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Strumenti innovativi nelle politiche dell’acqua:economia e partecipazione nella Water
Framework Directive
Alessandro de CarliIEFE, Università Bocconi, [email protected]
Di cosa parleremo:
• Un nuovo approccio alle politiche del settore idrico
• Le valutazioni economiche a supporto della pianificazione a scala di bacino
• Un nuovo modo di lavorare: i processi partecipativi
Un nuovo approccio alle politiche del settore idrico
Economia e sostenibilità delle risorse idriche• I non-economisti talvolta confondono il ruolo dell’economia
– “Quanto costa” ?
– Razionalità economica vista come tentativo di trasformare l’acqua in un “bene di mercato” o di permettere ad alcuni imprenditori di fare dei “profitti” su un servizio essenziale
• Economisti neoclassici tendono ad sopravvalutare l’efficacia– Definizione dell’ allocazione “ottima” di tutti i beni attraverso il sistema dei prezzi
– Full-cost pricing e contabilizzazione per tutto il valore economico visto come lo strumento necessario e sufficiente per perseguire la sostenibilità
• In un’altra modesta visione, un approccio economico può aiutare il processo di policy:– Valori economici valori che possono essere scambiati con altri valori
– Valutare le “funzioni ambientali”, valori correlati ed eventuali trade-off
– Valutare la possibilità di sostituzione servizi idrici (L e K) al posto di risorse naturali
– Scelta delle priorità allocative e valutazione di eventuali trade-off tra le differenti componenti della sostenibilità
• Comprendere le forse economiche connesse alle domande d’acqua e le possibili reazioni degli utilizzatori nel cambiamento della politica dell’acqua
• Economia vista come una “scienza” utile ma non l’unica per perseguire la sostenibilità:– L’acqua non è non può diventare un bene commerciabile
– Strumenti economici utili ma operano parzialmente ed in maniera imperfetta (come qualsiasi modellazione)
– Efficienza è un’importante componente della sostenibilità ma non l’unica
– Valore economico non è il solo componente del valore totale dell’acqua
Offerta di risorse naturaliSostenibilità - qualità ambientale
Domanda di risorse naturali“meritoria” uso delle risorse come “diritto”“economica” uso delle risorse finalizzato a generare utilità
Servizi ambientali
Servizi pubblici
Filie
re in
dust
riali
Fina
nza,
Tec
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gia,
Attr
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ture
,Con
osce
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Mat
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li, E
nerg
ia ..
.
Regolazione ambientalePianificazioneFlussi finanziari
RegolazioneWTP
Politica dell’innovazionePolitica industrialeStandard tecnici ....
INPUTS
PRODOTTI
Il contesto della politica ambientale
USI PRODUTTIVI
The scope of neoclassical environmental economicsThe scope of ecological economics
3 contesti dell’economia dell’acqua• L’acqua è una risorsa ambientale economia delle risorse
naturali– dalla “environmental economics” neoclassica all’ “ecological economics”– Sostenibilità delle risorse idriche : concetti ed indicatori– Strumenti di politica ambientale e acqua
• Servizio Idrico come servizio di interesse generale economia pubblica– Fallimenti del mercato nella fornitura di servizi idrici: monopolio naturale,
esternalità, bene pubblico, problemi di coordinamento del mercato (es. dimensione e vita economica degli asset.
– Barriere a modelli alternativi di competizione
• L’industria dell’acqua organizzazione industriale– Un’ industria dell’acqua globalizzata vs. un locale (al max regionale)
mercato dell’acqua– Fattori chiave di competitività: affidabilità finanziaria, potenzialità
tecnologica
Approccio integrato o all’“Ecological Economics”
efficienza economica, liberalizzazione e competizione
Servizi idrici sono “servizi di interesse generale” e dei monopoli
naturali
sostenibilità eticaAccessibilità al servizio è un bene
fondamentale
sostenibilità finanziariaInfrastrutture idriche sono dei beni pubblici con una vita economica
molto lunga
efficienza economica nella gestione delle acqueLavoro e capitale come risorse scarse
sostenibilità ambientaleL’acqua è una risorsa ambientale
scarsa
Le differenti dimensioni della sostenibilità applicate alle acque• Ambientale:
– L’acqua è un capitale naturale le cui funzioni ambientali critiche devono essere garantite per il presente e per le generazioni future
• Economica: – L’acqua è una risorsa scarsa avente un valore economico che deve essere allocata in
maniera efficiente– Servizi idrici visti come azioni economiche che usano risorse scarse (L e K) per rendere
accessibile l’acqua agli utilizzatori
• Finanziaria:– Servizi idrici visti come capitale artificiale la cui riproduzione nel tempo deve essere
assicurata– Infrastrutture idriche implicano costi che ogni generazione deve completamente farsene
carico– Water utilities sono delle organizzazioni la cui fattibilità economica deve essere garantita
• Etica:– Acqua e servizi idrici sono “beni essenziali”, a cui tutti devono aver la possibilità di
accedere– Acqua è uan risorsa basilare la cui allocazione tra i settori e le comunità deve essere equa
e democraticamente accettata
Taxes / subsidies
Governance Issues
Ecological constraints
Water Management Infrastructure
Available Environmental Functions
Desired Environmental functions
Stakeholder 3 ...
… Stakeholder n
Stakeholder 2
Stakeholder 1
Environmental and Economic Sustainability Indicators
Stakeholders satisfactionIndicators
Price / cost
Institutional constraints
The conceptual framework for Carrying Capacity
Stakeholders, funzioni ambientali e governance issues
• Funzioni ambientali disponibili risultato di interazioni tra natura e azioni umane
• Stakeholder esprimono una domanda per le FA • Ruolo delle Istituzioni
– Le istituzioni dell’acqua hanno il potere di decidere il bilancio della risorsa, il DMV, ecc.
– Sussidi agli utilizzatori / stakeholder– Individuazione degli usi “meritori”
• Le Governance issue nascono quando FA disponibili non soddisfano tutte le domande degli stakeholder nello stesso momento senza un costo opportunità
Il concetto di carrying capacity nel settore idrico
• Alternative definizioni di carrying capacity: – max pressione antropica che un ecosistema (natural capital) può sopportare senza manifestare
insostenibilità.– Vettori di funzioni ambientali che l’ecosistema può fornire nel lungo periodo
• Un modello circolare per valutare la carrying capacity del capitale “acqua”– L’attuale capitale può sopportare tutte le F.A. desiderate ?– E’ socialmente accettabile che F.A. non soddisfatte siano lasciate insoddisfatte ?– Nuove infrastrutture e nuovi servizi possono risolvere il problema?– Il costo di questi servizi è accettabile per gli utenti ?– Il costo sociale dei servizi idrici accettabile per la società nel suo complesso ?
• Sostenibilità dunque richiede che:– Pressione antropica su CNC non coinvolga il sacrificio di FA inalienabili– Eventuale sostituzione di NC con CA sia fatto con efficienza (beneficio sociale >costo sociale)– Costo finanziario ed esterno dei servizi idrici è correttamente allocato su chi beneficia delle
FA o sulla società nel suo complesso che fa in modo che il sussidio sia trasparente e democraticamente legittimato
– Il costo del servizio idrico sia accessibile per la società
I principi della Direttiva Quadro
Aspetti innovativi della
WFD
Da un obbligo di mezzi
ad un obbligo di risultati
Definizione di un metodo di lavoro
comune
Consultazione del pubblico
Analisi economica
Gestione per distretto
idrografico
Obiettivo di buono stato di tutte le acque europee entro il 2015Obiettivo di non deterioramento dello stato delle acque.
Deroghe possibili ma da giustificare.
Stato dei luoghi, programma di sorveglianza, piano di gestione.Obiettivi, metodi e calendario devono essere identici su scala europea.
Tariffazione dell’acqua rappresentativa dei costi reali, sulla base del principio di “chi inquina paga”.
3 appuntamenti :Calendario d’elaborazione del piano di gestione,Identificazione dei problemi principali,Progetto di piano di gestione.
Zona terrestre e marittima (nazionale o internazionale) composta da :
Uno o più bacini idrografici,Acque costiere associate,Acque sotterranee associate.
Esigenza di una cooperazione transfrontiere se necessarioDesignazione di un’autorità competente per distretto
Da un approccio settoriale ad un
approccio integrato
L’analisi economica come strumenti di supporto alla decisioni
• Individuazione delle funzioni ambientali associate all’uso (o non uso dell’acqua) con attribuzione di un valore– Es. a livello di bacino, identificazione usi agricoli, industriali, turistico-
ricreativi, conservazione della biodiversità• Individuazione di eventuali trade-off
– Riesce la risorsa disponibile a soddisfare tutti i fabbisogni individuati sopra?
• Si => nonc’è scarsità• No => abbiamo bisogno di decidere quali usi favorire
• Individuazione delle componenti di capitale naturale insostituibili => Carrying capacity
• Individuazione di margini di contrattazione tra diversi stakeholders
Economia e la Water Framework Directive• Analisi economica degli usi dell’acqua
– Valutazione dei valori economici associati alle funzioni ambientali
– Valutazione delle forze economiche connesse alle domande d’acqua
• “Bilancio economico” degli usi dell’acqua volto alla comprensione– Benefici associati all’uso di risorsa idrica scarsa e i costi impliciti sopportati da chi non può usarla
– Costo delle infrastrutture e modalità di finanziamento
• Applicazione (tendenziale) del principio di “full-cost recovery” volto a – Rendere responsabili gli utenti sui reali costi
– Assicurare agli operatori del servizio idrico sostentamento economico
– Utilizzare i prezzi come strumento di politica ambientale
• Analisi costi – benefici delle politiche idriche– Costi-efficacia delle azioni volte al raggiungimento degli obiettivi minimi di qualità
– Costi- benefici per l’identificazione di azioni aggiuntive volte al raggiungimento di ulteriori obiettivi (beneficio = valore economico della funzione ambientale aggiuntiva)
– Valutazione della affordability dei prezzi per gli utenti
– Valutazione della fattibilità di azioni nel caso di corpi idrici altamente compromessi (Lambro Seveso Olona)
Caratterizzazione economica usi dell’acqua
Trend futuri
Valutazione recupero dei costi attuale
Identificazione gap/criticità
Misure di base sufficienti a raggiungere
gli obiettivi
Misure supplementari per raggiungere
gli obiettivi
Stima dei costi delle misure Identificazione pressioni che generano il gap
Analisi economica a supporto:•Identificazione dei HMWB•Giustificazione a nuove modifiche morfologiche, sovrasfruttamento, ecc.
Identificazione delle misure potenziali
Analisi costi - efficacia
Valutazione del costo totale delle misure
I costi sono sproporzionati ?
Analisi costi - efficacia
Verifica dei tempi di allocazione dei costi => deroga sui tempi
Ridefinizione del programma delle misure con dergohe
Stima dei costi totali delle misure
I costi delle misure sono proporzionati
Valutazione delle implicazioni finanziarie dei programmi di misure
SI NO
Passi della valutazione economica nella WFD
Caratterizzazione economica usi dell’acqua
Trend futuri
Valutazione recupero dei costi attuale
Identificazione gap/criticità
Misure di base sufficienti a raggiungere
gli obiettivi
Misure supplementari per raggiungere
gli obiettivi
Stima dei costi delle misure Identificazione pressioni che generano il gap
Analisi economica a supporto:•Identificazione dei HMWB•Giustificazione a nuove modifiche morfologiche, sovrasfruttamento, ecc.
Identificazione delle misure potenziali
Analisi costi - efficacia
Valutazione del costo totale delle misure
I costi sono sproporzionati ?
Analisi costi - efficacia
Verifica dei tempi di allocazione dei costi => deroga sui tempi
Ridefinizione del programma delle misure con dergohe
Stima dei costi totali delle misure
I costi delle misure sono proporzionati
Valutazione delle implicazioni finanziarie dei programmi di misure
SI NO
Passi della valutazione economica nella WFD
La caratterizzazione degli usi dell’acqua
Obiettivo: fornire una fotografia dell’importanza che l’acqua svolge nei diversi settori dell’economia
Strumenti: la contabilità ambientale
Water Accounts: introduzione
• Dal 1996 numerosi modelli-pilota sull’utilizzo degli strumenti di CA per la caratterizzazione dell’uso dell’acqua
• Nel 2002 Eurostat ha effettuato uno studio comparativo sulle diverse esperienze
• Schema più usato: NAMEA• L’approccio “ a scala di bacino” introduce una
nuova aggregazione territoriale
Approccio svedese: il ciclo idrologico antropizzato
Settori economici
Urban run-off
Acque sotterranee Acque superficiali
Acque superficiali
Depurazione
Famiglie
Capt./distribuzione
Tabella Prelievi
Tabella Usi
Tabella Generazione
reflui
Tabella Scarico
reflui
TabellaDati monetari
Tabella Dati monetari
Agricoltura
Mercato
Non mercato / autoapprovv.
Con
ti ec
onom
ici
Wat
er
Supp
ly
Wat
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ses
Gen
erat
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n
Cos
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l se
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io
Cos
ti de
l se
rviz
io
NAMEA
EPEA
Approccio ibrido
Can
oniRUMEA
Market produced = Water services
Economic sectors
Non Market produced = Self - supply
Use of water Table
industriaAgricoltura e zootecnico NACE 01
Urban run-off
16.000187
2300
29Perdite o non fatturato
1470267300-600
1470
0,4
Altri usi
2000
Acque sotterraneePrelievo: 5.300
Acque superficialiPrelievo: 25.100
8.000
Acque superficiali
Depurazione
NACE 90.001
Estrazione e industrie manifatturiere
NACE 10-39
Elettricità gas ecc.
NACE 40
Altri usi industriali
NACE 02, 42-99
Capt./distribuzioneNACE 41
CivileNACE 70 + ??
AdB Po
Fonti
ISTAT
Elab. IEFE
75
Water Accounts: situazione italiana• Sistema di Indagine sulle Acque (ISTAT, 2004):
– aggiornamento dei censimenti sull’approvvigionamento idrico, fognature e impianti di depurazione
– importante novità: informazioni aggregate , oltre a livello di regione e provincia, anche per ATO e bacino idrografico.
• Il Programma Statistico Nazionale 2004-2006 prevede, oltre al SIA, altre iniziative per la caratterizzazione dello stato delle acque
• Nell’ambito dei “Conti ambientali integrati con i conti economici” è prevista la Costruzione dei conti dell’acqua
• Come IEFE abbiamo provato a “popolare” il caso del bacino del Po
Limiti della caratterizzazioneNon permette di prendere decisioni di policy quali:
– Allocazione della risorsa in situazioni di scarsità;– Decisione se investire o meno in una data
infrastruttura; es. adduzione d’acqua su lunghe distanze;
– Investimenti volti a migliorare la qualità dell’acqua– Politiche di mitigazione dei rischi di inondazione
E’ necessario stimare il VALORE dell’acqua per le diverse funzioni ambientali
Fondamenti microeconomici della valutazione delle risorse ambientali
• Utilitarismo: ha valore solo ciò che provoca utilità agli individui e i diversi tipi di valore possono essere misurati
• Il valore delle risorse ambientali dipende dalla scarsitàrelativa e dalle preferenze dei consumatori
• La valutazione economica delle risorse naturali consiste nella monetizzazione della variazione del benessere degli individui provocata dalla variazione della quantitàdisponibile di un certo bene
• Graficamente la WTP complessiva relativa ad una risorsa ambientale è pari all’area sottesa dalla curva di domanda.
• La variazione di benessere conseguente una variazione della quantità disponibile è pari a
∆WTP = WTP(Q0) – WTP(Q1)
L’oggetto dell’analisi
• Il valore economico dell’acqua– Valore d’uso:
• diretto (irrigazione, generazione elettrica, SII)• indiretto (ricreativo)• Valore d’opzione (es. valore di non artificializzare un fiume e lasciare
aperta l’opzione di farlo nel futuro)
– Valori di non uso• Valore d’esistenza (es. conservazione di un ecosistema fluviale di
particolare importanza culturale e simbolica)• Valore ereditario (desiderio di tutela per le generazioni future)
• Il valore economico non è tutto il valore dell’acqua
Classificazione delle metodologie di stima
• Metodologie che si fondano sulla stima della curva di domanda (quindi sulla WTP) e si suddivide a sua volta in (market approach):– Preferenze espresse (dirette)– Preferenze rivelate (indirette)
• Metodologie di stima che non si basano sulla curva di domanda (non market approach):– Costi di rimpiazzo– Metodo delle spese preventive– Costi di clean up
Caratterizzazione economica usi dell’acqua
Trend futuri
Valutazione recupero dei costi attuale
Identificazione gap/criticità
Misure di base sufficienti a raggiungere
gli obiettivi
Misure supplementari per raggiungere
gli obiettivi
Stima dei costi delle misure Identificazione pressioni che generano il gap
Analisi economica a supporto:•Identificazione dei HMWB•Giustificazione a nuove modifiche morfologiche, sovrasfruttamento, ecc.
Identificazione delle misure potenziali
Analisi costi - efficacia
Valutazione del costo totale delle misure
I costi sono sproporzionati ?
Analisi costi - efficacia
Verifica dei tempi di allocazione dei costi => deroga sui tempi
Ridefinizione del programma delle misure con dergohe
Stima dei costi totali delle misure
I costi delle misure sono proporzionati
Valutazione delle implicazioni finanziarie dei programmi di misure
SI NO
Passi della valutazione economica nella WFD
I “servizi idrici” e i loro costi nella WFD
• Concetto più ampio rispetto al nostro “Servizio Idrico Integrato”
• Scarsità e Costo• Costi dei servizi idrici:
– Costi industriali– Costi ambientali– Costi della risorsa
• Principio del “recupero totale dei costi”
La scarsità e l’acqua
• Esistono due forme di scarsità:scarsità relativa della risorsa naturale, in riferimento ai diversi usi definizione delle funzioni ambientali prioritarie e allocazione delle risorse disponibili;
scarsità degli input produttivi (L,K) per la fornitura della risorsa stessa confrontare il costo sostenuto per produrre i servizi con i benefici connessi.
Dalla scarsità al costo dell’acqua• Costo ambientale/della risorsa dell’uso della
risorsa, derivante dal cambiamento della disponibilità della risorsa, dal punto di vista quantitativo e qualitativo (es. diminuzione produzione energia elettrica).
• Costi industriali ossia il costo del lavoro e del capitale necessario a porre in essere le infrastrutture e a gestire i servizi idrici,indispensabili per rendere utilizzabile l’acqua nel posto e momento desiderati.
Il costo economico totale
Costo pieno = valore economico
O&M
Costi del capitale
Costi di scarsità (della risorsa)
Costi ambientali (esternalità)
Bilancio economico, costi industriali dei servizi idrici e FCR
• Metodologia
– Valutazione dei costi basata sul costo marginale di lungo periodo
• Costi operativi basati sui bilanci degli operatori o su formule di benchmarking(Metodo Normalizzato Tariffario)
• Valore di ricostruzione di tutte le infrastrutture
• Deprezzamento in funzione della reale vita economica degli assets
• Differenti ipotesi della remunerazione del capitale
– Indicatori:
• “sustainability gap”: differenza tra l’attuale tariffa e la tariffa di FCR
• “Affordability del servizio”: costo totale pro-capite (o familiare) come % sul reddito annuo
• Costi aggiuntivi generati da nuove infrastrutture
Costo finanziario delle azioni infrastrutturali
Per i nuovi investimenti 7% (pari al tasso definito dal MetodoNormalizzato).
Per gli asset esistenti, 2%, pari a un tasso medio d’interesse sui titoli del debito pubblico
Costo opportunità del capitale, inteso come rendimento della migliore alternativa diinvestimento. È il rendimento atteso dagliinvestitori
-remunerazione del capitaleinvestito
La stima avviene sulla base del valoredelle infrastrutture esistenti, valutate a costi di rinnovo.
Spesa necessaria al mantenimento della funzionalità delle infrastrutture idriche
-deprezzamento
Dato che i costi per nuoviinvestimenti sono distribuiti su piùanni, si fa riferimento al costo annuo
Esborso monetario per nuovi investimenti-nuovi investimenti
Costi del capitale:
Dati di bilancio o MetodoNormalizzato
Costi necessari alla gestione ordinaria del servizio
Operativi e manutenzioneordinaria
Metodo di calcoloDefinizioneTipologia di costo
Fonte: WATECO (2002) e nostre elaborazioni
Caso di studio: Milano
Rk
Dk
COp
Costo totale dell’esistente
Rk
Dk
COpCosto totale dell’intervento del Commissario Straordinario
Rk
Dk
COp
Costo di ogni eventuale azione da aggiungere per raggiungere gli obiettivi di qualità
Costo totale da coprire attraverso le entrate tariffarie.
Valore di ricostruzione a nuovo del SII prima e dopo l’intervento (Fonte: Elaborazione IEFE)
2.205Totale post Commissariamento245Depuratori
1.960Totale pre Commissariamento1200Fognatura760Acquedotto
Valore ricostruzione a nuovoMilioni di €
Scenari e relative ipotesi (Fonte: Elaborazione IEFE)
•Tasso d’interesse pari al 7%•Vita utile delle infrastrutture accorciato rispetto a quanto riportato in letteratura•Riduzione dei costi operativi del 5%
Mercato
•Tasso d’interesse pari al 4,5%•Vita utile delle infrastrutture pari a quanto riportato in letteraturaMedio
•Tasso d’interesse pari al 2%•Vita utile delle infrastrutture maggiore rispetto a quanto riportato in letteratura
Finanza pubblica
IpotesiScenario
-
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
1,20
1,40
1,60
Finanza Pubblica Medio Mercato
€/m
c
Post-commissarioPre-commissario
Tariffa media
attuale 0,48 €/mc
Sustainable gap
Confronto di costi medi con la tariffa attuale
Sostenibilità sociale della bolletta
4,7%3,4%2,1%1,6%Incidenza reddito basso (6.000 €/anno)
1,1%0,8%0,5%0,4%Incidenza reddito medio (25.000 €/anno)
28020512996Bolletta SII (euro/anno)
1,401,030,640,48Costo medio (euro/m3)
MercatoMedioFinanza Pubblica
ScenariAttuale
I costi ambientali e della risorsa: non ancora una definizione condivisa e chiara
• WATECO (2002): “the costs of damage that water uses impose on the environment and ecosystems and those who use the environment”, mentre per costi della risorsa si fa riferimento ai “costs of foregone opportunities which other uses suffer due to the depletion of the resource beyond its natural rate of recharge or recovery”
• i costi della risorsa fanno riferimento a tutte le situazioni in cui la risorsa non èallocata in maniera efficiente tra tutti i possibili usi. I costi della risorsa emergono qualora esistano degli usi alternativi che generano un benessere sociale superiore a quello dato dall’uso attuale.
• i costi ambientali, questi sono definiti come i danni arrecati all’ambiente (acquatico) e/o ai suoi utilizzatori, in conseguenza dell’utilizzo della stessa risorsa da parte di un uso concorrente.
• ambiguità => problema di double counting
Come misurare i costi di scarsità ed esterni in pratica
• Operativamente, i costi della risorsa sono calcolati come differenza tra i benefici netti derivanti dall’uso presente e futuro della risorsa e benefici netti derivanti dall’utilizzo della risorsa in usi alternativi
• I costi esterni sono valutati attraverso una procedura in tre fasi:– Valutazione impatto ambientale– Valutazione economica del danno ambientale– Valutazione finanziaria del grado di internalizzazione
dei costi esterni attraverso tariffe o meccanismi di finanziamento esistenti
Azioni alternative di policy e costi relativi
• Azioni infrastrutturali– Migliorare il sistema di depurazione– Riduzione delle perdite nel sistema di distribuzione domestica dell’acqua– Migliorare la rete per l’irrigazione– Riuso dei reflui civili in agricoltura– Riciclo degli effluenti trattati nell’industria
• Azioni non strutturali– Aumentare il DMV– Ridurre i prelievi autorizzati dai fiumi– Introdurre tecnologie “pulite” nell’industria– Implementare “buone pratiche” in agricultura e negli allevamenti– Rilocalizzare attività “inquinanti”
• Costi connessi– Azioni infrastrutturali: ∆ costi finanziari (+ eventuali costi esterni)– Azioni non strutturali: perdita di reddito per attività colpite dall’azione
Metodi alternativi per il finanziamento dei servizi idrici
ENDOGENI
ESOGENI
• dagli utenti del servizio su base individuale (costo marginale) su base collettiva effettuando delle compensazioni entro la comunità degli utenti di una stessa rete, in
funzione dei criteri di tariffazione adottati a diversi livelli territoriali, attraverso contributi finanziati con tasse di scopo (ear-
marking budgets)• dalla collettività attraverso
schemi di sussidiazione incrociata: a carico degli utenti di altri servizi gestiti dal medesimo ente; a carico di altri utilizzatori dell’acqua che usano le stesse reti
• la tassazione generale: sussidi diretti (contributi agli investimenti, ripiano dei deficit di gestione) sussidi indiretti (es. prestiti agevolati; utilizzo a prezzo ridotto di servizi e
infrastrutture)• scaricato come costo esterno:
in modo diffuso (esternalità intra-generazionali) scaricato sulle generazioni successive (esternalità inter-generazionali)
Conclusioni
• I prezzi dell’acqua possono essere utili ma non sempre e non ovunque
• Water pricing può essere usato come uno strumento di policy, non come veicolo per trasformare l’acqua in un prodotto di mercato
• I principali oppositori del water pricing possono essere ricercati nell’industria delle costruzioni e nelle agenzie di proprietà statale
• FCR è una necessità perché non c’è molto denaro pubblico da spendere
• Sussidi incrociati che rimangono interni al settore dell’acqua possono non solo benefici ma anche efficienti
Caratterizzazione economica usi dell’acqua
Trend futuri
Valutazione recupero dei costi attuale
Identificazione gap/criticità
Misure di base sufficienti a raggiungere
gli obiettivi
Misure supplementari per raggiungere
gli obiettivi
Stima dei costi delle misure Identificazione pressioni che generano il gap
Analisi economica a supporto:•Identificazione dei HMWB•Giustificazione a nuove modifiche morfologiche, sovrasfruttamento, ecc.
Identificazione delle misure potenziali
Analisi costi - efficacia
Valutazione del costo totale delle misure
I costi sono sproporzionati ?
Analisi costi - efficacia
Verifica dei tempi di allocazione dei costi => deroga sui tempi
Ridefinizione del programma delle misure con dergohe
Stima dei costi totali delle misure
I costi delle misure sono proporzionati
Valutazione delle implicazioni finanziarie dei programmi di misure
SI NO
Passi della valutazione economica nella WFD
Q0Q1
Costo dell’acqua per l’utilizzatore i
Domanda di acqua per l’utilizzatore i
B
A
FDC
E
O
Quantità domandata
€
Costo di una misura = beneficio netto perso
Utilizzo della curva di domanda per stimare il valore di una funzione ambientale e il costo della sua mancata soddisfazione
(criticità attuale o prospettica)
A’A
€/m3
Acqua disponibile in periodo normale
D1
Acqua disponibile in periodo secco Disponibilità critica
A’’A’’’
D2
G G’
B B’
Q*
P*
A
€/m3
A’’’
G G’’’
Q*
P*
D1 D2
Q’’
P’’
R’’
Q’
P’
R’
BB’’’
H H’’’
Metodi alternativi per individuare le criticità
• Non sempre è possibile ricostruire la curva di domanda.• Costruzione di indicatori non monetari basati su una
caratterizzazione dei livelli di soddisfazione degli stakeholders
Asta fluviale, bacino-indice di gradimento Usi ricreativi
ATO-Accesso alla risorsa-Qualità e quantità della risorsa-Sicurezza della risorsa – vulnerabilità-Prezzo medio
Usi civili
Locale -Quantità dell’acquaUsi idroelettrici
Locale-Accesso alla risorsa-Qualità e quantità della risorsa-Sicurezza della risorsa – vulnerabilità
Usi industriali
Locale-Accesso alla risorsa-Qualità e quantità della risorsa-Sicurezza della risorsa – vulnerabilità
Usi agricoli
Scala di riferimentoIndicatori di soddisfazioneStakeholder
Fonte:Elaborazioni IEFE su Del Furia, Nardini, 2001.
Influenza delle varie componenti del sistema idrico sulle criticità individuate
++++Le aree naturali lungo l’asta del Po e dei suoi affluenti
++++Copertura finanziaria dei servizi e costi sproporzionati a livello territoriale e sociale
++++La sicurezza degli approvvigionamenti idropotabili
+++++Mancato raggiungimento degli obiettivi di qualità nei corpi idrici
Contesto istituzionale
Capitale artificiale
Capitale naturale
Criticità
Dimensioni
Comprensione delle “regole del gioco” esplicite ed implicite
• Comprendere i ruoli istituzionali• Individuare i potenziali “vincoli”
• Mappare gli stakeholder• Comprendere le funzioni ambientali
richieste e i valori che attribuiscono
Ripartizione delle competenze secondo i paesi
Pianificazione
Esecuzione
Polizia dell’acqua
Approvigionamento - Risanamento
Legislazione
StatoOrganismi di bacini
Stato Organismi di bacini Comunità Autonome
Organismi di bacini
Comuni
StatoComunità Autonome (*)
Regione Autorità di bacinoProvinciaAATO
RegioneAATOProvincia
Agenzie Regionali per l’Ambiente (ARPA)
ComuniGestore unico del servizio idrico integrato
Stato Regioni
Comitato di bacino
Servizi decentralizzati dello StatoAgenzia dell’acquaCommissione locale dell’acqua
Servizi decentralizzati dello Stato
Comuni
Stato
(*) in alcuni casi
Caratterizzazione economica usi dell’acqua
Trend futuri
Valutazione recupero dei costi attuale
Identificazione gap/criticità
Misure di base sufficienti a raggiungere
gli obiettivi
Misure supplementari per raggiungere
gli obiettivi
Stima dei costi delle misure Identificazione pressioni che generano il gap
Analisi economica a supporto:•Identificazione dei HMWB•Giustificazione a nuove modifiche morfologiche, sovrasfruttamento, ecc.
Identificazione delle misure potenziali
Analisi costi - efficacia
Valutazione del costo totale delle misure
I costi sono sproporzionati ?
Analisi costi - efficacia
Verifica dei tempi di allocazione dei costi => deroga sui tempi
Ridefinizione del programma delle misure con dergohe
Stima dei costi totali delle misure
I costi delle misure sono proporzionati
Valutazione delle implicazioni finanziarie dei programmi di misure
SI NO
Passi della valutazione economica nella WFD
Misure per la riduzione dei nutrienti sversati in corpo idrico
€
AgricolturaDiffusaE. Riduzione scarico di nutrienti e pesticidi attraverso aree tampone ripariali
€AgricolturaDiffusaD. Riduzione scarico
fosfati in acque superficiali
€
AgricolturaDiffusaC. Riduzione scarico nitrati in acque superficiali e sotterranee (Applicazione buone pratiche agricole)
€IndustriaPuntualeB. Riduzione scarico
sostanze con filtrazione a membrane
€€CivilePuntualeA. Miglioramento del
livello di depurazione
Utilizzatori
Associazioni, organizzazioni indipendenti
Enti localiRegioniStatoEU
Attori coinvolti nell’implementazione (giallo)Attori che sopportano il costo (€)
Fonte della pressione
Tipologia pressioneMisura
Confronto tra misure per la riduzione dei nutrienti
120 – 245-dipende dalle caratteristiche locali
a) breve termineb) medio termine
Riduzione del surplus di P mediante lavorazione appropriata dei suoli coltivati
-2,60 – 3,85dipende dalle caratteristiche locali
a)Breve termineb)breve terminec)medio termine
Riduzione del surplus di N e preparazione di un piano di rotazione delle colture
335-1650Breve periodoBreve periodoFiltrazione a membrana
20-35Precipitazione simultanea P
-45
Breve/medio periodoBreve periodo
Nitri-denitri
Incremento livello depurazione
PNEfficaciaImplementazione
Rapporto costo efficacia(euro/kg eliminato)Tempistica delle misure
Misura
Caratterizzazione economica usi dell’acqua
Trend futuri
Valutazione recupero dei costi attuale
Identificazione gap/criticità
Misure di base sufficienti a raggiungere
gli obiettivi
Misure supplementari per raggiungere
gli obiettivi
Stima dei costi delle misure Identificazione pressioni che generano il gap
Analisi economica a supporto:•Identificazione dei HMWB•Giustificazione a nuove modifiche morfologiche, sovrasfruttamento, ecc.
Identificazione delle misure potenziali
Analisi costi - efficacia
Valutazione del costo totale delle misure
I costi sono sproporzionati ?
Analisi costi - efficacia
Verifica dei tempi di allocazione dei costi => deroga sui tempi
Ridefinizione del programma delle misure con dergohe
Stima dei costi totali delle misure
I costi delle misure sono proporzionati
Valutazione delle implicazioni finanziarie dei programmi di misure
SI NO
Passi della valutazione economica nella WFD
I costi sproporzionati• Deroghe temporali agli obiettivi di qualità in presenza
di:– i costi superino i benefici. Questa è una condizione necessaria,
ma non sufficiente alla designazione dei corpi idrici altamente modificati o dei costi eccessivi;
– il margine con cui i costi superano i benefici deve essere apprezzabile;
– coloro che sono chiamati ad implementare le misure non siano in grado di sopportarne i relativi costi. Deve mancare, in altreparole, l’abilità a pagare.
La valutazione di sproporzionalità dei costi si articola nelle seguenti fasi:
1. Descrizione qualitativa degli impatti delle misure di policy
2. Valutazione dei costi delle misure, suddivisi per settore di attività su cui devono ricadere tali costi;
3. Indicazione dei costi che vanno a ricadere sul singolo soggetto economico (ente pubblico o impresa agricola/industriali) allo scopo di valutare la fattibilitàfinanziaria dell’investimento. In particolare, questi costi vanno messi in relazione ai profitti aziendali, per comprenderne la reale disproporzionalità;
4. Sarà infine necessaria un’analisi sulla distribuzione dei costi tra i diversi soggetti coinvolti, sulla base dei vigenti modelli di copertura del costo; eventualmente si possono immaginare innovazioni istituzionali che permettano di ripartire il costo in qualche altro modo che risulti in una distribuzione piùequa del carico o eviti di incidere eccessivamente sui soggetti più deboli.
Acqua e strumenti di politica ambientale
• Strumenti di comando e controllo => impongono divieti e obblighi controllabili e sanzionabili, il regolatore condiziona direttamente i comportamenti economici degli attori, obbligandoli ad obbedire a standard stabiliti dalla legge
• Strumenti economici => stessi obiettivi del C&C, ma attraverso calcolo economico razionale, giungendo alla scelta ottimale dal p.to di vista ambientale.
• Strumenti volontari => basati sulla cooperazione e sull’impegno reciproco degli attori. la politica ambientale della nuova generazione non è più orientata a reprimere singoli comportamenti dannosi, ma a modificare in modo radicale il sistema di produzione e di consumo
Gli strumenti in breve …
Strumenti di comando e controllo
– standard di emissione (es. Ita): approccio orientato allo scarico– standard di immissione (es. UK): approccio orientato alla
qualità del recettore• strumenti preventivi:
– codici di buona pratica agricola– precauzioni da utilizzare nell’impiego di certe sostanze– istituzione di zone di rispetto intorno ai pozzi
• obbligo di acquisto di servizi pubblici invece di autoapprovvigionamento– es. acquedotto industriale di Treviso– obbligo per gli utilizzatori domestici ad allacciarsi alla
fognatura pubblica e a rispettarne i regolamenti
Strumenti economici di politica ambientale• Con il Quinto Programma di Azione Ambientale
(1992) l’EU esorta all’uso di strumenti economici, a fianco di quelli C&C, nel perseguimento di uno sviluppo sostenibile.
• Nel campo delle risorse idriche:– Tariffe– Canoni di prelievo– Tasse sugli scarichi– Tasse sui reflui– Sussidi– Multe
Gli strumenti delle politiche ambientali della nuova generazione - 1
• La certificazione ambientale– Certificazione di prodotto (es. ecolabel)– Certificazione di processo o di impresa (EMAS)
• L’informazione ambientale– Bilanci ambientali e contabilità ambientale– Reporting ambientale
• La finanza ambientale ed etica– Crescente diffusione sul mercato di strumenti finanziari che
premiano l’impegno in campo ambientale e sociale
Gli strumenti delle politiche ambientali della nuova generazione - 2
• La pianificazione negoziata– Agenda 21 Locale– I contratti di fiume– Mediazione dei conflitti attraverso metodologie win-win
• La responsabilità dei produttori– Responsabilizzazione del produttore: le imprese private sono
sollecitate a farsi carico di un certo problema ambientale con l’attribuzione di obiettivi quantitativi o qualitativi:
• Il caso degli imballaggi• Il caso dei beni di consumo durevoli• Le energie rinnovabili e i “certificati verdi”
La partecipazione nella WFD
L’Art. 14 cita”…informazione, consultazione e partecipazione dell’opinione pubblica”;
Attenzione: Stakeholders e public participationhanno diverse modalità di implementazione
Quando? Tipici atteggiamenti delle PA
• Il più tardi possibile => Conseguenze:– Difficoltà a tornare indietro: più la progettazione è
andata avanti, meno si può correggere– Trappola “psicologica” dei costi affondati: la
progettazione costa molto– Difficoltà ad andare avanti: dopo la progettazione,
come attuare?– Rischio di mettere gli interlocutori di fronte a una
specifica soluzione: Si protesta contro quel parcheggio, trascurando però il problema del traffico che sta a monte
– Non destare il can che dorme– La sindrome DAD - Decisione, Annuncio, Difesa
Quando?
Partecipazione a diversi livelli
INFORMATIONadeguata informazione rispetto a
problematiche e/o a proposte di Piano.
CONSULTATIONConsultazione diretta degli stakeolder
coinvolti, tenendo conto delle loro proposte.
INVOLVEMENTassicurare un diretto coinvolgimento degli
attori sin dalla fase iniziale, favorendo l’interazione con i processi di piano
Con chi• Solo con istituzioni pubbliche
– Configurazione più semplice, già prevista dalla legge: conferenza di servizi, accordo di programma
– Un esempio: Contratti di fiume lombardi
• Anche i gruppi organizzati– Diverse metodologie per individuare gli SH– Attenzione ai comitati spontanei di cittadini
• Anche i cittadini non organizzati– Tali forme di partecipazione adatte a contesti territoriali
ristetti (frazione, quartiere, piccolo paese)
Come – Approcci, metodi, tecniche• Tre famiglie di tecniche:
– Per l’ascolto • per capire come i problemi sono percepiti dagli stakeholder
e dai cittadini• Da impiegare in fase preliminare, per avviare un processo
inclusivo– Per l’interazione costruttiva
• Per aiutare i partecipanti a interloquire tra di loro e a proporre conclusioni interessanti
– Per la risoluzione dei conflitti• Aiutano ad affrontare situazioni controverse
CASI DI STUDIO
Il progetto Harmonicop
Obiettivomigliorare la conoscenza scientifica dei processi di
apprendimento collettivo (Social Learning) e di partecipazione pubblica volti a supportare l’implementazione
della WFD
Tutta la documentazione è disponibile sul sito: www.harmonicop.info
• Analisi ex-post basata su documentazione pubblica e interviste con gli stakeholders
• I due processi hanno in comune:– Territorio (il bacino del Bacchiglione fa parte del bacino
scolante della laguna) – Contesto normativo regionale– Piano d’Ambito– Stesso facilitatore
• Periodo d’analisi:– Bacchiglione: aprile 02-novembre 03– Laguna: novembre 03-novembre 04
Adriatic Sea
I processi del fiume Bacchiglione e della Laguna di Venezia
Evoluzione del processo di apprendimento collettivo: il caso Bacchiglione
• Causa scatenante: opposizione al “Tubone”=> sindrome nimby
• Nato come processo tra “istituzioni locali”• Evoluzione da “problema locale” a “visione di
bacino”– Da individuazione di soluzioni tecnologiche alternative
locali a soluzioni d’intervento a scala di bacino– Allargamento degli stakeholder coinvolti
• Nessuna strutturazione “istituzionale”
Evoluzione del processo di apprendimento collettivo: il caso Laguna
• Non è individuabile una causa scatenante, il processo “esplicito” è dovuto ad un apprendimento collettivo
• Strutturato come un’Agenda 21 Locale (AAcqua 21)– output: piano d’azione + comitato consultivo degli
utenti• Attività di formazione “ex ante” dei funzionari
Ato Bacchiglione vs. Ato Laguna
NoAgricoltori e industriali
SiPartecipazione dei principali stakeholders
Tutti i meeting in posti diversiSempre lo stesso Luogo d’incontro
2 CD-RomPiano di Azione LocaleOutput fisici
Meeting dei gruppi tecnici e 3 Workshop con stakeholder
invitati
Processo di Agenda 21con 4 gruppi di lavoro tematici, aperti al pubblico
Approccio alla partecipazione
NoSi (seminari su PP)
Formazione nella pubblica amministrazione
Dopo il processoPrima del processoRedazione del Piano d’Ambito
NoSiEsperienze precedenti di partecipazione nelle politiche locali
BacchiglioneLaguna
Alcune riflessioni• Il caso Bacchiglione: successo o insuccesso ?
– successo:• perché ha permesso un passaggio “da problema locale a
visione di bacino”• perché ha modificato in parte il “modo di lavorare”• Si sta creando un network
– Insuccesso:• Poca trasparenza alla fine del processo (pubblicazione del
Piano) • Uso di strumenti I&C fallimentare: ostacoli “culturali” e
tecnologici• Il PP della Laguna ha imparato dal PP Bacchiglione e quindi evitato
delle “trappole”
Contratto di fiume Olona-Bozzente-Lura
• Introduzione di un contesto normativo sulla “Programmazione negoziata regionale” (l.r. 02/03)
• “Contratto di fiume” individuato nella nuova disciplina dei servizi locali di interesse economico come processo di sviluppo del parternariato funzionale all’avvio della riqualificazione fluviale
• Ruolo strategico delle attività di “accompagnamento” tecnico del processo negoziale
• Attualmente accordo solo tra PA, successivamente verrà aperto a soggetti privati del mondo economico-produttivo
• Nodo centrale da affrontare nel contratto di fiume: costruire una relazione positiva tra un momento strategico-progettuale di tipo volontario e un momento regolativo e attuativo basato su strumentazione istituzionale e di settore esistente
Bibliografia per approfondimenti• Economia e sostenibilità dell’acqua
– Panella, 2002, Economia e politiche dell’ambiente, Ed. Carocci– de Carli, Massarutto, Paccagnan, 2003, La valutazione economica delle
politiche idriche: dall’efficienza alla sostenibilità, EFEA, 1-2/2003– Articoli del Global Water Partnership (Rogers et al.)
• Valutazioni economiche degli usi dell’acqua– Piani di tutela delle Acque di Emilia Romagna e Lombardia (consultabili sui
siti delle regioni in questione)• Esperienze di processi negoziali nella pianificazione idrica
– www.harmonicop.info