Tesis Mayra Granados
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Mayra Granados Villeda
CAPÍTULO PRIMERO
EL ESTADO
1.1. Concepto y Naturaleza del Estado. 1.1.2. Elementos del Estado. 1.1.3. Distintas Concepciones del Estado. 1.1.3.1. Estado Liberal y sus atribuciones. 1.3.1.2. El Estado Social de Derecho y sus atribuciones. 1.2. Personalidad Jurídica del Estado. 1.2.1. Soberanía y Poder Público. 1.3. Formas de Estado y de Gobierno. 1.3.1. La Estructura Constitucional del Estado. 1.3.2. División de Poderes, Funciones de Legislación, Jurisdiccional y Administración. 1.4. La Administración Pública considerada como parte orgánica de la función pública. 1.4.1. La administración Pública Federal. 1.4.2. La Administración Pública de las Entidades Federativas. 1.4.3. La Administración Pública Municipal. 1.5. Origen y Evolución del Derecho Administrativo. 1.5.1. Concepto del Derecho Administrativo. 1.5.2. Ramas especializadas del Derecho Administrativo. 1.5.3 Fuentes del Derecho Administrativo.
1.1. Concepto y Naturaleza del Estado.
El Estado, como ente jurídico, ha obtenido diversos conceptos que han sido
determinantes para su estudio, mismos que se han referido a sus elementos y las
acepciones adquiridas a lo largo de la historia; por ello, resulta de eminente
importancia analizar las opiniones de diversos autores sobre el concepto de Estado.
“…La comunidad-Estado es, pues, la comunidad soberana con poderes que emanan del orden jurídico y otros factores sociológicos y psicológicos-sociales, y que se ejercen mediante una organización burocrática permanente civil y militar, sobre un territorio propio que abarca diversas divisiones políticas internas y una población sujeta a dicho poder y orden jurídico…”1
“…Rafael Bielsa. El Estado es la organización jurídica de la nación, en cuanto es ésta una entidad concreta, material, compuesta de personas y de territorio…
…Jellinek, quien lo define como: La corporación formada por un pueblo dotada de un poder de mando originario y asentada en un determinado territorio.”2
1 FRANCISCO Linares, Juan. “Derecho Administrativo”. p. 119.2 MARTÍNEZ Morales, Rafael I. “Derecho Administrativo 1er. y 2o. cursos”. p.27.
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“…Ignacio Burgoa Orihuela… El Estado es un ente político real y constantemente se habla de él en una infinita gama de situaciones… Se da como un hecho o como un supuesto y corresponde al jurista desentrañar su ser esencial y definirlo conceptualmente con el objeto primordial de deslindarlo de aquellas ideas con las que le suele confundir… En el Estado convergen elementos formativos, o sea, anteriores a su creación como persona moral o jurídica, y elementos posteriores a su formación, pero que son indispensables para que cumpla sus finalidades esenciales. Dentro de los primeros se encuentra a población, el territorio, el poder soberano y el orden jurídico fundamental manifestándose los segundos en el poder público y en el gobierno…
…Federico Hegel… El Estado es la realidad de la idea ética; es un espíritu ético en cuanto voluntad patente, clara para sí misma, sustancial, que se piensa y se sabe, y que cumple con lo que él sabe y cómo lo sabe. En lo ético, el Estado tiene su existencia inmediata, y en la conciencia de sí, por medio de los sentimientos, tiene su libertad sustancial en él, como su esencia, fin y producto de su actividad…
…Herman Heller…El Estado, no es un orden normativo; tampoco es el ‘pueblo’, no está formado por hombres, sino por actividades humanas…
…Georges Burdeau.. La formación del Estado, coincide con una cierta forma de poder, y esta forma particular del poder resulta de una concepción dominante en el grupo, y aceptado por los gobernantes mismos, en cuanto a la naturaleza de la fuerza o potencia política…
…Enrique Sánchez Bringas… Entendemos al Estado como un hecho social, como un fenómeno que se produce cuando una sociedad asentada permanentemente en un territorio logra diferenciar de manera sistemática a los gobernantes de los gobernados. El Estado –como hecho social—es una realidad integradora de una población que dispone de un ámbito territorial y que distingue claramente entre la parte poblacional que gobierna—gobernantes—de la gobernada—gobernados--. En consecuencia, el Estado no es solamente los gobernantes, tampoco de manera exclusiva los gobernados, sino que conjuga ambas partes con el sustento de la identidad territorial. Esta realidad cobra existencia jurídica a través de las normas que integran su orden normativo interno…
…Miguel Acosta Romero… Es la organización política soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con
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independencia y autodeterminación, con órganos de gobierno y de administración que persigue determinados fines mediante actividades concretas…”3
De las indicadas acepciones, podemos advertir que el Estado es la
organización jurídica de una sociedad conducida por un gobierno y que esta
determinado por los elementos u objetos que lo componen, siendo la población y el
territorio los elementos previos, tomando en consideración que su existencia es
anterior a la formación del propio Estado, mientras que el Derecho es el elemento
que configura al Estado como aspecto normativo del mismo.
Ahora bien, hablando de la realidad social y jurídica del Estado, tenemos que
su aparición surgió en el siglo XII en Europa, cuando es identificado como una nueva
forma de organización política, la cual se fue desarrollando en las sociedades de la
época, conforme sus necesidades y limitaciones específicas, alcanzando su
consolidación durante el siglo XIX y que en la actualidad continúa avanzando.
El Estado, en su fase moderna trascendió dejando de lado las viejas
estructuras políticas que le precedieron (los feudos principalmente), sustentándose
en los nuevos valores e intereses que conformaron al Renacimiento en el siglo XV y
que ubicaron al hombre como el centro del universo.
El Derecho ha actuado conjuntamente con el Estado como una fuerza opuesta
al sistema de privilegios propios de la forma antigua de organización política. El
Derecho ha evolucionando con el Estado y se vincula con éste, al grado de ser
considerados, por algunos teóricos (con Kelsen a la cabeza), una misma cosa; en
efecto, ellos afirman que el estado no es sino la expresión jurídica de la sociedad.4
Así, el Estado esta formado de tres elementos: población, territorio y derecho,
gobierno o autoridad, ello, porque el Derecho, al ser elemento del Estado, requiere
3 GARZA García, César Carlos. “Derecho Constitucional Mexicano”. pp.8-11.4 MARTÍNEZ Morales, Rafael I. ob. cit. supra, nota 2, p.26.
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un sujeto productor del mismo que es el órgano legislativo y un sujeto que la aplica,
que es el órgano jurisdiccional.
1.1.2. Elementos del Estado.
A).- La población, es el conjunto de individuos que habitan el territorio de un
Estado.
Se considera que la población esta integrada por los hombres que se
encuentran organizados en tormo al propio estado.
B).- El territorio, es el espacio en que el gobierno ejerce control público, siendo
por tanto el ámbito espacial de validez del orden jurídico nacional.
En tal guisa, puede concebirse al territorio como el espacio vital de población
en el cual el estado excluye cualquier otro poder superior o igual al suyo y a la vez,
es el ámbito de aplicación de las normas expedidas por sus órganos competentes.
Avocándonos al marco constitucional mexicano, tenemos que el artículo 42 de
la Carta Magna, dispone que la determinación del territorio nacional se concentra de
la siguiente manera:
“Artículo 42.- El territorio nacional comprende:
I. El de las partes integrantes de la Federación;II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;III. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Océano Pacífico;IV. La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes;V. Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fija el Derecho Internacional y las marítimas interiores;VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el propio Derecho Internacional.”5
5 http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos texto vigente. 11/05/2010
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C).- El Gobierno, es la organización a la que ha sido conferida, por la nación,
la facultad de representar a la voluntad que la dirija.
El elemento que se analiza, también ha sido denominado como poder o
autoridad, siendo la capacidad de imponer la voluntad propia, así mismo y a los
demás; en el caso del Estado, esta voluntad se manifiesta mediante las normas
jurídicas.
En México, el gobierno por su actividad se divide en tres órganos principales,
a decir: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. El gobierno mexicano se encuentra
regulado, en los artículos 50, 80 y 94 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
En relación a los elementos antes enunciados, se puede considerar al Estado
como la organización jurídica de una sociedad, conducida por un gobierno, en
determinado territorio. Así, el Estado ha sido estudiado desde el punto de vista
objetivo, en donde se ha considerado a la población como el elemento físico material
del Estado asentando en un territorio determinado y del que obtiene lo necesario
para su subsistencia.
Las teorías objetivistas son las que consideran al Estado en cuanto a Estado,
esto es, como una situación y las que lo identifican como uno de sus elementos; y
para analizar debidamente este punto tomaremos en cuenta las siguientes teorías:
“Las teorías que estudian al Estado desde el punto de vista predominante subjetivo para determinar su naturaleza, dan mayor importancia al vínculo que une a los hombres, más que al hombre mismo, considerando al Estado, como una unidad colectiva o de asociación, compuesta por hombres que se asocian para formar una unidad sociológica. Esta teoría esta representada por los contractualistas que simbolizan distinto criterio acerca de la finalidad del contrato social, tales como Thomas Hobbes, Juan Jacobo Rosseau, Otto Gerke, entre otros.
Como teoría subjetivista se ubica también el organismo ético espiritual derivado del pensamiento de Juan de Salisbury, para quien el Estado es un organismo metafísico de la historia…
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…Las teorías jurídicas del Estado son tres: la que lo tiene como objeto de derecho; la que lo estudia como una relación jurídica y la que lo considera como sujeto del derecho…”6
Pues bien, Seydel al ser el precursor de la teoría enunciada en primer término,
toma en cuenta solamente a uno de los elementos del Estado, puesto que acepta al
Estado como sujeto de éste.
Por su parte, Blackstone, elaboró la teoría que toma al Estado como relación
jurídica, estudia la naturaleza del Estado desde el punto de vista parcial.
Finalmente, la tercer teoría jurídica del Estado, lo considera como un
sujeto del derecho, siendo considerada como la única manera de establecer al
Estado en su relación jurídica.
Derivado de lo anterior, se puede referir que el Estado tiene elementos
esenciales objetivos, subjetivos y jurídicos, representados por seres y objetos
de distinta naturaleza, siendo el territorio, elemento físico material del Estado o
elemento formal del mismo, como ámbito de validez jurídica, según lo sostiene Hans
Kelsen, o el ámbito del ejercicio de la soberanía, como lo afirman los
constitucionalistas y; como se ha precisado en líneas precedentes George Jellinek ha
definido al Estado como el conjunto de hombres asentados en un territorio
determinado y dotados de poder jurídico originario.7
Bajo esa tesitura, se puede considerar al Estado como un ser compuesto de
órganos, es así, el Estado simple o unitario es el que menos órganos tiene y está
representado por las monarquías absolutistas ya desaparecidas; por su parte, el
Estado complejo, formado de varios órganos, esta representado por el Estado
Federal, sistema surgido de la realidad política de los Estados Unidos de
Norteamérica y aplicado en la mayoría de países aún con distintos sistemas
económicos.
6 GALINDO Camacho, Miguel. “Derecho Administrativo”. pp. 42- 43.7GALINDO Camacho, Miguel ob. cit. supra, nota 6, p. 43.
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Tomaremos en cuenta la siguiente acepción del término Órgano:
“…el órgano es una unidad abstracta creada por la ley y representada por el titular del mismo, una persona física que accede al cargo cuando ha reunido los requisitos que la ley correspondiente señala para ello.”8
En tal guisa, debe decirse que la organización estatal, esta determinada por la
Constitución, en donde se expresan cuales son los órganos originarios y
fundamentales del Estado y señala las competencias y facultades de acción que a
cada uno corresponde para cumplir con el ejercicio eficiente y eficaz de su función
constitucional, estableciendo los órganos e instituciones encargados de establecer el
orden jurídico y su función, denominada legislativa, que crea, modifica o extingue
situaciones jurídicas generales abstractas, impersonales y coercitivas; siendo la ley y
su cumplimiento, a través de los órganos correspondientes determinan la existencia
de un Estado de Derecho.
Así mismo, el Estado tiene un órgano originario y fundamental encargado de
aplicar las leyes en los casos de controversia jurídica, tal es el órgano jurisdiccional,
enmarcando el ejercicio de la función jurisdiccional.
Por cuando hace a la actividad del Estado, éste ha sido considerado como un
ser teleológico, por tanto, realiza los fines que el hombre le ha asignado; cuando
cumple con tales fines a través de su actividad, nos referimos a las atribuciones del
Estado, y si se refiere a la forma en que se lleva a cabo esa actividad, toma el
nombre de funciones del Estado.
Las funciones del Estado son tres: La Legislativa, la Ejecutiva y la Judicial,
siendo estas las atribuciones del mismo, realizando los actos de administración
pública y de la función jurisdiccional.
Los sistemas políticos han determinado una variación de los fines del Estado,
así, debe considerarse que el Estado tiene una verdadera justificación cuando es
capaz de cumplir a plenitud con los fines que el hombre le encomienda, debiendo
8 Idem.
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tener presente que el Estado, como creación humana, existe para servir al hombre y
no el hombre para servir al Estado.
1.1.3. Distintas concepciones del Estado.
La clasificación de los Estados en la época reciente, los reúne en tres grupos:
Estados Democráticos, Autoritarios y Totalitarios.
Los primeros y los terceros implican y caracterizan problemas de titularidad del
poder, en tanto que los segundos de intensidad del mismo.
Reinhold Zippelius, coincide con la indicada clasificación y al respecto refiere:
“…TIPOS FUNDAMENTALES: LOS ESTADOS TOTALITARIO Y LIBERAL. Lo destacado de este tipo de Estados, era quien tenía en sus manos el poder: uno solo, varios, la mayoría o una determinada casta, clase o algún otro grupo social de poder. Una clasificación ulterior señala que el poder estatal busque extender sus dimensiones, abarcar y reglamentar tantos ámbitos de vida como sea posible, bien que se incline a la abstención y en especial que respete como intangibles algunos de estos ámbitos…”9
Derivado de dicha clasificación, el Estado nacional socialista alemán o fascista
italiano han sido considerados como Estados totalitarios, sin embargo, tuvieron
características diferentes al totalitarismo de la U.R.S.S o a los Estados absolutistas
anteriores a la Revolución francesa, por ello, las circunstancias de la historia explican
el cambio de las clasificaciones de los Estados, como ejemplo, los Estados
Absolutistas presentan puntos de coincidencia con los Estados Totalitarios.
1.1.3.1. El Estado Liberal y sus Atribuciones.
El Estado liberal, expresión del liberalismo político, es la forma opuesta al
Estado totalitario, esta forma de Estado se presentó en contra de las tesis
absolutistas que habían dominado en Inglaterra hasta el año de 1688 con el triunfo 9 GALINDO Camacho, Miguel. p.46.
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del Parlamento sobre la Corona y en Francia hasta 1789 con el inicio de la
Revolución Francesa, por tales razones se afirma que el liberalismo moderno es
producto de la ilustración, que mantuvo por otra parte al pensamiento de esta
revolución, así, las teorías filosóficas divulgadas en el siglo XVIII sustentan que la
autonomía moral del hombre fundada en el criterio de la ética Kantiana, establece
que la moralidad es cuestión de la buena voluntad y la autonomía de la conciencia y
no una conducta provocada por leyes externas.
Consecuentemente, advertimos que el Estado debe garantizar la propiedad de
los ciudadanos, su seguridad y dejarles la libertad de tomar las iniciativas
correspondientes.
La tesis liberal limitaba al Estado de la época, ya que solamente tenía como
derecho la facultad de vigilar el desarrollo del proceso económico, mientras que los
particulares gobernados con la exaltación del hombre, su libertad y demás derechos,
se reservaba para sí una parte importante de la actividad económica. Las
características del Estado liberal están sintetizadas en la protección de los derechos
humanos.
Así, el Estado de Derecho se enlazó desde su origen con el Estado liberal, el
liberalismo clásico tuvo como base de sustentación jurídica a las tesis jus
naturalistas, consistentes en que los derechos fundamentales de la persona no los
otorga el Estado, pues, éste solamente se limita a reconocer su existencia e
intervenir para reglamentar y fomentar el desarrollo de proceso económico de la libre
empresa, en este sentido, el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos de 1857, establecía que el liberalismo empezó a ser contradicho
con el contenido del pensamiento del Manifiesto Comunista y del Capital de Carlos
Marx.
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Atento a lo anterior, el Estado liberal se ha definido de la siguiente manera:
“…es aquél que a través de su Constitución establece la organización y funcionamiento del Estado, con la finalidad de reglamentar y fomentar la actividad de los particulares en el desarrollo de su economía, a través de la protección y fortalecimiento de la libre empresa, estableciendo además, las bases fundamentales para la protección de los derechos del hombre como base y objeto de las instituciones sociales, como la libertad, la igualdad, la propiedad y la seguridad jurídica y estableciendo al mismo tiempo los órganos e instrumentos legales para hacer respectar esos derechos público subjetivos de los gobernados. Este Estado liberal ha sido denominado Estado de Derecho”10
Como se puede apreciar, el Estado liberal funge como el sustento real, en
cuanto a la organización y funcionamiento del propio Estado, cumpliendo de manera
precisa con la finalidad de los órganos e instituciones y respetando las garantías
individuales a favor de los gobernados, destacando la seguridad jurídica en el actuar
de la actividad del Estado.
En ese tenor, tenemos que el liberalismo ha tenido dos vertientes: el
liberalismo social y el liberalismo económico; mediante el primero se pretende
evitar la arbitrariedad del Estado a través de la protección de las libertades iguales,
mientras que el segundo, pretendía evitar la intervención del Estado en los aspectos
del desarrollo económico, a través de la participación activa de los particulares en los
aspectos de economía, dejando al Estado como vigilante del proceso económico.
1.1.3.2. El Estado Social de Derecho y sus Atribuciones.
La inspiración humana ha sido estructurada jurídicamente, esto es, en una
organización estructurada jurídicamente de tal manera que tenga como uno de los
fundamentos de su ser, la existencia y respeto de los derechos de los gobernados.
El Estado de derecho existe cuando las normas jurídicas determinan la
actividad del Estado, señalando su contenido través de las atribuciones del Estado y
10 Ibidem. pp. 48-49.
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la forma en que ésta la realiza, por medio de las funciones del mismo, precisando los
límites de la actividad estatal, garantizando el principio de legalidad que consiste en
el hecho de que todo acto de autoridad debe estar debidamente fundado y motivado,
principio que todas la autoridades están obligadas a respetar.
Reinhold Zippelius precisa lo siguiente:
“En el Estado de Derecho moderno es frecuentemente un Tribunal Supremo el que asume para sí el papel de defensor de la Constitución. Además, la legalidad de los actos del Estado debe estar sometida, en términos generales, al control de tribunales de independientes: Para que el Estado de Derecho se convierta en realidad, no es suficiente que el derecho público sea determinado por las leyes, sino que debe existir una jurisdicción que, al declarar el derecho para el caso concreto, establezca un fundamento inobjetable par su restauración, cuando es lesionado”.11
Así, el Estado de Derecho surgió como una reacción en contra del absolutismo
y se fortaleció en dos momentos: en la vida institucional del Estado: La Revolución
Inglesa de 1688, que desapareció al absolutismo inglés y la Revolución Francesa en
1789 que término con el absolutismo monárquico francés; en tales hechos políticos,
participaron los mismo pensadores Carlos de Secondat, Barón de Montesquieu, que
se ubicaron en la corriente de enciclopedistas.
Durante el primer suceso, consideraron a la Revolución y a su Constitución
como la idea política que les sirvió de fuente de inspiración, y en el segundo su
pensamiento sirvió para formar la ideología de la revolución francesa. Así fue como
surgió el liberalismo, en donde se expresaron las primeras manifestaciones al
llamado Estado Burgués de derecho, teniendo como fundamento en su inicio, al
pensamiento de Adam Smith
El Estado Burgués de derecho, es considerado como el protector de los
derechos públicos subjetivos del gobernado, llamado garantías individuales, que dan
como origen al derecho natural durante los siglos XVIII, XIX e inicios del XX, surgió el
Estado social del derecho, que además de garantizar el respeto a los derechos del
11 Ibidem pp. 51.
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hombre, a través de los medios e instituciones idóneas para que no solamente
formen parte de la declarativa del orden legal sino de la plena vigencia y respeto de
los mismos, el Estado asume otras tareas de tipo social, sintetizadas en los principios
de democracia y justicia social, teniendo a la Democracia para la creación de la
igualdad de oportunidades que tiene como base filosófica a la libertad y es garante
de los derechos de igualdad, propiedad de seguridad jurídica y justicia social por
medio de la cual debe haber un respeto equitativo del ingreso nacional, a través del
equilibrio de los factores de la producción, la existencia de la seguridad jurídica y de
la protección de los derechos de las clases débiles, que no teniendo el poder
suficiente para poder respetar su voluntad dentro de su individualidad, el Estado
asume la tutela de sus derechos que son conocidos con el nombre de derechos
sociales.
La función social del Estado y la protección de los derechos del hombre se
inició con motivo del mérito destacado de los constituyentes mexicanos de 1917 y los
de la U.R.S.S que crearon la Constitución de 1924, siendo éstas las primeras
Constituciones que incorporaron una nueva filosofía estatal, estableciendo así, los
derechos sociales.
En esa tesitura, se afirma que el Estado social de derecho representa una
superación del Estado liberal, conocido también como Estado liberal burgués de
derecho e inclusive el Estado Social liberal, en donde los derechos fundamentales
del hombre son las garantías que tiene el gobernado, así, se considera que el
Estado de derecho, es benefactor de las clases sociales de menores recursos
económicos.
1.2. Personalidad Jurídica del Estado.
Una vez que se han estudiado las diferentes acepciones del Estado, es
conveniente estudiar su personalidad jurídica; así, desde el punto de vista jurídico el
término de persona, se refiere a todo ente al que la ley ha investido con capacidad
12
Mayra Granados Villeda
para ser titular de derechos y obligaciones. Esta considerado no solo como un
concepto jurídico fundamental, sino también como el primer objeto del derecho, en
vitud del cual se ha establecido todo orden jurídico.
Existe la siguiente clasificación de las personas:
“Persona Física: Ser humano jurídicamente considerado como aquel al que la ley ha dotado de derechos y obligaciones.
Persona moral o colectiva: Es la agrupación de individuos a la que, en cuanto tal, la ley le ha reconocido capacidad jurídica independiente de la de sus intereses, para adquirir derechos y contraer obligaciones.”12
Derivado de ello, se puede advertir que la persona jurídica es el orden jurídico
que atribuye a los individuos o a ciertas agrupaciones de éstos, la capacidad para
tener derechos y asumir obligaciones; por tanto, la personalidad jurídica del estado
(como persona colectiva) nace únicamente cuando el orden legal ha determinado el
correspondiente reconocimiento.
Existen teorías que explican la personalidad jurídica del Estado, pretendiendo
determinar si el estado, cuando se relaciona con la población, han planteado un
plano de igualdad con los gobernados, por ejemplo, con motivo de una compraventa,
lo hace ostentándose como particular y, por tanto, con una personalidad jurídica de
derecho privado, o bien, lo hace sin dejar su investidura de ente sujeto al derecho
privado.
La indicada controversia se centra a determinar si el estado cuenta con dos
personalidades jurídicas (una de derecho público y otra de derecho privado), o bien,
con una sola personalidad, que se manifiesta en dos aspectos o voluntades, según la
circunstancia en el que actúe.
Ahora bien, la personalidad jurídica de derecho público del estado, se ha
establecido de la siguiente manera:
“…el estado figura como la persona jurídica primigenia de todos los sistemas de derecho vigentes, ya que es a él al
12 MARTÍNEZ Morales, Rafael I. “Derecho Administrativo 1er. y 2o. cursos”. p.30.
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que ha correspondido crearlos, para lo que comienza a legitimarse por medio de ellos, de tal suerte que su capacidad legal para ser sujeto de derechos y obligaciones derivará de la ley…”13
Aceptándose que tal capacidad legal, proviene del derecho público,
advirtiendo que al sistema del derecho se divide en dos (derecho público y derecho
privado).
Avocándonos las personas jurídicas del derecho público, éstas poseen sus
propias características, los cuales le proveen de la capacidad para ser sujetos de
derechos y obligaciones y cuya diferencia, respecto de las personas físicas,
consisten en los fines perseguidos por los unos y las otras, siendo en las personas
jurídicas del derecho público el interés público.
En ese tenor, los atributos o las características de las personas jurídicas de
derecho público son:
“Capacidad: Que en estos casos se limita a la necesidad para cumplir, dentro de un espacio territorial con el objeto específico para el cual han sido creadas.
Patrimonio: Constituido por los recursos de los que han sido provistos para el cumplimiento de ese objeto.
Objeto: Son las atribuciones, tareas y competencia que le han sido asignadas, de acuerdo con la normatividad, a cada persona jurídica de derecho público.
Régimen Jurídico: Es el conjunto de reglas que crean a la persona jurídica de derecho público. Delimitan su competencia, mediante la asignación de las tareas por desempeñar y en algunas ocasiones, también determinan su duración.”14
De lo antes vertido, tenemos que no sólo el estado posee su propia personalidad
jurídica, sino también ciertos organismos autónomos como los descentralizados,
sociedades mercantiles de estado y algunos otros entes y, toda persona jurídica es
necesariamente moral o colectiva.
13 MARTÍNEZ Morales, Rafael I. ob. cit. p.30.14 Ibidem.
14
Mayra Granados Villeda
1.2.1. Soberanía y Poder Público.
La soberanía también se ha considerado como uno de elementos del Estado,
al respecto es oportuno citar la siguiente definición:
“La Soberanía podemos definirla como la subordinación de todos los individuos y grupos sociales que viven dentro del Estado a la sociedad, considerando a ésta como ente supremo de autoridad”15
Así, el artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, establece lo siguiente:
“Artículo 39.- La soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de gobierno.”16
Como se puede advertir, es a través del indicado precepto legal que se ha
establecido a la Soberanía como fundamento de toda la estructura jurídico-política,
encontrándose las primeras decisiones del pueblo sobre su existencia política,
siendo la expresión de las atribuciones que al pueblo le son propias.
Respecto al título estatuido en la Carta Magna, denominado “De la Soberanía
Nacional y de la forma de Gobierno”, se aprecia que la primera parte determina las
características del Estado Mexicano a través de cuatro conceptos: república,
representación, democracia y federación.
Comprendamos el concepto de república:
“(Res publica = cosa pública: a) lo relativo al populus romanus o a los derechos o intereses del pueblo romano b) lo relativo al Estado o a la función pública)”17
Por su parte el término representación implica:
15 CASTREJÓN García, Gabino Eduardo. “Derecho Administrativo Constitucional” p. 65.16 http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos texto vigente. 19/06/1017 Instituto de Investigaciones Jurídicas. Enciclopedia Jurídica F-L Tomo IV. p.246
15
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“Es el fenómeno por el cual la nación a través de técnicas diversas, principalmente la elección, designa a cierto número de ciudadanos para que, ante la imposibilidad de hacerlo por sí misma, participen en la creación de voluntad estatal.”18
Mientras tanto, la democracia es:
“De manera preliminar, se puede afirmar que la democracia se caracteriza “por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos”19
La Federación se considera como:
“(Del latín federativo, de federare: unir por medio de una alianza, derivado de foedus-eris, tratado, pacto.) Federación, a veces se utiliza como sinónimo de Estado Federal, como cuando el a. 40 de la C señala que México se constituye en una República compuesta de Estados Libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior pero unidos en una Federación”…
De esta forma la Federación es uno de los dos órdenes que la C. mexicana constituye y cuyos órganos tienen la competencia que expresamente les señala la norma de normas.”20
Pues bien, de los cuatro, el concepto vertebral es el de república, ya que los
siguientes, señalan exclusivamente cuáles son las características, es decir, que tipo
de república es México.
Aún cuando, los conceptos de república y democracia pudieran verse
equiparados, no se puede considerar similitud entre dichos términos, pues, existen
repúblicas que no son democráticas; esto es, la democracia comprende la manera
como se integra el Poder Legislativo, y en algunos países el Poder Judicial.
Ahora bien, el término de república se ha opuesto conceptualmente al de
monarquía, debido a que la república entiende cierta forma de gobierno en la cual la
jefatura de estado no es vitalicia, sino que es electa periódicamente a través del
18Idem p. 23919 Idem p. 13120 Idem p. 46
16
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sufragio popular; por ello, al afirmar el Constituyente de 1917 que México es una
República, se infiere que el pueblo renueva periódicamente al titular del Poder
Ejecutivo y que dicha renovación es por elección popular.
Atendiendo la República Mexicana, tenemos que radica en ser:
“…representativa; veamos el significado de este concepto: el pueblo puede ejercer la Soberanía a través de dos grandes formas: la directa y la indirecta o representativa. En la primera, el pueblo reunido en asamblea toma por sí mismo las decisiones estatales, pueblo y gobierno son la misma cosa…
… el sistema indirecto o representativo; éste consiste en la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, pero por medio de sus representantes.”21
Derivado de lo antes dicho, puede decirse que la Constitución dispone que
México sea una república representativa, cuando el pueblo nombre, a través de los
instrumentos político-electorales establecidos, a un grupo de personas que serán sus
representantes, que tomarán por él las decisiones estatales, creando normas
jurídicas, representando en la gestión pública, haciéndolo presente al momento de
formar la voluntad estatal.
Ahora bien, de acuerdo a nuestra Constitución, la segunda característica de la
Republica, es la democracia.
A parte del concepto arriba enunciado tenemos el siguiente concepto:
“Para Aristóteles la democracia consistía en que todos los ciudadanos fueran elegibles y electores, que todos mandaran a cada uno y cada uno a todos. En la democracia —decía Aristóteles—el derecho político es la igualdad no es la igualdad, no con relación al mérito, sino según el número…”22
En ese tenor, la democracia occidental consiste en el régimen político donde
el pueblo es gobernante y gobernado; la persona cuenta con garantías individuales y
con un mínimo de seguridad económica, donde se consagra el principio de la división
21 CASTREJÓN García, Gabino Eduardo. “Derecho Administrativo Constitucional” p. 66- 6722 CASTREJÓN García, Gabino Eduardo. ob. cit. p. 67
17
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de poderes; el de la elección popular de todos los gobernantes, y en donde el
régimen de partidos políticos permite al pluralismo ideológico y la alternancia en el
poder de las diferentes corrientes ideológicas que conforman la sociedad.
Este tipo de democracia, es adquirida en nuestra Constitución Política, según
se advierte de lo estatuido en el artículo 3°, entendiendo por democracia no sólo una
estructura jurídica, sino un sistema de mejoramiento económico, social y cultural del
pueblo.
Por último la República también es Federal; para entender esta característica
conozcamos la evolución del federalismo en nuestro país.
El primer Estado Federal en el mundo surgió en el Constituyente
estadounidense de 1787; en México, quedó establecido a través del Acta Constitutiva
del 31 de enero de 1824, confirmándose de forma definitiva mediante la Constitución
de octubre del mismo año.
El Estado Federal, consiste en la existencia de dos órdenes jurídicos; el del
gobierno de la Federación y el de los Estados, ambos subordinados a la Constitución
Federal.
En México, este Estado se caracteriza por lo siguiente: la Constitución General
es el todo jurídico con validez y aplicación en el territorio, es quien crea a la
Federación y a las entidades federativas como dos órdenes jurídicos subordinados a
ella y coordinados entre sí, otorgándoles atribuciones y fijando límites para las
mismas.
El sistema de distribución de competencias se establece en el artículo 124 de
la Carta Magna, en donde cada órgano es competente en las materias que le son
propias, en el caso mexicano las que no le son otorgadas expresamente a la
Federación se entienden reservadas a las entidades federativas.
El Estado federal mexicano, cuenta con órganos propios, es decir, no son de
la Federación, ni de las Entidades Federativas: El Poder Revisor de la Constitución o
18
Mayra Granados Villeda
Constituyente permanente, previsto en el artículo 135 constitucional; y el Órgano de
Control de la Constitucionalidad de Leyes y Actos que en nuestro país corresponde
al Poder Judicial Federal.
Otra característica que encierra el Estado federal es que las entidades
federativas gozan de autonomía constitucional; esto es, crean y modifican su orden
constitucional interno conforme a las bases de la Constitución General, poseen
recursos financieros propios e intervienen en el proceso de reforma constitucional a
través de los mecanismos: las legislaturas locales y sus representantes en el Senado
Federal.
1.3. Formas de Estado y Formas de Gobierno.
Habiendo expuesto el concepto de Estado, corresponde en este apartado
considerar el término de gobierno, entendiéndolo como el conjunto de órganos que el
estado institucional le ha conferido el ejercicio de ese poder.
Estos dos entes sociales, han llegado a fusionarse como uno mismo, aunque en
realidad el Estado sólo es una de las formas como la humanidad se ha organizado
políticamente, a través de la historia, estando presente el gobierno en cada una de
ellas.
Como se ha precisado en líneas precedentes, la aparición del estado como
fenómeno social, se remonta al siglo XV; por su parte, el gobierno se puede situar
desde los orígenes de las sociedades humanas, ya que surge como respuesta a la
necesidad de mantener la cohesión del grupo, esto es, como una herramienta de
supervivencia.
En cualquier sociedad ha existido un órgano que ha impuesto las reglas de
convivencia y tomado las decisiones en beneficio de dicha sociedad, a efecto de
evitar consecuencias perjudiciales que pudieran crear conflictos; procurando la
organización de la defensa contra los peligros externos.
19
Mayra Granados Villeda
Pues Bien, entendiendo que necesariamente en toda sociedad debe existir una
forma de gobierno, analicemos la siguiente clasificación:
“Federal
Es aquel constituido por varios estados originalmente autónomos que ha supeditado el ejercicio de sus soberanías a la del nuevo estado federal…
Central o Unitario
En contraposición al anterior, esta forma de organización política se refiere al estado que no se ha integrado mediante una federación y, por ende, conserva su autonomía y soberanía de manera unificada.”23
Como se puede advertir, la unidad de ambos Estados es la Constitución, sin
embargo, la diferencia radica en la forma que ésta los va a estructurar.
En cuanto a las formas de gobierno, tenemos los sistemas parlamentario y
presidencial, que históricamente han dado surgimiento a la monarquía moderada, la
autocracia y la teocracia. Actualmente, sólo se consideran las formas de gobierno
parlamentaria y presidencial.
Tomemos en cuenta la siguiente definición de parlamento:
“…al parlamento, podrá decirse que es una asamblea que, basada en un principio de representación de diversos estratos sociales cuenta con funciones referidas principalmente a la actividad legislativa del estado, así como a la elección de los funcionarios encargados de las tareas ejecutivas (por lo general miembros del propio parlamento) y quienes pueden ser removidos por la misma asamblea cuando así lo considere conveniente.”24
Bajo esa tesitura, el régimen parlamentario, es una respuesta antagónica al
poder centralizado, la monarquía absoluta, a efecto de participar del poder político
que antes se encontraba en manos de un solo hombre, que paulatinamente es
obligado a compartirlo ante una creciente fuerza burguesa, la cual pasa de una
monarquía absoluta a una constitucional, al hacerla responsable de sus actos de
23 MARTÍNEZ Morales Rafael I. “Derecho Administrativo 1er. y 2o. cursos”. p.p.3224 Idem.
20
Mayra Granados Villeda
gobierno ante el parlamento, organismo que alcanzó su apogeo político a principios
del siglo XX.
En cuanto al régimen presidencial, su principal característica radica en que la
hegemonía política del estado ya no recae en una asamblea, sino en un solo hombre
al que el pueblo elige, ya se de manera directa o por medio de representantes, al que
se le ha denominado presidente.
Por ello, la dinámica del Estado contemporáneo, implica que el orden jurídico,
en un sistema presidencial, otorgue a su titular facultades discrecionales que le
permitan afrontar con solvencia los problemas socio-económicos imperantes en su
país.
1.3.1. Estructura Constitucional del Estado Mexicano.
Una vez entendido las características propias del Estado Mexicano,
corresponde en este apartado atender de forma directa su estructura constitucional,
de acuerdo a las tres constituciones de perfil federalista que ha tenido México; la
Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, precedida del Acta
Constitutiva de la Federación del mismo año; la Constitución de los Estados Unidos
Mexicanos de 1857 y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de
1917.
En tal guisa, la estructura y organización constitucional del Estado Mexicano,
está determinada por el sistema federal, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que a la letra
versa lo siguiente:
“Artículo 40.- Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una
21
Mayra Granados Villeda
federación establecida según los principios de esta ley fundamental.”25
Y como ha quedado precisado en el tópico anterior, el artículo 39 de la Carta
Magna prevé que la soberanía de México reside esencial y originariamente en el
pueblo, siendo éste el titular de la soberanía y por tanto todo poder público emana
del pueblo y se instituye para su beneficio.
El ejercicio de la soberanía, se encuentra regulado por el artículo 41 de la
Constitución en mención, el cual establece:
“Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.”26
Como complemento de la descentralización política, el primer párrafo del
artículo 115 de la multicitada Constitución prevé:
“Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes…:”27
Atento a lo anterior, se desprende que la estructura y organización del Estado
Mexicano corresponde a la Federación compuesta de Estados Libres y Soberanos,
aunque propiamente son libres y autónomos, mismos que adoptan a su vez para su
régimen interior al municipio.
Los tres niveles de gobierno forman la verdadera estructura y de ella se deriva
la organización del Estado Mexicano, teniendo a su vez, en primer término una
estructura y una organización a nivel federal, con sus tres órganos originarios.
25 http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos texto vigente. 19/06/1026 Idem.27 Idem.
22
Mayra Granados Villeda
Legislativo, Ejecutivo y Judicial; en segundo término, los Estados y municipios
están estructurados de la misma manera con sus tres órganos originarios.
El artículo 49 Constitucional, determina la estructura y organización del Estado
Federal Mexicano, este precepto jurídico consagra el principio de la división de
poderes, aún cuando no se puede hablar de una división de poderes en forma tajante
y absoluta, sino más bien de un colaboración de poderes, así, el poder se divide para
su ejercicio en los órganos que se citan, esto es, la división de poderes, órganos y
funciones representan a posibilidad de un equilibrio funcional, mediante el cual y por
mandato de la propia Constitución, un órgano llamado poder sólo puede llevar a cabo
las atribuciones que la misma señala y que representa una garantía para el
gobernado, evitando que otro poder u órgano realice estas tareas, al establecer las
facultades de los otros dos poderes, instituyendo de igual forma, las funciones que
cada poder u órgano pueden y deben realizar de forma exclusiva.
1.3.2. División de Poderes y Funciones de Legislación, Jurisdicción
y Administración.
La división de poderes, sigue teniendo presencia en el constitucionalismo
contemporáneo, siendo éste uno de sus fundamentos.
Esta división surgió como una realidad social aprehendida por el primer
politólogo de occidente que usó el método histórico crítico, es decir el método
inductivo, para de los hechos los datos proporcionados por la experiencia, que
presentaban la actividad estatal, tal descubrimiento lo llevó a cabo el filosofo griego
Aristóteles de Estagira a quien se le considera como el padre del Constitucionalismo.
Siglos después, en Inglaterra se presentó un fenómeno de la misma
trascendencia al que se le conoce como sistema de división de poderes, o
simplemente como división de poderes. Se presentó en la última lucha inglesa por la
disputa del poder: La revolución de 1688, en la cual el monarca dejaba de ser el
23
Mayra Granados Villeda
titular de la monarquía absoluta, para dar paso a la monarquía constitucional en la
que el parlamento le había combatido el poder a la corona.
Dicha realidad sociopolítica fue captada por John Locke, a través de sus obras
“Dos Tratados sobre el Gobierno Civil”, en donde expreso el triunfo del Parlamento
sobre la Corona y la presentación de la división de poderes.
Carlos De Secondat Barón de Montesquieu, es considerado el máximo teórico
del sistema de división de poderes, tema que fue expuesto en su obra El Espíritu de
las Leyes, publicada en 1748, en donde expresa que en cada Estado hay tres
suertes de potestad: la potestad legislativa, la potestad ejecutiva de las cosas que
pretenden del derecho de gentes y la potestad ejecutiva que pretenden el derecho
civil.
En la primera, el príncipe o el magistrado hace leyes por algún tiempo o para
siempre, y enmienda o abroga las leyes hechas, por cuanto hace a la segunda, hace
la paz o la guerra, envía y recibe embajadores, establece seguridad, precave las
invasiones; y en la tercera castiga los delitos o juzga los delitos de los particulares,
perteneciendo dicha función a la potestad judicial.
Ahora bien, es oportuno referir que cuando la potestad legislativa se reúne a la
ejecutiva, no existe libertad porque se puede temer que el mismo monarca o el
senado realice leyes injustas par ejecutarlas de forma tirana. Tampoco hay libertad,
si la potestad de juzgar no está separada de la legislativa y de la ejecutiva.
En Inglaterra, podían coexistir la soberanía y división de poderes, ya que de
ésta última no se presentaba en forma efectiva la división de poderes sino la división
de órganos para el ejercicio del poder, esto es, no había propiamente una división de
poderes, sino una división de funciones, en esencia se trata de mismo: división de
poderes, órganos o funciones, de ahí que se hable de Poderes Legislativo, órgano
legislativo o función legislativa, denominando también así al poder ejecutivo y al
poder judicial.
24
Mayra Granados Villeda
El anterior sistema, pretende evitar la concentración de poder y su exceso en
la dirigencia centralizada, por tanto, resulta fundamental considerar que la división de
poderes en la organización estatal tiende a crear como lo afirma Reinhold Zippelius
“un sistema de ejercicio moderado y controlado del poder, mediante la distribución y
coordinación de las competencia estatales (funciones de regulación).
El control del poder de acuerdo al pensamiento de Platón se presenta como
una moderación del poder con una referencia organizativa y en concordancia con
Aristóteles se mostraba con los tres ámbitos de funciones del Estado. En Roma, con
Polibio se expresaba en la forma mixta de gobierno y en Inglaterra con un equilibrio
de poderes como elemento del Estado liberal de derecho y con Montesquieu
significaba la garantía de libertad del gobernado, de tal manera que un poder limita a
los otros dos en beneficio de la libertad del pueblo y ese equilibrio se logra
técnicamente poniendo en manos de distintas personas los diferentes órganos que
realizan el poder.
De lo anterior, se deriva la existencia de la división de poderes en órganos que
realizan las funciones de legislación, jurisdicción y administración. A través de la
primera se crea la legislación que constituye en el orden jurídico al que están sujetos
tanto los gobernantes como los gobernados, ésta función es ejecutada por el órgano
legislativo consisten en la creación de los actos legislativos, llamados leyes en que
crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas generales, abstractas,
impersonales y coercitivas.
La jurisdicción, es la actividad realizada por el órgano tendiente a dirimir las
controversias jurídicas que se presentan en la sociedad jurídicamente organizada,
que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas particulares, que únicamente
afectan o benefician a quienes intervinieron en la contienda jurídica.
Finalmente, la administración está compuesta por los órganos que la integran
y éstos realizan los actos administrativos y de administración para crear, modificar y
extinguir situaciones jurídicas particulares, concretas e individuales.
25
Mayra Granados Villeda
Los actos de la legislación y la jurisdicción se dan siempre bajo un orden
jurídico, en estricto cumplimiento a las leyes constitucionales y las de la materia de
que se trate.
En ese tenor, es importante destacar que el Capítulo I del Título Tercero de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, trata de la división
de Poderes y el artículo 49 de la ley en cita dispone que el Poder de la Federación se
divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y, en lo esencial, prevé
que no podrán reunirse dos o más de éstos Poderes en una sola persona, ni
depositarse el Legislativo en un solo individuo, salvo en facultades extraordinarias,
esto es, cuando se actualice la hipótesis normativa del artículo 131 de la Constitución
Federal.
Por su parte, el artículo 50 de la misma Constitución, instituye que el poder
legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso general,
que se dividirá en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores.
Pues bien, queda claro que los órganos en que se deposita la función de la
legislatura, siendo en el Congreso General, que se divide en dos Cámaras una de
Diputados y otra de Senadores.
1.4. La Administración Pública considerada como parte orgánica de
la Función Administrativa.
La Administración pública es la parte orgánica del Estado, por su naturaleza
corresponde al Poder Ejecutivo, a través del acto administrativo y actos de
administración.
El primero de los indicados actos representan la parte medular de la función y
se ha definido como la actividad que realiza el Estado fundamentalmente a través del
órgano ejecutivo, bajo el orden jurídico de Derecho público, y que consiste en la
creación de actos jurídicos subjetivos que crean, modifican, limitan o extinguen
26
Mayra Granados Villeda
situaciones jurídicas particulares y en la realización de actos materiales para cumplir
con los fines o cometidos que el hombre ha asignado.
La función administrativa, debe ser analizada desde los puntos de vista formal
y material; el primero representa toda la actividad que realiza el ejecutivo, mientras
que el material está compuesto por aquellos actos que tienen la naturaleza propia de
los administrativos; así también, la función formal esta enunciada en el ámbito
federal, esto es, en las facultades que realiza el ejecutivo por mandato constitucional;
por su parte la función material exige que dicha actividad tenga las características
necesarias del acto administrativo y debe tomarse en cuenta que el reglamento es un
acto formalmente administrativo que lo produce el ejecutivo como facultad propia,
pero materialmente es un acto legislativo porque contiene las características de una
ley, por ende, es general, abstracta, impersonal y coercitiva.
Los actos de la administración pública, de manera más concreta afectan la
esfera jurídica de los particulares, por lo cual todas la leyes administrativas tienden a
establecer y desarrollar el principio de legalidad como una obligación y los Tribunales
de lo Contencioso Administrativo, se han instituido como órganos vigilantes del
cumplimiento de este principio.
1.4.1. La Administración Pública Federal.
De acuerdo con el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, la administración pública federal será centralizada y paraestatal;
así, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal publicada en el Diario
Oficial de la Federación el veintinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
seis, distribuye las facultades de cada una de las Secretarías de Estado y demás
dependencias de la Federación, también establece cuáles son los organismos
paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en la creación, operación y
vigilancia de los mismos.
27
Mayra Granados Villeda
Las características de la administración pública centralizada son el poder o
facultad de mando, de nombramiento, disciplinario, de revisión y de resolver
controversias entre los subordinados; en tanto, la administración pública federal
paraestatal auxilia al Ejecutivo de la Unión y dicha administración está regulada en el
artículo 3° de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que es del literal
siguiente:
“Artículo 3o.- El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal:I.- Organismos descentralizados;
II.- Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y
III.- Fideicomisos.”28
De los indicados organismos paraestatales, se ha referido que en México, con
el avance del liberalismo han disminuido considerablemente; por cuando hace a los
organismos descentralizados, tenemos que éstos surgieron a partir de 1985 y las
empresas de participación estatal tienden a desaparecer.
Por último, las demás instituciones, al pasar la banca a la iniciativa privada
también se ha reducido y en la actualidad se cuestiona el funcionamiento de las
uniones de crédito, sucediendo lo mismo con los fideicomisos.
1.4.2. La Administración Pública de las Entidades Federativas.
El primer párrafo del artículo 41 primer párrafo de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, dispone que las Constituciones de los Estados en
ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal, en tal sentido,
28 http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos texto vigente. 19/06/10
28
Mayra Granados Villeda
las Entidades que forman parte de la federación tienen una organización política y
administrativa similar a la Federación, ya que son Estados libres y autónomos en lo
concerniente a su régimen interior.
De lo anterior, se advierte que los Estados de la República adoptarán para su
régimen interior la forma de gobierno republicana, representativa y democrática, así
también, de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 40, 41, 49 y 115 de la
Constitución Federal, asumirán el sistema de división de poderes; además, la
administración de las entidades federativas siguen los lineamientos del artículo 90 de
la Constitución en cita, ya que tienen una organización administrativa centralizada y
una organización paraestatal, así como una organización administrativa que
perteneciendo a la primera representa un beneficio para los gobernados,
denominada organización desconcentrada.
En el Estado de México, el Gobernador es el titular del órgano ejecutivo y sus
facultades y obligaciones se encuentran estipuladas en el dispositivo 70 de la
Constitución Política de Estado Libre y Soberano de México.
1.4.3. La Administración Pública Municipal.
Corresponde a la administración pública el uso y aplicación del patrimonio del
Estado, entendiendo como patrimonio estatal los bienes, derecho, acciones u
obligaciones propiedad del Estado, y para satisfacer las necesidades colectivas y
cumplir con las funciones y atribuciones que tiene el órgano del Estado encargado
de la administración pública es el ejecutivo, a través de las tareas que tiene
inherentes a la administración pública, realizadas mediante actos administrativos,
creadores de situaciones jurídicas concretas, subjetivas e individuales y los actos de
administración.
El marco jurídico de la administración pública de los municipios está
establecida en los artículos 41, 90 y 115 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y de acuerdo con el segundo de los preceptos jurídicos
29
Mayra Granados Villeda
mencionados, la administración pública es centralizada y paraestatal y como forma
intermedia se encuentra la administración desconcentrada, para realizar con mayor
eficiencia y prontitud la administración centralizada.
1.5. Origen y Evolución del Derecho Administrativo.
El derecho administrativo es una de las ramas del derecho más reciente, cuya
breve evolución se ha visto aparejada al crecimiento de las estructuras del Poder
Ejecutivo y al incremento de su actividad.
Durante mucho tiempo se considero que el Derecho Administrativo tenía por
objeto el estudio de las reglas jurídicas que conciernen a la acción administrativa del
estado; el estudio de la regulación normativa de los entes del poder ejecutivo y sus
relaciones, esto es, su objeto de conocimiento lo constituyen los fenómenos jurídicos
relacionados con la estructura y actividad del Poder Ejecutivo.
Los clásicos del pensamiento político de los siglos XVII y XVIII establecieron
las premisas de los futuros estudios del derecho administrativo; la escuela francesa
(siglo XIX), cuyos principales exponentes son Maurice Hauriou, Leon Duguit, Gastón
Jezé, Posada en España y Teodosio Lares (mediados del siglo XIX) y Gabino Fraga
(1934) en México.
La evolución del Derecho Administrativo ha ido aparejada al crecimiento de las
estructuras del Poder Ejecutivo y al incremento de la actividad que emerge de éste,
acompañando al poder público desde el estado policía al estado social de derecho y
en el resurgimiento del liberalismo al finalizar el siglo XX.
Según el Doctor Gabino Fraga, el origen del Derecho Administrativo, se
localiza durante la vigencia de la Constitución de 1857, pero se fortalece a partir de la
Constitución de 1917, prueba de la evolución citada, es la creación de los Tribunales
Fiscales, no sólo a nivel federal, sino también en las entidades federativas, así como
la creación de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo; y en consecuencia, el
funcionamiento de los mismos, el respeto y la autoridad moral que han asumido en el
30
Mayra Granados Villeda
tiempo que han funcionado, y naturalmente, de los estudios sobre el derecho
financiero y tributario, que aún cuando exigen autonomía, se advierte un estrecho
vínculo con el Derecho Administrativo. Aunado a ello, se tiene que la aparición de lo
contencioso administrativo en México, fue un tanto tardía, debido a la interpretación
constitucional que se presentó durante la vigencia de la Constitución de 1857 y la de
la Constitución de 1917, siendo hasta 1937, el año en que surgió una nueva
interpretación y la tipificación completa de la materia con las reformas de la fracción I,
al artículo 104 de la Constitución de 191, el cual, de acuerdo al texto vigente de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé:
“ARTÍCULO 104.- Corresponde a los tribunales de la Federación conocer:
I. De todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano. Cuando dichas controversias sólo afecten intereses particulares, podrán conocer también de ellas, a elección del actor, los jueces y tribunales del orden común de los Estados y del Distrito Federal. Las sentencias de primera instancia podrán ser apelables para ante el superior inmediato del juez que conozca del asunto en primer grado;
I-B. De los recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo a que se refieren la fracción XXIX-H del artículo 73 y fracción IV, inciso e) del artículo 122 de esta Constitución, sólo en los casos que señalen las leyes. Las revisiones, de las cuales conocerán los Tribunales Colegiados de Circuito, se sujetarán a los tramites que la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 de esta Constitución fije para la revisión en amparo indirecto, y en contra de las resoluciones que en ellas dicten los Tribunales Colegiados de Circuito no procederá juicio o recurso alguno;…”29
Como se puede advertir, la fracción I-B del artículo en consulta, prevé en lo
que nos interesa, la facultad para los Tribunales de la Federación de conocer de los
recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los
tribunales de lo contencioso administrativo a que se refiere la fracción XXIX-H del
29 http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos texto vigente. 19/06/10
31
Mayra Granados Villeda
artículo 73 y fracción IV, inciso e) del artículo 122 de la propia Constitución;
entendiéndose por lo anterior, la especificación de la facultad para el conocimiento
de las resoluciones emitidas en materia contencioso-administrativo.
Ahora bien, respecto al origen del Derecho Administrativo en Francia, Gastón
Jéze refiere la existencia de un desorden jurídico, de soluciones arbitrarias, sin
coherencia en su contenido, de prácticas injustificables e injustificadas; así, lo han
establecieron los estudiosos del Derecho Administrativo antes de 1890, considerando
a esta materia como una oscura rama del Derecho.
Posterior a ello, Laferriére, intentó imponer el orden y método, explicando las
soluciones de la práctica, siendo pionero de buscar las ideas generales y los
principios generales detrás de esas soluciones.
“Tres ideas maestras dominaban el Derecho Administrativo francés a fines del siglo XIX, correspondiendo a Laferriére el gran mérito de haberlas delineado netamente y de haber hallado las fórmulas lapidarias que las expresaran.
Estas ideas eran las siguientes:
1° La distinción de los actos administrativos en actos de autoridad o del poder público, y actos de gestión;
2° El principio de la irresponsabilidad del Estado como soberano realizando actos de poder público;
3° El principio de la independencia de la administración activa ante los tribunales, no solamente los tribunales judiciales, sino también de los tribunales administrativos.”30
Estas tres ideas llegaron a ser reconocidas, siendo posible someterlas a un
análisis minucioso y críticas que de cierta forma las debilitaron; específicamente el
primer y tercer dogmas fueron determinados por los acontecimientos políticos de
fines del siglo XVII y comienzos del XIX, mostrándose en contradicción con el estado
político, social y económico de la Francia de principios del siglo XX. Fue a
través del Consejo de Estado, tribunal administrativo, que se fueron eliminando las
ideas en cuestión.
30 GALINDO Camacho, Miguel. “Derecho Administrativo”. pp. 10-11.
32
Mayra Granados Villeda
Respecto a la teoría de los actos de autoridad y actos de gestión, igualmente
fue vencida, sucediendo que el Consejo de Estado se encaminó a eliminar el tercer
principio, el de la independencia de la administración activa respecto de los
tribunales, lo cual acaeció dentro de un régimen político autoritario, totalmente
contrario al ideal democrático del reinado de la Ley.
Los principios previamente enunciados, fueron sustituidos por el Consejo de
Estado, a través de lo que hoy se conoce como el servicio público, siendo la piedra
angular del derecho administrativo francés; en tal guisa, tenemos que el derecho
administrativo francés es una creación del Consejo de Estado, actuando como
tribunal administrativo.
Es notable el hecho de que en Francia no existe Código Administrativo que
regule la materia, sin embargo, los principios de este derecho han sido desarrollados
paulatinamente por los numerosos fallos dictados con motivo de otros litigios, esto
es, no existen reglas rígidas, como las insertas en los Códigos.
Así, el Consejo de Estado va introduciendo reformas, a medida que se
producen cambios en las condiciones generales, económicas y sociales, en ese
tenor, el derecho administrativo francés evoluciona constantemente, adaptándose a
las circunstancias que rodean el medio.
Con base a lo antes expuesto, tenemos que el Derecho Administrativo tiene
por objeto regular las reglas especiales que convengan para el buen funcionamiento
de los servicios públicos, ello, tomando en cuenta que en la actualidad la creación de
los servicios públicos se distinguen por su desarrollo y por su adaptación continua a
la dinámica social y económica.
Pues bien, continuando con los antecedentes históricos del Dercho
Administrativo en Francia, se analiza el año de 1872, en donde el Consejo de Estado
llegó a ser un verdadero juez administrativo, dictando sus fallos en representación
del Estado Francés.
33
Mayra Granados Villeda
Fue través de la Tercera República que el Consejo de Estado, a fines del
siglo XIX y a principios del XX, que se creó con su jurisprudencia, el Derecho
Administrativo francés.
Así, en la actualidad, el Consejo de Estado tiene una situación muy sólida y el
derecho administrativo, que es su creación, goza de gran prestigio y de
independencia respecto a la autoridad.
1.5.1. Concepto de Derecho Administrativo.
Exponer el concepto de Derecho Administrativo implica determinar el
significado del término y la noción que le han dado diversos teóricos desde su muy
particular punto de vista jurídico.
Existen los siguientes criterios que definen al Derecho Administrativo:
a) Criterio Legalista. Para quienes lo definen con este criterio, toman en
consideración el aspecto legal del Derecho Administrativo. Pertenecen a esta
corriente el francés Batbie (1885), el español Colmeiro (1858) y los argentinos
Ramón Ferreira(1866) y Lucio Vicente López(1902), entre otros.
b) Criterio del Poder Ejecutivo. Quienes sostienen este criterio proporcionan
solamente una definición formal, que atiende únicamente al órgano que
fundamentalmente realiza la función administrativa, pues su definición se concreta a
señalar que el Derecho Administrativo regula la actividad del Poder Ejecutivo. Forma
parte de esta corriente el francés Ducrocq y el argentino Sarría.
c) Criterio de las naciones jurídicas. Quienes solamente dan importancia a la
circunstancia de que el Derecho Administrativo regula las relaciones entre el Estado
y los particulares. Al respecto se puede apuntar que no es privativo del Derecho
Administrativo, regular las relaciones entre el Estado y los particulares, pues esto,
también lo hacen otras ramas del Derecho, independientemente de que la relación es
34
Mayra Granados Villeda
solamente un elemento que debe tomarse en consideración en la definición de
Derecho Administrativo. Sostiene este criterio entre otros el tratadista Carlos García
Oviedo.
d) Criterio de los servicios públicos. Sus persecutores manifiestan que el
Derecho Administrativo regula lo relativo a los servicios públicos. Este criterio es
infundado, ya que por una parte, el servicio público es solamente una parte de la
actividad del Estado, y, por la otra, el Estado concesiona los servicios a los
particulares, es decir, no es una actividad estatal realizada únicamente por el Estado.
Sostienen esta tesis: León Duguit, Gastón Jezé y demás representantes menores a
la escuela realista.
e) Criterio de la actividad total del Estado. Para quienes sostienen esta
postura, el Derecho Administrativo regula toda actividad del Estado, teniendo como
supuesto que la administración es la actividad total del Estado. La objeción que se
formula a sus sostenedores es obvia, ya que la administración es solamente una
parte de la actividad del Estado, pues al lado de ésta, realiza obras que no
pertenecen a la administración. Representan esta tendencia los tratadistas
alemanes Stein y Otto Mayer, entre otros.
f) Criterio de los servicios públicos y de la protección jurisdiccional de los
administrados. Este criterio esta fundado en el hecho de considerar que el Derecho
Administrativo regula lo relativo al funcionamiento de los servicios públicos y de la
protección jurisdiccional de los administrados. La objeción a esta corriente
corresponde a la formulada a la tesis de la escuela realista en general, independiente
de que la protección jurisdiccional a los administrados se da a través, no del Derecho
sustantivo (Derecho Administrativo), sino el adjetivo (procesal administrativo). El
criterio expuesto lo sustenta el tratadista argentino Rafael Bielsa.
g) Criterio de los órganos de aplicación. Este criterio sostiene que el Derecho
Administrativo es la parte del orden jurídico que regula a la administración, y la
sustenta entre otros Adolfo Merkl.
35
Mayra Granados Villeda
Algunas de las definiciones más conocidas del Derecho Administrativo se
exponen a continuación:
“…RAMÓN FERREIRA: “Es el conjunto de Leyes y Créditos que determinan las relaciones de la Sociedad con los ciudadanos en el orden administrativo.”
LUCIO V. LÓPEZ: “Es el conjunto de reglas que tiene por objeto limitar o garantizar los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con los intereses colectivos.”
GUIDO ZANOBINI: “Es la parte del Derecho Público que tiene por objeto la organización de los medios y las formas de actividad de la Administración Pública y los consiguientes vínculos jurídicos entre ella y los otros sujetos.”
ENRICO PRESUTTI: “Es el complejo de normas jurídicas que regula la actividad de la administración pública y exclusivamente tal actividad.”
BENJAMÍN VILLEGAS BASAVILBASO: “No sólo las relaciones de los entes públicos con los administrados, sino también las que se establecen entre dichos entes públicos.”
MANUEL MARÍA DÍEZ: “Es el complejo de normas y de principios de derecho público interno, que regula la administración y la actividad de la Administración Pública.”
GUILLERMO VARGAS G.: “Es aquella rama del Derecho Público que regula la actividad del Estado y de los organismos entre sí y con los ciudadanos, para el cumplimiento de los fines administrativos.”
JEAN RIVERO: “Es el conjunto de reglas jurídicas, derogatorias del Derecho Común, que rigen la actividad administrativa de las personas públicas.”
RAFAEL BIELSA: “Es El conjunto de normas positivas y de Principios de Derecho Público de aplicación correcta a la institución y funcionamiento de los servicios públicos y al consiguiente contralor jurisdiccional de la Administración Pública.”
MIGUELS MARIENHOFF: “Es el conjunto de normas y de principios de derecho público interno, que tiene por objeto la organización y el funcionamiento de la administración pública, así como la regulación de la relaciones ínter orgánicas, interadministrativas y las de las entidades administrativas con los administrados.”
MAURICE HAURIOU: “Es la rama de Derecho Público que regula; 1° La organización de la empresa de la administración pública y de las diversas funciones
36
Mayra Granados Villeda
administrativas en las cuales ha encarnado; 2° Los poderes y los derechos que poseen estas personas administrativas para mejorar los servicios públicos; 3° El ejercicio de estos poderes y de estos derechos por la prerrogativa especial, por el procedimiento de acción de oficio y las consecuencias contenciosas que se siguen.”
ENRIQUE SAYAGUÉS LASO: “Es la parte del Derecho Público que regula la estructura y el funcionamiento de la administración pública y el ejercicio de la función administrativa.”
OTROS AUTORES: “El conjunto de normas que regulan las relaciones del Estado con los particulares.”
ANDRÉS SERRA ROJAS: “Define al Derecho Administrativo desde el punto de vista formal como: “La rama del derecho público interno que determina la organización y funcionamiento de la administración pública, tanto centralizada, como paraestatal”; y desde el punto de vista material, como: “La rama del derecho público interno que se propone la realización de actos subjetivos, creadores de situaciones jurídicas concretas o particulares.”
GASTÓN JÉZE, representante de la escuela realista, define al Derecho Administrativo como: “El conjunto de reglas relativas al servicio publico”. 31
Es evidente que el Derecho Administrativo es complejo en cuanto a su
contenido, por ello, su estudio es basto y los autores que aportan sus ideologías
contribuyen a comprender su concepto y la trascendencia en la ciencia del Derecho;
así, podemos concebir al Derecho Administrativo como la rama del Derecho Público
interno que regula la actividad del Estado, realizada en forma de función
administrativa, esto es, estudia la actividad de los órganos o autoridades que
conforman el Estado frente a los particulares.
1.5.2. Ramas Especializadas del Derecho Administrativo.
En éste subtema, comprenderemos que el Derecho Administrativo cuenta con
ramas especializadas; por ello, retomemos que el objeto de la materia sujeta a
31Galindo Camacho Miguel. ob. cit. p.6-7
37
Mayra Granados Villeda
estudio es el regular la actividad del Estado realizada en forma de función
administrativa, esto es, regular la administración pública.
Pues bien, en la actualidad la actividad administrativa se ha especializado
constantemente por la exigencia de la dinámica social; así, las ramas en que se ha
dividido la administración pública no han sido solamente para mejorar el
funcionamiento de la misma, sino como una garantía para los administrados, siendo
realizada por los órganos secundarios y dependientes del Ejecutivo, cuya jerarquía y
competencia establecen tanto la Constitución, como las leyes secundarias de la
materia.
A continuación se enuncian dichas materias:
“1.- EN MATERIA AGRÍCOLA Y GANADERA.- La reglamentan el Derecho forestal, el Derecho agrícola y el Derecho ganadero.
2.- EN MATERIA RELATIVA A RECURSOS HIDRÁULICOS.- La reglamenta el Derecho relativo a la explotación y aprovechamiento de aguas nacionales.
3.- EN MATERIA AGRARIA.- La constituye el Derecho agrario y el relativo a tierras comunales.
4.- EN MATERIA ECONÓMICA.- La reglamenta el Derecho de fomento económico industrial, Derecho de transferencia de economía, Derecho de importación extranjera, Derecho de patentes y marcas, Derecho de pesca, pesas y medidas, Derecho de estadística, Derecho de regulación de precios de producción básicos, Derecho de protección al consumidor.
5.- EN MATERIA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.- Es regulada por el Derecho aduanero, Derecho arancelario, Derecho bancario, Derecho de crédito fiscal, Derecho mercantil, Derecho presupuestal, Derecho de contabilidades e inventarios, Derecho de gasto público, Derecho financiero, Derecho tributario.
6.- EN MATERIA DE PATRIMONIO NACIONAL.- Constituido por Derecho relativo a los bienes del Estado, Derecho relativo a la administración de su patrimonio, Derecho relativo a la explotación de su patrimonio, Derecho de control de sus organismos, Derecho de conservación y aprovechamiento de sus recursos naturales, Derecho relativo al mar patrimonial, Derecho de energía nuclear.
38
Mayra Granados Villeda
7.- EN MATERIA EDUCATIVA.- La regulan el Derecho educacional, Derecho universitario, Derecho profesional, Derecho de autor.
8.- EN MATERIA DEPORTIVA.-Regulada por el Derecho del Deporte
9.- EN MATERIA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES.- Derecho de Transporte reglamentado por Derecho de ferrocarriles, Derecho de carreteras, Derecho aéreo, Derecho marítimo, y por el Derecho de Telecomunicaciones, Derecho Postal.
10.- EN MATERIA DE OBRAS PÚBLICAS.- Regulada por el Derecho a la construcción de obras públicas, Derecho de asentamientos humanos, Derecho Urbanístico, Derecho Portuario.
11.- EN MATERIA DE GOBERNACIÓN.- Regulad por el Derecho electoral, Derecho de población, Derecho de migración, Derecho cinematográfico, Derecho de cultos, Derecho de imprenta, Derecho de prensa, Derecho político, Derecho penitenciario, Derecho de rifas, leyes, juegos y sorteos permitidos.
12.- EN MATERIA DE DEFENSA Y SEGURIDAD.-Regulada por el Derecho militar, Derecho de educación militar, Derecho penal militar, Derecho de seguridad social militar, Derecho sanitario militar, Derecho naval.
13.- EN MATERIA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS.- Regulada por el Derecho Notarial, Derecho infraccional administrativo.
14.- EN MATERIA DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA.- Reglamentada por el Derecho de seguridad social, Derecho de asistencia y contaminación ambiental, Derecho de ecología
15.- EN MATERIA DE TRABAJO.- Regulada por el Derecho laboral, Derecho de procedimientos laborales y previsión social.
16.- EN MATERIA DE TURISMO.- Regulada por el Derecho turístico.
17.- EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.- Regulada por el derecho laboral administrativo, Derecho de organización y funcionamiento interno de diversos órganos de la administración, Derecho de infracciones administrativas, Derecho Registral.”32
32 Galindo Camacho, Miguel.p. 14-15
39
Mayra Granados Villeda
Derivado de lo antes expuesto, podemos decir que algunas de las ramas del
Derecho Administrativo, efectivamente realizan su actividad a través de los órganos
que formalmente son dependientes del Ejecutivo, pero su contenido, no se relaciona
con la naturaleza del acto administrativo, tales como: el Derecho laboral, el Derecho
agrario, el Derecho electoral, esto, porque su independencia con el Derecho
Administrativo es evidente y se da desde su origen, pues, deriva de preceptos
constitucionales que han dado nacimiento a sus respectivas leyes reglamentarias.
En conclusión, podemos decir que éstas ramas del Derecho que pertenecen al
Derecho Público, pero poco se relacionan con el Derecho Administrativo, pese a que
su actividad sea aplicada por órganos dependientes del Ejecutivo.
1.5.3. Fuentes del Derecho Administrativo.
Como punto de partida, tomaremos en consideración la definición del término
fuente, siendo considerado como el lugar o manantial donde brota el agua a la
superficie terrestre y, de manera conjunta con el Derecho Administrativo se refiere al
lugar o manantial donde brota el derecho, como conjunto de normas que regulan la
estructura y funcionamiento del Poder Ejecutivo y sus relaciones con los particulares
y con los entes públicos, de acuerdo a las atribuciones previstas en los artículos 80 al
93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Pues bien, se ha definido a las fuentes del Derecho Administrativo como los
procedimientos, formas, actos y medios de creación e interpretación, dando origen a
los principios y Leyes que constituyen el Derecho Administrativo.33
Concurren diversos criterios para clasificar las fuentes del derecho, tanto
en lo general, como para las fuentes del Derecho Administrativo.
Para lograr la tipificación de las fuentes del Derecho Administrativo, se debe
establecer que existe diferencia entre la fuente del conocimiento y la fuente del 33Galindo Camacho, Miguel. p. 21
40
Mayra Granados Villeda
Derecho, considerando a las primeras como aquellas a las que acude el estudioso
para desentrañar el hecho, el fenómeno o materia del conocimiento, y que pueden
ser directas o indirectas.
Tomaremos en cuenta las siguientes fuentes del derecho:
a) Fuentes del conocimiento jurídico.
b) Fuentes de la Ley; y
c) Fuentes del Derecho.34
Las enunciadas en primer término, les proporcionan el conocimiento de
manera inmediata y las segundas de manera mediata.
Para la tipificación de las señaladas en los incisos b) y c), debe tomarse en
cuenta que los términos de Ley y Derecho no son conceptos equivalentes en su
totalidad, pues toda Ley es Derecho, más no todo Derecho es Ley.
A pesar de que se ha considerado objetable la clasificación tradicional de las
fuentes del Derecho en formales, materiales e históricas; las primeras, son la Ley en
sentido estricto, y ampliándolo es agregado por el Derecho aplicable, es decir, por el
Derecho escrito o legislado, por la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina jurídica.
Por otra lado, las fuentes materiales están representadas por el conjunto de
fenómenos sociales, o socio-políticos que originan el Derecho positivo y las históricas
están representadas por los datos que se recaban en el devenir histórico de la
sociedad.
Con independencia de lo antes descrito, es oportuno señalar que el Doctor
Miguel Acosta Romero, consideró que las fuentes del Derecho Administrativo
Mexicanos, son las siguientes:
“1. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las de los Estados miembros de la Federación.
34 Idem. p. 22
41
Mayra Granados Villeda
2. Las Leyes, tanto federales como estatales, así como los tratados internacionales.
3. El Derecho Internacional.
4. La Jurisprudencia de los Tribunales Judiciales de la Federación; de los Estados miembros de la misma, así como la de los Tribunales Administrativos de la Federación, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Tribunal de lo Contencioso Electoral, etc., así como la de los tribunales Administrativos de los Estados de la Unión.
5. Los Reglamentos administrativos, federales, estatales y municipales.
6. Las circulares y oficios circulares de las autoridades administrativas federales, estatales y municipales, así como el criterio de las mismas.
7. Los convenios de Derecho Administrativo celebrados entre la Federación y los Estados miembros de la misma o entre éstos entre sí, así como los convenios, que de acuerdo con la Constitución, celebren sus municipios.
8. Los principios generales derivados del Derecho Administrativo.
9. La doctrina de los tratadistas de Derecho Administrativo.
10. Las ideas político-sociales de los gobernantes.
11. Todos lo hechos socio-políticos que generen normas de Derecho Administrativo.
12. La costumbre y el uso.”35
En la indicada clasificación puede suceder que en una de las fuentes se
contengan aspectos formales y materiales al mismo tiempo y aún de carácter
histórico.
De lo antes referido, tenemos que con la renovación y enriquecimiento que opera
en el Derecho Administrativo y la autonomía que han obtenido varias ramas de dicha
materia, que ya tienen su objeto propio, es evidente que las fuentes de producción
del Derecho Administrativo incluyendo a múltiples e importantes ramas
especializadas del mismo, se enriquecen con las fuentes enumeradas con
antelación.
35 Ibidem Pág. 24
42
Mayra Granados Villeda
CAPÍTULO SEGUNDO
JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN MÉXICO
2.1. Definición de Justicia. 2.1.1. Clasificación de la Justicia 2.1.2. Definición de Justicia Administrativa. 2.2. Naturaleza Jurídica del Recurso Administrativo. 2.2.1. Clasificación de los Recursos Administrativos. 2.2.2. Elementos de los recursos administrativos. 2.2.3. Objeto de los Recursos Administrativos. 2.2.5. El Recurso Administrativo como un Medio de Control Jurisdiccional en el Derecho Contencioso Administrativo.2.3 Principios jurídicos del Procedimiento Administrativo. 2.4. El Control Administrativo de la Administración 2.5. El Control Jurisdiccional de la Administración Pública
2.1. Definición de Justicia.
El Sistema de impartición de justicia fiscal y administrativa en el Estado de
México, está a cargo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, actividad
jurisdiccional que obedece a la dinámica social y a la interacción que existe con la
administración ejercida por el poder público.
En ese tenor, es de real importancia que la garantía de seguridad jurídica
consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, sea debidamente observada por las autoridades, incluso las
administrativas, quienes están obligadas a hacer solamente lo que la ley les ordena,
esto es, deben cumplir con las facultades que ésta expresamente les confiere; para
de esta forma, garantizar a todos los gobernados el acceso a la justicia fiscal y
administrativa, pronta y expedita, fortaleciendo la potestad jurídica que tienen los
gobernados de instar ante el Órgano de Justicia respecto a la impugnación de los
43
Mayra Granados Villeda
actos de administración estatal o municipal que a su consideración lesionen sus
derechos.
Así, la administración pública cumple con esta encomienda cuando dicta y
ejecuta actos en estricto apego a las normas, disposiciones e instituciones jurídicas
que para tal efecto resulten aplicables, en ese momento, se puede decir que los
actos de autoridad se ajustan a las formalidades establecidas en la ley.
Entrando al tema que nos ocupa, tenemos que el término justicia proviene de
la voz latina iustititia, al que la Enciclopedia del Idioma, de Martín Alonso, le confiere
entre otras acepciones:
“virtud que inclina a dar a cada uno lo que le pertenece; atributo de Dios por el cual arregla todas las cosas en número, peso o medida: una de las cuatro virtudes cardinales que consiste en arreglarse a la suprema justicia y voluntad de Dios; lo que debe hacerse según derecho o razón.”36
Para Ulpiano la justicia es la perpetua y constante voluntad de dar a cada uno
lo suyo, es decir, advierte a la justicia como una virtud moral, que para ser realizada
supone un discernimiento de lo que es suyo de cada quien.
Por su parte Aristóteles, refiere que la justicia es dar un trato igual a los
iguales, lo cual reconoce que en todos los hombres hay una igualdad esencial; así,
atendiendo a la justicia, todos tendrían iguales derechos en tanto seres humanos;
empero, admite que existen múltiples elementos que distinguen a unos hombres de
otros y desde ese punto de vista corresponde a los hombres tratamientos desiguales.
En ese sentido, García Máynez propone que para reconocer las diferencias
jurídicamente relevantes que pudieran existir entre los hombres, se debe tomar en
cuenta los criterios de necesidad, capacidad y dignidad o mérito, diferencias que se
36 Gobierno del Estado de México, Universidad Autónoma del Estado de México, Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. “XX AÑOS DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO DE MÉXICO 1987-2007”p.292
44
Mayra Granados Villeda
reconocen por medio de juicios de valor hechos en atención a casos concretos, cuyo
alcance se llega a generalizar para otros asuntos análogos.
Dicha vía inductiva, parte de un juicio de valor en casos particulares, para
hacer posible la determinación de lo que es justo en relación al principio de igualdad
aritmética y desigualdad proporcional, importante radica en discernir lo justo de lo
injusto de manera objetiva, con independencia de las influencias del poder público o
de cualquier otro dominio.
2.1.1. Clasificación de Justicia.
La justicia como criterio racional de lo justo y de lo injusto suele dividirse en
tres grandes clases: Justicia legal, Justicia distributiva y Justicia conmutativa.
“…La justicia legal o general se refiere a las relaciones de la sociedad con los individuos, desde el punto de vista de lo que éstos deben a ella. Bajo su ámbito se incluyen tanto cuestiones sobre lo que los ciudadanos deben a la sociedad (impuestos, servicios obligatorios, etc.), como los deberes de los gobernantes con la sociedad (lealtad, promoción del bien común, etc.).
La justicia distributiva regula la participación a que tiene derecho cada uno de los ciudadanos respecto de las cargas y bienes distribuibles del bien común…”37
Como se observa, estas dos especies de justicia tienden a conseguir una
igualdad proporcional, siguiendo con el criterio de tratar desigual a los desiguales y
expresar respectivamente, relaciones de subordinación o de integración.
Por su parte la justicia conmutativa es la que rige las operaciones de cambio
entre personas que se hallan en un plano de igualdad, atendiendo al criterio de trato
igual a los iguales.
37 Instituto de Investigaciones Jurídicas. Enciclopedia Jurídica F-L Tomo IV. p. 825
45
Mayra Granados Villeda
Aunado a ello, podemos decir que la justicia es la pauta axiológica del
Derecho positivo y meta del legislador, siendo un valor absoluto que descansa en sí
mismo y no deriva de otro superior.
Ahora bien, cuando hablamos de la justicia como virtud, es decir, como
cualidad, estamos en presencia de la justicia subjetiva; y la justicia como propiedad
de una relación entre personas, se trata de la justicia objetiva. Es así, la justicia
subjetiva es la intención dirigida a la realización de la justicia objetiva, y es a ésta lo
que la veracidad es a la verdad. La justicia objetiva constituye, por tanto, la forma
primaria y la justicia subjetiva la forma secundaria de la justicia.
De igual forma, hay que distinguir la justicia conforme a las exigencias del
Derecho positivo, que es la juricidad, y la justicia como idea del Derecho anterior y
superior a la ley, o sea la justicia en sentido estricto. La primera, se puede
considerar como la justicia del juez; la segunda, como la justicia del legislador,
siendo ésta última la que nos interesa analizar.
En base a lo antes dicho, advertimos que la médula de la justicia es la idea de
la igualdad, desde Aristóteles, se distinguen dos clases de justicia, en cada una se
plasma de distinta forma el postulado de la igualdad, según se aprecia de la siguiente
cita textual:
“…La justicia conmutativa representa la igualdad absoluta entre una prestación y una contraprestación, por ejemplo, entre la mercancía y el precio, entre el daño y la reparación, entre la culpa y la pena.
La justicia distributiva preconiza la igualdad proporcional en el trato dado a diferentes personas, por ejemplo, el reparto entre ellas de los tributos fiscales con arreglo a su capacidad de tributación, su promoción a tono con su antigüedad en el servicio y con sus méritos…”38
En tal sentido, la justicia presupone la existencia de dos personas
jurídicamente equiparables entre sí; mientras tanto, la justicia distributiva presupone
38 Radbruch Gustav. “Introducción a la Filosofía del Derecho”. p. 31-32.
46
Mayra Granados Villeda
tres personas, cuando menos, esto es, una persona colocada en un plano superior y
que impone cargas o confiere beneficios a dos o más subordinadas a ella; por ello, si
se considera el Derecho Privado como el Derecho entre personas equipadas y el
Derecho público como el que rige entre personas supraordinadas y subordinadas,
tendremos que la justicia conmutativa es la justicia propia del Derecho privado y la
distributiva la de característica del Derecho público.
Pese a que la justicia, bajo estas dos formas constituye un valor absoluto, no
siempre la igualdad que en la justicia va implícita se apoya en motivos
psicológicamente éticos, pues, la justicia entraña un propósito intocable, su esencia
es la igualdad; reviste, por tanto, la forma de lo general y aspira siempre, sin
embargo, a tener en cuenta el caso concreto y al individuo concreto, en su
individualidad. Esta justicia, proyectada al caso en concreto y la persona concreta,
recibe el nombre de equidad.
Finalmente, se ha pretendido añadir una nueva especie, la justicia social, la
cual se extiende a la repartición de la riqueza entre los miembros de la sociedad.
2.1.2. Definición de Justicia Administrativa.
Una vez precisadas algunas definiciones de justicia, atenderemos la siguiente
definición de justicia administrativa:
“La justicia administrativa comprende el conjunto de principios y procedimientos que establecen recursos y garantías de que disponen los particulares para mantener sus derechos.”39
Como consecuencia a lo antes vertido, la justicia aplicada a la administración
pública, se refiere a la serie de actos que implica el ejercicio de la función
jurisdiccional, conferida a los órganos administrativos establecidos; dicho de otra
forma, es el resultado que se observa cuando se hace una correcta aplicación de las
39 Serra Rojas, Andrés. “Derecho Administrativo”. p. 753.
47
Mayra Granados Villeda
normas por parte de las autoridades administrativas en el ejercicio de sus
atribuciones.
Así, tenemos que el termino Justicia Administrativa comprende el estudio de
las garantías de la Administración para ser eficaz, justa y también las garantías que
debe tener el administrado para asegurar la legalidad y moralidad administrativas y el
respeto por sus derechos y sus intereses; no trata solamente el estudio de los
recursos del procedimiento, formas de actuaciones, órganos con competencias
especiales y el proceso posterior ante los órganos judiciales, sino que concede
relevancia al procedimiento administrativo, el que sistematiza principios, normas,
órganos e instituciones que rigen el proceso funcional de la Administración Pública,
comprendiendo institucionalmente el análisis sistemático, orgánico y procesal de
todas las garantías que tiene el administrado para la correcta y justa aplicación de la
legalidad por la administración.
En tal contexto, entendemos que la administración está sujeta al orden jurídico
vigente, tanto en la Constitución Federal, así como en la Local y en las diversos
ordenamientos que regulan la actividad de la administración pública; en esa misma
dirección, se encuentran establecidos los medios de defensa legales para que los
particulares afectados por un acto administrativo o fiscal ilegal, emanado de la
actividad pública, sea resarcitoria en sus derechos o exija responsabilidades.
Pues bien, los recursos administrativos no bastan para proteger
eficientemente los intereses de los particulares y aun cuando la administración pugna
por controlar sus funciones, resulta necesario establecer otros medios cuyo trámite y
decisión competa a organismos ajenos a ella. Esta necesidad dio como resultado el
concepto de contencioso-administrativo.
Los recursos debemos entenderlos como una forma especial de impugnación
de los actos administrativos que a consideración de los gobernados lesionan sus
derechos e intereses jurídicos; en México la mayoría de los casos y en los tres
niveles de gobierno (Federación, Entidades Federativas y Municipios), se han creado
48
Mayra Granados Villeda
como medios de defensa a favor de los gobernados, teniendo como razón de ser la
necesidad social, para que la Administración Pública dentro de su esfera de
competencia, reconsidere sus actos, procedimientos o resoluciones viciados o
ilegales.
Por ello, el principal objetivo de los recursos de impugnación en comento, es
cumplir de manera eficiente con las garantías de legalidad y seguridad jurídica,
consagradas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; que imponen, a todas la autoridades del Estado, inclusive las
administrativas, que en el ejercicio de sus funciones emitan sus actos debidamente
fundados y motivados, notificando personalmente dicha determinación al destinatario
o su representante legal; y por otro lado quedan obligadas para oír en defensa
propia, a los particulares destinatarios del acto, que no estén conformes con el
contenido del mismo.
En efecto los recursos administrativos representan la primera instancia de los
medios de defensa que tienen los particulares en contra de los actos o resoluciones
de la administración, salvo cuando la interposición sea optativa, dando margen, para
que las autoridades emisoras del acto combatido, un órgano especial creado para su
conocimiento, o el superior jerárquico puedan reconsiderarlo, revocarlo o modificarlo,
para preservar el Estado de Derecho que impera en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, y no se vea entorpecido el desempeño de las funciones
propias del Poder Ejecutivo.
En base a ello, se expone la siguiente definición de recursos administrativos:
“…defino a los recursos administrativos, como los medios de defensa legal, que han sido creados a favor de los particulares, para que, en caso de resultar afectado en sus propiedades, intereses personales o derechos, por un acto de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal, soliciten la revocación, modificación o la declaración de nulidad de ese acto ilegal, injusto, desproporcionado o arbitrario, ante la misma autoridad responsable, el superior
49
Mayra Granados Villeda
jerárquico o un órgano especializado creado para ese efecto, según la ley o el reglamento que lo regule…”40
Los procedimientos administrativos integran el proceso de la administración
pública con el fin de seguridad, orden y eficacia de todo su quehacer. El
procedimiento administrativo de la justicia administrativa tiene esos mismo fines pero
además tiende a garantizar las relaciones jurídicas del administrado.
2.2. Naturaleza Jurídica del Recurso Administrativo.
La naturaleza jurídica del recurso administrativo radica en ser un medio de
defensa de los derechos del particular ante el órgano administrativo, cuya
característica prevalece en ser un derecho en sustancia y un acto en su forma, esto
es en su interposición procesal.
Pues bien, los medios jurídicos-procesales a los que tienen alcance los
administrados, (recursos y acciones) de defensa se dividen de la siguiente manera:
“a) Recursos Administrativos, por ejemplo recursos jerárquico, de reconsideración, jerárquico impropio, o de alzada, etcétera.
b) Acciones procesales administrativas, por ejemplo acción subjetiva de plena jurisdicción, acción objetiva de anulación, acción de lesividad, interpretación, etcétera.”41
Hablaremos primero de los recursos administrativos, los cuales se desarrollan
dentro del procedimiento administrativo y se tramitan por lo tanto ante la misma
administración.
Por su parte, las acciones procesales administrativas se tramitan ante un
tribunal de justicia imparcial e independiente y conforman el proceso administrativo,
esto es, nacen de las propias relaciones jurídicas y las encontramos presentes tanto
en la demanda, como en la contestación, el alegato, la sentencia y la apelación y
fundan su propia estructura los hechos de la vida social que son configurados por el
40 SÁNCHEZ Gómez, Narciso. “Segundo Curso de Derecho Administrativo”. pp. 405 -406.41 DROMI, José Roberto. “Instituciones de Derecho Administrativo”. p.517
50
Mayra Granados Villeda
orden jurídico y la presencia de los órganos jurisdiccionales encargados socialmente
de restablecer cualquier perturbación de los poderes o facultades de las personas.
La acción aparece en el derecho administrativo como una facultad de los
individuos y un poder de los órganos del Estado, que les permite poner en actividad
la inerte maquinaria judicial, cumpliendo con requisitos procesales básicos, que dan
impulso suficiente para seguir cada uno de los caminos que el procedimiento
jurisdiccional señala, para llegar a la sentencia o resolución judicial.
2.2.1. Clasificación de los Recursos Administrativos.
Los recursos administrativos se clasifican en reglados y no reglados, los
primeros tienen su fuente en la ley formal o reglamento; mientras que los no reglados
son aquéllos cuya existencia es implícita y resultan de origen analógico o
interpretativo.
Tomando en cuenta la finalidad perseguida con su interposición por parte del
interesado, tenemos la distinción entre los recursos impugnativos de los
complementarios.
“Los primeros tienen por objeto rebatir, combatir, impugnar en suma. En cambio, los segundos, serían aquellos que se interponen durante el trámite del procedimiento o luego de terminado, no con la finalidad de impugnar, sino de lograr una decisión que en alguna medida perfeccione tanto el acto que resuelve un recurso como un trámite determinado o su cumplimiento por parte de la Administración.”42
Dentro de los recursos impugnativos tenemos:
1. De reconsideración.
2. De apelación jerárquica menor.
42DROMI, José Roberto. “Instituciones de Derecho Administrativo”. p. 519.
51
Mayra Granados Villeda
3. De apelación jerárquica mayor.
4. Jerárquico directo.
5. Jerárquico en subsidio.
6. Jerárquico interno o menor.
7. De alzada.
8. De revisión.
9. Denuncia de ilegitimidad.
10. Reclamo administrativo.
En cuanto a los recursos complementarios tenemos:
1. De queja.
2. De rectificación.
3. De aclaratoria.
De acuerdo con el órgano competente para resolver los recursos pueden
distíngase en:
1. El mismo órgano que dictó el acto impugnado.
2. Órgano superior al que dictara el acto objeto del recurso.
3. Órgano que dicta el acto general, cuando se impugnen actos
individuales dictados en su cumplimiento.
2.2.2. Acciones en Particular.
A) Acción de plena Jurisdicción.
52
Mayra Granados Villeda
“Es aquella en que se solicita del órgano jurisdiccional no sólo la anulación del acto, sino el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, restaurando las cosas a su primitivo estado o bien en su caso tendiendo una demanda de indemnización”43
Esta acción de plena jurisdicción procede cuando invocándose agravio a un
derecho subjetivo, se persigue la anulación de alguno de los actos impugnables y en
consecuencia, el restablecimiento del derecho que resulte agraviado, así como la
reparación del daño ocasionado.
El juez, en el conocimiento de esta acción, tiene jurisdicción plena, de ahí, el
nombre de esta vía jurisdiccional.
B) Acción de nulidad.
“En este caso el accionante no pide reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas sino simplemente la anulación del acto que se impugna. Es un medio de defensa del derecho objetivo violado y sólo persigue la anulación del acto lesivo”44
Procede la acción de nulidad contra los actos, contratos y reglamentos que
adolezcan de algún vicio de ilegitimidad, esto es, cundo se invoque lesión de un
interés legítimo del actor.
Dicha acción de nulidad tiene como finalidad declarar la nulidad del acto y con
ello conseguir la observancia de las normas jurídicas violadas, en esta acción, el Juez
sólo juzga la legitimidad del acto en confrontación externa con las normas positivas.
C) Acción de Interpretación.
“Esta acción prevista también en el Derecho Procesal Administrativo francés, aunque se usa muy poco, procede contra todos los actos, decreto, ordenanza, reglamento, resolución, contrato, etc.; que interpretados equívocamente por la autoridad
43Ibidem. p. 537 44 Idem p.558.
53
Mayra Granados Villeda
administrativa, lesionan un interés legítimo o un derecho subjetivo”45
La tramitación de esta acción, es sumaria y breve, no requiere cumplir con la
reclamación administrativa previa; pero antes de quedar expedita la vía judicial, el
recurrente deberá pedir a la autoridad superior la interpretación que corresponda a la
norma de que se trate.
Cumpliendo con los requisitos de competencia y forma, se considera que la
acción está debidamente planteada y se corre traslado a la autoridad que
corresponda, sin que ésta sea parte en el juicio; por último el tribunal establecerá la
interpretación que corresponda.
D) Acción de Lesividad.
“Ella conforma un proceso administrativo especial, entablado por la propia Administración en demanda de que se anule un acto administrativo que declaró derechos a favor de un particular, pero que es además ilegal, lesivo a los intereses de la administración.”46
Como se puede advertir, esta acción permite que la administración promueva
un proceso administrativo contra un acto que pueda ser impugnado vía jurisdiccional;
y que dicho acto haya favorecido los intereses de un particular y lesionado los
intereses de la Administración.
2.2.3. Elementos de los Recursos Administrativos.
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido una
tesis estableciendo que los elementos característicos de los recursos son:
45 Idem Pág.558.46 DROMI, José Roberto. “Instituciones de Derecho Administrativo”.p.559
54
Mayra Granados Villeda
1. La existencia de una ley que lo prevenga. Este elemento guarda
relación con el artículo 158 del Código Fiscal de la Federación, que
señala que para que proceda el recurso, la necesidad de que esté
legalmente establecido.
2. La existencia de una resolución administrativa que afecta los intereses
o derechos del particular administrado, impugnada por el recurrente.
3. La disposición legal que establece el recurso y que señala a las
autoridades administrativas ante las cuales debe imponerse el recurso.
Esto implica que la ley debe consignar cuál será la autoridad con
facultades para conocer del recurso.
4. El plazo o termino del que goza el particular para impugnar la
resolución recurrida.
5. Los requisitos formales y los elementos a que debe apegarse el escrito
por medio del cual se interpone el recurso administrativo.
6. La existencia del procedimiento al que debe sujetarse el trámite del
recurso, con señalamiento del período de pruebas y forma de recibirlas,
celebración de la audiencia de alegatos, etc.
7. La obligación de la autoridad que conoce del recurso de pronunciar la
resolución correspondiente conforme a derecho, declarando si se
revoca, anula, reforma, modifica o confirma la resolución impugnada.
2.2.4. Objeto de los Recursos Administrativos.
En atención al objeto de los recursos administrativos, al órgano que ha de
resolverlos al fin perseguido, los podemos definir como los medios por los que se
excita la revisión de un acto administrativo, ya por la autoridad que lo dictó o por otra
superior jerárquicamente.
55
Mayra Granados Villeda
Su objeto fundamental es lograr un nuevo análisis de la declaración
administrativa combatida a efecto de que se determine si ha de subsistir, modificarse
o anularse.
Sin embargo, el objeto del recurso administrativo no es sólo el control que
puede ejercer el particular, pues, como lo advierte Rafael Bielsa, tiene cuatro
objetivos básicos:
1. Importa una auto limitación de sus atribuciones discrecionales;
2. Es una forma de control jurisdiccional sobre la actividad administrativa;
3. Es la expresión de una tendencia hacia la protección de los derechos e
interés jurídico de los administrativos; y
4. Es una forma de centralización del contralor administrativo sobre los
órganos descentralizados.
2.2.5. El Recurso Administrativo como un Medio de Control.
El profesor Armienta afirma que uno de los medios de control más efectivos
con que cuenta la Administración pública es el recurso administrativo, el cual se
puede clasificar como un medio de control a posteriori; ya que éste se interpone
precisamente para verificar los actos que ha emitido la autoridad.
Héctor Jorge Escola, al referirse al recurso administrativo como un medio de
control enuncia la existencia de diversos procedimientos, como la denuncia, las
consultas y asesoramiento previo, las autorizaciones y aprobaciones, la extinción y
sustitución de los actos, la intervención preventiva, la rendición de cuentas y la
gestión entre otras, pero aclara que el más importante es el recurso administrativo al
precisar que en él es posible "una adecuada verificación de la actividad de los actos
de la administración.
56
Mayra Granados Villeda
Podemos concluir diciendo que contencioso administrativo y justicia
administrativa son objetos jurídicos distintos, aun que manifiestan expresiones de
política jurídica sobre garantías a favor de los derechos e intereses de los
administrados y su extensión a una correcta y justa actividad administrativa.
El recurso administrativo y su procedimiento es un acto formalmente
administrativo, y materialmente jurisdiccional.
El procedimiento administrativo difiere del contencioso administrativo, por que
mientras aquél fija la secuela legal para la emisión de un acto, éste pugna por
controlar la legalidad del acto mismo: el uno se refiere al camino para llegar a un fin,
y le otro se contrae al fin en sí mismo considerado.
2.3. Principios Jurídicos del Procedimiento Administrativo.
El tema a tratar, resulta de gran importancia para entender los principios bajo
los cuales se rige el procedimiento administrativo, siendo los siguientes:
a) Legalidad objetiva. En este principio, entendamos al procedimiento
administrativo como objetivo, esto es, no sólo tiende a la protección del recurrente
(derechos subjetivos), sino también a la defensa de la norma jurídica objetiva con el
fin de mantener el imperio de la legalidad y justicia en el funcionamiento
administrativo.
En relación a dicho principio, el procedimiento administrativo adquiere las
siguientes características:
“1. Es instructorio; 2. Se impulsa de oficio; 3. Priva el principio de la verdad material por oposición a la verdad formal; 4. El desistimiento de recurrente no exime a la Administración de la obligación de determinar si existe o no ilegitimidad, incluso el fallecimiento del recurrente no varia tal conclusión. Iniciado el procedimiento, la Administración debe continuarlo de oficio hasta averiguar la verdad de la denuncia o del recurso.” 47
47 DROM,I José Roberto. “Instituciones de Derecho Administrativo”.p.509
57
Mayra Granados Villeda
Estas derivaciones jurídicas del principio de legalidad objetiva, tienen como
finalidad justamente fiscalizar la Administración, suprimir la arbitrariedad irresponsable
y afianzar los principios de seguridad jurídica y eficacia.
b) La oficialidad. Este principio se refiere a que la autoridad administrativa debe
dirigir el procedimiento y ordenar la práctica en cuanto sea conveniente para el
esclarecimiento y resolución de la cuestión planteada.
De este principio se deriva la legalidad objetiva y produce las siguientes
consecuencias jurídicas:
1. Impulsión de oficio. El procedimiento puede ser iniciado de oficio o a
petición de parte, pero la impulsión corresponde en todos los casos. En la
actuación de los órganos administrativos no se debe satisfacer un interés
individual solamente, sino también el propio interés de la Administración, de
ahí, que la inacción del administrado pueda determinar en algunos casos la
paralización del procedimiento.
La impulsión de oficio es el principio predominante; sólo por excepción puede
corresponder la impulsión del procedimiento al administrado, en aquéllos trámites en
los que únicamente medie su interés privado.
2. Instrucción. Significa que la obtención de pruebas y averiguación de hechos
puede ser efectuada a petición de parte o de oficio. La administración debe
cooperar en la recopilación de elementos de juicio
3. Verdad material. Esta característica se presenta en el procedimiento
administrativo, cuando el órgano debe ajustar a los hechos, prescindiendo
que hayan sido alegados y probados por el particular o no; de no observar
esta característica el acto del órgano correspondiente estaría viciado.
58
Mayra Granados Villeda
c) Informalismo a favor del administrado. Esta característica debe ser
interpretada a favor del administrado, a efecto de evitar que por defecto de forma
dejen de tramitarse recursos erróneamente calificados.
En el Derecho Argentino, se ha entendido que el informalismo es únicamente
para el administrado, quien puede invocar la elasticidad de las normas en tanto y
cuanto lo beneficien.
d) Debido proceso. Este principio resulta aplicable en el procedimiento
administrativo, con un criterio amplio, no restrictivo y consiste en:
“Es un principio axiológico fundamental de la Constitución Nacional (art.18) “el que nadie puede ser condenando sin ser oído” 48
Así, entendemos que el debido proceso adjetivo importa un criterio de eficacia
administrativa, en cuanto que asegura un mejor conocimiento de los hechos y una
más justa decisión de la administración.
La garantía de defensa comprende varios aspectos:
“1. Derecho a ser oído, que a su vez presupone:
--Publicidad del procedimiento. Leal conocimiento de las actuaciones administrativas…El secreto sólo se justifica en casos excepcionales y por decisión expresa de autoridad competente…
--Oportunidad de expresar sus razones antes y después de la emisión del acto administrativo, interponiendo recursos.
--Derecho a hacerse patrocinar y representar profesionalmente.
2. Derecho a ofrecer y producir prueba. Lo que comprende:
--Derecho a que toda prueba razonablemente propuesta sea producida.
--Que la producción de la prueba sea efectuada antes que se adopte la decisión.
--Derecho a controlar la producción de la prueba sustanciada por la Administración.
48 Ibidem pág. 512
59
Mayra Granados Villeda
-3. Derecho a una decisión fundada.
--Consideración expresa de sus argumentos y de las cuestiones propuestas. Obligación de decidir expresamente las peticiones.
--Obligación de la Administración de fundar sus decisiones.”49
e) La igualdad. Esta característica se da cuando existen intereses contrapuestos,
en donde la administración está obligada a dar una participación igualitaria a los
interesados; esto es, existe interés público en controlar los actos de la Administración,
asegurando a los cointeresados o los contra interesados una participación útil en el
procedimiento. El principio de la igualdad supone un trato igual para situaciones
iguales.
f) Celeridad, economía, sencillez, eficacia. Este principio es inherente al
procediendo administrativo, quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el
régimen disciplinario, para comprender de mejor forma el principio que se analiza, se
expone el contenido legal del artículo 3 del Código de Procedimientos Administrativos:
“Artículo 3.- El procedimiento y proceso administrativo que regula este Código se regirán por los principios de legalidad, sencillez, celeridad, oficiosidad, eficacia, publicidad, gratuidad y buena fe; en consecuencia:
I. Se ajustarán estrictamente a las disposiciones de este Código;
II. Sus trámites serán sencillos, evitando formulismos innecesarios;
III. Deberán tramitarse y decidirse de manera pronta y expedita;
IV. Se impulsarán de oficio, sin perjuicio de la intervención de las partes interesadas;
V. Se cuidará que alcancen sus finalidades y efectos legales;VI. Las actuaciones serán públicas, salvo que la moral o el
interés general exija que sean secretas;
VII. Serán gratuitos, sin que pueda condenarse al pago de gastos y costas; y
49 Ibidem pp.512-513
60
Mayra Granados Villeda
VIII. Las autoridades administrativas, el Tribunal y las partes interesadas se conducirán, en las promociones y actuaciones, con honradez, transparencia y respeto.”50
Como se puede apreciar, el precepto legal en cita contempla, los principios
rectores en el procedimiento administrativo en el Estado de México; pues bien,
atendiendo los principios de celeridad, economía, sencillez y eficacia, se advierte que
asegura el orden procesal, garantizando a las partes interesadas un buen desarrollo
en litigio planteado, al prever rapidez en cuanto a su tramitación; sencillez, evitando
formulismos que compliquen el debido entendimiento de las actuaciones
procedimentales, respetando así, la economía procesal y cumpliendo de forma eficaz
con las disposiciones que para tal efecto se encuentran reguladas en el Código
Adjetivo de la Materia.
g) Carácter Escrito. Este principio se hace presente en el proceso
contencioso administrativo, debido a que todas las actuaciones que se promuevan en
el órgano competente deberán ser por escrito, las cuales conforman parte integrante
del propio proceso y hacen constar las cuestiones planteadas por los interesados,
garantizando el cumplimiento de la formalidad ante la instancia jurisdiccional.
f) Ausencia de costas. En el proceso administrativo no hay condenación
de costas, lo cual se relaciona con el principio de gratuidad previsto en el citado
artículo 3 fracción VII del Código Adjetivo de la Materia vigente en la Entidad, ello,
porque los pagos de honorarios que eroguen los particulares por la asesoría y
representación profesional de un abogado, dichos pagos serán efectuados por él,
sucediendo lo mismo con la autoridad demandada.
2.4. El Control Administrativo de la Administración.
50 www.edomex.gob.mx/portal/page/portal/legistel/leyes/codigos-vigentes. “Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México” 22/06/2010.
61
Mayra Granados Villeda
La administración pública es siempre actividad jurídica, por ello, sus actos
deben llevar los valores de justicia, equidad, moralidad, como cumplimiento de la
legalidad. La administración pública cumple con este cometido cuando dicta y ejecuta
actos aplicando en correcta forma la norma y cumpliendo con eficacia su actividad.
El Estado moderno, para cumplir con estos principios, ha creado una función
específica: la actividad de control. Este control jurídico se desenvuelve por intermedio
de la actividad consultiva, asesora o de ajuste oficioso, que se ejerce como auto-
tutela sobre los actos administrativos, se trata de un control realizado oficiosamente
por la administración pública.
La legislación constitucional y administrativa mexicana, establecen diversos
organismos y tribunales administrativos, de limitada jurisdicción, ante los cuales los
particulares dirimen sus acciones por actos de la administración pública, que los
perjudican; o por la propia administración en los casos que se señalan como el
procedimiento de lesividad.
Estos procedimientos y procesos ante organismos y tribunales administrativos
son los siguientes:
a. Recursos administrativos establecidos en las leyes administrativas. La vía
judicial no se inicia hasta que se resuelvan estos recursos.
b. Procedimientos administrativos o jurisdiccionales, de revocación, nulidad,
caducidad, revisión, prescripción, rescisión y otros; establecidos para
restablecer el orden jurídico lesivo a un particular o contrario al orden público
c. Procedimientos administrativos de oposición a que aluden algunas leyes
administrativas.
d. Tribunal Fiscal de la Federación, que comprende varios tipos de contencioso-
administrativo.
62
Mayra Granados Villeda
e. El contencioso de derecho laboral administrativo de las instituciones
paraestatales.
f. El contencioso administrativo agrario: Artículo 27 Constitucional.
Junto al control administrativo de la actividad de la administración pública se
encuentra el control jurisdiccional.
2.5. El Control Jurisdiccional de la Administración Pública.
Merkl, afirma que el control jurisdiccional representa el medio técnico, jurídico
con el cual sometemos la actividad de órganos dependientes a la fiscalización de
órganos independientes; ofreciendo así, la oportunidad para eliminar del acto
administrativo aquellos influjos que han podido actuar sobre el mismo de forma ilegal,
en virtud de la dependencia jurídica y política de los funcionarios administrativos.
Nuestro sistema constitucional esta organizado de tal manera que cualquier
acto que es lesivo a un particular por actos de la administración pública, puede
desembocar al conocimiento de los tribunales judiciales federales a instancia de los
interesados.
Todos los procedimientos administrativos y las resoluciones administrativas
que los culminan, sean de autoridades administrativas o de tribunales
administrativos, encuentran fácil acceso dentro de la competencias del Poder Judicial
de la Federación; un principio general se encuentra en el artículo 27 fracción VI de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El control que la administración ejerce sobre sus propios actos, los recursos
administrativos realmente son insuficientes para la debida protección de los derechos
de los administrados, puesto que no existe la imparcialidad necesaria para llegar a
considerar el propio acto o el acto del inferior como ilegal para dejarlo, obviamente
63
Mayra Granados Villeda
sin efecto y más cuando en el seno de la administración los órganos de la misma
proceden normalmente con criterios uniformes.
Atendiendo ésta razón, los legisladores de diferentes países se han visto en la
necesidad de establecer un control jurisdiccional de los actos de la Administración,
tomando en cuenta de que deben existir diferentes órganos e independientes de ella
dentro de formas tutelares de procedimiento, puedan juzgar y decidir, con autoridad
de cosa juzgada, las controversias que susciten entre los particulares y la
Administración.
En el establecimiento del Control Jurisdiccional de los Actos de la Administración,
ha dado lugar al Contencioso Administrativo, y este se puede definir desde el punto
de vista formal y material.
Formal: este se define en razón de lo órganos competentes para conocer las
controversias que provoca la actuación administrativa, cuando dichos órganos
son tribunales especiales llamados tribunales especiales. En esta definición
parte fundamentalmente del órgano que decide la controversia.
Material: existe cuando hay una controversia entre el particular afectado en
sus derechos y la administración, con motivo de un acto de esta ultima. En
esta definición se toma en cuenta la materia de dicha controversia. El acto que
provoca la controversia debe ser un acto administrativo. La afirmación
precedente pudiera estimarse como de tal evidencia que realmente no
pareciera necesario asentarla, pero lo que es real que en la práctica se
incurren en verdaderas y difíciles confusiones, y esto se debe a que la
administración intervenga para resolverla, por ejemplo en materia agraria,
resuelve una controversia entre el particular dueño de tierras y los campesinos
que la solicitan en la vía de dotación o de restitución, faltando por tanto un
acto administrativo que sea el que provoque la contienda; o el procedimiento
de oposición que reglamentan las leyes de Tierras, Aguas y Minas (S.J. de la
F., t. XXII, pág. 921).
64
Mayra Granados Villeda
Para que exista el contencioso administrativo, el acto administrativo debe reunir
caracteres especiales, tales como:
El carácter de definitivo, que ya se haya agotado la vía administrativa y que la
ultima autoridad de ese orden haya dictado su resolución.
Debe ser dictado en uso de una facultad de la Administración ligada por las
disposiciones de la ley, es decir que no constituya un acto discrecional de la
autoridad. Sin embargo, que un acto realizado en uso de la facultad
discrecional puede provocar una contención, por lo tanto la violación a esas
limitaciones puede dar motivo a la controversia.
La administración puede realizar sus actos bien con el carácter de Poder Público,
bien sujeta a la legislación común o a la legislación civil especial.
El principio de la separación de Poderes y los tribunales administrativos: desde el
punto de vista formal, el contencioso administrativo es toda controversia suscitada
por un acto de la administración que entra en la competencia de la jurisdicción
administrativa; para el conocimiento del contencioso administrativo material se puede
clasificar en: el sistema de los tribunales administrativos y el sistema de los tribunales
ordinarios.
El sistema de los tribunales administrativos llamado también de la justicia
administrativa, consiste en la existencia de una jerarquía de tribunales
completamente distinta de la que forma el Poder Judicial.
La jurisdicción administrativa procede, de dos reglas de separación: de la que
impide a tribunales judiciales a intervenir en la administración y de la que separa la
administración activa de la administración contenciosa.
El principio de separación de Poderes y tribunales ordinarios: el segundo
sistema adoptado por otras legislaciones respecto a las autoridades que han de
65
Mayra Granados Villeda
conocer del contencioso que provocan los actos de la administración, es el sistema
judicial.
El sistema de los Tribunales administrativos se basa en una interpretación
especial al principio de separación de Poderes, a saber: que para que ese principio
quede respetado basta que la función jurisdiccional no se ejercite ni por el legislador,
ni por el administrador y que, por tanto, no hay inconveniente en establecer una
jerarquía de tribunales, con tal de este separada del Poder Judicial y del
Administrativo.
Ese mismo sistema de la jurisdicción administrativa se funda en que la
separación de Poderes se logra de forma más eficaz si al Poder judicial se le prohíbe
intervenir en las funciones del Poder Administrativo.
La separación de Poderes implica entender a a cada uno de ellos como
unidad; por tanto, cuando a la administración se le agregan Tribunales
independientes del Poder Judicial, se rompe la unidad de éste y se invade, en
consecuencia, es su esfera de acción.
Gracias a esto se ha originado el sistema judicial en donde la autoridad judicial
ha sido creada precisamente para conocer o aplicar la ley; a ella corresponde,
impidiendo la violación de la ley, tutelar los derechos de los ciudadanos de los
administrados en suma.
66
Mayra Granados Villeda
CAPITULO TERCERO
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE
MÉXICO.
3.1. Definición del Contencioso Administrativo. 3.1.2. Naturaleza Administrativa del Juicio Contencioso Administrativo. 3.1.3. Clasificación del Contencioso Administrativo. 3.2. Origen de los Tribunales Administrativos. 3.2.1. Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo (25 de mayo de 1853). 3.2.2. Tesis Vallarta. 3.2.3. Ley de Justicia Fiscal del 27 de agosto de 1936 y Código Fiscal de la Federación del 30 de diciembre de 1938. 3.2.4. Reformas Constitucionales a nivel Federal del 16 de Diciembre de 1946. 3.3. Antecedentes del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 3.3.1. Conceptualización de Autonomía 3.3.2. Fundamento Jurídico de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo. 3.3.3. Del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. 3.3.4. De los Tribunales de lo Contencioso Administrativo en las Entidades Federativas. 3.3.5. Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de México.
3.1. Definición del Juicio Contencioso Administrativo.
67
Mayra Granados Villeda
El contenido del presente capitulo, cobra real importancia para comprender el
juicio contencioso administrativo en nuestro país, así como las funciones propias del
órgano jurisdiccional encargado de impartir la justicia administrativa tanto a nivel
federal como local; por ello, resulta destacable indicar las nociones conceptuales del
indicado juicio, así como su naturaleza jurídica, efectuando un estudio amplio de la
clasificación del contencioso administrativo y de sus antecedentes en México.
En ese sentido, partiremos de la definición del contencioso administrativo:
“…es un juicio que se entabla ante un organismo jurisdiccional ubicado dentro del marco del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial, que tiene por objeto resolver una controversia suscitada entre un particular y una autoridad administrativa, como consecuencia de un acto o resolución dictada por esta última y que lesiona los derechos o intereses del primero…”51
De lo anterior, podemos advertir que el juicio contencioso administrativo se
deriva de una controversia que se promueve a instancia de parte agraviada, quien
ante un organismo jurisdiccional ataca un acto administrativo que lesiona sus
intereses jurídicos.
Con ello, resulta oportuno señalar qué es un órgano jurisdiccional:
“…órgano jurisdiccional, es aquel que conforme a derecho esta
dotado para conocer y resolver las controversias de naturaleza
administrativa, y para cumplir sus funciones esta revestido de la
autoridad”
Lo cual implica, que al existir una controversia de carácter administrativo
necesariamente debe existir el órgano jurisdiccional competente, encargado de
dirimir el conflicto que ante él se promueve.
Por su parte, Héctor Fix Zamudio, considera al contencioso administrativo
como el procedimiento que se sigue ante un Tribunal u Organismo Jurisdiccional,
situado dentro del Poder Ejecutivo o del Judicial, con el objeto de resolver de manera
imparcial las controversias entre los particulares y la administración pública.
51 SÁNCHEZ Gómez, Narciso.” Segundo Curso de Derecho Administrativo”. p. 433.
68
Mayra Granados Villeda
En México, el contencioso administrativo se puede dividir en dos sectores:
a). En primer término determinados actos y resoluciones de la administración pública
tanto federal, como local pueden impugnarse ante tribunales administrativos
especializados y excepcionalmente ante los jueces ordinarios.
b) Los restantes actos y resoluciones, al no admitir su impugnación ante dichos
tribunales deben combatirse a través del juicio de amparo de manera inmediata.
En ese sentido, Alfonso Nava Negrete argumenta que:
“El control del recurso administrativo y el control del contencioso administrativo, el primero es de orden administrativo y el segundo de orden jurisdiccional; es a éste último a quien la doctrina calificó desde un principio como recurso contencioso administrativo y al cual se le impuso el sinónimo de justicia administrativa, procesos administrativos, jurisdicción contenciosa-administrativa o litigio de derecho administrativo”.52
Para Antonio Carrillo Flores el término contencioso administrativo comprende
la contienda que nace por el obrar de la Administración Pública, tanto en su seno
mismo como fuera de ella, en base a ello, podemos resumir que el contencioso
administrativo es un control jurisdiccional exclusivamente y, la justicia administrativa
otro tanto, sólo que su estudio abarca también los recursos administrativos.
Bajo esa óptica el contencioso administrativo es un proceso administrativo que
se desarrolla ante un organismo jurisdiccional53
Andrés Serra Rojas conceptúa al contencioso administrativo de la siguiente
forma:
“…Es el juicio o recurso que se sigue en unos sistemas ante los tribunales judiciales y en otros ante los tribunales administrativos autónomos, sobre pretensiones fundadas en preceptos de derecho administrativo que se litigan entre particulares y la administración pública, por los actos ilegales de ésta que lesionan sus derechos. Éstos órganos cumplen
52 Ob Cit. Pag. 43453 Idem.
69
Mayra Granados Villeda
una misión de control sobre la actividad administrativa…”54
La jurisdicción contencioso administrativa, formalmente esta constituida por el
conjunto de los órganos que tienen competencia para resolver las controversias en
los términos antes señalados, estos tribunales pueden ser judiciales o
administrativos.
Materialmente el contencioso administrativo se caracteriza cuando se origina
un litigio o controversia entre un particular agraviado en sus derechos y la
administración que realiza el acto lesivo, lo cual implica la esencia del pleito, juicio o
controversia.
Por su parte Gabino Fraga establece que el contencioso administrativo puede
definirse desde un punto de vista formal y desde un punto de vista material.
Partiendo del punto de vista formal, se define en razón de los órganos
competentes para conocer las controversias que provoca la actuación administrativa,
cuando dichos órganos son tribunales esenciales llamados tribunales administrativos.
Desde un punto de vista material, existe el contencioso administrativo cuando
hay una controversia entre un particular afectado en sus derechos y la
Administración, con motivo de un acto emitido por ésta última.
Así, tenemos que la primera definición parte fundamentalmente el órgano que
decide la controversia, mientras que la segunda solo toma en cuenta la materia de
dicha controversia.
Atendiendo a lo que refiere Martínez Rosaslanda, el contencioso
administrativo es un control jurisdiccional de los actos de la Administración Pública,
por tribunales administrativos.
El contencioso administrativo presenta como primer característica que es un
proceso administrativo, es decir, el conjunto de formalidades que comprenden desde
54 Ibidem p. 435
70
Mayra Granados Villeda
la presentación de la demanda, hasta la emisión de la sentencia dictada por
tribunales administrativos, aunque pertenecientes al Poder Ejecutivo o Administrativo
realizan materialmente funciones jurisdiccionales.
Un segundo elemento de lo Contencioso Administrativo, consiste en ser un
medio de defensa promovido por los administrados y sólo excepcionalmente por la
propia Administración Pública.
Finalmente, la tercer característica del contencioso administrativo, se refiere a
que es el acto controvertido en el juicio respectivo, emitido por una autoridad
administrativa.
3.1.2. Naturaleza Administrativa del Juicio Contencioso
Administrativo.
El contencioso administrativo ha formado parte de la teoría general del
derecho administrativo, sin embargo, los administrados sostienen que el contencioso
administrativo realiza los fines que al derecho procesal le asignan en lo general, esto
es, la finalidad del derecho procesal administrativo es la de mantener la vigencia del
orden jurídico, que al quebrantarse por la administración pública da paso a la
pretensión del particular.
Por ello, atendiendo a su naturaleza jurídica, para los administrativistas el
contencioso administrativo se reduce a una controversia entre la administración
pública y los administrados, provocada por los actos generales de aquella.55
Para los procesalistas, es un proceso administrativo, es decir, una serie de
actos concatenados destinados a decidir un conflicto entre la administración pública y
los gobernados.
55 SÁNCHEZ Gómez, Narciso. “Segundo Curso de Derecho Administrativo”. p. 437
71
Mayra Granados Villeda
Se puede advertir que ambas posturas son correctas, debido a que estudian el
contencioso administrativo desde el punto de vista sustantivo y procedimental o
adjetivo. Es así, en el primer supuesto, el contencioso administrativo es una
controversia entre la administración pública y los particulares y se plantea ante un
tribunal para que se declare el derecho a la parte que le asiste; en el segundo caso,
el contencioso administrativo es un proceso o juicio que comienza con una demanda
y concluye con una sentencia, en donde se deben cumplir cabalmente con las
formalidades del procedimiento jurisdiccional.
3.1.3. Clasificación del Contencioso Administrativo.
En este tópico, podemos considerar la clasificación del contencioso
administrativo que a continuación se precisa:
a) El contencioso formal;
b) El contencioso material;
c) El contencioso de anulación:
d) El contencioso de plena jurisdicción.56
a) El contencioso formal, se refiere a la clase de órganos del Estado que conocen
de las controversias que surgen entre la administración pública y los particulares,
surgiendo sistemas que nos permiten apreciar ante quien se debe plantear la
demanda respectiva; así, tenemos el sistema administrativista conocido como
sistema francés o continental europeo, donde los tribunales competentes están
encuadrados dentro del marco del Poder Ejecutivo; el sistema judicialista,
angloamericano o de los tribunales judiciales; sistema germánico, conocido como de
los tribunales especiales o independientes, en donde los conflictos que surgen entre
las autoridades administrativas y los particulares son examinados por tribunales
independientes, tanto del Poder Ejecutivo como del Poder Judicial; el sistema mixto,
consistente en una combinación de los dos primeros, esto es, el administrativista y el
56 Idem.
72
Mayra Granados Villeda
judicialista, en virtud de que los juicios administrativos son tramitados originalmente
ante tribunales administrativos y finalmente ante tribunales judiciales, o bien se
puede acudir ante los segundos, tal y como sucede en México.
b) El contencioso material, se refiere a la naturaleza intrínseca de la controversia
que se entabla en un organismo jurisdiccional, entre un particular y la Administración
Pública, como consecuencia de un acto administrativo dictado por ésta última y que
afecta los derechos del primero o los de la segunda.
El acto administrativo, que es motivo del contencioso administrativo esta
constituido por una manifestación unilateral o bilateral externa de voluntad, de un
autoridad administrativa competente, ya sea federal, estatal o municipal, y que tiende
a crear, reconocer, confirmar, modificar o extinguir derechos y obligaciones en
relación con los particulares, o con una persona física o moral determinada.
Actualmente la legislación administrativa federal, local y municipal que regula el
contencioso administrativo consagra la figura del silencio administrativo que da
margen a la configuración de la negativa ficta, la cual se trata de un resolución ficticia
contraria a los intereses de los particulares, misma que sucede cuando las
autoridades administrativas no resuelven en términos de ley, las instancias
promovidas por los gobernados; así, ante la configuración de dicha figura la parte
agraviada cuenta con la aptitud legal de promover juicio contencioso administrativo
para que pueda alcanzar la eficacia de sus derechos reclamados. También, resulta
viable el juicio contencioso administrativo en contra de los actos relativos a la
resolución afirmativa ficta, lo cual es regulado en la Ley de Procedimiento
Administrativo y la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ambas del
Distrito Federal, así como el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de
México.
Otra características que debe reunir el acto administrativo en el contencioso
material, es que sea definitivo, lo cual significa que se haya agotado el recurso
administrativo, antes de acudir al juicio contencioso, hipótesis que debe encontrarse
73
Mayra Granados Villeda
contemplada en la ley o reglamento que se trate, y que no sea optativa la
reconsideración administrativa, porque en tal supuesto, el particular puede intentar
directamente juicio contencioso, por resultar más conveniente al abreviar la
tramitación de los medios de defensa en materia administrativa.
El acto administrativo también debe ser un acto nuevo, esto es, que no haya sido
materia de otro juicio contencioso administrativo ante el mismo Tribunal
administrativo o judicial, o que haya sido consentido expresa o tácitamente por el
particular demandante, pues, ante este supuesto procedería el desechamiento de la
demanda o el sobreseimiento del juicio contencioso, por su notoria improcedencia.
Finalmente, el acto administrativo dentro de esta clasificación, debe ser personal
y directo, esto es, debe estar destinado a una persona física o moral, y como
consecuencia se deducen las obligaciones o sanciones que en forma directa le
impone la Administración Pública al individuo, para que éste se encuentre en aptitud
legal de entablar su demanda en defensa de su esfera jurídica.
c) El contencioso administrativo de anulación. En este apartado los tribunales
administrativos de anulación son organismos jurisdiccionales encausados en el
marco del Poder Ejecutivo, gozan de plena autonomía para dictar sus fallos, como
consecuencia de los conflictos suscitados entre la Administración Pública y los
particulares, por actos ilegales emitidos por la primera; estos organismos
jurisdiccionales se limitan a declarar la nulidad o invalidez de la resolución o acto
controvertido, existen supuestos en que se ordena la reposición del procedimiento
que motivo el acto combatido, aún cuando los tribunales de anulación gozan de
dichas atribuciones, éstos organismos no pueden ejecutar sus fallos, debido a que no
cuentan con la autoridad suficiente o los medios disciplinarios para hacerlo.
Por la limitada autoridad de los tribunales de anulación, se les ha negado la
importancia jurisdiccional, porque no cuentan con las facultades habituales de un
juez, lo cual propicia que las autoridades administrativas ignores sus
determinaciones o dicten medidas arbitrarias en perjuicio de los gobernados.
74
Mayra Granados Villeda
Se ha considerado al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa como un
tribunal de anulación y no de plena jurisdicción, aún cuando adquiere características
de este último, pero sin perder su naturaleza de anulación.
Las principales características que encuadra el tribunal de anulación son:
“a) El Tribunal no puede ejecutar sus propias sentencias. Ante la negativa de cumplimiento por parte de la autoridad con lo resuelto por dicho Tribunal, el actor debe acudir al juicio de plena jurisdicción para obtener de este órgano el mandato de exigibilidad o de cumplimiento…
b) Ante el Tribunal el juicio es de legitimidad, violación de la ley con la resolución emitida; en cambio ante los Juzgados de Distritos el juicio en materia administrativa es de plana jurisdicción, sea por inconstitucionalidad del ordenamiento aplicado o violación de los derechos subjetivos o de garantías individuales.”57
d) El contencioso de plana jurisdicción. Respecto a este punto, los tribunales
administrativos, tienen amplias facultades jurisdiccionales para emitir sus sentencias,
ya que pueden modificar o revocar el acto impugnado y precisar los términos en que
ha de emitirse el nuevo acto que lo sustituya; en su caso, también llegan a
determinar el monto de una multa aplicable a una persona física o moral, condenar el
cumplimiento de una obligación o únicamente declarar la nulidad o la invalidez de
una resolución discutida; así mismo, disponen los medio de apremio para hacer
cumplir sus determinaciones.
3.2. Origen de los Tribunales Administrativos.
Los tribunales administrativos tienen su origen en Francia, partiendo de la
necesidad que surgió en dicho país de contar con un régimen jurídico que regulara la
actividades del Estado y en particular de la Administración Pública, esto en el año de
1789; surgiendo así, el Derecho administrativo, mismo que ha evolucionado
conjuntamente con el Estado.
57 SÁNCHEZ Gómez, Narciso. “Segundo Curso de Derecho Administrativo”. p. 444
75
Mayra Granados Villeda
Al respecto, debe decirse que el Consejo de Estado francés fue un órgano
respetado por su eficacia en la solución de conflictos materialmente administrativo
entre el poder público y los particulares, siendo dicho Consejo el antecedente más
trascendental de los Tribunales Contencioso Administrativos en América Latina y en
nuestro país.
Así, tenemos que la Ley de Organización Judicial de 1790, fue un instrumento
para combatir el autoritarismo en la Administración Pública; esta Ley estructuró el
Contencioso Administrativo, a través del Consejo de Estado Francés.
Por otra parte, el artículo 119 de la Constitución de la República Italiana y el
artículo 104, apartado A de la Ley Fundamental de la República Federal Alemana,
señalan respectivamente:
“…que en el primero se reconoce la autonomía financiera de las regiones, para así poder dar cabal cumplimiento a las atribuciones de sus respectivos poderes; y en el segundo, se establece el marco de las relaciones financieras entre la Federación y los Lander, es decir, la Federación y los Lander asumen gastos administrativos de sus servicios respectivos y son “responsables recíprocamente” de una administración ordenada…”58
Derivado de la indicada cita textual, advertimos que la forma de organización
financiera asentada en Italia y Alemania, fue encaminada para dar cumplimiento
a las funciones ejercidas por sus poderes, así como para determinar una
administración responsable en gastos, situación que vislumbró una autonomía
presupuestaria en dichos países.
En la Constitución española de 1978, en su artículo 156, apartado I y 153
respectivamente, establece los principios esenciales de la autonomía presupuestaria;
estableciendo al mismo tiempo dos principios básicos (coordinación y solidaridad),
que enmarcan la autonomía financiera de las comunidades autónomas, señalando
que el control de los órganos de las comunidades autónomos se ejercerá por : El
58 Gobierno del Estado de México, Universidad Autónoma del Estado de México, Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. “XX AÑOS DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO DE MÉXICO 1987-2007”p.281.
76
Mayra Granados Villeda
Tribunal Constitucional; el Gobierno; la jurisdicción contencioso-administrativa; y por
el Tribunal de Cuentas.59
La Justicia Administrativa en México, surgió a mediados del siglo XIX, con la
importante participación de Teodosio Lares, quien planteó la revisión de los actos de
autoridad, para que los mismos se ajustaran al marco legal vigente, considerando a
la rama administrativa como la destinada a regular la actividad del poder ejecutivo.
Consecuentemente, Teodosio Lares definió al derecho administrativo como la
ciencia de la acción y de la competencia del Poder Ejecutivo, de sus agentes y de los
tribunales administrativos, en relación con los derechos e intereses de los
ciudadanos, y con el interés general del Estado.
A efecto de seguir comprendiendo los antecedentes de los tribunales de lo
contencioso administrativo en México, resulta oportuno analizar las leyes que
trascendieron en su aparición y auge, para lo cual se exponen las siguientes
referencias.
3.2.1. Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo (25 de
mayo de 1853)
El Consejo de Estado preparaba en nombre del Rey las decisiones del Ejecutivo y
se fundaban, primero, en la incompetencia del autor del acto reclamado; en segundo
término, el vicio de forma como causal de reclamación y, en el año de 1840, el vicio
de desvío de poder. Para fines de 1906 surgió la cuarta causal de nulidad, por
violación de la ley y de derechos adquiridos.
“Dicho organismo jurisdiccional entre 1870 a 1872 fue un tribunal de justicia retenida, porque sólo formulaba dictámenes que se sometían a la consideración del Jefe del Estado para que resolviera en definitiva. A partir de 1872, el Consejo del Estado
59 Idem.
77
Mayra Granados Villeda
se convirtió en un tribunal de justicia retenida, en virtud de que emite en forma autónoma sus determinaciones.”60
En México, la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo del 25 de
mayo de 1853 y su reglamento del 17 de junio del mismo año, instituyó un tribunal
administrativo independiente del Poder Judicial, denominado “Consejo del Estado”,
que tuvo una aplicación muy limitada porque el 21 de noviembre de 1855, el gobierno
federal los dejó sin efecto.
Esta ley influyó en el avance del Derecho Mexicano, siendo su principal
expositor Don Teodosio Lares, quien formuló el proyecto de ley para el Arreglo de lo
Contencioso Administrativo, misma que se conoció, como “Ley Lares”;
desafortunadamente, dicha ley al ser impugnada en los Tribunales Federales, se
declaró inconstitucional, argumentando que no era posible que el ejecutivo, reuniera
en sí mismo, dos poderes, el ejecutivo y el judicial. A pesar de lo anterior, dicha ley
abrió las puertas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en México, razón por
la cual, se considera de suma importancia su mención, en esta Ley, se prohibió a los
Tribunales Colegiados actuar sobre las cuestiones de Administración por la
independencia de sus actos y sus agentes frente al poder judicial, con lo que se le
concedió al Consejo de Estado en el carácter de Tribunal Administrativo, para
conocer las controversias relativas a obras públicas, contratos de la administración,
rentas nacionales, policía, agricultura, industria y comercio. Este planteamiento
provoco diversas reacciones, puesto que la idea generalizada era una estricta
división de las funciones, por lo que no se podía aceptar que el ejecutivo realizara
una función jurisdiccional en ningún sentido y con esa idea se elaboró la Constitución
de 1857, que en su artículo 97 atribuyó a los Tribunales de la Federación
dependientes del Poder Judicial, el conocimiento y resolución de todo tipo de
controversias.
Es importante resaltar que dicha Ley, era un importante avance jurídico para la
época, evolucionando las instituciones hasta entonces establecidas, ya que la idea
de que un poder como el ejecutivo desempeñara dos facultades, era considerado
60 SÁNCHEZ Gómez, Narciso. “Segundo Curso de Derecho Administrativo”. p. 438.
78
Mayra Granados Villeda
como algo inapropiado, circunstancia que en la actualidad se desarrolla de manera
normal, ya que los tres poderes, por ejemplo, el ejecutivo; además de sus
atribuciones de administración, realiza atribuciones legislativas al promulgar sus
propios reglamentos, expedir decretos, que son de observancia general, por otra
parte, realiza funciones judiciales, al momento de que cuentan con Tribunales
dedicados a resolver controversias surgidas por el actuar de las autoridades
ejecutivas; asimismo, el Poder Legislativo, tiene atribuciones correspondientes al
Poder Judicial, al constituirse en gran jurado, y resolver controversias tendentes al
desafuero de servidores públicos que cuenten con esta investidura, esta realizando
funciones de carácter ejecutivo, al tener que expedir circulares, su propio reglamento
y su ley orgánica.
3.2.2. Tesis Vallarta.
Ignacio Vallarta, sostuvo la inconstitucionalidad de la “Ley Lares”,
argumentando que la misma, era violatoria de la división de poderes; argumentaba
que la existencia de un Tribunal Administrativo implicaba la reunión de dos poderes
en uno solo, es decir, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, se concretaban en el
Presidente de la República. Esto es así, atendiendo a que la división de poderes que
establece nuestra constitución, que son el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial,
otorga a cada uno de ellos facultades exclusivas, logrando con esto que todo el
poder del estado no recaiga sobre una sola persona, el Presidente de la República,
teniendo un control constitucional, dado que los poderes referidos, contienen
facultades que frenan a los otros poderes, logrando una mayor seguridad jurídica y la
consecuente vigilancia de los derechos de los ciudadanos, frente al Estado.
En 1865 a propuesta de Maximiliano de Habsburgo se pretendió crear otro
tribunal con la misma denominación “Consejo de Estado”, pero tampoco tuvo
relevancia, en razón de que la fuerte influencia en España y en los Estados Unidos
de Norte América, así como la tradición jurídica a que sólo existieran tribunales
judiciales para conocer de toda clase de conflictos.
79
Mayra Granados Villeda
Empero, la Ley de Justicia Fiscal de la Federación del 27 de Agosto de 1936,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de Agosto del mismo año,
estableció en el país el más importante de los tribunales administrativos con que
actualmente contamos, “El Tribunal Fiscal de la Federación”, con ello, se introdujo en
el ámbito nacional el sistema de tribunales administrativos.
Por su parte el sistema angloamericano, judicial o judicialista, no admite la
existencia de tribunales administrativos comprendidos dentro del marco del Poder
Ejecutivo, en aquellas entidades federativas en donde no existen tribunales
administrativos, las controversias entre los particulares y la Administración Pública
son planteadas y resueltas por el Poder Judicial Local o se acude directamente a los
Tribunales Judiciales Federales haciendo valer la demanda de garantías.
El sistema de los tribunales independientes, conocido también como intermedio,
se caracteriza porque los pleitos suscitados entre las autoridades administrativas y
los gobernados se hacen valer ante tribunales que son independientes de los
Poderes Ejecutivo y Judicial, se trata de una combinación del sistema francés y del
angloamericano, toda vez que los conflictos administrativos se hacen valer en primer
término ante los tribunales administrativos enmarcados dentro del Poder Ejecutivo
Federal o local, y los fallos que se dictan por éstos son impugnados ante el Poder
Judicial Federal.
3.2.3. Ley de Justicia Fiscal del 27 de Agosto de 1936 y Código Fiscal
de la Federación del 30 de Diciembre de 1938.
En esta Ley, se creo el Tribunal Fiscal de la Federación como un Tribunal con
autonomía para dictar sus fallos. Actualmente la constitucionalidad de dicho tribunal
ya no se discute, toda vez que si bien la constitución de 1917, en el texto original del
artículo 104 no previo la existencia de Tribunales Administrativos, lo cierto es que se
hicieron reformas y adiciones que fueron publicadas en el Diario Oficial de la
80
Mayra Granados Villeda
Federación los días 30 de diciembre de 1946 y el 25 de octubre de 1967, que le dan
ya un indiscutible sustento constitucional. Del mismo modo en 1976, el artículo 73
constitucional se reformó, a fin de darle atribuciones al Congreso de la Unión para el
establecimiento de Tribunales Administrativos.
Este precepto fue nuevamente reformado el 25 de octubre de 1993, cuando en
el Diario Oficial de la Federación se publicaron las reformas a diversos preceptos
constitucionales, entre los cuales contiene la denominada “Reforma Política del
Distrito Federal”, y que establecen que esta entidad deja de ser un ramo más de la
Administración Pública de carácter local. En esta virtud la modificación a la fracción
XXIX-H del artículo 73 Constitucional, consistió en excluir la competencia del
Congreso de la Unión para crear tribunales de lo contencioso administrativo que
diriman controversias entre los particulares y la administración pública del Distrito
Federal, conforme a lo previsto en el artículo 122 base primera, fracción V, inciso N
de la carta constitutiva de Derechos.
En esta ley, donde se afirmaba que la existencia de un Tribunal que pugnaba
por las ideas de Vallarta, con criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, aunado a que su administración se realizaba a través de un órgano
autónomo, es decir, independiente del Presidente de la República o al Secretario de
Hacienda, con el que las autoridades administrativas tuvieran la oportunidad de
corregir sus errores, máxime que la resolución que se dictara en este procedimiento,
podía impugnarse a través del juicio de amparo, considero fue la decisión más
acertada; ya que dotaba de plena jurisdicción al ejecutivo para resolver controversias
que surgieran del actuar de sus subordinados, a través de una institución que
contenía todos los argumentos, para lograr ser una de las más grandes instituciones
de impartición de justicia dentro de nuestro estado de derecho.
Dicha ley tuvo vigencia hasta el treinta y uno de diciembre de mil novecientos
treinta y ocho y el primero de enero del año siguiente, entró en vigor el Código Fiscal
de la Federación, el que incorporó, lo relativo a los sujetos y elementos de la
obligación tributaria, procedimiento económico coactivo e infracciones y sanciones.
81
Mayra Granados Villeda
3.2.4. Reformas Constitucionales a nivel Federal del 16 de
Diciembre de 1946
En mil novecientos cuarenta y seis, se reformó el artículo 104 de la
Constitución Federal, estableciendo que: “en los juicios en que la federación este
interesada, podrán establecerse recursos ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, contra las sentencias de los Tribunales Administrativos, dotados de plena
autonomía, estableciéndose el recurso de revisión fiscal.
Como se puede advertir, la evolución del Contencioso Administrativo en
México, en sus últimos años de existencia, no solo ha ocurrido respecto de su
organización y del procedimiento que se sigue para resolver las controversias que se
someten a su consideración, sino también en cuanto a su competencia material, de
un tribunal que nació con una competencia restringida, únicamente respecto de la
materia fiscal federal, ahora la tiene más amplia, contando con todas las atribuciones
propias de las instituciones de administración de justicia, que aunque algunos, no lo
consideran tan importante como los Tribunales establecidos por el Poder Judicial, si
es una importante institución que logra el fortalecimiento de nuestro estado de
derecho, máxime que las resoluciones, la organización y las figuras jurídicas
establecidas por la legislación administrativa en vigor, otorgan todas las atribuciones
que permiten la consagración de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo.
En los últimos siete años la evolución del Juicio Contencioso Administrativo
Federal ha tenido tres manifestaciones trascendentales.
La primera fue la expedición de la nueva Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de
la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 15 de diciembre de
1995, que fue la que amplió la competencia material de dicho órgano jurisdiccional,
dado que de acuerdo con la redacción de la fracción XIII del artículo 11 de dicho
ordenamiento legal, seria competente para conocer de resoluciones que recayeran al
82
Mayra Granados Villeda
recurso de revisión previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo.
En segundo lugar tenemos la reforma efectuada al Código Fiscal de la
Federación, mediante la ley que establece y modifica diversas leyes fiscales,
publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 30 de diciembre de 1996, que vino
a modificar el Juicio Contencioso Administrativo ante el Tribunal Fiscal de la
Federación, en los siguientes aspectos:
a) Estableció obligación de examinar en primer lugar las causales de
ilegalidad que pudieran llevar a declarar la nulidad lisa y llana de las
resoluciones impugnadas;
b) Abandonó el sistema de litis cerrada, para permitir que los gobernados, en
el caso de impugnar resoluciones de recursos administrativos, plantearan
cuestiones novedosas no esgrimidas en el recurso, para que al momento
de que el tribunal dicte la sentencia se puedan anular las resoluciones
impugnadas y recurridas; y
c) Facultó a las salas del tribunal citado para declarar de oficio la nulidad de
la resolución impugnada, por incompetencia de la autoridad que la dictó, y
por la ausencia de fundamentación o motivación de dicha resolución.
Estas reformas son de verdadera trascendencia ya que se otorgaba la
posibilidad, desde el escrito inicial, de declarar la nulidad de las resoluciones de los
actos administrativos, por razones de ilegalidad, falta de fundamentación y
motivación, que son los elementos sin los cuales no se pueden dictar actos
administrativos por parte de las autoridades, en el ejercicio de sus atribuciones para
las cuales están legalmente facultados.
En tercer lugar se dieron las reformas a la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de
la Federación y al Código Fiscal de la Federación, realizadas a través del decreto por
83
Mayra Granados Villeda
el que se reforman diversas disposiciones fiscales, publicado en el Diario Oficial de la
Federación del 31 de diciembre de 2000.
Conforme al primer ordenamiento citado, se reformo la denominación de
Tribunal Fiscal de la Federación por la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa y además se volvió a reformar la fracción XIII del artículo 11 de esa
ley, con el fin de establecer la competencia, no solo para resolver los juicios en
contra de resoluciones que concluyan el recurso de revisión de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, sino también para conocer de las controversias
respecto de los actos dictados por las autoridades administrativas, que pongan fin a
un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los
términos de la referida ley procedimental, asimismo se incorpora la competencia para
conocer demandas contra resoluciones negativas fictas configuradas en las materia
que son de la competencia de dicho tribunal.
Además se facultó a la Sala Superior para determinar la jurisdicción territorial
de las salas regionales, así como su número y sede; y, por ultimo, se modificó la
competencia territorial de la salas regionales, en cuanto que ahora serán
competentes para conocer del juicio, aquellas en donde se encuentre la sede de la
autoridad demandada.
En cuanto a las reformas del Código Fiscal de la Federación, entre otras
tenemos las siguientes:
a) Se cambia el nombre de “Procedimiento Contencioso Administrativo” por el
de “Juicio Contencioso Administrativo”;
b) Se establece que el actor debe señalar domicilio para oír y recibir
notificaciones en la jurisdicción de la sala regional, y de no hacerlo las
notificaciones se le harán por lista;
c) Se establece como facultad de las salas, y a petición de parte, el
otorgamiento de la suspensión de la ejecución del acto impugnado;
84
Mayra Granados Villeda
d) Se establece la posibilidad de señalar domicilio electrónico para recibir
notificaciones;
e) Se regulan los exhortos entre las salas regionales;
f) Se establece que en la sentencia se podrá declarar la existencia de un
derecho subjetivo, cuando previamente se pruebe su existencia, y
condenar al cumplimiento de una obligación, además anular la resolución
impugnada;
g) Se le otorga al pleno de la Sala Superior la facultad para establecer
jurisprudencia por contradicción de tesis.
Reforma que considero importante, toda vez que, se establece la figura de la
suspensión provisional, para dejar las cosas en el estado en que se encuentran,
hasta la total resolución del juicio y la inclusión de un medio de auxilio importante en
las labores de las Salas Regionales, como son los exhortos, ya que con estos, se
simplificaba la ampliación de la justicia, ya que una Sala, al tener que realizar un acto
fuera de su competencia territorial, se apoyaba de otra Sala Regional y le exhortaba,
para que en apoyo de sus labores, hiciera un acto procesal, que era dictado por la
exhortante de justicia administrativa.
Independientemente de las reformas legislativas antes señaladas, existieron
dos iniciativas legislativas, conforme a las cuales se pretendió dotar al Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de un procedimiento más ágil y eficiente,
para que satisficiera con plenitud la nueva competencia administrativa que se le
asignó.
La primera iniciativa fue presentada por el senador Fauzi Hamdan Amad, del
grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, la cual contiene el Proyecto de Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. La segunda iniciativa proviene
del senador David Jiménez González, del grupo parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional, que contiene el proyecto que reforma, adiciona y deroga
diversas disposiciones del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
85
Mayra Granados Villeda
Estas iniciativas de ley fueron aprobadas, siendo reformado el Código Fiscal
de la Federación, en donde se derogó su parte adjetiva relativa al juicio contencioso
administrativo y pasó a formar parte de una Ley propia: Ley Federal del
Procedimiento Contencioso Administrativo, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 1° de diciembre de 2005 y vigente a partir del 1° de enero de 2006.
Respecto a dicha normatividad, es de resaltar que en fecha 12 de junio de
2009, en el Diario Oficial de la Federación, se publicó el Decreto mediante el cual se
reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley en comento, así como de la
Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa, las cuales constituyen
un precedente importante de vanguardia en la justicia fiscal y administrativa de
nuestro país; por ejemplo el artículo 4° de la Lye Federal del Procedimiento
Contencioso Administrativo, establece la posibilidad de presentar toda promoción con
la firma autógrafa o la firma electrónica avanzada; el artículo 13, establece que el
actor podrá presentar su demanda de juicio mediante la vía tradicional, por escrito
ante la Sala Regional competente o en línea, a través del Sistema de Justicia en
Línea, para lo cual el demandante deberá manifestar su opción al momento de
presentar su demanda; por su parte, el artículo 14 establece que la demanda deberá
indicar el nombre del demandante, su domicilio para recibir notificaciones así como
su Correo Electrónico, en cuanto opte que el juicio se substancie a través del
Sistema de Justicia en Línea.61
3.3. Antecedentes del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
A continuación se indicarán tanto el concepto de autonomía del tribunal
contencioso administrativo la cual forma parte de su naturaleza jurídica:
3.3.1. Conceptualización de Autonomía.
61 Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. “Segundo Informa Anual de Actividades 2009” p.35.
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Mayra Granados Villeda
La voz “autonomía” se deriva del antiguo Griego, equivalía a “autonomoi” que
se compone de dos partes: una es “autos” significa uno mismo, la otra parte es
“nomos” se traduce en la palabra Ley, también puede ser “nemvo” que significa
gobernar, por ende, “autonomía” equivale a darse la Ley a si mismo para gobernarse.
El termino autonomía se usaba en el Griego para poder distinguir a un Estado
que era independiente, sin que estuviera sometido a algún otro Estado extranjero.
Cabe recordar que en la organización helénica existían diversos estados autónomos
e independientes entre sí, los cuales para fines de defensa se unían en confesión, de
ahí que la autonomía tiene su origen y sentido en relación a la independencia del o
los estados.
En el siglo XVIII, la palabra “autonomía” cobra una importancia dramática con
las gestas de los insurgentes por independizar al país de España, posteriormente
resurge con las distintas intervenciones de potencias extranjeras, subyace en el
Porfiriato y hasta nuestros días permanece como una de nuestras más caras
aspiraciones como nación independiente, es decir la autónoma.
En su aspecto jurídico, se puede advertir que el termino “autonomía” en
principio conserva un significado similar al etimológico. Sin embargo, es notoria la
precisión con la que aquí se maneja, hasta parece ser el crisol que lo forja, además
de contener otras connotaciones propias del matiz jurídico que extiende aun más su
acervo informativo.62
Efectivamente, en el plano jurídico la palabra “autonomía” explica que es el
derecho de una colectividad, la cual puede ser que este organizada en un Estado,
para poderse regir por sus propias leyes.
Ahora bien, la autonomía en su acepción actual, es la facultad de una
comunidad humana de gobernarse a si misma, mediante sus propias leyes, y por
autoridades elegidas de su seno. 63
62 MARTÍN, Alonso. Enciclopedia del Idioma, Diccionario Histórico y Moderno de la Lengua Española. p. 57963 Enciclopedia Jurídica Omeba. p. 961
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Mayra Granados Villeda
También se le ha conceptualizado como la potestad que dentro del Estado
pueden gozar regiones, provincias, municipios u otras entidades dependientes de él,
para regir intereses peculiares de su vida interna, mediante normas y órganos de
gobierno propios. 64
Cabe precisar que el principio fundamental de la autonomía en los Tribunales
de lo Contencioso Administrativo, a semejanza de los Tribunales Judiciales, es la
autonomía funcional.
Es de recordar que la autonomía funcional estriba en la autonomía o
independencia que el Legislador previene para los tribunales en la Constitución y
leyes secundarias, respecto del propio Legislativo y del Ejecutivo, a efecto de que
administren la justicia resolviendo las controversias planteadas.
Se puede advertir que el principio de la autonomía funcional se refiere en
general a la institución denominada tribunal, de la cual se deriva la especie para el
agente que la realiza en su función cotidiana que es el juez administrativo, es decir el
Magistrado, a través del pronunciamiento del fallo.
En tal guisa, tenemos que la autonomía jurisdiccional implica que sus fallos
son la ultima palabra y no son susceptibles de ser impugnables en los Tribunales
Judiciales, esto es, son definitivos, lo que corresponde a un concepto el cual es
justicia delegada, empero, este concepto en la actualidad se traduce en una plena
jurisdicción entre nosotros.
3.3.2. Fundamento Jurídico de Los Tribunales De Lo Contencioso
Administrativo En México.
En México las Constituciones de 1857 y 1917 disponían que correspondiera a
los tribunales judiciales el conocimiento de los conflictos surgidos entre la
administración pública y los particulares.
64 Enciclopedia Universal Sopena. t. V, p. 870
88
Mayra Granados Villeda
Posterior a ello, fue hasta 1936 cuando surgió el primer tribunal formal y
materialmente administrativo, cuando el General Lázaro Cárdenas del Río expidió la
Ley de Justicia Federal, que fue la base para la creación del Tribunal Fiscal de la
Federación.
Durante el transcurso de los años, este organismo jurisdiccional cambio para
ser hoy el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa, trascendiendo de forma
convincente en la impartición de justicia administrativa en nuestro país, teniendo
competencia no sólo para conocer asuntos fiscales, sino también controversias en
materia administrativa.
En relación a lo antes expuesto, tenemos que los Tribunales de naturaleza
administrativa instituidos en alguna de las Entidades Federativas de nuestro país,
encuentran su principal sustento legal, en nuestra carta magna, donde se faculta a
los estados de la república, para que dentro de su organización exista y funcionen
estos tribunales, otorgando plena jurisdicción y reconocimiento a las actuaciones del
mismo, en razón de ello, considero que dichas reformas realizadas a nuestra
legislación, han permitido la consolidación de dichos tribunales, siendo un gran
acierto de nuestros legisladores, el permitir, en primera instancia, la creación de
dichos Tribunales, y de manera inmediata la consolidación a través de la ampliación
de su campo de acción, con las nuevas facultades que se le han otorgado.
“Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos”
Titulo Quinto.
De los Estados de la Federación y del Distrito Federal.
Artículo 116, fracción V
“Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso-Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su
89
Mayra Granados Villeda
funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.”65
Por su parte, el artículo 73 fracción XXIX-H de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos vigente, prevé como facultad para el Congreso de la
Unión, la de expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo,
dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las
controversias que se susciten entre la administración pública federal y los
particulares, así como para imponer sanciones a los servidores públicos por
responsabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para
su organización, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus
resoluciones.
3.3.3. Del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Como ha quedado precisado en líneas precedentes fue en el año de 1936,
específicamente el 27 de agosto, mediante la expedición de Ley de Justicia Fiscal,
cuando se estableció en México el Tribunal Fiscal de la Federación, que se instituyó
dentro del grado de anulación.
Posteriormente, el 30 de diciembre de 1938 se promulgó el primer Código
Fiscal de la Federación que entró en vigor el 1º de enero de 1939 y recogió en el
título cuarto las disposiciones de aquella ley, así como los lineamientos esenciales
del juicio de nulidad con algunas modificaciones.
Asimismo, el segundo Código Fiscal de la Federación comenzó a regir el 1º de
abril de 1976, y salvo algunas innovaciones, reproduce sustancialmente las
disposiciones de su antecesor, concernientes al procedimiento contencioso.
Después, el 1º de abril de 1983, entro en vigor el Código Fiscal de la
Federación, estableciendo importantes modificaciones en relación con el
procedimiento, dentro de las que destacan las relativas a dotar al Tribunal Fiscal de 65 http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos texto vigente 24/07/10
90
Mayra Granados Villeda
la Federación, de ciertas facultades propias de un Tribunal de plena jurisdicción,
tales como imponer multas para hacer cumplir la suspensión del procedimiento de
ejecución, así como el señalamiento de que la sentencia puede obligar a la autoridad
a realizar determinados procedimientos o actos.
Y a partir de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, publicada el
15 de diciembre de 1995, con las importantes reformas del 31 de diciembre de 2000,
que rige la organización, estructura y régimen del ahora denominado Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. 66
Este Tribunal no se encuadró en el Poder Judicial, sino que fue instituido en el
Poder Ejecutivo, aunque en las evoluciones ulteriores acentúa su autonomía que, a
partir de 1967, va a calificarse de plena. Este encuadramiento del Tribunal va a
permitir calificarle como un Tribunal Administrativo que sigue el modelo francés,
aunque se hayan destacado las marcadas diferencias que existían entre el entonces
denominado Tribunal Fiscal de la Federación y los tribunales administrativos
franceses.
El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se integra de sala
superior y salas regionales, constituye un orden jurisdiccional especial, cuyo ámbito
viene delimitado fundamentalmente por la materia tributaria, pero su jurisdicción
originaria limitada a esta materia se ha ido extendiendo a otras materias
administrativas, lo que puede permitir la creación de un sistema de justicia
administrativa federal atribuyéndole jurisdicción general en materia administrativa.
Por lo que respecta a las sentencias que resuelve el pleno, estás son emitidas
por mayoría de votos de los magistrados presentes. En caso de empate, el asunto se
somete a examen en la sesión siguiente; en caso de persistencia del empate, se
designa un nuevo magistrado ponente.
66 GONZALEZ PEREZ, Jesús. Derecho Procesal Mexicano. p. 1201
91
Mayra Granados Villeda
Dichas sesiones son públicas salvo ciertos casos en los que la moral, el
interés público o el texto de la ley, exijan que sean secretas, cuando se designe
presidente o se decidan cuestiones de administración del Tribunal.
A las salas regionales les corresponde, las funciones jurisdiccionales del
Tribunal que no estén atribuidas específicamente a la sala superior. No existe una
competencia especial para cada una de las salas, pues la competencia prevista en la
Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, considera todas
las salas, incluyendo aquellas que se encuentran en una misma región, y cuyo
numero obedece un principio de división del trabajo.
Según los artículos 28 y 29 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, el territorio nacional esta dividido en diversas regiones cuyos
limites territoriales son fijados por la sala superior, conforme a las cargas de trabajo y
los requerimientos de administración de justicia. En cada una de las regiones habrá
el numero de salas que señale el pleno de la sala superior mediante acuerdo en el
que establecerá su sede, su circunscripción territorial, las reglas para la distribución
de expedientes y la fecha de inicio de funciones. 67
Así, tenemos que el criterio para atribuir competencia a las salas regionales se
basa en la circunscripción en que se localice la sede de la autoridad demandada;
cuando el demandado sea un particular, se atenderá a su domicilio, salvo ciertas
excepciones.
En relación al proceso ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa este ha sido el modelo, no sólo de los tribunales administrativos
mexicanos con jurisdicción limitada a la materia tributaria, sino el modelo de todos los
procesos administrativos que se han regulado en el ordenamiento mexicano.
Los requisitos procesales ante este Tribunal, plantean las siguientes
cuestiones: si han de ser tenidos en cuenta de oficio o a instancia de parte; en que
momento han de darse, y en que momento han de ser examinados y decidirse sobre
67 Idem.
92
Mayra Granados Villeda
ellos; lo que da como resultado que el propio tribunal verifique si se cumplen los
requisitos procesales en el trámite inicial de admisión, y si considera que concurre
algún defecto procesal subsanable, concederá al demandante un plazo de cinco días
para que lo repare, esto con el fin de garantizar la imparcialidad y, por tanto, la
justicia de la resolución que se dicte en un proceso ante este Tribunal.
Como se puede advertir, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, comprende los instrumentos jurídicos para la tutela de los derechos
subjetivos y de los intereses jurídicos de los administrados frente a la actividad
administrativa, en virtud de que cumple y obedece las reglas jurídicas para anteponer
los valores supremos de justicia, seguridad y bienestar social.
3.3.4. De los Tribunales de lo Contencioso Administrativo en las
Entidades Federativas.
Con la separación de las funciones judiciales y administrativas, surgen los
Tribunales Administrativos por una notable desconfianza de los gobiernos
revolucionarios ante el espíritu conservador de la sindicatura y por el temor de que
no dieran una interposición justa a la nueva legislación administrativa que se había
creado.
La competencia de los Tribunales Administrativos se fue adicionando a través
de su jurisprudencia que manteniendo el principio de los litigios administrativos sólo
ellos deberían resolverlos negándole toda intervención a los jueces comunes.
En México los Tribunales de lo Contencioso Administrativo han sido inspirados
esencialmente en la doctrina y legislación francesa, respetando la organización
constitucional de nuestra tradición jurídica. Por lo que existen cuatro clases de juicios
administrativos siendo los siguientes:
93
Mayra Granados Villeda
El de plena jurisdicción
El contencioso de anulación
El de interpretación
El de represión
El contencioso de interpretación y de represión son de relativa importancia,
pues su alcance, no es aplicable al campo del derecho tributario mexicano y se
reduce a fijar el sentido jurídico de una ley o reglamento que aplica la administración
pública; en tanto que, el segundo es un procedimiento encaminado a revisar,
imponer o modificar las sanciones administrativas. 68
El de interpretación decide una cuestión perjudicial planteada por la autoridad
judicial sobre cómo debe interpretarse un acto administrativo o apreciarse su validez.
El contencioso de represión examina por el Tribunal Administrativo si procede o no
una pena por daños al dominio público.
Las dos formas importantes de juicios administrativos han sido
tradicionalmente los contenciosos de anulación y de plena jurisdicción. Las
distinciones entre estas dos clases de proceso han sido objeto de diversos
planteamientos. De acuerdo a un criterio de distinción amplio la diferencia entre éstos
radica básicamente en los poderes del Tribunal.
En los primeros, el órgano jurisdiccional debe limitarse a anular el acto, y en la
segunda clase de proceso, puede adoptar cuantas medidas sean necesarias para
salvaguardar la legalidad de los actos de la administración, así como los derechos
individuales de los administrados. O si se desea contemplar estos procesos desde el
punto de vista de las sentencias declarativas y constitutivas, y por medio del proceso
de plena jurisdicción se puede lograr sentencias de condena.
68 SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo. p. 640
94
Mayra Granados Villeda
Al respecto Hauriou nos dice: en principio, la jurisdicción administrativa debe
ser sede del contencioso de plena jurisdicción, para conocer de las operaciones
administrativas que constituyen la ejecución de servicios públicos. “Este principio ha
sido discutido, sin embargo, si no se admite, se condena al contencioso de plena
jurisdicción, porque nada queda si este no es el contencioso surgido del desarrollo de
operaciones administrativas. En el contencioso de plena jurisdicción, el juez dispone
de poderes muy amplios, él puede condenar pecuniariamente a la administración y
reformar total o parcialmente la decisión administrativa atacada”. 69
En México se dice que el contencioso administrativo de plena jurisdicción
federal o local, se tramita exclusivamente ante el Poder Judicial y el contencioso
administrativo de anulación o de legitimidad se desarrolla ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo Local,
teorías que en algunas entidades del pacto federal han sido superadas, toda vez que
actualmente la mayoría de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo gozan de
plena autonomía para emitir sus fallos.
Así, retomando que con la creación de estos Tribunales, el Poder Legislativo
de los Estados Unidos Mexicanos, depositado en el Congreso de la Unión, acertó
validamente establecer en términos del artículo 73 fracción XXIX-H, “Expedir leyes
que instituyan Tribunales de lo Contencioso Administrativo, dotados de plena
autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias
que se susciten entre la Administración Pública federal y los particulares,
estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, en el
procedimiento y los recursos contra sus resoluciones”.
Cuestión que rescatamos, y que actualmente el artículo 116 fracción V de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reafirma la autonomía de los
Tribunales de lo Contencioso Administrativo, toda vez que señala “Las
Constituciones y leyes de los estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso
Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su
69 Cfr. SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo. p. 641
95
Mayra Granados Villeda
cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Estatal
y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento,
el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones”; lo que sirve de base a la
justicia administrativa en México y en todo el mundo para conservar la plena
autonomía de los Tribunales Administrativos, manteniéndose independientes no sólo
de cualquier autoridad, sino también de los poderes judiciales, federales o locales.
3.3.5. Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de
México.
El antecedente más remoto del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de México, lo encontramos en la Ley de Organización del Servicio de Justicia
en materia Fiscal para el Estado, de fecha 30 de junio de 1930, publicada en la
Gaceta del Gobierno el 2 de julio de 1930, que contemplaba un jurado de revisión
como supremo órgano administrativo fiscal para conocer del recurso de revisión,
establecido por la propia ley con el objeto de conocer y resolver, en la vía
administrativa, las inconformidades presentadas por los particulares inconformes con
las resoluciones de las juntas calificadoras y de las demás autoridades fiscales
encargadas de la administración general de un impuesto determinado.70
La ley en cita fue abrogada por la Ley del Servicio de Justicia en Materia
Fiscal para el Estado de México del 21 de diciembre de 1943, publicada en la Gaceta
del Gobierno de 23 de diciembre del mismo año, que al igual que su antecesora, con
un poco más de sistematización, el jurado de revisión, que conocía del recurso
administrativo de revisión, el cual se interponía en contra de diversos actos derivados
de las autoridades fiscales locales, se integraba con un Presidente, que era el
Gobernador, con cinco Delegados del Gobierno y con representantes de los
contribuyentes, contaba con justicia retenida por que solo el Gobernador autorizaba
los fallos, pero también presentaba una característica avanzada para su tiempo,
consistente en la plena jurisdicción ya que podía ejecutar sus fallos.
70 http://www.edomexico.gob.mx/tribunal/tribcamtvo.htm. 24/07/2010.
96
Mayra Granados Villeda
A su vez, la Ley del Servicio de Justicia en Materia Fiscal para el Estado de
México, fue sustituida por la Ley que establece el Tribunal Fiscal del Estado de
México del 26 de diciembre de 1958, publicada en la Gaceta del Gobierno del 31 de
diciembre de 1958, que como su nombre lo indica, creó el Tribunal Fiscal de la
Entidad, como un órgano administrativo que debía dictar sus fallos en representación
del Ejecutivo del Estado, independiente de la Dirección General de Hacienda y de
cualquier otra autoridad administrativa.
Asimismo, la XLIV Legislatura de la Entidad, mediante Decreto numero 78 del
31 de diciembre de 1970, publicado en la Gaceta del Gobierno el 2 de enero de
1971, expidió el Código Fiscal del Estado, que abroga la Ley que establece el
Tribunal Fiscal del Estado de México, y en su capítulo tercero del titulo segundo,
relativo a la fase contenciosa, contempló todas las disposiciones referentes al
Tribunal Fiscal.
De igual manera, la XLIX Legislatura del Estado aprobó la Ley de Justicia
Administrativa, que fue promulgada en diciembre de 1986, publicada en la Gaceta
del Gobierno el 31 de diciembre de 1986, entrando en vigor el día 1º de enero de
1987, con ello el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México
inicia su vida jurídica el 1º de enero de 1987, a través de la promulgación de su Ley
de Justicia Administrativa de 23 de diciembre de 1986, teniendo su fundamento en el
artículo 100 segundo párrafo de la Constitución Política Local que literalmente
refería:
“Las leyes del Estado podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Estatal o Municipal y los particulares estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y las demás instituciones jurídicas necesarias para proveer el alcance de sus objetivos”. 71
71 Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. Memorial No 2. Mayo-Junio 1987 p. 27-28
97
Mayra Granados Villeda
Actualmente el artículo 87 de la Constitución Política del Estado Libre y
Soberano de México, contempla al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de México, estableciendo lo siguiente:
“Artículo 87.- El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá y resolverá las controversias que se susciten entre la administración pública estatal o municipal y organismos auxiliares con funciones de autoridad y los particulares y tendrá plena autonomía para dictar sus fallos”. 72
Por lo anterior, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la Entidad, es
un órgano jurisdiccional de pleno Derecho, autónomo, independiente de cualquier
autoridad administrativa, dotado de plena jurisdicción e imperio suficiente para hacer
cumplir sus determinaciones y ejecutar sus fallos.73
Es un Tribunal de plena jurisdicción; por que, esta facultado para adoptar
cuantas medidas sean necesarias para preservar la legalidad de los actos de la
administración pública y salvaguardar los derechos de los administrados, con imperio
suficiente para hacer cumplir sus determinaciones y ejecutar su fallos”. 74
La plena jurisdicción debe entenderse como uno de los requisitos esenciales
que desde el punto de vista jurisdiccional requiere el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de México, para cumplir su loable función. 75
Asimismo, el tribunal será autónomo e independiente de cualquier autoridad
administrativa, incluso en el aspecto presupuestario, lo cual lo sitúa fuera del marco
del Poder Ejecutivo, y si bien no pertenece al Poder Judicial ordinario, no hay duda
que se trata de un órgano de jurisdicción especializada. 76
72 http://www.edomex.gob.mx/portal/page/portal/legistel/leyes/vigentes, Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
México texto vigente 25/07/201073
Gobierno del Estado de México, Universidad Autónoma del Estado de México, Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. “XX AÑOS DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO DE MÉXICO 1987-2007”p.23874
75 Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. Memorial No 6. p. 23
76 Gobierno del Estado de México, Universidad Autónoma del Estado de México, Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de México. Ob. Cit. p.239.
98
Mayra Granados Villeda
Su competencia no se circunscribe exclusivamente a la materia fiscal, sino
además abarcara el conocimiento de todas las inconformidades que presenten los
particulares por actos administrativos de toda índole e inclusive se atiende el
procedimiento de responsabilidades de los servidores públicos del Estado y
Municipios, en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos
del Estado y Municipios.
Por lo que respecta al procedimiento administrativo que se lleva a cabo en el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, con la creación del
Código de Procedimientos Administrativos de la Entidad el 4 de febrero de 1997 y
publicado el 7 de febrero del mismo año, dicho procedimiento se diseña para ser ágil,
sencillo y sumario, con un mínimo de formalidades, a través del cual, el particular al
momento que promueve la demanda puede solicitar la suspensión de los actos
reclamados, tan es así que, se estableció la suplencia de la deficiencia de la queja y
optatividad para que el particular agote previamente recurso administrativo de
inconformidad.
Asimismo, al expedirse el Código Administrativo, se abrogaron veintiún leyes
administrativas, siendo la más antigua, la Ley del Ejercicio Profesional para el Estado
de México, publicada el 24 de abril de 1957, la más reciente, la Ley de Turismo
del Estado de México, publicada el 9 de marzo de 1999, estas leyes en su
conjunto sumaban 1455 artículos, quedando reducidos a solo 562 artículos;
además de que fue necesario adecuar el Código de Procedimientos
Administrativos del Estado de México, para hacer congruentes sus
disposiciones e imprimir coherencia y consistencia al sistema jurídico de la
entidad, realizándose la misma el día 13 de diciembre del 2001 y publicado en
esta misma fecha, quedando de la siguiente manera:
“DECRETO NUMERO 41 LA H. “LIV” LEGISLATURA DEL
ESTADO DE MÉXICO, DECRETA:
99
Mayra Granados Villeda
CÓDIGO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO
LIBRO PRIMERO
Parte general
TITULO PRIMERO
Del objeto
Artículo 1.1.- Las disposiciones de este Código son de orden
público e interés general, y tienen por objeto regular las
materias que se señalan a continuación, a fin de promover
el desarrollo social y económico en el Estado de México:
- Salud;
- Educación, ejercicio profesional, investigación científica y
tecnológica, cultura, deporte, juventud y mérito civil;
- Conservación ecológica y protección al ambiente;
- Ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y
del desarrollo urbano de los centros de población;
- Protección civil;
- Infraestructura vial y transporte;
- Tránsito y estacionamientos;
- Fomento y desarrollo agropecuario, acuícola y forestal;
- Fomento económico;
- Protección e integración al desarrollo de las personas con
capacidades diferentes.
100
Mayra Granados Villeda
- Obra pública;
- Adquisiciones, enajenaciones, arrendamientos y servicios;
- Información e investigación geográfica, estadística y
catastral; y
- Periódico Oficial del Gobierno del Estado de México”.
- Los procesos de contratación y los contratos que el
Estado, sus dependencias y organismos auxiliares y, en su
caso, os municipios y sus organismos
Entre las adecuaciones al Código de Procedimientos Administrativos se
definieron los alcances del acto y procedimiento administrativo; se adecuo el horario
de labores de la administración pública del Estado, se preciso el momento en que se
configura la afirmativa ficta, las materias administrativas en las que se aplica y se
ampliaron los casos en que por razones de interés público no es aplicable; se
incorporó la figura del Secretario General del Pleno; se determinó la competencia
territorial de las Salas Regionales en razón del domicilio de los actores; se estableció
la coadyuvancía de los particulares y las autoridades en la reposición de
expedientes; se facultó al Tribunal para diligenciar notificaciones por exhorto y se
confirieron atribuciones al Magistrado para ampliar el plazo de las autoridades para
dar cumplimiento a la sentencia o iniciar su cumplimiento.
Además, el Código de Procedimientos Administrativos, establece que procede
el juicio administrativo en contra de actos, resoluciones fiscales y administrativas que
ordenen, ejecuten o traten de ejecutar las autoridades del Poder Ejecutivo, de los
Municipios y Organismos Auxiliares con funciones de autoridad; asimismo, considera
la resolución afirmativa ficta, los reglamentos, decretos, circulares y demás
disposiciones generales de naturaleza administrativa o fiscal emitidos, ordenados o
ejecutados por autoridades del Poder Ejecutivo del Estado de México.
No obstante lo anterior, es necesario señalar que con la reforma al artículo
203 al Código de Procedimientos Administrativos, el día 25 de noviembre del 2004,
101
Mayra Granados Villeda
se contempla en sentido general a la sala superior y salas regionales, quedando de
la siguiente manera:
“DECRETO No. 93.- Por el que se reforman los artículos 203, 205 fracciones
III y VIII, 208, 210, 216, 217, 218 fracción X, 222 fracción VIII, 225 fracción XI, 227
fracción VIII, 235, 238, 251 y 261, se adiciona la fracción IX al artículo 227 y un Título
Cuarto, denominado “De los Organismos Administrativos del Tribunal”, al Código de
Procedimientos Administrativos del Estado de México, publicado en el Periódico
Oficial “Gaceta de Gobierno” de fecha 25 de noviembre del 2004, entrando en vigor
al día siguiente de su publicación.
Que establecía:
Artículo 203.- El Tribunal se compondrá de una sala superior y de cinco salas
regionales. El pleno de la sala superior podrá determinar la creación de más salas
regionales, cuando el servicio lo requiera.
Para quedar como sigue:
Artículo 203.- El Tribunal se integrará por una Sala Superior, y las Salas
Regionales que se requieran para el cumplimiento de su objetivo”.
Actualmente, la Legislación Administrativa, contempla en su parte final el
Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
México, publicado el 18 de noviembre del 2003, y en su artículo 4º indica:
Para el ejercicio de sus funciones, el Tribunal se integrara por:
I.- Sala Superior.
II.- Salas Regionales.
III.- Magistraturas Supernumerarias.
En consecuencia, tenemos que la Primera Sección del propio Tribunal, inició
sus funciones a partir del 9 de marzo de 1997, reside en el municipio de Toluca y
102
Mayra Granados Villeda
conoce de los recursos de revisión e instancias que se promueven en contra de
resoluciones que dicten la Primera y Séptima Salas Regionales; se encuentra
conformada por:
3 Magistrados
1 Secretario General de Acuerdos
6 Secretarios Proyectistas
1 Actuario
1 Oficialía de Partes
4 Secretarias
1 Auxiliar77
La Segunda Sección se encuentra en el municipio de Tlalnepantla de Baz,
iniciando sus funciones el 10 de julio de 1997, está conformada por 3 Magistrados, 1
Secretario General de Acuerdos, 3 Secretarios Proyectistas y 3 Actuarios; y la
Tercera Sección se ubica en el municipio de Ecatepec de Morelos, ejerciendo sus
atribuciones a partir del 24 de Octubre de 2005, integrada por 3 Magistrados, 1
Secretario General de Acuerdos, 5 Secretarios Proyectistas, 2 Secretarias con
funciones de Proyectistas, 3 Actuarios, 3 Secretarias, 2 Auxiliares Administrativos y 1
Archivista; estas Secciones conocen de los recursos de revisión e instancias que se
promuevan en contra de resoluciones que dicten o ejecuten la Segunda, Tercera,
Cuarta, Quinta y Sexta Salas Regionales, la Primera y Séptima Salas Regionales,
ésta última de reciente creación, iniciando su función institucional el 15 de octubre de
2009, con sede en el municipio de Toluca.
La Segunda Sala Regional reside en el municipio de Naucalpan de Juárez, la
Tercera Sala Regional reside en el municipio de Tlalnepantla de Baz, la Cuarta Sala
Regional reside en el municipio de Ecatepec de Morelos, la Quinta Sala Regional se
encuentra en el municipio de Nezahualcóyotl y la Sexta Sala Regional reside en el
municipio de Atizapán de Zaragoza.
77 Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. Informe Anual de Actividades 2009. Fichas Básicas de Información p. 52
103
Mayra Granados Villeda
En efecto, la integración del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de México garantizar la seguridad territorial de un orden en la sociedad y con
ello mantiene la armonía y la paz social; logrando operar dentro de un Estado de
derecho.
Con lo anterior, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
México, durante los últimos años ha comprobado su participación en el sistema de
justicia estatal, empleando un marco jurídico moderno que permita cada vez mayor
confianza en su actuación de parte de los gobernados, lo que ha fomentado su
crecimiento cotidiano hasta constituirse en una de las instituciones jurisdiccionales
con el índice de legalidad más elevado en sus resultados, ya que para el año dos mil
nueve, como resultado de la actuación de las autoridades estatales y municipales
frente a los particulares en el Tribunal de la Entidad se promovieron un total de
12,197 juicios contenciosos administrativos. El 84% de las demandas fueron en
contra de autoridades municipales y el porcentaje restante en contra de autoridades
estatales, 11,221 demandas correspondieron a juicios administrativos y 976 a juicios
fiscales. 78
Una función básica de este Tribunal es la de orientar y patrocinar
gratuitamente, por conducto de los asesores comisionados, a las personas físicas
provenientes de los segmentos menos favorecidos de la sociedad, quienes solicitan
ante el Tribunal la tramitación de los juicios contenciosos administrativo y recursos de
revisión necesarios.
En ese mismo sentido, el desarrollo institucional del Tribunal ha producido un
impacto benéfico en las funciones para las que fue creado. Fue instaurado el Instituto
de Formación Profesional para dar cauce a un franco servicio de carrera, se creó
también el Consejo de Justicia Administrativa para dar una dimensión de estricta
equidad a la responsabilidad de juzgar. En el propósito de sintonizar con la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Publica, el Reglamento Interior del Tribunal,
fue reformado y adicionado para crear y regular los órganos encargados de la
78 Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. Informe Anual de Actividades 2009. p. 3
104
Mayra Granados Villeda
transparencia y acceso a esa información. Y para atender las necesidades de
recursos adicionales al presupuesto del Tribunal se creó el Fondo Auxiliar para la
Justicia Administrativa.
CAPÍTULO IV
LA CONCILIACIÓN EN EL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO EN MÉXICO
4.1. Concepto de Conciliación. 4.2. Características de la Conciliación. 4.3. Ventajas de la Conciliación. 4.3.1. Satisfacción. 4.3.2. Efectividad. 4.3.3. Flexibilidad. 4.4. Naturaleza de la Conciliación. 4.4.1. Antecedentes de la Conciliación. 4.4.2. Clasificación de la Conciliación. 4.5. La Conciliación en el Contencioso Administrativo. 4.6. La Conciliación en el Contencioso Administrativo en la Legislación Mexicana. 4.7.- La Conciliación en otras Áreas del Derecho.
4.1. Concepto de Conciliación.
Pese a la destacada actividad jurisdiccional consolidada dentro del Tribunal
de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, sobre todo contra la
arbitrariedad y el abuso de poder en la emisión de actos de la administración pública,
se advierte que aún no ha sido suficiente para descongestionar de forma eficaz los
conflictos suscitados entre los particulares y las autoridades administrativas.
Derivado de ello, surge la necesidad de optar por otros medios procesales que
brinden a los gobernados una tutela de su esfera jurídica efectiva; dentro de dichos
instrumentos procesales se encuentra la figura de la conciliación que implica una
105
Mayra Granados Villeda
exigencia derivada de la dinámica social, para evitar los obstáculos que puedan
presentarse ante un proceso jurisdiccional.
Bajo esa óptica, el presente capítulo conforma una parte medular del presente
trabajo de investigación, al exponer la figura de la conciliación dentro del contencioso
administrativo en nuestro país.
Partiremos en referir que el diccionario de la lengua española define la palabra
conciliar como componer y ajustar los ánimos de los que estaban opuestos entre
sí. //2. Confrontar dos o más posiciones o doctrinas al parecer contrarias. //3.
Granjear y ganar los ánimos y la benevolencia. Alguna vez se dice también del odio y
aborrecimiento.
Así también, tenemos el siguiente concepto de conciliación:
“…La conciliación es un elemento útil de legalidad, en cuanto que tiene como finalidad inducir a las partes a encontrar una solución justa del conflicto, la cual además deberá ser conveniente para sus intereses, entendida esta calidad como una utilidad para las mismas, en especial para las más débiles…”79
Como se puede advertir, el término de conciliación encierra una finalidad y un
resultado, esto es, conciliar y la resolución de la conciliación; esta alternativa de
solución se puede generar a iniciativa de cualquiera de las partes interesadas, o bien
de la participación de un tercero quien puede ser un particular o un funcionario
público, lo que conllevaría a estar frente a la administración de justicia propia del
Estado.
Existen también, las siguientes acepciones de conciliación:
“…La conciliación es un modo de arreglar alternativamente controversias jurídicas, por el cual las
79 www.bibliojurídica.org/libros/5/2391/23. VENEGAS Álvarez Sonia. “En Defensa de la Conciliación en el Contencioso Administrativo”. p. 548. 6/06/2010.
106
Mayra Granados Villeda
partes en conflicto recurren a un tercero, encargado de dirimir la discusión y encaminarlos a un acuerdo…”80
La jurisprudencia mexicana, se refiere a la conciliación como:
“…El sistema que tiene por objeto rehacer la voluntad misma de las partes, y consecuentemente, el más indicado para resolver... conflictos de la manera más equitativa…”81
Así, la conciliación es un mecanismo jurídico de solución pacífica de conflictos,
a través del cual las partes interesadas llegan a un arreglo, respecto a sus
controversias, siendo importante que el acto materia a conciliar sea susceptible de
negociación y expresamente esté determinado en la ley.
Con base en lo antes expuesto, la conciliación tiene como finalidad evitar el
litigio, proporcionando un mecanismo alternativo de solución de conflictos.
4.1.2. Características de la Conciliación.
Una vez comprendido el término de conciliación, es oportuno conocer a cerca
de las características que van implícitas en este medio de solución de controversias,
tomando en consideración las siguientes:
Es un acto plenamente voluntario de economía procesal.
Es ágil, se desarrolla generalmente en una audiencia
asistida.
El sujeto que desempeña la labor conciliatoria decidirá
sobre la legalidad del acuerdo al que lleguen las partes.
Permite acuerdos en donde se toman en cuenta y si se
satisfacen los intereses de las partes.
80 Ob. Cit. p. 551 81 Idem.
107
Mayra Granados Villeda
La conciliación implica una medida de diálogo constructivo
que permite instrumentar una reconsideración para buscar
soluciones que pueden producir beneficios inmediatos,
evitando la fase contenciosa.82
Las indicadas característica nos refieren que la conciliación es un acto
voluntario, lo cual significa que las partes interesadas se someten a dicho
mecanismo de solución de común acuerdo, procurando así, la celeridad en el
proceso, al ser un elemento de solución ágil y que se lleva a cabo en una audiencia,
en donde el servidor público que realice la función conciliadora determina si el
arreglo al que lleguen las partes se encuentra dentro del marco de legalidad,
permitiendo acuerdos en donde se tengan por satisfechos los intereses de las partes;
así, se advierte que la conciliación se deriva del diálogo que se desarrolle entre los
interesados, siendo éste conveniente para los beneficios que obtengan, evitando la
contienda jurisdiccional.
4.1.3. Ventajas de la Conciliación.
Aparejado a las características de la conciliación, tenemos las ventajas que la
distinguen, siendo éstas las la justificación de su existencia par evitar el proceso
judicial y optar por un arreglo pacífico.
4.1.3. Ahorro de tiempo y dinero.
Lo cual advierte que la conciliación es un procedimiento más eficaz y
económico, es decir, las partes interesadas solucionan su conflicto rápidamente
evitando la espera de los meses o incluso años en que una autoridad jurisdiccional
pueda resolver definitivamente el conflicto.
La ventaja que se analiza también implica que las partes cuenten con
tranquilidad, en relación a la controversia suscitada.
82 Ibidem. p. 552.
108
Mayra Granados Villeda
4.1.3.1. Satisfacción.
Sobre esta ventaja, las partes llegan a un arreglo conveniente a sus intereses,
en dicho arreglo son ellas mismas quienes deciden los términos del acuerdo
correspondiente, a diferencia de una determinación jurisdiccional, en donde el Juez
emite la solución que puede resultar coercitiva.
4.1.3.2. Efectividad.
En relación a este punto, el acuerdo conciliatorio adquiere plena validez legal y
asumirá mérito ejecutivo, al contener obligaciones precisas, exigibles y claras.
4.1.3.3. Flexibilidad.
Por último, se indica que el procedimiento conciliatorio no contiene
formalidades propias de los procesos judiciales, lo cual permite un mecanismo
cómodo a las partes que opten por éste camino.
Atendiendo las ventajas previamente analizadas, tenemos que la conciliación
ofrece a las partes involucradas en un conflicto, la posibilidad de llegar a un acuerdo,
sin necesidad de acudir a la vía del proceso judicial que implica demora, costos para
las partes y congestión para el aparato judicial; por ello, constituye un mecanismo
alternativo de administración de justicia en donde el criterio pacifista debe regir la
solución de los conflictos en una sociedad; llegando a ser un instrumento que busca
lograr la descongestión de los despachos judiciales, asegurando la mayor eficiencia y
eficacia de la administración de justicia pues éstas se aseguran en mayor medida,
mientras que la decisión de los jueces sólo someten las cosas que están en
capacidad de resolver oportunamente y sin dilaciones.
4.2. Naturaleza de la Conciliación.
109
Mayra Granados Villeda
Dentro de las principales vertientes sobre el tópico que se desarrolla destacan
tres posturas:
“..la primera considera que la conciliación es un acto perteneciente al ámbito de la jurisdicción voluntaria sobre el cual deben conocer los órganos judiciales, pero en donde su actividad no es propiamente jurisdiccional; la segunda le atribuye a la conciliación una naturaleza respecto a la actividad jurisdiccional, ya que tienen la misma finalidad: alcanzar una solución en un conflicto; finalmente para otros autores la conciliación es un proceso especial, que al no estar reservado para satisfacer necesidades procesales genéricas, no puede configurarse como una manifestación de proceso ordinario…” 83
De la indicada cita textual, se asume la conciliación como una institución
procesal que lleva implícita la solución de controversias de forma pacífica,
permitiendo, mediante un proceso sistematizado llegar a un acuerdo dotado de plena
validez legal y elevado a cosa juzgada, evitando así, el litigio ante un órgano
Jurisdiccional, pero establecido dentro de su tutela y del sistema de justicia,
respetando en todo momento los elementos de debido proceso.
4.2.1. Antecedentes.
Los primeros antecedentes de la conciliación, se remontan a la China antigua
donde Confucio opinaba que las desavenencias se superaban de mejor manera a
través de un acuerdo que utilizando la coacción.
En la Biblia, también se demuestran expresiones inclinadas a la conciliación,
en donde se explica como Pablo en una de las cartas dirigida a los habitantes de
Corinto, les sugiere que en lugar de resolver los conflictos en un tribunal, nombren a
personas de la misma comunidad para conciliar.
Por su parte, la Ley de las XII Tablas de Roma atribuía fuerza vinculatoria a lo
que convinieran las partes, al presentarse en juicio.
83 www.bibliojurídica.org/libros/5/2391/23. Sonia Venegas Álvarez. “En Defensa de la Conciliación en el Contencioso Administrativo”. pp. 554-555. 6/06/2010.
110
Mayra Granados Villeda
En el Fuero Juzgo y Las Partidas, se hace referencia a los mandaderos y los
avenidores, los cuales eran sujetos designados por el rey para avenir y conciliar
cierto tipo de controversias.
Para el año de 1788 se dicta una instrucción en España con la finalidad de
que los corregidores ejerzan sus oficios aplicando la avenencia para arreglar en
forma amistosa y voluntaria los conflictos que existiesen. Posterior a ello, en 1821,
también en España, se establece la conciliación con el carácter de obligatoria para
poder tener acceso a la justicia formal.
En Francia, mediante la Ley de 1790, se dispuso la no admisión de demanda
civil sin previo intento de conciliación.
4.2.2. Clasificación de la Conciliación.
La clasificación de la conciliación se puede concebir desde dos criterios, la
conciliación preventiva y la sucesiva:
“…la primera será cuando el legislador instituya la conciliación previa al inicio del proceso contencioso, este tipo de conciliación procura que las controversias se resuelvan antes de llegar a la vía contenciosa, de tal forma que desahogue la carga de trabajo que tienen los tribunales, impidiendo que se saturen los órganos jurisdiccionales, al mismo tiempo que se le dota de celeridad a la administración de justicia. En tanto que se estará frente a la conciliación sucesiva cuando el legislador brinde la oportunidad de acudir ante un conciliador en cualquier momento, hasta en tanto el órgano jurisdiccional no haya emitido su resolución, no importa si la función conciliadora se encomienda al mismo juez de la causa, o a un órgano distinto, es decir, extraprocesal…”84
Existe otra clasificación consistente en la judicial y la extrajudicial, tomando
como criterio de distinción la naturaleza del órgano conciliador, esto es, la
84 www.bibliojurídica.org/libros/5/2391/23. VENEGAS Álvarez Sonia. “En Defensa de la Conciliación en el Contencioso Administrativo”.p.556
111
Mayra Granados Villeda
conciliación podrá ser judicial si se realiza dentro del proceso jurisdiccional y,
extrajudicial si acontece antes o fuera de dicho proceso.
Otra división de la conciliación es la genérica o específica, dependiendo sí el
órgano encargado de proveerla ha atribuido facultades para todas las controversias o
sólo para alguna en concreto.
Finalmente, la conciliación puede ser facultativa y obligatoria, atendiendo el
carácter que le fije el legislador; en el primer supuesto se presenta como un medio
alternativo, este tipo de conciliación se inicia a petición de parte interesada o a
discreción del juez; en contraposición a ello, la conciliación obligatoria se da cuando
el legislador la instrumenta como una iniciativa previa a la vía contenciosa.
4.3. La Conciliación en el Contencioso Administrativo.
En la conciliación participan los mismo sujetos que en el proceso contencioso
administrativo, es trilateral y heterocompositiva, la diferencia existe en la forma en
como se dé el resultado, tomando en cuenta que el conciliador propone soluciones al
conflicto dentro del marco de legalidad, siempre atendiendo los intereses de las
partes, sin embargo, dicha propuesta no puede equipararse a la resolución emitida
por el juez en una sentencia.
Pues bien, la función ejercida por el conciliador trasciende a la directriz que se
torne a la solución del conflicto y, siendo que éste puede ser el Juez de lo
contencioso administrativo o un órgano externo, existen varios argumentos que
obligan a la preferencia del mismo juez como conciliador, entre ellos, sobresale la
característica de que es un especialista en la materia, por ende, tendría un mejor
control entre lo pedido y lo resistido.
Atendamos la labor del conciliador en el siguiente criterio:
“…la labor que realiza el conciliador requiere una gran sutileza y preparación, correspondiéndole examinar
112
Mayra Granados Villeda
cuidadosamente las pretensiones y los fundamentos de hecho y de derecho, así como la defensa que plantea el demandado, con el objeto de ofrecer soluciones equitativas que se ajusten a derecho o de rechazar todo aquello que contravenga el orden jurídico…”85
Así, tenemos que la preparación del conciliador es de suma importancia, ya
que la propuesta de solución que dé a las partes interesadas, alcanzará expectativas
viables dentro del marco legal, esto es, observando de forma correcta la igualdad y la
normatividad aplicable al asunto que se trate.
En relación a que se ha considerado que el juez de lo contencioso
administrativo sea quien dirija el proceso conciliatorio por la preparación profesional
con la que cuenta, es preciso decir, que tal cuestión ciertamente es congruente, sin
embargo, de acuerdo al presente trabajo de investigación, lo conveniente es que
exista propiamente un servidor público encargado de forma exclusiva del proceso
conciliatorio, esto es, un especialista en la materia que este plenamente facultado
para iniciar, tramitar, dirigir y substanciar dicho proceso, obviamente avalado por la
intervención del Juez o Magistrado; pues, de lo contrario, lejos de solucionar de
forma eficaz los asuntos, a través del mecanismo de solución pacífico, si el Juez se
encarga conjuntamente de los asuntos contenciosos y de los conciliatorios, la carga
de trabajo aumentaría considerablemente y entorpecería el ágil funcionamiento de la
función jurisdiccional.
Precisado lo anterior, pasemos a otros puntos que deben ser considerados en
el proceso conciliatorio, como es el supuesto de que los particulares para participar
en la fase conciliatoria, deben haberse encontrado lesionados en su esfera jurídica
por un acto o resolución administrativa, a más de ello, la doctrina se inclina por la no
intervención de los abogados por las partes en la conciliación, sin embargo, contrario
a ello, se considera conveniente que las partes acudan acompañadas de sus
representantes autorizados.
El límite fundamental en cuanto a la materia susceptible de conciliación será la
legalidad, es decir, el resultado de la conciliación puede ser contrario a las 85 Ob. Cit. p. 559.
113
Mayra Granados Villeda
disposiciones legales, así como actos o resoluciones administrativas de ilegalidad
manifiesta, como por ejemplo falta de competencia de la autoridad o la ausencia de
fundamentación y motivación.
Los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, tanto en ámbitos de
competencia federal como local, ha incrementado considerablemente su
competencia con muy diversas materias, lo cual obliga a considerar que existan
situaciones en donde el interés público se vería favorecido con un arreglo rápido y
justo, evitando daños irreparables.
Bajo ese tenor, las propuestas de solución de conflictos a las que se sometan
las partes deberán ser muy cuidadosas en revisar que no se cause perjuicio a la
Hacienda Pública Estatal o Municipal.
4.3.1. La Conciliación en el Derecho Comparado.
El tópico que se analiza, examinará la experiencia de la conciliación en otros
países, para de esta forma conocer el auge que ha tenido dicha figura en la vida
jurisdiccional y comprender que su aplicación es viable y eficaz para el despacho de
los asuntos que puedan ser susceptibles de ser arreglados en forma pacífica ante un
Órgano especializado.
Pues bien, comencemos con Perú. La Ley de Conciliación (26872) fue
publicada oficialmente el trece de noviembre de 1997 y aunque no se refiere en
forma específica a la conciliación en la materia contenciosa administrativa, resulta
oportuno exponer sus principales puntos:
“…-La conciliación instrumento alternativo en la solución de conflictos es calificada de interés nacional.
-Sustentada en los principios de equidad, buena fe, imparcialidad, legalidad, celeridad, la conciliación fomenta una cultura de paz.
114
Mayra Granados Villeda
-La audiencia única de conciliación pude dividirse en múltiples sesiones, pero el periodo conciliatorio tienen un límite temporal de treinta días como máximo.
-La asistencial jurídica de las partes en la audiencia conciliatoria es optativa.
-Si alguna de la partes falta a la audiencia, ésta se dará por concluida.
-No obstante que no es un acto jurisdiccional, la ley señala que el inicio del proceso de conciliación interrumpe los plazos de prescripción y caducidad.
-El conciliador debe ser una persona capacitada y acredita que desempeña sus labores en los llamados centros de conciliación…”86
En Colombia, la Ley 446 de 1998, en su artículo 70, consagra la posibilidad de
conciliación en el contencioso administrativo, la cual puede ser parcial o total en las
etapas prejudicial o judicial; el párrafo primero del mismo artículo dispone que en los
procesos ejecutivos que se propongan ante la jurisdicción contencioso administrativa,
la conciliación sólo será procedente cuando se hubieren formulado excepciones de
mérito, en dicho precepto jurídico, se establece la improcedencia de la conciliación
cuando se trate de asuntos sobre conflictos de carácter tributario.
Varios países latinoamericanos han implementado la conciliación como forma
de solucionar conflictos, como los son Argentina, Ecuador y Uruguay.
Por su parte en España, inconformes por la deficiencia del sistema de
reclamaciones y recursos administrativos que han generado una crisis en la
jurisdicción contencioso-administrativa, así como la exclusión de la vía económica-
administrativa, en materia de haciendas locales, el tema del empleo de técnicas
alternativas para resolver controversias en dicho ámbito han sido aceptadas con
éxito, tal y como se puede advertir de la Ley del Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo
107.2, que dispone:
“…Las leyes podrán surtir el recurso de alzada, en supuestos ámbitos sectoriales determinados, y cuando la
86 Ibidem. pp. 561-562.
115
Mayra Granados Villeda
especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo…”87
La experiencia conciliadora en Barcelona se implementó con el Consell
Tributari en 1988, teniendo como principal función la de realizar propuestas de
solución de todos los recursos y reclamaciones que se interpusieran ante el
ayuntamiento en materia de contribuciones locales.
Por su parte, en Italia se introdujo la llamada conciliación judicial, en 1994, la
cual operaba en aquellos casos en los que se suscitara una controversia mediante la
interposición de un recurso, pero no se tenía por concluida la primera audiencia en el
proceso, además, era necesario que el conflicto versara sobre cuestiones que no
podían resolverse mediante pruebas ciertas.
Esta conciliación podía solicitarse a petición de parte o propuesta por el juez, y
se formalizaba mediante un acta de conciliación, que tendría, como principal objeto el
de extinguir el juicio contencioso administrativo.
Después, la Ley número 556, del 24 de octubre de 1996, prevé la conciliación
en el capítulo referente al contencioso administrativo, en el texto actual de dicha ley
se concibe a la conciliación de la siguiente manera:
“…la conciliación puede sugerirse en forma total o parcial por cualquiera de las partes, la conciliación puede tener lugar frente a la Comisión Provisional (Commssione Provinciale) y no más allá de la primera audiencia. La audiencia conciliatoria se desarrolla verbalmente y su resultado se plasma en forma escrita, cabe señalar que si de los hechos se aduce la aplicación de una sanción y sobre el asunto principal se llega a un acuerdo, las sanciones se reducen hasta una tercera parte del monto original (artículo 48.7)…”88
87www.bibliojurídica.org/libros/5/2391/23 . VENEGAS Álvarez Sonia. “En Defensa de la Conciliación en el Contencioso Administrativo”.p. 563.88 Idem. p.563
116
Mayra Granados Villeda
Como se puede advertir, en Italia la conciliación es flexible en cuanto a que el
asunto a tratar puede ser negociado en su totalidad o de forma parcial, también
destaca el hecho de que la fase conciliatoria se desahoga de forma verbal y es hasta
el resultado cuando se hace constar por escrito; contrario a como sucede en otros
países, donde a través de una acta conciliadora se asientan los puntos sometidos a
conciliación, además, interesa que si existe una sanción, ésta pueda verse reducida,
si las partes llegan a un acuerdo sobre la cuestión principal del asunto.
Analicemos la conciliación en Alemania, pues bien, en este país la Ordenanza
Tributaria Alemana da a entender el desarrollo procesal del derecho contractual en el
procedimiento tributario, previendo encuentros para discutir con finalidad
negociadora entre la administración y el contribuyente.
Tal cuestión se aprecia en el parágrafo 210, que regula la entrevista,
disposición que se encuentra inserta en el capítulo cuarto, denominado “de la
Inspección”, el cual, en lo referente a la conciliación, prevé que debe celebrarse una
inspección y en el caso de la entrevista final deben mencionarse especialmente los
hechos controvertidos, así como las comprobaciones de la inspección.
Tal entrevista tiene un carácter conciliador y busca finalizar el objeto de la
conciliación en forma negociada y en el mayor número de casos posibles. Lo cual
ocurre también en el diálogo regulado en el procedimiento de reclamación, cuya
función es predominantemente conciliadora y favorece la solución concordada del
procedimiento de recursos.
4.3.2. La Conciliación en el Contencioso Administrativo en la
Legislación Mexicana.
En el estado de Aguascalientes la Ley de Procedimiento Administrativo, en su
artículo 56, establece que el convenio de las partes puede poner fin al procedimiento
siempre y cuando no sea contrario al ordenamiento jurídico, ni verse sobre materias
117
Mayra Granados Villeda
que no sean susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés
público, con el alcance y efecto jurídico específico que en cada caso prevé la
disposición legal aplicable.
La Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Sinaloa, al referirse a la
contestación de demanda, prevé en su artículo 67 bis-A, que las partes podrán
celebrar convenios para conciliar sus intereses en cualquier etapa del juicio, hasta
antes del dictado de la sentencia, dichos convenios deberán presentarse para su
ratificación y aprobación ante la Sala respectiva, para que sean elevados a la
categoría de cosa juzgada. En los casos en que exista tercero interesado, la Sala
aprobará el convenio únicamente cuando dicho tercero manifieste su conformidad,
suscribiendo el convenio conjuntamente con las demás partes; en el supuesto de que
sean varias las autoridades demandadas, será suficiente que el convenio esté
suscrito por la autoridad que generó el acto, entendiéndose que queda sin materia el
juicio.
Por otro lado, la Ley de Justicia Administrativa el Estado de Tabasco
contempla la posibilidad de una conciliación administrativa en su artículo 22 fracción
VI, estableciendo que corresponde a la Coordinación de Defensores de lo
Administrativo, proponer en cualquier tiempo la conciliación de intereses ante las
autoridades o funcionarios responsables, o en los asuntos que presten asesoría.
Ahora bien, por cuanto hace al Estado de México que es la entidad federativa
que considera el presente trabajo de investigación, se advierte que en el Código de
Procedimientos Administrativos vigente en dicho Estado, publicado en Gaceta de
Gobierno el 7 de febrero de 1997, instituye la conciliación en sus preceptos legales
132 y 134, lo siguiente:
Artículo 132.- Al contemplar como forma de terminación del procedimiento un convenio conciliatorio que ponga fin a los asuntos entre particulares y las autoridades administrativas, siempre que no se sean contrarios a las disposiciones legales aplicables.
118
Mayra Granados Villeda
Por todo lo expuesto, se desprende que la experiencia conciliatoria
contencioso administrativa en nuestro país, es viable como un mecanismo alterno de
solución de conflictos, que conlleva a proponer medidas a fines que den mayor auge
u eficacia en su cumplimiento; de ahí, la justa razón de que el presente trabajo
pretenda la institución de un Centro de Mediación y Conciliación dentro del Tribunal
de lo Contencioso Administrativo, para de esta forma acercar a los mexiquenses un
proceso flexible, confiable y eficaz que brinde otra perspectiva de solución al conflicto
del cual sean objetos.
4.4. La Conciliación en otras Áreas del Derecho.
En el sistema jurídico mexicano, las técnicas alternativas o preventivas en la
vía contenciosa han sido exitosas, actualmente se aplica la conciliación en materia
penal, civil, familiar, laboral y mercantil.
Así, tenemos que en el proceso laboral, la conciliación constituye una etapa
obligatoria previa al arbitraje que debe ser intentada en forma permanente durante
todo el desarrollo del proceso, por la Junta Local de Conciliación y Arbitraje
correspondiente o por el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje, siendo
concebida de manera obligatoria tanto para el procedimiento ordinario como para los
procedimientos especiales. Durante el desarrollo de la etapa conciliatoria se obliga a
las partes a comparecer personalmente, sin abogados patronos, asesores o
apoderados, si las partes llegan a un acuerdo, el conflicto se dará por terminado, y el
convenio, aprobado por la junta, el cual producirá todos los efectos jurídicos
inherentes a un laudo, ello, encontrando su sustento legal en lo estatuido por el
artículo 876 de la Ley Federal del Trabajo que a la letra versa:
119
Mayra Granados Villeda
Artículo 876.- La etapa conciliatoria se desarrollará en la siguiente forma:
I. Las partes comparecerán personalmente a la Junta, sin abogados patronos, asesores o apoderados;
II. La Junta intervendrá para la celebración de pláticas entre las partes y exhortará a las mismas para que procuren llegar a un arreglo conciliatorio;
III. Si las partes llegaren a un acuerdo, se dará por terminado el conflicto. El convenio respectivo, aprobado por la Junta, producirá todos los efectos jurídicos inherentes a un laudo;
IV. Las partes de común acuerdo, podrán solicitar se suspenda la audiencia con objeto de conciliarse; y la Junta, por una sola vez, la suspenderá y fijará su reanudación dentro de los ocho días siguientes, quedando notificadas las partes de la nueva fecha con los apercibimientos de Ley;
V. Si las partes no llegan a un acuerdo, se les tendrá por inconformes, pasando a la etapa de demanda y excepciones; y
VI. De no haber concurrido las partes a la conciliación, se les tendrá por inconformes con todo arreglo y deberán presentarse personalmente a la etapa de demanda y excepciones.
Como se puede advertir, la etapa conciliatoria en el proceso laboral se
encuentra debidamente estructurada en base a las formalidades previstas en el
artículo previamente citado, garantizando a las partes una fase de negociación
accesible a sus intereses.
En relación a los asuntos de servicios financieros, se faculta a la Comisión
Nacional para la Protección de Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros
para actuar como conciliador entre las instituciones financieras y los usuarios, con el
objeto de proteger los intereses de estos últimos, el procedimiento aplicable se
encuentra previsto en el capítulo I del Título Quinta de la Ley de Protección y
Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, intitulado “Procesos de
Conciliación y Arbitraje”, mediante el cual se prevé a la instancia conciliatoria de
agotamiento forzoso; en la audiencia respectiva se exhorta a las partes a conciliar
sus intereses, y si esto no fuere posible, la Comisión la invita a que, de común
acuerdo, la designen como árbitro para resolver su controversia, o algunos de los
árbitros que ésta les proponga, quedando a elección de las mismas que el juicio
arbitral sea en amigable composición o de estricto derecho.
120
Mayra Granados Villeda
Por otra parte, atendiendo una diversa materia del derecho, tenemos que la
Ley Agraria en su artículo 185, fracción VI, dispone:
“Artículo 185.- El tribunal abrirá la audiencia y en ella se
observarán las siguientes prevenciones:
VI. En cualquier estado de la audiencia y en todo caso
antes de pronunciar el fallo, el tribunal exhortará a las
partes a una composición amigable. Si se lograra la
avenencia, se dará por terminado el juicio y se suscribirá el
convenio respectivo, el que una vez calificado y, en su
caso, aprobado por el tribunal, tendrá el carácter de
sentencia. En caso contrario, el tribunal oirá los alegatos de
las partes, para lo cual concederá el tiempo necesario a
cada una y en seguida pronunciará su fallo en presencia de
ellas de una manera clara y sencilla.
En caso de que la audiencia no estuviere presidida por el
magistrado, lo actuado en ella no producirá efecto jurídico
alguno.”
Así, en el procedimiento ordinario agrario, el Tribunal tendrá la facultad de
exhortar a las partes a una amigable composición, en cualquier momento de la
audiencia y, en todo caso, antes de emitirse el fallo jurisdiccional. En caso de
acaecer un arreglo conciliatorio, se dará por terminado el juicio y se suscribirá el
convenio respectivo, el cual, una vez calificado y, en su caso aprobado por el
tribunal, tendrá el carácter de sentencia.
En cuanto a derecho civil, tenemos que el dispositivo 280 del Código Civil
Federal, establece la reconciliación de los cónyuges, tratándose de divorcio por
mutuo consentimiento, poniendo fin al juicio de divorcio en cualquier estado en que
se encuentre, si aún no hubiere sentencia ejecutoria. De igual forma, en materia
familiar, el juez está facultado para intentar la conciliación entre las partes antes de
que se emita la sentencia correspondiente.
121
Mayra Granados Villeda
En el Distrito Federal, la legislación aplicable en materia civil, contempla en el
procedimiento ordinario una audiencia previa de conciliación y de excepciones
procesales que se celebra una vez contestada la demanda, en ella, el juez
examinará las cuestiones relativas a la legitimación procesal y luego se procederá a
procurar la conciliación, que estará a cargo del conciliador adscrito al juzgado. En
consecuencia, el conciliador preparará y propondrá a las partes alternativas de
solución al litigio; en caso de que los interesados lleguen a un convenio, el juez lo
aprobará si su procedencia es legal, y dicho pacto se elevará a cosa juzgada, lo
anterior, encontrando su sustento legal en el artículo 272 A del Código de
Procedimientos Civiles vigente en el Distrito Federal.
En los juicios sucesorios se prevé que el partidor pida a los interesados las
instrucciones que juzgue necesarias, a fin de hacer las adjudicaciones de
conformidad con ellos, en todo lo que estén de acuerdo, o de conciliar en lo posible a
sus pretensiones, de conformidad a lo estatuido en el artículo 862 del Código en cita.
Sobre conflictos familiares, el artículo 941 del Código Procesal en materia Civil
vigente en el Distrito Federal, dispone que el juez competente deberá exhortar a los
interesados a lograr un avenimiento, resolviendo sus diferencias mediante convenio,
con el que puede evitar la controversia o darse por terminado el procedimiento.
En el Estado de México, exclusivamente en materia penal y civil, ha sido
creado el Centro de Mediación y Conciliación del Poder Judicial, contando con su
propio Reglamento, el cual en su artículo 1.1, establece como objeto regular el
servicio de la mediación y la conciliación extrajudicial para la pronta, pacífica y eficaz
solución de la controversia, lo que ha conllevado a tener como alternativa de solución
de conflictos la conciliación de los asuntos que se susciten en dichas materias.
Finalmente, en materia administrativa no ha resultado relevante la conciliación
como medio de solución a las controversias que se tramitan ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado de México, aún y cuando el artículo 265 del
Código Adjetivo de la Materia, establece la conciliación como forma de terminación
122
Mayra Granados Villeda
del proceso administrativo; y tomando en cuenta que la carga de trabajo existente en
las siete salas regionales que integran dicho órgano de justicia administrativa, ha
ocasionado que los procesos sean caros, largos y formulistas, transgrediendo los
principios rectores de la administración de justicia y haciendo patente la
incertidumbre entre los gobernados, ello en razón al crecimiento eminente de las
controversias que se tramitan ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de México.
CONCLUSIONES
PRIMERA. El Estado es la organización jurídica de una sociedad
conducida por un gobierno, siendo sus elementos la población, territorio y
gobierno, teniendo su aparición en el siglo XII en Europa, cuando es
identificado como una nueva forma e organización política, alcanzando su
consolidación durante el siglo XIX y que en la actualidad continúa avanzando.
SEGUNDA. Los tres niveles de gobierno forman la estructura y
organización del Estado Mexicano, teniendo en primer término una estructura
y una organización a nivel federal, con sus tres órganos originarios
Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
123
Mayra Granados Villeda
TERCERA. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
contempla a México como una república representativa, cuando el pueblo
nombre, a través de los instrumentos político-electorales establecidos, a un
grupo de personas que serán sus representantes, que tomarán por él las
decisiones estatales, creando normas jurídicas, representando en la gestión
pública.
CUARTA. La Justicia Administrativa comprende el estudio de las
garantías de la administración para ser eficaz, justa y también las garantías
que debe tener el administrado para asegurar la legalidad y moralidad
administrativas y el respeto por sus derechos y sus intereses, lo que implica un
control jurisdiccional respecto a la aplicación de la normatividad aplicable.
QUINTA. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
México, durante los últimos años ha comprobado su participación en el
sistema de justicia estatal, empleando un marco jurídico moderno que permita
cada vez mayor confianza en su actuación de parte de los gobernados, sin
embargo, aún ha sido insuficiente su actividad jurisdiccional para el pronto
despacho de los asuntos de competencia, por ello, la creación de un Centro
de Mediación y Conciliación conllevaría a experimentar un proceso accesible a
las partes para la solución de sus conflictos.
SEXTA. La conciliación se advierte como una exitosa forma de resolver
conflictos de forma extrajudicial, por ello, ante la creciente promoción de juicios
administrativos y fiscales en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
124
Mayra Granados Villeda
Estado de México, un Centro de Mediación y Conciliación dentro de éste
órgano Jurisdiccional acercaría a los mexiquenses a un proceso pacífico,
confidencial y eficaz para la solución de conflictos.
SÉPTIMA. La función del Mediador-Conciliador, garantizará la
regulación correcta del proceso conciliatorio, de acuerdo a las normas y
disposiciones que para tal efecto se proponen sean incluidas tanto en el
Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, así como en
el Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la
Entidad.
PROPUESTA
Como se ha precisado, el presente trabajo de investigación trasciende a proponer la
Creación de un Centro de Mediación y Conciliación en el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de México, para lo cual se plantean las siguientes reformas
y adiciones al Código de Procedimientos Administrativos vigente en nuestra Entidad,
así como en el Reglamento del propio Tribunal, tomando como base lo estatuido en
el Reglamento del Centro de Mediación y Conciliación del Poder Judicial del Estado
de México, publicado en “Gaceta de Gobierno” el 19 de marzo de 2003;
estableciendo para tal efecto, las adaptaciones viables para la propuesta que se
analiza, de acuerdo a la función jurisdiccional del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo en la Entidad.
Se propone reformar el artículo 132 fracción II del Código de Procedimientos
Administrativos del Estado de México que actualmente prevé:
“Artículo 132.- El procedimiento terminará por:
125
Mayra Granados Villeda
II. Convenio entre los particulares y las autoridades administrativas;
Para decir:
Artículo 132.- El procedimiento terminará por:
…I. Convenio entre los particulares y las autoridades demandadas celebrado ante
el Centro de Mediación y Conciliación del Tribunal, el cual será validado por el
Magistrado de la Sala Regional del conocimiento;
También se propone la reforma al artículo 134 del citado Ordenamiento Legal que
versa:
Artículo 134.- Las autoridades administrativas podrán celebrar con los particulares
acuerdos o convenios de carácter conciliatorio que pongan fin a los asuntos, siempre
que no sean contrarios a las disposiciones legales aplicables.
Para quedar de la siguiente forma:
Artículo 134.- Las autoridades administrativas podrán celebrar con los particulares
acuerdos o convenios de carácter conciliatorio que pongan fin a los asuntos, siempre
que no sean contrarios a las disposiciones legales aplicables. Dichos convenios se
regirán por el proceso conciliatorio establecido en el Capítulo “N”, relativo al Centro
de Mediación y Conciliación del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de
México.
La reforma al artículo 265 se propone en los siguientes términos:
Actualmente dispone:
126
Mayra Granados Villeda
ARTÍCULO 265.- En cualquier momento de la tramitación del proceso administrativo,
las partes podrán llegar arreglos conciliatorios que pongan fin al asunto, siempre que
no sean contrarios a las disposiciones legales aplicables. Los acuerdos o convenios
respectivos probados por el magistrado de la sala del conocimiento producirán todos
los efectos jurídicos inherentes a una sentencia ejecutoria.
Y se propone quede:
Artículo 265.- En cualquier momento de la tramitación del proceso administrativo, las
partes podrán llegar a arreglos conciliatorios que pongan fin al asunto, siempre que
no sean contrarios a las disposiciones legales aplicables. Los acuerdos o
convenios se regirán por el proceso conciliatorio, siendo aprobados por el
Magistrado de la Sala del conocimiento, los cuales producirán todos los
efectos jurídicos inherentes a una sentencia ejecutoria.
Así también, el artículo 211 prevé:
Artículo 211.- El Tribunal contará con un secretario general del pleno, secretarios
generales de acuerdos, jefes de unidad, secretarios de acuerdos, secretarios
proyectistas, asesores comisionados, actuarios y demás servidores públicos
necesarios para su funcionamiento.
El ingreso y promoción de estos servidores públicos, se realizará mediante el sistema
de carrera jurisdiccional, en la que se considerarán los factores de honestidad,
preparación, eficiencia y antigüedad.
Para dicho precepto se contempla como reforma la siguiente:
Artículo 211.- El Tribunal contará con un secretario general del pleno, secretarios
generales de acuerdos, jefes de unidad, secretarios de acuerdos, secretarios
127
Mayra Granados Villeda
proyectistas, asesores comisionados, conciliadores, actuarios y demás servidores
públicos necesarios para su funcionamiento.
El ingreso y promoción de estos servidores públicos, se realizará mediante el sistema
de carrera jurisdiccional, en la que se considerarán los factores de honestidad,
preparación, eficiencia y antigüedad.
Se proponen además, las siguiente adiciones al Código de Procedimientos
Administrativos del Estado de México.
“CAPITULO N”
DEL CENTRO DE MEDIACIÓN Y CONCILIACIÓN DEL TRIBUNAL
Sección Primera
Disposiciones Generales
Naturaleza del Centro.
Artículo “N”.- El Centro de Mediación y Conciliación es un órgano del Tribunal y
tendrá a su cargo los servicios de mediación y conciliación extrajudicial, para la
pronta, pacífica y eficaz solución de las controversias.
Responsable el Centro.
Artículo “N”.- El Centro de Mediación y Conciliación estará a cargo de un Conciliador
designado por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal.
Naturaleza de la Mediación y Conciliación.
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Mayra Granados Villeda
Artículo “N”.- La mediación y la conciliación son medios alternativos, auxiliares y
complementarios de la función jurisdiccional. No sustituyen la función jurisdiccional
del Tribunal.
Mediación y Conciliación.
Artículo “N”.- Para los efectos de este Capítulo se entiende por mediación, el trámite
a través del cual el Conciliador interviene en una controversia entre partes
determinadas, proponiendo la comunicación entre ellas con el objeto de construir un
convenio.
Se entiende por conciliación el proceso a través del cual el mediador-conciliador del
conocimiento, asiste a las partes en conflicto contencioso-administrativo, para facilitar
las vías de diálogo, proponiendo alternativas y soluciones al conflicto.
Artículo “N”.- La mediación y conciliación pueden llevarse a cabo aun antes de iniciar
cualquier proceso administrativo, con la única condición de que los particulares
manifiesten su voluntad de hacer uso de dichos medios alternos de solución de
controversias.
Una vez iniciado un juicio administrativo o fiscal, las partes podrán someter su
conflicto a mediación o conciliación, sujetándose a los términos previstos en las
disposiciones de orden e interés público.
Materia de la mediación o conciliación en materia contencioso administrativa
Artículo “N”.- Podrán conciliar, total o parcialmente, las autoridades administrativas
del Poder Ejecutivo del Estado, los municipios y organismos descentralizados de
carácter estatal o municipal con funciones de autoridad; con los particulares que
tengan conflictos cuyo conocimiento esté encomendado al Tribunal, siempre que se
contravengan disposiciones e orden público e interés general.
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Mayra Granados Villeda
Artículo “N”.- No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo
contencioso administrativo, los asuntos que versen sobre conflictos de carácter
tributario.
Acuerdo de sumisión.
Artículo “N”.- El acuerdo para someterse a la mediación o conciliación podrá constar
en contrato privado o en cualquier otro medio fehaciente.
Principios de la mediación o conciliación.
Artículo “N”.- La mediación y la conciliación se rigen por los principios de
voluntariedad, gratuidad, neutralidad, confidencialidad e imparcialidad.
Principio de voluntariedad.
Artículo “N”. La mediación y la conciliación son voluntarias por lo que no podrán ser
impuestas a persona alguna.
Principio de gratuidad.
Artículo “N”.- La mediación y la conciliación es un servicio totalmente gratuito por lo
que el Centro de Mediación y Conciliación del Tribunal no cobrará retribución alguna
por la prestación de sus servicios. Queda prohibida toda clase de dádiva o
gratificación a los servidores públicos adscritos al Centro.
Principio de neutralidad.
Artículo “N”.- Los mediadores-conciliadores no deben hacer alianza con ninguno de
los participantes en conflicto.
Principio de confidencialidad.
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Mayra Granados Villeda
Artículo “N”.- No debe divulgarse lo ocurrido dentro de los procesos de mediación o
conciliación, excepto con el consentimiento de la totalidad de los participantes
involucrados.
Principio de imparcialidad.
Artículo “N”.- El mediador-conciliador asignado a un determinado asunto, no debe
actuar a favor o en contra de alguno de los participantes en conflicto.
Promoción y difusión.
Artículo “N”.- El Centro de Mediación y Conciliación, deberá promover y difundir los
medios alternativos de solución de controversias con objeto de fomentar la cultura de
la paz.
Registro de convenios.
Artículo “N”.- El Centro de Mediación y Conciliación, contará con un registro de
convenios a cargo del Mediador-Conciliador, quien estará facultado para expedir
copias certificadas a los participantes del procedimiento de mediación o conciliación.
Sección Segunda
DE LOS PARTICIPANTES EN LA MEDIACIÓN O CONCILIACIÓN
Artículo “N”.- Los participantes en la mediación o conciliación, son las personas que
han manifestado expresamente la voluntad de someter al Centro de Mediación y
Conciliación, el conflicto contencioso-administrativo existente entre ellas. Las
autoridades administrativas del Poder Ejecutivo, los municipios y organismos
descentralizados de carácter estatal o municipal con funciones de autoridad del
Estado, podrán acudir a esos medios a través de su representante legal, con
facultades para transigir y comprometer sus intereses.
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Mayra Granados Villeda
Derechos de los participantes
Artículo “N”.- Los participantes tendrán en los procedimientos de mediación y
conciliación, los siguientes derechos:
a) Se les asigne un Conciliador
c) Intervenir en todas y cada una de las sesiones;
b) Allegarse por sus propios medios de la asistencia técnica o profesional que
requieran;
c) Renunciar o pedir que se suspenda o concluya el trámite de mediación o
conciliación en cualquier tiempo; y
d) Los demás que se les confieran en las leyes, reglamentos, manuales, circulares,
oficios y acuerdos correspondientes.
Obligaciones de los participantes.
Artículo “N”.- Los participantes tendrán en los procedimientos de conciliación o
mediación, las siguientes obligaciones:
a) Mantener la confidencialidad de los asuntos sometidos a un trámite sin contienda;
b) Observar una conducta respetuosa, tolerante y cortés durante la mediación o
conciliación;
c) Cumplir con los compromisos asumidos en el convenio que pongan fin a la
controversia; y
d) Las demás que se contengan en las disposiciones legales aplicables.
Sección Tercera
DE LA APERTURA, TRÁMITE Y CONCLUSIÓN DE LA MEDIACIÓN O
CONCILIACIÓN
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Mayra Granados Villeda
Artículo “N”.- Todo asunto sometido al conocimiento del Centro de Mediación y
Conciliación, deberá seguir en su totalidad el trámite que establece este Código, por
lo que sólo podrán autorizarse los convenios que fueren resultado de las sesiones de
mediación y conciliación que se celebren en el Centro.
Inicio del trámite.
Artículo “N”.- La apertura del trámite de la mediación o conciliación, será dispuesta
por el Mediador-Conciliador del Centro de Mediación y Conciliación a solicitud de
parte interesada, la cual deberá usar el formulario que se le proporcionará para ese
efecto.
Invitación a la sesión inicial.
Artículo “N”.- Abierto el trámite de la mediación o conciliación, el notificador del
Centro de Mediación se constituirá en el domicilio de la parte complementaria del
solicitante, en el lugar donde pudiere localizarla, para invitarla a asistir a una sesión
inicial, debiendo asentar la constancia relativa. La notificación de dicha invitación
deberá realizarse en términos de lo dispuesto por el Capítulo Tercero del Presente
Código, relativo a las notificaciones y plazos.
Explicación de los principios, medios y fines.
Artículo “N”.- En la sesión inicial el mediador-conciliador informará y explicará a los
interesados los principios, medios y fines de la mediación o conciliación.
Celebración de cuantas sesiones sean necesarias.
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Mayra Granados Villeda
Artículo”N”.- Durante el trámite, el mediador-conciliador podrá convocar a los
participantes a cuantas sesiones sean necesarias para el cumplimiento de los fines
previstos en este Código.
Sesiones orales.
Artículo “N”.- Las sesiones de mediación o conciliación serán orales; sólo deberá
dejarse constancia escrita de su realización, precisando hora, lugar, participantes y
fecha de la próxima reunión, la que será firmada únicamente por el mediador-
conciliador.
Co-mediación.
Artículo “N”.- El mediador-conciliador designado en un determinado asunto, podrá
auxiliarse de otro u otros mediadores-conciliadores o del Tribunal, con el objeto de
garantizar la pronta, pacífica y eficaz solución de las controversias.
Conclusión de la mediación o conciliación.
Artículo “N”.- El trámite de mediación o conciliación se tendrá por concluido en los
siguientes casos:
a) Por convenio o acuerdo final;
b) Por decisión de los interesados o alguno de ellos;
c) Por inasistencia de los interesados a dos o más sesiones sin motivo justificado;
d) Por negativa de los interesados o alguno de ellos a suscribir el convenio final.
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Requisitos del convenio.
Artículo “N”.- El mediador-conciliador deberá vigilar que el convenio satisfaga los
siguientes requisitos:
a) Constar por escrito, indicando lugar y fecha de celebración;
b) Nombre, edad, nacionalidad, estado civil profesión u ocupación y domicilio de los
interesados, así como del carácter con el que se ostenten las autoridades
administrativas del Poder Ejecutivo, los municipios y organismos descentralizados de
carácter estatal o municipal con funciones de autoridad del Estado que participen en
el proceso conciliatorio;
c) Describir el documento con el que el apoderado o representante de los
interesados acrediten su carácter, debiendo agregar copia certificada del mismo;
d) Declaraciones: Las que contendrán una breve relación de los antecedentes que
motivaron el trámite;
e) Cláusulas: Las que contendrán las obligaciones de dar, hacer convenidas por los
interesados;
f) El Magistrado competente para el caso de incumplimiento;
g) Firma y huella digital de los interesados o sus representantes;
h) El nombre y firma del mediador-conciliador; y
i) La certificación del Mediador-Conciliador de haber revisado el convenio, y en su
caso, la certificación de haber sido él quien actuó como mediador conciliador.
Autorización del Convenio.
Artículo “N”.- Los convenios sólo serán autorizados en caso de que no contravengan
disposiciones de orden público e interés general.
El Magistrado del conocimiento beberá de asegurarse que los convenios no
adolezcan de vicios del consentimiento por lo que no podrán autorizarse convenios
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que no fuesen resultado de las sesiones de mediación o conciliación desarrolladas
en el centro.
Efectos de cosa juzgada.
Artículo “N”.- Una vez autorizado el convenio final por el Mediador-conciliador y
validado por el Magistrado que inicialmente haya conocido de la controversia, tendrá
respecto de los interesados el carácter de sentencia ejecutoriada con efectos de
cosa juzgada.
Incumplimiento del convenio.
Artículo “N”.- Cuando se incumpla el convenio se procederá a su ejecución en la vía
de apremio ante el Magistrado competente, conforme al presente Código.
REGLAMENTO INTERIOR DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO.
Finalmente, se plantea la adición al artículo 2 del Reglamento en cita, que
actualmente versa:
Artículo 2.- Para los efectos del presente reglamento se entenderá por:
XX. Unidades Administrativas: A la Presidencia, Pleno de la Sala Superior,
Secciones de la Sala Superior, Salas Regionales, Magistraturas Supernumerarias,
Instituto de Formación Profesional, Unidad de Informática, Unidad de Estudios y
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Proyectos, Unidad de Apoyo Administrativo, Unidad de Asesoría Comisionada, y
Unidad de Documentación, Difusión e Información; y
Para decir:
Artículo 2.- Para los efectos del presente reglamento se entenderá por:
XX. Unidades Administrativas: A la Presidencia, Pleno de la Sala Superior,
Secciones de la Sala Superior, Salas Regionales, Magistraturas Supernumerarias,
Instituto de Formación Profesional, Unidad de Informática, Unidad de Estudios y
Proyectos, Unidad de Apoyo Administrativo, Unidad de Asesoría Comisionada,
Centro de Conciliación y Mediación y Unidad de Documentación, Difusión e
Información; y
También se propone la adición de los artículos que definan la función del Mediador-
Conciliador, así como sus obligaciones, en los siguientes términos:
DEL MEDIADOR-CONCILIADOR.
El mediador-conciliador.
Artículo “N”- El mediador-conciliador es la persona, con nombramiento oficial,
capacitada para facilitar la comunicación y en su caso, proponer una solución a las
partes que intervienen en una controversia dentro del Centro de Mediación y
Conciliación del Tribunal.
Obligaciones del mediador-conciliador.
Artículo “N”.- El mediador-conciliador tendrá las obligaciones siguientes:
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a) Desarrollar su función imparcial y neutralmente;
b) Realizar la mediación o conciliación convenios-administrativa en la forma y
términos establecidos en el presente reglamento y demás disposiciones aplicables;
c) Vigilar que en el trámite de mediación o conciliación no se afecten derechos de
terceros o contravengan disposiciones del orden público;
d) Cerciorarse de que los interesados tengan correcto entendimiento del proceso y
alcances de la mediación o conciliación desde su inicio hasta su conclusión;
e) Cerciorarse que la voluntad de los interesados no sufra algún vicio del
consentimiento;
f) Abstenerse de prestar servicios profesionales diversos al de la mediación o
conciliación en cualquier tipo de asuntos;
g) Mantener la confidencialidad de las actuaciones;
h) Facilitar la comunicación directa de los interesados;
i) Propiciar una satisfactoria composición de intereses, mediante el consentimiento
informado de las partes;
j) Auxiliar al órgano jurisdiccional en los casos de conciliación en que sea requerido;
k) Asistir a los cursos de capacitación o actualización que convoque el Instituto de
Formación Profesional; y
l) Las demás disposiciones que señalen las leyes aplicables.
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Mayra Granados Villeda
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