Organización y Estructura. REESTRUCTURAR = REORGANIZAR ORGANIZACIÓN = ESTRUCTURA.
Tema 5 Organización y estructura administrativa
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Tema 5 Organización y estructura administrativa Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A2, Cuerpo Técnico, especialidad de Gestión Administrativa, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 5. AUTOR: Ignacio Criado Grande ISBN: 978-84-7788-549-8 DEPÓSITO LEGAL: TO-721-2009 Sumario
1. DIMENSIONES BÁSICAS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS 1.1. Jerarquía y amplitud 1.2. Modelos de divisionalización/departamentalización 1.3. Mecanismos de coordinación y control 1.4. Puestos de trabajo 1.5. Unidades 2. EL DISEÑO DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. 2.1. Definición de procedimiento 2.2. Etapas de un procedimiento 3. ANÁLISIS Y RACIONALIZACIÓN DE PROCEDIMIENTOS. 3.1. Aspectos clave del análisis procedimental 3.2. La simplificación de los procesos administrativos 4. TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. 4.1. Procesadores de texto y aplicaciones para presentaciones 4.2. Hojas de cálculo y bases de datos 4.3. Aplicaciones para análisis estadístico 4.4. Sistemas de información geográfica 4.5. Cuadros de mando 4.6. Gestión de relaciones con los clientes 4.7. La importancia creciente de Internet y la web
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1. DIMENSIONES BÁSICAS DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
Los seres humanos crean organizaciones, sean públicas o privadas, para llevar a cabo
actividades y conseguir resultados que no podrían realizar por sí solos. Cualquier organización,
por muy pequeña que sea, cuenta con una estructura orgánica, en el caso de las
administraciones públicas la llamaremos estructura administrativa. La estructura administrativa
es un esquema formal que representa las relaciones, las comunicaciones, los procesos de
decisión y los procedimientos que articulan a un conjunto de personas, unidades, factores
materiales y funciones, que están orientados a la consecución de unos objetivos determinados.
En realidad, la estructura administrativa de una organización refleja un propósito doble. En
primer lugar, se realiza una división del trabajo, es decir, de las diferentes actividades que se
han de llevar a cabo para conseguir los fines propuestos por la organización. En segundo lugar,
se concreta la coordinación de esas mismas actividades. En palabras todavía más sencillas, la
estructura administrativa implicaría el conjunto de todas las formas en que se divide el trabajo en
tareas distintas consiguiendo luego la coordinación entre las mismas.
Las estructuras administrativas se pueden representar gráficamente a través de los
organigramas. De una manera específica, el organigrama es el dibujo básico que refleja la
estructura de una organización, es decir, la manera más sencilla que tenemos de representar los
elementos que componen la estructura administrativa de una organización (ver Figura 1): sus
funciones, las relaciones de poder entre sus componentes, sus canales formales de
comunicación, así como su dimensión y su capacidad de adaptación. Esta visión de la estructura
administrativa no resulta del todo completa si no se tienen en cuenta sus componentes
fundamentales de una manera más detallada: jerarquía y amplitud; modelos de
divisionalización/departamentalización; mecanismos de coordinación y control; puestos de
trabajo; y unidades.
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Figura 1. Organigrama del Instituto de Ciencias de la Salud de la Junta de Castilla-La Mancha
1.1. Jerarquía y amplitud.
En los organigramas se pueden apreciar visualmente y de forma sencilla dos dimensiones de
carácter espacial: jerarquia y amplitud. La jerarquía o altura (dimensión vertical) hace referencia
al número concreto de niveles de dirección o mando de una organización (a modo de ejemplo,
en una administración autonómica: consejero, viceconsejero, secretaría general o dirección
general, servicio, etc.). El número concreto de niveles de mando de una organización establece
la altura de la organización, de manera que esta característica resulta decisiva para conocer no
sólo la dimensión de la organización, sino también la capacidad de rapidez de respuesta ante las
demandas del entorno, dadas las dificultades para la comunicación que se plantean a medida
que aumenta el tamaño de la jerarquía. En general, cuanto mayor sea la jerarquía de una
estructura administrativa mayor es la lentitud con la que se desarrollan los procesos de trabajo,
dado que la altura es proporcional a la complejidad de las actividades que se llevan a cabo. Así,
las administraciones públicas son organizaciones que suelen contar con una elevada altura
como consecuencia de la variedad y dificultad de algunas de las actividades que han de llevar a
cabo en diferentes sectores.
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La amplitud (dimensión horizontal) o divisionalización de una estructura administrativa está
vinculada a la especialización del trabajo, agrupando a las personas que prestan servicios dentro
de la organización en función de determinados criterios, siguiendo casi siempre una lógica
concreta. Los criterios de divisionalización se orientan a facilitar de la mejor manera posible la
consecución de los objetivos de la organización, articulando las actividades en unidades, de
manera que esta dimensión está asociada a la especialización del trabajo que configura ámbitos
diferenciados de gestión representados en unidades administrativas. La estructura horizontal
puede seguir diferentes modelos de divisionalización, que casi siempre van a depender de los
ámbitos de actividad de las organizaciones o sus metas principales.
1.2. Modelos de divisionalización/departamentalización.
En el caso de las administraciones públicas podemos encontrar los principales tipos de
divisionalización: por funciones, por productos/servicios, por colectivos de ciudadanos, por
territorios y matricial. Todos ellos se abordan a continuación. La divisionalización por
funciones es el criterio de agrupación más utilizado en la mayoría de las organizaciones. La
producción de un servicio público se realiza mediante la colaboración entre varias unidades,
cada una de ellas especializada en un ámbito funcional (gestión económica, gestión de personal,
producción, prestación, etc.). Se trata de un tipo de divisionalización que favorece la
centralización debido a que la unidad superior a las funcionales es la responsable de tomar las
decisiones, al ser la única que tiene una visión transversal y de conjunto de los productos y
servicios que se producen. Una empresa pública autonómica de servicios informáticos se
organiza en los siguientes departamentos según criterios funcionales: compras, personal,
producción, finanzas, ventas, atención a usuarios. Por encima de ellos, el gerente del organismo
se responsabiliza de la dirección y control de esos departamentos funcionales, con el objetivo de
asegurar la producción eficaz y eficiente de los servicios informáticos del conjunto de la
institución.
La divisionalización por productos/servicios consiste en asignar a cada unidad la
responsabilidad de gestionar un servicio o un conjunto de servicios. Cada unidad tiene todas las
áreas funcionales necesarias para asegurar la producción del servicio o de los servicios que
tiene asignados. Es un modelo de estructura dinámica que favorece la descentralización en la
medida en que los responsables de cada línea de servicios tienen la capacidad de decisión
sobre ellos. Los servicios educativos y culturales de una consejería pueden estructurarse sobre
la base de las siguientes unidades que están vinculadas a unos servicios concretos: servicios de
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educación, servicio de deportes, servicio de juventud. Cada uno de ellos cuenta con su propia
estructura interna (gestión económico-financiera, asesoría jurídica, informática, etc.).
La divisionalización por colectivos de ciudadanos supone dotar a cada unidad una tipología
de receptores de servicios públicos. Por ejemplo, mayores, juventud, inmigrantes, agricultores,
etc. Se trata de un criterio de divisionalización apropiado en organizaciones prestadoras de
servicios con voluntad de atender de manera diferenciada a cada segmento al que se orientan
los servicios públicos. Por ejemplo, los servicios sociales de una administración autonómica
pueden estar orientados a colectivos concretos de ciudadanos, de manera que se crea una
dirección general de menores, una dirección general de tercera edad, dirección general de
inmigrantes, dirección general de la mujer, para atender a cada uno de ellos de una manera
directa.
La divisionalización geográfica o territorial supone que algunos ámbitos de la organización se
divisionalizan en función del territorio, especialmente, en el caso de administraciones que
gestionan un territorio amplio. Dentro de este caso están tanto el gobierno central, como la
mayoría de las comunidades autónomas o, incluso, los grandes ayuntamientos. Este criterio de
divisionalización se justifica cuando la dimensión de la organización y la dispersión de las
actividades así lo requieren. En este caso, nos encontramos con un modelo que favorece la
descentralización, ya que delega una parte de la capacidad de decisión a los responsables
territoriales de los servicios. En algunas administraciones autonómicas las consejerías de
educación o sanidad se organizan internamente según criterios geográficos, de manera que
dividen el territorio de su región por zonas, al frente de cada una de las cuales se sitúa una
dirección general territorial (zona norte, este, oeste, centro, etc.).
Finalmente, la divisionalización matricial implica la integración simultánea de dos criterios de
divisionalización. Usualmente, se utilizan en una organización pública cuatro posibles
combinaciones de criterios de divisionalización que generan estructuras matriciales: el funcional
y de servicio; el funcional y territorial; el de servicio y el territorial; y dos diferentes líneas
superpuestas de producción de servicios. Nos encontramos con un modelo de divisionalización
complejo y heterodoxo, en la medida que rompe con uno de los principios básicos de la
organización, como es la unidad de mando, ya que cada unidad tiene simultáneamente dos
superiores jerárquicos. Es una estructura que se justifica si la administración tiene un modelo de
organización territorialmente definido, o bien cuando se desean priorizar dos líneas diferentes de
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producción, o bien si se impulsan nuevos servicios públicos que requieren una dedicación
exhaustiva en el momento de su despliegue. Un ejemplo paradigmático de ello son las
universidades públicas: se dividen matricialmente en departamentos que representan y dirigen
las diversas áreas académicas o científicas y, en facultades, que se encargan de gestionar unas
titulaciones determinadas. Los departamentos tienen como competencia básica la investigación,
mientras las facultades tienen como competencia básica la docencia. Los profesores
universitarios dependen y prestan servicios en estas dos instancias, dedicándose
simultáneamente a la investigación y a la docencia.
1.3. Mecanismos de coordinación y control.
Como se expuso al principio, el fundamento básico de la estructura administrativa es la tensión
entre la división del trabajo y la coordinación y control de esas actividades, para no perder de
vista la misión y los objetivos de la organización. La diferenciación que es inherente a las
estructuras administrativas, derivada de la jerarquía y la divisionalización, genera tensiones
centrífugas que es necesario articular adecuadamente para lograr un funcionamiento adecuado
de la organización y, sobre todo, para mantener unos objetivos bien delimitados y unitarios. Aquí
se sitúa el principio de coordinación, que se concreta introduciendo instrumentos de control de
las actividades desarrolladas dentro de la estructura administrativa, esto es, la coordinación se
identifica con acciones conjuntas realizadas mediante la comunicación y el acuerdo mutuo entre
los participantes. En concreto, se pueden diferenciar varios tipos de mecanismos de control que
explican las formas fundamentales en que las organizaciones coordinan su trabajo: adaptación
mutua, supervisión directa, normalización de procedimientos, normalización de resultados,
normalización de habilidades y unidades/comisiones de coordinación (basadas en la adaptación
mutua).
En primer lugar, la adaptación mutua consigue la coordinación del trabajo mediante la simple
comunicación informal. En este tipo de mecanismo, el control del trabajo corre a cargo de los
que lo realizan. La adaptación mutua se utiliza en las organizaciones más sencillas, como
pueden ser dos personas en una canoa, unas cuantas en un taller de cerámica o los tres
asesores de un gabinete presidencial. Los participantes en la actividad son los que auto-
controlan su labor.
En segundo lugar, la supervisión directa a medida que la organización supera su estado más
sencillo (más de cinco o seis individuos en el taller de cerámica, quince remando en una canoa)
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suele recurrirse a un segundo mecanismo de coordinación. La supervisión directa consigue la
coordinación al responsabilizarse una persona del trabajo de los demás, dándoles instrucciones
y controlando sus acciones. De hecho, un cerebro único controla numerosas manos, como
pueda ser el caso del supervisor del taller de cerámica o del que dicta con su voz el ritmo de los
remos en la canoa. Un ejemplo evidente se plantea también con el jefe de una pequeña cuadrilla
o unidad de bomberos que va a apagar un incendio, ya que en este caso, el superior jerárquico
es el que realiza la supervisión directa del grupo y tiene la responsabilidad sobre determinadas
decisiones que resulta necesario adoptar en situaciones extremas.
El trabajo puede coordinarse también sin adaptación mutua ni supervisión directa: puede
normalizarse. En este caso, la coordinación de las partes se incorpora en el programa (de
trabajo) al establecerse éste, reduciéndose en consecuencia la necesidad de una comunicación
continuada. La coordinación se obtiene en la mesa de dibujo, antes de que se realice el trabajo.
Aquí nos encontramos con tres modalidades:
(1) La normalización de los procesos de trabajo se produce cuando el contenido del mismo
queda especificado, es decir, programado. Como metáfora se podría pensar en las instrucciones
para montar un mueble. El fabricante normaliza el proceso de trabajo del montador, de manera
que cualquiera pueda hacerlo (en algunas tiendas se deja que sean los propios compradores).
En los servicios autonómicos de atención al ciudadano se detalla de manera muy específica
cómo los informadores han de atender a los ciudadanos que llaman a la administración para
realizar una consulta, pregunta, solicitud, etc. Aquí, la normalización del trabajo se puede
extender hacia la forma del saludo, los tipos de preguntas que hay que realizar, hasta la
modulación del lenguaje que ofrecer, tal y como, en parte, establecen las cartas de servicios
sectoriales de las oficinas de información y registro existentes en cada una de las capitales de
provincia castellano-manchegas. De una manera general, eso se puede conseguir también a
través de las Cartas de Derechos de los Ciudadanos (en el caso de Castilla-La Mancha,
aprobada por el Decreto 30/1999, de 30 de marzo), que suelen llevar aparejada una
estandarización de la manera de atender a los ciudadanos de las diferentes unidades
administrativas y organismos públicos bajo su jurisdicción.
(2) En segundo lugar, la normalización de los resultados se produce al especificarse los
mismos, como puede darse con las dimensiones del producto o del rendimiento. Una vez
normalizados los resultados, se establecen los nexos entre tareas. Las normas de rendimiento
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suelen llevar implícitos unos determinados niveles de beneficios y de crecimiento cada trimestre,
pero el modo en que lo hagan es asunto propio de los involucrados en las diferentes actividades.
En un instituto autonómico de administración pública, se puede exigir a los directivos encargados
del centro de formación que obtengan un nivel de satisfacción de los asistentes a los cursos de
más de 8 puntos sobre 10. Un departamento universitario exige a sus profesores que publiquen
cada año un número determinado de artículos científicos en revistas de impacto. Sin embargo,
son los propios directivos los que definen autónomamente qué docentes contratar o qué temas
considerar, y los propios profesores universitarios qué líneas de investigación abordar o en qué
revistas científicas publicar.
(3) En algunas ocasiones resulta imposible la normalización de los procesos de trabajo y de los
resultados, como consecuencia de la complejidad de las actividades o el contexto concreto de la
organización. Como han mostrado los manuales de historia administrativa, la realidad colonial
británica provocó que los gobernadores de las colonias tuvieran que someterse a una
normalización de habilidades, puesto que no era posible la supervisión directa, así como
tampoco de los procesos de trabajo o los resultados. Por ello, en aquel momento se optaba por
la supervisión de las habilidades, es decir, la normalización del trabajador en el momento de su
designación para el puesto. En otras palabras, las habilidades (y los conocimientos) se
normalizan cuando ha quedado especificado el tipo de preparación requerida para la realización
del trabajo. En un caso extremo, unos médicos especialistas en cardiología de vacaciones en
otro país, que no conocen personalmente a sus colegas locales, están en condiciones de hacer
una intervención quirúrgica de urgencia conjunta sin apenas necesidad de comunicarse, ya que
todos saben exactamente lo que deben hacer como resultado de un parecido proceso de
formación largo y intenso previo a la realización de la operación.
Finalmente, se puede decir que existen situaciones excepcionales en que se vuelve a recurrir a
la adaptación mutua. Paradójicamente, la adaptación mutua es el único mecanismo que
funciona bajo circunstancias extremadamente difíciles o de una elevada incertidumbre. Por
ejemplo, pensemos en un desastre inesperado como el huracán Katrina: el rescate de los
ciudadanos de la ciudad de Nueva Orleans en los EE.UU. se tuvo que organizar a través de una
división del trabajo de suma complejidad; en la que cientos o miles de especialistas, voluntarios,
etc., realizaron todo tipo de labores distintas, aunque al principio nadie sabía exactamente qué
hacer, dada la gravedad de las circunstancias y la falta de servicios especializados en estas
labores. Además, bajo determinadas circunstancias las administraciones públicas crean
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unidades de coordinación ad hoc que siguen esta lógica, por ejemplo, cuando se trata de
gestionar un gran evento internacional como una exposición universal o unos juegos olímpicos,
que requieren el concurso de cientos de instituciones y miles de personas, pero sin existir unos
parámetros del todo claro sobre cómo lograr la coordinación entre todos ellos.
En definitiva, en las administraciones públicas se pueden encontrar todos los sistemas de
coordinación y control. Evidentemente, ello estará en función del tipo de organización. En las
organizaciones más burocráticas predominan los sistemas de coordinación de supervisión
directa y de normalización de procedimientos. En las organizaciones menos burocráticas nos
encontraremos la normalización de resultados, la normalización de habilidades y, en menor
número de casos, la adaptación mutua. Los cinco mecanismos de coordinación parecen seguir
un cierto orden. A medida que el trabajo de la organización se vuelve más complicado, los
medios de coordinación primordiales van cambiando, de la adaptación mutua se pasa a la
supervisión directa y luego a la normalización, preferentemente de los procesos de trabajo, en
caso necesario se pasa a la normalización de los resultados y de las habilidades sucesivamente,
revirtiendo por último, otra vez, a la adaptación mutua.
1.4. Puestos de trabajo.
Las organizaciones contienen un tipo de unidades mínimas que se denominan puestos de
trabajo. Cuando se configura una organización, se hace para desarrollar una actividad y lograr
una serie de fines, lo cual se puede descomponer en una serie de tareas básicas. Una o varias
de estas tareas constituyen lo que se denomina puesto de trabajo. El puesto de trabajo es la
unidad mínima de la estructura administrativa, es decir, se trata de una unidad concreta e
impersonal compuesta por una serie de tareas que han de realizarse bajo ciertas condiciones y a
las que se asignan unas habilidades o competencias que es necesario que tenga la persona
elegida para ocupar ese puesto. Un elemento central de esta manera de entender el puesto de
trabajo es que cuenta con una naturaleza impersonal. Hay que distinguirlo del titular del puesto
de trabajo en un momento dado, ya que en este caso se trata de un individuo que, más o menos
temporalmente ha de realizar las tareas asignadas al mismo y de quien se espera que cuente
con una serie de conocimientos y competencias técnicas para llevarlas a cabo.
El contenido de los puestos de trabajo se configura a partir del grado de amplitud y profundidad
de los mismos. La amplitud se refiere al número de tareas o funciones asignadas a un puesto
de trabajo. La profundidad se concreta en el grado de dirección y de control que dispone el
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titular de un puesto de trabajo sobre sus actividades. Varía de una manera notable la amplitud y
profundidad del puesto de trabajo de un investigador de un centro de referencia en cardiopatías,
respecto de la que cuenta un conductor de coche oficial, planteados como dos casos extremos.
Un conductor puede desempeñar siempre la misma actividad (poca amplitud), recibiendo
instrucciones muy concretas sobre cómo debe desempeñarla (escasa profundidad). El
investigador se encarga de buscar financiación para sus proyectos, atiende a congresos,
selecciona a sus colaboradores directos, participa en medios de comunicación, decide sus líneas
de investigación (elevada amplitud y profundidad). Los puestos de trabajo que se sitúan en los
extremos, o tienen muy escasa o muy elevada profundidad/amplitud, son aquellos que generan
una mayor carga mental y, por consiguiente, son los más complicados de desempeñar.
1.5. Unidades. Dentro de una estructura administrativa compleja pueden existir cientos o miles
de puestos de trabajo, de manera que cada cierto número de ellos se suelen agrupar en
unidades que tienen un nivel superior. Una unidad administrativa se define como una serie de
atribuciones o posibilidades de actuación y un conjunto de medios materiales adscritos a ese
ámbito de la estructura administrativa, así como las personas que se encargan de ejercer
aquéllas y utilizar éstos, como titulares de los puestos de trabajo adscritos a dicha unidad. De
forma intuitiva parece claro que los organigramas tienden a reproducir de una manera
esquemática unidades que engloban, en algunos casos, numerosos puestos de trabajo. En todo
caso, resulta importante realizar una doble tipología o diferenciación de unidades administrativas
dentro del sector público: (1) unidades de línea o mando frente a unidades de staff o
asesoramiento; (2) unidades o servicios sectoriales frente a unidades o servicios comunes.
(1) Por un lado, la mayoría de las unidades administrativas de una estructura son de mando,
esto es, forman parte de la línea jerárquica. Por consiguiente, las unidades de línea son
aquellas que mandan y/o son mandadas y que realizan funciones de ejecución en un ámbito
funcional concreto de la organización, como una dirección general o un servicio. Por otro lado,
las unidades de asesoramiento o staff son bastante excepcionales y su función básica es la
de aconsejar, realizar análisis o estudios a determinadas unidades de mando. Dentro de las
unidades de asesoramiento se encuentran el gabinete del presidente autonómico o de un
consejero.
(2) Desde otra perspectiva, se debe destacar que hay dos modelos básicos de unidades: las
unidades con una orientación vertical y las unidades con una orientación horizontal. En el primer
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caso, las unidades o servicios sectoriales son aquellas que generan cualquier actuación o
servicio concreto que está orientado hacia el exterior de la organización, es decir, dirigidos a los
ciudadanos individuales u organizados en colectivos. Por su parte, las unidades horizontales o
que gestionan servicios comunes son aquellas que tienen una orientación interna, siendo sus
destinatarios el resto de las unidades de la organización. Los servicios comunes más
característicos de una organización pública son los siguientes: presupuesto y control económico,
asesoría jurídica, gestión de personal, formación, normalización documental, informática,
coordinación institucional, etc.
En definitiva, un proceso de creación de una estructura administrativa debería ceñirse a una
secuencia que, en la realidad, a veces suele concretarse de manera diferente. Primero, debería
iniciarse con la definición de los propósitos de la organización y la concreción de éstos hasta el
nivel de las tareas necesarias para conseguir estos propósitos. Posteriormente, deberían
tomarse en consideración los factores de contingencia de la organización. Y, al final, pasar a
diseñar la estructura administrativa y sus sistemas de enlace y regulación. De esta forma, son
cuatro las etapas necesarias para proceder a diseñar una estructura administrativa:
a) Definición de propósitos, los objetivos estratégicos y los objetivos operativos.
Determinación de las funciones, actividades y tareas necesarias para conseguir los
distintos objetivos operativos.
b) Consideración de los factores de contingencia. Determinación de los factores de
contingencia internos (edad, tamaño e historia de la organización) y de los factores de
contingencia externos (previsión de la presión del entorno, su nivel de estabilidad o de
complejidad).
c) Diseño de la estructura administrativa. Se trata del diseño de los puestos de trabajo
mediante la asignación de tareas previamente definidas. En este caso, se trata de
valorar las necesidades de los diferentes puestos de trabajo: éstos deben agruparse en
unidades inferiores y éstas, a su vez, en unidades superiores, utilizando los criterios de
jerarquía y de divisionalización que se estimen más convenientes.
d) Implantación de los sistemas de enlace y regulación. Definición e implantación de los
sistemas de información, de planificación y control para dirigir la organización.
2. EL DISEÑO DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
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Los procedimientos o procesos administrativos constituyen una dimensión básica de cualquier
administración pública. Tradicionalmente, el análisis y diseño de los procedimientos
administrativos se había realizado siguiendo criterios estrictamente jurídicos, ámbito que se ha
tratado profusamente desde la disciplina del Derecho Administrativo. En este apartado se
pretende ofrecer una perspectiva algo diferente para observar los procedimientos o procesos
administrativos, que en cierta medida pone algo de distancia sobre su mera consideración
formal-legal, pretendiendo explorar en una visión centrada en la importancia que tienen desde el
punto de vista organizativo. En otras palabras, los procedimientos administrativos, además de
ofrecer una serie de garantías formales, disponen de una faceta más dinámica y orientada al
hecho de que lo que se hace dentro de las administraciones públicas no puede estar desligado
de cómo se hace y qué resultados se obtienen.
2.1. Definición de procedimiento.
De entrada, se puede decir que todas las administraciones públicas toman decisiones para
alcanzar los fines para los que fueron creadas. Desde una perspectiva formal, un procedimiento
administrativo se define como el proceso de toma de decisiones dentro de las administraciones
públicas, o, lo que es lo mismo, la secuencia de actuaciones que se siguen para la conformación
de la voluntad expresada en decisiones (actos administrativos), sobre materias que son de su
competencia. La conexión de esta definición con la vertiente formal se asienta en el hecho de
que cualquiera de esas secuencias está asentada en una norma previa que limita su contenido,
a diferencia de lo que sucede en las organizaciones privadas, mucho más autónomas en este
ámbito. En todo caso, aquí también interesa la conexión de este concepto con las pretensiones
formuladas por los ciudadanos y las prestaciones cuya satisfacción o tutela tiene encomendadas
la administración correspondiente.
Los procesos decisionales dentro de las administraciones públicas pueden variar de una manera
notable. Hay diferencias sustantivas entre procedimientos en que un funcionario ha de revisar
por sí solo la documentación de un demandante de una ayuda de escasa cuantía y cotejar si
cumple o no con determinados requisitos formales prefijados, respecto de un proceso de
concesión de los servicios de explotación de la red de telecomunicaciones de una administración
de miles de empleados públicos, en cuya tramitación intervendrán decenas de personas
procedentes de diferentes departamentos e, incluso, de fuera de la propia administración. En
este último caso, la secuencia para adoptar la decisión final sobre el ganador del concurso es
mucho más compleja, ya que requiere aunar diferentes puntos de vista profesionales sobre la
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cuestión, informes técnicos, análisis prospectivos e, incluso, otro tipo de consideraciones no
estrictamente formalizadas, como el estudio del potencial impacto de las propuestas en el
desarrollo económico de la región o la determinación de su interés desde otro tipo de
consideraciones, etc. En todo caso, siempre ha de estar presente el espíritu que justifica
cualquier procedimiento administrativo, esto es, la garantía de los intereses generales y la
satisfacción del interés concreto de la persona que se relaciona con las administraciones
públicas.
2.2. Etapas de un procedimiento.
La consideración dinámica de los procesos administrativos sugiere que se trata de secuencias
que se pueden materializar de manera específica, pero que tienen una vigencia temporal.
Teniendo en cuenta lo anterior, se pueden determinar algunas etapas que son comunes en casi
todos los procedimientos administrativos. Incluso antes de que formalmente se inicie un
procedimiento administrativo suceden determinados hechos que pueden considerarse parte del
mismo. A modo de ejemplo de esta etapa previa, la publicidad institucional que anuncia la
puesta en funcionamiento de un determinado servicio jurídico implica una forma de pre-supuesto
para que los ciudadanos concreten el inicio del procedimiento en ciertas ocasiones. En otras
circunstancias, antes de la iniciación del procedimiento se puede producir un trámite previo de
esclarecimiento de circunstancias o hechos que, en último lugar, llevará a dar comienzo o no al
mismo. Desde una perspectiva menos formal o legalista, se podría llegar a decir que cualquier
actividad previa que de alguna forma pudiera tener incidencia en el proceso posterior, pero haya
ocurrido antes de su formalización por la administración, constituiría parte de esta etapa.
La fase inicial corresponde con el momento temporal en que da comienzo la tramitación del
procedimiento por la organización o unidad responsable. Esta cuestión es importante en el
sentido de que se convierte en un hito que permite computar los plazos de tramitación que han
de ser respetados por la unidad gestora del mismo, activándose con ello determinados
mecanismos de seguridad para los ciudadanos, tanto derechos como obligaciones. Por otro
lado, un aspecto que cobra interés organizativamente es el hecho de la iniciación de los
procedimientos administrativos a instancias del ciudadano. En estos casos, la legislación prevé
la posibilidad de solicitar la apertura del procedimiento desde diferentes lugares, incluso en las
dependencias de otras administraciones públicas. Resulta todavía más singular el hecho de que
las tecnologías de información y comunicación facilitan que esa realidad se amplíe, no sólo en
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términos espaciales, sino también temporales, ya que las páginas web están “abiertas” las 24
horas del día.
La etapa de desarrollo o instrucción de un procedimiento agrupa las actuaciones intermedias a
realizar para su correcta terminación por parte de la administración correspondiente. Esas
actividades pueden ser tan variadas como la elaboración de un informe, la revisión de
documentos, la solicitud de información a otra administración o a terceros, la visita a unas
instalaciones, etc. Además de que este período pueda estar tasado en términos legales dentro
de determinados procesos, no cabe duda de que las posibilidades para las administraciones son
amplias en determinados supuestos para llevar a cabo innovaciones en cómo se llevan a cabo
las actividades que forman parte de esta parte de la secuencia.
La etapa final es el momento que coincide con la adopción de la resolución por parte del órgano
o unidad de la administración correspondiente. Todo ello tiene las mismas implicaciones que en
el caso del inicio del procedimiento, sobre todo, en términos de la eficacia de la resolución y los
plazos de impugnación. En otro orden de cosas, resulta de especial interés el hecho de que las
administraciones públicas hayan de prestar atención a acreditar que la resolución se reciba por
el interesado, lo cual implica que requiere la emisión de un certificado. No obstante, también se
puede producir la terminación del proceso por el desistimiento del ciudadano interesado, la
imposibilidad material de seguir adelante con el mismo (por diferentes razones), así como por el
acuerdo entre el interesado y la propia administración.
En puridad, la llegada al último hito determinado por la normativa significaría la terminación del
procedimiento. Sin embargo, la dimensión más dinámica que se pretende ofrecer sobre los
procesos administrativos lleva a considerar dos aspectos. Por un lado, el ciudadano puede
manifestar su disconformidad con el resultado y pedir la revisión del mismo, si bien eso se puede
considerar como otro proceso diferente, a través de los cauces administrativos o jurisdiccionales
correspondientes (de la misma manera que si la propia administración realiza una revisión de
oficio). Por otro lado, determinadas actuaciones posteriores de los ciudadanos o de la propia
administración se podrían considerar dentro de esta categoría. Por ejemplo, aquí habría que
señalar cuándo, más allá de la resolución o resultado concreto, el proceso administrativo induce
impactos a posteriori que no se determinan en ese momento, pero que también se pueden
considerar de alguna forma como parte de un proceso administrativo, si bien formalmente
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limitado en el tiempo, pero que se extiende en el mismo a través de las personas que
interaccionan con las administraciones públicas.
3. ANÁLISIS Y RACIONALIZACIÓN DE PROCEDIMIENTOS
Los procedimientos de las administraciones públicas se pueden entender sometidos a una
mejora continua. Por consiguiente, las administraciones públicas tienden a realizar labores de
análisis y rediseño de sus procesos, de manera que con ello pretenden renovar la actividad
interna que realizan, así como mejorar la capacidad de prestación de servicios a los ciudadanos.
De hecho, las técnicas para llevar a efecto un rediseño y simplificación de procedimientos se han
sofisticado durante los últimos años de una manera muy notable. Aquí se trata de conocer
cuáles son los aspectos clave a tener en cuenta en el análisis de un procedimiento
administrativo, lo que supone el primer paso para lograr una racionalización o simplificación, a
través de una consideración de las posibilidades técnicas disponibles para ello.
3.1. Aspectos clave del análisis procedimental.
De entrada, cuando las administraciones públicas se plantean la necesidad de llevar a cabo una
revisión de sus procesos de trabajo, se percatan de que cuentan con muchos más de los que se
hubieran imaginado. Una administración autonómica suele contar con cientos de ellos, de
manera que es imprescindible una selección de los procesos a analizar, para que sean elegidos
aquellos que ofrezcan un mayor valor añadido para la organización y los ciudadanos: bien
porque reducen el tiempo general para completarlos, bien porque limitan los tiempos vacíos
durante el proceso, bien porque aumentan la calidad del mismo o de todo el sistema
administrativo en su conjunto. Además, sería conveniente que, de alguna forma, los ciudadanos
se involucraran en el análisis de los procesos, de manera que se pudiera conocer su opinión
para determinar las prioridades derivadas de una potencial racionalización (minimizar el tiempo
que ha de dedicar el receptor, reducir los costes económicos asociados, simplificar la
documentación que se precisa adjuntar, etc.). Los aspectos clave a tener en cuenta en el análisis
procedimental son los siguientes.
En primer lugar, un análisis organizativo. Una primera cuestión a tener en consideración
consiste en reflejar gráficamente la estructura de la unidad responsable de la tramitación del
procedimiento, mediante la correspondiente elaboración de un organigrama. Este aspecto
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consiste en el estudio de la estructura del órgano que tramita el procedimiento, pero no de
aquellas otras unidades que desarrollan actividades previas o posteriores al mismo o que
participan en él de algún otro modo (evaluando, emitiendo informes, completando dictámines,
etc.). Junto a lo anterior, en este plano se ha de profundizar en cuestiones relacionadas con las
operaciones o actividades que agrupa un procedimiento administrativo. ¿Qué trabajo se hace?
¿Quién lo hace? ¿Cómo se hace? ¿Cuándo se hace? ¿Por qué se hace? Con estas preguntas
se pretende (1) determinar el propósito u objetivo del procedimiento en general y de (2) las
aportaciones de cada unidad administrativa o profesional que tenga relación, definiendo para ello
las competencias (aptitudes y habilidades) adecuadas para la realización de las mismas.
Además, habrá que determinar (3) los medios con los que se cuenta para realizar las diversas
tareas que componen el procedimiento, (4) la secuencia de las mismas en el tiempo, así como
(5) la intervención de las diversas unidades administrativas implicadas, teniendo en cuenta su
ubicación física.
En segundo lugar, un análisis normativo. La consideración de la normativa que regula el
procedimiento es otro aspecto a tener en cuenta en el análisis. El marco normativo, como su
nombre indica, representa un límite de indudable importancia a la hora de racionalizar un
procedimiento administrativo. En este plano, el análisis normativo ha de orientarse a comprobar
todas las normas que afectan de algún modo al procedimiento y, en segundo lugar, a clasificar la
normativa conforme a algún criterio claro que permita su manejo en fases ulteriores de la
simplificación. Obviamente, el objetivo de esta parte del análisis del procedimiento se vincula al
respeto de la normativa vigente que afecta a un procedimiento y, al mismo tiempo, la exploración
de las potencialidades de innovación jurídica disponibles sin subvertir cuestiones sustantivas,
procedimentales, competenciales o relacionadas con derechos de los ciudadanos. Aquí se
considerarán tanto las normas que regulen directamente el objeto de procedimiento o el
procedimiento mismo, así como las que tengan aplicación de forma supletoria. Además, se
pueden buscar diferentes criterios de clasificación, por ejemplo, en función de su contenido
(normativa sustancial, procedimental, competencial), carácter (normativa general, especial),
rango (normativa de rango legal, reglamentario).
En tercer lugar, un análisis del circuito de tramitación. En este caso, se trata de delimitar de
una manera exhaustiva el procedimiento en su conjunto, para luego descender de manera
consecutiva a la definición con idéntica claridad de las fases en las que se descompone, de los
trámites que integran cada una de dichas fases, así como las actividades y tareas que
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configuran cada uno de los trámites. De una manera todavía más organizada, se podría plantear
un listado con los aspectos que de una manera pormenorizada se han de consignar en este
ámbito del análisis:
a) Secuencia completa y ordenada del procedimiento, identificando claramente todos los
trámites cronológicamente y los agentes participantes en ellos.
b) Participantes en el procedimiento, sean internos o externos, así como los destinatarios
que, si bien se entienden al margen del procedimiento, se incluyen también en el
análisis.
c) Trayectoria del procedimiento, esto es, el recorrido o circuito que el proceso efectúa
entre unidades o puestos de trabajo, etc.
d) Los medios utilizados para la realización de cada trámite.
e) El tiempo transcurrido para la realización de cada trámite.
f) El tiempo transcurrido entre la realización de un trámite y el siguiente. En este sentido,
es muy conveniente distinguir entre el tiempo de proceso (o de trabajo efectivo) y el
tiempo de traslado (o de espera para pasar de un trámite a otro).
En cuarto lugar, un análisis documental. Los procedimientos también quedan reflejados en los
documentos administrativos, que constituyen el soporte en el que se materializa dicha actividad.
Los documentos son todos los escritos, impresos, formularios que utiliza la organización o el
interesado para comunicar sus actos, intereses, peticiones o informaciones. Los documentos de
un procedimiento cuentan con una doble función, por un lado, asegurar la constancia y la
pervivencia de las actuaciones y, por otro lado, servir como medio de comunicación de los actos
entre las propias organizaciones administrativas, así como entre éstas y el ciudadano. En este
caso, el análisis partirá de la obtención de datos sobre los documentos utilizados en el
procedimiento objeto del estudio en la fase anterior del proceso de racionalización, incluyendo
los modelos normalizados que se emplean. En última instancia, los documentos de un
procedimiento se pueden clasificar considerando diferentes características, tales como la/s
actividad/es en las que se integran, autor o responsable de la realización, unidad o puesto de
trabajo destinatario, porcentaje de utilización del documento dentro del procedimiento, existencia
o no de un modelo normalizado, así como sus facilidades para la digitalización. Además,
considerando una perspectiva material, se puede plantear la existencia de diferentes tipos de
documento, según sean:
a) Documentos de decisión. Contienen una declaración de voluntad de un órgano
administrativo sobre materias de su competencia (acuerdos y resoluciones).
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b) Documentos de transmisión. Comunican la existencia de hechos o actos a otras
personas, órganos o entidades (comunicaciones, notificaciones y publicaciones).
c) Documentos de constancia. Contienen una declaración de conocimiento de un órgano
administrativo cuya finalidad es la acreditación de actos, hechos o efectos (actas,
certificados y certificaciones de actos presuntos).
d) Documentos de juicio. Contienen una declaración de juicio de un órgano administrativo,
persona o entidad pública o privada, sobre las cuestiones de hecho o de derecho que
sean objeto de un procedimiento administrativo (informes).
e) Documentos de los ciudadanos. Instrumentos a través de los cuales los ciudadanos se
relacionan con la actividad de la administración (solicitudes, denuncias, alegaciones,
recursos…).
3.2. La simplificación de los procesos administrativos.
La racionalización, reingeniería o simplificación de un procedimiento es el objetivo final que se
pretende alcanzar mediante el análisis de sus aspectos clave. Antes de plantear una propuesta
de simplificación en sí misma, un paso previo consiste en la realización de un diagnóstico que
consiste en la detección e identificación de los problemas, disfunciones y deficiencias que se
producen en la tramitación del procedimiento, así como sus causas, apuntando los ámbitos en
los que se pueden lograr mejoras. En otras palabras, una vez realizado el análisis del
procedimiento (desde un plano organizativo, normativo, circuito de tramitación y documental), se
accede a una fase de contenido no puramente descriptivo, sino que se convierte en valorativo,
en tanto que se han de especificar las consecuencias que se derivan de las actuaciones
anteriores del proceso de racionalización. Los diagnósticos han de evitar una asimilación de los
problemas (retrasos o falta de coordinación) respecto de las causas que los producen
(solapamiento de actividades o inexistencia de medios estables de comunicación entre
unidades). Una vez se ha llegado a ello, el plan de simplificación se centra en la realización de
propuestas que se suelen concretar en un manual de procedimientos, con el que pretende
lograrse la reducción de los tiempos de gestión, la eliminación de documentos innecesarios que
presentar a la administración por parte de los ciudadanos o la limitación de los errores en la
tramitación.
A lo largo de los últimos años se han desarrollado diferentes metodologías para llevar a cabo
diagnósticos y propuestas de racionalización procedimental. En general, la mayoría de ellas se
centran en la secuencia de los procesos o circuito de tramitación, para determinar sus
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principales etapas y cuáles de ellas son críticas y, por tanto, determinan en mayor medida la
duración del procedimiento. Una de las técnicas más conocidas de programación es la conocida
con el acrónimo PERT (Program Evaluation and Review Technique), método que permite
analizar las tareas involucradas en completar un proceso determinado, especialmente, el tiempo
para culminar cada tarea e identificar el tiempo mínimo necesario para llevarlo a cabo en su
totalidad. En última instancia, con la técnica PERT se pretende lograr el “camino crítico”, es
decir, en cualquier procedimiento administrativo existen actividades flexibles, en la medida que,
si se retrasa su inicio o finalización, puede no retrasarse la duración total del proceso en su
conjunto. Por su parte, existen otra serie de actividades rígidas o críticas que, si se retrasa el
inicio o finalización que tienen programada, originan un dilatación en la duración total del
proceso. Por consiguiente, el “camino crítico” agrupa el conjunto de operaciones o actividades
críticas, desde la primera hasta la última, de manera que cuando se desea reducir el tiempo total
del proceso, deben reducirse los tiempos de las operaciones y actividades que configuran el
“camino crítico”. De manera concreta, una metodología de este tipo se implanta de la siguiente
manera:
a) Recogida de información y análisis sobre etapas, tiempos y operaciones.
b) Análisis de las etapas, es decir, el tiempo de cada etapa y el número de operaciones,
para determinar en cada etapa el ratio tiempo-de-etapa/número-de-operaciones.
c) Encadenamiento de las etapas, establecimiento de las relaciones de precedencia y
consecuencia.
d) Cálculo del camino crítico del proceso, calculando las operaciones críticas que
condicionan la duración total del proceso.
e) Concreción de la acción de mejora de las operaciones en aquellas etapas que se
encuentren en el camino crítico y cuyo ratio tiempo-de-etapa/número-de-operaciones
sea mayor, esto es, las etapas con operaciones de larga duración, acelarándolas,
suprimiéndolas o sustituyéndolas.
En última instancia, cabe decir que las administraciones públicas suelen contar con manuales de
procedimientos en los que detallan aquellos más usuales y complejos, con el objeto de darlos a
conocer dentro de la organización, así como mecanismo de formación de los empleados
públicos. Un manual de procedimientos es un instrumento de información en el que se
especifican de una manera detallada todas las operaciones que deben seguirse para la
realización de las funciones de una o varias unidades administrativas en la tramitación compleja
de un procedimiento administrativo. Como mínimo, un manual de procedimientos cuenta con
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cuatro ámbitos: (1) Texto, que expresa por escrito las instrucciones o informaciones que contiene
el procedimiento, es decir, lo describe, enumera las operaciones que lo integran en orden
cronológico, precisa en qué consiste cada operación y quién debe realizarla, cómo debe hacerlo,
cuándo, dónde y para qué. (2) Diagramas de flujo, o representaciones gráficas de las secuencias
y cursos de acción de las operaciones que forman parte de un proceso. (3) Documentos, ya que
los manuales suelen incluir todos los documentos que participan en un procedimiento
administrativo, generalmente, como uno de los anexos del manual. (4) Normativa, de manera
que dentro de un anexo se puedan identificar y caracterizar todas las normas jurídicas
vinculadas al proceso.
4. TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN Y ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
Las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) e Internet se encuentran cada vez
más presentes dentro de las administraciones públicas, así como en la labor concreta que
realizan las personas en su quehacer diario. Las TIC se definen como un conjunto de
herramientas e infraestructuras utilizadas para la recogida, almacenamiento, tratamiento,
difusión y transmisión de datos e información. En el trabajo concreto dentro de la administración
se pueden encontrar diferentes tipos de herramientas que facilitan esos procesos de gestión de
los datos e información y que permiten optimizar su uso para ofrecer mejores servicios a los
ciudadanos, al estar cada vez más integradas con el nuevo canal Internet y la posibilidad de
acceso a través de la web. Para los empleados del sector público, las principales aplicaciones y
usos son los siguientes y, en general, deben observarse de una manera integrada para lograr
mejores resultados derivados de su incorporación en el trabajo administrativo, en general, y los
procedimientos administrativos, en particular.
4.1. Procesadores de texto y aplicaciones para presentaciones.
Inicialmente, los procesadores de texto se crearon como programas para la generación de
documentos e imágenes en papel, de forma que las aplicaciones para la gestión de contenidos
web realizan la misma función en Internet. Inicialmente, los procesadores de texto se utilizaron
para automatizar tareas de generación de documentos que previamente se realizaban
manualmente o gracias a máquinas de escribir. La extensión de los ordenadores personales al
conjunto de los ámbitos de gestión de las organizaciones ha permitido que los procesadores de
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texto (como word, latex, pages, etc.) sean una herramienta imprescindible para el
funcionamiento del sector público. Así mismo, las aplicaciones para presentaciones como
power point o keynote, son herramientas para mostrar texto esquematizado, fácil de comprender,
junto con animaciones, imágenes, fotografías, etc. Este tipo de aplicaciones suele ser muy
llamativo y mucho más práctico a la hora de realizar exposiciones públicas de informes y
proyectos o facilitar el desarrollo de las reuniones de trabajo. Además, la automatización de este
tipo de actividad facilita que la labor de comunicación se pueda estandarizar y con ello lograr una
mayor polivalencia.
4.2. Hojas de cálculo y bases de datos.
Ninguna herramienta es más conocida en las administraciones públicas para el almacenamiento
y análisis de datos que la familia de usos vinculados a las hojas de cálculo. Programas del
estilo de Excel ofrecen al usuario una serie de hojas de cálculo agrupadas como un libro de
información relacionada. Cada hoja de cálculo está compuesta por un conjunto de columnas y
filas. La intersección rectangular de una columna y una fila es una celda. Tres son los tipos de
datos que se pueden incorporar en una celda: texto, números, y fórmulas. Éstas últimas realizan
cálculos derivados de los números o de otras fórmulas relacionadas.
A partir de ellos, este tipo de aplicaciones ofrecen la posibilidad de componer esa información en
gráficos en diferentes formatos (gráficos de barras, tartas, series temporales, etc.). De hecho, las
hojas de cálculo también permiten incorporarse a otros programas para presentar datos y se
utilizan como formato para descargar información pública desde la web (por ejemplo, sobre los
presupuestos o los resultados electorales). Las bases de datos son la materia prima básica de
las administraciones públicas y pueden ir desde un simple listado con direcciones personales de
unas decenas de individuos en un servicio que ofrece autorizaciones para instaladores
eléctricos, hasta una más compleja compilación de datos de miles de potenciales beneficiarios
de una beca de estudios.
4.3. Aplicaciones para análisis estadístico.
Las aplicaciones para el análisis estadístico (APE) se han desarrollado de una manera
extraordinaria en los últimos años como consecuencia del aumento de las capacidades de
cálculo matemático de los ordenadores personales. En general, si el volumen de datos es
elevado se suele utilizar paquetes estadísticos como SPSS, STATA o R que permiten realizar
operaciones estadísticas sofisticadas, tales como los análisis de regresión, factoriales o el
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estudio de series temporales. Además, las APE son mucho más fiables que las hojas de cálculo,
sobre todo, cuando se trata de procesar una elevada cantidad de casos y se manejan decenas
de variables. Este tipo de aplicaciones también permite realizar operaciones elementales de
estadística descriptiva, así como la representación de gráficos habitual en aquéllas.
4.4. Sistemas de información geográfica.
Los sistemas de información geográfica (SIG) se han convertido en una de las aplicaciones
más importantes para la gestión de las administraciones públicas. Los SIG son aplicaciones
capaces de almacenar, editar, analizar y mostrar información geográficamente referenciada. O lo
que es lo mismo, los SIG son herramientas que permiten a los usuarios crear consultas
interactivas, analizar la información espacial, editar datos, mapas y presentar los resultados de
todas estas operaciones de una manera utilizable para la resolución de problemas públicos de
diversa índole. La extensión de los usos de los SIG más allá de las tradicionales cuestiones
catastrales ha llevado a que se conviertan en un instrumento indispensable para muchas
organizaciones a la hora de llevar a cabo determinadas labores de planificación y gestión. En
concreto, esas proyecciones se puede realizar, por ejemplo, acerca de regiones, provincias,
municipios o códigos postales, teniendo en cuenta datos sobre población, desarrollo económico,
número de usuarios de servicios públicos, estadísticas sobre delincuencia, etc.
4.5. Cuadros de mando.
Los cuadros de mando (CM) son aplicaciones que contienen de manera ordenada un sistema
de indicadores que facilitan la toma de decisiones y el control de las operaciones dentro de una
organización. El CM recoge los principales indicadores sobre una política o un servicio público y
los presenta de un modo claro y útil, es decir, es un sistema que informa de la evolución de los
parámetros fundamentales de un proyecto, un proceso, un programa o incluso una política
pública. El aspecto distintivo de este tipo de herramientas es que se fundamenta en una serie de
indicadores previamente delimitados para analizar un ámbito de la actividad de la organización,
si bien se suelen referir a criterios que engloban aquéllos, tales como el horizonte temporal, los
niveles de responsabilidad/delegación o las áreas o departamentos específicos en los que se
aplican.
4.6. Gestión de relaciones con los clientes.
El customer relationship management o la gestión de relaciones con los clientes (GRC) se
apoya en aplicaciones centradas en la mejora del conocimiento que se tiene sobre los clientes-
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ciudadanos a los que una organización dirige sus servicios. A partir de la aparición de las
páginas web, este tipo de aplicaciones se utiliza para acomodar las demandas de los visitantes,
teniendo en cuenta los datos previamente disponibles en la organización acerca de ellos, así
como sus solicitudes presentes y pasadas en este medio (qué páginas se visitan, cuánto tiempo,
qué temas interesan más…), que permiten concretar perfiles de utilización, así como segmentar
potenciales usuarios de una unidad administrativa. La vinculación de los sistemas de GRC con
las bases de datos, lo que se denomina almacén de datos (data warehouse), y su explotación
contextual sistemática, mediante la minería de datos (data mining), comportan un incremento en
la capacidad de uso de todos los recursos de información disponibles en una organización sobre
los ciudadanos, de cara a conocerlos mejor e incrementar su satisfacción a través de la creación
de servicios personalizados. En determinados contextos eso implica el camino hacia una
administración inteligente que puede acometer sus funciones más preparada y con más
oportunidades para el personal.
4.7. La importancia creciente de Internet y la web.
La relevancia de Internet y las redes de comunicaciones dentro de las administraciones
públicas ha crecido de forma exponencial desde mediados de la década de 1990, cuando
aparecieron las primeras páginas web en las administraciones públicas, cuya gestión también se
ha concretado en determinadas herramientas. Las páginas web se generan a través de HTML
(hypertext markup language), a veces de forma complementaria con herramientas como Java,
un lenguaje de programación. Muchas administraciones públicas usan editores de HTML o
aplicaciones para la gestión de contenidos web que, a la manera de los procesadores de
texto, facilitan que los empleados de la organización también se puedan hacer responsables de
la integración y mantenimiento de algunos documentos dentro de las páginas web de su
departamento o agencia. Con ello se permite la aproximación del mantenimiento de los
contenidos a los responsables directos de las tareas, aunque garantizando la consistencia de la
información y evitando problemas de seguridad. No obstante, más allá de las páginas web
informativas, las administraciones públicas están desarrollando contenidos dinámicos más
complejos que requieren de la participación intensa de especialistas en TIC o documentalistas.
Además, las administraciones públicas llevan a cabo más interacciones y transacciones con los
ciudadanos a través de canal telemático que mediante cualquier otro medio de contacto, sea
presencial o telefónico. El canal telemático o Internet representan un nuevo medio de interacción
con la ciudadanía para muchas administraciones públicas, que se ha consolidado a través de las
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páginas web, a las que se puede acceder usando pequeñas piezas de software llamadas
navegadores (explorer, mozilla, safari, etc.), a través de sus direcciones URL de identificación
(por ejemplo, http://www.jccm.es/, para el gobierno y la administración castellano-manchegos).
Pero el canal telemático también cuenta con otras manifestaciones como el envío de mensajes a
móviles (SMS), la conexión con las agendas de los ciudadanos o la utilización de la televisión
digital terrestre (TDT) para ofrecer información o servicios públicos. La necesidad de que los
gestores públicos estén familiarizados con este tipo de herramientas en la esfera de la
organización administrativa resulta cada vez más ineludible y un recurso básico para el
desempeño adecuado de las actividades públicas. Por consiguiente, lo anterior implica una
posibilidad real de digitalizar los procedimientos administrativos de una manera completa y en
cada vez más amplios sectores de la actividad administrativa.