Sudbena vlast - podnositelj zahtjeva ocjene ustavnosti ... · Sudbena vlast - podnositelj zahtjeva...
30
Sudbena vlast - podnositelj zahtjeva ocjene ustavnosti zakona i ocjene ustavnosti i zakonitosti drugih propisa Dr. sc. Mato Arlović, sudac Ustavnog suda Republike Hrvatske Zagreb - Budva, svibanj 2018.
Transcript of Sudbena vlast - podnositelj zahtjeva ocjene ustavnosti ... · Sudbena vlast - podnositelj zahtjeva...
Sudbena vlast - podnositelj zahtjeva ocjene ustavnosti
zakona i ocjene ustavnosti i zakonitosti drugih propisa
Dr. sc. Mato Arlović,
sudac Ustavnog suda Republike Hrvatske
Zagreb - Budva, svibanj 2018.
2
Sadržaj
Sažetak i ključne riječi ..................................................................................................................... 1
1. Uvod ............................................................................................................................................ 3
2. Ustavni okvir zahtjeva ocjene ustavnosti i zakonitosti koji podnose Vrhovni
sud RH i drugi hrvatski sudovi ................................................................................................................... 5
2.1. Specifičnosti zahtjeva koje podnose Vrhovni sud RH i drugi hrvatski
sudovi.......................................................................................................................................... 8
3. O sadržaju zahtjeva koji podnose Vrhovni sud RH i drugi hrvatski sudovi i
postupku po njemu ...................................................................................................................................... 21
4. O praksi Ustavnog suda RH po zahtjevima koji podnose Vrhovni sud RH i
drugi hrvatski sudovi .................................................................................................................................. 23
5. Zaključak ................................................................................................................................. 24
6. Literatura ............................................................................................................................... 27
1
Sažetak i ključne riječi
Jedno od značajnijih pitanja međusobne suradnje u zaštiti ustavnosti i
zakonitosti, te doprinosa u ostvarivanju vladavine prava i ustavne države između
sudbene vlasti i Ustavnog suda Republike Hrvatske, ostvaruje se kroz zahtjev koji
Vrhovni sud RH i drugi sudovi podnose Ustavnom sudu RH kad u postupku koji se
vodi pred njima nastane pitanje ustavnosti i zakonitosti.
Važnost tog pitanja za sudove ogleda se u dva aspekta. Prvo, zahtjevom se
silom norme ustavne snage samim njegovim podnošenjem pokreće postupak pred
Ustavnim sudom RH. Drugo, putem zahtjeva je Ustavni zakon o Ustavnom sudu
Republike Hrvatske sudovima dao (uz ostale subjekte) status privilegiranog
pokretača postupka ocjene ustavnosti zakona odnosno ocjene ustavnosti i
zakonitosti drugih propisa pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske. Međutim,
institut privilegiranog pokretača postupka pred Ustavnim sudom RH, koji je utvrđen
kao pravo (a ja zastupam, stav i dužnost) Vrhovnog suda Republike Hrvatske i drugih
sudova kada se ispune propisani uvjeti i kriteriji, od značaja su i za ispunjenje zadaća
Ustavnog suda Republike Hrvatske koja mu je utvrđena normama ustavne snage.
Prije svega se to odnosi na to da: "Ustavni sud jamči poštivanje i primjenu Ustava
Republike Hrvatske",1 odnosno zaštitnika i čuvara ustava.2 Naime, Ustavni sud s
pravom (a i sam ustavotvorac) očekuje da će po kvaliteti zahtjeva koja se iščitava iz
obrazloženja razloga na kojima sudovi temelje svoja polazišta za pojedina pitanja
neustavnosti zakona odnosno neustavnosti i nezakonitosti drugih propisa koje su
uočili u postupku koje vode, biti značajan doprinos da se što prije iz ustavnopravnog
poretka otklone neustavni zakoni odnosno neustavni i nezakoniti drugi propisi.
Razumljivo, jer reference koje imaju sudovi u pogledu ustavnopravnog znanja i
stručnosti, zasigurno, daleko nadmašuju kapacitiranost znanjem i stručnošću
podnositelja prijedloga za ocjenu ustavnosti zakona odnosno ustavnosti i zakonitosti
drugih propisa. Barem bi tako trebalo biti. S obzirom na Ustavnim zakonom o
Ustavnom sudu Republike Hrvatske propisane slučajeve za koje sudovi mogu
1 Članak 2. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne
novine" broj 49/2002. - pročišćeni tekst).
2 Zadaću ustavnog suda prema ustavu koja se određuje pojmovima "zaštitnika i čuvara
ustava" preuzeo sam od Häberlea P. (vidjeti šire o tome u njegovu radu: "Uloga i utjecaj ustavnih sudova iz komparativne perspektive", u Bačić A. i Bačić P. "Ustavna demokracija i sudovi", Split, 2009., str. 353.
2
podnijeti zahtjev kojim pokreću postupak pred Ustavnim sudom RH radi ocjene
ustavnosti zakona odnosno ustavnosti i zakonitosti drugih propisa, s pravom se
očekuju doprinosi sudbene vlasti i Ustavnog suda RH jačanju vladavine prava,
pravne sigurnosti i zaštite ustavnopravnog poretka.
Ostvarivanje statusa privilegiranog pokretača postupka pred Ustavnim sudom
RH podnošenjem zahtjeva od Vrhovnog suda RH odnosno drugog suda da ispuni
propisane uvjete i kriterije pod kojim se zahtjev može podnijeti i, dakako, da on sam
udovolji onom sadržaju koji mora ispunjavati sukladno odgovarajućim odredbama
Ustavnog zakona o Ustavnom sudu. Oko toga koji pristup primijeniti u tumačenju
uvjeta i kriterija kojima treba udovoljiti zahtjev da bi on s ustavnosudskog aspekta bio
validan podnesak kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom RH, u
ustavnosudskoj praksi bilo je različitih stajališta. O tome koji pristup prihvatiti,
institucionalni ili funkcionalni, bit će riječi u ovom radu.
U radu ću nastojati obraditi pitanja koja su povezana sa sudovima (uključivo i
Vrhovni sud) Republike Hrvatske koja ih određuju kao kvalificirane predlagače
zahtjeva kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske.
Obradit će se i osnovni aspekti pojedinih vrsta zahtjeva koje sudovi u skladu s
Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske mogu podnijeti. Zatim,
njihova osnovna obilježja, te učinci koje mogu imati, ovisno o sadržaju odluke
Ustavnog suda na zaštitu ustavnosti i zakonitosti, vladavinu prava i pravne sigurnosti
te u krajnjoj liniji na zaštitu ustava i na njemu utemeljenog ustavnopravnog poretka.
Pored toga prikazat ću argumente za praksu Ustavnog suda Republike
Hrvatske koju je on primjenjivao polazeći od tzv. institucionalnog pristupa, kao i one
koji su od utjecaja da se prihvati tzv. funkcionalni pristup. Zaključno, u radu ću
ukazati na moguće nedorečenosti u normativnom reguliranju pitanja privilegiranih
pokretača putem zahtjeva kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom
Republike Hrvatske, te što bi u eventualnoj izmjeni i dopuni Ustavnog zakona o
Ustavnom sudu Republike Hrvatske trebao razmotriti i učiniti ustavotvorac da se ti
nedostaci u što većoj mjeri anuliraju.
Ključne riječi: ustavnost i zakonitost, vladavina prava i pravna sigurnost, sud,
Vrhovni sud Republike Hrvatske, zahtjev, Ustavni sud Republike Hrvatske, ocjena
ustavnosti zakona, ocjena ustavnosti i zakonitosti drugih propisa.
3
1. Uvod
Gotovo od samog nastanka i početka djelovanja ustavnih sudova otvorilo se
pitanje poveznica i međuodnosa između sudova i sudske primjene zakona s jedne
strane te nadležnosti ustavnih sudova i ocjene ustavnosti zakona i ocjene ustavnosti i
zakonitosti drugih propisa. Vrlo se brzo u prvoj europskoj zemlji ustavnog sudovanja
(Austriji) pokušala uspostaviti poveznica primjenom instituta incidentalnog nadzora
zakona od ustavnog suda.3 Riječ je o upućivanju pitanja od strane sudova o
ustavnosti zakona i/ili pojedinih njegovih odredbi u ustavnost kojih su oni osnovano
posumnjali prilikom njihove primjene u konkretnom sudskom postupku koji se pred
njima vodio.
Ovaj institut bio je među prvima koji je ozakonjen kao formalnopravni oblik
povezivanja i suradnog djelovanja između sudova i ustavnog suda u zaštiti ustavnosti
i zakonitosti kao bitne pretpostavke realiziranja konstitucionalističkog koncepta, prvo
pravne države, a danas ustavne države vladavine prava i ustava.4
Tijekom vremena većina država u kojima egzistira ustavno sudovanje
prihvatila je i u svoj ustavnopravni poredak ugradila neki oblik institucionalnog
nadzora kojim se koriste sudovi da iniciraju ili što je danas češće pred ustavnim
sudom pokrenu postupak ocjene ustavnosti zakona odnosno ustavnosti i zakonitosti
drugih propisa, ako to pitanje nastane u postupku koji se pred njima vodi.5 Takav
pristup zakonodavca utemeljenog na idejama modernih konstitucionalista omogućuje
da "suci redovnih sudova počinju tretirati zakone - izravnije nego prije - manje kao
sustav svetih naredbi koje izdaje vladar, a više kao sustav pravila koja se moraju
uskladiti s drugim sustavima pravila u skladu s promijenjenim uvjetima."6
Sukladno "promijenjenim uvjetima" koji proizlaze iz koncepta ustavne države
vladavine prava i ustava, hrvatski ustavotvorac je, također, uredio "prodiranje"
sudbene vlasti u prostor ustavnog sudovanja i to normama ustavne snage. Takvim
3 Više o incidentalnom nadzoru kod Garlicki L.; "Ustavni sudovi protiv vrhovnih sudova", u
Bačić A. i Bačić P. "Ustavna demokracija i sudovi", Split, 2009., str. 359.
4 Više o ustavnoj državi vladavine prava vidjeti u knjizi Häberle P. "Ustavna država", Zagreb,
2002.
5 To, dakako, ne isključuje pravo Vrhovnog suda Republike Hrvatske odnosno drugog suda da
kao pravna osoba ili suca da kao bilo koja druga fizička osoba mogu u smislu članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske podnijeti prijedlog za pokretanje postupka radi ocjene suglasnosti zakona s Ustavom i ocjene suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonima.
6 Sweet A.S.; "Politika ustavnog sudovanja u Francuskoj i Europi" u Bačić A. i Bačić P.
"Ustavna demokracija i sudovi", Split, 2009., str. 282.
4
pristupom hrvatski ustavnopravni poredak je uspostavi ustavnopravne osnove za
izravne međuodnose između sudbene vlasti i Ustavnog suda Republike Hrvatske
(dalje u tekstu: USRH). Zbog prirode i tematskog sadržaja ovog rada, u njemu ću se
baviti samo pitanjem pokretanja postupka pred USRH-om radi ocjene ustavnosti
zakona odnosno ustavnosti i zakonitosti drugih propisa na koje Vrhovni sud
Republike Hrvatske (dalje u tekstu: VSRH) ili drugi sud naiđe kao pitanje ustavnosti i
zakonitosti u postupku koji vode.
Ta pitanja uređena su normama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu
Republike Hrvatske (dalje u tekstu: UZoUSRH).7 Ona su osnovna pitanja koja se
obrađuju u ovom radu. No, o tome kasnije. Sada, uvodno nekoliko načelnih pitanja
koja je važno imati u vidu, a koja proizlaze iz takvog pristupa ovoj problematici.
Prvo; nesumnjivo je interes ustavotvorca da ostvari što širi prostor za
međusobnu suradnju i uzajamnu provjeru između sudbene i ustavne vlasti u
ostvarivanju zajedničkog cilja, a to je zaštita ustavnosti i zakonitosti, ostvarivanje
vladavine prava te ravnopravnost i jednakost svih pred zakonom.
Drugo; navedena ustavnopravna regulacija koja pod propisanim uvjetima daje
pravo (i dužnost) VSRH-u i drugim sudovima da podnošenjem zahtjeva pred USRH-
om pokrenu postupak ocjene ustavnosti zakona, odnosno ocjene ustavnosti i
zakonitosti drugog propisa ili pojedinih njihovih odredaba, lako je uočljiva kao pojavni
oblik putem kojeg se sudbena vlast "uključuje u prostor ustavnog sudovanja, barem
putem pokretanja postupka pred Ustavnim sudom. Malo je teže uočiti a možda i
prihvatiti da je u postupku pripreme (kroz sadržaj i njegovo obrazloženje) zahtjeva
sudbena vlast supstancijalno ovlaštena da tumači Ustav Republike Hrvatske".8
Naime, ako VSRH ili drugi sud u postupku vođenom pred tim sudom ima pitanje
ustavnosti i zakonitosti propisa koje treba provoditi (primijeniti), u pripremi zahtjeva
kojim pokreće postupak pred USRH-om taj sud nužno mora provesti postupak
interpretacije ustava i spornog pravnog akta da bi detektirao i utvrdio postoje li razlozi
koji opravdavaju podnošenje zahtjeva radi osporavanja ustavnosti (ako je u pitanju
zakon) odnosno ustavnosti i zakonitosti (kad je u pitanju drugi propis) tog pravnog
7 Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 49/2002. -
pročišćeni tekst).
8 Preciznije bi bilo reći i kod podnošenja zahtjeva. Naime, nema dvojbe da sudbena vlast u
Hrvatskoj mora tumačiti Ustav jer joj je to i pravo i dužnost kad provodi postupak suđenja. To je izrijekom propisao sam Ustav Republike Hrvatske u članku 118. stavku 3. riječima: "Sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih izvora prava."
5
akta. U tom postupku sud primjenjuje slične metode tumačenja ustavnih odredbi,
Ustava kao cjeline, onima koje primjenjuje i USRH, uvijek polazeći od najviših
vrednota ustavnog poretka koje su i temelj za tumačenje Ustava Republike Hrvatske.
Jedino što VSRH kao i bilo koji drugi hrvatski sud ne mogu i ne smiju činiti, to je
odlučiti odnosno donijeti odluku kojom bi ocijenili je li osporeni zakon odnosno drugi
propis u skladu s Ustavom odnosno u skladu s ustavom i zakonom ili nije. O tome je
ovlašten odluku donijeti jedino hrvatski USRH.
Podnešeni zahtjevi VSRH-a i drugih sudova kojima su pokrenuli postupak
pred USRH-om razmatrani su do novijeg vremena u pravilu kao da je riječ o
prijedlozima, a ne o zahtjevima. Takva ustavnopravna pozicija za njih je proizlazila iz
prakse USRH-a izgrađene na temelju stajališta koja je prihvatio primjenjujući tzv.
institucionalni pristup u razmatranju podešenih zahtjeva. U posljednje vrijeme tu je
svoju praksu USRH prešutno promijenio i prihvatio tzv. funkcionalni pristup u
razmatranju zahtjeva. O tim pitanjima bit će riječi u ovom radu.
2. Ustavni okvir zahtjeva ocjene ustavnosti i zakonitosti koji
podnose Vrhovni sud RH i drugi hrvatski sudovi
UZoUSRH propisao je tri ustavnopravna stajališta koji su osnova sudovima da
pred Ustavnim sudom zahtjevom pokreću ocjenu ustavnosti zakona odnosno ocjenu
ustavnosti i zakonitosti drugih propisa.9 Cjelokupnost odredbi UZoUSRH-a kojima se
uređuju subjekti podnošenja zahtjeva za ocjenu ustavnosti zakona odnosno ocjenu
ustavnosti i zakonitosti drugih propisa, zatim sadržaj samog zahtjeva i njegov značaj
za otvaranje postupka, te sama procedura postupanja USRH-a na temelju zahtjeva
mogla bi se nazvati njegovim ustavnopravnim okvirom. Dakako, u taj okvir ulaze sve
odredbe UZoUSRH-a, kako one koje izravno uređuju pitanja zahtjeva koje podnose
VSRH ili drugi hrvatski sudovi, ako pitanje o ustavnosti i zakonitosti nastane u
postupku vođenim pred tim sudovima, tako i one koje se mogu smatrati zajedničkim,
jer se u svom supstancijalnom smislu odnose na sve podnositelje zahtjeva kojima se
pokreće postupak pred USRH-om.
9 Vidjeti pobliže članak 35. stavak 1. alineja 5. u vezi s člankom 37. stavcima 1. i 2.
UZoUSRH-a ("Narodne novine" broj 49/2002. - pročišćeni tekst).
6
Te odredbe sadržane su u slijedećim člancima UZoUSRH-a:
"Članak 35. stavak 1. alineja 5.
Zahtjev kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom mogu podnijeti:
(...)
- Vrhovni sud Republike Hrvatske ili drugi sud, ako pitanje ustavnosti i zakonitosti
nastane u postupku vođenim pred tim sudom.
(...)"
"Članak 37.
(1) Ako sud u postupku utvrdi da zakon koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina
njegova odredba nisu suglasni s Ustavom, zastat će s postupkom i podnijeti Ustavnom sudu
zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom.
(2) Ako sud u postupku utvrdi da drugi propis koji bi trebao primijeniti, odnosno
pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom i zakonom, na konkretan slučaj će
neposredno primijeniti zakon, a Ustavnom sudu će podnijeti zahtjev za ocjenu suglasnosti
spornog propisa, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom i zakonom.
(3) O podnijetim zahtjevima iz stavka 1. i 2. ovoga članka Ustavni sud će izvijestiti
Vrhovni sud Republike Hrvatske."
"Članak 39.
(1) Zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i suglasnosti drugih propisa s
Ustavom i zakonom mora sadržavati oznaku odredbi čija se ustavnost, odnosno zakonitost
osporava, oznaku odredbi Ustava ili zakona za koje se u zahtjevu tvrdi da su povrijeđene,
razloge zbog kojih se tvrdi da osporeni propis nije suglasan s Ustavom, odnosno zakonom,
te potpis i pečat podnositelja zahtjeva.
(2) U zahtjevu podnositelj može navesti i druge činjenice od značenja za ocjenu
stvari, kao i svoje mišljenje o tome treba li osporeni propis ukinuti ili poništiti.
(3) Uz zahtjev za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti drugog
propisa mora se priložiti osporavani akt."
"Članak 41.
Svaki zahtjev, odnosno prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti
zakona s Ustavom i suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom predsjednik Ustavnog
suda uputit će na obradu sucu izvjestitelju.
7
Članak 42.
(1) Na prijedlog suca izvjestitelja Ustavni sud može dostaviti zahtjev, odnosno
prijedlog za pokretanje postupka na odgovor tijelu koje je donijelo osporeni propis.
(2) Ako tijelo iz stavka 1. ovoga članka ne odgovori Ustavnom sudu u roku od 60
dana, Ustavni sud će nastaviti s postupkom."
"Članak 44.
(1) Postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i
zakonom smatra se pokrenutim na dan primitka zahtjeva u Ustavnom sudu, odnosno na dan
predaje zahtjeva pošti preporučeno.
(2) Postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i drugih propisa s Ustavom i
zakonom u povodu prijedloga smatra se pokrenutim na dan donošenja rješenja o pokretanju
postupka.
Članak 45.
Ustavni sud može, do donošenja konačne odluke, privremeno obustaviti izvršenje
pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi zakona ili drugog propisa, čija se
suglasnost s Ustavom, odnosno zakonom ocjenjuje, ako bi njihovim izvršenjem mogle
nastupiti teške i nepopravljive posljedice."
Analizom sadržaja citiranih odredbi sadržanih u člancima UZoUSRH-a može
se zaključiti slijedeće:
a) VSRH ili drugi sud može podnijeti zahtjev kojim se pokreće postupak
pred USRH-om, ako pitanje ustavnosti i zakonitosti nastane u postupku vođenim
pred tim sudom;
b) Podnošenjem zahtjeva ex constitutionem10 - dakle, snagom same
odredbe UZoUSRH-a koja ima snagu ustavne norme pokreće se postupak pred
USRH-om;
c) Podnošenjem zahtjeva u skladu s člankom 35. stavkom 1. alineje 5., te
člankom 37. stavkom 1. UZoUSRH-a pokreće se postupak u vezi s pitanjem
ustavnosti i zakonitosti nastalog pred sudom koji je podnio zahtjev;
d) Podnošenje zahtjeva na osnovi članka 37. stavka 2. pokreće se
postupak u vezi s pitanjem ustavnosti i zakonitosti drugog propisa, uz istovremenu 10
Neki autori koriste pojam ex lege, što meni nije prihvatljivo naprosto zbog činjenice da je to pitanje uređeno aktom, odnosno njegovim normama koji i u formalnom i u materijalnom smislu imaju ustavnu snagu. Zbog toga smatram da je korektnije koristiti pojam ex constitutionem.
8
primjenu i provedbu načela ekscepcije ilegalnosti od strane suda koji podnosi
zahtjev;
e) Odredbe UZoUSRH-a, o sadržaju zahtjeva i prijedloga o ocjeni
ustavnosti zakona odnosno ustavnosti i zakonitosti drugog propisa su gotovo
istovjetne. Međutim one se razlikuju u postupovnim učincima, polazeći od pravne
prirode i namjene zahtjeva odnosno prijedloga utvrđenih UZoUSRH-a.
Svaki od navedenih zaključnih iskaza ima svoje specifičnosti koje proizlaze iz
formalnih i sadržajnih obilježja podnesenih zahtjeva. O njima za svakog od njih
nekoliko riječi u nastavku rada.
2.1. Specifičnosti zahtjeva koje podnose Vrhovni sud RH i drugi
hrvatski sudovi
2.1.1. Prvo pitanje koje se s ustavnopravnog aspekta otvara jest što znači
formulacija "može podnijeti" zahtjev "ako pitanje ustavnosti i zakonitosti nastane u
postupku vođenim pred tim sudom". Smatram da se tu mogućnost za podnošenje
zahtjeva mora interpretirati ne sam u formalnom već i u supstancijalnom smislu
polazeći od načela ustavnosti i zakonitosti11 kako ga propisuje Ustav Republike
Hrvatske, te s njime propisane dužnosti sudova na osnovi kojih pravnih akata moraju
suditi,12 a sve, dakako, u skladu s vladavinom prava kao najvišom vrednotom
ustavnog poretka Republike Hrvatske koja je (uz ostale vrednote)13 temelj za
tumačenje Ustava. Ustav Republike Hrvatske u članku 5. stavku 1. propisuje načelo
ustavnosti i zakonitosti riječima: "U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u
suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom." Uz to Ustav u
istom članku 5. stavku 2. propisuje: "Svatko je dužan držati se Ustava i prava i
poštivati pravni poredak Republike Hrvatske." Formulaciju "svatko" mora se tumačiti
kao želju ustavotvorca da obuhvati svakog pravnog subjekta fizičku i/ili pravnu osobu,
uključivo i najviša tijela sastavnica državne (zakonodavne, izvršne i sudbene) vlasti.
Svi su "dužni držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak". Navedena
formulacija jasno izražava volju ustavotvorca da je u Republici Hrvatskoj Ustav s
jedne strane najviši pravni akt njezinog pravnog poretka, a s druge strane da je on
11
Vidjeti članak 5. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 85/10. - pročišćeni tekst).
12 Ibidem, članak 118. stavak 3.
13 Ibidem, članak 3.
9
istovremeno i najviše pravo u njoj.14 S treće strane ona nedvojbeno operacionalizira
provedbu vrednote vladavine prava ističući dužnost svih da poštuju Ustav i pravo i
pravni poredak Republike Hrvatske. Time je vladavina prava kao jedna od najviših
vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske ustavnom operacionalizacijom u
ovom članku odredila Republiku Hrvatsku u jednom od njezinih bitnih karakternih
obilježja, a to je da je ona ustavna država15 vladavine prava.
U odnosnu na poštovanje i primjenu načela ustavnosti i zakonitosti kojim se
realizira vladavina prava kao jedna od najviših vrednota Ustava Republike Hrvatske,
hrvatski ustavotvorac je sudbenoj vlasti utvrdio konkretne dužnosti kako će ona
doprinositi njezinoj realizaciji. Naime, on je člankom 118. stavkom 3. Ustava propisao
da: "Sudovi sude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora i drugih važećih
izvora prava", dakako u okviru svojih nadležnosti.
Sami sudovi, uključujući i VSRH, polazeći od citirane ustavne odredbe, mogu i
trebaju rješavati ona ustavnopravna pitanja koja su vezana uz ostvarivanje ustavnih
jamstava ljudskih prava i sloboda, a koja se u sudskom sporu koji oni rješavaju
pojave pred njima, No, rješavanje pitanja ustavnosti zakona odnosno pojedinih
njihovih odredbi, te pitanje ustavnosti i zakonitosti drugih propisa ili pojedinih njihovih
odredaba, silom samog Ustava izrijekom dano je u nadležnost USRH-a. Za ta pitanja
UZoUSRH je u članku 35. stavku 1. alineji 5. te članku 37. propisao da VSRH ili drugi
sud mogu podnijeti zahtjev USRH-u za rješavanje pitanja ustavnosti kada ona pred
njima nastanu u postupku koji vode. Iako, ovdje UZoUSRH to propisuje kako
mogućnost, a ne kao imperativ za VSRH ili drugi hrvatski sud, ipak sam skloniji
zaključiti, polazeći od citirane ustavne odredbe o načelu ustavnosti i zakonitosti te od
značaja i smisla ustavne vrednote vladavine prava, da tu mogućnost treba tumačiti
kao obvezu, a ne kao mogućnost o kojoj taj sud odlučuje. U konkretnoj situaciji ta se
mogućnost, po mom mišljenju, iscrpljuje u pravu VSRH-a i/ili drugog suda da ispita
postoje li osnovani razlozi koji upućuju na zaključak da je pitanje ustavnosti i
zakonitosti nastalo u postupku vođenom pred tim sudom. Ako je odgovor potvrdan,
onda je taj sud (VSRH i/ili drugi hrvatski sud) dužan, polazeći od članka 5. u vezi s
člankom 3. Ustava, podnijeti zahtjev kojim će pred USRH-om pokrenuti postupak
14
O ustavu kao najvišem pravnom aktu i najvišem pravu vidjeti npr. kod Sweet A.S. "Ustavi i sudska vlast" u Caramani D. "Komparativna politika", Zagreb, 2013., str. 165.
15 Više o ustavnoj državi vidjeti kod Häberle P. "Ustavna država", Zagreb, 2002.
10
ocjene suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno ocjene suglasnosti drugog propisa s
Ustavom i zakonom.
Drugo, pitanje koje je više zaokupljalo pažnju samog USRH-a nego druge
subjekte jest: koji pristup prihvatiti (institucionalni ili funkcionalni) u tumačenju i
priznanju kvalificiranih pokretača (uključujući VSRH i druge sudove)
ustavnosudskog16 postupka za ocjenu ustavnosti zakona, odnosno ocjenu ustavnosti
i zakonitosti drugih propisa? Polazeći od članka 35. i članka 36. UZoUSRH-a koji
propisuje "krug tijela državne i javne vlasti koja nisu donositelji osporenih akata, a
ovlašteni su Ustavnom sudu podnositi zahtjeve kojima se ex lege pokreću
ustavnosudski postupci za ocjenu ustavnosti pravnih normi ...", s pravom USRH
zaključuje da se ona "smatraju kvalificiranim pokretačima tog postupka. Među njima
je i VSRH ili drugi sud, ako pitanje ustavnosti i zakonitosti nastane u postupku
vođenim pred tim sudom".17
USRH se u svojoj dugogodišnjoj praksi opredijelio za institucionalni pristup,
iako je o ovom pitanju, prije zauzimanja stajališta bilo i drugačijih pojedinačnih
mišljenja, odnosno zagovornika tzv. funkcionalnog pristupa. Svoj institucionalni
pristup USRH je temeljio pozivom na korijene iz članaka 13. i 14. UZoUSRH-a iz
1991. godine te na osnovu njih svojih zauzetih stajališta, uz istovremenu ocjenu da
izmjene i dopune UZoUSRH-a iz 2002. godine (koje su i danas na snazi) u to pitanje
nisu unijele bitne promjene, osim što se proširio krug kvalificiranih pokretača.18 Svoje
stajalište o institucionalnom pristupu USRH je opetovano iskazao u Rješenju broj: U-
I-4175/2013-PP od 27. kolovoza 2013. ("Narodne novine" broj 108/2013.).
Najupečatljiviji dio koji potvrđuje institucionalni pristup i obrazlaže razloge zbog kojih
je on prihvatljiv za USRH glasi:
16
Ovlašteni kvalificirani pokretači ustavnosudskog postupka podnošenjem zahtjeva su sukladno članku 35. UZoUSRH-a: jedna petina zastupnika Hrvatskoga sabora; radno tijelo Hrvatskoga sabora; predsjednik Republike Hrvatske; Vlada Republike Hrvatske za ocjenu suglasnosti propisa s Ustavom i zakonom; Vrhovni sud Republike Hrvatske ili drugi sud, ako pitanje ustavnosti i zakonitosti nastane u postupku vođenim pred tim sudom; Pučki pravobranitelj u postupcima iz članka 92. Ustava Republike Hrvatske. UZoUSRH člankom 36. krug kvalificiranih pokretača proširuje s predstavničkim tijelom jedinice lokalne ili područne (regionalne) samouprave i to kad smatra da zakon kojim se uređuje ustrojstvo, djelokrug ili financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije u skladu s Ustavom. U tim slučajevima predstavničko tijelo jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima pravo podnijeti zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu suglasnosti tog zakona ili pojedinih njegovih odredaba s Ustavom.
17 Točka 9., str. 6. Rješenja Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4175/2013-PP od 27.
kolovoza 2013. ("Narodne novine" broj 108/2013).
18 Ibidem, vidjeti pobliže točku 9.2., str. 7.
11
"9. Člancima 35. i 36. Ustavnog zakona propisan je krug tijela državne i javne
vlasti koja nisu donositelji osporenih akata, a ovlašteni su Ustavnom sudu podnositi zahtjeve
kojima se ex lege pokreću ustavnosudski postupci za ocjenu ustavnosti pravnih normi
(iznimka je zakonodavna grana vlasti: budući da je Hrvatski sabor isključivi donositelj zakona
i stoga ne može biti u položaju osporavatelja njihove ustavnosti, iz reda zakonodavne vlasti u
ulozi osporavatelja pojavljuju se njegova radna tijela i tzv. parlamentarna manjina za koju je
ocjena ustavnosti zakona kao pravno sredstvo izvorno i stvorena). Za razliku od osoba
određenih u članku 38. stavku 1. (v. točku 1. obrazloženja ovog rješenja), tijela državne i
javne vlasti određena u člancima 35. i 36. Ustavnog zakona smatraju se kvalificiranim
pokretačima tog ustavnosudskog postupka. Među njima je i 'Vrhovni sud Republike Hrvatske
ili drugi sud, ako pitanje ustavnosti i zakonitosti nastane u postupku vođenim pred tim
sudom'.
9.1. Ustavni sud u svojoj je dosadašnjoj praksi smatrao da se Ustavni zakon
opredijelio za institucionalni pristup jer priznaje položaj kvalificiranih pokretača
ustavnosudskog postupka za ocjenu ustavnosti pravnih normi samo tijelima državne i javne
vlasti kao takvima (uz iznimku koja se tiče zakonodavne grane vlasti). Naime, promatrajući
članak 35. alineju 5. zajedno s člankom 39. Ustavnog zakona, koji propisuje elemente koje
svaki zahtjev treba sadržavati (osobito onaj o 'potpisu i pečatu podnositelja zahtjeva'),
Ustavni sud protumačio je da se kao kvalificirani pokretači postupka ocjene ustavnosti
pravnih normi pred Ustavnim sudom mogu pojaviti samo tijela koja zastupaju njihovi čelnici,
a ne njihove ustrojstvene jedinice ili fizičke osobe u svojstvu nositelja odgovarajućih funkcija
unutar tih tijela (primjerice, ministri u Vladi Republike Hrvatske).
Ustavni sud i dalje ustraje na tom pravnom stajalištu kad je riječ o predsjedniku
Republike, Vladi Republike Hrvatske, pučkom pravobranitelju i predstavničkim tijelima
jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
9.2. Što se tiče sudbene vlasti, Ustavni sud u dosadašnjoj praksi nije pravio razliku
između sudova i ostalih kvalificiranih pokretača postupka ocjene ustavnosti pravnih normi.
On nikada nije isključio mogućnost da zahtjev potpiše konkretan sudac ili predsjednik
konkretnog sudskog vijeća, ali je smatrao da aktivitet suda, kada se on obraća Ustavnom
sudu u postupku ocjene ustavnosti pravnih normi, jest aktivitet tijela državne vlasti
(institucionalni kriterij) koje pred Ustavnim sudom mora predstavljati predsjednik suda kao
najviše tijelo sudske uprave u sudu, a sam zahtjev mora sadržavati i njegov potpis i pečat
suda. Takvo tumačenje ima svoje korijene u člancima 13. i 14. Ustavnog zakona/91, koji su
propisivali:
'Članak 13.
Zahtjev kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom mogu podnijeti:
12
(...)
- Vrhovni sud Republike Hrvatske, ako pitanje ustavnosti i zakonitosti nastane u
postupku pred sudovima;
(...)
Članak 14.
(1) Ako sud u postupku nađe da zakon koji bi trebalo primijeniti nije suglasan s
Ustavom, zastat će s postupkom i zatražiti da Vrhovni sud Republike Hrvatske podnese
Ustavnom sudu zahtjev za ocjenu ustavnosti zakona.
(2) Ako sud u postupku nađe da drugi propis koji bi trebalo primijeniti nije suglasan s
Ustavom, odnosno da nije suglasan zakonu, taj propis neće primijeniti, o čemu će izvijestiti
Vrhovni sud Republike Hrvatske.'
Iz dosadašnje prakse Ustavnog suda razvidno je da on nije smatrao kako je Ustavni
zakon koji je danas na snazi unio bitne novine u taj institut, osim što je krug kvalificiranih
pokretača postupka ocjene ustavnosti pravnih normi proširio, uz Vrhovni sud, i na sve druge
sudove. I dalje je ostao na stajalištu da u postupku ocjene ustavnosti zakona Ustavni zakon
nije izjednačio suca s tijelima državne i javne vlasti kao kvalificiranim pokretačima tog
postupka. Riječ je o ekskludiranju suca, kao osobnog nositelja sudačke funkcije u sudovima
u smislu članka 118. stavka 1. Ustava, samo iz kategorije kvalificiranih pokretača postupka
za ocjenu ustavnosti pravne norme pred Ustavnim sudom. Time nikada nije bila dovedena u
pitanje ovlast suca da osporava ustavnost zakona i drugih propisa pred Ustavnim sudom na
temelju članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona niti njegova ovlast da u konkretnom sudskom
postupku odlučuje o svim pitanjima koja su inherentna funkciji suđenja."
Zagovarajući funkcionalni pristup njegovi pobornici smatraju da je svako
postupajuće vijeće (uključivo i sudac pojedinac) suda nadležno podnijeti zahtjev
kojim se pokreće postupak pred USRH-om, ako je pitanje ustavnosti i zakonitosti
nastalo u postupku koje se vodi pred njim na tom sudu. Takav stav nije (u cijelosti)
protivan dosadašnjem stajalištu USRH-a o njegovom institucionalnom pristupu, koji
traži da "zahtjev potpiše konkretan sudac ili predsjednik konkretnog vijeća, ali je
smatrao da aktivitet suda, kada se on obraća Ustavnom sudu u postupku ocjene
ustavnosti pravnih normi, jest aktivitet tijela državne vlasti (institucionalni kriterij) koje
pred Ustavnim sudom mora predstavljati predsjednik suda kao najviše tijelo sudske
uprave u sudu, a sam zahtjev mora sadržavati i njegov potpis i pečat suda."19
19
Ibidem, točka 9.2., str. 6.
13
Međutim, za razliku od tog stajališta, ja (i drugi zagovornici funkcionalnog kriterija ) ga
ne podržavam u dijelu da je takav nedostatak u podnesenom zahtjevu eliminirajući
po sam zahtjev. Takvo stajalište bez prevelikog detaljiziranja temeljim na nekoliko
razloga. Prvo; Prema Ustavu Republike Hrvatske u sustavu podjele vlasti, sudbenu
vlast obavljaju sudovi.20 "Sudačka dužnost povjerava se osobno sucima",21 a
"presude se izriču javno, u ime Republike Hrvatske".22 Sam postupak suđenja
donošenja presuda i njihovo izricanje povjereno je sudskim vijećima odnosno sucima
pojedincima u skladu s ustavom i zakonom. Sudsku presudu kao meritorni akt
sudbene vlasti potpisuje predsjednik sudskog vijeća odnosno sudac pojedinac koji su
je donijeli u ime suda pred kojim se sudski postupak vodio. Ona je ovjerena pečatom
suda. Ako sudac pojedinac odnosno predsjednik sudskog vijeća suda pred kojim se
konkretni postupak vodio sve prethodno može i mora učiniti bez uplitanja
predsjednika suda i suda kao institucije, koji bi trebali osnažiti presudu kao akt
sudbene vlasti, postavlja se pitanje zbog čega istu snagu ne bi imao i od njega
potpisani i podneseni zahtjev kojim se pokreće postupak pred USRH-om ako je
pitanje ustavnosti i zakonitosti nastalo u postupku koji se vodi pred njim? Dakako, uz
obvezu poštivanja svih okolnosti i uvjeta koji nalaže konkretna ustavno-pravna
osnova za podnošenje zahtjeva propisana člancima 35. stavak 1. alineja 1. u vezi s
člankom 37. UZoUSRH-a. Uostalom, UZoUSRH od nadležnog suda u funkcionalnom
smislu u pogledu konkretnog sudskog spora u kojem se pojavilo pitanje ustavnosti i
zakonitosti za koje se podnosi zahtjev kojim se pokreće postupak pred USRH-om
ništa drugo ni ne traži. To je po mom mišljenju razvidno i iz odredbe stavka 3. članka
37. UZoUSRH-a koji propisuje obvezu USRH-a da o podnesenim zahtjevima izvijesti
VSRH. Razumljivo, jer se time štiti samostalnost i neovisnost sudbene vlasti. Osim
toga, UZoUSRH propisujući što zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i
suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom mora sadržavati, doduše propisuje
obvezu da on mora biti potpisan i imati pečat podnositelja zahtjeva, ali nigdje ne
propisuje da to mora biti potpis predsjednika suda s pečatom suda. To naprosto po
mom mišljenju može učiniti predsjednik vijeća odnosno sudac pojedinac koji vode
20
Članak 118. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 85/10. - pročišćeni tekst).
21 Ibidem, članak 121. stavak 1.
22 Ibidem, članak 120. stavak 1.
14
konkretni sudski postupak u kojem je pitanje ustavnosti i zakonitosti nastalo.
Zapravo, da budem do kraja jasan, smatram da oni moraju potpisati taj zahtjev, jer je
pitanje ustavnosti i zakonitosti za koje se podnosi zahtjev kojim se pokreće postupak
pred USRH-om nastalo pred njihovim sudom, u predmetu koji oni u ime sudbene
vlasti (tog suda) vode.
Uz njegov potpis i pečat suda ne bi smetao potpis i predsjednika suda. Ali on
nije nužan za ustavnu valjanost podnesenog zahtjeva, osim ako predsjednik suda
nije sam sudjelovao u tom konkretnom postupku u kojem je tijekom vođenja nastalo
pitanje ustavnosti i zakonitosti kao sudac pojedinac ili predsjednik vijeća, odnosno
njegov član.
Takvo stajalište nameće se iz samog sadržaja koje zahtjev mora imati.
Napose onoga dijela koji se odnosi na razloge "zbog kojih se tvrdi da osporeni propis
nije suglasan s Ustavom odnosno zakonom." Te razloge može utvrditi i obrazložiti
samo postupajuće vijeće odnosno sudac pojedinac koji sudjeluje u konkretnom
sudskom postupku koji se vodi pred tim sudom.
Navedeni argumenti koji opravdavaju funkcionalni pristup zahtjevu kojim se
pokreće postupak pred USRH-om radi ocjene ustavnosti zakona odnosno ustavnosti
i zakonitosti drugog propisa, postali su prihvatljivi u novije vrijeme sucima USRH-a,
što je dovelo do prešutne promjene ustavnosudske prakse. Prijelomna odluka kojom
je napuštena praksa USRH-a zasnovana na institucionalnom pristupu učinjena je
Odlukom broj: U-II-2944/2012 od 27. rujna 2016. ("Narodne novine" broj 93/2016.).23
Ta je Odluka donesena na temelju zahtjeva suca pojedinca koji je "donio
prvostupanjsku presudu broj: P-933/2009 od 9. svibnja 2012. u parničnom predmetu
koji se vodio pred Općinskim sudom u Rijeci radi sklapanja ugovora (između tužitelja
i Općine Viškovo) o naknadi zbog umanjene vrijednosti nekretnine. Tom je presudom
odbijen tužbeni zahtjev prema kojem bi ona nadomještala taj ugovor, a pri tome je
neposredno primijenjen zakon umjesto osporenog dijela članka 4. stavka 1. u dijelu
koji glasi: "odnosno sanacije ili rekonstrukcije", Pravilnika. Riječ je o Pravilniku o
mjerilima, postupku i načinu određivanja iznosa naknade vlasnicima nekretnina i
jedinicama lokalne samouprave ("Narodne novine" broj 59/06. i 109/12.).
23
Pisac ovog rada imao je zadovoljstvo biti sudac izvjestitelj u tom ustavnosudskom predmetu.
15
Zapravo, riječ je o podnošenju zahtjeva radi ekscepcije ilegalnosti24 iz članka
37. stavka 2. u vezi se člankom 35. stavkom 1. alineja 5. UZoUSRH-a. U vrijeme
podnošenja zahtjeva bila je riječ o nepravomoćnoj presudi koja je postala
pravomoćna donošenjem presude Županijskog suda u Rijeci broj: Gž-4393/2012-2
od 24. lipnja 2014. kojom je odbijena tužiteljeva žalba i potvrđena prvostupanjska
presuda.
USRH je na temelju podnesenog zahtjeva proveo ustavnosudski postupak u
kojem je utvrdio "da dio članka 4. stavka 1. Pravilnika koji glasi 'odnosno sanacije ili
rekonstrukcije' nije u suglasnosti s člankom 24. stavkom 5. Zakona o otpadu, a ni s
člankom 41. stavkom 5. Zakona o održivom gospodarenju otpadom. Time prethodno
spomenuti dio članka 4. stavka 1. Pravilnika nije u suglasnosti ni s člancima 3. (u
dijelu koji se tiče vladavine prava) i 5. Ustava."25
S obzirom na navedeno USRH je donio navedenu Odluku čija točka I. izreke
glasi: "Ukida se dio članka 4. stavka 1. Pravilnika o mjerilima, postupku i načinu
određivanja iznosa naknade vlasnicima nekretnina i jedinicama lokalne samouprave
('Narodne novine' broj 59/06. i 109/12.) koji glasi 'odnosno sanacije ili
rekonstrukcije'."
(...)26
2.1.2. Prešutnim napuštanjem svojeg stajališta utemeljenog na
institucionalnom pristupu u pogledu podnesenog zahtjeva u ovom slučaju i
prihvaćajući funkcionalni pristup, USRH je otklonio potrebu da u ovakvim predmetima
čini ustavnopravnu postupovnu konstrukciju. Naime, primjenjujući praksu (do ove
Odluke prim. A.M.) koja je polazila od stajališta utvrđenih na temelju institucionalnog
pristupa, USRH je smatrao da zahtjevi koje su podnosili suci pojedinci ili predsjednici
postupajućih vijeća u konkretnom sudskom postupku u kojem je nastalo pitanje
ustavnosti i zakonitosti nisu ispunjavali pretpostavke propisane odredbama članka
35. stavka 1. alineja 5. i članka 37. stavka 2. koje moraju biti ispunjene za
podnošenje zahtjeva za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom.
24
O ekscepciji ilegalnosti više kod Borković I.; "Upravno pravo", Zagreb, 1997. (prvo izdanje), str. 88.
25 Vidjeti točku 8. na str. 5. navedene Odluke Ustavnog suda.
26 Ibidem; točka I. izreke str. 1.
16
No, takve zahtjeve po "staroj" praksi USRH nije odbacivao, već ih je smatrao
prijedlogom za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom. Navedenu
postupovnu konstrukciju USRH činio je pozivom na članak 38. stavak 1. UZoUSRH-
a.27 Time je Prvo; suca pojedinca odnosno sudsko vijeće i njegovog predsjednika koji
su podnosili zahtjeve za pokretanje postupka pred USRH-om (jer je u konkretnom
postupku u kojem oni postupaju nastalo pitanje ustavnosti i zakonitosti) izjednačio
(po mom mišljenju nepotrebno i neopravdano) sa svakom drugom fizičkom ili
pravnom osobom. Drugo; time je anuliran njihov status kvalificiranih pokretača
postupka pred USRH-om. Treće; njihov zahtjev pretvoren je u prijedlog, a postupanje
USRH-a po prijedlogu puno je nepovoljniji po predlagatelja, nego što je to postupanje
po zahtjevu koji je podnio ovlašteni podnositelj. Ilustracije radi to se sagledava iz
slijedećeg: a) samim podnošenjem zahtjeva pokrenut je postupak pred USRH-om
snagom samog UZoUSRH. Dakle, ustavnim automatizmom. Za razliku od zahtjeva
USRH je po podnesenom prijedlogu dužan započeti postupak najkasnije u roku od
godine dana od dana njegova podnošenja.28 Nadalje, kod podnesenog prijedloga o
ocjeni ustavnosti zakona odnosno o ocjeni ustavnosti i zakonitosti drugog propisa,
prvo; USRH odlučuje rješenjem hoće li prihvatiti prijedlog i pokrenuti postupak,29 a
tek ako ga prihvati o njemu meritorno odlučuje itd.
Iz izloženog sasvim je uočljivo da se razlikovanje između zahtjeva i prijedloga
za ocjenu ustavnosti zakona i ocjenu ustavnosti i zakonitosti drugog propisa ne svodi
samo na pitanje o kvalificiranog pokretača postupka ili ne. Daleko su važniji učinci
koji proizlaze iz zahtjeva koji podnosi klasificirani pokretač postupka od onih koji
proizlaze iz prijedloga koje podnosi ovlašteni predlagač.
Smatram da je USRH dobro učinio kada je promijenio svoju praksu. Pored
ostalog i zbog toga što je time ojačao neovisnost i samostalnost sudbene vlasti s
jedne strane, a s druge pozvao kako VSRH tako i druge sudove da podnose zahtjeve
i pokreću postupke pred USRH-om za ocjenu ustavnosti zakona odnosno ustavnosti i
zakonitosti drugih popisa, ako bi ta pitanja nastala u postupku vođenim pred tim
sudom, dakako, u skladu s uvjetima i kriterijima koje propisuje UZoUSRH. Pored
27
Članak 38. stavak 1. UZoUSRH-a ("Narodne novine" broj 49/2002. - pročišćeni tekst) glasi: "Svaka fizička i pravna osoba ima pravo predložiti pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i ocjenu suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom."
28 Ibidem, članak 40. stavak 2. UZoUSRH-a.
29 Ibidem, članak 43. stavak 1. UZoUSRH-a.
17
ostaloga, i zbog toga što je interes zaštite ustavnosti i zakonitosti da kvalificirani
pokretači (napose VSRH i drugi sudovi) zahtjevom pokrenu postupak pred USRH-
om, jer se s pravom može predvidjeti s obzirom na njihove reference da će ti zahtjevi
biti s ustavnopravnog aspekta utemeljeni i dobro obrazloženi.
2.1.3. Zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona, odnosno pojedine njegove
odredbe s Ustavom iz članka 37. stavka 1. (uostalom kao i onaj iz članaka 37. stavka
2.) UZoUSRH-a zaslužuje zbog svoje specifičnosti da se dodatno obradi u nekoliko
rečenica. Prvo; po mom mišljenju, taj zahtjev u svojoj osnovi proizlazi iz same biti
ustavne države i njezinog utemeljenja na vladavini prava kao ustavnoj vrednoti te
načela ustavnosti i zakonitosti koja su glavni instrument ostvarivanja vrednote
vladavine prava, ali i statusa ustava kao najvišeg pravnog akta i najvišeg prava u
hijerarhiji ustavnopravnog sustava ustavne države. Tako svoje mišljenje temeljim
pored inog i na teorijskoj postavci da: "U modernoj ustavnoj državi svaki sudac mora
ustanoviti sadržaj relevantne norme, što traži simultanu primjenu zakonskih, ustavnih
i supranacionalnih odredaba. Dok zakonske odredbe čine najočitiji i korisni temelj za
odluku, obvezujuća snaga uskoro je postala ograničena jer se, u gotovo svakom
predmetu može pojaviti pitanje jesu li te odredbe u skladu s višim pravom ili pak nisu.
Odgovor mora dati upravo sudac redovnog suda, barem kao prvi korak, što znači da
sudac mora pronaći ispravno tumačenje zakonske odredbe i ustavne (ili
supranacionalne) norme. Zapravo, ustav tumači ne samo ustavni sud, to čini i vrhovni
sud, kao što i jedan i drugi tumače ordinarne zakone."30 Navedeno teorijsko stajalište
značajno korespondira s normativnim rješenjima sadržanim u Ustavu Republike
Hrvatske31, UZoUSRH32 i Zakonu o sudovima Republike Hrvatske33. Još točnije, to
teorijsko stajalište utemeljeno je na odredbama navedenih pravnih akata koji se
odnose na uređivanje tog pravnog odnosa.
30
Garlicki L.; "Ustavni sudovi protiv vrhovnih sudova", u Bačić A. i Bačić P. "Ustavna demokracija i sudovi", Split, 2009., str. 362.
31 Vidjeti pobliže posebice članke 3., 5., 118., 119., 120. stavak 1. i 121., te glavu V. Ustavni
sud Republike Hrvatske, Ustava Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 85/2010. - pročišćeni tekst).
32 Vidjeti napose članke 2., 35. stavak 1. alineja 5. i 37. UZoUSRH-a ("Narodne novine" broj
49/2002. - pročišćeni tekst).
33 Vidjeti pobliže članke 3. stavak 1. i 5. Zakona o sudovima Republike Hrvatske ("Narodne
novine" broj 41/2018. - pročišćeni tekst, zadnje dostupno ažuriranje).
18
Temeljem ovakvog ustavnopravnog okvira i teorijskog stajališta, UZoUSRH je
u članku 37. stavku 1. odredio da ako sud u postupku utvrdi da zakon koji bi trebao
primijeniti, odnosno pojedina njegova odredba nisu suglasni s Ustavom, zastat će s
postupkom i podnijeti USRH-u zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona, odnosno
pojedine njegove odredbe s Ustavom. Navedena odredba (ustavne snage34)
UZoUSRH-a, nastala je iz potrebe da se i u ovakvom ustavnom slučaju, još tijekom
sudskog postupka pred sudom otvori mogućnost ocjene ustavnosti zakona s jedne
strane. S druge strane ona je ustavna osnova za ispunjenje Zakonom o sudovima
propisane zadaće (dužnosti) sudova da: "štite Ustavom, međunarodnim ugovorima i
zakonima utvrđeni pravni poredak Republike Hrvatske te osiguravaju jedinstvenu
primjenu prava, ravnopravnost i jednakost svih pred zakonom."35 S treće strane, iako
to nije tema ovog rada, ne smije se zanemariti da je ta odredba UZoUSRH-a direktna
osnova za ostvarivanje suradnje između sudbene vlasti i USRH-a u zaštiti ustavnosti
i zakonitosti, vladavine prava i pravne sigurnosti.
Kad se steknu osnove i uvjeti propisani člankom 37. stavak 1. UZoUSRH-a,
nadležni sud, točnije postupovno vijeće tog suda, ili sudac pojedinac koji sudi u
konkretnom predmetu u kojem je nastalo pitanje ustavnosti zakona odnosno pojedine
njegove odredbe donijet će postupovno rješenje o zastoju u postupku i podnijeti
USRH-u zahtjev kojim se pred njim pokreće postupak ocjene ustavnosti spornog
zakona odnosno pojedine njegove odredbe. Dakako, navedenim postupcima sud će
prethodno volens nolens "provesti stanoviti postupak u kojem će utvrditi da su
mjerodavni propisi, odnosno pojedine njihove odredbe, nesuglasni s Ustavom ...
Provodeći taj postupak, oni se zapravo u tom dijelu ponašaju kao ustavni suci.
Primjenjuju iste ili slične metode interpretacije, s jedne strane pojedinih odredbi
Ustava i njega kao cjeline i utvrđuju je li sporna mjerodavna odredba ili cijeli zakon ...
u suglasnosti, odnosno nije u suglasnosti s Ustavom. Dakako, tada su i oni kao i
Ustavni sud dužni polaziti u tumačenju ustava od najviših vrednota36 ustavnog
poretka Republike Hrvatske"37 jer su one osnova za tumačenje Ustava.
34
Naime, treba imati u vidu da cijeli UZoUSRH kao pravni akt ima ustavnu snagu. Naprosto stoga što se on po sili norme sadržane u članku 132. stavku 2. Ustava Republike Hrvatske "donosi po postupku određenom za promjenu Ustava."
35 Članak 3. stavak 1. Zakona o sudovima Republike Hrvatske.
36 Najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske propisane su člankom 3. Ustava
Republike Hrvatske, koji glasi: "Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje
19
Odluka USRH-a nakon provedenog postupka pokrenutog zahtjevom za ocjenu
ustavnosti zakona i/ili pojedine njegove odredbe općeobvezujuća je za sve. Ona ima
svoje učinke na postupke u konkretnom sudskom sporu koji se vodi pred sudom, a u
kojem je kod primjene zakona nastalo pitanje ustavnosti zakona odnosno pojedine
njegove odredbe. Naime, ako bi USRH utvrdio da je zahtjevom osporeni zakon,
odnosno pojedina njegova odredba, neustavan, to bi nadležnom sudu omogućilo da
u konkretnom postupku odbije njegovu primjenu. S druge strane, ako bi svojom
odlukom USRH utvrdio da zahtjevom osporeni zakon, odnosno njegova pojedina
osporena odredba, nisu nesuglasni s Ustavom, nadležni sud bi taj zakon odnosno
pojedinu njegovu odredbu morao primijeniti u sporu koji se pred njim vodi. Neovisno
o mogućim prigovorima i razlozima za njih da se radi o lošem zakonu. Naime, unutar
ustavnopravnog sustava može egzistirati "loš" zakon (npr. iz nomotehničkih razloga
ili iz razloga njegove nerazumljivosti odnosno nedorečenosti itd.), ali to nužno ne
znači da je on zbog toga neustavan. Prema tome, zastoj u sudskom postupku zbog
kojeg je zahtjevom pokrenut postupak pred USRH-om radi ocjene ustavnosti
zahtjevom osporenog zakona ili njegove pojedine odredbe ne može se prekinuti i
postupak nastaviti sve dok USRH ne donese odluku na temelju podnesenog
zahtjeva. Točnije dok ta odluka USRH-a ne stupi na snagu. Ovdje je prilika primijetiti
da hrvatski ustavotvorac u ovom slučaju nije predvidio i propisao ekscepciju
neustavnosti, iako za to na prvi pogled postoji formalna ustavna osnovanost. Naime,
Ustavom Republike Hrvatske, kako je već rečeno propisano je da "sudovi sude na
temelju Ustava ...",38 što se treba i mora tumačiti da hrvatski ustavotvorac omogućuje
neposrednu primjenu Ustava. Čini mi se da je razlog tome, što kod ekscepcije
neustavnosti, sud kada Ustav neposredno primjenjuje istovremeno zakon odnosno
pojedinu njegovu odredbu za koju misli da je nesuglasna s ustavom eliminira iz
ustavnopravnog poretka, neposredno sam, bez odluke USRH-a. Takvu ovlast
sudbena vlast po samom Ustavu nema, a mišljenja sam da ju ne bi smjela ni imati.
Naprosto stoga što bi sudbenoj vlasti takva ovlast dala nadležnost USRH-a, a što bi
prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava."
37 Arlović M.; "Međuodnos Ustavnog suda Republike Hrvatske i sudbene vlasti u Republici
Hrvatskoj", Zbornik Pravnog fakulteta Split, god. 52. - Broj 2/2015., str. 401.
38 Članak 118. stavak 3, Ustava Republike Hrvatske, o.c.
20
koncepcijski u ustavnom sustavu podjele vlasti i cjelokupnog državnog ustrojstva
Hrvatske kako je uređena Ustavom za sobom povuklo niz pitanja i problema.
2.1.4. Za razliku od neprihvaćanja načela ekscepcije neustavnosti, hrvatski
ustavotvorac prihvatio je institut ekscepcije nezakonitosti. Ekscepcija nezakonitosti
najkraće se može odrediti kao pravo suda da u konkretnom sudskom postupku ne
primjeni neki drugi (podzakonski) propis ili neku od njegovih odredaba, ako ocjeni da
nije u skladu s Ustavom i zakonom, uz obvezu: a) da umjesto spornog drugog
propisa odnosno njegove pojedine odredbe, neposredno primjeni odgovarajući
zakon, odnosno njegovu odredbu na konkretni sudski spor koji se pred njim vodi i b)
da istovremeno podnese zahtjev za ocjenu ustavnosti i zakonitosti spornog drugog
(podzakonskog) propisa, odnosno njegove pojedine odredbe i time pokrene postupak
pred USRH-om. Navedeni koncept koji prihvaća institut ekscepcije nezakonitosti u
hrvatskom ustavnopravnom poretku u cijelosti je koherentan i konzistentan ustavnim
načelima da u Hrvatskoj "sudovi sude na temelju Ustava, zakona ..." te da su u svom
radu kao "sudbena vlast samostalni i neovisni"39, iz čega proizlazi da imaju i pravo i
dužnost da u suđenju primjenjuju zakon.
Ekscepcija nezakonitosti utvrđena je člankom 37. stavkom 2. riječima: "(2) Ako
sud u postupku utvrdi da drugi propis koji bi trebao primijeniti, odnosno pojedina
njegova odredba nisu suglasni s Ustavom i zakonom, na konkretan slučaj će
neposredno primijeniti zakon, a Ustavnom sudu će podnijeti zahtjev za ocjenu
suglasnosti spornog propisa, odnosno pojedine njegove odredbe s Ustavom i
zakonom."40
Institut ekscepcije nezakonitosti otvara put sudbenoj vlasti da se na specifičan
način miješa u ustavno sudovanje, prije svega u propitivanju i obrazlaganju
postojanja odnosno nepostojanja neusklađenosti s Ustavom i zakonom
podzakonskog propisa i/ili pojedine njegove odredbe koji bi sud morao u konkretnom
sudskom sporu primijeniti, kao prvo. Kao drugo, u podnošenju zahtjeva za ocjenu
njihove ustavnosti i zakonitosti kojim se pokreće postupak pred USRH-om, ako je sud
"utvrdio" da drugi propis koji bi morao primijeniti nije suglasan s Ustavom i zakonom.
39
Vidjeti pobliže članak 118. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske, o.c.
40 Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 49/2002. -
pročišćeni tekst).
21
Zapravo se radi u neizravnom miješanju u ustavno sudovanje i to u fazi koja u
formalnom i materijalnom smislu prethodi samom ustavnom sudovanju u meritumu,
odnosno donošenju odluke kojom je USRH utvrdio je li ili nije zahtjevom osporeni
drugi propis odnosno pojedina njegova odredba nesuglasna s Ustavom i zakonom.
Mislim, da s pravom možemo reći da kod zahtjeva kojim sudovi pokreću
postupak pred USRH-om, oni sami obavljaju dio prethodnog postupka koji radi USRH
kod prijedloga za pokretanje postupka. Konkretno, VSRH ili drugi hrvatski sud
obrazlažući u zahtjevu razloge zbog kojih tvrdi da osporeni propis nije u suglasnosti s
Ustavom, odnosno zakonom, utvrđuje njegovu validnost kao akta kojim se pokreće
postupak pred USRH-om. Takav pristup ustavotvorca izraz je povjerenja u sudbenu
vlast s jedne strane, a s druge strane on njime skraćuje postupak pred USRH-om. S
treće strane, zahtjevom pokrenuti ustavnosudski postupak je jasno izražena želja
ustavotvorca da takvi postupci imaju apsolutni prioritet u rješavanju pred USRH-om.
Zaključno bi mogli s pravom reći da sudbena vlast ni u provođenju instituta
ekscepcije nezakonitosti ne provodi meritorni postupak ustavnog sudovanja u smislu
odlučivanja "o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom"41. Razumljivo, jer je
to po sili samog Ustava u isključivoj nadležnosti USRH-a. Sveukupno miješanje
sudbene vlasti u ustavno sudovanje završava kad ekscepcija nezakonitosti s pravom
i dužnošću podnošenja zahtjeva za ocjenu ustavnosti i zakonitosti drugog propisa
odnosno pojedine njegove odredbe, kad se u postupku koji vodi utvrdi da taj drugi
propis koji bi u tom postupku morao primijeniti nije u skladu s Ustavom i zakonom.
3. O sadržaju zahtjeva koji podnose Vrhovni sud RH i drugi
hrvatski sudovi i postupku po njemu
Sam zahtjev, neovisno o tome podnosi li ga VSRH ili neki drugi njezin sud,
kao privilegirani pokretač postupka pred USRH-om, ili je riječ o bilo kojem drugom
privilegiranom pokretaču, je s ustavnog aspekta formalan akt. Razumljivo, radi se o
ustavnopravnom aktu kojim se samim činom njegovog podnošenja pokreće postupak
41
Vidjeti pobliže članak 129. stavak 1. alineja 1. Ustava Republike Hrvatske, o.c., kojim je propisana nadležnost USRH-a.
22
pred USRH-om. Naime, smatra se da je postupak pred USRH-om pokrenut danom
primitka zahtjeva.42
Zbog toga je UZoUSRH svojim člankom 39.43 propisao što zahtjev mora
sadržavati, dakako uz ispunjavanje svih propisanih formalnih i sadržajnih elemenata
koje mora ispunjavati u smislu članka 19.44 svaki podnesak upućen USRH-u. Ako
podnositelj zahtjeva ne otkloni iz njega nedostatke po postupku i pod uvjetima i
kriterijima iz članka 19. UZoUSRH-a odnosno se radi o slučajevima iz članka 32.,45
Ustavni sud će rješenjem odbaciti zahtjev.
Zahtjev kojim je pokrenut postupak pred USRH-om za ocjenu suglasnosti
zakona s Ustavom i suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, predsjednik
USRH-a upućuje na obradu sucu izvjestitelju.46
Na prijedlog suca izvjestitelja USRH može dostaviti zahtjev na odgovor tijelu
koje je donijelo osporeni propis.47
Sudac izvjestitelj će, kad obradi predmet u mjeri da je podesan USRH-u za
donošenje odluke o biti stvari, uputiti nacrt odluke odnosno rješenja predsjedniku
42
Vidjeti pobliže članak 44. stavak 1. UZoUSRH-a, o.c.
43 Članak 39. UZoUSRH, o.c., glasi: "(1) Zahtjev za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom i
suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom mora sadržavati oznaku odredbi čija se ustavnost, odnosno zakonitost osporava, oznaku odredbi Ustava ili zakona za koje se u zahtjevu tvrdi da su povrijeđene, razloge zbog kojih se tvrdi da osporeni propis nije suglasan s Ustavom, odnosno zakonom, te potpis i pečat podnositelja zahtjeva.
(2) U zahtjevu podnositelj može navesti i druge činjenice od značenja za ocjenu stvari, kao i svoje mišljenje o tome treba li osporeni propis ukinuti ili poništiti.
(3) Uz zahtjev za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti drugog propisa mora se priložiti osporavani akt."
44 Članak 19. UZoUSRH, o.c., glasi: "(1) Podnesci upućeni Ustavnom sudu moraju biti
razumljivi i moraju sadržavati sve što je potrebno da bi se po njima moglo postupiti.
(2) Ako je podnesak nerazumljiv ili ne sadrži sve što je potrebno da bi se po njemu moglo postupiti, Ustavni sud će vratiti podnesak podnositelju radi ispravka, odnosno dopune, uz određivanje roka za ponovno podnošenje podneska.
(3) Ako podnesak vezan za rok bude ispravljen, odnosno dopunjen i predan Ustavnom sudu u roku određenom za dopunu ili ispravak, smatrat će se da je podnesen onog dana kad je prvi puta bio podnesen.
(4) Smatrat će se da je podnesak povučen ako ne bude vraćen Ustavnom sudu u određenome roku. Ako bude vraćen bez ispravka, odnosno dopune, odbacit će se."
45 Članak 32. UZoUSRH, o.c., glasi: "Ustavni sud će rješenjem odbaciti zahtjev, prijedlog i
ustavnu tužbu ako nije nadležan za odlučivanje, ako su nepravodobni, i u drugim slučajevima kad ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari."
46 Članak 41. UZoUSRH, o.c.
47 Pobliže vidjeti članak 42. stavak 1. UZoUSRH, o.c.
23
USRH-a u pisanom obliku. Nacrt odluke odnosno rješenja mora sadržavati sve
podatke i elemente kako to propisuje UZoUSRH.48
Kad predsjednik USRH-a primi nacrt odluke ili rješenja, on će ga uputiti na
sjednicu radi donošenja odluke u tom predmetu.49
4. O praksi USRH-a po zahtjevima koji podnose Vrhovni sud
RH i drugi hrvatski sudovi
U svojoj dosadašnjoj praksi USRH postupajući po podnesenim zahtjevima
donosio je odluke kojima prihvaća zahtjev i sukladno tome ukidao sporni propis
odnosno pojedinu njegovu odredbu ili je donosio odbijajuću odluku kojom nije
prihvatio razloge kojim je osporavan zakon odnosno pojedina njegova odredba jer
nije utvrdio njegovu neustavnost. Tako je npr. u slijedećim predmetima prihvatio
zahtjev podnositelja i ukinuo osporene propise ili njihove pojedine odredbe zbog
njihove nesuglasnosti s Ustavom odnosno nesuglasnosti s Ustavom i zakonom, ako
se radi o drugom propisu: U-II-2688/2008 od 21. travnja 2009.; U-II-1665/2005 od 7.
veljače 2007.; U-II-2944/2012; U-II-3856/2005 od 28. lipnja 2006.; U-I-3541/2015 i U-
I-2780/2015 od 4. svibnja 2016. itd. U slijedećim predmetima donio je odluke kojim je
odbio podnesene zahtjeva: U-II-3092/2011 od 30. siječnja 2018., U-II-6383/2014 od
21. studenoga 2017. itd.
USRH je donosio rješenja kojima je odbacivao50 (u pravilu zbog
nenadležnosti) neke od zahtjeva za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom drugih
propisa, odnosno njegovih pojedinih odredaba. Ilustracije radi to su: U-II-508/2012 od
18. rujna 2012.; U-II-4246/2013 od 21. studenoga 2017.; U-II-200/2013 od 21.
studenoga 2017.; U-II-2796/2007 i U-II-5480/2008 od 21. travnja 2009. itd.
48
Vidjeti članak 46. stavak 2. UZoUSRH, o.c.
49 Članak 47. stavak 1. UZoUSRH, o.c.
50 Po ovoj osnovi povećao se broj predmeta USRH-a nakon donošenja i stupanja na snagu
novog Zakona o upravnim sporovima. Donesen je 2010. ("Narodne novine" broj 20/2010.), a stupio je na snagu i samim time počeo se primjenjivati 1. siječnja 2012. Tima Zakonom ocjena zakonitosti svih drugih propisa koji se smatraju općenormativnim aktima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba s javnim ovlastima prenesena je u nadležnost Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske.
24
Zbog razloga propisanih UZoUSRH-om51 USRH je donosio i rješenja kojima je
obustavljao postupak za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom pokrenut zahtjevom.
Tako je postupio npr. u slijedećim predmetima: U-I-156/1997 od 29. ožujka 2000.; U-
I-3467/2003 od 28. rujna 2010.; U-I-2045/2011 od 4. ožujka 2014., te u predmetu U-I-
868/2002 od 28. ožujka 2006.
Međutim, pred USRH-om je u tijeku rješavanje nekoliko novih predmeta na
temelju zahtjeva koje su uputili Visoki upravni sud Republike Hrvatske, odnosno
Upravni sud Republike Hrvatske (dok novim Zakonom o upravnim sporovima nije
postao Visoki upravni sud Republike Hrvatske), zatim Visoki prekršajni sud Republike
Hrvatske, Prekršajni sud u Splitu, Trgovački sud u Splitu, Trgovački sud u Zagrebu,
Županijski sud u Bjelovaru itd.
Svi ti predmeti su u postupku rješavanja pred USRH-om. Vjerujem po praksi
utemeljenoj na funkcionalnom pristupu koju je USRH prihvatio.
5. Zaključak
Rješenje koje je prihvatio hrvatski ustavotvorac o privilegiranim pokretačima
postupka ocjene ustavnosti i zakonitosti, po mom mišljenju, ima svoje duboko
opravdanje i smisao, za sve njih, pa dakle i za VSRH i druge hrvatske sudove koji
čine njezinu sudbenu vlast Republike Hrvatske. Upravo zbog toga on ih je kao
posebne ovlaštene subjekte koji podnošenjem zahtjeva za ocjenu ustavnosti i
zakonitosti pokreću postupak pred USRH-om, izdvojio i normativno uredio u
odredbama posebnih članaka UZoUSRH-a,. Time je njihov status, nadležnost, prava
i dužnosti, uredio i zaštitio normama ustavne snage.
Osim razloga koji proistječu iz želje ustavotvorca da se kroz institut
privilegiranih predlagača stvori ustavnopravni osnova za međusobnu suradnju i
uzajamnu provjeru između njih i u odredbama posebnih članaka USRH-a, što samo
po sebi ima svoj značaj i ustavnu težinu, za sve a onda osobito i za sudbenu vlast
važnije je naglasiti slijedeće.
51
Vidjeti članak 61. UZoUSRH-a, o.c., koji glasi: "Ustavni sud može obustaviti postupak ako podnositelj zahtjeva, odnosno prijedloga odustane, a mora u slučajevima kad prestanu postojati pretpostavke za vođenje postupka."
25
Prvo; razvidno je iz primjera koji se odnosi na sudove da je ustavotvorac imao
namjeru otvoriti ustavnu mogućnost da privilegirani predlagači zahtjeva kojim
pokreću postupak pred USRH-om, istovremeno otvore obligatorno postupanje po tim
i takvim ustavnosudskim predmetima.
Drugo; predmeti kojima je USRH-om pokrenut postupak trebaju (a po mom
sudu i moraju) imati prioritet u rješavanju. Osnovni razlog takvog pristupa sadržan je
u cilju ustavotvorca da se što prije iz ustavnopravnog poretka otklone neustavni
zakoni odnosno neustavni i nezakoniti drugi propisi. Napose, kad pitanje ustavnosti i
nezakonitosti nastane u konkretnom postupku koji se vodi pred VSRH-om ili drugim
sudom Republike Hrvatske.
Treće; tada ti sudovi mogu (a po mom mišljenju i moraju ako se steknu
Ustavom i UZoUSRH-a propisani uvjeti i kriteriji) podnijeti zahtjev za pokretanje
postupaka ocjene ustavnosti i zakonitosti spornog propisa pred Ustavnim sudom.
Ustavotvorac je takvim rješenjem stvorio validnu ustavnu osnovu da sudbena
vlast surađujući s USRH-om (bez zadiranja u njihove utvrđene nadležnosti) dade svoj
obol zaštiti ustavnosti i zakonitosti, vladavine prava i pravne sigurnosti te cjelokupnog
ustavnopravnog poretka.
Dosadašnja praksa sudbene vlasti i USRH-a po ovom ustavnom institutu
pokazala je i neke nedostatke u normativnom uređenju njegovog ustavnog sadržaja.
Prije svega ona su povezana s činjenicom da ovlaštenici podnošenja zahtjeva od
strane VSRH-a i drugih sudova, te postupci po zahtjevima nisu dostatno detaljno
uređeni. Osobno ne smatram to čak ni nužnim. Naime, polazim od pretpostavke da je
sudbena vlast i ustavnosudska vlast kvalificirana da sudskim i ustavnosudskim
aktivizmom, polazeći od najviših vrednota ustavnog poretka Hrvatske i cilja koji se
želi postići, a to je zaštita ustavnosti, zakonitosti, vladavina prava i pravna sigurnost
ustavnog poretka, interpretira, kako je prethodno rečeno, status privilegiranih
predlagača, te značaj i ulogu zahtjeva kojim oni pokreću postupak pred USRH-om.
Međutim, doskorašnja ustavnosudska praksa me je u tome demantirala. Naime,
primjenom tzv. institucionalnog pristupa, USRH je svojim stajalištima, po mom
mišljenju, taj ustavni institut prekomjerno formalizirao.
Napose, zahtijevajući dodatne formalne uvjete koji se moraju ispuniti, a koje
ustavotvorac nije izrijekom propisao da bi zahtjev s ustavnog aspekta bio validan da
se njime pokrene postupak (po automatizmu) pred USRH-om. Ako ti zahtjevi koje je
primjenom institucionalnog pristupa dodatno iskonstruirao sam USRH nisu ispunjeni,
26
zahtjev je tretiran i u praksi je po njemu postupano kao da je riječ o "običnom"
prijedlogu (kojeg svatko može podnijeti) za pokretanje postupka ocjene ustavnosti
zakona odnosno ocjene ustavnosti i zakonitosti drugog propisa. Takva
ustavnosudska praksa anulirala je one učinke koje je ustavotvorac pretpostavljao i
očekivao uvodeći ovaj ustavni institut u ustavno sudovanje. Promjenom
ustavnosudske prakse (primjenom funkcionalnog pristupa) USRH u novije vrijeme
daje doprinos ostvarivanju ciljeva i očekivanja ustavotvorca kojeg je imao
prihvaćajući ovaj institut i ustavno ga normirajući u UZoUSRH-a. Novom svojom
praksom USRH je stvorio ustavnu osnovu da u svom postupanju otkloni i neke
slučajeve koji su u odnosu na privilegirane predlagače bili dovedeni do apsurdnosti.
Naime, bilo je i takvih zahtjeva koje su podnosili privilegirani predlagači (npr. jedna
petna zastupnika Hrvatskog sabora pa i predsjednik Republike Hrvatske) koji su
godinama čekali da budu riješeni. Neki od njih su riješeni obustavom postupka, jer je
ovlašteni podnositelj zahtjeva povukao zahtjev i sl.
No, nova ustavnosudska praksa utemeljena na funkcionalnom pristupu
rezultat je promijenjenih stajališta USRH-a u kojima je on pokazao svoj
ustavnosudski aktivizam, a ne na izrijekom propisanoj normi sadržanoj u UZoUSRH-
u.
Sve izloženo ukazuje da bi bilo potrebno dodatna pitanja u vezi s ovim
institutom pravno normirati u budućoj izmjeni i dopuni UZoUSRH-a. Ona ne bi smjela
ovisiti o mogućoj promjeni i izmjeni zauzetih stajališta USRH-a o njima. Radi se o
preozbiljno i za ustavnopravni poredak iznimno važnom pitanju da vi ono ovisilo o
bilo čijoj interpretaciji.
27
6. Literatura
1. Arlović M.; "Međuodnos Ustavnog suda Republike Hrvatske i sudbene
vlasti u Republici Hrvatskoj", Zbornik radova, Pravni fakultet, Split, broj
2/2015.
2. Bačić A.; "Hrvatska i izazovi konstitucionalizma", Split, 2001.
3. Bačić A. i Bačić P.; "Ustavna demokracija i sudovi", Split, 2009.
4. Borković I.; "Upravno pravo", Zagreb, 1997.
5. Caramani D.; "Komparativna politika", Zagreb, 2013.
6. Crnić J.: "Komentar Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike
Hrvatske", Zagreb, 2002.
7. Garlicki L.; "Ustavni sudovi protiv vrhovnih sudova", u Bačić A. i Bačić
P. "Ustavna demokracija i sudovi", Split, 2009.
8. Häberle P.; "Uloga i utjecaj ustavnih sudova iz komparativne
perspektive", u Bačić A. i Bačić P. "Ustavna demokracija i sudovi", Split,
2009.
9. Häberle P.; "Ustavna država", Zagreb, 2002.
10. Krapac D.; "Ustavni položaj Ustavnog suda Republike Hrvatske",
Informator, br. 6208-6209., od 4. i 7.9.2013.
11. Krbek I.; "Ustavno sudovanje", JAZU, Zagreb, 1962.
12. Omejec J.; "O potrebnim promjenama u strukturi hrvatskog ustavnog
sudovanja" u "Hrvatsko ustavno sudovanje", HAZU, Zagreb, 2009.
13. Smerdel B.; "O ustavima i ljudima", Zagreb, 2012.
14. Smerdel B.; "Ustav Republike Hrvatske", šesto izmijenjeno i dopunjeno
izdanje, Novi informator, Zagreb, 2010.
15. Smerdel B. i Sokol S.; "Ustavno pravo", Zagreb, Informator, 1995.
16. Sweet A.S.; "Politika ustavnog sudovanja u Francuskoj i Europi" u Bačić
A. i Bačić P. "Ustavna demokracija i sudovi", Split, 2009.
17. Sweet A.S.; "Ustavi i sudska vlast" u Caramani D. "Komparativna
politika", Zagreb, 2013.
18. Ustav Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 85/10. - pročišćeni
tekst).
28
19. Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine"
broj 49/02. - pročišćeni tekst).
20. Zakon o sudovima Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 28/13.,
33/15., 82/15. i 82/16. - pročišćeni tekst).
21. Odluke i rješenja Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-
4175/2013-PP od 27. kolovoza 2013., U-I-156/1997 od 29. ožujka
2000.; U-I-3541/2015 i U-I-2780/2015 od 4. svibnja 2016.; U-I-868/2002
od 28. ožujka 2006.; U-I-2045/2011 od 4. ožujka 2014.; U-I-3467/2003
od 28. rujna 2010.; U-II-3856/2005 od 28. lipnja 2006.; U-II-2944/2012
od 27. rujna 2016.; U-II-6383/2014 od 21. studenoga 2017.; U-II-
3092/2011 od 30. siječnja 2018.; U-II-1665/2005 od 7. veljače 2007.
