỷ trọng thuế từ tài sản trong tổng thuế cũng là một con số

đáng kể (trên 10%).

Bảng 5.3. Thuế tài sản so với tổng thuế (%)

Quốc gia 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

United Kingdom 11.6 12.2 12.1 11.6 11.9 12.4 12.7 12.5

United States 12.0 14.1 13.1 12.4 12.0 11.3 10.8 10.4

OECD - Average 5.3 5.5 5.5 5.5 5.5 5.6 5.6 ..

Nguồn: State.OECD.org

Ở Việt Nam mới có các loại thuế đánh vào công sản như: thuế sử dụng đất nông

nghiệp, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, thuế tài nguyên, thuế bảo vệ môi trường, mà

chưa có thuế đánh vào tài sản cá nhân. Tại Kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa 14 tháng 11 năm

2017, Quốc hội đã thông qua nghị quyết trao thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát

triển cho Thành phố Hồ Chí Minh trong đó có đề xuất thí điểm thuế tài sản cá nhân trước

mắt là nhà ở và đất ở.

5.1.2. Vay nợ

Bên cạnh thuế, công cụ thứ hai là vay nợ nội địa và ngoài nước. Tại ASEAN, tài trợ

thâm hụt ngân sách gồm vay nợ thể hiện ở Bảng 5.4.

Bảng 5.4. Tài trợ thâm hụt các quốc gia ASEAN

Quốc gia Khoản mục 2012 2013 2014 2015 2016

Lao PDR

Thặng dư/thâm hụt -0,5 -5,6 -4,5 -2,7 -5,9

Vay trong nước3 17,84 18,59 23,08 26,68 25,24

Vay ngoài nước4 44,36 42,91 42,22 38,92 42,06

Cambodia

Thặng dư/thâm hụt -3,8 -2,1 -1,3 -1,6 -2,9

Vay trong nước 2,9 2,16 2,11 2,3 4,8

Vay ngoài nước 29,2 30 30,18 30,2 28,2

3 Vay trong nước: là vay trong nước của khu vực công. 4 Vay ngoài nước: là vay ngoài nước của khu vực công.

135

Việtnam

Thặng dư/thâm hụt -3,4 -6,6 -6,3 -5 -5,5

Vay trong nước 16,65 20,74 23,38 23,14 25,4

Vay ngoài nước 31,25 31,06 31,72 35,16 37

Thailand

Thặng dư/thâm hụt -4,1 -2,2 -2 -2,4 -2,7

Vay trong nước 33,52 36,06 36,39 38,28 35,5

Vay ngoài nước 6,68 6,14 6,21 5,62 5,7

Malaysia

Thặng dư/thâm hụt -4,4 -3,8 -3,4 -3,2 -3,2

Vay trong nước 30,37 31,85 32,77 32,22 30,65

Vay ngoài nước 21,33 21,15 19,93 22,27 22,05

Philippines

Thặng dư/thâm hụt -2,3 -1,4 -0,6 -0,9 -2,4

Vay trong nước 34,28 35,01 31,75 31,38 31,15

Vay ngoài nước 17,22 14,19 13,65 13,32 10,95

Indonesia

Thặng dư/thâm hụt -1,8 -2,2 -2,1 -2,6 -2,5

Vay trong nước 2,31 2,55 2,47 2,67 2,78

Vay ngoài nước 27,4 29,1 32,9 36,1 34

Nguồn: Tính toán của nhóm tác giả dựa trên số liệu của World Bank

Có thể thấy việc sử dụng nợ bù đắp thâm hụt và tài trợ chi tiêu ở các nước ASEAN

thời gian qua diễn ra theo hai xu hướng ngược chiều. Một số đất nước gia tăng nợ nước

ngoài và điều này dẫn đến rủi ro tỷ giá như Việt Nam5, Lào và Campuchia. Trong khi các

quốc gia còn lại thực hiện chính sách giảm vay nước ngoài và tăng cường vay trong nước,

thậm chí vay trong nước để trả nợ nước ngoài. Những quốc gia theo chính sách này làm

ổn định nợ và tránh phát sinh rủi ro hối đoái làm tăng nợ khi đồng nội tệ mất giá.

5.2. TIẾP CẬN TÀI CHÍNH CỦA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG TẠI VIỆT NAM

Thuật ngữ tiếp cận tài chính hay tài chính toàn diện (financial inclusion) phát sinh từ

góc độ người dân và doanh nghiệp. Đó là quá trình cung cấp có trách nhiệm và bền vững

các sản phẩm hay dịch vụ tài chính hữu ích, phù hợp khả năng cho mọi cá nhân và doanh

nghiệp nhằm đáp ứng nhu cầu của họ về giao dịch, thanh toán, tiết kiệm, tín dụng và bảo

hiểm6. Sử dụng thuật ngữ này cho khu vực nhà nước muốn nói đến việc chính quyền các

cấp tìm kiếm những nguồn thu phù hợp pháp luật và khả năng để tài trợ đầy đủ, kịp thời

và bền vững cho công chi mà không cản trở sự tiếp cận tài chính cho mọi người. Tiếp cận

tài chính của khu vực nhà nước được hiểu là cách thức chính quyền các cấp tìm kiếm

nguồn thu với chi phí phù hợp để cung cấp hàng hóa, dịch vụ công theo luật định.

5 Tuy nhiên, cần phải nói ngay rằng chiến lược nợ giai đoạn sau năm 2016 của Việt Nam sẽ đặt trọng tâm lên nợ

nội địa. 6 “Financial inclusion means that individuals and businesses have access to useful and affordable financial products

and services that meet their needs – transactions, payments, savings, credit and insurance – delivered in a responsible and sustainable way”. (Nguồn: http://www.worldbank.org/en/topic/financialinclusion/overview).

136

Tài chính khu vực chính quyền của một quốc gia gồm ba nội dung lớn là thu, chi và

vay nợ. Xoay quanh ba nội dung này là chính sách tài khóa, phân cấp tài khóa hay phân

cấp ngân sách giữa các cấp chính quyền và vấn đề thâm hụt ngân sách nhà nước. Về

nguyên tắc, thuế là nguồn thu đầu tiên để tài trợ chi công. Nếu không đủ tài trợ thì công cụ

thứ hai là nợ vay. Nợ vay gồm hai phần: một phần trả gốc nợ đến hạn, phần còn lại bù đắp

bội chi.

Trước hết cần điểm qua chiến lược tài chính quốc gia đến năm 2020 - cơ sở pháp lý

cho chính quyền trung ương tiếp cận tài chính.

5.2.1. Chiến lược tài chính quốc gia đến năm 2020

Ngày 18 tháng 4 năm 2012, Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định số 450/QĐ-

TTg phê duyệt Chiến lược Tài chính đến năm 2020. Trong chiến lược này, có đặt ra

nhiệm vụ cụ thể đối với ngành tài chính, đó là: “Tổng thu từ thuế và phí giai đoạn 2011 -

2015 là 22 - 23% GDP, giai đoạn 2016 - 2020 là 21 - 22% GDP; trong đó thu nội địa

(không kể thu từ dầu thô) đến năm 2015 đạt trên 70% tổng thu ngân sách nhà nước và

đến năm 2020 đạt trên 80% tổng thu ngân sách nhà nước. Nâng cao hiệu quả sử dụng

các nguồn lực tài chính công, đặc biệt nguồn vốn từ ngân sách nhà nước; tiếp tục cơ cấu

lại chi ngân sách nhà nước và thực hiện tái cấu trúc đầu tư công, tăng cường đầu tư phát

triển con người; cải cách cơ chế tài chính đối với lĩnh vực sự nghiệp công, tài chính

doanh nghiệp nhà nước; cải cách tiền lương; củng cố hệ thống an sinh xã hội… Đảm bảo

an ninh, an toàn tài chính quốc gia; cân đối ngân sách tích cực, giảm dần tỷ lệ bội chi

ngân sách nhà nước; duy trì dư nợ Chính phủ và nợ quốc gia trong giới hạn an toàn; tăng

cường dự trữ Nhà nước đáp ứng kịp thời các nhu cầu đột xuất của nền kinh tế”.

Căn cứ vào nhiệm vụ được giao và bối cảnh kinh tế - xã hội 5 năm 2011 – 2015 còn

nhiều khó khăn do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 và

khủng hoảng nợ công ở châu Âu, chính sách tài khóa giai đoạn này được điều chỉnh theo

hướng chặt chẽ, triệt để tiết kiệm, hiệu quả và tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, giảm

nợ xấu, giúp doanh nghiệp quay vòng nhanh sản xuất, kinh doanh.

Nghị quyết số 25 tháng 11/2016 của Quốc hội đã ban hành những ưu tiên chính sách

tài khóa trung hạn, trên cơ sở Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2016 - 2020

được phê duyệt vào tháng 04/2016. Các ưu tiên chính sách được xác định xoay quanh 6

mục tiêu tổng thể và 9 lĩnh vực chính sách cụ thể. Mục tiêu tổng thể bao gồm: (i) tiếp tục

cải thiện hệ thống thể chế cơ chế tài chính của quốc gia; (ii) huy động, phân bổ, quản lý và

sử dụng nguồn lực tài chính hiệu quả nhằm đáp ứng các mục tiêu và yêu cầu phát triển

kinh tế xã hội của quốc gia; (iii) từng bước tái cơ cấu thu và chi ngân sách nhà nước; (iv)

cân đối giữa tiết kiệm và tiêu dùng, tập trung vào các biện pháp tiết kiệm, chống lãng phí,

sử dụng hiệu quả vốn đầu tư công để đầu tư cho con người, an sinh xã hội, an ninh và

quốc phòng; (v) thắt chặt kỷ cương tài chính và ngân sách song song với đẩy mạnh cải

137

cách hành chính, hiện đại hóa, tăng cường thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và giám sát tài

chính; và (vi) giảm mạnh và kiểm soát chặt chẽ bội chi ngân sách nhà nước, nợ công và

nợ nước ngoài của quốc gia nhằm đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô và an ninh tài chính của

quốc gia.

Năm 2016 là năm đầu thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016 –

2020. Chính sách tài khóa năm 2016 tiếp tục được xác định là: “Huy động, phân phối,

quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính hiệu quả, công bằng, thúc đẩy phát triển kinh tế -

xã hội; từng bước cơ cấu lại ngân sách nhà nước, ưu tiên đầu tư hợp lý cho con người và

giải quyết tốt các vấn đề an sinh xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh; đẩy nhanh cải cách

khu vực sự nghiệp công, cải cách thủ tục hành chính và tăng cường công tác quản lý,

giám sát tài chính, đảm bảo an toàn nợ công.”

5.2.2. Thu thuế

Thu thuế là cách thức tìm kiếm nguồn tài trợ hàng đầu và chính yếu ở hầu hết quốc

gia. Ở Việt Nam cũng vậy. Hàng năm, số thu từ thuế đóng góp khoảng 80% tổng chi của

chính phủ. Tuy nhiên, thuế gặp phải những giới hạn về luật pháp và khả năng thụ thuế của

nền kinh tế.

Tăng trưởng kinh tế với tốc độ bình quân hàng năm trên 6% từ năm 2006 đến năm

20177 đã giúp nâng cao số thu NSNN. Thu ngân sách nhà nước giai đoạn này đã đạt được

kết quả đáng khích lệ, số thu năm sau cao hơn năm trước. Nếu năm 2011 đạt 721,8 nghìn

tỷ đồng thì năm 2015 là 996,87 nghìn tỷ đồng. Số thu thực tế đều vượt so với dự toán thu

ban đầu: năm 2011 tăng 8,54%, năm 2012 tăng 8,34%, năm 2013 tăng 4,04% và năm

2014 tăng 6,33% so với dự toán. Tuy nhiên, trong giai đoạn từ năm 2011 đến 2015, tốc độ

tăng thu sau khi loại trừ yếu tố tăng giá đã chậm hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế.

Theo đó, tỷ lệ thu NSNN so GDP đã giảm từ 26,4% trong giai đoạn 2006-2010 xuống

23,4% trong giai đoạn 2011-2015, nguyên nhân chủ yếu là do giảm thu từ dầu thô (từ

4,8% xuống 3%), từ hoạt động xuất nhập khẩu (5,5% xuống 4,2%), và các khoản thu về

đất (2,5% xuống còn 1,7%).

Điều này cũng cho thấy thu ngân sách nhà nước đã chuyển dịch theo hướng ít

phụ thuộc hơn vào các nguồn bên ngoài (thu từ dầu thô và xuất nhập khẩu). Tỷ lệ thu

nội địa trên tổng thu tăng từ 52,3% (giai đoạn 2001-2005) lên đến 58,9% (giai đoạn 2006-

2010), và đạt gần 68% (giai đoạn 2011-2015). Riêng năm 2015 tỷ lệ này đạt 74,2%, năm

2016 đạt 79,8%, và chín tháng đầu năm 2017 đạt 78,7%8. Mức tăng của thu nội địa phần

nào đã giúp bù đắp cho số giảm thu về xuất nhập khẩu và thu từ dầu thô. Bên cạnh đó để

nâng cao năng lực cạnh tranh, thu hút đầu tư và tháo gỡ khó khăn cho các doanh nghiệp

trong bối cảnh kinh tế suy giảm, Việt Nam đã thực hiện một số chính sách ưu đãi thuế,

bao gồm (i) cắt giảm thuế suất thuế TNDN; (ii) nâng mức giảm trừ gia cảnh cho người 7 Tại họp báo cuối tháng 12 năm 2017 Tổng cục Thống kê thông báo Tổng sản phẩm trong nước (GDP) cả năm

2017 ước tăng 6,81%. 8 Nguồn: tính từ số liệu lấy tại Cổng thông tin Bộ Tài chính, phần Báo cáo NSNN và Công khai trong nước.

138

nộp thuế TNCN; (iii) miễn hoặc giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp; và (iv) gia hạn nộp

thuế GTGT, TNDN và tiền sử dụng đất, v.v. Tuy thuế suất TNDN giảm tổng cộng đến 12

điểm phần trăm trong giai đoạn vừa qua9, tỷ trọng thuế TNDN (không kể thu từ các doanh

nghiệp trong lĩnh vực sản xuất và khai thác dầu thô) vẫn ở mức 3,8% GDP (giai đoạn

2011-2015), chỉ giảm 0,3% GDP so với mức 4,1% của giai đoạn 2006-2010. Nếu cộng cả

số thuế TNDN của hộ kinh doanh chuyển sang thu thuế TNCN thì cơ bản nguồn thu thuế

TNDN giai đoạn 2011-2015 không giảm so với giai đoạn 2006-2010. Về thuế giá trị gia

tăng, mặc dù thực hiện các chính sách ưu đãi trong thời gian qua, nhưng tỷ trọng thuế này

vẫn ổn định ở mức khoảng 6,1% GDP, trong đó riêng thuế GTGT nội địa tăng nhẹ từ

4,1% lên 4,3% giữa hai giai đoạn này. Thu từ thuế TNCN tăng đáng kể trong giai đoạn

này, từ 0,8% GDP lên mức 1,3% GDP.

Hình 5.2. Cơ cấu thu ngân sách nhà nước

Nguồn: Tổng hợp dựa trên báo cáo NSNN hàng năm của Bộ Tài chính

Tỷ trọng tổng thu thường xuyên, cách gọi khác của thu thuế, phí và lệ phí, đang dần

tăng lên trong khi tỷ trọng các khoản thu không thường xuyên, từ viện trợ và thu về vốn10

đã có sự sụt giảm (xem Hình 5.2). Tỷ lệ thu thường xuyên trong tổng thu NSNN năm

2015 là 95%, tăng mạnh so mới mức 89,2% năm 2010. Ngược lại, thu về vốn chỉ chiếm

4,3% thu NSNN năm 2015 giảm so với mức 8,8% năm 2010; phần còn lại là thu từ viện

trợ chỉ chiếm một tỷ lệ rất nhỏ trong tổng thu NSNN. Xu hướng dịch chuyển này cho thấy

cơ cấu thu NSNN dần trở nên hợp lý, mang tính bền vững và chủ động.

Trong thu thường xuyên, có sự chuyển dịch cơ cấu theo hướng tăng dần tỷ trọng thu

từ thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập cá nhân. Đặc biệt nguồn thu từ thuế giá trị gia tăng,

9 Từ 32% xuống còn 20% hiện hành. 10 Thu về vốn bao gồm tiền bán nhà ở do nhà nước quản lý, tiền sử dụng đất, lợi nhuận được chia từ vốn ngân sách

nhà nước tại doanh nghiệp,… Phân chia số thu từ cổ tức và lợi nhuận được chia giữa các cấp ngân sách nhà nước như sau. Cổ tức, lợi nhuận được chia cho phần vốn nhà nước của công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên có vốn góp của nhà nước do bộ, ngành đại diện chủ sở hữu thuộc 100% ngân sách trung ương. Cổ tức, lợi nhuận được chia cho phần vốn nhà nước của công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên có vốn góp của nhà nước do địa phương đại diện chủ sở hữu thuộc 100% ngân sách địa phương.

139

hiện đang chiếm tỷ trọng cao nhất trong cơ cấu thu ngân sách, đã có xu hướng tăng trở lại

kể từ năm 2013, lên mức 27,9% năm 2014 và năm 2015 đạt 30,9%. Xu hướng này diễn ra

khá phổ biến trên thế giới và trong tương lai, đây vẫn sẽ là nguồn thu chính của ngân sách.

Các khoản thuế gián thu (thuế GTGT, TTĐB,…) có xu hướng dần chiếm tỷ trọng lớn

hơn trong tổng thu thuế, phí (giai đoạn 2001-2005 khoảng 46%, giai đoạn 2006-2010

khoảng 50%, giai đoạn 2011-2015 khoảng 54%). Cùng giai đoạn này, nguồn thu từ

một số sắc thuế quan trọng có tốc độ tăng cao hơn tốc độ tăng thu thuế, phí, điển hình

thuế GTGT tăng 1,3 lần, thuế TTĐB nội địa tăng khoảng 1,18 lần, thuế TNCN tăng

khoảng 2,46 lần,…

Đáng lưu ý là các khoản thu từ thuế xuất nhập khẩu và thu từ dầu thô bắt đầu sụt giảm

kể từ năm 2012, phù hợp với lộ trình cắt giảm thuế quan của các hiệp định thương mại tự

do khu vực và song phương. Nguồn thu từ dầu thô chịu ảnh hưởng bởi diễn biến lao dốc

của giá dầu thế giới, đặc biệt kể từ năm 2014 trở lại đây. Cụ thể, tỷ lệ thu từ dầu thô đã sụt

giảm xuống mức 10% tổng thu NSNN, so với mức trung bình 15% giai đoạn 2010-2013.

Thu từ trong nước không kể dầu thô bình quân mỗi năm thời kỳ 2001-2005 chiếm

52,46%, thời kỳ 2006-2010 chiếm 58,26% và thời kỳ 2011-2015 chiếm 66,77%. Thời kỳ

2001-2005 trở về trước gần một nửa nguồn thu ngân sách phụ thuộc ngoài nước (thu dầu

thô, xuất nhập khẩu), nhưng nay thu từ trong nước chiếm tỷ trọng lớn (66,77%) nên

nguồn thu ổn định hơn. Thu từ dầu thô chiếm tỷ lệ bình quân năm thời kỳ 2001-2005 là

25,61%; thời kỳ 2006-2010 giảm xuống còn chiếm 18,82% và thời kỳ 2011-2015 chiếm

13,89%.

Chủ trương điều chỉnh giảm thuế suất thuế TNDN là tất yếu, theo xu hướng trên thế

giới, nhằm hỗ trợ doanh nghiệp và khuyến khích đầu tư. Mặc dù thuế suất giảm xuống

nhưng theo mức tăng trưởng GDP cùng với tín hiệu hồi phục của hoạt động sản xuất –

kinh doanh nguồn thu này vẫn sẽ ổn định và dần cải thiện ở hiện tại và các năm tiếp sau.

Một số nguồn thu khác tăng cao, gồm: thu từ doanh nghiệp nhà nước tăng từ 17,51%

năm 2011 lên 23,16% năm 2014 và 24,24% năm 2015; thu từ doanh nghiệp có vốn đầu

tư nước ngoài tăng từ 10,68% năm 2011 lên 15,64% năm 2015; thu từ khu vực công,

thương nghiệp, dịch vụ ngoài nhà nước tăng từ 11,71% năm 2011 lên 13,12% năm

2015; thuế thu nhập người có thu nhập cao tăng từ 5,33% năm 2011 lên 5,63% năm

2015 (xem Hình 5.3).

Thu viện trợ không hoàn lại giảm qua các năm do Việt Nam đã trở thành nước có

thu nhập trung bình. Viện trợ không hoàn lại trong tổng thu ngân sách nhà nước từ

1,68% năm 2011 xuống 0,53% năm 2014 và 0,49% năm 2015. Tuy nguồn thu này

giảm nhưng không ảnh hưởng lớn đến tổng thu chung của toàn nền kinh tế do tỷ trọng

nhỏ. Nguồn thu từ phí và lệ phí cũng đang trong chiều hướng cải thiện, luôn chiếm

trên 10% kể từ năm 2013.

140

Hình 5.3. Tỷ trọng một số nguồn thu của Chính phủ giai đoạn 2011 – 2015

Nguồn: Bộ Tài chính

Sang năm 2016, thu NSNN cả năm vượt dự toán trong bối cảnh giá dầu giảm. Tổng

thu NSNN đạt khoảng 1.101,38 nghìn tỷ đồng, vượt 65,5 nghìn tỷ đồng so với dự toán.

Trong đó, thu ngân sách địa phương đạt 116,7% dự toán (tương ứng vượt trên 70 nghìn tỷ

đồng), hầu hết các địa phương đều thu đạt và vượt dự toán được giao (58/63 địa phương);

trong khi đó, thu ngân sách trung ương cơ bản đạt dự toán. Cụ thể số thu năm 2016 như

sau. Thu nội địa 879,36 nghìn tỷ đồng, vượt 12,0% so dự toán (thu từ khu vực doanh

nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài vượt 2,8%; khu vực công thương nghiệp - ngoài quốc

doanh vượt 9,4%; thu từ nhà, đất vượt 97,5%; lệ phí trước bạ vượt 19,8% so dự toán). Thu

từ dầu thô 40,18 nghìn tỷ đồng, giảm 26,3% so dự toán trên cơ sở tính giá dầu thanh toán

bình quân đạt 43,6 USD/thùng, giảm 16,4 USD/thùng so giá xây dựng dự toán; sản lượng

dầu thanh toán đạt 15,4 triệu tấn, tăng 1,38 triệu tấn so với kế hoạch. Thu cân đối ngân

sách từ hoạt động xuất nhập khẩu là 270 nghìn tỷ đồng (dự toán thu 172 nghìn tỷ đồng,

trên cơ sở dự toán tổng số thu từ hoạt động XNK là 270 nghìn tỷ đồng, hoàn thuế GTGT

141

theo chế độ là 98 nghìn tỷ đồng. Đánh giá cả năm, thu cân đối từ hoạt động xuất, nhập

khẩu đạt 173,3 nghìn tỷ đồng, tăng 0,8% so dự toán; trên cơ sở: tổng số thu từ hoạt

động XNK đạt 271,3 nghìn tỷ đồng, tăng 0,5% so dự toán; hoàn thuế GTGT 98 nghìn

tỷ đồng, bằng 100% dự toán. Thu cân đối từ hoạt động xuất nhập khẩu đạt được kết

quả nêu trên nhờ hoạt động xuất nhập khẩu tăng trưởng cao hơn dự báo (kim ngạch

xuất khẩu tăng 9,0%, kim ngạch nhập khẩu tăng 5,2%, kim ngạch xuất nhập khẩu chịu

thuế tăng 8,8% so năm 2015), kết hợp với tăng áp lực quản lý thu. Thu viện trợ 8,5

nghìn tỷ đồng (dự toán thu 3 nghìn tỷ đồng), tăng 2,83 lần so dự toán do tăng số viện

trợ ghi thu - ghi chi cho các dự án.

Tính đến thời điểm 15/12/2017, tổng thu ngân sách nhà nước ước đạt 1.104.000 tỷ đồng, bằng 91,1% dự toán năm, trong đó thu nội địa đạt 871.100 tỷ đồng; thu từ dầu thô đạt 43.500 tỷ đồng; thu cân đối ngân sách từ hoạt động xuất, nhập khẩu đạt 183.800 tỷ đồng. Tuy nhiên, tổng chi lại vượt mạnh so với tổng thu. Cụ thể, tính đến thời điểm 15/12/2017, tổng chi ngân sách nhà nước ước tính 1.219.500 tỷ đồng, bằng 87,7% dự toán năm, trong đó chi thường xuyên đạt 862.600 tỷ đồng; chi trả nợ lãi 91.000 tỷ đồng. Riêng chi đầu tư phát triển đạt 259.500 tỷ đồng, trong đó chi đầu tư xây dựng cơ bản đạt 254.500 tỷ đồng. Chi trả nợ gốc từ đầu năm đến thời điểm 15/12/2017 ước tính đạt 147.600 tỷ đồng. Như vậy, ngân sách nhà nước đã thâm hụt khoảng 115.500 tỷ đồng năm 201711; dự kiến cả năm 2017 tỷ lệ bội chi ngân sách nhà nước vào khoảng 3,5% GDP. Đây là tỷ lệ bội chi thấp nhất trong 10 năm gần đây.

Phân tích tiếp cận tài chính của chính quyền trung ương từ thuế có thể rút ra những điểm nổi bật như sau. Một, tổng thu từ doanh nghiệp, thu tiền sử dụng đất, thu thuế giá trị gia tăng và thuế xuất nhập khẩu, tiêu thụ đặc biệt hàng hóa nhập khẩu đóng góp chủ yếu vào tổng nguồn thu của nhà nước. Trong tổng thu từ doanh nghiệp, nguồn thu từ doanh nghiệp nhà nước chiếm tỷ trọng cao từ 12% đến 18% tổng thu, điều này phản ảnh ngân sách nhà nước vẫn còn dựa rất nhiều vào các doanh nghiệp nhà nước, chưa khuyến khích được sự phát triển của khu vực tư nhân. Hai, tỷ trọng thu từ thuế giá trị gia tăng và thuế xuất nhập khẩu hàng hóa nhập khẩu có xu hướng giảm dần khi lộ trình cắt giảm thuế được thực hiện theo cam kết với WTO sẽ khiến cho mức độ thâm hụt ngân sách của Việt Nam có thể trở nên trầm trọng hơn trong những năm tới. Ba, thu từ bán nhà thuộc sở hữu nhà nước và chuyển quyền sử dụng đất đang có xu hướng ngày càng giảm dần về quy mô tuyệt đối cũng như tỷ trọng trong tổng thu, phản ánh các tài sản thuộc sở hữu nhà nước đang giảm dần. Bốn, các khoản thu chưa bền vững cho dù tăng trưởng kinh tế được duy trì ở mức bình quân hàng năm trên 6% liên tục nhiều năm gần đây. Thậm chí, tốc độ tăng thu (sau khi loại trừ yếu tố tăng giá) bắt đầu chậm hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn từ năm 2011 đến 2017. Sự sụt giảm số thu từ dầu thô (13,49% năm 2012 xuống còn 5,23% năm 2015) và thu nội địa tăng chủ yếu do cơ chế, điều chỉnh chính sách như thu cổ tức, lợi nhuận còn lại sau khi trích lập các quỹ tại doanh nghiệp, đã cho thấy tính “bấp bênh” của thu ngân sách và thiếu tính “nội sinh” từ nền kinh tế.

11 http://vneconomy.vn/chi-thuong-xuyen-tu-ngan-sach-nam-2017-len-toi-862600-ty-2017122718165562.htm.

142

Sự tăng lên của số thu thuế mang tính hai mặt. Một mặt, giúp chính phủ thêm số thu.

Mặt khác, sẽ hạn chế khả năng tích lũy, làm giảm đầu tư phát triển, và nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp. Nó cũng kích thích các hành vi gian lận về thuế như hiện tượng chuyển giá gần đây của các doanh nghiệp có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Số liệu thống kê những năm gần đây cho thấy, chiếm khoảng 20% GDP trong toàn nền kinh tế nhưng các doanh nghiệp FDI lại chỉ đóng góp dưới 12% tổng thu ngân sách nhà nước, ảnh hưởng đáng kể đến nguồn thu của Chính phủ. Điều này cho thấy Chính phủ

phải tăng cường các biện pháp nâng cao tỷ lệ tuân thủ, chống thất thu và buôn lậu.

5.2.3. Vay nợ của chính quyền trung ương

Bội chi ngân sách nhà nước và vay nợ là quan hệ nhân - quả. Bội chi ngân sách nhà

nước là trạng thái tổng thu không kể vay nợ lớn hơn tổng chi ngân sách nhà nước không kể chi trả gốc các khoản nợ. Có hai mức thâm hụt. Một là thâm hụt cơ sở (primary deficit)

đo bằng chênh lệch giữa tổng thu không kể vay nợ với tổng chi không kể trả lãi. Hai là thâm hụt đầy đủ (budget deficit) đo bằng chênh lệch giữa tổng thu không kể vay nợ với

tổng chi kể cả trả lãi. Theo như giải thích của Bộ Tài chính Việt Nam, thì thâm hụt ngân sách nhà nước Việt Nam đến năm 2016 vẫn còn tính chưa theo thông lệ quốc tế, tức là tổng chi ngân sách để tính thâm hụt bao gồm cả khoản trả gốc các khoản nợ nên mức

thâm hụt bị tính trùng. Sang năm 2017, Chính phủ đã tính toán thâm hụt theo cách Việt Nam và GFSM 2001, song cách tính của IMF thường cho kết quả thâm hụt thấp hơn bởi Việt Nam tính cả phần nợ trả dần vào các khoản chi, khiến bội chi gia tăng. “Điều này thể hiện cán cân tài chính của Việt Nam trong thực tế thấp hơn so với các con số thống kê,

đặc biệt khi sử dụng các chuẩn quốc tế để tính toán. Song, khó có thể khẳng định chắc chắn nợ của Việt Nam có thể thấp hơn vì nhiều vấn đề chưa thực sự rõ ràng”12.

Trước khi trình bày vay nợ của chính quyền trung ương, chuyên đề thảo luận về tình hình bội chi ngân sách thời gian qua.

Bức tranh bội chi ngân sách nhà nước vẫn chưa sáng

Giai đoạn 2011-2017, tỷ lệ thâm hụt ngân sách ở Việt Nam luôn ở xấp xỉ trên 4% GDP và có xu hướng không ổn định (xem Bảng 5.5). Đây là một tỷ lệ cao. Theo thông lệ

quốc tế thì trong điều kiện bình thường, thâm hụt ngân sách không nên vượt 3% GDP; trên 5,0% GDP thì đáng lo ngại.

Năm 2011 được xem là năm Chính phủ thay đổi công tác điều hành. Ngay từ đầu năm Chính phủ đã ban hành và triển khai Nghị quyết 11 nên kết quả thu ngân sách năm 2011 vượt kế hoạch 21,3%. Về chi, theo báo cáo của Chính phủ, tổng số chi 1.034.244 tỷ

đồng. Nhờ tăng thu NSNN nên đã giảm bội chi từ 5,3% GDP theo Nghị quyết của Quốc hội xuống còn 4,4%, đây là một động thái tích cực. Tuy nhiên, mặc dù giảm bội chi song

các khoản chi ứng trước, nợ tạm ứng, thiếu hụt nguồn hoàn thuế đã làm cho kết quả giảm bội chi không có nhiều ý nghĩa về tài khóa 12 Theo Ngân hàng HSBC được dẫn trong https://vov.vn/kinh-te/nhieu-cach-tinh-ngan-sach-buc-tranh-tai-chinh-viet-

nam-mu-mo-349963.vov.

143

Bảng 5.5. Tình hình bội chi NSNN Việt Nam giai đoạn 2011 – 2017

Đơn vị: tỷ đồng

Năm Tổng thu cân đối NSNN

Tổng chi cân đối NSNN

Thâm hụt

NSNN

Bội chi NSNN so với GDP

2011 962,982 1.034,244 112,034 4,4%

2012 1.038,451 1.170,924 173,815 5,36%

2013 1.084,064 1.277,710 236,769 6,6%

2014 782,7 1.006,700 224,0 5,3%

2015 911,1 1.147,100 226,0 6,1%

2016 1101,38 1360,0 259,0 4,95%

2017 (ước đến 15/12) 175,0 3,5%13

Nguồn: Tổng hợp từ Cổng TTĐT Bộ Tài chính

.Bội chi NSNN năm 2012 theo báo cáo quyết toán là 173.815 tỷ đồng (5,36% GDP).

Theo đó, tổng thu NSNN năm 2012 là 1.038.451 tỷ đồng, tăng 1,9% so với dự toán, tổng

chi NSNN năm 2012 là 1.170.924 tỷ đồng, tăng 8,3% so với dự toán. Chi thường xuyên

vẫn còn lãng phí, chi sai chế độ quy định, không đúng mục đích đang có dấu hiệu gia tăng

tại các địa phương.

Mức bội chi ngân sách năm 2013 là 236.769 tỷ đồng, bằng 6,6% GDP. Tổng số thu

cân đối ngân sách nhà nước là 1.084.064 tỷ đồng, bao gồm cả số thu chuyển nguồn từ

năm 2012 sang năm 2013, thu kết dư ngân sách địa phương năm 2012, thu huy động đầu

tư của ngân sách địa phương và thu từ quỹ dự trữ tài chính theo quy định của Luật ngân

sách nhà nước. Tổng số chi cân đối ngân sách nhà nước là 1.277.710 tỷ đồng, bao gồm cả

số chi chuyển nguồn từ năm 2013 sang năm 2014. Đây là năm có tỷ lệ bội chi so với GDP

cao nhất trong bảy năm trở lại đây. Nguyên nhân là do thế giới có sự suy giảm nguồn vốn

FDI; suy thoái kinh tế toàn cầu vẫn diễn ra; thị trường tài chính vẫn tiềm ẩn những tác

động tiêu cực đối với các nền kinh tế đang phát triển do việc các nền kinh tế phát triển sẽ

rút bỏ dần các biện pháp nới lỏng định lượng. Ở trong nước, bên cạnh việc cơ bản đã kiềm

chế được lạm phát; các chính sách hỗ trợ sản xuất – kinh doanh đã bắt đầu phát huy tác

dụng; lãi suất hạ nhiệt thúc đẩy hoạt động tín dụng cho doanh nghiệp và dân cư; sản xuất

công nghiệp đã dần phục hồi thì chính sự thiếu ổn định về cán cân vĩ mô, sức cầu nền

kinh tế còn yếu đã gây ra tình trạng bội chi NSNN. Thêm vào đó là tình trạng tồn kho, đặc

biệt là tồn kho bất động sản và vật liệu xây dựng lớn. Sức cạnh tranh hàng hóa ngày càng

khắc nghiệt và chịu sự tác động của các yêu tố mang tính toàn cầu như suy giảm luồng

vốn FDI, suy thoái kinh tế toàn cầu và khủng hoảng tài chính.

13 Đã tính theo thông lệ quốc tế.

144

Mặt khác do dự toán xây dựng cao so với khả năng thực thiện đã gây ra tình trạng bội

chi vỡ kế hoạch vào năm 2013. Ngoài ra, năm 2013 Chính phủ thực hiện các chính sách

miễn giảm thuế để tháo gỡ khó khăn cho các doanh nghiệp nên cũng góp phần làm giảm

số thu NSNN. Thêm vào đó, mức tăng trưởng kinh tế tuy cao hơn hẳn năm 2012 nhưng

vẫn chưa đạt kế hoạch; việc hoàn thiện thể chế chính sách về thâm hụt NSNN còn có chỗ

chưa chặt chẽ. Việc quản lý điều hành cũng có lúc chưa hiệu quả nên một số đối tượng lợi

dụng, gian lận và trốn lậu thuế.

Năm 2014 dự toán bội chi ngân sách do Bộ Tài chính đưa ra là 224.000 tỷ đồng, bằng

5,3% GDP. Tổng thu cân đối ngân sách năm 2014 là 782.700 tỷ đồng. Trong đó, thu nội

địa chiếm 539.000 tỷ, từ dầu thô 85.200 tỷ, thu cân đối từ hoạt động xuất nhập khẩu

154.000 tỷ và thu viện trợ là 4.500 tỷ. Bên cạnh đó, mức chi dự toán được đưa ra là

1.006.700 tỷ đồng, bao gồm: chi đầu tư phát triển là 163.000 tỷ, chi trả nợ và viện trợ là

120.000 tỷ, chi hoạt động sự nghiệp là 704.400 tỷ. Dự toán bội chi khoảng 5,3% GDP.

Nguyên nhân một phần do kinh tế toàn cầu đã bước vào giai đoạn ổn định hơn dù tốc

độ tăng trưởng vẫn còn thấp. Thị trường tài chính bớt rủi ro hơn mặc dù vẫn tiềm ẩn

những tác động tiêu cực đối với các nền kinh tế đang phát triển do việc các nền kinh tế

phát triển sẽ rút bỏ dần các biện pháp nới lỏng định lượng. Tình hình lạm phát nhìn chung

vẫn được kiểm soát do giá cả hàng hóa quốc tế đang có xu hướng giảm. Trong nước, bên

cạnh sự phục hồi của nền kinh tế thì các chính sách tháo gỡ khó khăn cho sản xuất – kinh

doanh thúc đẩy tổng cầu năm 2013 đã phát huy tác dụng và tiếp tục có ảnh hưởng tích cực

năm 2014; dòng vốn được khơi thông sẽ đẩy nhanh hơn tốc độ phục hồi sản xuất. Quá

trình hội nhập quốc tế sâu rộng hơn với việc tham gia đàm phán các hiệp định thương mại

tự do: EPA, TPP, EU thì sự tăng trưởng kinh tế có nhiều khả năng sẽ phục hồi nhưng

chưa vững chắc; sức cạnh tranh của nền kinh tế còn thấp trong bối cảnh hội nhập quốc tế

ngày càng sâu rộng và cạnh tranh ngày càng gay gắt. Năm 2014 cũng là năm tiềm ẩn nguy

cơ lạm phát cao do tác động độ trễ của những chính sách tháo gỡ khó khăn sản xuất kinh

doanh năm 2013, dòng vốn được lưu thông trở lại.

Năm 2015, bội chi NSNN (ngân sách trung ương) là 263.135 tỷ đồng, tương đương

6,1% GDP. Năm 2016, tổng thu ngân sách nhà nước ước đạt 1.101,38 nghìn tỷ đồng, tổng

chi ngân sách nhà nước ước tính đạt 1.360 nghìn tỷ đồng, bội chi 259 nghìn tỷ đồng, có tỷ

lệ khoảng 4,95% GDP (tính theo giá hiện hành) thấp 1,15% điểm so với năm 2015.

Kết quả ngân sách nhà nước như đã trình bày tiếp tục cho thấy áp lực bội chi dai dẳng

suốt 10 năm qua. Nhiều biện pháp tài khóa tình thế nhằm hỗ trợ tăng trưởng (cụ thể như

cắt giảm và miễn thuế, thuế quan và chi kích cầu) đã được triển khai trong những năm qua

để hỗ trợ các hoạt động kinh tế và doanh nghiệp. Có thể nói, theo giới hạn mà Quốc hội

đề ra, bội chi NSNN tối đa được phép là 5% GDP/năm. Nhưng trên thực tế rất khó để

thực hiện đúng được quy định đó. Vấn đề thực sự là với nền tài khóa quốc gia như hiện

145

nay, nếu bội chi ngân sách luôn vượt quá 5% GDP một thời gian dài sẽ nguy hiểm. Điều

này sẽ khiến cho thị trường hiểu rằng đang không có sự thống nhất giữa chủ trương và

thực thi chính sách của Chính phủ, làm giảm niềm tin của thị trường, gây sức ép rất lớn

lên việc điều hành kinh tế vĩ mô.

Nguyên nhân dễ nhận thấy của bội chi là chi thường xuyên chiếm tỷ trọng lớn và

tăng nhanh. Tương quan giữa chi thường xuyên và đầu tư là khoảng 63:37 thời kỳ

2011-2017 so với 55:45 của thời kỳ 2006-2010. Tốc độ tăng chi thường xuyên sau khi

tăng từ 24% năm 2011 lên 29% năm 2012 đã giảm xuống còn 15% năm 2013, năm

2014 chi thường xuyên tăng 4% so với năm 2013, năm 2015 tăng 8% so với năm

2014. Tổng kết cả giai đoạn 2011-2015 có thể thấy: tỷ lệ chi thường xuyên trong tổng

chi NSNN tăng từ 55,2% lên 63,5% so với giai đoạn 2006-2010, mức tăng này lên đến

gần 9% - mức tăng rất đáng kể.

Nhìn sâu vào chi thường xuyên, chi phát triển giáo dục đào tạo và y tế chiếm tỷ trọng

cao nhất. Tỷ lệ chi giáo dục đào tạo năm 2011 là 12,62% thì năm 2015 là 15,94%; chi sự

nghiệp y tế năm 2011 tăng từ 3,93% lên 5,98% vào năm 2015. Chi sự nghiệp khoa học,

công nghệ và môi trường ngày càng được tăng cường, năm 2011 tỷ lệ chi là 0,73% thì

năm 2015 là 0,83% (xem Hình 5.4).

Hình 5.4. Tỷ trọng các khoản chi thường xuyên trong tổng chi NSNN


Việc tăng mạnh tỷ trọng chi thường xuyên đã gây áp lực thu hẹp tỷ trọng chi đầu tư

phát triển. Tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN giảm mạnh so với các giai

đoạn trước từ 30,6% (giai đoạn 2001-2005) xuống 28,2% (giai đoạn 2006-2010) và còn

khoảng 23,6% (giai đoạn 2011-2015) (xem Hình 5.5).

146

Hình 5.5. Cơ cấu chi NSNN theo giai đoạn, từ 2001 đến 2015


Mặc dù giảm tỷ trọng trong tổng chi tiêu của Chính phủ, nhưng chi đầu tư phát triển

vẫn duy trì ở mức cao so với khu vực và thế giới. Tỷ trọng chi đầu tư trong tổng chi

NSNN đạt 29,4% năm 2012, sang năm 2013 giảm còn 26,3%, sau đó giảm tiếp còn

20,6% năm 2014, năm 2015 chỉ đạt 18% (xem Hình 5.6).

Hình 5.6. Cơ cấu chi NSNN giai đoạn 2011 – 2015


Việc cắt giảm chi cho đầu tư phát triển từ NSNN là một định hướng của Chính phủ

trong chương trình tái cơ cấu nền kinh tế cùng với kỳ vọng tham gia nhiều hơn của khu

vực tư nhân vào lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, tỷ trọng tham gia của khu vực

kinh tế nhà nước trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội chưa giảm nhiều, vẫn duy trì ở mức

khá cao, xấp xỉ 40%. Sự sụt giảm của chi đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách những năm

gần đây (thể hiện trong Hình 5.7 và Hình 5.8) đã được thay thế chủ yếu bằng sự gia tăng

sử dụng vốn vay ODA, trái phiếu Chính phủ, và một phần khác từ vốn của khối doanh

nghiệp nhà nước.

147

Hình 5.7. Tỷ trọng vốn đầu tư phát triển

Nguồn: Tổng cục Thống kê

Hình 5.8: Tỷ trọng vốn đầu tư phát triển của khu vực kinh tế nhà nước


Điểm sáng trong bức tranh chi thường xuyên là mặc dù vẫn có xu hướng tăng

nhưng được kiểm soát theo hướng không tăng chi cho các chính sách mới mà chỉ tăng

do tăng quy mô các khoản chi và tăng chi nhằm đảm bảo an sinh xã hội, vốn là các

khoản chi cơ sở.

Để bù đắp bội chi và trả gốc nợ vay thì công cụ duy nhất vẫn là vay nợ mới

Nợ công của Việt Nam có xu hướng tăng liên tục với tốc độ khá nhanh kể cả số tuyệt

đối lẫn tỷ lệ so với GDP. Tỷ lệ nợ công/GDP từ mức 51,7% năm 2010 lên mức 59,6%

năm 2014, đến cuối năm 2015, tỷ lệ nợ công so với GDP khoảng 62,2%, nợ Chính phủ là

148

50,3%, nợ nước ngoài của quốc gia là 43,1% và ước tính sẽ đạt mức 64,3% trong năm

2017 (áp sát mức trần 65% mà Quốc hội cho phép). Đặc biệt giai đoạn 2013-2014, việc

phát hành khối lượng lớn trái phiếu Chính phủ đã khiến nợ công tăng mạnh. Bên cạnh đó,

điểm cần lưu ý là tỷ lệ này được tính trên GDP danh nghĩa, do vậy trong những năm có

lạm phát cao (giai đoạn trước 2012), GDP danh nghĩa tăng nhanh là một yếu tố giúp cho

tỷ lệ nợ công/GDP ở mức thấp tương đối. Tuy nhiên trong ba năm trở lại đây, bên cạnh

nguyên nhân chính xuất phát từ việc gia tăng phát hành trái phiếu chính phủ, GDP danh

nghĩa tăng chậm lại cũng là một yếu tố khiến tỷ lệ nợ công có xu hướng tăng tốc. Với tốc

độ tăng trưởng GDP thực tế hàng năm dự báo là 6,5% và đặt kịch bản lạm phát bình quân

ở mức 4-6% trong các năm tới, GDP danh nghĩa ước tính sẽ tăng bình quân trên 10% mỗi

năm là một khía cạnh cần đặc biệt lưu ý vì mặc dù tỷ lệ nợ công/GDP không thay đổi

nhưng với tốc độ tăng GDP danh nghĩa như vậy, quy mô nợ công hàng năm trên thực tế

có thể tăng thêm khoảng trên 250 nghìn tỷ đồng.

Hình 5.9. Tỷ lệ nợ công/GDP và nợ chính phủ/GDP


Hình 5.10. Tỷ trọng nợ của chính phủ và nợ chính phủ bảo lãnh


149

Nợ tăng do thay đổi cơ cấu nợ. Do nhu cầu tài trợ ngân sách tăng nhanh hơn tốc độ

tăng trưởng huy động vốn vay ưu đãi bên ngoài, Chính phủ chủ yếu dựa vào nợ trong

nước để đáp ứng nhu cầu huy động vốn. Mặc dù nợ nước ngoài của Chính phủ vẫn giữ ổn

định khoảng 27-28% GDP giai đoạn 2010-2014, nợ trong nước tăng nhanh từ 23,1% GDP

năm 2010 lên 31,7% GDP năm 2014. Phần lớn huy động vốn trong nước dựa trên phát

hành trái phiếu Chính phủ với lãi suất bình quân gia quyền 7,9%/năm năm 2013 và 6,6%

năm 2014. Thời gian đáo hạn trung bình của trái phiếu Chính phủ tương đối ngắn 3,1 năm

(2013) và 4,8 năm (2014). Điều này có thể phát sinh rủi ro quay vòng nợ không khớp với

kỳ hạn, đặc biệt trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư cơ sở hạ tầng được tài trợ bằng nợ vay.

Tận dụng điều kiện tài chính toàn cầu thuận lợi và nâng cao xếp hạng tín dụng quốc gia

thời gian gần đây, Việt Nam đã phát hành trái phiếu quốc tế 10 năm với tổng giá trị 1 tỷ

USD (lãi suất 4,8%) vào tháng 11/2014 – lần phát hành ra thị trường quốc tế đầu tiên

trong 5 năm. Phần lớn số thu của đợt phát hành trái phiếu này được sử dụng để tái cơ cấu

các khoản vay trước đó.

Trong nợ công thì nợ của Chính phủ (bao gồm các loại trái phiếu, tín phiếu, vay

ODA, vay thương mại từ các đối tác song phương và đa phương) chiếm tới 80%; 20%

còn lại là nợ do Chính phủ bảo lãnh (các loại trái phiếu do Ngân hàng Phát triển Việt Nam

VDB và NHCSXH phát hành) và nợ của chính quyền địa phương (xem Hình 5.11 và

5.12). Mặc dù cơ cấu này không thay đổi nhiều những năm gần đây nhưng nếu xét riêng

nợ của Chính phủ, cùng chiều với xu hướng của tổng nợ công, tỷ lệ nợ Chính phủ/GDP

cũng tăng dần đều qua 5 năm trở lại đây, đạt khoảng 49% tính đến cuối năm 2015.

Hình 5.11. Cơ cấu nợ công theo loại hình vay


150

Hình 5.12. Giá trị nợ công theo loại hình vay


Nợ từ phát hành trái phiếu Chính phủ tăng khá nhanh giai đoạn gần đây, nhất là năm

2012, 2013 và 2014. Diễn biến trên khiến tỷ trọng vay từ kênh này tăng mạnh và hiện đã

trở thành phần chiếm tỷ trọng cao nhất (hơn 40%) trong cơ cấu nợ công mặc dù giá trị

tuyệt đối của các khoản vay từ các nguồn ODA, ưu đãi và thương mại (vốn là phần chiếm

tỷ trọng cao nhất ở các năm trước đây) không giảm. Điều này cho thấy, một phần Chính

phủ muốn gia tăng huy động chủ yếu từ kênh nội địa khi mặt bằng lãi suất đã giảm tương

đối nhiều so với giai đoạn trước nhưng mặt khác cũng cho thấy những tác động không

nhỏ từ áp lực bội chi ngân sách hàng năm thể hiện ở nghĩa vụ thanh toán nợ công (tổng

thanh toán nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương)

đã tăng từ 22% năm 2010 lên gần 26% tổng thu ngân sách năm 2014. Chi trả lãi vay tính

đến cuối 2016 xấp xỉ 10% chi ngân sách, lấn át các khoản chi khác.

Năm 2016, KBNN huy động được 281.750,2 tỷ đồng trái phiếu chính phủ, đạt 98,3%

kế hoạch Bộ giao, tương đương 286.600 tỷ đồng. Bên cạnh đó, để đảm bảo thanh khoản

trong những thời điểm NSNN chưa tập trung kịp nguồn thu, KBNN đã tổ chức phát hành

tín phiếu kho bạc với tổng khối lượng là 49.600 tỷ đồng. Tổng khối lượng TPCP phát

hành không kể tín phiếu, chiếm 88,1% so với tổng mức phát hành trái phiếu trên thị

trường (TPCP, TPCP bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương) và bằng hơn 70%

nếu tính cả trái phiếu doanh nghiệp.

Toàn bộ khối lượng trái phiếu phát hành ra thị trường năm 2016 được thực hiện theo

phương thức đấu thầu qua Sở Giao dịch Chứng khoán Hà Nội đối với trái phiếu và Sở

151

Giao dịch Ngân hàng Nhà nước đối với tín phiếu. Vì thế kế hoạch, lịch biểu, thông tin về

đợt phát hành, kết quả phát hành, thanh toán TPCP được công khai minh bạch tới tất cả

các nhà đầu tư.

Tỷ trọng trái phiếu có kỳ hạn từ 5 năm trở lên chiếm 91% tổng khối lượng huy động,

trong đó kỳ hạn dài từ 10 - 30 năm chiếm 24%, đảm bảo tuân thủ giới hạn về kỳ hạn trái

phiếu theo Nghị quyết số 99/2015/QH13 về dự toán NSNN năm 2016 mà Quốc hội đề ra.

Kỳ hạn vay bình quân năm 2016 đạt 8,77 năm, tăng 1,79 năm so với năm 2015. Nhờ đó,

kỳ hạn còn lại của danh mục nợ TPCP được nâng từ mức 4,44 năm (31/12/2015) lên mức

5,98 năm (31/12/2016), giúp bền vững cơ cấu nợ công, giảm áp lực trả nợ của NSNN

trong ngắn hạn.

Lãi suất phát hành TPCP năm 2016 được điều hành theo sát lãi suất thị trường, phù

hợp với mặt bằng lãi suất chung và tối ưu chi phí vay nợ cho NSNN. Dừng ở phiên cuối

cùng của năm 2016, lãi suất TPCP kỳ hạn 5 năm (ngày 7/12/2016) ở mức 5,28%/năm

giảm 130 điểm so với phiên đầu năm (ngày 6/1/2016), các trái phiếu kỳ hạn 10 năm - 15

năm giảm từ 45 - 90 điểm, trái phiếu dài từ 20 năm - 30 năm giảm 2 - 4 điểm. Lãi suất

bình quân của TPCP phát hành năm 2016 là 6,49%/năm.

Cơ cấu nhà đầu tư trên thị trường được cải thiện và đang hướng tới mục tiêu đề ra tại

Lộ trình phát triển thị trường TPCP đến năm 2020, trong đó tỷ trọng nhà đầu tư nước

ngoài tăng từ mức 8,35% năm 2015 lên 12,27% năm 2016; tỷ trọng nhà đầu tư là các

công ty bảo hiểm, quỹ đầu tư, công ty tài chính tăng từ mức 14,62% năm 2015 lên

20,02% năm 2016, tiến tới xây dựng thị trường theo hướng bền vững, giảm dần sự phụ

thuộc của thị trường TPCP vào khối các NHTM.

Đi đôi với phát hành TPCP là quá trình tái cấu trúc kỳ hạn trái phiếu. Cụ thể, Kho bạc

Nhà nước đã tổ chức thành công đợt hoán đổi kéo dài kỳ hạn trái phiếu, trong đó 6 mã

trái phiếu từ kỳ hạn 4 – 6 năm được hoán đổi thành các trái phiếu có kỳ hạn từ 8 - 30

năm, tổng khối lượng trái phiếu hoán đổi thành công là 2.765 tỷ đồng, góp phần kéo

dài kỳ hạn bình quân của danh mục TPCP tại thời điểm hoán đổi từ mức 5,63 năm lên

mức 5,71 năm.

Sang năm 2017 hướng đến năm 2020, Chính phủ tái cơ cấu ngân sách nhà nước và

siết chặt nợ công theo hướng: (i) Tỷ lệ bội chi NSNN cả giai đoạn 2016 - 2020 không quá

3,9% GDP, phấn đấu đến năm 2020 không quá 3,5%GDP; (ii) Nợ công hằng năm không

quá 65%GDP, nợ Chính phủ không quá 54%GDP, nợ nước ngoài của quốc gia không quá

50%GDP; (iii) Cơ cấu lại các khoản nợ công, giảm tỷ trọng nợ nước ngoài, tăng tỷ trọng

nợ trong nước, hạn chế phát hành trái phiếu quốc tế, nâng kỳ hạn trung bình TPCP phát

hành giai đoạn 2016 - 2020 lên khoảng 6 - 8 năm14.

14 Nghị quyết số 07-NQ/TW của Bộ Chính trị về chủ trương, giải pháp cơ cấu lại NSNN, quản lý nợ công để đảm

bảo nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững và Nghị quyết số 25/2016/QH14 về kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia giai đoạn 2016 – 2020.

152

Năm 2017, Quốc hội phê duyệt tổng mức vay gồm vay để bù đắp bội chi và vay để

trả nợ gốc của NSNN là 340.157 tỷ đồng, chỉ bằng hơn 70% so với năm 2016. Thực tế

huy động vốn cho nền kinh tế qua kênh trái phiếu Chính phủ trong 9 tháng năm 2017

đang ở mức 147.000 tỷ đồng và mặt bằng lãi suất tương đối ổn định. Đặc biệt kỳ hạn vay

đã tăng thêm 3,2 năm so với cùng kỳ, góp phần giãn đỉnh nợ công từ các năm 2018-2019

sang các năm 2021-202215.

Về bảo lãnh Chính phủ đối với nợ, thực hiện Nghị quyết số 25/2016/QH14 ngày

9/11/2016 của Quốc hội phê duyệt kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia giai đoạn 2016-

2020, cắt giảm mạnh bảo lãnh Chính phủ theo hướng: Đối với phát hành trái phiếu của

Ngân hàng Phát triển Việt Nam và Ngân hàng Chính sách Xã hội, khống chế hạn mức bảo

lãnh phát hành trái phiếu tối đa bằng nghĩa vụ trả nợ gốc hàng năm để ổn định dư nợ. Đối

với các khoản vay nước ngoài đã được cấp bảo lãnh Chính phủ và đang giải ngân, thực

hiện khống chế hạn mức rút vốn ròng hàng năm là 1 tỷ USD/năm.

Chính phủ cũng quyết định tạm dừng toàn bộ việc cấp mới bảo lãnh Chính phủ cho

các khoản vay trong và ngoài nước; đồng thời rà soát danh mục các chương trình, dự án

ưu tiên xem xét cấp bảo lãnh Chính phủ để xây dựng hạn mức cấp bảo lãnh Chính phủ

giai đoạn 2016-2020 và hàng năm, đảm bảo các chỉ tiêu an toàn nợ trong giới hạn đã được

Quốc hội phê duyệt.

Những nỗ lực kiểm soát nợ công đã mang lại kết quả tích cực. Báo cáo về tình hình

nợ công của Chính phủ gửi đến các đại biểu Quốc hội cho thấy, ước tính đến cuối năm

2017 dư nợ công khoảng 62,6% GDP, nợ chính phủ khoảng 51,8% GDP và nợ nước

ngoài của quốc gia khoảng 45,2% GDP, so với năm 2016 dư nợ công là 63,6% và nợ

Chính phủ là 52,6%. Kỳ hạn phát hành trái phiếu Chính phủ (TPCP) bình quân trong

nước năm 2017 là 12,7 năm, so với năm 2016 là 8,7 năm. Kỳ hạn danh mục TPCP cuối

năm 2017 là 6,7 năm so với 5,98 năm cuối năm 2016. Cùng với đó, lãi suất giảm, cơ cấu

nợ nghiêng về nợ nội địa. Nhà đầu tư cũng được đa dạng hoá, tỷ lệ trái phiếu ngân hàng

thương mại nắm giữ giảm từ 78% năm 2016 xuống còn 54% năm 201716. Chính những

tín hiệu tích cực này đã khiến Bộ trưởng Bộ Tài chính tuyên bố tại Hội nghị Chính phủ

ngày 29/12/2017: “Có thể nói, tình hình nợ công đã bớt áp lực hơn nhiều so với những

năm trước đây. Lúc này, chúng ta có đủ bản lĩnh và điều kiện để từ chối các khoản vay nợ

lãi suất cao”17.

15 Theo Tạp chí Quản lý Ngân quỹ Quốc gia số 175 (1/2017) và http://baochinhphu.vn/Tin-noi-bat/Thu-hut-FDI-

cao-ky-luc-GDP-quy-III-dat-746/317966.vgp. 16 http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/nhip-song-tai-chinh/2017-12-29/nam-2017-thu-ngan-sach-uoc-vuot-du-

toan-5-52090.aspx. 17 Hội nghị trực tuyến Chính phủ với các địa phương ngày 28/12/2017.

153

5.3. YẾU TỐ CÓ THỂ TÁC ĐỘNG ĐẾN KHẢ NĂNG TIẾP CẬN TÀI CHÍNH

CỦA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG

Quá trình tiếp cận tài chính của chính quyền trung ương không thể tránh khỏi những

nguy cơ làm sai lệch số thu. Nói khác đi, việc tìm kiếm tài trợ không chỉ được xem xét ở

khía cạnh pháp lý và kinh tế mà còn được nhìn từ góc độ rủi ro tài khóa bởi quá trình tìm

kiếm nguồn tài trợ phải hướng đến sự bền vững nhằm đảm bảo tài trợ đầy đủ và kịp lúc

cho đến khi đạt được mục đích chi, đồng thời tránh làm hao tổn cơ sở thu trong tương lai.

Theo định nghĩa của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF, 2009), rủi ro tài khóa là được đo bằng

xác suất biến động của các đại lượng tài khóa so với thời điểm dự toán hay dự báo18. Các

đại lượng tài khóa là số thu ngân sách, cơ cấu thu, số chi ngân sách, cơ cấu chi, số dư nợ

chính phủ,… Nguồn dẫn đến rủi ro tài khóa được phân thành hai nhóm chính. Nhóm thứ

nhất bao gồm những yếu tố nằm ngoài phạm vi chức năng của chính phủ, tức là đến từ sự

biến động của các đại lượng kinh tế vĩ mô. Nhóm thứ hai nảy sinh từ chức năng của chính

phủ (contingent liabilities).

5.3.1. Rủi ro từ kinh tế vĩ mô

Các rủi ro bao gồm rủi ro vĩ mô như các biến động tăng trưởng kinh tế toàn cầu lẫn

trong nước, lãi suất quốc tế tăng lên, và sự suy giảm các nguồn vốn tài trợ từ bên ngoài. Ở

góc độ trong nước, triển vọng tăng trưởng kinh tế trung hạn chưa thật sự ổn định và tình

hình ngân sách thâm hụt kéo dài có thể gây rủi ro về bền vững nợ công cũng như về tăng

trưởng kinh tế trong dài hạn, có thể làm sâu sắc thêm các thách thức về khả năng tiếp cận

các nguồn lực tài chính trong nước cũng như ngoài nước. Thêm vào đó, môi trường thể

chế vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, kỷ luật tài khóa lỏng lẻo cũng góp phần làm trầm trọng

thêm các vấn đề tài khóa của Chính phủ trong việc hướng đến mục tiêu tài khóa bền vững

trong tương lai.

Gần ba mươi năm sau khi thực hiện chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung

sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Việt Nam đã trở thành một nền

kinh tế thu nhập trung bình. Tốc độ tăng trưởng và thu nhập bình quân đầu người đã tăng

cao so với những năm 1990. Trong điều kiện đà tăng trưởng trên toàn cầu suy giảm, nền

kinh tế Việt Nam vẫn giữ được ổn định với sự hỗ trợ bởi sức cầu trong nước và khu vực

sản xuất chế tạo chế biến định hướng xuất khẩu, cùng với sự hỗ trợ của việc thực thi các

chính sách tài khóa và tiền tệ.

Môi trường thể chế vẫn còn yếu. Kết quả xếp hạng chỉ số cạnh tranh toàn cầu (GCI)

cho thấy Việt Nam đang có những bước tiến đáng kể trong việc cải thiện năng lực cạnh

tranh quốc gia, theo đó chỉ số cạnh tranh toàn cầu giai đoạn 2016 – 2017 của Việt Nam

đạt xấp xỉ 4,3 điểm (thang điểm từ 1 đến 7) cải thiện hơn so với mức dưới 4 điểm của giai

đoạn 2007 – 2008. 18 …fiscal risks refers to the possibility of deviations in fiscal variables (fiscal outcomes) from what was expected at

the time of the budget or other forecast.

154

Hình 5.13. Điểm số năng lực cạnh tranh của Việt Nam các giai đoạn

Nguồn: Tổng hợp của tác giả

Tuy vậy, Việt Nam vẫn bị đánh giá là nước có năng lực cạnh tranh thấp và trong

ASEAN chỉ xếp trên các nước còn lại như Campuchia, Lào và Myanmar. Theo World

Bank (2016), việc nhà nước tham gia quá nhiều vào các hoạt động kinh tế trực tiếp qua

các doanh nghiệp nhà nước, cụ thể là các tập đoàn kinh tế sẽ tạo ra những rủi ro nhóm đặc

lợi và tình trạng không đảm bảo tính hiệu quả sử dụng vốn và đất đai ở một số các ngành

và lĩnh vực, kể cả các ngành như may mặc, dịch vụ điện thoại di động và ngân hàng - là

những lĩnh vực mà các doanh nghiệp, công ty tư nhân có thể làm tốt hơn nhà nước. Ngoài

ra, việc thiếu hiệu quả phân cấp vai trò và trách nhiệm giữa chính quyền trung ương và địa

phương dẫn đến những ách tắc trong hoạch định và thực thi chính sách, đặc biệt là chính

sách tài khóa. Sự phân mảnh quyền lực theo chiều ngang và chiều dọc dẫn tới tình trạng

chồng lấn về thẩm quyền, ban hành các quy định và quyết định mâu thuẫn với nhau tạo ra

nhiều rủi ro và dẫn đến việc lỏng lẻo trong thi hành kỷ luật tài khóa.

Minh bạch tài khóa chưa trở thành văn hóa. Việt Nam đã đạt được tiến bộ to lớn

trong việc công khai thông tin ngân sách ra công chúng, cải thiện đáng kể hiệu quả thực

thi của mình theo khía cạnh này và đã công bố được ít nhất bốn báo cáo, bao gồm ngân

sách được phê duyệt, báo cáo tình hình thực hiện ngân sách hàng quý, báo cáo tài chính

cuối năm, và báo cáo kiểm toán bên ngoài. Bộ Tài chính đã công bố Bản tin Nợ hai lần

mỗi năm, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) công bố bản tin đấu thầu hàng ngày, trong

đó báo cáo về các gói thầu được trao trị giá trên 2 tỷ VND. Hiện nay, việc công khai ngân

sách được Luật Ngân sách nhà nước quy định tại Điều 15 nhưng còn phải chờ Chính phủ

quy định cụ thể. Mặc dù có tiến bộ vượt trội so với Luật Ngân sách nhà nước cũ, nhưng so

với thông lệ tốt trên thế giới thì Việt Nam vẫn còn tụt lại phía sau một khoảng cách không

nhỏ. Người dân chưa được thông tin kịp thời về thu, chi và các vấn đề khác về ngân sách

theo tiêu chí chuẩn quốc tế. Tính kịp thời trong công bố thông tin vẫn chưa được chú

trọng nên chưa huy động được sự đóng góp của công chúng đến việc xây dựng chính sách

tài khóa của Chính phủ.

155

Kỷ luật tài khóa chưa được tôn trọng. Giai đoạn 2011- 2016, Chính phủ không

ngừng tăng cường thực thi chính sách tài khóa chặt chẽ, quản lý và sử dụng tiết kiệm, hiệu

quả, tăng cường kỷ cương kỷ luật tài chính. Tuy nhiên, trong thực tế việc tuân thủ kỷ luật

tài khóa vẫn còn chưa được chặt chẽ, nhiều chỉ tiêu bị vi phạm, tạo ra rủi ro trong chính

sách tài khóa của Chính phủ. Bội chi ngân sách có xu hướng gia tăng, vượt mức dự toán

được xây dựng hằng năm và mức trần bội chi do Quốc hội phê chuẩn cho thấy việc chấp

hành các chỉ tiêu pháp lệnh chưa cao, phản ánh phần nào sự hạn chế về kỷ luật tài khóa

mà cụ thể là kỷ luật cán cân ngân sách. Các khoản thu ngân sách còn thiếu bền vững, việc

đưa khoản thu từ dầu thô, thu từ bán nhà thuộc sở hữu nhà nước và chuyển quyền sử dụng

đất vào tính toán cán cân ngân sách chỉ làm giảm mức độ nghiêm trọng của tình trạng bội

chi từ những con số báo cáo, nhưng về bản chất thì đây là việc bán tài sản quốc gia đi để

chi tiêu. Đặc biệt, khoản thu này đang có xu hướng ngày càng giảm dần về quy mô do các

tài sản và nguồn tài nguyên quốc gia là hữu hạn. Kỷ luật chi ngân sách được đánh giá là

khá yếu kém, bằng chứng là hằng năm chi ngân sách liên tục tăng và luôn vượt dự toán

được giao. Tổng chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2011-2015 bằng khoảng 2 lần so với

giai đoạn 2006-2010, trong đó chi đầu tư phát triển bằng khoảng 1,7 lần, chi trả nợ bằng

khoảng 1,83 lần, chi thường xuyên bằng khoảng 2,53 lần.

Cơ cấu tăng trưởng kém ổn định. Tăng trưởng kinh tế của Việt Nam có thể nói nhờ

sự đóng góp của khu vực công nghiệp và xây dựng tăng trưởng ấn tượng ở mức 9,64%

năm 2015 so với 5,08% và 6,42% của 2013 và 2014 nhưng đang có dấu hiệu suy giảm

(7,57% năm 2016), nguyên do là giá trị gia tăng của lĩnh vực khai khoáng giảm đáng kể ở

mức 8,2%. Ngành xây dựng cũng bị chững lại, một phần do tình trạng chậm giải ngân vốn

đầu tư công. Ngược lại, tăng trưởng của ngành dịch vụ lại được tăng lên, do tăng trưởng

trong lĩnh vực thương mại bán lẻ nhờ tiêu dùng nội địa được duy trì ở mức cao bởi Chính

phủ đã kiểm soát lạm phát ở mức ổn định và nhu cầu chi tiêu tăng nhẹ do tăng lương.

Trong khi đó tăng trưởng của khu vực nông nghiệp có dấu hiệu suy giảm mạnh (từ 4,23%

năm 2011 xuống còn 1,36% năm 2016). Tăng trưởng suy giảm do ảnh hưởng chung của

suy giảm kinh tế toàn cầu, nhưng cũng cho thấy những vấn đề xảy ra trong cơ cấu tăng

trưởng thiếu ổn định đã góp phần kéo giảm các mục tiêu của Chính phủ.

Mặt bằng giá tiếp tục đà tăng nhẹ những năm 2014 – 2016. Chỉ số giá tiêu dùng

bình quân năm 2016 chỉ tăng nhẹ dưới 5% so với năm 2015 và tăng 1,26% so với năm

2014, chủ yếu do việc điều chỉnh tăng giá cả các dịch vụ Nhà nước quản lý. Mặc dù vậy,

mức lạm phát cơ bản vẫn được kiểm soát ở mức thấp, dưới 2%. Tuy nhiên, áp lực lạm

phát có thể sẽ lớn hơn trong dài hạn khi chính sách tài khóa, tiền tệ được nới lỏng quá

nhanh cùng với lộ trình điều chỉnh giá các hàng hóa, dịch vụ công như giáo dục và y tế sẽ

được thực thi trong năm 2017.

Các dư chấn từ khủng hoảng tài chính bên ngoài. Nền kinh tế Việt Nam khi hội

nhập thế giới cũng phải chịu tác động của các thay đổi thường xuyên của khu vực tài

chính và kinh tế vĩ mô trên thế giới. Quá trình bùng nổ kinh tế của Việt Nam trước đây là

do dòng vốn đầu tư nước ngoài ào ạt đổ vào, tuy nhiên sau đó là cú sốc kinh tế do khủng

156

hoảng tài chính toàn cầu gây ra, cùng với chính sách vĩ mô chưa chú trọng đến ổn định dài

hạn, tăng trưởng tín dụng nóng và bong bóng bất động sản đã tác động tiêu cực đến nền

kinh tế Việt Nam. Lạm phát tăng vọt trong năm 2009 và 2012, đúng vào những thời điểm

tăng trưởng suy giảm. Lạm phát thấp nhất trong nhiều năm trở lại đây là kết quả của sự

giảm giá nhóm hàng năng lượng và lương thực. Mặc dù lạm phát và các yếu tố vĩ mô bất

ổn đã được Chính phủ kiểm soát sau đó, nền kinh tế vẫn phải chịu những nguy cơ dễ bị

tổn thương do dư chấn.

Hình 5.14: Tốc độ tăng trưởng của các thành phần kinh tế giai đoạn 2011 – 2016


Biến động tỷ giá. Thời gian qua, tỷ giá danh nghĩa tương đối ổn định nhưng tỷ giá

thực vẫn theo xu hướng tăng lên. Theo World Bank (2016), tỷ giá tham chiếu mặc dù chỉ

tăng 1,23% năm 2016 và khoảng 1,3% từ đầu năm 2017 đến nay nhưng tỷ giá thực hiệu

lực (REER) đã tăng khoảng 5% trong năm 2016 và 24% nếu xét từ năm 2010. Nếu như

trong giai đoạn 2011 – 2014, tỷ giá tương đối ổn định và mức biến động chỉ xoay quanh

từ 1% - 2% thì đến năm 2015, Ngân hàng Nhà nước đã thực hiện điều chỉnh tăng tỷ giá

3% và mở rộng biên độ tỉ giá từ 2% lên 3%. Nguyên nhân là do USD liên tục lên giá

do kỳ vọng Fed điều chỉnh tăng lãi suất và Trung Quốc bất ngờ điều chỉnh mạnh tỷ giá

đồng Nhân dân tệ, kéo theo làn sóng giảm giá mạnh của các đồng tiền của các đối tác

thương mại chính của Việt Nam. Trong khi đó, việc huy động trái phiếu Chính phủ để bù

đắp thâm hụt ngân sách không thành công trong năm 2015 đã đẩy lãi suất trái phiếu Chính

phủ tăng cao, tạo áp lực kép lên thị trường tiền tệ. Dư thừa thanh khoản ngắn hạn trong

khi lãi suất tăng cao về dài hạn, qua đó gián tiếp cản trở mục tiêu tiếp tục giảm lãi suất cho

vay và ổn định tỷ giá.

157

Mặc dù tỷ giá có nhiều biến động, tuy nhiên cấu trúc nợ nước ngoài của Việt Nam

khá đa dạng, được cho là có thể hạn chế rủi ro về tỷ giá, giảm áp lực lên nghĩa vụ trả nợ

nước ngoài của Chính phủ. Cụ thể, lớn nhất là các khoản vay bằng đồng Yên, chiếm

41,96%; SDR (quyền rút vốn đặc biệt - đơn vị tiền tệ quy ước của một số nước thành viên

Quỹ Tiền tệ Quốc tế) chiếm 27,39%; vay theo đồng USD chiếm 16,61%; vay bằng đồng

Euro chiếm 10,68%; còn lại là các đồng tiền khác chiếm 3,37% tổng dư nợ nước ngoài

của Chính phủ. Khi điều chỉnh tỷ giá, nợ công sẽ tăng theo tỷ lệ điều chỉnh, nhưng xét

tổng quan hơn 1 năm qua, đồng USD lên giá mạnh, song các đồng tiền khác lại xuống giá,

cho nên nhìn tổng thể thì rủi ro tỷ giá không tác động nhiều đến các nguồn tiếp cận tài

chính của Chính phủ.

Hình 5.15. Cơ cấu nợ nước ngoài của Chính phủ


Biến động lãi suất trên thị trường sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến việc tiếp cận tài chính

của Chính phủ, bao gồm những khoản vay cũ có lãi suất thả nổi và những khoản vay mới.

Tỷ lệ các khoản vay có lãi suất thả nổi trong tổng nợ Chính phủ càng cao thì ảnh hưởng

của lãi suất đến nợ Chính phủ càng lớn. Mặt khác, ngay cả những khoản vay có lãi suất cố

định thì sự biến động của lãi suất thị trường cũng sẽ ảnh hưởng đến giá cả của các công cụ

nợ, nghĩa là, gián tiếp ảnh hưởng tới quy mô nợ công. Bởi khi lãi suất tăng lên, chi phí vay

nợ (trả lãi và phí) tăng lên, các khoản vay của Chính phủ sẽ trở nên đắt hơn và khó khăn

hơn, làm gia tăng quy mô nợ công.

Nợ Chính phủ có một phần huy động trong nước, do đó chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của

biến động lãi suất. Trong giai đoạn 2011 – 2012, lạm phát tăng cao gây áp lực lên các

ngân hàng, mặt bằng lãi suất huy động vượt qua mức 12% và có lúc chạm mốc 17% –

18%/năm. Các năm tiếp theo, nhờ Chính phủ thực hiện một loạt các biện pháp kiểm soát

158

lạm phát làm cho lạm phát giảm xuống còn dưới 8% đã giúp lãi suất cho vay giảm chỉ còn

12% – 13% năm 2013, giảm còn 9,5% – 11%/năm trong năm 2014 – 2015 và xuống 6,5%

- 8%/năm năm 2016. Việc giảm lãi suất đã tạo thuận lợi cho Chính phủ trong việc mạnh

dạn thúc đẩy vay nội địa và tối ưu chi phí vay nợ cho ngân sách trong bối cảnh Việt Nam

đang càng lúc càng khó tiếp cận các nguồn vốn vay ưu đãi từ nước ngoài. Lãi suất trái

phiếu Chính phủ kỳ hạn 5 năm ngày 7/12/2016 ở mức 5,28%/năm giảm 130 điểm so với

phiên đầu năm ngày 6/1/2016, các trái phiếu kỳ hạn 10 năm - 15 năm giảm từ 45 - 90

điểm, trái phiếu dài từ 20 năm - 30 năm giảm 2 - 4 điểm. Lãi suất bình quân của trái phiếu

Chính phủ phát hành năm 2016 là 6,49%/năm.

Thiên tai. Việt Nam có bờ biển dài. Đây vừa là cơ hội vừa là rủi ro. Mỗi năm, nước

ta hứng chịu rất nhiều những cơn bão. Đặc biệt là tính bất thường, khó dự đoán gia tăng.

Vì thế chi ngân sách nhà nước để phòng chống và khắc phục thiên tai cũng có nhiều biến

động. Ngày 21/2/2017, bên lề Hội nghị Thứ trưởng Tài chính và Phó Thống đốc Ngân

hàng Trung ương APEC 2017 tại TP Nha Trang, Bộ Tài chính đã chủ trì tổ chức Hội thảo

“Chính sách tài chính và bảo hiểm ứng phó với rủi ro thiên tai” nhằm tạo ra diễn đàn tập

trung thảo luận về tăng cường chia sẻ kinh nghiệm về xây dựng các giải pháp tài chính và

bảo hiểm ứng phó với rủi ro thiên tai, tăng cường năng lực giải quyết hậu quả rủi ro thiên

tai và giảm thiểu gánh nặng chi ngân sách cũng như rủi ro đối với tài sản nhà nước.

5.3.2. Rủi ro đến từ chức năng của chính phủ

Bên cạnh rủi ro đến từ những biến động kinh tế vĩ mô khiến số thu ngân sách biến

động là những rủi ro phát sinh từ nghĩa vụ của chính quyền trung ương khi phát sinh sự

cố, còn có thể gọi là rủi ro nội sinh. Trong điều kiện viễn cảnh tăng trưởng toàn cầu vẫn

còn chưa ổn định, để thực hiện thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và ngăn chặn đà suy giảm,

Chính phủ Việt Nam đã thực thi chính sách tài khóa theo hướng mở rộng. Mặc dù chính

sách này đã giúp nền kinh tế đạt kết quả tương đối tốt, nhưng việc mở rộng tài khóa cũng

dẫn đến bội chi ngân sách ở mức cao, làm suy yếu các lớp đệm tài khóa, rút ngắn kỳ hạn

vay nợ và làm tăng gánh nặng trả nợ cho ngân sách. Chính sách tài khóa này có thể thúc

đẩy các hoạt động kinh tế ngắn hạn nhưng lại làm tăng những rủi ro tài khóa và tài chính

trung hạn. Sự tăng trưởng ổn định ngắn hạn cũng như bền vững dài hạn của một quốc gia

phụ thuộc nhiều vào chính sách tài khóa của Chính phủ.

Quy mô chính phủ gia tăng cộng hưởng với thâm hụt ngân sách dai dẳng làm

cho cán cân ngân sách thêm mong manh. Để giúp nền kinh tế thoát khỏi tình trạng suy

thoái giai sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, chính quyền trung ương Việt Nam đã

nỗ lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua các biện pháp kích cầu mạnh mẽ, trong đó

có việc tăng vọt đầu tư công, để rồi lại tạo ra một thời kỳ bất ổn kinh tế vĩ mô. Trước đấy,

Chính phủ đã thông qua các gói kích thích kinh tế được thực hiện dưới dạng trợ cấp lãi

suất, giảm thuế, bảo lãnh vốn vay cho các doanh nghiệp, tăng chi tiêu công vào cơ sở hạ

tầng mà nguồn vốn tài trợ được huy động thông qua phát hành trái phiếu chính phủ. Kết

quả là giải quyết được bài toán chống suy giảm kinh tế nhưng tác dụng phụ là thâm hụt

159

ngân sách tăng lên đáng kể. Thâm hụt ngân sách là hậu quả của kỷ luật tài khóa thiếu chặt

chẽ, sự thiếu kiểm soát chi tiêu cũng như việc đầu tư tràn lan, thiếu hiệu quả. Tình trạng

này đòi hỏi chính phủ phải ban hành hành loạt các biện pháp kiểm chế lạm phát và bình

ổn nền kinh tế. Điều này có nghĩa là phải cắt giảm chi tiêu cho phát triển hoặc cắt giảm

ngân sách cho đầu tư, cũng có nghĩa là tăng trưởng kinh tế sẽ khó khăn hơn trong giai

đoạn kế tiếp.

Hình 5.16. Thâm hụt ngân sách, tăng trưởng kinh tế và lạm phát giai đoạn 2011 – 2016

Nguồn: Tổng cục Thống kê, Ngân hàng Phát triển Châu Á

Nợ công tăng nhanh. Bội chi ngân sách tăng và kéo dài đã làm nợ công so với GDP

tăng đáng kể, từ 54,90% năm 2011 lên đến khoảng 61,00% năm 2015, trong đó, nợ nước

ngoài của quốc gia so với GDP tăng từ 41,50% năm 2011 lên 42% năm 2015, phản ánh

xu hướng bị hạn chế tiếp cận tài chính từ nguồn nước ngoài của Chính phủ. Mức vay nợ

trực tiếp của Chính phủ đã gần sát với mức bình quân của các quốc gia khu vực và tương

đương về thu nhập, tuy nhiên đáng lo ngại là Việt Nam trở thành quốc gia có tỷ lệ nợ trên

GDP tăng nhanh nhất (tăng khoảng 10% qua 5 năm), cho dù với thành tích tăng trưởng

kinh tế ấn tượng19. Nếu xu hướng trên vẫn tiếp diễn, Việt Nam sẽ phải đối mặt với những

trở ngại lớn về bền vững tài khóa.

Dư nợ tăng cao đi kèm với thay đổi về cơ cấu nợ công thời gian qua. Mức bội chi

ngân sách kéo dài dẫn đến nhu cầu huy động nợ vay ngày càng lớn, trong khi khả năng

tiếp cận nguồn vốn ưu đãi nước ngoài đang dần hạn chế, Chính phủ đã chuyển đồi từ vay

nước ngoài sang dựa chủ yếu vào nguồn vay trong nước. Tỷ trọng nợ trong nước trên tổng

nợ công tăng từ 45% năm 2010 lên 55% năm 2015. Mặc dù nợ trong nước làm giảm rủi

ro tỷ giá và góp phần phát triển các thị trường vốn trong nước, nhưng cũng làm giảm đáng

19 Nguồn: World Bank (2017). Báo cao điểm lại: cập nhật tình hình phát triển kinh tế Việt Nam 2017. Hà Nội: 2017.

160

kể kỳ hạn danh mục nợ, dẫn tăng rủi ro tái cấp vốn. Mặc dù, Chính phủ đã có những nỗ

lực mạnh mẽ nhằm kéo dài kỳ hạn trái phiếu trong nước từ 2,93 năm vào năm 2013 đã

tăng lên 4,44 năm vào năm 2015, nhưng vẫn khá thấp so với kỳ hạn bình quân ở các quốc

gia thu nhập trung bình và các quốc gia khác trong khu vực.

Bên cạnh đó, áp lực huy động để trả nợ vẫn còn lớn. Nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ

so với số thu ngân sách tăng từ 12,60% năm 2013 lên 14,90% năm 2015 và theo World

Bank thì khoảng 50% nợ trong nước của Việt nam sẽ đáo hạn trong 3 năm tới. Đây sẽ là

áp lực rất lớn trong điều kiện các nhà đầu tư tham gia thị trường trái phiếu Chính phủ còn

hạn chế như hiện nay.

Hình 5.17. Diễn biến nợ công của Chính phủ giai đoạn 2011 – 2015


Nợ xấu cũng gia tăng. Mặc dù một số biện pháp đã được thực hiện để giải quyết nợ

xấu, nhưng các vấn đề về chất lượng tài sản vẫn là một quan ngại. Kiểm toán Nhà nước và

Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cho biết tổng nợ xấu (bao gồm nợ xấu theo báo cáo của các

ngân hàng thương mại, nợ xấu của các ngân hàng bán cho Công ty Quản lý Tài sản của các

Tổ chức Tín dụng Việt Nam - VAMC và nợ xấu tiềm năng được nắm giữ trên tài khoản của

các ngân hàng thương mại ước bằng khoảng 10,1% tổng dư nợ của khu vực ngân hàng

trong năm 2016 so với 8,85% năm 2015. Đến cuối năm 2016, các khoản nợ được các ngân

hàng thương mại phân loại là nợ xấu chiếm một phần tư tổng nợ xấu. Khối lượng lớn những

tài sản xấu đã bán cho VAMC và những khoản nợ được phân loại là nợ xấu tiềm năng

chiếm ba phần tư còn lại. Việc gia tăng nợ xấu lớn đang đe dọa nghiêm trọng không chỉ với

hệ thống tài chính mà còn với toàn bộ hệ thống an ninh tiền tệ quốc gia.

161

Vẫn còn nhiều quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách

Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách là một loại quỹ tài chính được hình thành từ

đóng góp trực tiếp của tổ chức và cá nhân tham gia mà không có nguồn gốc từ ngân sách

nhà nước. Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 Điều 4 Khoản 19 và Điều 8 Khoản 11 thừa

nhận sự tồn tại của quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Quỹ này do cơ quan có thẩm

quyền quyết định thành lập như Chính phủ, Thủ tướng, ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố

trung ương, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam,… Chúng hoạt động độc lập với ngân sách nhà

nước. Nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp

luật và không được trùng với nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước.

Theo thống kê chưa đầy đủ, hiện nay có gần 40 quỹ tài chính nhà nước được thành

lập theo quy định của luật, pháp lệnh, gần 20 quỹ thành lập theo các văn bản dưới luật.

Tuy nhiên, có trên 70 quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước đã được thành lập

ở trung ương và địa phương với quy mô, tính chất và phạm vi hoạt động khá đa dạng. Xét

về quy mô chỉ có một số quỹ tài chính nhà nước ở trung ương là có nguồn thu, nhiệm vụ

chi lớn, còn lại chủ yếu là quỹ có quy mô nhỏ, phạm vi hoạt động hẹp trong một số lĩnh

vực hoặc một địa phương20.

Ở trung ương, có thể kể tên các quỹ như: Quỹ Bảo hiểm xã hội bắt buộc, Quỹ Bảo

hiểm xã hội tự nguyện, Quỹ Bảo hiểm thất nghiệp, Quỹ Bảo hiểm y tế, Quỹ Bảo vệ môi

trường, Quỹ Bảo trợ trẻ em Việt Nam, Quỹ Hỗ trợ việc làm ngoài nước, Quỹ Hỗ trợ

người nhiễm HIV-AIDS, Quỹ Phát triển khoa học và công nghệ quốc gia, Quỹ Hỗ trợ

sáng tạo kỹ thuật Việt Nam, Quỹ Bình ổn giá xăng dầu, Quỹ Hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp

Trung ương, Quỹ Quốc gia giải quyết việc làm, Quỹ Phòng chống ma túy, Quỹ Tích lũy

trả nợ nước ngoài, Quỹ Bảo trì đường bộ, Quỹ Dịch vụ viễn thông công ích Việt Nam,

Quỹ Hỗ trợ phát triển hợp tác xã Việt Nam,… Ở địa phương có Quỹ Tín dụng đầu tư phát

triển, Quỹ Bảo lãnh tín dụng. Ngoài ra, còn có các quỹ vốn nhỏ nhưng phổ biến đó là Quỹ

Đền ơn đáp nghĩa, Quỹ Phòng chống lụt bão, Quỹ An ninh quốc phòng, Quỹ Hỗ trợ nông

dân,… Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có Quỹ Vì người nghèo,…

5.4. KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH

Sau khi mô tả và phân tích tiếp cận tài chính của chính quyền trung ương tại Việt

Nam, chúng tôi đề xuất những gợi ý chính sách như sau.

Đầu tiên, mở rộng cơ sở thuế. Tài trợ cho chi tiêu công có hai nguồn chính là thu

thuế và vay nợ. Tại Việt Nam khi nợ của chính phủ đụng trần với lãi suất cao dần và thâm

hụt ngân sách dai dẳng thì giải pháp gia tăng số thu thuế trên nền tảng mở rộng cơ sở thuế

chứ không phải nâng thuế suất là một trong những giải pháp tài khóa thích hợp. Mở rộng

cơ sở thuế (expanding the tax base) không đồng nghĩa với việc gia tăng thuế suất

(increasing tax rate) trên mỗi cá thể mà là mở rộng phạm vi đánh thuế, mở rộng diện chịu

20 Thông tin tại Hội thảo "Hoạt động của các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước" ngày 16/6/2016 do Bộ Kế

hoạch và Đầu tư phối hợp với USAID tổ chức.

162

thuế hay đối tượng chịu thuế song song với thu hẹp các chi phí được trừ hay các khoản

miễn trừ nhằm phân bổ công bằng hơn nghĩa vụ thuế cho mọi tổ chức, cá nhân21. Hiểu

đơn giản, mở rộng cơ sở thuế không thay đổi nghĩa vụ thuế trên mỗi đối tượng hay đơn vị,

nhưng thu hút ngày càng nhiều đối tượng hay đơn vị vào diện chịu thuế hoặc nâng giá (trị)

tính thuế nhằm gia tăng tổng số thu từ thuế trên phạm vi cả nước. Tuy nhiên, có còn

khoảng trống (space) để mở rộng cơ sở thuế không và cơ quan thuế có đủ khả năng để

khai thác hết khoảng trống này hay không, còn tùy thuộc vào nhiều vấn đề.

Thứ hai, từng bước điều chỉnh cơ cấu thuế theo hướng đặt trọng tâm lên thuế trực

thu, trước hết là thuế thu nhập cá nhân. Vì thuế thu nhập cá nhân dựa trên con người

thực, không chệch nên không thể chuyển sang người khác và công bằng cho từng cá nhân

với gia cảnh cụ thể, nhất là có thể khai thác đặc điểm dân số đông trong nền kinh tế đang

tăng trưởng với tốc độ trung bình toàn cầu. Muốn thế, trước mắt cần phải kiềm chế không

tăng thu nhập khởi điểm tính thuế cũng như không tăng mức giảm trừ gia cảnh. Hai kiềm

chế đó cộng với sự tăng trưởng của nền kinh tế sẽ góp phần làm tăng người thuộc diện

chịu thuế. Sau khi điều chỉnh cơ cấu thuế theo hướng đặt trong tâm lên thuế thu nhập cá

nhân, chuyển sang củng cố thuế thu nhập doanh nghiệp đi đôi với phòng chống các hành

vi làm xói mòn cơ sở thu thuế và chuyển lợi nhuận ra nước ngoài như đã nêu tại vấn đề

thứ nhất.

Số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới và OECD cho thấy tỷ lệ thuế trực thu so với

GDP của các nước đang phát triển trong đó có Việt Nam, thấp dưới con số này ở các đất

nước phát triển. Ở nước ta, thuế trực thu chiếm 8,11% GDP năm 2010 và giảm còn 5,72%

năm 2016, tỷ lệ này ở các nước công nghiệp là 22% (E. Auriol and M. Warlters, 2004).

Thuế gián thu ở cả hai nhóm nước đều vào khoảng 10% GDP, riêng Việt Nam từ dao

động xấp xỉ 16,3%. Mấu chốt của sự khác biệt nằm ở thuế trực thu. Mà cơ sở thuế của

thuế trực thu là thu nhập tính thuế có nguy cơ cao bị xói mòn bởi nhiều hành vi hợp pháp,

hợp pháp nhưng không hợp chuẩn xã hội (social norms) và bất hợp pháp.

Bên cạnh thuế thu nhập cá nhân, cần nhanh chóng áp dụng thuế tài sản cá nhân với

đối tượng chịu thuế chính là quyền sử dụng đất ở và những công trình trên đất. Trước mắt

nhân cơ hội Thành phố Hồ Chí Minh được Quốc hội trao cơ chế thí điểm, chính sách đặc

thù, có thể nghiên cứu xây dựng đề án thuế tài sản áp dụng trong phạm vi Thành phố, sau

đó đánh giá và nhân rộng ra phạm vi cả nước. Về mặt kỹ thuật, vấn đề mấu chốt của thuế

này nằm ở giá trị tài sản tính thuế và giá trị tài sản miễn trừ. Về mặt đưa vào thực tế, vấn

đề mấu chốt nằm ở công tác dân vận, tức là định hướng dư luận, chuẩn bị tâm lý dư luận.

Nếu thành công, thuế tài sản không chỉ mang lại số thu lớn mà còn trở thành một công cụ

kiểm soát tài sản cá nhân, chống đầu cơ bất động sản và điều tiết thu nhập.

21 Tổng quát: Nghĩa vụ thuế = Cơ sở thuế × Thuế suất; Cơ sở thuế = Số lượng đơn vị chịu thuế × Giá tính thuế/đơn

vị. Như vậy, mở rộng cơ sở thuế được hiểu là mở rộng đối tượng nộp thuế, đối tượng chịu thuế và mở rộng giá (trị) tính thuế trên một đối tượng. Cơ sở thuế của thuế giá trị gia tăng là GDP. Cơ sở thuế của thuế tiêu thụ đặc biệt là giá trị xã hội dành cho tiêu dùng hàng hóa, dịch vụ đặc biệt. Cơ sở thuế của thuế thu nhập doanh nghiệp là thu nhập tính thuế của doanh nghiệp. Cơ sở thuế của thuế thu nhập cá nhân là thu nhập tính thuế của cá nhân. Cơ sở thuế của thuế nhập khẩu là số lượng và giá tính thuế đơn vị đối với hàng nhập khẩu.

163

Thứ ba, đồng bộ với gia tăng tiếp cận các nguồn thu nội địa và vay nợ, cần phải kiểm

soát chặt chẽ mọi khoản chi tiêu công, cả chi thường xuyên lẫn chi đầu tư phát triển. Như

đã nêu ngay ở phần đầu chuyên đề, tiếp cận tài chính nhằm tài trợ công chi một cách đầy

đủ, kịp lúc và bền vững. Không kiểm soát tiến đến tiết giảm công chi thì tìm kiếm

nguồn thu bao nhiêu cũng không đủ. Do vậy, áp lực tìm kiếm nguồn tài trợ sẽ giảm đi

nếu chính phủ kiểm soát tốt chi thường xuyên và ưu tiên phân bổ ngân sách cho những

khoản chi mang tính chiến lược hoặc tạo được động lực.

Bên cạnh việc kiểm soát chi tiêu công là phải tiến hành báo cáo và đánh giá tình

hình sử dụng ngân sách ở các đơn vị dự toán. Ngày 14 tháng 03 năm 2017, Chính phủ

ban hành Nghị định 25/2017 về báo cáo tài chính nhà nước. Theo đó, các cơ quan sau

phải lập báo cáo tài chính nhà nước: Bộ Tài chính; Kho bạc Nhà nước các cấp; Cơ quan

quản lý, thực hiện thu, chi ngân sách nhà nước các cấp; Cơ quan quản lý tài sản, nguồn

vốn của Nhà nước các cấp; Cơ quan nhà nước, tổ chức có sử dụng ngân sách nhà nước;

Cơ quan, tổ chức quản lý quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách; Đơn vị sự nghiệp công

lập. Hệ thống báo cáo tài chính nhà nước tương tự như hệ thống báo cáo tài chính trong

doanh nghiệp, gồm ba báo cáo (báo cáo tình hình tài chính nhà nước, báo cáo kết quả hoạt

động tài chính nhà nước và báo cáo luân chuyển tiền) và một thuyết minh. Sau khi lập,

cần tiến hành phân tích và đánh giá tình hình tài chính để quản lý tài chính các đơn vị

công tốt hơn.

Thứ tư, phải gắn kết được kế hoạch đầu tư công vào kế hoạch tài chính ở phạm vi

cả nước và tất cả địa phương, cũng như mọi phạm vi thời hạn (dài hạn, trung hạn và hàng

năm). Bằng chứng ở nhiều quốc gia cho thấy lập kế hoạch tài chính – ngân sách nhà nước

trung hạn là phổ biến. Trong đó, nhu cầu chi tiêu thường xuyên và chi đầu tư phát triển

cùng được phản ánh trong dự toán ngân sách. Chi đầu tư phát triển được cụ thể hóa thành

dự toán chi cho những chương trình, rồi mỗi chương trình được chi tiết thành các dự án.

Các dự án đề xuất phải được phân tích chi phí - lợi ích một cách khách quan, khoa học để

xếp hạng ưu tiên. Dự toán ngân sách sẽ phân bổ nguồn lực theo thứ tự ưu tiên này.

Năm 2017, Chính phủ đã ban hành một số nghị định liên quan đến việc xây dựng kế

hoạch tài chính trung hạn có nội hàm kế hoạch đầu tư công trung hạn. Nghị định 31/2017

về quy chế lập, thẩm tra, quyết định kế hoạch tài chính 05 năm địa phương, kế hoạch đầu

tư công trung hạn 05 năm địa phương, kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm

địa phương, dự toán và phân bổ ngân sách địa phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách

địa phương hằng năm. Nghị định 45/2017 quy định chi tiết việc lập kế hoạch tài chính 05

năm và kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm. Vấn đề là các bộ, ngành, cơ quan

trung ương và địa phương phải nhận thức thấu đáo tại sao phải có tầm nhìn trung hạn và

tại sao phải nội hàm kế hoạch đầu tư trong hoạch định ngân sách để bắt tay thực hiện

nghiêm túc, đồng bộ, tuyệt đối tránh xây dựng kế hoạch mang tính hình thức.

Thứ năm, về nợ công. Một mặt nên chuyển dịch cơ cấu nợ công từ nợ nước ngoài

sang nợ nội địa nhằm tránh rủi ro tỷ giá. Mặt khác kéo dài tuổi nợ công lên trên 10 năm.

164

Đến năm 2016 kỳ hạn bình quân vay trong nước đạt 8,8 năm, tăng 1,8 năm so với năm

2015. Tiếp theo, chính quyền trung ương cần kiểm soát chặt ngay từ đầu việc vay nợ bù

đắp bội chi ở cấp địa phương.

Cuối cùng, thường xuyên phân tích và phòng vệ rủi ro tài khóa thông qua việc

siết chặt kỷ luật tài khóa và minh bạch hóa tài khóa. Bên cạnh đó là gia tăng tính

nghiêm minh trong tuân thủ hệ thống pháp luật tài chính và tăng cường chất lượng

quản lý tài chính công.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. http://tapchitaichinh.vn/thi-truong-tai-chinh/chung-khoan/phat-hanh-trai-phieu-chinh-phu-ket-qua-

nam-2016-va-trien-vong-nam-2017-104879.html

2. http://baochinhphu.vn/Tin-noi-bat/Thu-hut-FDI-cao-ky-luc-GDP-quy-III-dat-746/317966.vgp

3. https://baomoi.com/chinh-sach-thue-tieu-thu-dac-biet-cua-cac-nuoc-doi-voi-mot-so-nhom-hang-hoa-

dich-vu/c/23046828.epi

165

Phụ lục

Thu ngân sách nhà nước giai đoạn 2014 – 2017

Đơn vị: Tỷ đồng

STT Nội dung 2014 2015 2016 Dự toán 2017

- TỔNG THU CÂN ĐỐI NSNN 863,520 996,870 1,101,377 1,212,180

I Thu nội địa 583,638 740,062 879,360 990,280

1 Thu từ khu vực doanh nghiệp nhà nước 188,040 227,022 257,321 286,441

2 Thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (không gồm thu từ dầu thô)

123,660 141,019 163,535 201,057

3 Thu từ khu vực công thương nghiệp - ngoài quốc doanh

112,198 129,585 157,034 194,419

4 Thuế sử dụng đất nông nghiệp 61 58 60 27

5 Thuế thu nhập cá nhân 47,853 56,730 65,239 80,977

6 Lệ phí trước bạ 16,091 22,405 27,311 26,069

7 Thuế bảo vệ môi trường 12,087 27,020 43,632 45,165

8 Các loại phí, lệ phí 12,005 19,972 17,211 28,270

9 Các khoản thu về nhà, đất 54,396 83,530 122,603 76,555

- Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp 1,464 1,479 1,419 1,180

- Thu tiền thuê đất, mặt nước 7,922 13,304 20,297 11,398

- Thu tiền sử dụng đất 43,993 67,548 98,753 63,700

- Thu bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước 1,017 1,199 2,134 249

10 Thu khác ngân sách 15,702 31,046 23,696 24,000

11 Thu quỹ đất công ích, hoa lợi công sản tại xã

1,545 1,675 1,718 25,853

12 Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết 24,000

II Thu từ dầu thô 100,083 67,510 40,186 38,300

III Thu cân đối ngân sách từ hoạt động xuất nhập khẩu

173,366 177,293 173,312 180,000

1 Tổng số thu từ hoạt động xuất nhập khẩu 253,299 262,293 271,312 285,000

- Thuế xuất khẩu, nhập khẩu và tiêu thụ đặc biệt, bảo vệ môi trường hàng nhập khẩu

95,966 99,854 96,247 101,700

166

- Thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu (tổng số thu)

157,333 162,439 175,065 183,300

2 Hoàn thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu

-79,933 -85,000 -98,000 -105,000

IV Thu viện trợ không hoàn lại 6,433 12,005 8,519 3,600

Nguồn: http://www.chinhphu.vn và http://www.mof.gov.vn

TIẾP CẬN TÀI CHÍNH CỦA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG · 2018. 5. 4. · chính quyền trung...

Documents

Transcript of TIẾP CẬN TÀI CHÍNH CỦA CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG · 2018. 5. 4. · chính quyền trung...