The VAT as an eco-tax instrument
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Die Mehrwertsteuer als umweltpolitisches Instrument
Bachelorarbeit an der Wirtschaftsuniversität Wien von Philipp Stangl (# 0850932), betreut von Univ. Prof. Dr. Sigrid Stagl, Deputy Department Chair am Department für Sozioökonomie – Jänner 2015 In dieser Arbeit wird durchgehend die Bezeichnung „Mehrwertsteuer“, kurz „MwSt.“, verwendet, da diese in der einschlägigen Literatur üblich ist, auch wenn die in Österreich formell richtige Bezeichnung „Umsatzsteuer“ lautet. Auch wenn steuertheoretisch Unterschiede zwischen den Konzepten bestehen, so ist es für den Umfang dieser Arbeit methodisch ausreichend die Begriffe synonym zu verwenden.
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Inhaltsverzeichnis
EXECUTIVE SUMMARY 3
EINLEITUNG 4 HISTORIE UND MOTIVATION 4 AUFBAU DER ARBEIT 5 THEORETISCHER HINTERGRUND UND FORSCHUNGSFRAGE 5 ÜBERBLICK ZUM THEMA NACHHALTIGER KONSUM 6 DIE KONSUMENTEN-‐SOUVERÄNITÄT UND DIE INDIVIDUELLE NUTZENMAXIMIERUNG 6 DER „DESIRE-‐ACTION-‐GAP“ 7 „STRONG SUSTAINABLE CONSUMPTION“ VS. „WEAK SUSTAINABLE CONSUMPTION“ 8
ANALYSE DES BESTEHENDEN ÖKOSTEUERSYSTEMS 9 AKTUELLE ÜBERSICHT 9 INFORMATIONSBASIERTE MAßNAHMEN 9 MARKTBASIERTE MAßNAHMEN 12 FRÜHERE EVALUIERUNGEN 13 INTERNATIONALE BEISPIELE FÜR DAS MODELL DIFFERENZIERTER MWST.-‐SÄTZE 14 TSCHECHIEN 14 PORTUGAL 15 GROßBRITANNIEN 15 ANALOGIEN AUS ANDEREN STEUERARTEN 16 KONSUMSTEUERN AUF SCHÄDLICHE LEBENSMITTEL 16 TABAKSTEUERN 16 AKTUELLER STAND VAT IN DER EU UND UMSETZUNG IN ÖSTERREICH 17
LITERATURÜBERBLICK ZUM THEMA DIFFERENZIERTE MWST. 17 „PRO“-‐LITERATUR 17 „CONTRA“ LITERATUR 21
DISKUSSION 24
FALLBEISPIEL „BIO“ 29 BESCHREIBUNG DER FALLSTUDIE 29 QUANTITATIVE BETRACHTUNG 29 DISKUSSION DER VOR-‐ UND NACHTEILE 31 EVALUATION DER SZENARIEN 35 FAZIT FALLSTUDIE 36
SCHLUSSFOLGERUNGEN 37
ANHANG 38 ABBILDUNGSVERZEICHNIS 38 TABELLENVERZEICHNIS 38 LITERATURVERZEICHNIS 38
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Executive Summary This study examines the question whether a regime of differentiated VAT-‐rates can steer society’s consumption patterns into a more sustainable direction. This is necessary since, as is presented in a wide range of evidence in this paper, current consumption patterns, especially in western industrialized societies, are unsustainable and will have, if unchanged, fatal consequences for society. The question is not an easy one to answer though, since there are several things to be considered, that point in opposing directions. On the one hand, the instrument seems to be highly effective regarding consumer behaviour since it directly influences price-‐levels, has a potential huge tax basis (if applied to several industries) and would influence consumers in addition to the price effect via the so-‐called „signalling-‐effect“. This effect means firstly that consumers will appreciate state-‐certified sustainable products in a currently confusing thicket of labels and certificates and secondly it will raise public awareness on sustainability as a whole. In addition, producers would be incentivised to invest in the development and production of sustainable products, since a reduced VAT rate gives such products an competitive advantage in the marketplace. On the other hand one needs to consider potentially countervailing effects of such a reform, the most prominent being the so-‐called „rebound-‐effect“. This effect happens for example when households increase their usage of a device after they bought an energy-‐efficient variant or buy a bigger or stronger one right away – so that in the end the total energy consumption of the household could even be higher than before. This and many other effects explained in the study, such as the „Principal-‐Agent-‐Problem“ or the „Mixed-‐Supply-‐Problem“ make the concept of differentiated VAT rates appear less attractive and need to be taken into account in the design of the policy instrument. What is more, there are different tools for lawmakers at hand, that could reach ecological goals in some areas more effective and / or more efficient, for example the cap-‐and-‐trade system for CO2 emissions that is already in place in the European Union. However, as the case study on organic food in this paper shows, there are some industries, where the above mentioned problems appear minor and which are therefore especially appropriate for the concept of differentiated VAT rates. The study concludes: Yes, differentiated VAT rates are able to steer a society’s consumption patterns in a more sustainable direction, but only in certain areas, e.g. organic food. In other areas, especially in those with strong rebound effects such as the household appliances industry, other instruments seem to be more appropriate. The overall VAT-‐regime is governed on the EU level and therefore a European solution would be optimal. However, considering the recent debates on this topic at EU level, this seems unlikely. Therefore the Austrian government is called to use the flexibility given by the VAT directive to examine a lower VAT rate for organic food, according to scenario 3 in the case study of this paper (5% for organic food, while raising the rate for conventional food to 15%).
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Einleitung
Historie und Motivation Die Idee differenzierter MwST.-‐Sätzen wurde auf der höchsten europäischen Ebene von den Staatschefs von Frankreich, Nicolas Sarkozy, und Großbritannien, Gordon Brown, erstmals am 20. Juli 2007 in Paris aufgebracht. Sie baten die anderen EU-‐Mitgliedsstaaten zu evaluieren, ob die Kommission aufgefordert werden soll, eine solche Reform zu prüfen, wobei als grüne Produkte energieeffiziente Autos, Glühlampen und andere Geräte sowie Isoliermaterial zählen sollten. Nach dem Vorschlag hätte für diese Produkte ein EU-‐weit einheitlicher reduzierter MwSt.-‐Satz von 5% eingeführt werden sollen, was dem damaligen Zeitgeist einer allgemeinen Harmonisierung der Mehrwehrsteuer entsprach (EURActiv, 2007). Viele Beobachter und insbesondere Vertreter der Industrie der erneuerbaren Energien haben darin auch eine Chance gesehen endlich die Ungleichheit zwischen konventioneller elektrischer Energie sowie Gas, die in vielen Mitgliedsstaaten aus verteilungspolitischen Gründen einen vergünstigten MwSt.-‐Satz genießen, und erneuerbaren Energien, die durch EU-‐Recht von vergünstigen Sätzen ausgeschlossen sind, herzustellen (EREC 2007). Beim Frühjahrsgipfel 2008 haben sich die Staats-‐ und Regierungschef schließlich darauf geeinigt, die Kommission tatsächlich mit der Prüfung dieses Konzepts zu beauftragen (EURActiv, 2008). Die Kommission hat daraufhin einige Studien zu dem Thema in Auftrag gegeben, unter anderem die unten zusammengefasste Studie „Reduced VAT for Environmentally Friendly Products“, durchgeführt vom Institut „Copenhagen Economics“. Die Idee wurde allerdings nicht umgesetzt. Zum Einen haben sich mehrere Studien explizit dagegen ausgesprochen, zum Anderen hat vorallem Deutschland offensiv dagegen lobbyiert. Bei der letzten großen Reform der Mehrwertsteuerrichtline (2009/47/EC), bei der vergünstigte MwSt.-‐Sätze für arbeitsintensive lokale Dienstleistungen eingeführt wurden, wurde das Konzept nicht mehr erwähnt. Ironischerweise hat im selben Jahr der Rat für nachhaltige Entwicklung der deutschen Bundesregierung die differenzierte Mehrwertsteuer „als eine interessante Option für den Konsum“ bezeichnet, vorallem auch, „da eine hohe Akzeptanz bei den Interessensvertretern anzunehmen sei“ (RNE 2009). Noch ein Jahr später hat ebenfalls eine deutsche Arbeitsgruppe – im Auftrag der deutschen Bundesregierung – in einer breit angelegten Studie zum Thema „Materialeffizienz und Ressourcenschonung“ das Thema differenzierter Mehrwertsteuersätze erneut aufgebracht und die Einführung für spezielle Anwendungsfelder explizit empfohlen. In einem weiteren Statement einer Lobbying-‐Organisation, GreenBudgetEurope (2011), in der unter anderem das ökosoziale Forum Österreich vertreten ist, wird im Jahr 2011 erneut die Einführung einer differenzierten MwSt. als ein Hauptinstrument einer ökologischen Steuerreform ins Spiel gebracht. Es lässt sich also erkennen, dass das Thema in den letzten Jahren äußerst intensiv diskutiert wurde, bis jetzt aber noch keine eindeutige und allgemein akzeptierte Schlussfolgerung gefunden worden ist.
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Aufbau der Arbeit Diese Arbeit versucht nun – insbesondere angesichts der aktuell diskutierten Steuerreform in Österreich – die Erkenntnisse der wesentlichen Studien übersichtlich zusammenzutragen, kritisch zu diskutieren und daraus eine konkrete Empfehlung für die Umsetzung in Österreich abzuleiten. Zusätzlich wurde eine umfassende Literaturrecherche in den Bereichen nachhaltiger Konsum und Ökosteuern generell durchgeführt, um ein umfassenderes Bild abgeben zu können. Aus den genannten Bereichen werden in den folgenden Kapiteln relevante Informationen zusammengefasst wiedergegeben und evaluiert. Anschließend werden die Erkenntnisse aus der Literaturrecherche, insbesondere die Vor-‐ und Nachteile des Modells sowie die Umsetzbarkeit umfassend und ganzheitlich diskutiert. Zum besseren Verständnis wird eine Fallstudie für Österreich, die Einführung eines ermäßigten Satzes für BIO-‐Lebensmittel, erläutert und die praktische Umsetzbarkeit diskutiert. Schlussendlich soll in der Conclusio die Forschungsfrage, auf Basis der Analyse und der Diskussion, beantwortet werden.
Theoretischer Hintergrund und Forschungsfrage Die problematischen Auswirkungen des aktuellen globalen Wirtschaftssystems auf die Umwelt sind allgegenwärtig und unbestritten. Der wissenschaftliche Konsens bei dem Thema ist mittlerweile, dass der Konsum der wesentliche Haupttreiber gravierender sozialer und ökologischer Probleme ist und damit auch der Hauptansatzpunkt für eine nachhaltige Entwicklung (Hansen, Schrader 1997). Nachhaltigkeit muss sich in diesem Kontext zwar grundsätzlich immer auf die drei Säulen „Ökologie“, „Soziales“ und „Ökonomie“ beziehen, in dieser Arbeit soll aber auf die „Ökologie“ fokussiert werden. Eines der Grundprobleme ist, dass bei der Produktion vieler Waren und Dienstleistungen negative Externalitäten entstehen, die sich allerdings nicht in direkten monetären Kosten niederschlagen. Dadurch zahlen die Konsumenten in diesen Fällen nicht die realen Kosten ihres Konsums – oder anders gesagt: nicht nachhaltig hergestellte Produkte sind oftmals „zu billig“. Nachhaltig hergestellte Produkte, bei denen (zB aufgrund anderer Produktionsverfahren) solche negativen Externalitäten nicht auftreten, sind demgegenüber oftmals „zu teuer“. Die Beurteilung ob Preise „zu billig“ oder „zu teuer“ sind, unterliegt einer Vielzahl von Kriterien, wovon eines der Wettbewerb der Produkte untereinander ist. Nachdem nicht nachhaltige Produkte durch die Nichteinberechnung der negativen Externalitäten in der Regel günstiger sind als nachhaltige Produkte, haben diese einen unfairen Wettbewerbsvorteil. Nach Hansen und Schrader (1997) haben diese negativen Externalitäten ein Ausmaß erreicht bei dem die gesamte Ökologie auf dem Planeten Erde und somit auch die gesamte Menschheit gefährdet sind. Aufgrund der genannten Punkte besteht eine hohe Dringlichkeit Programme und Legislative zu entwickeln, die den Konsum auf ein stabiles, nachhaltiges Level bringen (Michaelis, 2000). Aufgrund des enormen Einflusses welche die qualitative und
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quantitative Ausgestaltung des Konsums innerhalb einer Gesellschaft auf die Umwelt hat, muss der Konsum einer der zentralen Punkte für die Ausgestaltung der Gesetzgebung in Richtung einer nachhaltigen Wirtschaftsordnung sein (Cohen, Murphy, 2001). Fuchs und Lorek (2005) evaluieren in einer Studie die Ergebnisse der diversen internationalen Klimakonferenzen der vergangenen 20 Jahre und stellen den beteiligten internationalen Organisationen ein eher schlechtes Zeugnis aus, da es den Nationalstaaten an Kompromissfähigkeit fehlt. Ihre Schlussfolgerung ist, dass es eine Stärkung der NGOs braucht. Man könnte aber wohl aus der Schwäche der inter-‐govermentalen Legislative genauso gut folgern, dass es Initiativen auf nationalstaatlicher Ebene braucht. In Bezug auf den oben beschriebenen Wettbewerbsvorteil von nicht nachhaltigen Produkten würde es also Sinn machen, wenn eine solche Initiative versuchen würde, diesen Wettbewerbsvorteil auszugleichen oder zumindestens zu minimieren. Da sich jedoch sowohl die Bepreisung von negativen Externalitäten als auch die Benachteiligung aller nicht nachhaltigen Produkte in der Praxis wohl als schwierig erweisen würden, bietet sich eine Bevorzugung von nachhaltig hergestellten Produkten (Gütern und Dienstleistungen) auf freiwilliger und pro-‐aktiver Basis an („PULL“, zB mittels Zertifizierungen). In dieser Arbeit soll untersucht werden, ob sich die Mehrwertsteuer als Instrument für die Umsetzung einer solchen Bevorzugung nachhaltiger Produkte eignen würde. Die Forschungsfrage wurde daher wie folgt festgelegt: „Kann durch ein differenzierendes Mehrwertsteuerregime das gesellschaftliche Konsumverhalten wirkungsvoll nachhaltiger gestaltet werden?“
Überblick zum Thema Nachhaltiger Konsum Wie bereits öfter erwähnt ist die moderne Konsumgesellschaft der Haupttreiber der Umweltschädigung (Wilk, 2002) und muss somit einer der Hauptansatzpunkte für Veränderung sein. Dabei müssen sowohl die direkten Auswirkungen von Konsum, also zB das Verwenden eines privaten PKWs, das Konsumieren von Lebensmitteln etc. sowie die indirekten, etwas versteckteren, Auswirkungen des Konsums, wie zB Rohstoffgewinnung in Minen, Transport oder Abfallwirtschaft berücksichtigt werden. Aufgrund der vorherrschenden Ungleichverteilung in der Welt, müssen vorallem die westlichen Konsumenten und deren Lebensstil betrachtet werden, da deren Pro-‐Kopf-‐Konsumlevels die der weniger entwickelten Nationen um ein Vielfaches übersteigen. Im Folgenden sollen einige grundlegende Aspekte im Rahmen der Diskussion rund um nachhaltigen Konsum erklärt werden.
Die Konsumenten-‐Souveränität und die individuelle Nutzenmaximierung Das Konzept der individuellen Nutzenmaximierung, als Resultat der Souveränität der Konsumenten, stellt eine der zentralen Thesen der klassischen Ökonomie und der liberalen Marktwirtschaft dar, mit der unter anderem die „unsichtbare Hand des Marktes“ erklärt wird, da eine Vielzahl von nutzenmaximierenden Marktteilnehmern durch ihre Konsumentscheidungen den Markt steuern. Hansen und Schrader (1997) beschreiben allerdings einige praktische Schwierigkeiten, die dieses Konzept im heutigen Wirtschaftsleben mit sich bringt.
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Zum einen ist es fraglich, ob ein Konsument in der heutigen hochkomplexen Wirtschaftswelt überhaupt in der Lage wäre, seinen Nutzen zu maximieren, da dieser erstens mit wesentlichen Informationsdefiziten konfrontiert und zweitens durch die allgegenwärtige Werbung stark beeinflusst ist. Zum anderen ist das Konzept insofern problematisch, da es den Konsumenten darauf reduziert seinen individuellen Nutzen zu maximieren. Der Mensch mag als Bürger um das Allgemeinwohl besorgt sein, als Konsument hat er aber demnach egoistisch zu sein, sonst würde ja der, sich selbst regulierende, Marktmechanismus versagen. Genau durch das oben beschriebene Phänomen, dass der Konsument durch seine täglichen Konsumentscheidungen letztendlich die Produktion der Güter und Dienstleistungen bestimmt, muss der Konsument aber eine gewisse Verantwortung dafür, wie die Güter produziert werden, akzeptieren. Sobald diese Verantwortung ins Spiel gebracht wird, wäre es allerdings unmoralisch nur noch seinen eigenen Nutzen zu maximieren – wobei unmoralisch in diesem Zusammenhang als „nicht Kant’s kategorischem Imperativ entsprechend“ definiert werden soll. Hansen und Schrader (1997) schließen daraus also, dass der Konsument jedenfalls eine Verantwortung trägt und somit eine moralische Verpflichtung seine Konsumentscheidungen auch an Nachhaltigkeitskriterien auszurichten. Umgekehrt müssen allerdings die Regierungen und auch die Unternehmen durch Bereitstellung entsprechender Informationen und dem Anbieten entsprechender Produkte und Dienstleistungen die Rahmenbedingungen schaffen, die es dem Konsumenten erlauben, nachhaltig zu konsumieren.
Der „Desire-‐Action-‐Gap“ Ein interessanter Aspekt in der Diskussion um nachhaltigen Konsum ist jener, dass Konsumenten bei Befragungen regelmäßig weitaus höhere Ambitionen für nachhaltigen Konsum zeigen, als es den tatsächlichen Konsumgepflogenheiten entspricht. Dies zeigt dass es offenbar deutliche Barrieren gibt, tatsächlich so nachhaltig zu konsumieren wie das gewünscht ist (Lorek und Fuchs 2013). Natürlich muss hierzu gesagt werden, dass diese Barriere in vielen Fällen bei den Konsumenten selbst liegt und zum Beispiel einfach ein hohes Komfortbedürfnis ist, welches den Konsumenten zB von einem weniger intensiven Gebrauch des privaten PKW abhält. Nichtsdestotrotz, so wird oft argumentiert, gibt es auch systemimmanente Anreize für einen nicht nachhaltigen Lebensstil in der heutigen Konsumgesellschaft, welche möglichst abgebaut werden sollten. Dies kann auch dadurch erklärt werden, dass Konsum kein individuelles Phänomen ist, sondern immer im gesellschaftlichen Kontext gesehen werden muss. Soziale Prozesse spielen eine wesentliche determinierende Rolle für den Konsum einer Gesellschaft (Briceno und Stagl, 2006). Weiters bestimmen Faktoren wie die urbane Struktur (zB amerikanische Vorstadtsiedlungen), die vorherrschenden Arbeitsrealitäten und auch die typischen Alltagsaktivitäten einer Gesellschaft die Struktur des Konsums derselben (Sanne 2002). Nach Sanne (2002) wäre es notwendig, dass die Menschen die vorherrschenden Konsumlevels aus einer holistischen Sicht eines Bürgers und nicht aus der Sicht des
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Konsumenten betrachten, um kritisch reflektieren zu können und schließlich Wege zu finden, tatsächlich die erwünschten, nachhaltigeren Konsumlevels zu erreichen. Diese Konsumlevels, die dann gesamtgesellschaftlich optimal sind, werden nämlich mit großer Sicherheit den Interessen des einzelnen Konsumenten widersprechen. Der von National Geographic herausgegebene Greendex Index 2010 (National Geographic 2010) listet unter anderem die folgenden Hindernisse auf, warum Konsumenten nicht nachhaltig handeln (in Klammer die Prozentzahl jener, die die Antwortmöglichkeit angegeben haben):
-‐ Unternehmen machen falsche Angaben über ihre Aktivitäten / Angst vor „Greenwashing“ (44%)
-‐ Individuelle Aktivitäten machen ohne Unterstützung von Regierungen und Unternehmen keinen Sinn (40%)
-‐ Die anderen Bewohner meines Landes machen auch noch nichts (34%) -‐ Die Bewohner anderer Ländern machen auch noch nichts (34%) -‐ Es kostet zu viel Geld nachhaltig zu leben (31%) -‐ Es gibt zu wenig umweltfreundliche Alternativen (26%) -‐ Ich habe zu wenig Informationen über nachhaltigen Konsum (25%) -‐ Ich bin verwirrt von zu viel verfügbarer Information (22%) -‐ Es ist zu unbequem nachhaltig zu leben (20%) -‐ Die Umweltprobleme werden übertrieben und sind eigentlich gar nicht so
schlimm (19%)
„Strong Sustainable Consumption“ vs. „Weak Sustainable Consumption“ Die Konzepte von „starkem“ und „schwachem“ nachhaltigen Konsum unterscheiden sich insofern, als dass bei ersterem davon ausgegangen wird, dass eine signifikante quantitative Reduktion der Konsumlevels notwendig ist um ein nachhaltiges Konsumlevel zu erreichen, während beim zweiten Ansatz die Idee ist, dass nicht notwendigerweise weniger sondern besser konsumiert werden soll. Der erste Ansatz findet sich unter anderem auch in der „De-‐Growth“-‐Debatte wieder, wo eine Wirtschaft ohne Wachstum bzw. sogar mit „Negativ-‐Wachstum“ diskutiert wird. Lorek und Fuchs (2011) argumentieren in einem Essay der sich dem Thema aus unterschiedlichen Richtungen nähert, dass die Politik, die sich in der Vergangenheit auf den weniger radikalen Ansatz der „weak sustainable consumption“ gestützt hat umdenken muss, und sich in Richtung „strong sustainable consumption“ zu orientieren hat, wenn eine tatsächliche Änderung hin zu einer nachhaltigen Wirtschaftsweise geschafft werden soll. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass marktbasierte Instrumente, insbesondere Subventionen wie ein ermäßigter MwSt.-‐Satz, sich innerhalb des bestehenden Markt-‐ und Wachstumsparadigmas bewegen und somit automatisch eher eine „weak sustainable consumption“-‐Ausrichtung haben. Auch wenn nun Lorek und Fuchs mit ihrem grundsätzlichen Fokus auf „strong sustainable consumption“ Recht haben, ist es meiner Meinung nach angemessen und wichtig, solange mit „schwachen“ Methoden zu arbeiten, bis ein gesellschaftlicher Konsens für „starke“ Methoden gefunden werden konnte, was momentan noch in weiter Ferne scheint. Ein wichtiger Effekt, der auch oft als Gegenargument gegen das Verlassen auf technologischen Fortschritt gebracht wird, ist der sogenannte Reboundeffekt. Hierbei bewirkt eine technologische Verbesserung eines Produkts (zB weniger Verbrauch bei
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einem PKW) eine Verhaltensänderung des Benutzers in Richtung intensiverer Nutzung – mit dem Resultat, dass im Endeffekt in absoluten Zahlen mehr Energie verbraucht wird als zuvor. Dieser Effekt ist real und wurde in mehreren Zusammenhängen nachgewiesen, wie später im Literaturteil ersichtlich.
Analyse des bestehenden Ökosteuersystems
Aktuelle Übersicht In Anlehnung an Lorek et al. (2008) haben Regierungen im Wesentlichen drei Arten von Werkzeugen zur Umsetzung von umweltpolitischen Zielen zur Verfügung: (1) informationsbezogene, (2) marktbezogene und (3) regulatorische Werkzeuge. Das wesentlichste Argument für marktbezogene Instrumente in der Umweltpolitik (im Wesentlichen Steuern, Förderungen und Handelssysteme) ist die höhere ökonomische Effizienz gegenüber regulatorischen Instrumenten wie zB Quoten, Verboten oder Mindeststandards. Durch das Preissignal, das marktbezogene Instrumente aussenden, werden die Marktteilnehmer ihre Emissionen soweit reduzieren, bis die Grenzreduktionskosten dem „Marktpreis“ (in welcher Form auch immer) entsprechen. Sogenannte „cap-‐and-‐trade“-‐Handelssysteme haben den zusätzlichen Vorteil, dass das politisch gewünschte Gesamtaufkommen der Emissionen (theoretisch) nicht überschritten werden kann und die volkswirtschaftlichen Kosten um zu diesem Niveau zu kommen optimal, also zu den geringsten Gesamtkosten, aufgeteilt werden (Kosonen et al. 2010). Das europäische Emissionshandelssystem ist ein solches „cap-‐and-‐trade“-‐System. Ein weiteres Argument für Steuern ist, dass negative Externalitäten, also umweltschädigende Effekte für die der Verursacher nicht direkt bezahlen muss, internalisiert, also eingepreist, werden. Schlussendlich darf auch der Einkommenseffekt für den Staat nicht vergessen werden, welcher Raum für Steuerentlastungen an anderer Stelle bietet. Informationsbasierte Werkzeuge werden oftmals als notwendige Ergänzung zu marktbasierten Instrumenten gesehen (Reisch et al., 2011). Im Folgenden sollen informationsbasierte und marktbasierte Maßnahmen in Österreich und Europa beleuchtet und kritisch evaluiert werden. Regulatorische Maßnahmen sollen ausgelassen werden, da sie aufgrund der oben beschriebenen Effizienzprobleme nur in sehr extremen und spezifischen Fällen zum Einsatz kommen und daher im Rahmen dieser Arbeit nicht von Relevanz sind.
Informationsbasierte Maßnahmen Als wesentliche Beispiele für informationsbasierte Maßnahmen auf europäischer Ebene gelten zB das europäische BIO Label, die Richtlinien für verpflichtende Verbrauchsinformationen von PKW, oder auch die standardisierte Kennzeichnung der Energieeffizienz von Haushaltsmaschinen.
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Das System der europäischen Bio Zertifizierung, definiert in der EU-‐weit einheitlich und unmittelbar anzuwendenden EU-‐Verordnung „Council Regulation (EC) No 2092/91“, funktioniert über privatwirtschaftliche Zertifizierungsagenturen („Öko-‐Kontrollstellen“), die sich jeweils wieder bei einer staatlichen Meta-‐Zertifizierungsstelle (in Österreich das Bundesministerium für Wirtschaft) zertifizieren lassen müssen. Unternehmen die sich zertifizieren lassen wollen, können zwischen den verschiedenen Anbietern wählen und müssen nun regelmäßig als Produzent die biologische Herstellung bzw. als Händler den lückenlos dokumentierten Warenfluss der biologischen Produkte nachweisen. Zusammengesetzte Produkte dürfen dann als „bio“ gelten, wenn deren Bestandteile selbst zu mindestens 95% „bio“ sind. Durch das privatwirtschaftliche System inkl. Wettbewerb zwischen den Zertifizierungsstellen wird eine große Effizienz mit wenig Bürokratie gewährleistet, andererseits entsteht auch eine implizite Korruptionsgefahr (Jahn et al., 2005). Der Begriff „Bio“ ist europaweit gesetzlich geschützt und darf im kommerziellen Bereich nur
von Unternehmen verwendet werden, die das entsprechende Zertifikat halten – dies gilt auch für importierte Produkte. Durch das Zertifikat erhält man auch das Recht, das Bio-‐Siegel der europäischen Union zu verwenden. Lorek et al. (2008) argumentieren, dass der im europäischen Vergleich hohe Marktanteil von BIO Produkten in Österreich unter anderem darauf zurückzuführen ist, dass Produkte mit dem einheitlichen europäischen BIO Logo schon relativ lange im Lebensmitteleinzelhandel verfügbar sind. In einer umfassenden Evaluation der Umsetzung der BIO Zertifizierung in Österreich stellen Darnhofer und Vogl (2002) ein grundsätzliches gutes Zeugnis aus, wobei sie bei folgenden Punkten noch Verbesserungsbedarf erkennen: Die weitere Harmonisierung der Kriterienkataloge und Strafbestimmungen zwischen den Zertifizierungsagenturen; verbesserte Kommunikation zwischen jenen Institutionen des Bundes und der Bundesländer die mit der Durchführung und Überwachung der EU-‐Verordnung betraut sind und noch strengere Kontrollen in ausgewählten Bereichen. Außerdem wird die Einführung einer zentralen Datenbank zur Verbesserung der Transparenz vorgeschlagen. Auch Czarnezki (2011) sieht das EU Zertifizierungsschema grundsätzliches positiv, vorallem im Vergleich mit dem amerikanischen Pendant. Er hebt die holistische Sichtweise hervor, die neben den klassischen ökologischen Landwirtschaftskriterien auch Kriterien im Bereich Tierwohl, Biodiversität und erneuerbarer Energie beinhaltet. Eine weitere nennenswerte informationsbasierte Maßnahme auf europäischer Ebene ist die verpflichtende Kennzeichnung der Energieeffizienz für Haushaltsmaschinen, welche bereits Ende der 1990 Jahre eingeführt wurde. Die letzte Reform mit einer Anpassung der Klassen an die aktuellsten technischen Möglichkeiten wurde im Jahr 2010 mit der EU-‐Rahmenrichtlinie 2010/30/EU durchgeführt.
Abbildung 1: Bio-‐Siegel der Europäischen Union
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Die Haushaltsgeräte werden je nach Typ in bis zu 7 Klassen eingeteilt. Aus verschiedenen Gründen wurde entschieden, die Skalen zwischen den Geräten nicht anzugleichen, so dass zB bei Backöfen „A“ die energieeffizienteste Stufe ist, bei Waschmaschinen allerdings „A+++“. Rein „A“ wäre bei Waschmaschinen nur die viertbeste Stufe. Dies trägt sicherlich nicht zur Vereinfachung des Konzepts bei. Für die folgenden Geräte gibt es eine Kennzeichnungs-‐Verpflichtung mittels genormten EU-‐Label (siehe Abbildung 2):
• Backöfen • Dunstabzugshauben (in Planung; noch nicht in
Kraft) • Fernseher • Geschirrspüler • Herde / Kochfelder (in Planung; noch nicht in Kraft) • Kühl-‐ und Gefriergeräte • Staubsauger • Wäschetrockner • Waschmaschinen • Waschtrockner
Der wesentliche Unterschied zum Bio-‐Zertifizierungssystem ist, dass hier allein der Hersteller bzw. Importeur für die Richtigkeit der Daten verantwortlich ist – es gibt keinen Zertifizierungsprozess. Der Händler hat das Label gut sichtbar anzubringen. Außerdem gilt grundsätzlich dass auch beim Bewerben des Produktes die Energieeffizienzinformationen dem Kunden zur Verfügung stehen müssen. Dieses System der Selbstkontrolle kann bei Haushaltsgeräten im Wesentlichen deshalb funktionieren, da es (zB im Vergleich zur ökologischen Landwirtschaft) nur eine sehr überschaubare Anzahl an Herstellern gibt, die großteils vom positiven Image ihrer Marke abhängig sind. Der Schaden eines Imageverlusts, sollte ein falsches Labelling aufgedeckt werden, ist also potenziell sehr hoch und sollte daher in der Theorie zu hoher Compliance führen. Aktuell findet jedoch auf europäischer Ebene eine Diskussion über eine grundlegende Reform des Systems der EU-‐Energieeffizienzkennzeichnung statt. Nähere Informationen zum aktuellen System bei ZVEI (2013). In Österreich ist im Zusammenhang mit informationsbasierten Maßnahmen vorallem das AMA Gütesiegel, der Agrarmarkt Austria, zu nennen, das nach eigenen Angaben einerseits ökologische Standards über den gesetzlichen Mindestanforderungen, inklusive regelmäßiger Prüfungen, sicherstellt, andererseits werden durch das Fördern von lokalem bzw. zumindestens nationalem Konsum CO2-‐intensive Transportwege verhindert. Durch hohe Werbeausgaben, finanziert durch öffentliche Gelder, hatte das AMA Gütesiegel im Jahr 2011 eine spontane (ohne Vorlage des Logos) Bekanntheit von
Abbildung 2: EU-‐Energieeffizienzlabel
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46% sowie eine gestützte Bekanntheit (nach Vorlage des Logos) von 98% in Österreich (AMA 2011). Das AMA Gütesiegel steht aber seit Jahren unter massiver Kritik diverser Natur-‐ sowie Tierschutzorganisationen. Die Hauptkritikpunkte sind einerseits die starke Bewerbung von Fleischkonsum mit öffentlichen Geldern, obwohl Fleischkonsum nachgewiesenermaßen eine massive Belastung für das Klima darstellt, sowie andererseits die angebliche Täuschung der Konsumenten durch zu positive Darstellung der mit dem Gütesiegel versehenen Produkte. So werden zur Bewerbung regelmäßig Tiere auf grünen Wiesen dargestellt, obwohl die Massentierhaltung die Regel darstellt und bei einer Erhebung der Tierschutzorganisation „Verein gegen Tierfabriken“ im Jahr 2012 teils sogar massive Unterschreitungen der gesetzlichen Mindeststandards festgestellt und bei den Behörden angezeigt wurden (VgT 2012). Die NGO Global 2000 (2011) kritisiert außerdem, dass Fleisch, welches das AMA Gütesiegel trägt, zu einem großen Teil von mit importiertem, genmanipuliertem Soja gefütterten Tieren stammt -‐ die „feel-‐good“-‐Werbeline der AMA, die diesen Umstand nie erwähnt, würde somit vorsätzlich versuchen den Konsumenten zu täuschen. Auch in einer parlamentarischen Diskussion im Konsumentenausschuss vom 12.12.2012 (Österreichisches Parlament, 2012) stand das System des AMA Gütesiegels unter massiver Kritik sämtlicher Oppositionsparteien. Während das europäische Bio Logo also eher als ein Positivbeispiel staatlicher Zertifizierung angesehen werden kann, so muss das AMA Gütesiegel eher als ein Negativbeispiel betrachtet werden. Weitere bekannte Beispiele für Zertifizierung sind das MSC (Marine Stewardship Council) Siegel für nachhaltigen Fischfang, das FSC (Forest Stewardship Council) Siegel für nachhaltige Forstwirtschaft und das Fairtrade Siegel für nachhaltigen internationalen Handel. Im Lebensmittelbereich finden sich neben den genannten eine Unzahl weiterer Zertifizierungen von staatlichen und privaten Zertifizierungsstellen, die bekanntesten davon sind ISO 9001, GlobalGAP, Demeter, IFS (International Food Standard) sowie BRC Global Standard. Diese Zertifikate haben jeweils unterschiedlichen Adressaten, Anwendungsbereiche, geografische Ausbreitungen und natürlich unterschiedlich strenge Kriterien. Sie seien nur der Vollständigkeit halber erwähnt – weitere Informationen finden sich bei Gawron und Theuvsen (2008).
Marktbasierte Maßnahmen Die umfangreichste marktbasierte Maßnahme auf EU Ebene ist das Europäische Emissionshandelssystem für CO2 Emissionen. In Bezug auf die Fallstudie im späteren Verlauf dieser Arbeit soll im Folgenden aber auch auf die EU-‐Subventionen im Landwirtschaftsbereich eingegangen werden. Durch das „Europe Emissions Trading Scheme“ (EETS), das europäische Emissionshandelssystem für CO2 Emissionen, werden seit 2005 die CO2 Emissionen der Stromerzeugung und einiger Schlüsselindustrien innerhalb der EU auf ein behördlich
Abbildung 3: AMA Gütesiegel
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festgesetztes Maximum reguliert. Innerhalb dieses Rahmens können sogenannten „allowances“, also Emissionserlaubnisse gehandelt werden. Das Ziel ist, dass der freie Markt reguliert, wo es am ökonomischsten ist, CO2 einzusparen (Ellerman et al., 2007). Offenbar funktioniert dieses theoretisch saubere Konzept in der Praxis jedoch nicht immer optimal. So ist beispielsweise durch ein Überangebot an „allowances“ der Marktpreis bereits mehrere Male auf praktisch Null gefallen (zB im September 2007: EUR 0,10 statt der angestrebten EUR 20 plus), womit logischerweise kein Anreiz mehr zum Energiesparen gegeben war (Caney et al., 2011). Die Europäische Kommission möchte das System durch eine stetige Verringerung der verfügbaren „allowances“ sowie durch die Integration weiterer Wirtschaftsbereiche bzw. sogar weiterer Länder (wie zum Beispiel Australien) optimieren. Die Agrarpolitik der europäischen Union („Common Agricultural Policy“, kurz „CAP“), seit jeher ein wichtiger Eckpfeiler europäischer Politik, hatte bis zum Jahr 1992 die Unterstützung der Landwirtschaft auf Produktbasis als Ziel. Mit der Reform der Europäischen Agrarpolitik 1992 (EC Regulation 2078/92) wurde der Fokus auf die Unterstützung der Produzenten gelegt, vorrangig durch Direktzahlungen. Ein wesentlicher Teil davon waren ab dann Subventionen zur Unterstützung von Landwirten bei der Umstellung auf biologische Landwirtschaft. Dies hat seitdem dazu beigetragen, dass in der EU mittlerweile (2012) 10 Millionen Hektar Land biologisch bewirtschaftet werden – dies ist zwar fast eine Verdopplung der Hektarzahl seit 2003, entspricht aber immer noch nur einem sehr kleinen Anteil von 5,6%. Österreich gilt dabei als Bio-‐Vorreiter mit einem Bio-‐Anteil von knapp 20% an der Gesamtfläche und rund 22.000 Bio-‐Betrieben (Fibl & IFOAM 2014). Nach einer Studie von Padel, Lampkin und Foster (1999) sind die Voraussetzungen für das starke Wachstum in Österreich unter anderem die hohen Levels an Direktzahlungen für biologische Landwirtschaftsbetriebe, gleichzeitig aber auch indirekte Instrumente wie Unterstützung bei Prozessoptimierung und Marketingaktivitäten, Zertifizierung und Informationsbeschaffung. Bei aller Kritik muss doch zumindestens für Österreich eine gewisse Effektivität der Maßnahmen anerkannt werden.
Frühere Evaluierungen Ecotec (2001) haben im Auftrag der Europäischen Kommission eine umfassende Studie zum Status Quo der Ökosteuerrefom in Europa zum Jahrtausendwechsel durchgeführt. Obwohl diese Studie bereits einige Jahre zurückliegt, hat sie einige auch für heute spannende Erkenntnisse zu Tage gebracht. Der Status Quo war, dass zwar die meisten Mitgliedsstaaten einzelne Ökosteuern eingeführt hatten, von einer tatsächlichen Ökosteuerreform wo mehr „bads“, wie Emissionen statt „goods“, wie Einkommen, besteuert werden, konnte allerdings keine Rede sein. Auch wurden die meisten Ökosteuern als Resultat intensiven Lobbyings durch diverse Ausnahmen zahnlos gemacht – und konnten so oft nur marginale Steueraufkommens-‐ und Umwelteffekte erzielen. Das intensive Lobbying ließ sich aus der großen Angst vor Verlust der (internationalen) Wettbewerbsfähigkeit und damit verbundenen potentiellen Arbeitsplatzverlusten erklären. Auch wurden die Steuern allesamt auf nationalstaatlicher Ebene eingeführt – eine europäische Lösung war nicht abzusehen. Dies wurde teilweise durch das 2005 eingeführte Cap-‐and-‐Trade System des CO2 Emmissionshandels verbessert.
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Auf der positiven Seite der Studien-‐Erkenntnisse ist zu vermerken, dass die Steuern in den meisten Fällen zu keinen signifikanten Preissteigerungen für Konsumenten geführt haben, da Produzenten oftmals eher versucht haben durch technologische Verbesserungen die Steuer zu vermeiden, als die Steuer einzupreisen. Noch besser funktioniert hat dieser Ansatz, wenn das Steueraufkommen nicht in das allgemeine Budget geflossen ist, sondern für technologische Verbesserungen in der Industrie zweckgebunden war. Die wichtigsten Erkenntnisse für das Design zukünftiger Ökosteuern waren also: (1) Mit Ausnahmen extrem restriktiv vorgehen, (2) Steueraufkommen wenn möglich zweckgebunden verwenden, (3) Gesamteuropäische Lösung anstreben um Störungen des Binnenmarktes zu vermeiden. Eine weitere Analyse bestehender Ökosteuern wurde von Bosquet (2000) durchgeführt. In dieser Arbeit war der Fokus eine potentielle „Double Dividend“, die damals in der Literatur theoretisch intensiv diskutiert wurde, in der Empirie nachzuweisen. Die Idee der doppelten Dividende ist, dass durch eine Ökosteuerreform nicht nur positive Umwelteffekte erzielt werden können, sondern gleichzeitig auch die Wirtschaft und Beschäftigung signifikant gesteigert werden können, zB durch Entlastung des Faktors Arbeit (siehe auch Backhaus 1999). Die Studie hat acht europäische Länder mit den damals am Weitesten fortgeschrittenen Umweltsteuerprogrammen untersucht – so wie auch in der Studie von Ecotec waren dies fast durchgängig nordeuropäische Länder, da sich diese als Vorreiter in diesem Bereich gezeigt hatten. Die Studie kommt zum Ergebnis, dass eine „Double Dividend“, spezifisch gemessen an CO2 Reduktionen einerseits und Beschäftigungssteigerung andererseits, jedenfalls festzustellen ist. Der Effekt ist umso stärker, wenn die Einkünfte aus der Umweltsteuer tatsächlich den Faktor Arbeit entlasten, zB durch Reduktion der Sozialabgaben. Insgesamt kann also festgehalten werden, dass die enormen Vorteile einer ökologischen Steuerreform spätestens seit der Jahrtausendwende vielfach erforscht und gut zugänglich gemacht wurden. Viele Beobachter sind kritisch, dass seitdem viel zu wenig passiert ist und die Grundstrukturen des Steuersystems immer noch „goods“ statt „bads“ besteuern wodurch ein systematisch falsches Anreizsystem für die Wirtschaft besteht. Das ökosoziale Forum Österreich (2010) kritisiert zum Beispiel, dass in Österreich der Faktor Arbeit mit einer Steuerquote von 41,3% immer noch massiv über dem EU-‐Schnitt von 36,5% liegt, während der Energieverbrauch mit einem durchschnittlichen Steuersatz von EUR 150,2 pro Tonne Öl-‐Äquivalent deutlich unter dem EU-‐Schnitt von EUR 168,6 liegt.
Internationale Beispiele für das Modell differenzierter MwSt.-‐Sätze
Tschechien Ein international bekanntes und oft verwendetes Beispiel ist die Regelung in der Tschechischen Republik, welche von der Einführung der MwSt. in Tschechien 1993 bis zum EU-‐Beitritt des Landes 2004 in Kraft war. Der aus „explizit umweltpolitischen Gründen“ (Bahn-‐Walkowiak et al. 2010) eingeführte ermäßigte MwSt.-‐Satz galt für:
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• Biologische Produkte zur Abwasserbehandlung auf Basis von Enzymen, Zubehör für kleine Abwasseraufbereitungsanlagen;
• Wasserturbinen bis zu 100 kW; • Windturbinen bis zu 75 kW; • Solare Warmwasserbereitung; • Photochemische Halbleiteranlagen inkl. Photovoltaikzellen; • Biodiesel und Biogas; • Papier-‐ und Zelluloseprodukte auf Basis von mind. 70% Recyclingpapier.
Ungünstigerweise gab es keinerlei quantitative Untersuchung, wie sich der ermäßigte Satz auf die Nachfrage ausgewirkt hat bzw. welche anderen Konsequenzen daraus entstanden sind. Bei der Abschaffung im Rahmen des EU-‐Beitritts (da die Regelung EU-‐rechtlich nicht erlaubt gewesen wäre) gab es anscheinend keinerlei Proteste von Interessensvertretungen und somit auch keinen dokumentierten Versuch der tschechischen EU-‐Verhandler, eine Lösung zum weiteren Bestand dieser Regelung zu erreichen (Bahn-‐Walkowiak et al. 2010, basierend auf Oosterhuis et al. 2008). Dieses allgemeine Desinteresse könnte auf eine geringe (empfundene) Wirksamkeit des Instruments hindeuten. Ohne weitere Untersuchungen lässt sich so eine Behauptung allerdings nicht wissenschaftlich fundiert aufstellen.
Portugal In Portugal gibt es seit vielen Jahren eine umfassende Strategie zum Ausbau erneuerbarer Energie, wobei für einige Jahre ein von 21% auf 12% reduzierter MwSt.-‐Satz auf Anlagen und Geräte galt, die im Zusammenhang mit Sonnenkraft, Windkraft geothermischer Energie oder Energiegewinnung aus Abfällen stehen. Mittlerweile wurde der reduzierte Satz aber wieder aufgelassen, möglicherweise in Zusammenhang mit den umfangreichen Konsolidierungsmaßnahmen welche die portugiesische Regierung nach der Finanz-‐ und Wirtschaftskrise der letzten Jahre vornehmen musste. Die Strategie insgesamt schien Früchte zu tragen, da schon im Jahr 2005 bereits 36% der Gesamtenergieproduktion aus erneuerbaren Energieformen gewonnen wurde (vgl. dazu das EU-‐Ziel von 20%-‐Anteil bis 2020). Wieviel davon auf den Baustein „reduzierter MwSt.-‐Satz“ zurückzuführen ist, wurde bisher jedoch nicht erhoben und kann somit nicht gesagt werden (Bahn-‐Walkowiak et al. 2010, basierend auf Oosterhuis et al. 2008).
Großbritannien In Großbritannien war der Fokus auf private Wohnhäuser gerichtet. Ein 1997 eingeführtes Programm namens Home Energy Efficiency Scheme (HEES) ermöglichte einen ermäßigten MwSt.-‐Satz von 5% auf die folgenden Produkte, allerdings nur bei Installation durch einen professionellen Dienstleister (nur die Produkte alleine – bei Selbstinstallation — zu ermäßigen, würde EU-‐Recht widersprechen):
• Dämmstoffe, Heißwasser-‐ und Zentralheizungselemente • Installation von Solarkollektoren, Wind-‐ und Wasserturbinen • Wärmepumpen und Mikro-‐Kraftwärmekopplung • Mit Holz betriebene Heizkessel
(Oosterhuis et al. 2008)
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Laut einer Aussendung des britischen Finanzministeriums (HM Treasury 1997) wurden durch das Programm, das etwa 7,5 Mio Pfund pro Jahr gekostet hat, etwa 40.000 Wohnungen pro Jahr zusätzlich renoviert bzw. mit energiesparenden Materialien ausgestattet. Das ergibt in etwa eine Subvention von 188 EUR pro Wohnung. Die Aussendung führt weiter aus, dass die Reduzierung hauptsächlich aus distributiven Gründen erfolgte („helping the less well-‐off keep warm“) und daher durch den Rebound-‐Effekt eher keine Emissionsverminderungen zu erwarten sind, vorallem da häuslicher Strom-‐ und Energieverbrauch ebenso in den Genuss des vergünstigten MwSt.-‐Satzes von 5% kamen Um solche umweltrelevanten Effekte zu erreichen, müsste laut der Aussendung das EU-‐Recht geändert werden um eine Einführung eines solchen ermäßigten Satzes auch für Selbstinstallationen zu ermöglichen. Der britische Elektronikfachmarkt „Comet“ hatte in einem Feldversuch 2008 angekündigt, energieeffiziente Haushaltsgeräte „ohne MwSt.“ (also mit einem entsprechenden Rabatt), zu verkaufen. Die Kette vermeldete einen dramatischen Anstieg in den Verkaufszahlen energieeffizienter Produkte bei einem gleichzeitigen Rückgang der Verkäufe der energieineffizienten Produkte – wobei dazu gesagt werden muss, dass der temporäre Charakter dieser Aktion den Effekt sicherlich verstärkt hat (Soares et al., 2010).
Analogien aus anderen Steuerarten
Konsumsteuern auf schädliche Lebensmittel Edjabou und Smed (2012) errechneten in einer Studie die Auswirkungen einer CO2 Steuer auf Lebensmittel in Dänemark in Form einer Konsumsteuer, wobei jedes Lebensmittel analog zu seinem durchschnittlichen CO2 Verbrauch besteuert wird. In zwei Szenarien wird im ersten Fall keine entsprechende Entlastung der Steuerzahler angenommen und im zweiten Fall Aufkommensneutralität durch eine gleichmäßige Reduktion der allgemeinen Mehrwertsteuer auf alle Lebensmittel. Die Ergebnisse der Studie sind eindeutig: Die CO2-‐Emissionen der dänischen Konsumenten könnten signifikant gesenkt werden, ohne das insgesamte Steueraufkommen stark zu erhöhen.
Tabaksteuern In einer umfassenden Vergleichsstudie im Jahr 2010 im Auftrag der World Health Organization (WHO) wurden 18 Expertenstudien zum Thema Tabaksteuern verglichen. 12 von 18 Studien hatten übereinstimmende, statistisch signifikante Ergebnisse, dass höhere Tabaksteuern tatsächlich den Tabakkonsum einer Gesellschaft beeinflussen, sprich verkleinern, können und somit die Gesundheit generell verbessert wird. Erreicht wird dies unter anderem durch Erfüllung der Teilziele 1) Verringerung der Anzahl jugendlicher Raucher, 2) Unterstützungsmaßnahmen für Raucher um mit dem Rauchen aufzuhören und 3) Verringerung des durchschnittlichen Tabakkonsums bei jenen, die weiterhin rauchen (Chaloupka et al. 2010). Eine weitere Studie im amerikanischen Bundesstaat Kalifornien (Sung et al., 2005) kommt zum Ergebnis, dass die Preiserhöhung (nach einer entsprechenden Steuererhöhung) von 50 USD-‐Cent pro Zigarettenpäckchen in der 4-‐Jahres-‐Periode von 1999 bis 2002 im Schnitt zu einer Reduktion von 2,4 Päckchen pro Person und Quartal geführt hat.
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Wie vermutet spielt also der Preis eine wesentliche Rolle. Dies untermauert die Hypothese einer signifikanten Nachfrageverschiebung bei Änderungen des MwSt.-‐Satzes.
Aktueller Stand VAT in der EU und Umsetzung in Österreich Die Mehrwertsteuer ist grundsätzlich eine Umlaufsteuer die jeweils die Mehrleistung pro Wertschöpfungsstufe besteuert. Durch den Vorsteuerabzug für Unternehmer werden allerdings im Endeffekt nur die Endkunden belastet, die somit 100% des Steueraufkommens tragen. Die Mehrwertsteuer fällt in die Kategorie der Verbrauchssteuern, gilt als relativ konjunkturunabhängig und grundsätzlich eher als regressiv, also für niedrige Einkommen stärker belastend als für hohe Einkommen (da diese Haushalte einen größeren Anteil ihres verfügbaren Einkommens konsumieren). (Wahn-‐Walkowiak et al. 2010) 2014 hat die Mehrwertsteuer in Österreich ein Steueraufkommen von EUR 25,6 Mrd. gebracht, was in etwa 32% der Bruttosteuereinnahmen des Bundes ausmacht (vor Finanzausgleich an Bundesländer und Europäische Union). Die MwSt. ist somit eine äußerst relevante Einkommensquelle des Staates (WKO 2014). Mit der letzten Reformrichtlinie zur MwSt. hat die Europäische Union mit dem Ziel der Reduktion der Schattenwirtschaft reduzierte MwSt.-‐Sätze für arbeitsintensive, lokal erbrachte Dienstleistungen erlaubt. Die österreichische Gesetzgebung hat bisher nicht von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, daher ist für solche Dienstleistungen in Österreich weiter der volle MwSt.-‐Satz von 20% zu verrechnen.
Literaturüberblick zum Thema differenzierte MwSt.
„Pro“-‐Literatur Albrecht (2006) beschreibt in seiner Studie „The use of consumption taxes to re-‐launch green tax reforms„ das Konzept differenzierender Mehrwertsteuersätze als eine Möglichkeit die Diskussion um Ökosteuern wieder ins Leben zu rufen, die zuvor nach unüberbrückbaren Differenzen über die faire Bepreisung von negativen Externalitäten als Grundlage für Ökosteuern, ins Stocken geraten war. Dies lässt sich auch daraus erkennen, dass der Anteil der Ökosteuern am Bruttoinlandsprodukt in den EU-‐Staaten im Jahr 2001 nicht nur nicht gestiegen, sondern sogar etwas niedriger als im Vergleich zum Jahr 1995 war (Eurostat 2003; in Albrecht 2006, p. 89). Albrecht argumentiert, dass Konsumsteuern sich aus zwei Gründen gut als (neue) Ökosteuern eignen: zum Einen haben sie eine sehr große Steuerbasis (in der OECD macht Konsum im Schnitt etwa 70% des BIP aus), zum Anderen können die bereits bestehenden und bekannten Instrumente und Institutionen benutzt werden und somit unnötige Wechsel-‐ und Anpassungskosten vermieden werden (Albrecht 2006, p. 94). Daher plädiert Albrecht für einen stark diskontierten MWSt.-‐Satz für nachhaltige Produkte, bei gleichzeitiger Erhöhung des allgemeinen MWSt.-‐Satzes unter der Bedingung der fiskalischen Aufkommensneutralität. (Albrecht 2006, p. 94). Als Kriterium für die Differenzierung der Produkte sollte laut Albert im Idealfall das Instrument der „Life Cycle Analysis“ herangezogen werden. Da eine Durchführung einer
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solchen Analyse für sämtliche Produkte aber in nächster Zukunft unrealistisch erscheint, wird als pragmatische Zwischenlösung die oberflächliche Einteilung von Produktgruppen in die Kategorien „nachhaltig“, „nicht nachhaltig“ und „gemischt“ durchgeführt von Experten vorgeschlagen. Beispiele für solche Produktgruppen wären zum Beispiel im Bereich „Mobilität“: „Öffentlicher Verkehr“ (nachhaltig), „PKW mit hohem Verbrauch“ (nicht nachhaltig), „PKW mit niedrigem Verbrauch“ (gemischt) (Albrecht 2006, pp. 95-‐97). Dieser Ansatz der Einteilung ist der wesentlichste Unterschied in Albrecht’s Modell zu den Modellen „Wuppertal Institut“, „IVM“ und „CEP“. In einem weiteren Kapitel wird, mittels eines einfachen Modells, theoretisch gezeigt, dass die veränderte Steuerlandschaft bei einem entsprechenden Marktanteil der steuerbegünstigen Produkte (etwa 50%), keine signifikanten Auswirkungen auf das Arbeitskräfteangebot oder die Gesamtnachfrage hat – beides wichtige Voraussetzungen für die realpolitische Umsetzungschance. (Albrecht 2006, pp. 97-‐99). Im letzten Kapitel werden Umsetzungsthemen behandelt. Während Albrecht auf europäischer Ebene, aufgrund der ohnehin vorhandenen Harmonisierungswünsche der MWSt. der EU-‐Kommission eher keine Schwierigkeiten sieht, so macht er auf den potentiell BIP-‐wachstumshemmenden Effekt einer solchen Steuerreform aufmerksam und dass dies ein großes Umsetzungsrisiko in einer Wachstums-‐orientierten Legislative darstellen könnte. Dies muss im historischen Kontext gesehen werden, da die Studie noch vor den politischen Diskussionen zum Thema veröffentlicht wurde. Walls and Hanson (1999) zitierend, wird als Letztes darauf aufmerksam gemacht, dass eine Ökosteuerreform bei entsprechender Ausgestaltung keineswegs regressiv sein muss. (Albrecht 2006, pp. 99-‐101). Albrecht’s Studie wirkt theoretisch gut durchdacht, es fehlen aber die konkreten praktischen Anknüpfungspunkte zur Umsetzung. Das beschriebene Modell zur Differenzierung der Produkte klingt in der Praxis schwer umsetzbar bzw. mit großen Rechtsunsicherheiten verbunden. Eine sehr praxisorientierte Studie namens „The use of differential VAT rates to promote changes in consumption and innovation“ wurde 2007 im Auftrag der Europäischen Union vom IVM (Institute for Environmental Studies) gemeinsam mit anderen Instituten durchgeführt. In sechs Fallbeispielen wurde die konkrete Anwendung von differenzierten MwSt.-‐Sätzen analysiert. Für energieeffiziente Wasserboiler (1) und Weißware (2), sowie für thermische Isolierung (3) und privaten Energieverbrauch aus erneuerbaren Energien (4) wurden reduzierte Sätze durchgespielt, für Fleisch und Milchprodukte (5), sowie für privaten Energieverbrauch aus nicht erneuerbaren Quellen (6) die Anhebung auf den Standardsatz. Die Ergebnisse der Berechnungen des EU-‐weiten Energieeinsparpotenzials, die nicht als konkrete Zahlen betrachten werden können sondern nur als Größenordnungen dienen sollen, werden in der folgenden Tabelle dargestellt:
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Tabelle 1: Energieeinsparungspotenziale nach OOsterhuis et al. (2008)
Die Ergebnisse zeigen, dass die Einsparpotenziale teils erheblich sind. Oosterhuis et al. (2008) Empfehlen daher eine Einführung. Dadurch wird eine Erhöhung der Innovationsaktivitäten auf Produzentenseite erwartet, da jene Produzenten mit den umweltfreundlichsten Produkten in Zukunft auf höhere Marktanteile hoffen dürfen. Die Studie erwähnt ebenfalls die Wichtigkeit der Signalwirkung die von einem reduzierten MwSt.-‐Satz für umweltfreundliche Produkte ausgeht und erwartet dadurch einen großen Effekt, zusätzlichen zum eigentlichen Preiseffekt, wobei die Studie davon ausgeht, dass es nicht in allen Kategorien zu einem „full-‐pass-‐through“ kommt, das heißt dass die Senkung der MwSt. nicht immer in voller Höhe beim Konsumenten ankommen wird. Andererseits wird argumentiert, dass selbst bei jenen Produkten bei denen die MwSt.-‐Reduktion nicht ausreicht den Preisunterschied komplett auszugleichen, die verringerte „Pay-‐back-‐time“, also jene Zeit nach der die Energieeinsparungen den Preisunterschied ausgeglichen haben, ausreichen wird um den Marktanteil signifikant zu erhöhen. Schlussendlich wird darauf hingewiesen, dass das Instrument der differenzierten MwSt. nur eine Maßnahme von vielen zur Erreichung einer nachhaltigen Wirtschafts-‐ und Lebenswelt sein kann. (Oosterhuis et al. 2008) B. Wahn-‐Walkowiak et al. (2010) haben das Thema im Rahmen einer breit angelegten Studie zum Thema „Materialeffizienz und Ressourcenschonung“ evaluiert, wobei der Fokus auf die Umsetzbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland liegt. Die Studie namens „Differenzierte Mehrwertsteuersätze zur Förderung eines ressourcen-‐effizienteren Konsums“ argumentiert, dass die Mehrwertsteuer aufgrund ihrer unmittelbaren Preiswirksamkeit jedenfalls große Auswirkungen auf die Konsumentscheidungen der Haushalte und somit auf deren Ressourcenverbrauch hat und prüft daher einerseits die steuerliche Bevorzugung von ressourcenarmen Gütern und Dienstleistungen zur Überwindung von Preishemmnissen und andererseits das Auslaufen von bestehenden steuerlichen Bevorzugen von ressourcenintensiven Dienstleistungen (B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, p. 8). Die Signalwirkung an Haushalte und Produzenten die durch eine solche Umstrukturierung des Steuersystems entstehen würde und der dadurch erhoffte verstärkte („Push-‐“) Effekt wird im Laufe der Studie mehrere Mal erwähnt (zB B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, p. 7 sowie pp. 22-‐24). In einer tiefergehenden Evaluation der Thematik wird weiters argumentiert, dass „der private Konsum in vielen Bereichen relativ einkommensunelastisch reagiert“ und das Steueraufkommen der Mehrwertsteuer daher „naturgemäß relativ einkommensunabhängig“ ist. Weiters hält die Studie fest, dass der Ökosteuern inhärente
Produktkategorie Emissionsreduktion pro Jahr (Mio. t CO2 Äquivalente)
Wasserboiler 18 Weißware (Kühlschränke, Gefriergeräte, Waschmaschinen)
3
Isoliermaterial 23 -‐ 36 Energie aus nicht-‐erneuerbaren Quellen 20 Energie aus erneuerbaren Quellen 3 Fleisch und Milchprodukte 12 -‐ 21
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Zielkonflikt zwischen Lenkungseffekt und Fiskaleffekt (je wirksamer die Steuer, desto geringer das Steueraufkommen) auch bei dieser Steuer auftritt und berücksichtigt werden muss. Copenhagen Economics (2007) zitierend, wird gezeigt, dass davon ausgegangen werden kann, dass die Veränderung im MWSt.-‐Satz sich auch tatsächlich im Endverkaufspreis niederschlägt („full pass through“). Ausnahmen sind allerdings monopolistische Märkte und Produkte mit einer extrem sensiblen Preiselastizität (B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, pp. 18-‐19). Die Studie schlägt einige konkrete Handlungsfelder vor, die innerhalb der Bundesrepublik Deutschland umsetzbar wären, so zum Beispiel die Aufhebung der MwSt.-‐Befreiung von internationalen Flügen sowie die Aufhebung der MwSt.-‐Ermäßigung von konventionell produzierten Lebensmitteln, insbesondere die besonders ressourcenintensiven Produkte „Milch“ und „Fleisch“. Die Einführung eines ermäßigten Steuersatzes wird unter anderem für nationale und internationale Bahnreisen sowie für ressourcenschonendes und dienstleistungsintensives Gewerbe gefordert. Auf europäischer Ebene fordert die Studie die Einführung eines ermäßigten Steuersatzes auf nachhaltige Produkte, welche durch das Zertifikat „Blauer Engel“ bzw. vergleichbare Zertifikate ausgezeichnet wurden, sowie auf energie-‐ bzw. materialeffiziente Haushaltsgeräte (ab Stufe A++) (B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, pp. 54-‐57). Weiters geht die Studie auf die rechtlichen Aspekte des Konzepts ein. Dabei wird hervorgehoben, dass auf nationaler Ebene insbesondere das Steuergerechtigkeitsprinzip in Verbindung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten ist – vergünstigte MwSt.-‐Sätze auf gewissen Produkte müssten daher besonders gut argumentiert werden, um potentielle Rechtsstreitigkeiten zu vermeiden (B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, pp. 35-‐38). Hier ist zu sagen, dass dies durchaus machbar erscheint, existieren doch bereits viele Produkte und Dienstleistungen für die ein geringerer MwSt.-‐Satz gilt. Bezüglich der rechtlichen Aspekte auf europäischer Ebene wird einerseits ebenfalls auf die notwendige Einstimmigkeit im Rat der Europäischen Union in Fragen der Mehrwertsteuer hingewiesen, andererseits auf den Grundsatz der Wettbewerbsneutralität der bei jeder gesamteuropäischen Lösung beachtet werden müsste und der besagt, dass „gleichartige Waren innerhalb der einzelnen Länder ungeachtet der Länge des Gesamt-‐ und Vertriebsweges steuerlich gleich belastet werden“ (Lohse 1999, in B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, p. 37). Als Ansatzpunkt für Zweiteres sehen die Autoren die Ökodesign-‐Richtlinie (2009/125/EG), in der festgeschrieben wurde, dass gewisse Produkte „bei ähnlicher Funktion und Leistung sehr unterschiedliche Umweltauswirkungen“ haben. Somit wäre eine rechtskonforme Diskriminierung gewisser Produkte auf Basis dieser Richtlinie vorstellbar. In einem weiteren Kapitel wird auf Punkte hingewiesen, die bei der Ausgestaltung berücksichtigt werden müssen, da sie die ökonomische Effizienz des Konzepts bestimmen. Dazu zählen unter anderem unterschiedliche Preiselastizitäten von Produkten, die unterschiedlichen Preisdeltas zwischen umweltfreundlichen und umweltunfreundlichen Produkten pro Produktkategorie sowie der drohende Reboundeffekt, der unter anderem davon mitbestimmt wird, ob das Produkt eher nur einmal pro Haushalt vorkommt (zB Geschirrspülmaschine) oder regelmäßig auch öfter pro Haushalt vorkommt (zB TV-‐Gerät). Zusammengefasst kann gesagt werden, dass die Autoren zwar einzelne Ineffizienzen bzw. potenzielle Marktstörungen durch das
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Konzept antizipieren, diese aber nicht für so stark halten, als dass sie gegen die Einführung des Konzepts sprechen würden (B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, pp. 39-‐43). In Bezug auf verteilungspolitische Aspekte wird die potenzielle Regressivität des Konzepts bei Erhöhung der MwSt. auf umweltschädliche Produkte angesprochen, es wird aber darauf hingewiesen, dass diese durch ein Zurückspielen des zusätzlichen Steueraufkommens an die betroffenen Haushalte mittels anderer Instrumente, wieder ausgeglichen werden könnte (B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, pp. 43-‐45). Weiters werden das „Mixed-‐Supply“-‐Problem sowie das „Cross-‐Border-‐Trade“-‐Problem angesprochen, die makroökonomische Ineffizienzen bzw. eine Störung des EU-‐Binnenmarktes auslösen könnten. Auch hier wird aber argumentiert, dass die zusätzliche Effizienz die dadurch gewonnen wird, dass die MwSt.-‐Institutionen bereits existieren und nichts neu aufgebaut werden muss, sowie dass differenzierte MwSt.-‐Sätze im Gegensatz zu Förderungen nicht jedes Jahr im Rahmen der Haushaltsverhandlungen diskutiert werden müsste, die genannten Ineffizienzen übersteigen (B. Wahn-‐Walkowiak et al. 2010, pp. 45-‐51). Insgesamt wirkt die umfangreiche Studie strukturiert und inhaltlich belastbar. Gleichzeitig erscheint sie pragmatisch und vorallem spezifisch genug um, zumindestens in Deutschland, tatsächlich politische Aufmerksamkeit zu bekommen.
„Contra“ Literatur Die umfangreichste ökonomische Studie zum Thema reduzierter MwSt.-‐Sätze aus Umweltgründen mit dem Namen „Reduced VAT For Environmentally Friendly Products“ wurde vom Institut „Copenhagen Economics“ im Auftrag der EU-‐Kommission (genauer DG TAXUD) erstellt. Die Studie argumentiert sowohl qualitativ, als auch quantitativ mit Hilfe eines hauseigenen ökonometrischen „General Equilibrium Modells“. Im Wesentlichen werden zwei Themen behandelt: 1) bestehende MwSt.-‐Erleichterungen auf privaten Energieverbrauch und 2) der Vorschlag von ermäßigten MwSt.-‐Sätzen für umweltfreundliche Produkte, wobei bei Ersterem eine Abschaffung empfohlen und bei Zweiterem von einer Einführung abgeraten wird. Im Folgenden soll nur auf die letztere Fragestellung weiter eingegangen werden. Die Studie ist dem Konzept ermäßigter MwSt.-‐Sätze gegenüber sehr kritisch und stellt in Frage ob reduzierte MwSt.-‐Sätze überhaupt effektiv sein können (also das Ziel erreichen), und wenn ja, so wird argumentiert, dann sicherlich nicht effizient (also das Ziel mit zu hohen Kosten erreichen) vorallem relativ zu anderen Instrumenten. Die Studie stützt sich im Wesentlichen auf vier Hauptargumente, welche im Folgenden näher beleuchtet werden: (1) Erstens wird auf die Existenz des „Europe Emissions Trading Scheme“ (EETS), also des europäischen CO2-‐Emmissionshandelssystems, hingewiesen. Jespersen et al. (2008, pp. 18-‐19) argumentieren nun, dass jede zusätzliche Maßnahme die gewisse Bereiche innerhalb der Wirtschaft zusätzlich für Energieeinsparungen subventioniert, keine tatsächlichen Energieeinsparungen bringt, da aufgrund von günstigeren „allowances“ woanders weniger gespart wird und der Netto-‐
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Energiespareffekt gleich Null ist – allerdings mit einer ökonomisch möglicherweise suboptimalen Kostenverteilung. Aus meiner Sicht ist die Argumentation der Autoren in diesem Punkt zwar nachvollziehbar, geht aber nicht weit genug, insbesondere wenn man die Realität des EETS in Betracht zieht. Wie bereits erwähnt kam es schon öfter aufgrund von Überangebot zu einem Zusammenbruch des Marktes und damit zum Fehlen eines Energiespar-‐Anreizes. Dass diese praktische Einschränkung des EETS und andere theoretische Nachteile eines Cap-‐and-‐Trade Systems nirgends in der Studie angesprochen werden, ist verwunderlich und wirkt unseriös. Auch wenn das EETS, zB durch eine Reduktion der „allowances“, theoretisch repariert werden könnte, so zeigt die Historie meiner Ansicht nach doch recht deutlich, dass, bei einem solch hochprioritären Thema wie dem Klimawandel, eine Mehrzahl von aufeinander abgestimmten politischen Instrumenten die sicherere Variante ist, als das Verlassen auf ein einziges Instrument, das möglicherweise nicht so funktioniert wie geplant. (2) Das zweite Argument stützt sich auf den „Rebound-‐Effekt“, der im Wesentlichen besagt, dass eine Reduktion des relativen Energieverbrauchs aus verschiedenen Gründen nicht unbedingt auch eine Reduktion des absoluten Energieverbrauchs bedingt. Solche Gründe können zB die Anschaffung eines vergleichsweise größeren Geräts, die Anschaffung eines zusätzlichen Geräts oder die intensivere Nutzung des Geräts sein. Dieses Argument ist durch zahlreiche Studien unterlegt und auch gut nachvollziehbar (Jespersen et al., 2008, pp. 13-‐18). Auch aus meiner Sicht ist der Rebound-‐Effekt eines der größten Contra-‐Argumente gegen vergünstigte MwSt.-‐Sätze, da dieses Konzept (im Gegensatz zu zB Steuern auf Energieverbrauch) immer nur den Kauf des Produkts steuern kann, nicht aber den nachfolgenden Betrieb des Geräts, der aber einen Großteil des Energieverbrauchs ausmacht. (3) Drittens wird die fehlende Genauigkeit des Instruments kritisiert. Dies bezieht sich einerseits darauf, dass durch die relative Natur des Konzepts (Höhe der Unterstützung bezieht sich auf den Verkaufspreis) tendenziell Luxusgüter stärker unterstützt werden als günstige, aber ebenso umweltfreundliche Produkte. Außerdem können wichtige Punkte wie das „Principal-‐Agent“-‐Problem und das „Mixed-‐Supply“-‐Problem (siehe Diskussion) durch die Ungenauigkeit des Instruments nicht adressiert werden (Jespersen et al., 2008, pp. 24-‐25). (4) Schlussendlich wird argumentiert, dass die Umsetzung in der Europäischen Union aufgrund der unterschiedlichen Voraussetzungen der Mitgliedsstaaten (unterschiedliche Marktanteile von energieeffizienten Produkten, Preiselastizitäten etc.) schwierig ist, ohne Störungen des Binnenmarktes hervorzurufen. Die Studie hat dabei zwei Varianten untersucht: einerseits die Einführung eines EU-‐weiten, verpflichtenden, geringeren Steuersatzes für umweltfreundliche Produkte; andererseits nur die Möglichkeit für die Mitgliedsstaaten einen solchen geringeren Steuersatz einzuführen. Die erste Variante hat den Vorteil, dass es zu keinen steuerschonenden Grenzeinkäufen kommt, allerdings kann es im Gegenzug zu Ineffizienzen kommen, wie unter anderem
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Free-‐Rider-‐Problematiken und hohe Rebound-‐Effekte in Ländern, die bereits über einen hohen Marktanteil an umweltfreundlichen Gütern verfügen. In der zweiten Variante hat jedes Land die Möglichkeit die Maßnahme an die jeweiligen Gegebenheiten anzupassen und somit die höchstmögliche Effizienz zu erreichen. Allerdings wäre eine Beeinträchtigung des Binnenmarktes sowie höhere Komplexität und Bürokratie für Unternehmen zu erwarten (Jespersen et al. 2008, pp. 27-‐28). Insgesamt scheint die Studie holistisch und durchdacht, obwohl die auffallend hohe Zahl an Rechtschreib-‐ und Tippfehlern auf eine Durchführung unter großem Zeitdruck schließen lässt. Die Argumentationskette ist durchgängig schlüssig und wissenschaftlich – dass dabei allerdings valide Contra-‐Argumente wie das praktische Nichtfunktionieren des EETS nicht angesprochen werden, schränkt die Glaubwürdigkeit des Dokuments ein. Voßwinkel (2009) hat das Thema ermäßigter Mehrwertsteuersätze in seiner Studie „Ermäßigte Mehrwertsteuersätze als Instrument der Umweltpolitik in der EU?“ sehr kritisch untersucht und recht eindeutig von einer Einführung bzw. Ausweitung bestehender Ermäßigungstatbestände abgeraten. Als Hauptgründe führt er (1) die fehlende Zielgenauigkeit durch die hohe Wirkungskomplexität einer solchen Reform, (2) Steuerwettbewerb und daraus potentiell resultierendes steuerarbitragierendes Verhalten der Konsumenten innerhalb des EU-‐Binnenmarkts, (3) den fehlenden Zusammenhang zwischen dem Ausmaß der Subvention (abhängig vom Marktpreis) und der Umweltwirkung des Produkts sowie (4) den zu befürchtenden Rebound-‐Effekt. Weiters gibt der Autor zu bedenken, dass das Instrument bei vorsteuerabzugsberechtigen, gewerblichen Nutzern keinen Anreiz setzt und dass es realpolitisch wohl zu starken Interessenskämpfen kommen würde, welche Produkte in den Genuss reduzierter Sätze kommen würden und welche nicht. Schlussendlich wird auch auf „problematische Wechselbeziehungen“ mit bestehenden umweltpolitischen Instrumenten verwiesen, diese werden jedoch nur sehr unzureichend argumentiert. Voßwinkel sieht zwar die Notwendigkeit externe Effekte zu internalisieren, argumentiert aber dass die bestehenden europäischen umweltpolitischen Instrumente, nämlich Energiebesteuerung, Emissionsrechtehandel sowie die Kennzeichnung des Energieverbrauchs ausreichen. Falls der Internalisierungseffekt nicht ausreichend ist, sollten eher diese Instrumente verschärft oder verbessert werden, als neue Instrumente einzuführen. Obwohl die Studie im Vergleich eher kurz ist und sich im Wesentlichen nur auf die negativen Aspekte des Konzepts fokussiert, so sind diese im Großen und Ganzen schlüssig argumentiert.
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Diskussion Die Erkenntnis, dass nachhaltige Entwicklung nicht nur wichtig sondern sogar absolut unvermeidbar ist, ist mittlerweile Mainstream sowohl im wissenschaftlichen Bereich als auch in politischen Sphären. Es herrscht auch weitgehend Konsens darüber, dass die notwendigen Veränderungen dafür vielschichtig, komplex und vorallem von großer Tragweite und „radikale Innovationen“ zur Lösung der Probleme notwendig sind (zB Tukker et al. 2005). Während in der Vergangenheit bereits Erfolge bei der Regulierung der Produzenten erreicht werden konnten, ist man sich heute einig, dass zusätzlich und vorranging beim Konsum angesetzt werden muss, um langfristig eine nachhaltige Entwicklung schaffen zu können (zB Wilk 2002). Es geht also um die Umsetzung des Konzepts des nachhaltigen Konsums. Die grundsätzlichen Konzepte im Bereich des nachhaltigen Konsums wurden bereits in der Einleitung dargestellt. Das Konzept differenzierter MwSt.-‐Sätze als umweltpolitisches Instrument soll im Folgenden konkret auf seine Tauglichkeit bezüglich der Förderung von nachhaltigem Konsum diskutiert werden. Biedenkopf et al. (2009) argumentieren, dass politische Instrumente zur Nachhaltigkeit grundsätzlich drei Bereiche bedienen müssen (siehe Abbildung 4): grüne Märkte schaffen; nachhaltigen Konsum vereinfachen; sowie Konsumentenaufmerksamkeit für das Thema erhöhen.
Abbildung 4: Drei Bereiche, die Instrumente zur Änderung von Konsumverhalten abdecken müssen (Biedenkopf et al. 2009)
Differenzierte Mehrwertsteuersätze würden alle drei Bereiche abdecken: Alleine durch das Einführen eines solchen Systems, aber noch viel mehr durch das tägliche Konfrontiertsein mit unterschiedlichen MwSt.-‐Sätzen, würde mit Sicherheit große Aufmerksamkeit für das Thema erzeugt werden. Die Vereinfachung des Konsums erfolgt vorallem durch den Abbau von Hindernissen: Durch das Verkleinern des Preisaufschlages für nachhaltige Produkte würde ein großes Hindernis relativiert werden, vorallem aber würden große Vertrauens-‐ und Informationsdefizite der
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Konsumenten abgebaut werden, wenn steuerrechtlich zertifizierte Produkte den aktuell vorherrschenden „Label-‐Dschungel“ ersetzen bzw. verständlicher machen würden. Dadurch könnte auch der in der Literatur oft besprochene „Desire-‐Action-‐Gap“ zwischen den guten Vorsätzen der Konsumenten und ihren tatsächlichen Kaufentscheidungen verringert werden. Zu guter Letzt würde ein solches System den Produzenten klare Anreize zu verstärkten Anstrengungen bei nachhaltigen Produkten bieten – somit wird ein größerer Markt für grüne Produkte geschaffen. Die Mehrwertsteuer hat (bei perfektem Wettbewerb) unmittelbare Preiswirksamkeit. Daher bestehen auch keine Zweifel, dass eine Änderung im Mehrwertsteuersystem die Konsumentscheidungen der Haushalte und somit deren Ressourcenverbrauch beeinflussen würde. Dieser Punkt spricht für eine hohe Effektivität der Maßnahme. Einer der offensichtlichsten Vorteile des Konzepts ist, dass sämtliche Institutionen und Methoden zur Umsetzung bereits existieren (sofern ein bestehendes Differenzierungskriterium, wie zB die europäischen Energieeffizienzlabels, herangezogen werden). Somit würden sowohl auf der staatlichen, als auch auf der Unternehmerseite, nur geringe Zusatzkosten anfallen. Für Konsumenten würde überhaupt kein Zusatzaufwand entstehen. Dieser Punkt spricht für eine hohe Effizienz der Maßnahme. In der Literatur herrscht weitgehend Konsens, dass neben einem effizienteren und „grüneren“ Konsum vor allem eine Reduktion des Konsumlevels notwendig ist um eine langfristige nachhaltige Entwicklung zu gewährleisten (Lorek et al. 2011). Durch staatlich zertifizierte nachhaltige Produkte könnte nun das Problem entstehen, dass die Konsumenten das Problembewusstsein für den Konsum an sich verlieren. Es könnte also ein Gefühl von „gutem Konsum“ entstehen, obwohl eigentlich Reduktion nötig wäre. Dies würde wohl unweigerlich zu einem verstärkten Reboundeffekt führen, der in zweierlei Arten auftreten kann: Zum einen könnten Konsumenten durch den günstigeren Produktpreis nun verführt sein größere, stärkere oder in einer sonstigen Art und Weise ressourcenintensivere Produkte zu kaufen. Zusätzlich könnten die Konsumenten durch zB energieffizientere Geräte verführt sein, diese mehr zu verwenden. Die europäische Umweltbehörde hat errechnet, dass – trotz starker Verbesserung der Energieeffizienz der Geräte – durch den beschriebenen Reboundeffekt, der Gesamtenergiekonsum von Geschirrspülern, TV-‐Geräten sowie Waschmaschinen allesamt seit 1990 stark angestiegen ist (European Environment Agency 2007 in Policy Brief 2009). Das für umweltpolitische Instrumente wichtige „Polluter-‐Pays“-‐Prinzip würde bei diesem Instrument grundsätzlich eingehalten werden. Der höhere MwSt.-‐Satz belastet einerseits natürlich den Konsumenten eines umweltschädlichen Produktes durch höhere Bruttopreise, andererseits auch den Produzenten eines solchen Produktes durch niedrigere Nettopreise als er bei einem geringeren Satz ansetzen könnte. Wichtig ist hierbei, dass das „Polluter-‐Pays“-‐Prinzip erst nach Betrachtung des gesamten Produktlebenszyklus in Anwendung gebracht wird – ansonsten könnte möglicherweise ein energieeffizientes Gerät in den Genuss eines ermäßigten MwSt.-‐Satzes kommen, das zuvor in einem extrem umweltschädlichen oder ressourcenaufwändigen Verfahren hergestellt wurde.
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Ein weiterer zu berücksichtigender Aspekt ist das sogenannte „Free-‐Rider“-‐Problem. So wird jener Effekt bezeichnet bei dem Personen in den Genuss einer Vergünstigung oder Subvention kommen, welche die unterstütze Handlung (zB den Kauf eines Produkts) ohnehin getan hätten. Angewandt auf reduzierte Mehrwertsteuersätze ist das Free-‐Riding-‐Problem relativ gesehen zu minimeren, indem die reduzierten Sätze auf Produkte mit hohen Preiselastizitäten angewandt werden (OOsterhuis et al. 2008, p. 5). Im europäischen Kontext ist vorallem auch zu bedenken, dass der Free-‐Riding-‐Effekt umso größer ist, je höher die bestehende Marktpenetration des zu unterstützenden Produktes. Da hier oft große Unterschiede zwischen den Mitgliedsstaaten bestehen, könnte ein EU-‐weit einheitlicher Satz zu unterschiedlich großen Free-‐Ride-‐Problematiken führen. Weiters ist das sogenannte „Mixed-‐Supply“-‐Problem zu beachten, das immer da auftritt wo zwei Produkte mit unterschiedlichen MwSt.-‐Sätzen zusammen verkauft werden und somit ein Abgrenzungsproblem entsteht. Sowohl Käufer als auch Verkäufer der Produktkombination haben in einem solchen Fall einen Anreiz den relativen Wert des Produktes mit niedrigem Steuersatz wesentlich höher und den zweiten Wert entsprechend niedriger anzusetzen und somit MwSt. zu sparen. Differenzierte MwSt.-‐Sätze würden unweigerlich zu einem verstärkten Auftreten von „Mixed-‐Supply“-‐Problem führen. Bei Produkten die von jemandem Anderen als dem Konsumenten selbst installiert werden oder die als Teil eines größeren Pakets gekauft werden (häufig in Verbindung mit einer Dienstleistung) kann das sogenannte „Principal-‐Agent-‐Problem“ auftreten (Bio Intelligence Service 2008). Dabei hat der durchführende „Agent“ andere Interessen als der in Auftrag gebende „Principal“ – also zum Beispiel könnte der Agent bei einem Wasserboiler an einem geringen Einkaufspreis und geringen Installationskosten interessiert sein, während der „Principal“ eigentlich an hoher Qualität und geringen laufenden Energiekosten interessiert ist. In anderen Bereichen wird oft versucht das „Principal-‐Agent“-‐Problem durch eine Gleichschaltung der Interessen mittels ausgeklügelter Anreizsysteme zu verringern. Bei einmaligen Installationsaufträgen – der Hauptfall der im Kontext der vergünstigten MwSt.-‐Sätze besprochenen Fälle – wird dies eher schwierig umzusetzen sein. Es bleibt dem „Principal“ also nichts anderes übrig, als seine Interessen ex-‐ante vertraglich mit dem „Agent“ abzusichern, was natürlich mit Zusatzaufwand verbunden ist. Ein weiteres Problem das bei ad-‐valorem Instrumenten, also Instrumente wie die MwSt., deren absolute Höhe sich an einem relativen Wert wie zum Beispiel dem Preis bemisst, generell auftritt, ist die fehlende Bindung des absoluten Wertes der Förderung an die tatsächliche Umweltwirkung. Umweltfreundliche Produkte sind oftmals Premium-‐Produkte und haben somit oftmals einen Preisunterschied zu anderen Produkten die über den reinen Umwelteffekt hinausgehen, und zusätzlich noch Luxusfeatures oder ein besonders ansprechendes Design einpreisen. Oftmals können die Hersteller bei diesen Produkten noch dazu höhere Margen aufschlagen, da die Käufer solcher Produkte weniger preissensitiv sind (Bio Intelligence Service 2008). Alle diese genannten Punkte werden nun aber ebenfalls mitsubventioniert, da eine ad-‐valorem Steuer eben nicht unterscheiden kann, ob die Preisdifferenz aus Umweltgründen oder aus anderen Gründen zustande kommt.
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Bei Überlegungen zu einer Steuerreform muss immer das Thema der Ausgeglichenheit bedacht werden, das heißt, welche Bevölkerungsschichten wie stark von einer solchen Reform betroffen wären. Während die Einkommenssteuern in Europa meist progressiv ausgestaltet sind, das heißt dass besser verdienende Personen überproportional zum Steueraufkommen beitragen, wird Konsumsteuern oft vorgeworfen regressiv zu sein, da weniger verdienende Personen einen größeren Anteil des ihnen zur Verfügung stehenden Einkommens für Konsum aufwenden. Eine Differenzierung der MwSt.-‐Sätze wodurch nur gewisse Produkte günstiger besteuert werden, ohne direkt Aufkommensneutralität durch Anhebung des Standardsatzes zu erreichen, wird das Steuersystem somit tendenziell progressiver werden lassen. Sobald eine Gegenfinanzierung angestrebt wird, sind diese Maßnahmen extra auf diesen Aspekt hin zu prüfen. Metcalf (1999) zeigt in einer quantitaven Studie zu einer Steuerreform in den USA, dass die Einführung unterschiedlicher Ökosteuern mit Gegenfinanzierung aus der Einkommenssteuer grundsätzlich ohne Erhöhung der Regressivität machbar ist. Sollte die Gegenfinanzierung durch Erhöhung des allgemeinen MwSt.-‐Satzes passieren, so ist zusätzlich das Phänomen des Giffen-‐Paradoxon zu prüfen, wobei ärmere Bevölkerungsschichten mehr von dem nun relativ teureren (aber im Vergleich zum nachhaltigen Produkt immer noch billigeren) nicht nachhaltigen Produkt nachfragen und somit erst recht keine Kaufkraft für nachhaltige Produkte zur Verfügung haben (Bahn-‐Walkowiak et al. 2010). Bei allen Maßnahmen die den Handel mit Gütern betreffen – dies ist bei der Mehrwertsteuer im besonderen Maße der Fall – ist die Vereinbarkeit mit bestehenden Verträgen betreffend dem internationalen Handel zu überprüfen. Dies sind – neben den bereits an anderer Stelle besprochenen EU-‐Regelungen – vorallem die Bestimmungen des Generel Agreement on Tariffs and Trade (GATT) im Rahmen der World Trade Organization (WTO). Ohne an dieser Stelle auf Details eingehen zu können, ist im Wesentlichen zu beachten, dass durch einseitige Maßnahmen keine ungerechtfertigten Handelshemmnisse, ob finanzieller, regulativer oder administrativer Natur, entstehen. Bei der Ausgestaltung differenzierter MwSt.-‐Sätze wird es daher ganz stark darauf ankommen, inwieweit ausländische Produzenten gegenüber heimischen Produzenten benachteiligt werden bzw. wieviel (finanziellen / administrativen) Aufwand es für ausländische Produzenten bedeuten würde um mit heimischen Produzenten gleich behandelt zu werden. Das Kernproblem werden also nicht die differenzierten Sätze an sich sein, sondern die Differenzierung welches Produkt in den Genuss des verringerten Satzes kommt und welches nicht. Wenn diese Differenzierung nach objektiven, nachvollziehbaren Kriterien erfolgt und für ausländische Produzenten mit vertretbarem Aufwand möglich ist (zB Zertifizierung durch Partnerorganisation vor Ort beim ausländischen Produzenten oder auch Nutzung bestehender internationaler Zertifizierungssysteme als Differenzierungskriterium), so würde das Konzept der differenzierten MwSt.-‐Sätze im Prinzip den Anforderungen des internationalen Handels genügen. Die Tatsache, dass die Problematik in keiner der großen Studien zu dem Thema behandelt wurde, zeigt ebenfalls dass hier keine großen Schwierigkeiten zu erwarten sind. Die Akzeptanz durch lokale Produzenten kann gesteigert werden, wenn die Vorteile klar kommuniziert werden. So sind die lokalen Produzenten – zumindestens in Österreich –
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tendenziell ohnehin bereits jene, die im Vergleich zu internationalen Produzenten, nachhaltiger produzieren. Somit entstünde ihnen durch die bestehenden Regulierungen erstmals kein Wettbewerbsnachteil gegenüber internationalen Produzenten, sondern sogar eher ein Wettbewerbsvorteil. Beim Ausgestalten des Systems sollte darauf geachtet werden, dass Produkte, vorallem in schnelllebigen, hoch-‐technologischen Märkten, nicht während ihrer Lebenszeit im Markt plötzlich re-‐evaluiert werden und somit wieder in eine höhere MwSt.-‐Stufe fallen. Die europäische Vereinigung der Haushaltsgeräte-‐Hersteller CECED, eine Lobbygruppe, argumentiert, dass eine solche Preiserhöhung nicht an den Konsumenten weitergegeben werden könnte und die Margen der Hersteller somit langfristig geschädigt würden (CECED 2007). Wird dieser Punkt sauber gelöst, sind möglicherweise die anderen Punkte die sich in dem Positionierungspapier gegen das Konzept differenzierter MwSt.-‐Sätze finden, wie zB eine verminderte Qualitätswahrnehmung der Produkte durch den Konsumenten durch den geringeren Preis, oder den erhöhten administrativen Aufwand, nicht mehr so schwerwiegend. Die Akzeptanz der Konsumenten bei Umsetzung eines solchen Konzepts muss antizipiert und gesteuert werden. Die Gefahr, dass sich die Konsumenten übervorteilt vorkommen und aus liberalen Motiven ihre Konsumentensouveränität weiterhin einfordern, ist real. Daher müssen die Notwendigkeiten und Motive eines solchen Systems frühzeitig und genau kommuniziert werden. Die Verantwortung der Konsumenten muss in den Vordergrund gerückt werden und das neue System dargestellt werden, als ein System das helfen soll, dieser Verantwortung einfacher nachzukommen. Die finanziellen Ausgleichsmaßnahmen bei eventuellen Steuererhöhungen müssen natürlich besonders gut erklärt werden. Eine Basisvariante eines solchen Systems (wie im Fallbeispiel für Bio-‐Lebensmittel erklärt) kann – bei entsprechendem politischem Willen – unilateral auf nationalstaatlicher Ebene umgesetzt werden. Für eine Harmonisierung – wie auch von der EU-‐Kommission angestrebt – ist eine Zustimmung aller 28 Mitgliedsstaaten notwendig. Dies erscheint aus heutiger Sicht unrealistisch, vorallem da ein solcher Antrag bereits 2009 im Rat der europäischen Union im Zuge des Beschlusses der Richtlinie 2009/47/EC zur Reform der MwSt. abgelehnt wurde. Ohne Harmonisierung der MwSt.-‐Sätze auf europäischer Ebene ist die Möglichkeit der Konsumenten den Konsum innerhalb des Binnenmarktes zu verschieben zu prüfen (siehe das Beispiel des Tanktourismus von deutschen Bürgern in Österreich).
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Fallbeispiel „BIO“
Beschreibung der Fallstudie Zur Darstellung der konkreten Machbarkeit soll im Folgenden eine Fallstudie dargestellt werden, bei der das Konzept differenzierter MwSt.-‐Sätze auf biologische Lebensmittel angewandt wird. Biologische Lebensmittel sind durch das bestehende EU-‐weit geregelte Zertifizierungssystem eindeutig zu identifizieren. Dabei sollen drei Szenarien betrachtet werden: Zum einen (Szenario 1) die Reduktion der MwSt. auf BIO Lebensmittel auf 0% bei Belassen des reduzierten Satzes von 10% auf konventionelle Lebensmittel, zum anderen (Szenario 2) das Belassen von BIO Lebensmitteln auf 10% bei gleichzeitigem Anheben konventioneller Lebensmitteln auf 20%. Schließlich (Szenario 3) das Einführen eines weiteren reduzierten Satzes von 5% für BIO-‐Lebensmittel und von 15% für konventionelle Lebensmittel. Die aktuell bestehenden Produktgruppen die mit 10% bzw. 12% besteuert werden, müssten dann auf den 5% bzw. den 15% Satz aufgeteilt werden, da die aktuelle EU-‐Gesetzeslage nur zwei reduzierte MwSt.-‐Sätze erlaubt.
Tabelle 2: Szenarien für BIO Fallstudie
Theoretisch wären auch andere Kombinationen von Steuersätzen denkbar und somit weitere Szenarien denkbar. Die drei Szenarien wurden so ausgewählt, dass sie erstens möglichst wenig Umstellungen verursachen und zweitens ein Abstand von mind. 10%-‐Punkten zwischen BIO und konventionellen Produkten gewährleistet ist, da sonst die Differenz möglicherweise nicht mehr spürbar ist. Szenario 1 entspräche einer mäßigen Reduktion des Steueraufkommens für den Staat, Szenario 2 einer deutlichen Anhebung des Steueraufkommens. In beiden Fällen müsste die Einführung einer solchen Steuer also mit begleitenden Maßnahmen erfolgen um einerseits neue Steuerquellen zu erschließen und die Aufkommensneutralität der Maßnahme zu gewährleisten bzw. andererseits die verteilungspolitischen Aspekte die durch die zusätzliche Steuerlast entstehen, auszugleichen. Bei Szenario 3 sind die fiskalischen Auswirkungen nicht ohne weiteres erkennbar, da es von der Einordnung der Produktgruppen außerhalb des Lebensmittelsektors abhängt. In jedem Fall ist auch der implizite Zielkonflikt zu beachten, der dadurch entsteht, dass der Staat einerseits Steuereinnahmen generieren will und diese Ziel bei Konsum der Güter mit dem höheren Steuersatz besser erreicht wird, gleichzeitig verfolgt der Staat einen Lenkungseffekt wo er erreichen möchte, dass möglichst viele Konsumenten Produkte mit dem niedrigeren Steuersatz erwerben.
Quantitative Betrachtung FiBL & IFOAM (2014) beziffern die Brutto-‐Verkaufserlöse für BIO Lebensmittel in Österreich für das Jahr 2013 mit 1,065 Mrd. EUR; dies entspricht 6,5% des Gesamt-‐Lebensmittelmarktes (ohne Getränke). Diese Zahlen sollen als Basis für die quantitative Betrachtung der Fallstudie dienen, welche in den folgenden Tabellen dargestellt wird:
MwSt.-‐Satz für Bio LM MwSt.-‐Satz für konv. LM Szenario 1 0% 10% Szenario 2 10% 20% Szenario 3 5% 15%
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Tabelle 3: Zahlenbasis für Fallstudie
Das theoretisch entstehende MwSt.-‐Aufkommen nach Einführung differenzierter MwSt.-‐Sätze – ohne Veränderung der Nachfrage! – für das Jahr 2013 für verschiedene Variationen von MwSt.-‐Sätzen können der folgenden Tabelle entnommen werden (Werte in Mio. EUR bzw. in Prozent als Veränderung zum tatsächlichen Steueraufkommen 2013). Die drei ausgewählten Szenarien sind speziell hervorgehoben:
Tabelle 4: MwSt.-‐Aufkommen nach Reform
Für die drei Szenarien im Folgenden noch eine Detailbetrachtung (Werte in Mio. EUR):
Aktuell
MwSt. BIO MwSt. konv. MwSt. Summe
96,8 1.489,5 1.586,3
Bei differenzierter MwSt. Änderung zu aktuell,
#
Änderung zu aktuell,
% Szenario MwSt. BIO MwSt. konv. MwSt. Summe
Szenario 1 0,0 1.489,5 1.489,5 -‐96,8 -‐6%
(0%/ 10%) Szenario 2
96,8 2.979,0 3.075,8 +1489,5 94% (10%/20%) Szenario 3
48,4 2.234,3 2.282,7 +696,3 44% (5%/15%) Tabelle 5: Detailbetrachtung MwSt.-‐Reform für 3 Szenarien der Fallstudie
BIO TOTAL Brutto-‐Verkaufserlöse 2013, Mio. EUR € 1.065,00 € 16.384,62 Anteil an Verkaufserlösen, 2013, % 6,5 100 Netto-‐Verkaufserlöse (= Berechnungsgrundlage für MwSt.) 2013, Mio. EUR € 968,18 € 14.895,10
MwSt.-‐Satz BIO
MwSt.-‐Satz konventionell 10% 15% 20% 0% -‐96,8 +647,9 +1.392,7 5% -‐48,4 +696,3 +1.441,1
Legende 10% 0,0 +744,8 +1.489,5
Szenario 1
Szenario 2
MwSt.-‐Satz BIO
MwSt.-‐Satz konventionell
Szenario 3 10% 15% 20%
0% -‐6,1% +40,8% +87,8% 5% -‐3,1% +43,9% +90,8% 10% 0,0% +46,9% +93,9%
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Die Ergebnisse dieser Kalkulation müssen mit besonderer Vorsicht betrachtet werden, da die Tabelle eine ex-‐post Betrachtung ist, die keinerlei dynamische Effekte der Nachfrage und des Netto-‐Preisniveaus berücksichtigt – solche Effekte würden aber ohne Zweifel auftreten. Bei Szenario 3 ist weiters zu berücksichtigen, dass die Produktgruppen die aktuell mit 10% und 12% besteuert sind, auf den 5% und den 10% Satz aufgeteilt werden müssten – das MwSt.-‐Aufkommen würde sich dementsprechend verändern. Die Berechnungen sollen also eine erste Größenordnung vermitteln. Eine tiefergehende quantitative Studie unter Berücksichtigung von Preiselastizitäten in diesem Bereich ist für eine seriöse Benennung konkreter Zahlen absolut notwendig, würde allerdings den Rahmen dieser Arbeit sprengen.
Diskussion der Vor-‐ und Nachteile BIO Lebensmittel eignen sich aus mehreren Gründen gut für das Konzept der differenzierten MwSt.-‐Sätze – sowohl einzeln betrachtet, als auch im Vergleich mit anderen Produktgruppen:
(1) Erstens gibt es mit dem europäischen Bio-‐Logo bereits ein europaweit einheitliches und etabliertes Zertifizierungssystem, wo sowohl die Kriterien als auch die Methodik definiert und allgemein anerkannt sind. Man spart sich also das konfliktreiche Festlegen von Kriterien sowie das teure Aufbauen einer Zertifizierungsinfrastruktur. Dieses Kontrollsystem ist sogar weltweit etabliert – schon jetzt kann man BIO zertifizierte Produkte aus fast allen Ländern der Welt kaufen. Dies bedeutet wiederum dass die Einführung eines ermäßigten Steuersatzes für BIO Produkte keinesfalls eine unfaire Besserstellung heimischer Produkte wäre und somit aus welthandelsrechtlicher Sicht (GATT bzw. WTO) unproblematisch erscheint.
(2) Zweitens ist kein signifikanter Rebound-‐Effekt zu erwarten: Es erscheint unwahrscheinlich, dass Konsumenten aufgrund niedrigerer Preise für BIO Lebensmittel insgesamt mehr Lebensmittel konsumieren. In Szenario 2 ist allerdings ein signifikanter Giffen-‐Effekt zu erwarten: aufgrund der gestiegenen Preise für konventionelle Lebensmittel müssen Konsumenten mehr Kaufkraft für ihren bestehenden Verbrauch an konventionellen Lebensmitteln ausgeben und könnten danach weniger Kaufkraft für BIO Lebensmittel als aktuell übrig haben. Bei Konsumenten die schon jetzt 100% BIO einkaufen gäbe es diesen Effekt nicht, für diese würde die Reform nach Szenario 2 also keinen Unterschied machen. (3) Drittens gibt es gerade im Lebensmittelbereich eine Unzahl an Siegeln, Qualitätszertifikaten und Marketingnachrichten die darauf abzielen, das Produkt in ein ökologisch und gesundheitlich besseres Licht zu stellen. Untersuchungen zeigen, dass sich die Konsumenten durch die große Anzahl an Informationen auf der Verpackung sogar eher überfordert als informiert fühlen (Reisch et al., 2011). Obwohl das BIO Logo EU-‐weit einheitlich und im Prinzip ein staatlich garantiertes Logo ist, konnte es bisher für den durchschnittlichen Konsumenten noch kein Licht in den Labelling-‐Dschungel bringen. Ein differenzierter MwSt.-‐Satz würde neben dem offensichtlichen Preiseffekt also zusätzlich auch durch
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den „Signalling“-‐Effekt den Marktanteil von „echten“ BIO Lebensmitteln steigern (Oosterhuis 2008). (4) Viertens ist durch den hohen Wettbewerb und Preisdruck im Lebensmittelbereich (Reisch et al., 2011) ein „Full-‐pass-‐through“, also ein praktisch vollständiges Weitergeben des Preisvorteils an den Konsumenten, zu erwarten. Da die Vorleister zum größten Teil vorsteuerabzugsberechtigt sind, dürfte sich eine solche Reform wenig auf die Struktur der Wertschöpfungskette auswirken. (5) Die Tatsache, dass im Falle von biologischen Lebensmitteln die Produktionsmethode an sich und nicht die speziellen Eigenschaften eines einzelnen Produktes zertifiziert werden, bedeutet, dass das Problem der Re-‐Klassifizierung nicht auftritt. Dieses Problem tritt zB bei technischen Geräten auf, die zum Eintritt ihrer Markteinführung den aktuellsten technologischen Standards entsprechen, im Laufe der Zeit aber im Vergleich mit noch neueren Produkten veralten und somit nicht mehr als die umweltfreundlichsten Produkte klassifiziert werden können. Wenn solche Produkte dann re-‐klassifiziert werden müssen und somit in eine höhere Steuerklasse fallen, werden sie entweder sehr schwer verkäuflich (wenn die Steuererhöhung sich im Preis niederschlägt) oder die Margen der Händler und / oder Produzenten werden stark geschmälert (wenn die Steuererhöhung aufgrund der Wettbewerbssituation nicht an den Konsumenten weitergegeben werden kann) (CECED 2007). (6) Das sogenannte „Principal-‐Agent-‐Problem“, das häufig bei Produkten auftritt, die durch eine dritte Partei installiert bzw. mit einer Dienstleistung mitverkauft werden (Bio Intelligence Service 2008), wird bei Lebensmitteln tendenziell nicht auftreten, da sie im Allgemeinen vom Konsumenten selbst gekauft werden. (7) Ein weiteres Problem das bei reduzierten MwSt.-‐Sätzen generell auftreten kann, im spezifischen Fall von Lebensmitteln aber eher unwahrscheinlich ist, betrifft den Umstand dass umweltfreundlich erzeugte Produkte oftmals überproportional hoch bepreist sind – also, dass entweder die Produkte neben den verbesserten Umwelteigenschaften generell hochwertiger sind („Luxusprodukte“) oder die Hersteller mit Premium-‐Preisstrategien schlicht höhere Margen bei diesen Produkten erzielen wollen. (Bio Intelligence Service 2008). (8) Szenario 2 und Szenario 3 haben durch den Anstieg des generellen Preisniveaus von Lebensmitteln das Potenzial deren relativen Wert wieder zu steigern und somit die dramatisch hohen Raten von weggeworfenen Lebensmitteln zu verringern. Die Welternährungsorganisation (FAO 2011) schätzt, dass der durchschnittliche Europäer etwa 100kg pro Jahr an Lebensmitteln in den Müll wandern lässt (inklusive der Verluste in der gesamten Wertschöpfungskette sind es sogar 300kg pro Kopf). Daraus lässt sich erkennen wie enorm das Einsparpotenzial ist. (9) Einer Studie der „Agrarmarkt Austria“, einer öffentlichen Körperschaft mit Behördencharakter, über das Ernährungs-‐ und Einkaufsverhalten der Österreicher (AMA 2012) zufolge, ist der Preis der entscheidende Faktor für die
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Entscheidung am Point-‐of-‐Sale, welche Lebensmittel gekauft werden: bei 25% der Befragten sogar als Hauptgrund, bei 86% zumindestens als ein Mitgrund. Demgegenüber ist der Faktor BIO nur bei 3% der Hauptgrund, und bei 18% der Befragten ein Mitgrund. In einer anderen Befragung aus 2010 gaben außerdem 46% der Befragten den Preis als Hauptargument gegen den Kauf von BIO Produkten an (AMA 2010). Die daraus zu schließende hohe Preissensitivität gepaart mit einem aktuell noch geringen Marktanteil macht das Instrument differenzierter MwSt.-‐Sätze einerseits zu einem sehr effektiven, andererseits auch zu einem sehr effizienten Instrument (geringe Free-‐Rider-‐Problematik).
(10) Schließlich ist zu erwähnen, dass sich die Subventionierung von BIO Lebensmitteln aufgrund der massiv besseren Umweltbilanz gegenüber der konventionellen Landwirtschaft anbietet. Die massiven Umwelteinflüsse der modernen konventionellen Landwirtschaft äußern sich unter Anderem in einem rasanten Verlust an Biodiversität, dem Klimawandel, Änderungen im Stickstoffhaushalt der Böden, sowie im teils dramatisch Rückgang diverser Süßwasserreserven (Rockström et al., 2009). Viele dieser Schwierigkeiten treten bei biologischer Landwirtschaft nicht oder nur stark vermindert auf, weshalb sie oft als gangbare Alternative zur konventionellen Landwirtschaft angeführt wird (Seufert et al., 2012) Vor diesem Hintergrund ist es jedenfalls argumentierbar, dass die massiven negativen externen Kosten, die in der konventionellen Landwirtschaft entstehen und nicht eingepreist sind, durch eine Subventionierung von BIO Lebensmitteln zumindestens teilweise ausgeglichen werden.
Als Nachteile einer Reform wären insbesondere zu erwähnen: (1) Szenario 1 ist klar als eine „weak sustainable consumption“-‐Maßnahme einzustufen – eine Reduktion der Konsumlevels ist eher nicht zu erwarten. Im Gegenteil ist eher zu befürchten, dass die Konsumenten die konsumbedingten Schwierigkeiten weiterhin systematisch unterschätzen, da sie ja „ohnehin schon BIO kaufen“. (2) Szenario 2 hingegen ist aus verteilungspolitischen Gründen äußerst sensibel. Eine massive Verteuerung von Lebensmitteln würde ohne entsprechende Gegenmaßnahmen stark regressiv wirken, also Haushalte in den unteren Einkommensschichten stark überproportional belasten. Dasselbe gilt – wenn auch in abgeschwächter Form – für Szenario 3. Allerdings stehen durch die zusätzlichen Steuereinkommen entsprechende Ressourcen zur Verfügung um mit zielgerichteten Maßnahmen die verteilungspolitischen Ziele wieder zu erreichen. (3) Bei Produkten die sich sowohl aus BIO als aus konventionellen Lebensmitteln zusammensetzen wird es unweigerlich zu „Mixed-‐Supply“-‐Problemen kommen. Bei Lebensmitteln kann dies durchaus öfter vorkommen als bei anderen Konsumgütern, da unterschiedliche Lebensmittel sich eher ergänzen als sich gegenseitig zu substituieren. Als klassisches Beispiel wäre hier zB eine BIO Wurst in einer konventionellen Semmel zu nennen.
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(4) Durch die Umsetzung eines solchen Konzepts wäre das MwSt.-‐Regime in Österreich deutlich anders als in den EU-‐Nachbarstaaten. Dadurch ergibt sich zwangsweise eine Störung des Binnenmarkts, da Anreize für steuerarbitragierendes Verhalten gesetzt werden. In Szenario 1 wäre dies zum Vorteil Österreichs, da Bewohner der Nachbarstaaten zum Einkaufen nach Österreich kommen würden; bei Szenario 2 wäre es der umgekehrte Effekt. Bei Szenario 3 lässt sich dies nicht eindeutig aussagen, da BIO Lebensmittel zwar günstiger wären als in den Nachbarstaaten, konventionelle Lebensmittel allerdings teurer – der Preisunterschied aufgrund der unterschiedlichen MwSt.-‐Sätze käme also auf den spezifischen Warenkorb jedes individuellen Konsumenten an. (5) Aus einer makroökonomischen Perspektive ist außerdem zu erwähnen, dass in Europa die Landwirtschaft allgemein und die ökologische Landwirtschaft speziell bereits mit einer Vielzahl von Instrumenten und vorallem durch hohe finanzielle Beiträge im Rahmen der „Common Agricultural Policy“ (CAP) der Europäischen Union gefördert wird. Diese starke Rolle der Politik auf der Angebotsseite wird oft als Argument gegen ein zusätzliches Engagement auf der Nachfrageseite verwendet (Reisch et al., 2011). (6) Schließlich gibt es bezüglich der Prioritäten der Maßnahmen hin zu einer nachhaltigen Ernährung der Gesellschaft zu sagen, dass eine biologische Ernährung nicht von allen Experten als die Priorität 1 angesehen wird. Reisch et al. (2011) führen als oberste Prioritäten die „Verringerung der Distanz zwischen Feld und Kunde“, die Verringerung des Verlusts an Biomasse in der Wertschöpfungskette (inklusive Abfallvermeidung) sowie die Verringerung des Konsums an tierischen Produkten wie Fleisch und Milchprodukte an. Das Konzept differenzierter MwSt.-‐Sätze auf Basis von weltweit erhältlichen Bio-‐Zertifikaten würde keine der genannten Prioritäten adressieren.
Der Vollständigkeit halber seien auch alternative Instrumente zur Förderung organischer Landwirtschaft genannt. Diese beinhalten insbesondere Direktförderungen für Bauern beim Umstieg auf ökologische Landwirtschaft, Förderungen zur Vermarktung von biologischen Produkten oder auch indirekt wirksame Instrumente wie progressive „Strafsteuern“ auf Pestizide oder die Einführung eines cap-‐and-‐trade Systems für Stickstoff, analog zum europäischen CO2 Handelssystem (Reisch et al., 2011). Im Folgenden werden die spezifischen Vor-‐ und Nachteile der drei Szenarien dieser Fallstudie evaluiert und übersichtlich in Tabellenform dargestellt.
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Evaluation der Szenarien
Szenario 1 (0% / 10%)
Szenario 2 (10% / 20%)
Szenario 3 (5% / 15%)
Legislative Umsetzbarkeit
Einstimmiger Ratsbeschluss auf EU-‐Ebene notwendig
Unilateral auf nationalstaatlicher Ebene umsetzbar
Unilateral auf nationalstaatlicher Ebene umsetzbar
Ökologische Auswirkung
Erhöhung BIO-‐Anteil, möglicherweise kleiner Reboundeffekt
Erhöhung BIO-‐Anteil, zusätzlich Verringerung Lebensmittelmüll
Erhöhung BIO-‐Anteil, zusätzlich Verringerung Lebensmittelmüll
Fiskalische Auswirkung
Leichter Rückgang des Steueraufkommens
Starkes Ansteigen des Steueraufkommens
Nur LM-‐Bereich: Anstieg des Steueraufkommens; andere Bereiche müssen berück-‐sichtigt werden
Distributive Auswirkung
Ohne quantitative Studie nicht eindeutig abschätzbar, tendenziell eher geringer Effekt
Wirkt ohne Gegenmaßnahmen stark regressiv; starker Giffen-‐Effekt zu befürchten
Nicht eindeutig erkennbar, tendenziell leicht regressiv
Auswirkungen auf Binnenmarkt
Cross-‐Border-‐Einkäufe in Österreich zu erwarten
Cross-‐Border-‐Einkäufe von Österreichern zu erwarten
Abhängig vom individuellen Warenkorb
Signalwirkung
„Signalling Effect“ zugunsten von BIO Produkten; zu positives Konsum-‐gefühl zu befürchten
Zusätzlich zum „Signalling Effect“ Anreiz zum Nachdenken über den wahren Wert von LM
Zusätzlich zum „Signalling Effect“ Anreiz zum Nachdenken über den wahren Wert von LM
Politische Umsetzbarkeit
Aufgrund EU-‐Einstimmigkeits-‐gebot eher schwierig
Aufgrund der massiven Steuererhöhung ebenfalls schwierig
Am ehesten vorstell-‐bar; allerdings durch Abschaffung 10% & 12% MwSt.-‐Satz Diskussionen mit vielen zusätzlichen Stakeholdern
Tabelle 6: Evaluation der Szenarien
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Fazit Fallstudie Nach sorgfältiger Berücksichtigung aller vorgebrachten Argumente würden aus meiner Sicht die Vorteile eines differenzierten MwSt.-‐Satzes für biologische Lebensmittel die Nachteile übersteigen und eine Umsetzung wäre somit zu empfehlen – dies gilt theoretisch für alle drei Szenarien. Die tatsächliche Umsetzung scheint aber, wenn überhaupt, nur bei Szenario 3 machbar. Bei Szenario 1 spricht wohl die Einstimmigkeitsnotwendigkeit auf EU-‐Ebene dagegen, bei Szenario 2 die radikale Wirkung einer solch massiven Steuererhöhung und die entsprechende schwierige politische Kommunikation eines solchen Vorschlags. Szenario 3 scheint ein machbarer Kompromiss im Lebensmittelbereich, wenn durch begleitende distributive Instrumente die immer noch massive Erhöhung des allgemeinen Lebensmittelpreisniveaus wieder ausgeglichen wird. Die zusätzliche Schwierigkeit bei Szenario 3 ist allerdings die notwendige Neuverteilung von sämtlichen Produktgruppen die aktuell dem 10% bzw. 12% Satz unterliegen – eine umfassende Konfrontation mit einer großen Anzahl an Interessensvertretungen ist hierbei vorprogrammiert.
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Schlussfolgerungen Die präsentierten Daten und wissenschaftlichen Studien sprechen eine eindeutige Sprache. Das aktuelle Konsumverhalten, vorallem in westlichen Industriegesellschaften, ist nicht nachhaltig und muss radikal verändert werden, um katastrophale Konsequenzen zu vermeiden. Ob das Instrument der differenzierten MwSt.-‐Sätze dazu geeignet ist das gesellschaftlichen Konsumverhalten nachhaltiger zu gestalten, ist eine äußerst diffizile Frage, da es gegenläufige Tendenzen gibt. Einerseits wäre es sicherlich ein extrem effektives Instrument, da es unmittelbar preiswirksam ist, eine potentiell enorm große Steuerbasis hat (bei Anwendung auf mehrere Industrien) und aufgrund des „Signalling“-‐Effektes eine große zusätzliche Wirkung hätte. Viele Konsumenten würden ihren „Desire-‐Action“-‐Gap verringern, während gleichzeitig viele Produzenten den nötigen Anstoß für Investitionen in nachhaltige Produkte bekommen könnten. Andererseits gibt es einige gefährliche Effekte, die eine Umsetzung unattraktiv erscheinen lassen. So ist die Gefahr eines großen Rebound-‐Effektes, gerade bei energieeffizienten Haushaltsgeräten, durchaus real und darf nicht unterschätzt werden – am Ende könnte in Summe sogar mehr Energie verbraucht werden als vor der Reform! Weiters ist die Gefahr, dass die Konsumenten bei einer solch radikalen Reform, die aber immer noch erst ein Anfang wäre, das Thema Nachhaltigkeit als erledigt betrachten könnten und nicht beginnen würden die quantitativen Levels ihres Konsums kritisch zu reflektieren – genau dies ist aber notwendig, da eine rein qualitative Verbesserung des Konsums nicht reichen wird um den westlichen Lebensstil mit der „carrying capacity“ dieser Erde zu vereinen. Weiters stehen der Gesetzgebung andere Instrumente, wie zum das europäische Emissionshandelssystem oder Energiesteuern, zur Verfügung, die in gewissen Bereichen bessere Ergebnisse erzielen können, da sie nicht nur einmalige sondern laufende Anreize setzen. Wie die Fallstudie für Bio-‐Lebensmittel zeigt, gibt es allerdings Industrien, bei denen viele der genannten Schwierigkeiten weniger oder gar nicht auftreten und die somit besser geeignet sind für eine Umsetzung eines solchen Konzepts als andere Industrien. Insofern muss die Schlussfolgerung und somit die Beantwortung der Forschungsfrage aus meiner Sicht lauten: Ja, ein differenziertes Mehrwertsteuerregime kann das gesellschaftliche Konsumverhalten wirkungsvoll nachhaltiger gestalten, allerdings nur in stark abgegrenzten Bereichen, wie zum Beispiel Bio-‐Lebensmittel. Insbesondere nicht anwendbar erscheint das Konzept in Bereichen mit starken Rebound-‐Effekten, wie zum Beispiel Haushaltgeräte. Da die Mehrwertsteuer eine europäische Agenda ist, wäre eine Umsetzung auf europäischer Ebene wünschenswert. Dies erscheint aber in Anbetracht der vergangenen Diskussionen vorerst nicht wahrscheinlich. Insofern ist an dieser Stelle die österreichische Bundesregierung aufgefordert, die Gestaltungsmöglichkeiten innerhalb der MwSt.-‐Richtlinie auszunützen und einen verringerten MwSt.-‐Satz für Bio-‐Lebensmittel analog zu Szenario 3 der Fallstudie konkret zu prüfen (5% für Bio Lebensmittel, bei gleichzeitiger Anhebung auf 15% für konventionelle Lebensmittel).
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Anhang
Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Bio-‐Siegel der europäischen Union .............................................................................. 10 Abbildung 2: EU-‐Energieeffizienzlabel ................................................................................................... 11 Abbildung 3: AMA Gütesiegel ..................................................................................................................... 12 Abbildung 4: Drei Bereiche, die Instrumente zur Änderung von Konsum-‐ verhalten abdecken müssen (Biedenkopf et al. 2009).....................................................................24
Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Energieeinsparungspotenziale nach OOsterhuis et al. (2008) ............................... 19 Tabelle 2: Szenarien für BIO Fallstudie .................................................................................................. 29 Tabelle 3: Zahlenbasis für Fallstudie ....................................................................................................... 30 Tabelle 4: MwSt.-‐Aufkommen nach Reform ........................................................................................ 30 Tabelle 5: Detailbetrachtung MwSt.-‐Reform für 3 Szenarien der Fallstudie ......................... 30 Tabelle 6: Evaluation der Szenarien ........................................................................................................ 35
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