St.meld. nr. 18 (2007-2008) · Offentlige etater kan bestille flere eksemplarer fra:...

Offentlige etater kan bestille flere eksemplarer fra:Departementenes servicesenterPost og distribusjonE-post: [email protected]: 22 24 27 86

Abonnement, løssalg og pris fåes ved henvendelse til:Akademika ASAvdeling for offentlige publikasjonerPostboks 84 Blindern0314 OSLOE-post: [email protected]: 22 18 81 00Telefaks: 22 18 81 01Grønt nummer: 800 80 960

Publikasjonen finnes på internett:www.regjeringen.no

Omslagsillustrasjon: Morten Malvin MyhrvoldTrykk: 07 Gruppen AS - 04/2008

St.meld. nr. 18(2007–2008)

Arbeidsinnvandring

St.meld

. nr. 1

8 (2

00

7–2

00

8)

Arbeidsinnvandring

241 379Trykksak

MILJØMERKET omslag1.indd 1 09.04.2008 14:41:00

Innhold

Del I Hovedinnhold . . . . . . . . . . . . . . . . 9 3.11 Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . 64

1 Hovedinnhold i meldingen . . . . . 11 4 Rekruttering fra utlandet . . . . . . 65 1.1 Regjeringens utgangspunkt . . . . . . 11 4.1 Virksomhetenes rekrutterings1.2 Arbeidsinnvandring . . . . . . . . . . . . . 12 praksis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 1.3 Forutsetninger for en politikk for 4.1.1 Virksomhetenes behov for

arbeidsinnvandring . . . . . . . . . . . . . 15 arbeidskraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 1.4 Muligheter for å rekruttere 4.1.2 Virksomhetenes bruk av

arbeidskraft fra utlandet . . . . . . . . . 16 arbeidskraft fra utlandet . . . . . . . . . 65 1.5 Muligheter og utfordringer som 4.1.3 Ulike motiver for rekruttering fra

følger av arbeidsinnvandring. . . . . . 17 utlandet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 1.6 Mål og strategi for arbeids 4.1.4 Tilknytningsformer . . . . . . . . . . . . . 67

innvandringspolitikken . . . . . . . . . . 20 4.1.5 Rekrutteringskanaler . . . . . . . . . . . . 68 1.7 Regjeringens forslag . . . . . . . . . . . . 22 4.2 Vikarbyråers og bemannings

selskapers rolle. . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Del II Beskrivende del . . . . . . . . . . . . . . 25 4.2.1 Norske vikarbyråer og

bemanningsselskaper . . . . . . . . . . . 70 2 Arbeidskraftutfordringene. . . . . . 27 4.2.2 Utenlandske vikarbyråer og 2.1 Høy aktivitet i norsk økonomi. . . . . 27 bemanningsselskaper . . . . . . . . . . . 70 2.2 Arbeidsmarkedsutfordringene 4.3 Myndighetenes system og

framover . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 erfaringer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 2.2.1 Utviklingen framover er preget av 4.3.1 Arbeids- og velferdsetatens

demografiske utfordringer . . . . . . . 28 ordinære arbeidsformidling . . . . . . 71 2.2.2 Framtidige sysselsettingsbehov 4.3.2 EURES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

og -utfordringer i helse- og 4.3.3 Nordisk og annet regionalt omsorgssektoren . . . . . . . . . . . . . . . 37 samarbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

2.3 Internasjonale perspektiver . . . . . . . 38 4.3.4 Erfaringer fra Aetats helse2.3.1 Demografisk utvikling i et globalt rekrutteringsprosjekt . . . . . . . . . . . . 72

perspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 4.3.5 Forskerrekruttering . . . . . . . . . . . . . 72 2.3.2 Demografisk utvikling i EU. . . . . . . 39 4.4 Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . 73 2.3.3 Framtidige internasjonale

migrasjonsstrømmer . . . . . . . . . . . . 40 5 Regelverk for tillatelser 2.4 Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . 40 til arbeid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

5.1 Hovedlinjer i utviklingen av den 3 Omfang og utvikling . . . . . . . . . . . 42 regulerte arbeidsinnvandringen . . . 74 3.1 Historisk overblikk. . . . . . . . . . . . . . 42 5.1.1 Regulering av innvandring . . . . . . . 74 3.2 Arbeidsinnvandrernes plass i det 5.1.2 Utlendingsloven av 1988 –

samlede migrasjonsbildet . . . . . . . . 44 regulert og behovsstyrt 3.3 Arbeidsinnvandrere, bosatte og på arbeidsinnvandring . . . . . . . . . . . . . 74

korttidsopphold. . . . . . . . . . . . . . . . . 46 5.1.3 Samfunns- og politikkutvikling 3.4 Arbeidsinnvandrernes etter 1991. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

opprinnelsesland. . . . . . . . . . . . . . . . 48 5.1.4 Regelverks- og praksisendringer 3.5 Arbeidsinnvandrernes kjønn og for tredjelandsborgere . . . . . . . . . . . 75

alder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 5.1.5 Forslag til ny utlendingslov i 2007 . 76 3.6 Varigheten av oppholdet . . . . . . . . . 54 5.2 Internasjonale forpliktelser . . . . . . . 77 3.7 Fordeling på næring og region . . . . 56 5.2.1 Norden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 3.8 Yrkesdeltakelse og arbeidsledighet 57 5.2.2 EØS/EFTA-området . . . . . . . . . . . . 77 3.9 Lønn, inntekt og arbeidsvilkår . . . . 61 5.3 Utlendingsregelverket – 3.10 Velferdsordninger . . . . . . . . . . . . . . 62 tredjelandsborgere . . . . . . . . . . . . . . 78

5.3.1 Generelle prinsipper og vilkår for 7.3.2 Arbeidstilsynets og Petroleumsutforming av regelverket . . . . . . . . . 78 tilsynets erfaringer . . . . . . . . . . . . . . 103

5.3.2 Ulike grupper arbeidsinnvandrere . 80 7.3.3 Status for handlingsplanen mot 5.3.3 Arbeidstillatelser . . . . . . . . . . . . . . . . 81 sosial dumping . . . . . . . . . . . . . . . . . 1045.3.4 Spesielle arbeidstillatelser . . . . . . . . 82 7.4 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . 1065.3.5 Oppholdstillatelser . . . . . . . . . . . . . . 835.3.6 Varig opphold – bosettingstillatelse 83 8 Rettigheter og plikter 5.4 Retten til opphold for EØS/EFTA- i velferdsstaten . . . . . . . . . . . . . . . . 107

borgere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 8.1 Integrering og deltakelse på 5.4.1 Prinsipper. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 arbeidsmarkedet . . . . . . . . . . . . . . . . 1075.4.2 Tillatelser til opphold . . . . . . . . . . . . 84 8.2 Arbeidsinnvandrere og ytelser fra 5.4.3 Tillatelser til opphold for folketrygden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

familiemedlemmer . . . . . . . . . . . . . . 85 8.3 Barnehage og skole . . . . . . . . . . . . . 1115.4.4 Varig opphold – fortsatt opphold . . . 85 8.4 Norsk statsborgerskap . . . . . . . . . . . 1125.4.5 Direktiv 2004/38/EF om fri 8.5 Arbeidsinnvandrernes

bevegelighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 skattemessige stilling . . . . . . . . . . . . 1135.5 Regelverket for godkjenning av 8.6 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

yrkeskvalifikasjoner og høyereutdanning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 9 Aktuelle utviklingstrekk og

5.5.1 Godkjenning av yrkes- reformer i andre land . . . . . . . . . . 115kvalifikasjoner for regulerte yrker . 86 9.1 Internasjonale migrasjons

5.5.2 Godkjenning av yrkes- strømmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115kvalifikasjoner for helsepersonell . . 87 9.1.1 Det globale migrasjonsbildet . . . . . . 115

5.5.3 Godkjenning av høyere utdanning . 88 9.1.2 Migrasjonstrender i OECD-land . . . 1165.5.4 Godkjenning av yrkesrettet 9.1.3 Arbeidsmobilitet innen Norden

videregående opplæring. . . . . . . . . . 89 og EØS/EFTA-området . . . . . . . . . . 1165.6 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 9.2 Demografisk utvikling og

arbeidskraftsbehov i Europa . . . . . . 1176 Søknadsprosessen for en 9.2.1 Tiltak for å møte den demografiske

arbeidsinnvandrer . . . . . . . . . . . . . 91 utfordringen i Europa . . . . . . . . . . . . 1176.1 Informasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 9.3 Det åpne europeiske arbeids6.2 Søknadsprosessen ved tillatelser. . . 93 markedet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1176.3 Saksbehandlingstid. . . . . . . . . . . . . . 96 9.3.1 Det nordiske arbeidsmarkedet . . . . 1186.4 Det sentrale folkeregisteret . . . . . . . 97 9.3.2 EØS-avtalen og fri bevegelse av 6.5 Godkjenningsordningene. . . . . . . . . 97 arbeidstakere og tjenesteytere . . . . 1186.6 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 9.3.3 EUs politikk for å møte økt

konkurranse om arbeidskraft 7 Arbeidsrettslige regler, lønns- i Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

og arbeidsvilkår . . . . . . . . . . . . . . . 99 9.3.4 WTOs tjenesteavtale. . . . . . . . . . . . . 1207.1 Rettigheter og plikter for 9.3.5 EFTAs tredjelandsavtaler. . . . . . . . . 120

utenlandske arbeidstakere i Norge. 99 9.3.6 Internasjonale konvensjoner . . . . . . 1217.1.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 9.4 Ulike modeller for arbeids7.1.2 Diskrimineringsloven . . . . . . . . . . . . 99 innvandring i andre land . . . . . . . . . 1217.1.3 Forskrift om utsendte 9.4.1 Noen prinsipper for arbeids

arbeidstakere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 innvandringspolitikk i andre land . . 1217.1.4 Allmenngjøring av tariffavtaler 9.4.2 Danmark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

etter allmenngjøringsloven . . . . . . . 100 9.4.3 Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1247.2 EØS-rett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 9.4.4 Nederland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1267.2.1 Generelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 9.4.5 Irland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1287.2.2 EF-domstolens avgjørelser 9.4.6 Storbritannia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

i sakene om Viking Line og Laval . . 101 9.4.7 Canada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1327.2.3 Tjenestedirektivet . . . . . . . . . . . . . . . 102 9.5 Virkninger for avsenderland . . . . . . 1337.3 Arbeid mot sosial dumping . . . . . . . 103 9.5.1 Norges viktigste avsenderland . . . . 1337.3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 9.5.2 Positive og negative virkninger . . . . 134

9.6 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

Del III Drøftende del . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 12.2 Generelle prinsipper og vilkår i utlendingsregelverket – nye

10 Forhold som påvirker initiativ og forslag . . . . . . . . . . . . . . . 172arbeidsinnvandring . . . . . . . . . . . . 141 12.2.1 Vurdering av sentrale elementer

10.1 Internasjonale forhold . . . . . . . . . . . 141 i regelverket for tredjelands10.1.1 Økende globalisering. . . . . . . . . . . . 141 borgere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17310.1.2 Betydningen av europeisk 12.2.2 EØS-regelverket . . . . . . . . . . . . . . . . 177

integrasjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 12.2.3 Forslag knyttet til regelverket . . . . 17810.1.3 Andre internasjonale reguleringer 12.3 Informasjon, søknadsprosedyrer

av handel og arbeidsmigrasjon . . . . 145 og organisering. . . . . . . . . . . . . . . . . 17910.2 Konkurransefortrinn og -ulemper 12.3.1 Informasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

for Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 12.3.2 Søknadsprosedyrer og10.2.1 Nærmere om beslutningen om organisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

migrasjonsland . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 12.3.3 Forslag knyttet til informasjon, 10.2.2 Konkurransefortrinn for Norge . . . 145 søknadsprosedyrer og 10.2.3 Konkurranseulemper for Norge . . . 150 organisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18510.2.4 Øvrige forhold som kan påvirke 12.4 Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . 186

arbeidsmigrasjon til Norge . . . . . . . 15210.3 Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . 153 13 Arbeidsinnvandrernes

deltakelse i samfunnet – 11 Konsekvenser for arbeids- spesielle utfordringer . . . . . . . . . 188

marked og økonomi . . . . . . . . . . . 154 13.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18811.1 Virkninger for økonomisk vekst . . . 154 13.2 Samfunnsmessige muligheter og 11.2 Konsekvenser for sysselsetting, utfordringer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

lønn og effektivitet i arbeids- 13.2.1 Betydningen av omfang og markedet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 sammensetning av arbeids

11.2.1 Arbeidsmarkedsvirkninger innvandring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188på kort sikt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 13.2.2 Arbeidslivets tilpasninger . . . . . . . . 190

11.2.2 Mer effektive arbeidsmarkeder . . . 157 13.2.3 Utfordringer for velferdssamfunnet 19011.2.3 Virkninger på lønn og lønns- 13.2.4 Integreringspolitikkens plass . . . . . 191

dannelse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 13.3 Utfordringer ved arbeids11.2.4 Virkninger på sysselsetting over tid 158 innvandrernes deltakelse i yrkes- 11.3 Virkninger for næringslivet . . . . . . . 161 og samfunnslivet. . . . . . . . . . . . . . . . 19211.3.1 Fleksibilitet i arbeidskrafttilgangen 161 13.4 Tiltak overfor arbeidsinnvandrere . 19511.3.2 Omstilling og behov for 13.5 Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . 196

spisskompetanse. . . . . . . . . . . . . . . . 16211.4 Arbeidsforhold, arbeidsmiljø og 14 Arbeidsmigrasjon og

den norske arbeidslivsmodellen . . . 162 utviklingspolitikken . . . . . . . . . . . 19711.4.1 Sosial dumping . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 14.1 Arbeidsmigrasjon fra 11.4.2 Helse, miljø og sikkerhet. . . . . . . . . 163 utviklingsland . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19711.4.3 Organisasjonsgrad og den norske 14.2 Tap av kvalifisert arbeidskraft. . . . . 199

arbeidslivsmodellen . . . . . . . . . . . . . 163 14.2.1 Tiltak for å motvirke hjerneflukt. . . 19911.5 Langsiktige konsekvenser for 14.2.2 Sirkulær migrasjon. . . . . . . . . . . . . . 200

offentlige finanser. . . . . . . . . . . . . . . 164 14.3 Spesielle tiltak i helsesektoren . . . . 20111.6 Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . 166 14.3.1 Helse på den utenrikspolitiske

dagsorden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20112 Regulering, informasjon og 14.3.2 Initiativer og samarbeid for

saksbehandling . . . . . . . . . . . . . . . 167 forsvarlig rekruttering . . . . . . . . . . . 20112.1 Mål og perspektiver . . . . . . . . . . . . . 167 14.4 Samarbeid med EU . . . . . . . . . . . . . 20312.1.1 Tidsdimensjonen . . . . . . . . . . . . . . . 168 14.5 Arbeidsmigrasjon og ufaglært 12.1.2 Kompetansedimensjonen . . . . . . . . 169 arbeidskraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20312.1.3 Geografidimensjonen. . . . . . . . . . . . 170 14.6 Bidrag til økonomisk utvikling 12.1.4 Premisser for politikkutforming . . . 171 i utvandringsland . . . . . . . . . . . . . . . 204

14.6.1 Private pengeoverføringer og investering . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

14.6.2 Handel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 15.6 Erfaringer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 14.7 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 15.7 Forslag til endringer . . . . . . . . . . . . . 212

15.7.1 Tiltak for å fremme bedre 15 Arbeidskraftsbevegelser utveksling av arbeidskraft . . . . . . . . 212

mellom Russland og Norge . . . . . 207 15.7.2 Tiltak for å lette reisevirksomhet 15.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 og grensepassering. . . . . . . . . . . . . . 213 15.2 Regjeringens nordområdestrategi. . 207 15.8 Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 15.3 Arbeidsmarkedet i Finnmark. . . . . . 208 15.3.1 Et lite arbeidsmarked med ulike 16 Økonomiske og administrative

strukturelle utfordringer . . . . . . . . . 208 konsekvenser . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 15.3.2 Liten arbeidsinnvandring til 16.1 En helhetlig og robust arbeids-

Finnmark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 innvandringspolitikk. . . . . . . . . . . . . 214 15.3.3 Stor etterspørsel etter arbeidskraft . 208 16.2 Forslag om regelendringer . . . . . . . 214 15.4 Kontakten mellom Norge og 16.3 Forslag knyttet til informasjon,

Russland. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 søknadsprosedyrer og 15.4.1 Russisk innvandring til Norge . . . . . 209 organisering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 15.4.2 Visum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 16.4 Forslag for å lette integrerings15.4.3 Arbeidstillatelser . . . . . . . . . . . . . . . . 209 utfordringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 15.4.4 Enkelte samarbeidsprosjekter . . . . . 210 16.5 Forslag om tiltak for å begrense 15.5 Dagens regelverk for person hjerneflukt, fremme sirkulær

bevegelser mellom Russland og migrasjon og forenkle hjem-Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 sending av penger. . . . . . . . . . . . . . . 215

15.5.1 Visumkrav . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 16.6 Tiltak for å styrke nordområdene . . 216 15.5.2 Krav for å få arbeidstillatelser . . . . . 211

Arbeids- og inkluderingsdepartementet

St.meld. nr. 18(2007–2008)

Arbeidsinnvandring

Tilråding fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet av 18. april 2008, godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Stoltenberg II)

Del IHovedinnhold

2007– 2008 St.meld. nr. 18 11Arbeidsinnvandring

1 Hovedinnhold i meldingen

1.1 Regjeringens utgangspunkt

Arbeidsmigrasjon er et gode, både for individer ogfor samfunn. Det gir enkeltmennesker mulighetertil å søke seg dit de best kan utnytte sine arbeidsev-ner. Det gir arbeidsgiverne muligheter til å søkeetter kompetent arbeidskraft over landegrenser.Det bidrar til mer effektive arbeidsmarkeder ogøkt verdiskaping. Arbeidsinnvandring bidrar tilmangfold i samfunnet og kan fremme fellesskap ogforståelse på tvers av landegrenser.

De siste årene har arbeidsinnvandringen tilNorge økt betraktelig. Arbeidsinnvandrerne harbidratt til å dempe presstendensene i økonomienog dermed til å forlenge den sterke konjunkturopp-gangen de seneste årene.

Den økte arbeidsinnvandringen stiller myndig-hetene og samfunnet overfor nye muligheter ogutfordringer. Tre utviklingstrekk er særlig tyde-lige:– Gjennom globaliseringen får vi et stadig mer in-

ternasjonalt arbeidsliv. Det gir arbeidstakereog arbeidsgivere tilgang til et utvidet arbeids-marked. Samtidig setter det krav til internasjo-nal kompetanse og mangfold i norsk arbeidsliv,og gir større konkurranse om enkelte typer ar-beidskraft mellom land.

– Arbeidsinnvandring bidrar til å dekke etter-spørselen etter arbeidskraft og gjennom detogså til å fjerne flaskehalser i arbeidsmarkedetog dempe pris- og kostnadsutviklingen.

– Økt arbeidsinnvandring til Norge påvirkerbåde arbeidslivet og samfunnet forøvrig. Detgir utfordringer knyttet til ivaretakelse av dennorske arbeidslivsmodellen og integrering i detnorske samfunnet, både av arbeidsinnvan-drerne selv og av deres familie når den følgermed.

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Full syssel-setting og lav arbeidsledighet er et hovedmål forRegjeringen. For å møte behovet for arbeidskraft,hindre fattigdom og videreutvikle velferdssamfun-net, er Regjeringens mål å styrke sysselsettingenog inkluderingen av personer som har falt ut ellerer i ferd med å falle ut av arbeidsmarkedet. Gjen-nom et bredt sett av virkemidler i arbeids- og vel-

ferdspolitikken og gjennom den generelle økono-miske politikken legger Regjeringen til rette for atdisse målene skal nås. Pensjonsreformen ogarbeids- og velferdsreformene, herunder en nyarbeids- og velferdsforvaltning, er sentrale elemen-ter i denne strategien. Politikken for arbeidsinn-vandring skal supplere og utfylle denne strategien.

Globalisering

Behovet og mulighetene for personbevegelser påtvers av landegrensene øker som følge av økt ver-denshandel, reduserte transportkostnader, ned-bygging av grensehindre og tettere samhandlingmellom land. Globalisering og verdenshandelfremmer arbeidsmigrasjon. Gjennom EØS-avtalener Norge med i et felles europeisk arbeidsmarked,hvor det blant annet er et mål å øke mobiliteten forå skape mer effektive arbeidsmarkeder. Arbeids-markedet vil derfor trolig være preget av økendemigrasjon av arbeidstakere og tjenesteytere iårene framover, men også av større konkurranseom arbeidskraft mellom land.

Globaliseringen gir tilgang til utvidede pro-dukt-, kapital- og arbeidsmarkeder, men innebærerogså økt internasjonal konkurranse for norsknæringsliv. Kunnskap og kompetanse, sammenmed mangfold i arbeidsstyrken, framstår somavgjørende for innovasjon og næringsutvikling i etstadig mer konkurranseutsatt og internasjonaltarbeids- og næringsliv. Norsk arbeids- og nærings-liv vil ha behov for spesialkompetanse for å klarekonkurransen med internasjonale selskaper. Nor-ske bedrifter må derfor kunne tiltrekke seg perso-ner med relevant kompetanse fra utlandet for åstyrke innovasjon og verdiskaping i årene fram-over.

Det utvidede internasjonale arbeidsmarkedet,og særlig det felles europeiske arbeidsmarkedet,gir norsk næringsliv økte muligheter til å rekrut-tere nødvendig arbeidskraft. Samtidig vil globalise-ring også kunne innebære at norske statsborgere iøkende grad vil se verden utenfor som et aktueltarbeidsmarked. Det er vanskelig i dag å se hvor-dan verden vil se ut på dette området noen år frami tid. Regjeringen ser det som viktig å prøve å iden-tifisere forhold som påvirker migrasjonsstrøm-

12 St.meld. nr. 18 2007– 2008Arbeidsinnvandring

mene som underlag for å kunne vurdere hvilke vir-kemidler som best kan bidra til å nå målene.

Fra mangel på arbeidsplasser til mangel på arbeidskraft

På få år har Norge gått fra en situasjon medarbeidsledighet til å ha mangel på arbeidskraft.Sysselsettingen har økt kraftig, og det har vært enmarkert nedgang i antall arbeidsledige. I flerebransjer er det nå problemer med å rekrutterearbeidskraft. Arbeidsinnvandring, særlig fra denye EØS-landene, har i de siste årene bidratt til ådekke behovet for arbeidskraft og fjerne flaskehal-ser i produksjonen. Arbeidsinnvandringen har gitten mer fleksibel økonomi som har redusert kost-nadspresset samtidig som sysselsettingen harvært høy og arbeidsledigheten lav. Arbeidsinn-vandringen har dermed bidratt til de senere årenesøkonomiske vekst og velstandsutvikling.

Den demografiske utviklingen tilsier at vi i deneste 10–15 årene vil få en større avgang i arbeids-styrken enn den innenlandske tilgangen. Hvilkennettoinnvandring vi vil få, vil være avgjørende fortotalbildet, men det må uansett legges til grunn atarbeidsstyrken som andel av befolkningen vil redu-seres markert.

Avgjørende for de langsiktige samfunnsmes-sige effektene av arbeidsinnvandring er omarbeidsinnvandrerne bare blir her midlertidig ellerom de bosetter seg permanent og eventueltsammen med familie. Ved permanent bosetting vilarbeidsinnvandring ikke bare bidra til økt produk-sjon, men også til at befolkningen øker, og at detblir flere å dele produksjonsresultatet på.

Integreringsmessige utfordringer

Regjeringens utgangspunkt er at den viktigste are-naen for å sikre inkludering og hindre marginalise-ring er deltakelse i arbeidslivet. Det gjelder for alle,både de som er født i Norge, og innvandrere.Arbeidsinnvandrerne deltar på arbeidsmarkedetfra dag én. De viktigste integreringsutfordringeneer derfor av en annen karakter for disse enn forandre innvandringsgrupper. Regjeringen er opp-tatt av å unngå at arbeidsinnvandring fører til entodeling av arbeidslivet hvor det utvikler seg eteget segment for utenlandsk arbeidskraft medvesentlig dårligere vilkår og standarder enn detsom gjelder i resten av arbeidslivet.

De fleste arbeidsinnvandrerne stiller med dårli-gere forutsetninger enn norske arbeidstakere nårdet gjelder språk og kulturell og sosial innsikt i detnorske samfunnet. Erfaringer fra Norge og andreland tilsier at flertallet av arbeidsinnvandrerneetter hvert returnerer til sine hjemland, men engod del vil ønske å bli boende her. God tilretteleg-ging er viktig for at de som blir værende, skalkunne fortsette å delta i arbeidslivet over tid og tadel i fellesskapet på lik linje med andre. For å sikreen god og stabil utnyttelse av arbeidsinnvandrer-nes arbeidskraft og for å unngå unødige belastnin-ger i trygde- og sosialbudsjettet på lengre sikt, erdet behov for å vurdere om tilretteleggingen børbli bedre.

En politikk som vektlegger å gi arbeidsinnvan-drerne like rettigheter og plikter som norskearbeidstakere, vil også kunne ha positiv virkningpå våre muligheter til å rekruttere utenlandskarbeidskraft. Innsatsen på dette feltet er derfor enviktig del i en strategi for framtidig arbeidsinnvand-ring.

1.2 Arbeidsinnvandring

Arbeidsinnvandrere har arbeid som grunnlag foroppholdet, mens andre innvandrere har familietil-knytning, behov for beskyttelse, humanitære for-hold eller utdanning som grunnlag.

I denne meldingen brukes begrepet arbeids-innvandrere både om de som flytter til Norge for åarbeide, og om de som er her på kortvarige opp-drag, jf. boks 1.1. Ut fra definisjonen vil sysselset-tingen blant arbeidsinnvandrerne være meget høyi begynnelsen av oppholdet. For de som velger å bliher over lengre tid, vil den langsiktige tilknytnin-gen til arbeidslivet være avhengig av mange fakto-rer, blant annet hva slags arbeid de rekrutteres til,strukturelle endringer i arbeidslivet, økonomiskekonjunkturer, innvandrernes utdanningsbakgrunnog generelle tilpasningsevner og vår evne til åinkludere dem i samfunnet.

Innvandringen til Norge har variert fra år til år.Det gjelder både for arbeidsinnvandring og for inn-vandring med grunnlag i behov for beskyttelseeller opphold på humanitært grunnlag. Antalletinnvandrere har vist en stigende tendens de sisteårene, og etter 2003 har arbeidsinnvandringen øktmarkert. 2006 var det første året som vi har slik sta-tistikk for, hvor arbeidsinnvandring var den viktig-ste innvandringsgrunnen, jf. figur 1.1.


De aller fleste arbeidsinnvandrerne i Norgekommer fra våre nærområder, spesielt fra de andrenordiske landene, Polen og de baltiske landene.Om lag ni av ti tillatelser til arbeidsinnvandrere blirgitt til personer fra EØS/EFTA-området, menshver tiende arbeidstillatelse blir gitt til borgere avtredjeland, dvs. land utenfor EØS/EFTA-området,jf. figur 1.2. I disse tallene er nordiske borgere ikkemed, ettersom de ikke behøver noen tillatelse. Ifjerde kvartal 2006 var vel 181 000 lønnstakeremed utenlandsk bakgrunn sysselsatte og regis-trert bosatte i Norge, hvorav 33 500 hadde nordiskbakgrunn. I tillegg kommer vel 51 000 lønnstakeresom ikke var registrert bosatte i Norge, hvorav ioverkant av 20 000 hadde nordisk bakgrunn.

Arbeidsmigrasjon er ikke et nytt fenomen. Vihar hatt et felles nordisk arbeidsmarked siden

1954. Dette har bidratt til å øke fleksibiliteten iarbeidsmarkedene i Norden. Også i et lengre his-torisk perspektiv har Norge opplevd arbeidsmigra-sjon, særlig i samband med den store utvandringentil Nord-Amerika. Samtidig som om lag 750 000personer dro ut fra Norge i siste del av 1800-talletog fram til første verdenskrig, kom om lag 150 000innvandrere hit. De aller fleste som kom den gan-gen, var svensker. De første gruppene av pakistan-ske, tyrkiske, indiske og nordafrikanske arbeids-innvandrere kom på slutten av 1960-tallet. EØS-avtalen fra 1994 gjorde Norge til en del av et stortområde med fri bevegelse av arbeidskraft. Enklereregler for arbeidsinnvandrere fra land utenforEØS-området fra begynnelsen av inneværende tiårhar også økt arbeidsinnvandringen fra disse lan-dene.

Boks 1.1 Noen ord og uttrykk i meldingen

Innvandring: Begrepet brukes i statistisk sam-menheng når en person flytter til et annet landenn sitt fødeland og blir registrert som innflyt-tet/bosatt der. I Norge omfatter det alle som lov-lig skal oppholde seg i landet i seks månedereller mer. Andre land har andre grenser forregistrering, ofte ett år (FN-standard), mensDanmark har bare tre måneder.

Innvandrere er i statistisk sammenheng per-soner som er født i utlandet, har to utenlandsk-fødte foreldre og er bosatt i Norge. De har tilhensikt og tillatelse til å være her i minst seksmåneder og blir registrert som innflyttet i folke-registeret. Personer som er født i Norge, regnesikke som innvandrere selv om foreldrene er fødti utlandet.

Innvandring kan skje av ulike årsaker.Arbeidsinnvandrere er innvandrere med arbeidsom oppholdsgrunnlag. I ikke-statistiske sam-menhenger brukes begrepene arbeidsinnvand-ring/arbeidsinnvandrere ofte mindre presist ogomfatter også personer som ikke er registrertsom innflyttet og som kommer for kortvarigeoppdrag, for eksempel sesongarbeid. Det kanda være naturlig å skille mellom midlertidig ogvarig arbeidsinnvandring. I denne meldingen vilbegrepet arbeidsinnvandring bli brukt slik atdet dekker både at utlendinger flytter til Norgeog at de kommer hit midlertidig for å jobbe.

Migrasjon: Betegnelse på alle former for flyttingeller vandring over landegrenser, uavhengig avårsak og varighet. Det skilles gjerne mellom fri-villig migrasjon, for eksempel arbeidsmigrasjon,og tvungen migrasjon, for eksempel flyktning-strømmer.

Arbeidsmigrasjon dekker flytting der arbeider grunnlaget.

Migrant er en person som flytter/vandrerover grenser. Det kan skje av ulike årsaker.Arbeidsmigranter beveger seg over grenser for åarbeide.

Etterkommere av innvandrere: Personer fødti Norge av to utenlandsfødte foreldre.

Personer med innvandrerbakgrunn: Omfat-ter både innvandrere og etterkommere.

EØS/EFTA-området: Det felles europeiskearbeidsmarkedsområdet som følger av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen. Dette inklude-rer EUs medlemsland, EFTA-landene Norge,Liechtenstein og Island som er tilknyttet gjen-nom EØS-avtalen, og Sveits som er tilknyttetgjennom bilateral avtale med EU og EFTA-kon-vensjonen. Personer fra dette området omtalessom EØS/EFTA-borgere.

Tredjeland: Land utenfor EØS/EFTA-områ-det. Personer fra dette området omtales somtredjelandsborgere.


Figur 1.1 Antall førstegangsinnflyttinger blant ikke-nordiske borgere etter innvandringsgrunn og inn-flyttingsår. 1990–2006Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 1.2 Antall gyldige tillatelser for arbeid etter landbakgrunn. 1. januar 2003–1. januar 2008Gamle EØS/EFTA-land er de landene som var omfattet av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen inntil 2004. Nye EU-land er de 12 landene som deretter har kommet med. Nordiske borgere trenger ikke arbeidstillatelse og er følgelig ikke inkludert.Kilde: Utlendingsdirektoratet.

Førstegangsinnflyttinger etter innvandringsgrunn

-

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Arbeid Flukt Familie Utdanning mv.

Gyldige tillatelser for arbeid etter landgruppe

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

80 000

90 000

jan.03

apr.0

3jul

.03ok

t.03

jan.04

apr.0

4jul

.04ok

t.04

jan.05

apr.0

5jul

.05ok

t.05

jan.06

apr.0

6jul

.06ok

t.06

jan.07

apr.0

7jul

.07ok

t.07

jan.08

Tredjeland Gamle EØS/EFTA-land Nye EU-land


1.3 Forutsetninger for en politikk for arbeidsinnvandring

Ved utforming av politikk og tiltak for arbeidsinn-vandring legger Regjeringen følgende forutsetnin-ger til grunn:– Arbeidslinjen skal ikke svekkes. Prioritet nr. 1

er å mobilisere innenlandske arbeidskraftsres-surser.

– Arbeidsmigrasjon er i utgangspunktet et gode.Norge deltar derfor i et åpent europeiskarbeidsmarked. Dette gir arbeidsgivere ogarbeidstakere muligheter til å søke og å finnehverandre innenfor et arbeidsmarkedsområdehundre ganger større enn vårt eget.

– Det europeiske arbeidsmarkedet vil værehovedarena for norske arbeidsgiveres rekrut-tering av arbeidskraft fra utlandet i mange årframover.

– Arbeidsinnvandrere skal ha samme lønns- ogarbeidsvilkår som befolkningen ellers.

– Integreringspolitikken er et viktig element i enstrategi for framtidig arbeidsinnvandring, fordiden skal bidra til en stabil og bærekraftig sam-funnsutvikling.

Arbeidslinjen skal ikke svekkes

Hovedstrategien for å møte den framtidige etter-spørselen etter arbeidskraft, hindre fattigdom ogvidereutvikle velferdssamfunnet, er å mobiliserede innenlandske arbeidskraftsressursene. Mobili-sering av innenlandske ressurser skal skje gjen-nom en rekke tiltak som bidrar til å reduserearbeidsledighet, sykefravær, uføre- og tidligpensjo-nering, ufrivillig deltid samt øke inkluderingen avutsatte grupper. Denne politikken er nærmereomtalt blant annet i St.meld. nr. 5 (2006–2007)Opptjening og uttak av alderspensjon i folketryg-den, St.meld. nr. 6 (2006–2007) Om seniorpolitikk,St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, velferd og inklu-dering, samt gjennom Handlingsplan for integre-ring og inkludering av innvandrerbefolkningen ogHandlingsplan mot fattigdom som ble lagt framsammen med statsbudsjettet for 2007, se St.prp. nr.1 (2006–2007) for Arbeids- og inkluderingsdepar-tementet.

Gjennom arbeids- og velferdspolitikken ogutdanningspolitikken skal vi legge til rette for atden innenlandske arbeidsstyrken blir så stor sommulig og at den utnyttes så godt som mulig.Arbeids- og velferdspolitikken skal bidra til at alleinnenlandske borgere i yrkesaktiv alder som kandelta i arbeidslivet, skal få mulighet til det. Utdan-ningspolitikken skal bidra til at utdanningskapasi-

teten og utdanningssammensetningen er tilpassetde ulike behovene for kvalifisert arbeidskraft somoppstår innenfor ulike næringer og bransjer.

Arbeidsinnvandringens tradisjonelle rolle harførst og fremst vært å dekke behov i arbeidsmarke-det som på kort sikt ikke kan dekkes innenlands.Arbeidsinnvandringspolitikken har bidratt til atnorske virksomheter har fått bedre tilgang tilarbeidskraft, både når det gjelder arbeidsstyrkensstørrelse og kompetanse.

Arbeidsinnvandring er mindre egnet til å løsede langsiktige utfordringene som følger av befolk-ningens aldring. En viktig årsak til det er at dersomarbeidsinnvandrere bosetter seg permanent vilarbeidsinnvandring ikke uten videre føre til end-ring i det langsiktige forholdet mellom antall for-sørgede og antall forsørgere, jf. avsnitt 1.5.

Aldringen av befolkningen vil medføre et øktbehov for helse- og omsorgstjenester. Regjerin-gens hovedstrategi for å møte arbeidskraftbehoveter å sørge for en tilstrekkelig innenlandsk utdan-ningskapasitet innenfor helse- og omsorgssekto-ren, gjennom tiltak i arbeidslivet som bedreledelse, tilbud om hele stillinger mv. og gjennomkompetansetiltak. Det er ikke aktuelt med målret-tet rekruttering av helse- og sosialpersonell frautviklingsland, jf. St.meld. nr. 25 (2005–2006)Mestring, muligheter og mening (Omsorgsmel-dingen).

Det europeiske arbeidsmarkedet som hovedarena

Siden 1954 har Norge vært del av et felles nordiskarbeidsmarked, og siden 1994 har vi deltatt i detåpne europeiske arbeidsmarkedet innenfor EØS/EFTA-området. Gjennom EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen har Norge gitt sin tilslutning tilmålet om økt mobilitet over landegrensene mellomdisse landene. Gjennom det europeiske arbeids-markedet har om lag en halv milliard menneskerformelt rett til å kunne komme, arbeide og bo iNorge uten særlige restriksjoner. Det gir mulighetfor tilgang til en stor potensiell arbeidsstyrke. Idrøftingen av en politikk for arbeidsinnvandring erdet nødvendig å skille mellom innvandring fraEØS/EFTA-området, som i stor grad er fri, og inn-vandring fra tredjeland, som i langt større grad sty-res gjennom nasjonale regler.

Sammenliknet med de andre nordiske landenehar Norge mottatt svært mange arbeidsinnvan-drere fra de nye EU-landene. Det skyldes hovedsa-kelig at Norge de siste årene har hatt høy etter-spørsel etter arbeidskraft, kombinert med et høytrelativt lønnsnivå for store grupper arbeidstakere.Tilgangen avhenger også av situasjonen i avsen-


derlandene. Mange land i Europa sliter med høyarbeidsledighet eller har lavere inntektsnivå enngjennomsnittet for Europa. Dette gir et potensialfor fortsatt utstrømming av arbeidskraft fra disselandene.

Det nordiske og det europeiske arbeidsmarke-det vil trolig også framover ha stor betydning forNorge. Det er grunn til å regne med at migrasjons-strømmene også framover vil påvirkes av konjunk-turutviklingen i vårt eget land og i våre nærområ-der. I denne sammenhengen er den økonomiskeutviklingen i de landene vi rekrutterer myearbeidskraft fra i dag særlig viktig, herunder i deandre nordiske landene, i de nye medlemslandenei EU og i Tyskland. Etter hvert som de nye med-lemslandene nærmer seg de gamle EU-landenesvelferdsnivå vil det kunne bli mer krevende årekruttere arbeidskraft fra disse landene, selv omrelative forskjeller i lønnsnivå vil kunne være endrivkraft til arbeidsmigrasjon i mange år framover.På dette området er det betydelig usikkerhet, spe-sielt om en ser noen år fram i tid.

Over tid vil også aldringen av befolkingen iEuropa påvirke hvor mange arbeidsinnvandreresom norske bedrifter vil kunne tiltrekke seg fradette området. På den annen side vil arbeidstilbu-det kunne påvirkes positivt av EUs videre arbeidfor et mer fleksibelt arbeidsmarked og muligeframtidige utvidelser av EU. Samlet sett er det litengrunn til å vente at mulighetene for å rekrutterearbeidskraft i det europeiske arbeidsmarkedet vilsvekkes drastisk de nærmeste årene.

Likeverdige lønns- og arbeidsvilkår

Det er en grunnforutsetning at arbeidsinnvan-drere skal ha samme lønns- og arbeidsvilkår sombefolkningen ellers. Sosial dumping, svart arbeidog illegal innvandring er problemer som kan følgei kjølvannet av eller forsterkes av økt arbeidsinn-vandring.

Arbeidet for å sikre likeverdige lønns- ogarbeidsvilkår er viktig både for at arbeidsinnvan-drerne ikke skal arbeide under uakseptable vilkårog for å beskytte arbeidstakere og seriøse virksom-heter mot urettferdig konkurranse. Gode arbeids-forhold bidrar til at arbeidsinnvandrerne blir inte-grert i det norske arbeidslivet.

Økt bruk av arbeidskraft fra utlandet, og særliget større innslag av utenlandske tjenesteleverandø-rer, kan innebære en utfordring for arbeidsmarke-det og den norske arbeidslivsmodellen i åreneframover.

Integrering

Siden arbeidsinnvandringen på 1970-tallet harNorge endret seg i retning av et mer flerkultureltsamfunn med en aktiv integreringspolitikk. Regje-ringens integreringspolitikk skal bidra til å sikreen stabil samfunnsutvikling og legge til rette for atinnvandrerbefolkningen har like muligheter sombefolkningen for øvrig til å bidra og delta i arbeids-livet og i samfunnet. Målrettede integreringstiltakskal gi starthjelp til arbeidsinnvandrere for å oppnådette.

Hovedtyngden av den sterkt økte arbeidsinn-vandringen de siste årene kommer fra nærliggendeland i Europa. Trolig vil mange etter hvert retur-nere til sine hjemland etter å ha arbeidet i Norge ien begrenset periode. Samtidig må det tas høydefor at en større andel av arbeidsinnvandrerne iframtiden vil kunne bli værende i Norge over len-gre tid eller permanent.

Behovet for særskilte tiltak for at de arbeidsinn-vandrerne som ønsker å bli her, kan delta i arbeids-og samfunnsliv over tid, vil variere med den enkel-tes kulturelle, språklige og utdanningsmessigebakgrunn. Både for den enkelte arbeidsinnvandre-ren og for samfunnet samlet, er det viktig atarbeidsinnvandrerne og deres familiemedlemmersom bosetter seg permanent i landet, har høyyrkesdeltakelse over livsløpet, samt deltar i sam-funnet på lik linje med den øvrige befolkningen.Innvandrernes egen aktivitet og bruk av mulighe-tene som finnes, er vesentlig for en vellykket inte-grering.

Arbeidsinnvandringen vil ha betydning forbefolkningsutviklingen og for samfunnsutviklin-gen i stort. Den vil blant annet sette økte krav tilboligbygging og utbygging av offentlige tjenester.Innvandringen vil også påvirke Norge kulturelt ogsosialt.

1.4 Muligheter for å rekruttere arbeidskraft fra utlandet

At det er arbeid å få og at det lønnes godt, er heltavgjørende for om arbeidstakere i andre land vur-derer det som aktuelt å søke arbeid i Norge. Vedsiden av lønn og arbeidskraftetterspørsel er detogså en rekke andre nasjonale og internasjonaleforhold som innvirker på Norges muligheter til åtiltrekke seg arbeidskraft fra utlandet.

Individuelle faktorer som familieforhold, per-sonlige nettverk, jobbmuligheter og muligheter forøkt livskvalitet, har betydning for migrasjons-strømmene. Vektleggingen av ulike hensyn varie-


rer etter personlige preferanser og økonomiske,geografiske, sosiale og kulturelle kjennetegn. Foreksempel viser undersøkelser at ønsket om høyereinntekt og bedre arbeidsvilkår er viktigere motiva-sjonsgrunner for migrasjon blant borgere i de nyemedlemslandene i EU enn blant borgere i degamle medlemslandene.

Internasjonale forhold

Globalisering kan ses på som en prosess der ver-den knyttes tettere sammen ved en stadig raskereog mer omfattende flyt av informasjon, varer, tje-nester, kapital og personer. Bedre kommunika-sjonsmuligheter, både gjennom tele- og datakom-munikasjon og lettere adgang til å forflytte segover landegrensene, påvirker både mulighetene ogbehovet for arbeidsmigrasjon. Veksten i multina-sjonale konserner har medført et økende antallarbeidstakere som forflytter seg over landegrenserinnenfor samme konsern.

Globalisering øker mulighetene både til å flyttepersoner og å flytte virksomheter. Å flytte virksom-heter er lettest innenfor vareproduksjon, mensman ved tjenesteproduksjon oftere er nødt til åflytte menneskene. Men også her har den teknolo-giske utviklingen ført til at muligheten for fjernar-beid har økt kraftig.

Graden av internasjonalisering og dermedmobilitet er ikke like stor i alle markeder. Generelter den internasjonale mobiliteten i arbeidsmarke-dene mindre enn i kapital- og produktmarkedene.Det skyldes blant annet at globale arbeidsvandrin-ger fortsatt er sterkt regulert. Nedbygging av slikehindringer, som blant annet har funnet sted innen-for EØS/EFTA-arbeidsmarkedet, vil derfor ha storbetydning for migrasjonen. Samtidig er det grunntil å anta at de fleste vil ønske å forbli i kjente sosi-ale og kulturelle omgivelser selv om det leggesbedre til rette for å ta arbeid i andre land.

Migrasjonsstrømmene avhenger ikke bare avde barrierene som finnes, men også av mangeandre faktorer som for eksempel økonomisk ogsosial utvikling og utjevning mellom land. Økendeutdanningsnivå i mange land, generelt bedrespråkkunnskaper og høyere kunnskap om andreland, vil kunne føre til at flere personer ser mulig-hetene til å forbedre sine livsbetingelser gjennominternasjonal mobilitet.

Nasjonale forhold

Norge har flere konkurransefortrinn i et interna-sjonalt arbeidsmarked, som for eksempel et fami-lievennlig og velorganisert arbeidsliv, gode jobb-

muligheter for ektefelle, gode offentlige velferds-goder, trygghet og nærhet til natur. FN rangererNorge som et av verdens beste land å bo i. Det erflere forhold som samlet sett bidrar til at Norgekommer godt ut, blant annet et høyt bruttonasjo-nalprodukt pr. innbygger, lav arbeidsledighet, lavkriminalitet og en lav andel av befolkningen underfattigdomsgrensen, høyere grad av likestilling mel-lom kjønnene enn i mange andre land og relativtgod tilgang på velferdstjenester som for eksempelhelsetjenester.

Kunnskapen om våre konkurransefortrinn vilkunne være av stor betydning for våre mulighetertil å rekruttere arbeidskraft fra utlandet. På denannen side er Norge et geografisk sett perifert landmed et språk få bruker. En sammenpresset lønns-struktur i Norge vil også bety at enkelte høytutdannete grupper kan tjene mer i en del andreland enn her i Norge.

Nasjonale barrierer for mobilitet, eksempelvisgjennom de kravene som norske myndigheter stil-ler for at utlendinger skal kunne komme til Norgefor å arbeide, og hvor lett det er å få innpass og blien del av samfunnet, vil kunne påvirke Norgesattraktivitet som innvandringsland. Utformingenav regelverk og saksbehandling ved innreise, somførst og fremst er relevant for tredjelandsinnvan-drere, kan også ha betydning.

Også de generelle livsvilkårene for innvan-drere og deres etterkommere, herunder integre-ringspolitikken, har betydning for vår evne til å til-trekke oss den arbeidskraften vi har behov for. Detfordrer en integreringspolitikk som legger til rettefor at de arbeidsinnvandrerne som ønsker å bli her,får samme muligheter som befolkningen for øvrig.Den norske befolkningens holdninger til innvand-ring og mangfold kan også påvirke utlendingersønske om å bosette seg i Norge.

1.5 Muligheter og utfordringer som følger av arbeidsinnvandring

Muligheter og utfordringer for arbeidsinnvandrere

En av de sterkeste drivkreftene bak arbeidsmigra-sjon er muligheten den enkelte ser for å bedre sinog familiens levestandard. Den individuelle gevin-sten kan være størst for mennesker med liten elleringen fagutdanning som kommer fra land med høyarbeidsledighet og lavt lønnsnivå. For disse kanogså risikoen være høy, ikke minst når de ved opp-hold over lengre perioder møter krav om språk-kunnskaper og tilpasning til ukjente forhold iarbeids- og samfunnsliv. Arbeidsledighet og avhen-


gighet til velferdsstaten kan bli resultatet dersomman ikke klarer denne tilpasningsprosessen.

I en del innvandrergrupper som opprinneligkom til Norge som arbeidsinnvandrere i førstehalvdel av 1970-tallet, er deltakelsen i arbeidslivet −særlig blant kvinner − relativt lav og bruken av vel-ferdsytelser høy. At medfølgende ektefelle deltar iarbeidslivet er viktig blant annet for å hindre atdisse husholdningene gjennomgående får enlavere inntekt enn resten av befolkningen. Arbeids-ledigheten blant innvandrerne fra de nye EU-lan-dene er liten og bruken av velferdsordninger er sålangt beskjeden. Utviklingen på dette området målikevel følges nøye med sikte på å forebygge at denenkelte faller ut av arbeidslivet.

Muligheter og utfordringer for arbeidsgivere

For arbeidsgivere ligger det store potensiellegevinster knyttet til mulighetene for å rekrutterearbeidskraft fra utlandet. Arbeidsinnvandringbetyr først og fremst at næringslivet får økt tilgangtil arbeidskraft og kompetanse. Samtidig tararbeidsgivere et ansvar og en risiko når de rekrut-terer og ansetter arbeidskraft fra utlandet. Det kanfor eksempel være vanskelig å vurdere den uten-landske kompetansen. Det er i mange tilfeller ogsåkostnadskrevende å rekruttere fra utlandet, selvom en forventning om å begrense veksten i lønns-kostnadene kan være en grunn til å bruke uten-landsk arbeidskraft. I de fleste tilfellene vil derforrekruttering av arbeidskraft fra utlandet framståsom en alternativ strategi som først prøves ut etterat det har vist seg umulig å besette en ledig stillingmed innenlandsk arbeidskraft.

Mulighetene for arbeidsinnvandring påvirkernæringslivets rammevilkår og bedriftenes valg ogstrategier på kort og lang sikt. Alternativt til årekruttere og ansette arbeidstakere fra utlandet,kan bedriftene velge å kjøpe tjenester fra utlandeteller å flytte ut hele eller deler av virksomheten tilutlandet. Ved tjenesteimport tar et utenlandskfirma på seg oppdrag i Norge. Arbeidstakerne eransatt i den tjenesteytende utenlandske virksom-heten og returnerer til hjemlandet etter utført opp-drag. Slik tjenesteimport medfører personbevegel-ser av tjenesteytere over landegrensene. Ved utflyt-ting av hele eller deler av virksomheten til utlandetforsvinner en del av grunnlaget for personbevegel-sene over landegrensene.

Muligheter og utfordringer for avsenderlandet

Arbeidsmigrasjon bidrar ikke nødvendigvis til åtappe avsenderlandene for arbeidskraft som de

selv har behov for. I mange tilfeller vil det kunnebidra til redusert arbeidsledighet og til å dempenegative effekter som følger av et stort overskuddpå arbeidskraft. Det kan hevdes at innlemmelsen idet felles europeiske arbeidsmarkedet i 2004 ga denye medlemslandene en mulighet for bedring avnasjonale arbeidsmarkeder. Enkelte av disse lan-dene var preget av høy arbeidsledighet, lave løn-ninger og befant seg i en sjokkpreget endringsfaseetter sammenbruddet for de sentraldirigerte øko-nomiene. I flere av landene har arbeidsmigrasjonbidratt til en mer bærekraftig og produktiv øko-nomi.

I tillegg bidrar arbeidsmigrasjon med inntekteri utenlandsk valuta som sendes til hjemlandet, eta-blering av samarbeid og nettverk mellom avsen-derland og mottakerland, og teknologioverføringog høyere kunnskapsnivå når innvandrere returne-rer eller setter i gang virksomhet i sine hjemland.

Enkelte avsenderland opplever at viktig kompe-tanse forsvinner ut av landet. Problemer knyttet tilhjerneflukt er særlig alvorlig innenfor helse- ogomsorgssektoren og på grunn av de akutte beho-vene for denne typen arbeidskraft i en del fattigeland. Det er tatt en rekke internasjonale initiativerde siste årene for å motvirke at det globale under-skuddet av helsepersonell får særlig negativeutslag for fattige land. Norge deltar aktivt i denneprosessen.

Muligheter og utfordringer for Norge

Innenlands bidrar arbeidsinnvandring i førsterekke til å dekke etterspørsel etter arbeidskraft,fjerne flaskehalser i produksjonen og begrensepressproblemer i økonomien. På lengre sikt kanmangfold i arbeidslivet også bidra til å vitaliserearbeidsmarkedet og økonomien gjennom å tilføreny kompetanse, nye perspektiver og økt kreativi-tet. Samtidig fører økt sysselsetting til økte inntek-ter. Dette, sammen med en vekst i befolkningensom følge av innvandring, gir økt etterspørsel ettervarer og tjenester, som igjen øker behovet forarbeidskraft. I et langsiktig perspektiv kan det ten-kes at etterspørselen etter arbeidskraft øker likemye som den ekstra tilgangen av arbeidskraft.Bruttonasjonalproduktet vil øke, men virkningenpå bruttonasjonalprodukt pr. person kan bli tilnær-met nøytral.

De økonomiske virkningene av arbeidsinn-vandring over tid vil være forskjellig avhengig avom arbeidsinnvandrerne bare blir her midlertidigeller bosetter seg permanent og eventuelt sammenmed familie. Midlertidig arbeidsinnvandring somfølger konjunkturene og som bidrar til å fylle kort-


siktige behov i arbeidsmarkedet, bidrar til økt flek-sibilitet og økt kapasitet i arbeidsmarkedet. Avgjø-rende for de langsiktige samfunnsmessige effek-tene av permanent arbeidsinnvandring er først ogfremst utviklingen i langsiktig yrkesaktivitet ogproduktivitet hos arbeidsinnvandrerne som velgerå bli her, samt graden av familiegjenforening ogyrkesfrekvensen til eventuelle familiemedlemmer.Økt varig arbeidsinnvandring vil gi en økning ibefolkningen, men høyere folketall gir ikke økt vel-stand i seg selv. Større befolkning innebærer atflere må forsørges, og flere har behov for varer ogtjenester som eldreomsorg og helsevesen etterhvert som de blir eldre.

Produktiviteten vil blant annet avhenge avhvilke kvalifikasjoner innvandrerne har. Jo merkvalifisert arbeidskraften er, jo større vil produkti-vitetseffekten kunne være. Erfaringer viser at høytfaglig kvalifiserte innvandrere takler de integre-ringsmessige utfordringene på en bedre måte enninnvandrere med lavere fagkompetanse. Det redu-serer de sosiale kostnadene knyttet til arbeidsinn-vandring. Hvor lett innvandrerne integreres iarbeidslivet vil avhenge av mange forhold, blantannet hvilken type kompetanse som allerede fin-nes innenlands.

Det kan også være grunn til å spørre omarbeidsinnvandringen bidrar til produktivitetsend-ringer i økonomien samlet. Selv om det er vanske-lig å si noe spesifikt om størrelsen av en slik effekt,er det likevel grunn til å tro at arbeidsinnvandring,som handel på tvers av grensene, bidrar til en mereffektiv global arbeidsdeling og dermed en størresamlet produksjon.

De innenlandske virkningene av arbeidsinn-vandring kan fordele seg ulikt mellom ulike innen-landske grupper. For bedrifts- og kapitaleiere viløkt innvandring være et gode, ettersom økt tilgangpå arbeidskraft generelt vil begrense veksten ilønnsnivået. Blant innenlandske arbeidstakere vilnoen grupper kunne oppleve økt konkurranse omjobbene som følge av arbeidsinnvandring, mensandre grupper kan oppleve økende etterspørseletter egen kompetanse, for eksempel som følge avat flaskehalser fjernes.

Generelt er det slik at de gruppene som liknermest på arbeidsinnvandrerne, vil være mest utsattfor konkurranse. Ufaglært arbeidskraft kan relativtlett erstattes med lavt kvalifiserte arbeidsinnvan-drere. Det er derfor særlig i den delen av arbeids-markedet hvor det rekrutteres ufaglært arbeids-kraft at det kan være utfordringer knyttet til for-trengning av ledig innenlandsk arbeidskraft.

Høy yrkesdeltakelse blant arbeidsinnvandreresom blir i landet, vil også være avhengig av at

arbeidsinnvandrere får god informasjon om detnorske samfunnet, muligheter for å lære norsk ogat de bruker de mulighetene som finnes. Behovetvil variere mellom ulike grupper arbeidsinnvan-drere, og tiltak bør tilpasses de enkelte gruppenesbehov. Tiltak som informasjon og norskopplæring,bidrar til å legge grunnlaget for en mer stabil utnyt-telse av arbeidskraften for de som blir i landet gjen-nom å bidra til å øke den enkeltes omstillingsevneved konjunkturendringer og framtidige struktu-relle endringer. Et flertall av dem som familiegjen-forenes med arbeidsinnvandrere er kvinner. Det erviktig at også disse kvinnene får mulighet til å bidrai samfunnet gjennom deltakelse i arbeidslivet.Barna til arbeidsinnvandrerne som blir i landet, mågis samme muligheter og rettigheter som andrebarn.

Sosial dumping kan følge i kjølvannet av øktarbeidsinnvandring. Etter Regjeringens vurderinger det sosial dumping av utenlandske arbeidsta-kere både ved brudd på helse-, miljø- og sikker-hetsregler, herunder regler om arbeidstid og kravtil bostandard, og når lønn og andre ytelser er uak-septabelt lave sammenliknet med hva norskearbeidstakere normalt tjener, eller ikke er i trådmed allmenngjøringsforskrifter der slike gjelder.Sosial dumping er i tillegg uheldig for andrearbeidstakere og virksomheter i Norge fordi detkan føre til en urettferdig konkurransesituasjonmed urimelig press på opparbeidete rettigheter ogsvekket rekruttering til særlig utsatte yrker ogbransjer, og fordi seriøse bedrifter kan tape opp-drag og kunder til useriøse aktører.

Flere forhold tilsier at en i forbindelse med øktarbeidsinnvandring også må rette oppmerksomhetmot svart arbeid og illegal innvandring. For det før-ste viser erfaring at det i tilknytning til store legalearbeidskraftsstrømmer også vil kunne følge en ille-gal innvandringsstrøm. For det andre vil de illegaleinnvandrerne kunne være villige til å ta arbeids-oppgaver til en lavere lønn enn nordmenn. For dettredje vil det, dersom svart arbeid og illegalarbeidsinnvandring får lov til å utvikle seg over tid,kunne skapes grunnlag for annen kriminalitet.Gjennom handlingsplanen mot sosial dumpingarbeides det på bred front for å motvirke slikemulige utviklingstrekk. Tiltak for å motvirke ogavsløre svart arbeid er også en viktig del av Regje-ringens handlingsplan mot økonomisk kriminali-tet, med vektlegging av samarbeid mellom deberørte etatene.

I denne meldingen legges det til grunn at poli-tikken for arbeidsinnvandring utformes innenforrammene av det norske velferdssamfunnets insti-tusjoner og ordninger. Store migrasjonsstrømmer


over lang tid vil kunne kreve en vurdering av inn-rettingen både på inntektssikringsordninger ogvelferdstjenester. Den utviklingen vi har sett sålangt, tilsier imidlertid ikke at det er behov for ådrøfte dette nå.

1.6 Mål og strategi for arbeidsinnvandringspolitikken

Hovedmålet for arbeidsinnvandringspolitikken erå legge til rette for at bedrifter og virksomheter kanrekruttere arbeidskraft fra utlandet på en enkel ogeffektiv måte ved behov. Samtidig skal rammer ogtiltak utformes slik at de gevinstene som følger avarbeidsinnvandring, kan realiseres på en balansertmåte for arbeidsgiver, individ og samfunn. Hverenkelt arbeidsinnvandrer skal sikres gode forholdi arbeid og samfunnsliv for øvrig. Politikken skalutformes slik at arbeidsinnvandring bidrar til enbærekraftig utvikling av velferdssamfunnet.

Behovet for arbeidskraft

Et hovedmål for arbeidsmarkedspolitikken er åbidra til høy yrkesdeltakelse og god utnyttelse avarbeidskraften. Utformingen av arbeidsmarkeds-politikken tilpasses norske bedrifters og virksom-heters behov for arbeidskraft. For å sikre atarbeidsinnvandring bidrar til å fylle behovet forarbeidskraft, ønsker Regjeringen å videreføre enarbeidsinnvandringspolitikk, hvor det er bedrifterog virksomheter som avgjør hvem som rekrutteresfra utlandet. Der det er nødvendig å ha særskiltregelverk, må det utformes slik at arbeidsgiveresom har behov for det, kan rekruttere arbeidskraftpå en enklere og mer effektiv måte enn i dag. Saks-behandlingstiden bør være så kort som mulig foralle typer tillatelser for arbeid. Det er i denne sam-menhengen ønskelig å utvikle ordninger som girarbeidsgivere større ansvar for å vurdere arbeids-takernes kompetanse og bedre muligheter til åansette utenlandsk arbeidskraft uten at myndighe-tene vurderer kompetansen på forhånd.

Der innvandringen er regulert, skal virksomhe-tenes behov for arbeidskraft fortsatt danne grunn-lag for tillatelser til arbeid, innenfor rammer fast-lagt av myndighetene. Det vil på denne bakgrun-nen være naturlig å videreføre hovedprinsippet idagens regelverk for tredjeland om at det skal fore-ligge et konkret arbeidstilbud fra en arbeidsgiverfør tillatelse for arbeid innvilges. Søknad om tilla-telse bør kunne fremmes fra Norge i større gradenn i dag.

Behov for bedre informasjon

Det eksisterer i dag mange nettsteder som innehol-der informasjon om det norske arbeidsmarkedet ogom søknadsprosessen. Mange arbeidstakere ogarbeidsgivere synes likevel at informasjonen somgis på nettet er fragmentert og uoversiktlig, at denikke er utfyllende nok og er på for få språk. Det erbehov for å utvikle en strategi for samordnet ogutvidet informasjon til utenlandske arbeidstakereeller tjenesteleverandører som ønsker seg tilNorge, og til norske arbeidsgivere eller oppdragsgi-vere som ønsker å benytte utenlandsk arbeidskrafteller tjenesteleverandører.

Det er et mål å presentere relevant informasjonpå en bedre tilgjengelig og mer helhetlig og bru-kervennlig måte. Bedre og mer samordnet infor-masjon forutsetter innsats på flere områder, ogsåutover det som gjelder rettigheter og plikter forarbeidstakere og arbeidsgivere. Det er en utfor-dring for alle berørte instanser når en legger tilgrunn at informasjonsansvaret skal følge sektoran-svaret.

Behov for integreringstiltak

En målrettet integreringspolitikk vil være en viktigdel av Regjeringens strategi for framtidig arbeids-innvandring. Det grunnleggende målet er åfremme og styrke arbeidsinnvandrernes tilpasningtil arbeidslivet og mulighet for deltakelse i sam-funnslivet for øvrig. Særlig viktig er det at dearbeidsinnvandrerne som ønsker å bli i landet, harsamme mulighet til deltakelse i arbeidslivet sombefolkningen for øvrig.

Kjennskap til rettigheter og plikter i arbeidsli-vet spesielt og i det norske samfunnet generelt, ogkunnskaper i norsk er viktige forutsetninger for åkunne delta på ulike arenaer. Det vil øke den enkel-tes omstillingsevne ved konjunkturendringer, fore-bygge utstøting fra arbeidslivet og på den måtenbidra til mer stabil utnyttelse av arbeidskraften.

Integreringstiltakene må tilpasses arbeidsinn-vandrernes behov. Arbeidsinnvandrerne atskillerseg fra innvandrere med annet oppholdsgrunnlagbåde fordi de har arbeid når de kommer og fordihovedtyngden av arbeidsinnvandrerne kommerfra nærliggende land i Europa.

Gode arbeidsforhold er en vesentlig del av detsom skal til for at arbeidsinnvandrerne skal bligodt integrert i det norske arbeidslivet og i sam-funnet. De arbeidsrettslige reglene og tiltakenesom er iverksatt som del av handlingsplanen motsosial dumping, skal blant annet sikre arbeidsinn-vandrerne akseptable lønns- og arbeidsvilkår og


hindre en todeling av arbeidslivet hvor det utviklerseg et eget segment for utenlandsk arbeidskraftmed vesentlig dårligere vilkår og standarder enndet som gjelder i resten av arbeidslivet.

Behov for reguleringer

Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i et stort åpenteuropeisk arbeidsmarked med felles rammeverkhvor det er begrensede muligheter til å fastsettenasjonale regler. Rekruttering innenfor dette områ-det kan påvirkes, blant annet gjennom informa-sjon, rekrutteringskampanjer og andre tiltak medsikte på å gjøre Norge kjent som et attraktivt sted åjobbe og bo. Integreringstiltak, herunder tiltaksom legger til rette for ektefeller og barn tilarbeidsinnvandrere, vil også kunne ha en positivvirkning på rekrutteringen.

Mulighetene for rekruttering fra land utenforEØS/EFTA-området (tredjeland) kan påvirkesgjennom de samme virkemidlene. I tillegg kanmyndighetene styre innvandringen av tredjelands-borgere mer direkte gjennom fastsettelse av nasjo-nale regler for arbeidsinnvandring. Regjeringenlegger til grunn at arbeidsinnvandringen fra tredje-land fortsatt skal være regulert.

Reguleringen av innvandring fra tredjelandskal balansere målet om fleksibel tilgang påarbeidskraft til virksomhetene samtidig som enbeholder en samfunnsmessig kontroll på innret-ningen og antallet. Dette skal sikre en stabil ogbærekraftig økonomisk og sosial utvikling. Hensy-net til fleksibilitet krever at unødige hindre forrekruttering fjernes. Hensynet til samlet kontrolltilsier at myndighetene regulerer hvilken innvand-ring som er begrunnet, og foretar volummessigebegrensninger for å regulere antallet. Med dagensreguleringer utgjør arbeidsinnvandring fra tredje-land en svært liten del av den totale innvandringen,og kvoten for faglærte utnyttes ikke fullt ut. Selvom dette kan endres over tid og arbeidsinnvand-ring fra tredjeland få økende betydning, foreliggerdet ikke nå noen motsetning mellom virksomhete-nes behov for arbeidskraft og myndighetenesbehov for en regulering av tilgangen.

Reguleringene skal sikre at rekruttering avutenlandsk arbeidskraft– ikke fortrenger ledig innenlandsk arbeidskraft,– ikke svekker avtaler og regelverk i norsk

arbeidsliv,– ikke medfører alvorlige konsekvenser for fat-

tige avsenderland.

Reguleringene overfor tredjelandsborgere

Norge, som alle andre EØS-land, har regulering avarbeidsinnvandring fra land utenfor EØS/EFTA-området. Innenfor rammene av reguleringer er detavgjørende å sikre at vi får tilgang til viktig ressurs-personell for norske bedrifter og virksomheter.Både saksbehandlingssystemer og rammebetin-gelser den enkelte møter i Norge, er viktige idenne sammenhengen.

I utformingen av reguleringene av arbeidsinn-vandring fra tredjeland vil Regjeringen legge føl-gende til grunn:– Regulert arbeidsinnvandring fra tredjeland

skal ta utgangspunkt i behovet for arbeidskraftog legge til rette for at virksomhetene har ad-gang til å rekruttere nødvendig arbeidskraft.

– Det legges i hovedsak til rette for rekrutteringav arbeidskraft på faglært nivå eller høyere.

– Det skal legges volummessige begrensningerpå arbeidsinnvandringen fra tredjeland. Antal-let som kan komme, vurderes ut fra den aktu-elle arbeidsmarkedssituasjonen.

– Regelverket for rekruttering av arbeidskraft fratredjeland skal i størst mulig grad utformesmed henblikk på nøytralitet mellom land, dvs.uten spesialavtaler med enkeltland.

Den volummessige reguleringen skjer gjennomkvoteordninger og individuelle arbeidsmarkeds-vurderinger. Dette er nødvendig for å ivareta felles-kapsfortrinnsretten, som er et prinsipp om for-trinnsrett til ledige stillinger for EØS/EFTA-bor-gere innenfor det felles europeiskearbeidsmarkedet.

To typer kvoteordninger praktiseres i dag; dengenerelle nasjonale kvoten for faglærte/spesialis-ter og en spesiell fylkesbasert kvoterordning ilandbruket. Kvotenes størrelse er gjenstand forkontinuerlig vurdering ut fra behovene i arbeids-markedet, tilgangen på innenlandsk arbeidskraftog tilgangen på arbeidskraft fra EØS/EFTA-arbeidsmarkedet.

Regjeringen legger til grunn at tilgangen påufaglært arbeidskraft fra utlandet til norsk arbeidslivi dag er dekket innenfor eksisterende regelverk.Ufaglærte EØS/EFTA-borgere har fri tilgang til detnorske arbeidsmarkedet. Det er et fleksibelt regel-verk for arbeidstakere fra tredjeland som ønsker å tasesongarbeid blant annet i landbrukssektoren. I til-legg er det betydelig innvandring fra tredjelandbasert på beskyttelsesbehov og familieinnvandring.Mange av disse er ufaglærte. Faren for at øktarbeidsinnvandring skal fortrenge innenlandskarbeidskraft og svekke avtaler og regelverk i norsk


arbeidsliv er størst når det gjelder ufaglært arbeids-kraft. Arbeidsinnvandring fra tredjeland bør derfor ihovedsak begrenses til arbeidskraft på minst fag-lært nivå, samt sesongarbeid og tjenesteleveranser,hvor det ikke stilles krav til kompetanse.

Dersom det i framtiden skulle bli vanskeligereå dekke behovet for ufaglært arbeidskraft innen-lands eller fra EØS/EFTA-området, kan reglenefor arbeidsinnvandring endres slik at det åpnes oppfor mer innvandring også av denne typen arbeids-kraft fra tredjeland.

Nøytralitet mellom tredjeland

For å sikre likebehandling av enkeltindivider børregelverket for rekruttering av arbeidskraft fratredjeland i størst mulig grad utformes med hen-blikk på nøytralitet mellom land. På denne måtensikrer en at mobile arbeidssøkere behandles liktuavhengig av opprinnelsesland og at den enkeltevirksomhet selv kan bestemme hvilke land denskal rekruttere fra.

Målene i utviklingspolitikken tilsier at arbeids-innvandringsstrategien i enkelte sammenhengerbør ta spesielle hensyn til arbeidskraftsbehovene ifattige land. Prinsippet om nøytralitet mellom tred-jeland i utformingen av regelverket bør ikke væretil hinder for slike hensyn. Dette gjelder blantannet muligheten for å legge inn migrasjon som etmoment i utviklingssamarbeidet med enkelte land.Det forhindrer heller ikke en bevisst holdning til åunngå aktiv rekruttering av nøkkelpersonell somdet er knapphet på i andre land. Dette er blantannet bakgrunnen for at Regjeringen understrekerat det ikke er aktuelt med en målrettet rekrutteringav helse- og sosialpersonell fra fattige land.

Prinsippet om nøytralitet mellom tredjelandbør heller ikke være til hinder for å legge godt tilrette for mobilitet i våre nærområder. Siden allevåre naboland med unntak av Russland omfattes avdet nordiske arbeidsmarkedet og EØS/EFTA-arbeidsmarkedet, vil det særlig være tiltak somkan stimulere mobiliteten mellom Nord-Norge ogNordvest-Russland som her er aktuelle. Regjerin-gens Nordområdestrategi legger til rette for øktøkonomisk samkvem over den norsk-russiskegrensen. Av den grunn mener Regjeringen det erbehov for en noe videre mulighet for arbeidstilla-telser uten krav til kompetanse til russere enn idag, for arbeid i Nord-Norge.

1.7 Regjeringens forslag

Forslagene som legges fram i denne meldingen, vilbidra til en arbeidsinnvandringspolitikk som ermer brukervennlig, oversiktlig og forutsigbar foralle involverte parter, balansert med tanke på deulike partenes interesser, fleksibel når det gjelderarbeidsgivernes behov og robust overfor endrin-ger i arbeidsmarked og ytre rammevilkår.

Utlendingsregelverket

Regjeringen foreslår et enklere og mer oversiktligregelverk. Alle EØS/EFTA-borgere skal kunnejobbe uten tillatelse, så snart overgangsordnin-gene opphører og direktiv 2004/38/EF er gjen-nomført. Det drøftes med partene i arbeidslivet åavvikle overgangsordningene med alle EØS-landfra 1.1.2009. Bulgaria og Romania vil bli gitt en sær-skilt vurdering.

Antallet arbeidstakergrupper i regelverket fortredjelandsborgere reduseres. Regjeringen ønskerå legge til rette for følgende arbeidstakergrupperfra land utenfor EØS/EFTA-området i regelverket:a) Høyt kvalifiserte spesialister og nøkkelpersonell

defineres som personer med tilbud om lønnover et visst nivå. Disse får grunnlag for familie-gjenforening og muligheter til varig opphold.

b) Faglærte defineres som arbeidstakere medminst yrkesutdanning på norsk videregåendeskoles nivå eller tilsvarende realkompetanse,samt personer med spesielle ferdigheter. Dissefår grunnlag for familiegjenforening og mulig-heter til varig opphold.

c) Nyutdannete utlendinger fra tredjeland med av-sluttet utdanning i Norge skal kunne få arbeids-tillatelse i 6 måneder, uansett type jobb, mensde søker relevant arbeid innenfor gruppe a ellerb.

d) Sesongarbeidstakere må ha tillatelse før arbei-dets start, som i dag. Tillatelse gis for inntil6 måneder og gir ikke grunnlag for familiegjen-forening eller varig opphold.

e) Ufaglærte foreslås innført som egen generellgruppe hvor det ikke stilles krav om kompetan-se. Disse kan gis midlertidig tillatelse etter atdepartementet har gitt retningslinjer for hvilkegeografiske områder eller næringsområderdette skal gjelde. Det foreslås at dette i førsteomgang skal gjelde for russere fra Barentsregi-onen til arbeid i de tre nordligste fylkene.

Videre foreslås– å la arbeidsgivere få større ansvar ved rekrutte-

ring av arbeidskraft og at det å la arbeidstakere


begynne å arbeide før tillatelse foreligger skalgjelde for høyt, kvalifiserte spesialister, nøkkel-personell og faglærte, jf. gruppe a og b over,

– at ansatte i internasjonale selskaper kan startearbeidet før tillatelse foreligger,

– at arbeidssøkere på minst faglært nivå fratredjeland får mulighet til å søke arbeid i Norgei 6 måneder, sammenliknet med dagensarbeidssøkervisum på tre måneder,

– at tiltak for raskere behandling av familiegjen-forening med arbeidsinnvandrere vil bli vur-dert,

– at familier til studenter får mulighet til å arbeidefull tid.

Informasjon og synliggjøring

Det nye regelverket som foreslås i denne meldin-gen, vil være enklere å forstå og lettere å gjørekjent, både i Norge og i utlandet. I tillegg foreslåsfølgende tiltak:– Arbeids- og velferdsetatens koordineringsan-

svar for informasjon utvides til også å omfattearbeidsinnvandring fra tredjeland. Arbeids- ogvelferdsetatens rekrutteringsservice til ar-beidssøkere og arbeidsgivere skjer med ut-gangspunkt i EURES. De konkrete arbeidsopp-gavene knyttet til koordineringsansvaret og ar-beidsdelingen med andre sektorer vil blivurdert nærmere.

– Det settes i gang et arbeid for å vurdere enegen nettportal som inngang til all relevantinformasjon som gjelder arbeidsinnvandringog tjenesteimport. Dette vil bli gjort i samrådmed berørte faginstanser.

– Det vurderes nærmere hvordan en kan nyttig-gjøre seg utenrikstjenesten på en bedre måtefor å markedsføre jobbmuligheter i Norge. Idenne sammenhengen kan det være hensikts-messig med et pilotprosjekt hvor enkelte aktu-elle ambassader tillegges en høyere rekrutte-ringsprofil i arbeidet med å fremme jobbmulig-heter i Norge.

I tillegg pågår det et arbeid med å utvikle nye nasjo-nale kontaktpunkter for tjenesteytere og for god-kjenning av yrkeskvalifikasjoner for lovregulerteyrker.

Søknadsprosedyre og saksbehandling

En rekke igangsatte tiltak vil bidra til å forbedresaksbehandlingsprosedyrer og redusere saksbe-

handlingstider. I tillegg foreslås blant annet føl-gende tiltak:– Det vurderes å etablere flere felles informa-

sjons- og saksbehandlingskontorer med repre-sentanter fra de mest berørte instansene, ba-sert på erfaringer med det felles servicekonto-ret som er etablert i Oslo.

– Søkere skal kunne påregne en maksimal saks-behandlingstid på 4 uker for søknader omarbeidstillatelse fra fullstendig søknad er mot-tatt til vedtak er fattet, når nytt regelverk er påplass og når elektronisk saksbehandling i utlen-dingsforvaltningen er implementert. Det er enforutsetning at søkerens identitet er kjent og atdokumentasjonen er verifiserbar.

– Gå gjennom ansvars- og oppgavefordelingen iutlendingsforvaltningen med sikte på å vurdereløsninger som kan bidra til redusert saksbe-handlingstid og økt brukerretting for utlen-dingssaker inklusive arbeidsinnvandringssa-ker. Gjennomgangen vil ta utgangspunkt i envurdering av hva som er den beste oppgavede-lingen for utlendingsforvaltningen sett underett, med vekt på de enkelte aktørers kompara-tive fortrinn.

Integrering

Regjeringen arbeider blant annet med følgendeintegreringstiltak for arbeidsinnvandrere:– Innføring av norskopplæring vil bli vurdert.– Systematisk informasjon om rettigheter og

plikter. Det vurderes å utarbeide en startpakke.– Videreføre arbeidet med å forbedre ordnin-

gene for godkjenning av utenlandsk høyereutdanning og kartlegge autorisasjonsordnin-gene for lovregulerte yrker.

– Videreføre støtte til frivillige organisasjonersarbeid for arbeidsinnvandrere.

Arbeidet mot sosial dumping

Gjennomføring og videreutvikling av handlingspla-nen mot sosial dumping er viktig for å bevare ele-mentene ved det norske arbeidsmarkedet sombidrar til å gjøre Norge attraktivt for arbeidsinnvan-drere: Gode og trygge arbeidsforhold, et godtarbeidsmiljø med gode samarbeidsforhold og høygrad av medvirkning, og konkurransedyktig lønn.Regjeringen har en løpende dialog med partene iarbeidslivet for å vurdere utfordringene somarbeidsinnvandring innebærer for norsk lønnsdan-nelse.


Nordområdesatsing

Det er et mål for Regjeringen å legge til rette forgod mobilitet av arbeidskraft i nordområdene.Siden alle våre naboland med unntak av Russlandomfattes av det nordiske arbeidsmarkedet ogEØS/EFTA-arbeidsmarkedet, er det særlig aktueltå vurdere tiltak som kan stimulere mobiliteten mel-lom Nord-Norge og Nordvest-Russland. Følgendetiltak foreslås:– Midlertidig arbeidstillatelse til russere fra Ba-

rentsregionen, uten krav til kompetanse ogmed mulighet for å kunne arbeide i alle nærin-ger i de tre nordligste fylkene.

– Tillatelse også til deltidsarbeid for grensepend-lere fra Russland.

– Opprettelse av et felles informasjons- og saks-behandlingskontor i Kirkenes.

– Tiltak for å lette reisevirksomhet og grensepas-sering gjennom endring i visumregler og prak-sis ved visumkontroll mv.

– Utrede tiltak for forenklet grensepassering iform av bilateral avtale om «grenseboerbevis».

Hensynet til avsenderlandene

Det er viktig å motvirke at Norge bidrar til å tappefattige land for høyt kvalifisert personell som lan-

dene har stor knapphet på, men samtidig må ensikre den enkeltes rett til å reise ut for å bedre sinlivssituasjon. Virkningene av regelverket forarbeidsinnvandring må derfor følges nøye, spesieltmed henblikk på eventuelle uheldige konsekven-ser for fattige land.

I tillegg foreslås blant annet følgende tiltak idenne meldingen:– Bidra til at det etableres internasjonale standar-

der for å motvirke aktiv rekruttering av arbeids-takere med høyere utdanning og kvalifikasjo-ner som utviklingsland har stor mangel på. Inn-til internasjonale standarder foreligger vilRegjeringen utarbeide egne standarder medbakgrunn i grunnlagsarbeid fra helse- og om-sorgssektoren.

– Utrede muligheten for at ufaglærte arbeidsta-kere fra utviklingsland, innenfor bistandspro-sjekter, kan få tillatelse til midlertidig arbeid iNorge, blant annet som ledd i videreutviklingav ordninger for sirkulær migrasjon.

– Føre en dialog med finanssektoren både her ogi utviklingsland, og med innvandrergrupper iNorge og med myndighetene i deres hjemland,om hvordan hjemsending av penger fra Norgetil arbeidsinnvandreres opprinnelsesland kangjøres enklere og billigere.

Del IIBeskrivende del


2 Arbeidskraftutfordringene

2.1 Høy aktivitet i norsk økonomi

Aktiviteten i norsk økonomi har vært høy de sisteårene med sterk sysselsettingsvekst, fallendearbeidsledighet og stor etterspørsel etter arbeids-kraft i de fleste næringene.

Den sterke bedringen på arbeidsmarkedet star-tet sommeren 2005 og fortsatte gjennom 2006 og2007. Arbeidsledigheten, målt ved Statistisk sent-ralbyrås Arbeidskraftundersøkelse (AKU), har faltfra 4,9 pst. av arbeidsstyrken sommeren 2005 til2,5 pst. ved utgangen av 2007. Sysselsettingsvek-sten har vært svært sterk i denne perioden. Forelø-pige tall fra nasjonalregnskapet viser en økning isysselsettingen på 93 000 personer fra 2006 til 2007.

Samtidig som sysselsettingen har vokst, harogså befolkningen i yrkesaktiv alder økt og ande-len sysselsatte gått opp. En del av sysselsettingsøk-ningen skyldes større permanent nettoinnvand-ring til Norge og et økt antall sysselsatte på kort-tidsopphold. Statistisk sentralbyrå (SSB) harberegnet at andelen av sysselsettingsveksten somkan tilskrives arbeidsinnvandring, kan anslås til15–25 pst. i 2006. Foreløpig informasjon kan tilsi atarbeidsinnvandringen stod for 25–30 pst. av sys-selsettingsveksten i 2007.

Den sterke veksten i norsk økonomi de senereårene har vært bredt basert. For 2007 viser forelø-pige nasjonalregnskapstall en vekst i BNP for Fast-lands-Norge på 6 pst. Tall fra SSB viser at vekstenvar relativt størst innen bygge- og anleggsvirksom-het, hvor det også har vært sterk vekst i sysselset-tingen. Denne næringen har størst innslag av sys-selsatte på korttidsopphold.

De nærmeste årene er det ventet at veksten iøkonomien vil avta, blant annet som følge av for-ventning om svakere internasjonale konjunkturer.Kapasitetsutnyttelsen i norsk næringsliv antas fort-satt å være høy. Det er derfor ventet at behovet forarbeidskraft vil holde seg oppe. Det er sannsynligat arbeidsinnvandringen vil dempes ved avtakendevekst i etterspørselen etter arbeidskraft, men detvil trolig også de nærmeste årene være et betydeliginnslag av arbeidsinnvandring som supplement tildet innenlandske arbeidskrafttilbudet.

Arbeidsinnvandringen til Norge kommer sær-lig fra enkelte av de nye medlemslandene i EU, spe-

sielt Polen, samt de andre nordiske landene ogTyskland. Utover sesongarbeid innen landbrukarbeider innvandrerne fra de nye EU-landene sær-lig i byggenæringen. I økende grad rekruttererogså industrien og deler av servicesektoren(hotell, restaurant, renhold og private hushold)arbeidskraft fra de nye EU-landene. Innenlandskebedrifter innen disse næringene melder om stortbehov for arbeidskraft, jf. Arbeids- og velferdsdi-rektoratets bedriftsundersøkelser i 2007.1 Høyetterspørsel etter arbeidskraft og et relativt høytlønnsnivå sammenliknet med arbeidsinnvandrer-nes hjemland, gjør Norge til et attraktivt land formange.

En rekke andre land i Europa, herunder de nyeEU-landene, har vært inne i en periode med godøkonomisk vekst. Aldringen av befolkningen dem-per veksten i arbeidsstyrken. I mange av disse lan-dene vil den demografiske utviklingen medaldrende befolkning være mer markant enn iNorge.

Etter hvert vil høy økonomisk vekst i arbeids-innvandrernes hjemland gi seg utslag i høyere inn-tekter og økt velstand. I Polen har arbeidsledighe-ten gått betydelig ned de siste årene, og stedvisrapporteres det om mangel på arbeidskraft. Høyøkonomisk vekst vil over tid redusere lønnsfor-skjellen mot Norge. Samlet sett vil denne utviklin-gen kunne gi mindre interesse for å ta arbeid iNorge. Det vil likevel være betydelige inntektsfor-skjeller i mange år framover, jf. kapittel 10.

Også i årene som kommer er det ventet høyaktivitet i norsk økonomi, men den vil være mermoderat enn i 2007.2 Gjennom EØS/EFTA-områ-det har Norge tilgang til et arbeidsmarked som erhundre ganger større enn det innenlandske. Viadet europeiske formidlingssamarbeidet EURES ermobile arbeidssøkere og stillinger i alle landene til-gjengelig i en felles base. Det gir arbeidssøkere ogarbeidsgivere muligheter til å finne hverandre overet stort område. Relativt få bosetter seg permanenti et annet EØS-land. Færre enn 2 pst. av EUs bor-gere i arbeidsdyktig alder bor i et annet EU-land

1 Arbeids- og velferdsdirektoratet, Arbeid og velferd 2/2007 og4/2007

2 Statistisk sentralbyrå, Økonomiske analyser 1/2008


enn sitt hjemland.3 De kortsiktige arbeidskraft-strømmene er betydelig større enn dette tallet indi-kerer. I tillegg kommer de mulighetene norskearbeidsgivere har til å finne arbeidskraft fra landutenfor EØS/EFTA-området.

2.2 Arbeidsmarkedsutfordringene framover

Arbeidsmarkedsutviklingen i årene framover vilavhenge av hvordan etterspørselen etter og tilgan-gen på arbeidskraft utvikler seg. Etterspørselenetter arbeidskraft vil henge nært sammen med denøkonomiske utviklingen og det vises til Regjerin-gens kommende perspektivmelding for en nær-mere drøfting av langsiktige utviklingsbaner fornorsk økonomi. Tilgangen på arbeidskraft vil påvir-kes av den demografiske utviklingen, omfang avarbeidsinnvandring, utvikling i arbeidstid ogyrkesaktivitet.

Et lands velstand avhenger av dets evne til åutnytte de menneskelige ressursene som finnes ibefolkningen. Både i et kortsiktig og langsiktigperspektiv er Regjeringens hovedstrategi å mobili-sere innenlandske arbeidskraftressurser blant per-soner i yrkesaktiv alder.

Sentrale elementer i Regjeringens strategi for åfremme høy yrkesdeltakelse inngår i St.meld. nr. 5(2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjoni folketrygden, St.meld. nr. 6 (2006–2007) Om seni-orpolitikk, St.meld. nr. 9 (2006–2007) Arbeid, vel-ferd og inkludering samt gjennom Handlingsplanfor integrering og inkludering av innvandrerbe-folkningen og Handlingsplan mot fattigdom somble lagt fram sammen med statsbudsjettet for 2007,se St.prp. nr. 1 (2006–2007) for Arbeids- og inklu-deringsdepartementet.

Alderssammensetningen i Norge endres i ret-ning av flere eldre. Ettersom eldre har lavereyrkesdeltakelse enn yngre, bidrar dette til laverevekst i arbeidsstyrken. I tillegg til svakere vekst iarbeidsstyrken vil aldringen av befolkningen bidratil at helse, pleie og omsorgssektoren kommer til åkreve ekstra arbeidskraftressurser.

Arbeidsinnvandringens virkning på befolknin-gens alderssammensetning, landets arbeidsstyrkeog forsørgelsesbyrde, avhenger blant annet av ominnvandringen er varig eller midlertidig. Langtids-virkningene av innvandringen påvirkes også avantallet familiegjenforeninger og hvor mange barninnvandrerne får. Innvandring for å ta arbeid erbare én av flere primære årsaker til innvandring.

Dette kapitlet viser framskrivninger ved ulike alter-nativer for nettoinnvandringens størrelse, uansettprimære innvandringsgrunn.

2.2.1 Utviklingen framover er preget av demografiske utfordringer

SSB har framskrevet befolkningen under ulike for-utsetninger. Tre hovedalternativ er lavalternativet,middelalternativet og høyalternativet for viktigekjennetegn som fruktbarhet, levealder og nettoinn-vandring. Disse kan inngå i kombinasjon medhverandre, se boks 2.2. I denne meldingen vilhovedsakelig middelalternativet bli lagt til grunnfor fruktbarhet og levealder, mens det vil bli settnærmere på ulike alternativ for nettoinnvandring.

I Norge er antall barn pr. kvinne redusert fra4,4 i 1900 til 2,5 i 1950, og videre ned til 1,8 i 2005.Fruktbarheten økte kraftig etter 2. verdenskrig ogfram til 1960-tallet, men har siden blitt betydeligredusert fram til 1980-tallet. Deretter har utviklin-gen i fruktbarheten vært mer stabil. Middelalter-nativet legger til grunn at fruktbarheten holder segpå dagens nivå.

Forventet levealder har økt med tilnærmet 25år de siste 100 årene. Det kommer først og fremstav lavere spedbarnsdødelighet samt bedre ernæ-ring, helsestell og arbeidsforhold. I 2006 var for-ventet levealder 82,7 år for nyfødte jenter og 78,1 årfor nyfødte gutter. For de kommende 50 årene erdet i middelalternativet lagt til grunn en økning i

3 Europakommisjonen. Employment in Europe 2006. Brussel

Boks 2.1 Definisjoner

Arbeidsstyrken er summen av sysselsatte ogarbeidsledige.

Yrkesdeltakelsen er antall personer iarbeidsstyrken i forhold til antall personer iyrkesaktiv alder.

Yrkesaktiv alder (arbeidsdyktig alder) reg-nes i Statistisk sentralbyrås Arbeidskraftun-dersøkelse fra og med 2006 som 15–74 år,men har tidligere betegnet aldersgruppen16–74 år.

Forsørgelsesbyrden for unge og eldre define-res her som antall personer i aldersgruppen0–19 år og 67 år og over pr. person i alders-gruppen 20–66 år.

Forsørgelsesbyrden for eldre defineres hersom antall personer i aldersgruppen 67 år ogover pr. person i aldersgruppen 20–66 år.


forventet levealder på seks til syv år blant kvinner,og noe over syv år blant menn.

I perioden 1985–1995 var nettoinnvandringentil Norge i gjennomsnitt vel 8000 personer pr. år.Nettoinnvandringen har steget sterkt de sisteårene. I perioden 1995–2005 var nettoinnvandrin-gen på om lag 13 000, i 2006 var den 23 700, og i2007 var den steget til 39 700. Endringer i nettoinn-vandringen må blant annet ses i sammenheng medtilstrømningen av asylsøkere og familiegjenfo-rente, men konjunkturutviklingen har også værtviktig. Den kraftige økningen i arbeidsinnvandrin-gen siden 2003 har vært drevet av sterk etterspør-sel etter arbeidskraft.

Betydelig aldring av befolkningen

Befolkningsframskrivningene fra SSB viser enøkning i befolkningen i hele framskrivningsperio-den. Befolkningsøkningen i årene som kommer, vilbli størst i aldersgruppen 60 år og over. Alderssam-mensetningen endres i retning av høyere andeleldre ved at veksten i yngre årskull forventes å blisvakere enn veksten blant eldre, jf. figur 2.1. Ande-len av befolkningen som er 60 år eller over, vil økefra i underkant av en fjerdedel i 2005 til over entredjedel i 2030, jf. middelalternativet.

Gjennomsnittsalderen til pensjonistene øker itakt med økt levealder. Fram til 2050 vil andelen avbefolkningen som er blant de aller eldste, det vil si

Boks 2.2 Framskrivning av den samlede befolkningen og innvandrerbefolkningen

Framskrivning av den samlede befolkningen

SSBs modell for framskrivning av befolkningenetter kjønn, alder og kommune, BEFREG, erbasert på demografiske forutsetninger omfruktbarhet, levealder, nettoinnvandring oginnenlandsk flyttenivå. Det har tidligere kom-met nye framskrivninger av befolkningen hverttredje år. Fra og med 2008 vil det bli utarbeidetbefolkningsframskrivninger hvert år, og deneste framskrivningene kommer i mai 2008.

Befolkningen etter alder og kjønn blir fram-skrevet ett år om gangen, og den siste fram-skrivningen går til 2060. Denne tar utgangs-punkt i befolkningen pr. 1. januar 2005, og detregnes med tre alternativer for komponentenefruktbarhet, levealder og nettoinnvandring. Deulike alternativene illustrerer usikkerhetenknyttet til forutsetningene i framskrivningene.Framskrivningene er basert på uendret politikkog atferd.

Ulike framskrivningsalternativ:– Lavalternativet (LLL): Lav fruktbarhet, lav le-

vealder og lav nettoinnvandring– Middelalternativet (MMM): Middels frukt-

barhet, middels levealder og middels netto-innvandring

– Høyalternativet (HHH): Høy fruktbarhet,høy levealder og høy nettoinnvandring

I perioden fra 2005 til 2009 avtar nettoinnvand-ringen i lavalternativet fra 16 700 til 9000 perso-ner pr. år. Fra og med 2010 og ut 2060 er nettoinn-

vandringen i lavalternativet satt til 9000 perso-ner pr. år. I middelalternativet er nettoinnvand-ringen satt til 16 700 personer pr. år fra 2005fram til og med 2009. Fra og med 2010 og ut2060 er den 16 000 personer pr. år. I høyalterna-tivet vokser nettoinnvandringen fra 16 700 til24 000 personer pr. år fra 2005 til 2009. Fra ogmed 2010 og ut 2060 er nettoinnvandringen ihøyalternativet 24 000 personer pr. år. Et alter-nativ med ingen nettoinnvandring blir ogsåbrukt i dette kapitlet.

Framskrivning av innvandrerbefolkningen

SSBs definisjon av innvandrerbefolkningen erpersoner med to utenlandskfødte foreldre, detvil si personer som selv har innvandret til Norgeeller som er født i Norge med to foreldre som erfødt i utlandet.

I framskrivningen av innvandrerbefolknin-gen er det brukt samme modell som for fram-skrivningen av den samlede befolkningen. Inn-vandrerframskrivningen er bare gjort for landetsom helhet. Innvandrerpopulasjonen er delt inni fire grupper etter opprinnelsesland (Norden;EU/EFTA utenom Norden samt Nord-Amerikaog Oseania; Øst-Europa ellers; og Afrika, Asiamed Tyrkia og Latin-Amerika). Beregningenforegår på samme måte for disse fire gruppene.Hver av gruppene er delt inn i personer som harinnvandret selv og deres etterkommere.


90 år og over, bli tredoblet fra 2005. Mens det varomtrent halvparten så mange personer i alders-gruppen 70 år og over sammenliknet med gruppen15 år og yngre i 2005, vil det ifølge middelalternati-vet være like mange personer i begge aldersgrup-pene i 2045. Det store antallet eldre fører til at res-sursbehovet innen helse, pleie og omsorgssekto-ren vil øke sterkt og kan innebære at arbeidskraftmå flyttes hit fra andre områder. En stor del avoverflyttingen vil kunne skje gjennom de ungesutdanningsvalg.

Sterk vekst i innvandrerbefolkningen

Innvandrerbefolkningen anslås å ville vokse sterkt,fra 365 000 i 2005 til mellom 900 000 og 1,6 millio-ner i 2050. Anslaget avhenger av forutsetninger omnettoinnvandringen, gitt en fruktbarhet og leveal-der som i middelalternativet, jf. figur 2.2.

Framskrivningene tar ikke hensyn til eventu-elle endringer i sammensetningen av innvand-rerne og årsaken til at de kom til Norge. Arbeids-innvandrerne utgjør bare en del av den samledeinnvandrerbefolkningen, men både andelen ogantallet arbeidsinnvandrere har økt betydelig desiste årene, jf. kapittel 3. Statistikk over varighet avbosetting viser betydelig variasjon etter oppholds-grunnlag. Arbeidsinnvandrere har gjennomgå-

ende vesentlig lavere andel som blir permanentboende, enn for eksempel flyktninger og familie-gjenforente til disse. Omfanget av arbeidsinnvand-ringen betyr derfor mindre for de langsiktige fram-skrivningene av innvandrerbefolkningen enn deandre innvandringsårsakene.

Innvandrerbefolkningen utgjorde 8 pst. avbefolkningen i 2005, men vil utgjøre mellom 17 og26 pst. i 2050. Usikkerhet om den årlige innvandrin-gen er den viktigste årsaken til at innvandrerbefolk-ningens størrelse framover er usikker. Innvandrer-nes barnetall betyr langt mindre. En del innvand-rerkvinner har flere barn enn det kvinner født iNorge har. Den gjennomsnittlige fruktbarheten tilkvinner i innvandrerbefolkningen er fallende ogantas å nærme seg nivået til kvinner født i Norge.Innvandrerkvinner som kom til Norge som barn,har betydelig lavere fruktbarhet enn innvandrer-kvinner som kom til Norge som voksne.4 Når detgjelder levealder, har SSB forutsatt det samme forinnvandrere som for den samlede befolkningen,det vil si en gradvis økning av levealder for beggekjønn.

Figur 2.1 Utvikling i befolkningen fordelt på utvalgte aldersgrupper, 2005–2050. Indeksert: 2005=100. MiddelalternativetKilde: Statistisk sentralbyrå.

Utvikling i befolkningen, 2005–2050 Indeksert; 2005 = 100

60

80

100

120

140

160

180

200

220

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

2023

2025

2027

2029

2031

2033

2035

2037

2039

2041

2043

2045

2047

2049

Inde

ks

15-54 55–59 år 60–66 år 67–74

4 Helge Brunborg og Inger Texmon. «Hvor stor blir innvan-drerbefolkningen framover?». Samfunnsspeilet nr 4, 2006.Oslo. Statistisk sentralbyrå


Ettersom aldersgruppen 20–30 år er overrepre-sentert blant nye innvandrere, kommer omfangetav nettoinnvandringen til å påvirke aldersstruktu-ren. Økt nettoinnvandring reduserer gjennom-snittsalderen i befolkningen. Ettersom innvan-drerne også blir eldre, vil konklusjonen om at øktinnvandring bidrar til å redusere gjennomsnittsal-deren i befolkningen, bare være gyldig på kort ogmellomlang sikt. Dersom dette ikke skal være tilfel-let, må antall nye innvandrere øke hvert år, noe sompå lang sikt synes lite realistisk.

Mange arbeidsinnvandrere blir kort tid i Norge

Den betydelige arbeidsinnvandringen til Norge desiste årene har store kortsiktige konsekvenser forstørrelsen og sammensetningen av innvandrerbe-folkningen. De langsiktige konsekvensene avhen-ger i stor grad av hvor lenge innvandrerne blir iNorge. Antall familiegjenforeninger og hvormange barn innvandrerne får påvirker også lang-tidsvirkningene av arbeidsinnvandringen. Erfarin-ger med arbeidsinnvandrere fra andre nordiskeland er at en betydelig andel returnerer til sinehjemland når økonomien bedres der eller når destifter familie.

SSB har fulgt arbeidsinnvandrerne som flyttettil Norge i 2004, dvs. i nåværende høykonjunktur,

og sett på hvor mange som ikke lenger er bosatther to til tre år senere. Blant personer fra nye EU-land som flyttet til Norge i andre halvdel av 2004var 22 pst. ikke lenger bosatt i Norge pr. 1. januar2007, mens det blant personer fra gamle EU-landvar en tilsvarende andel på 41 pst. Blant personerfra andre land var 17 pst. ikke lenger bosatt 1.januar 2007. Disse tallene er påvirket av innvan-dringsårsak, mulighetene i arbeidsmarkedet ogpersonlige forhold. Store forskjeller i levestandardog lønnsnivå mellom Norge og de nye EU-landenetrekker i retning av at mange fra disse landene vilkunne ha et mer langsiktig perspektiv på å bo iNorge, enn personer fra land med mer lik levestan-dard.

Lav vekst i arbeidsstyrken framover

Arbeidsstyrken ventes å vokse mindre i årene somkommer. Innvandringens størrelse har stor betyd-ning for den årlige veksten. Endret alderssammen-setning forventes å føre til at andelen yrkesaktive ibefolkningen blir redusert. Årsakene til dette er fordet første at andelen som er i yrkesaktiv alder, vilavta. Dessuten vil gjennomsnittsalderen til perso-ner i arbeidsstyrken øke og deltakelsen i arbeidsli-vet er lavere blant eldre enn blant yngre.

Figur 2.2 Framskrivninger av innvandrerbefolkningens størrelse under ulike forutsetninger om netto-innvandring, 2005–2050Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Innvandrerbefolkningens størrelse etter ulike innvandringsalternativ

200 000

400 000

600 000

800 000

1 000 000

1 200 000

1 400 000

1 600 000

1 800 000

2005

2008

2011

2014

2017

2020

2023

2026

2029

2032

2035

2038

2041

2044

2047

2050

Per

sone

r Lav nettoinnvandringMiddels nettoinnvandring Høy nettoinnvandring


I perioden 2005 til 2030 ventes et fall i den årligeveksten i arbeidsstyrken fra 17 000 personer i star-ten av perioden til om lag 5000 personer i 2030, jf.figur 2.3.

Framskrivningene er basert på en videreføringav dagens pensjonssystem, mens det er et siktemålmed pensjonsreformen å begrense nedgangen iveksten i arbeidsstyrken ved særlig å stimulere til

Figur 2.3 Årlig vekst i arbeidsstyrken, 2005–2030. MiddelalternativetKilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 2.4 Framskrivninger av arbeidsstyrken under ulike forutsetninger om nettoinnvandring, 2005 til 2050Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Årlige endringer i arbeidsstyrken2005-2030

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

16 000

18 000

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Per

sone

r

Arbeidsstyrken etter ulike innvandringsalternativ

2 000 000

2 200 000

2 400 000

2 600 000

2 800 000

3 000 000

3 200 000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

Per

sone

r

Ingen nettoinnvandringLav nettoinnvandringMiddels nettoinnvandringHøy nettoinnvandring


utsatt pensjonering. Framskrivningene er ogsåbasert på forutsetninger om at yrkesdeltakelse etterkjønn, alder og utdanning holdes likt som i 2001.

Alternative forutsetninger om nettoinnvandrin-gens størrelse gir utslag i arbeidsstyrken, jf. figur2.4. I lavalternativets forutsetning om en årlig net-toinnvandring på 9000 personer i året, blir arbeids-styrken 200 000 personer lavere i 2050 enn i mid-delalternativet med nettoinnvandring på 16 000personer i året. Med høyalternativets forutsetningom en nettoinnvandring på 24 000 personer i året,blir arbeidsstyrken i 2050 nærmere 250 000 høyereenn ved middels innvandring. Hvis innvandringenhadde stoppet opp fra og med 2005 ville arbeids-styrken avtatt allerede fra 2017, og den ville i 2050blitt om lag 600 000 personer lavere enn i middelal-ternativet. Det viser at innvandring har stor betyd-ning for potensielt framtidig arbeidstilbud.

Yrkesdeltakelsen er i framskrivningene til SSBgjort avhengig av utdanningsnivået. Ettersom inn-vandrere har en større andel med lav eller uoppgittutdanning enn nordmenn i basisåret, får innvan-drere også i framskrivningene lavere tilbøyelighettil å være yrkesaktive enn nordmenn av sammekjønn og alder. En alternativ antagelse kan være åforutsette at yrkesdeltakelsen til innvandrerne til-svarer yrkesdeltakelsen til norskfødte med sammekjønn og alder, slik det er presentert i en rapportfra Econ.5 Denne forutsetningen er rimelig dersomhovedtyngden av innvandrerne er arbeidsinnvan-drere fra de nordiske land og Vest-Europa forøvrig, samt de nye EU-landene.

Forutsetningen om at yrkesdeltakelsen til inn-vandrerne er som for nordmenn gir små utslag ved

Boks 2.3 Framskrivning av arbeidsstyrken

MOSART er SSBs modell for framskrivningerog analyser av blant annet framtidig arbeidstil-bud, utdanningsnivå til innbyggerne og antallpensjonister.

Modellen tar utgangspunkt i et representa-tivt utvalg av innbyggerne i Norge og simulererdet videre livsløpet for hvert enkelt individ medhensyn til inn- og utvandring, død, fødsler, hus-holdningsdanning, utdanning, overganger tillangtidsytelser fra folketrygden og påvirknin-gen av disse på arbeidstilbud og -inntekter.

Framskrivningene av arbeidsstyrken sompresenteres i denne meldingen, tar utgangs-punkt i befolkningen pr. 1. januar 2005, og det erlagt til grunn samme forutsetninger som i fram-skrivningene av befolkningen. Hovedalternati-vet som omtales her, er basert på middelalterna-tivet for fruktbarhet, levealder og nettoinnvand-ring.

Simuleringen av hvert enkelt livsløp byggerpå en forutsetning om at hvert enkelt individ ihvert enkelt år har gitte sjanser avhengig avegne kjennetegn for å oppleve hendelser som ermed i SSBs modell. I en referansebane vil disseforutsetningene typisk være at alle overgangermellom ulike statuser holder seg på nivået tilreferanseåret. Framskrivningen viser da hvasom skjer dersom «alt fortsetter som nå». Rundtreferansebanen blir alternative modellbaner pre-

sentert basert på endringer i forutsetningene,som for eksempel endret fruktbarhet, endretforventet levealder og endret nettoinnvandring.

Framskrivningene av arbeidsstyrken erbasert på flere usikre forutsetninger. Spesielt erforutsetningene om yrkesdeltakelse for ulikegrupper kritiske for konklusjonene. Det somdriver utviklingen i modellen, er sammenset-ningseffekter, ikke effekter av atferd. Det somblir endret, er sammensetningen av de ulikegruppene med hensyn til blant annet alder ogutdanning. Da det er lagt til grunn konstantyrkesaktivitet for hvert alderstrinn over tid, vilden samlede yrkesdeltakelsen falle med øktgjennomsnittsalder. Videre tar framskrivnin-gene hensyn til at det er en positiv sammenhengmellom lengden på utdanningen og både yrkes-frekvens og hvor mange år man er sysselsatt.

I MOSART-modellen har innvandrere laveretilbøyelighet til å gå ut i yrkesaktivitet enn nord-menn av samme kjønn og alder som følge avstørre andel med lav eller uoppgitt utdanning.Sysselsettingsstatistikken for innvandrere tyderpå at MOSART-modellen undervurderer syssel-settingsraten til innvandrere fra EØS/EFTA-området og USA, og overvurderer sysselset-tingsraten for innvandrere fra land utenforOECD-området.

5 Econ. Norge 2040 – konsekvenser av ulike løp for innvand-ring. Oslo. Econ-rapport nr. 2008-01


middels nettoinnvandring, jf. figur 2.5. Sammenlik-net med middelalternativets forutsetning girdenne antakelsen en arbeidsstyrke som er i under-kant av 50 000 personer høyere i 2050. Forutsetnin-gene om størrelsen på nettoinnvandringen er der-for av klart større betydning enn endringen i forut-setningen om yrkesdeltakelse.

Ettersom yrkesdeltakelsen varierer med alder,er det interessant å se på alternativer med flereunge og færre unge kombinert med ulik nettoinn-vandring.6 Forventningen er at alternativet medflere unge skal gi noe høyere bidrag til sysselsettin-gen både i et langsiktig og i et kortsiktig perspek-tiv. Effektene av yngre og eldre aldersstrukturviser seg å være marginale, og mindre enn utsla-gene av endret forutsetning om yrkesdeltakelsen.

Redusert yrkesdeltakelse

Mens antall personer i yrkesaktiv alder fortellerhvilke potensielle arbeidskraftressurser samfun-

net har, angir yrkesdeltakelsen hvor stor andel avdisse som tar del i inntektsgivende arbeid. Ovenforhar vi sett på alternativ yrkesdeltakelse som en for-utsetning i framskrivningene av arbeidsstyrken.Nå ser vi på yrkesdeltakelsen som selvstendig stør-relse ved ulike alternativ for størrelsen på nettoinn-vandring. Både alder og utdanningsnivå påvirkerdenne.

Yrkesdeltakelsen vil avta de nærmeste ti årenei de ulike innvandringsalternativene, jf. figur 2.6.

Ifølge framskrivningene vil yrkesdeltakelsen ide forskjellige innvandringsalternativene være iunderkant av 73 pst. i 2008, mens den vil være omlag 70 pst. i 2018. Deretter vil nedgangen i yrkes-deltakelsen være mindre bratt, og den vil øke noemot slutten av framskrivningsperioden. Utviklin-gen skyldes sterk økning i befolkningen i alderen60 til 66 år, og at yrkesdeltakelsen er lav i disse års-kullene. Ifølge SSBs framskrivninger vil det barevære mindre forskjeller i yrkesdeltakelsen gitt deulike forutsetningene om størrelsen på nettoinn-vandringen, jf. figur 2.6.

Alternative framskrivninger av arbeidsstyrkensom forutsetter at yrkesdeltakelsen til innvand-rerne er som for norskfødte med samme kjønn ogalder, gir bare marginale utslag i den samlede

6 I alternativet med flere unge er det forutsatt en forholdsvisstor andel innvandrere i aldersgruppen 20 til 34 år. I alternati-vet med færre unge er det forutsatt en større andel med barnog personer på 35 år og over.

Figur 2.5 Framskrivninger av arbeidsstyrken under forutsetning om middels nettoinnvandring og at yrkesdeltakelsen til innvandrerne tilsvarer yrkesdeltakelsen til norskfødte med samme kjønn og alder (høy yrkesdeltakelse), 2005 til 2050Kilde: Statistisk sentralbyrå og Econ.

Arbeidsstyrken med alternativ, høy yrkesdeltakelse blant innvandrere

2 000 000

2 100 000

2 200 000

2 300 000

2 400 000

2 500 000

2 600 000

2 700 000

2 800 000

2 900 000

3 000 000

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

2023

2025

2027

2029

2031

2033

2035

2037

2039

2041

2043

2045

2047

2049

Per

sone

r

Middels innvandring, høy yrkesdeltaking Middels innvandring


yrkesdeltakelsen: Lik yrkesdeltakelse for innvan-drere som for norskfødte med samme kjønn ogalder og yngre gjennomsnittsalder blant innvan-drerne trekker begge i retning av økt yrkesdelta-kelse. Utslagene i samlet yrkesdeltakelse blir like-vel små, da innvandrernes andel av samlet syssel-setting er relativt liten.

Arbeidsinnvandrernes langsiktige tilknytning til arbeidsmarkedet er usikker

Arbeidsinnvandrere har høy sysselsetting de førsteårene, men den langsiktige tilpasningen til arbeids-markedet avhenger av en rekke usikre momentersom blant annet er knyttet til langsiktig integrasjoni arbeidslivet, antallet som kommer på familiegjen-forening og sysselsettingsaktiviteten blant disse, ogomfanget av retur til hjemlandet. Forskningsstu-dier viser at arbeidsinnvandrere fra fjernere landkan være sårbare for endringer i aktivitetsnivået iøkonomien ved at de kan ha problemer med å finneny varig sysselsetting hvis de blir arbeidsledige, oghar høyere sannsynlighet for permanent avgang fraarbeidsmarkedet enn personer født i Norge. Vel-ferdssystemet kan også ha trekk som stimulerer tilå leve på offentlige ytelser framfor å delta i arbeids-

livet. Integreringsmessige utfordringer er drøftet ikapittel 13.

Økende forsørgelsesbyrde framover

Forsørgelsesbyrden er forholdstallet mellom antallunge og eldre i forhold til antall «voksne», heravgrenset til aldersgruppen 20 til 66 år. Med enstørre andel eldre i befolkningen vil det bli flerepersoner som ikke jobber, i forhold til antall perso-ner i yrkesaktiv alder. I 2005 forsørget én person iyrkesaktiv alder 0,64 personer utover seg selv,hvorav 0,22 eldre, jf. tabell 2.1. Ifølge middelalterna-tivet i SSBs framskrivninger vil én person i yrkesak-tiv alder i 2030 måtte forsørge 0,70 personer utoverseg selv, og i 2050 0,76 personer. Av den totale for-sørgelsesbyrden, både unge og eldre, utgjør deeldre en stadig større andel fram mot 2050. Øknin-gen i Statens pensjonsfond – Utland bidrar til å lettefinansieringen av framtidens pensjonsbyrde. Dettetrekker i retning av at den reelle endringen i denøkonomiske belastningen på de yrkesaktive kan blimindre enn det tallene for forsørgelsesbyrden anty-der. Samtidig vil eventuell redusert yrkesdeltakelseblant personer i yrkesaktiv alder bidra til å økebelastningen for de som er i jobb. Økte pensjonerfor framtidens pensjonister, på grunn av lengre opp-

Figur 2.6 Framskrivninger av yrkesdeltakelsen (arbeidsstyrken i pst. av befolkningen i arbeidsdyktig alder) under ulike forutsetninger om nettoinnvandring, 2005 til 2050Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Yrkesdeltakelsen etter ulike innvandringsalternativ

66

67

68

69

70

71

72

73

74

2005

2008

2011

2014

2017

2020

2023

2026

2029

2032

2035

2038

2041

2044

2047

2050

Pro

sent

Ingen nettoinnvandringLav nettoinnvandringMiddels nettoinnvandringHøy nettoinnvandring


tjeningstid og større opptjening for kvinner gjen-nom økt yrkesdeltaking, trekker også i retning avhøyere pensjonsforpliktelser.

Nivå på arbeidsinnvandring betyr noe for forsørgelsesbyrden

Uavhengig av hvilke forutsetninger som legges tilgrunn om årlig nettoinnvandring, vil gjennom-snittsalderen i befolkningen øke og forsørgelses-byrden tilta i store deler av perioden fram til 2050,jf. figur 2.7. Omfanget av årlig nettoinnvandringpåvirker forsørgelsesbyrden noe: I middelalterna-tivet vil forsørgelsesbyrden øke med 19 pst. fra2005 til 2050 (fra 0,64 til 0,76). På grunn av at inn-vandrerne har lavere gjennomsnittsalder vil inn-vandring bidra til å dempe økningen i forsørgelses-

byrden. I alternativet med høy innvandring vil foreksempel forsørgelsesbyrden øke med 16 pst. isamme periode, dvs. tre prosentpoeng mindre enni middelalternativet. Ettersom innvandrerne ogsåblir eldre, vil dette ikke være en permanent demp-ning av forsørgelsesbyrden.

Store endringer i næringsstrukturen

Den økonomiske utviklingen innebærer endringeri næringsstrukturen. Noen bransjer vokser, mensandre bransjer går tilbake avhengig av etterspørse-len etter deres produkter. Det har ført til atnæringssammensetningen i Norge er betydeligendret over tid. Sysselsettingen har de siste tiåreneøkt kraftig i tjenesteytende næringer, både i det pri-vate og i det offentlige, mens den har gått tilbake i

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Tabell 2.1 Forsørgelsesbyrde, middelalternativet

Forsørgelsesbyrde for unge og eldre. Antall personer 0–19 år og 67 år og over

pr. person 20–66 år

Forsørgelsesbyrde for eldre. Antall personer 67 år og over

pr. person 20–66 år

2005 0,64 0,222030 0,70 0,302050 0,76 0,37

Figur 2.7 Forsørgelsesbyrde for unge og eldre. Antall personer 0–19 år og 67 år og over pr. person 20–66 år under ulike forutsetninger om nettoinnvandringKilde: Statistisk sentralbyrå.

Forsørgelsesbyrde

0,60

0,65

0,70

0,75

0,80

0,85

2005

2008

2011

2014

2017

2020

2023

2026

2029

2032

2035

2038

2041

2044

2047

2050

Ant

all u

nge

og e

ldre

pr.

pers

on i

alde

ren

20-6

6 år

ingen nettoinnvandringlav nettoinnvandringmiddels nettoinnvandringhøy nettoinnvandring


industrien og primærnæringene. I 1980 arbeidet20 pst. av alle sysselsatte i Norge i industrien, mensandelen i 2007 hadde sunket til om lag 10 pst., dvs.om lag 285 000 personer, jf. Nasjonalregnskapet.Innen forretningsmessig tjenesteyting har antallsysselsatte tredoblet seg siden 1980, til over290 000 i 2007. Sysselsettingen innen helse- og sosi-altjenester er nesten fordoblet siden 1980. Over485 000 personer var sysselsatt i denne næringen i2007, hvilket vil si at én av fem av de sysselsatte nåarbeider innen helse- og sosialtjenester. I avsnitt2.2.2 blir det framtidige sysselsettingsbehovetinnen helse- og omsorgsnæringen nærmere omtalt.

De siste årenes globale økonomiske oppgang,med særlig sterk vekst i Kina og India, har påvirketprisutviklingen på mange internasjonale handels-varer. Denne utviklingen har vært gunstig forNorge. Prisene på arbeidsintensive varer som viimporterer, har falt, mens prisene på råvarer ogkunnskaps- og kapitalintensive varer som vieksporterer, har økt. Dette har bidratt til sterk real-lønnsutvikling i Norge som igjen har gitt grunnlagfor høy konsumetterspørsel.

Høy etterspørsel og god tilgang på arbeidskraftfra innvandring har bidratt til vekst i sysselsettin-gen i de fleste næringene, unntatt primærnærin-gene, de siste årene.

Econ og Menon har gjort vurderinger av hvor-dan næringsstrukturen vil utvikle seg fram mot2025. 7 De tar, i motsetning til SSBs framskrivninger,utgangspunkt i at arbeidsstyrken ikke vil voksevesentlig framover. Sammen med vekst innen kunn-skapsbaserte tjenester og helse, pleie og omsorgventer de blant annet videreføring av en trend mednedgang i sysselsettingen innen industrien.Arbeids- og velferdsdirektoratet venter, i likhet medEcon og Menon, at sysselsettingen i industrien vilavta, og at det vil bli stor vekst i kunnskapsnæringer,jf. Arbeids- og velferdsdirektoratets rapport omarbeidsmarkedet 1/2006. Behovet for ingeniører ogIKT-personell ventes å bli stort, noe som har sam-menheng med at mange ingeniører vil gå av medpensjon i årene som kommer. Arbeids- og velferds-direktoratet venter også økt behov for helse- ogomsorgspersonell på grunn av aldringen av befolk-ningen. Disse vurderingene viser at omstillingsbe-hovet i mange næringer vil kunne bli påvirket avomfanget av arbeidsinnvandringen.

2.2.2 Framtidige sysselsettingsbehov og -utfordringer i helse- og omsorgssektoren

Den demografiske utviklingen med en aldrendebefolkning vil ha stor betydning for behovet forbåde spesialisthelsetjenester og de kommunalehelse- og omsorgstjenestene. SSB har beregnet atarbeidskraftsbehovet i omsorgssektoren vil kunneøke med om lag 54 000 årsverk fra 2003 fram mot2030, og om lag 130 000 årsverk fra 2003 fram mot2050, jf. figur 2.8. Dette gir en vekst på 120 pst.fram til 2050. Blant annet vil gruppen eldre over 80år med antatt behov for omfattende helse- ogomsorgstjenester fordobles fra 2020 til 2050.Beregningene forutsetter konstant standard på tje-nestene, konstant familieomsorg og at periodenmed nedsatt funksjonsevne på slutten av livet eruendret.8 Dersom perioden med nedsatt funk-sjonsevne øker, eller innsatsen fra familie eller fri-villige reduseres, vil behovet for personell bli høy-ere.

Behovet for spesialisthelsetjenester er i betyde-lig grad styrt av endringer i sykdomsbildet i befolk-ningen og helsevesenets mulighet til å behandle deulike sykdommene. Utviklingen i kroniske lidelserslik som kreft, diabetes, hjerte- og lungesykdom-mer og psykiske lidelser vil være av stor betydningfor behovet for sykehustjenester og kommunalehelse- og sosialtjenester. Tilsvarende gjelderomfanget av livsstilssykdommer. Framtidig vel-standsutvikling vil også være viktig for framtidigetterspørsel etter tjenester.

SSB har også framskrevet utgiftene til pleie- ogomsorgssektoren som andel av BNP som følge avdemografiske endringer. Framskrivningene viserat lønnskostnadene i pleie- og omsorgssektoren viløke fra 3,1 pst. av BNP i 2005 til 3,8 pst. i 2025 og6,1 pst. i 2050. Utgiftene til alderspensjon ventes åøke svakt fram mot 2010, for deretter å øke megetsterkt når de store barnekullene fra etterkrigstidenblir pensjonister, jf. SSB.9 De finansielle utfordrin-gene er større og kommer tidligere i pensjonsom-rådet enn i omsorgsområdet.

Strategier for å møte utfordringene med å skaffe nok arbeidskraft til sektoren

Regjeringens hovedstrategi for å møte framtidensomsorgsutfordringer er å utnytte de nærmeste

7 Econ og Menon. Alderdom og spesialisering. Norsk nærings-struktur i 2025 i lys av eldrebølge og globalisering. Oslo. Econ-rapport nr. 2007-042

8 Sterk vekst i de offentlige omsorgstjenestene har hittil ikkeført til reduksjon i familieomsorgen.

9 Framskrivninger fra SSB referert i St. prp. nr. 1 (2006-2007)(gul bok).


årene med små demografiske endringer til engradvis utbygging av tjenestetilbudet, og til å plan-legge og forberede den raske veksten i omsorgsbe-hov som er ventet fra om lag 2020, jf. St.meld. nr. 25(2005–2006) Mestring, muligheter og mening.Meldingen konkretiserer fem strategier:1. Kvalitetsutvikling, forskning og planlegging2. Kapasitetsvekst og kompetanseheving3. Bedre samhandling og medisinsk oppfølging4. Aktiv omsorg5. Partnerskap med familie og lokalsamfunn

Det vises til St.meld. nr. 25 (2005–2006) for endetaljert beskrivelse av strategiene.

Regjeringen har gjennom Kompetanseløftet2015 igangsatt tiltak for å øke tilgangen på helse-fagarbeidere samt øke kompetansen gjennombedre muligheter til etterutdanning, herunderbidra til økt andel med høgskoleutdanning. I tilleggligger det et arbeidskraftpotensial i bedre arbeids-miljø, blant annet ved en mer hensiktsmessigarbeidsorganisering, lavere sykefravær og reduk-sjon av uønsket deltid. Helse og omsorg er nærin-

gen med flest undersysselsatte, dvs. deltidssyssel-satte som ønsker mer arbeid. Mange kommunerhar startet et arbeid med å redusere omfanget avuønsket deltid. Dette bør kunne bidra både til økttilbud av arbeid og reduksjon i omfanget av uøn-sket deltid.

Andelen arbeidsinnvandrere innen helse- ogomsorgstjenester er beskjeden. 1 pst. av de sam-lede arbeidstillatelsene (EØS-tillatelser og ordi-nære tillatelser) ble gitt til personer som har tattarbeid innen helse- og omsorgstjenester.

2.3 Internasjonale perspektiver

2.3.1 Demografisk utvikling i et globalt perspektiv

Verdens befolkning er ifølge FN ventet å øke fra 6,7mrd. i 2007 til 9,2 mrd. i 2050.10 Økningen finner istor grad sted i utviklingsland, jf. tabell 2.2. I utvik-

Figur 2.8 Sysselsettingsbehovet i omsorgssektoren (2003–2050) ved middelalternativet i befolknings-framskrivningen, målt i antall årsverkFamilieomsorgen er holdt konstant på 2002-nivå. Dekningsgrader og standarder er holdt konstant på 2003-nivå. Standarden er defi-nert som antall timeverk pr. beboer (institusjon) eller pr. mottaker (hjemmetjenester). Dekningsgradene er definert som andel av befolkningen innenfor ulike kjønns- og aldersgrupper som bor i institusjon eller mottar hjemmebaserte tjenester. Endringer i syssel-settingsbehovet blir da kun drevet av demografiske endringer.Kilde: Statistisk sentralbyrå (Økonomiske analyser 4/2006) og Helse- og omsorgsdepartementet (St.meld. nr. 25 (2005–2006) Mest-ring, muligheter og mening.

Sysselsettingsbehov 2003 til 2050

-

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

300 000

2003

2008

2013

2018

2023

2028

2033

2038

2043

2048

10 FN. World Population Prospects, the 2006 Revision, High-lights. Working Paper No. ESA/P/WP.202. New York. 2007


lingsland vil befolkningen ifølge framskrivningeneøke fra 5,4 mrd. i 2007 til 7,9 mrd. i 2050. Befolk-ningstallet i industrilandene er ventet å holde segom lag uendret på 1,2 mrd. For industrilandeneville befolkningen avtatt uten nettoinnvandring frautviklingsland som er forutsatt å bli gjennomsnitt-lig 2,3 mill. personer hvert år etter 2010. Dette ernoe lavere enn i perioden 1990 til 2000 hvor indus-trilandene årlig mottok 2,5 mill. immigranter.

Grunnet fallende fruktbarhet og økt levealdervil befolkningene i et økende antall land bli stadigeldre. I industriland forventes antall personer på 60år og over å nær doble seg mellom 2005 og 2050,mens antall personer under 60 år vil avta. I mangeav utviklingslandene vil det fremdeles være enrelativt ung befolkning.

Fruktbarheten blant kvinner i verden anslås tilå bli gjennomsnittlig 2,55 barn pr. kvinne i perioden2005 til 2010, men så å bli redusert til 2,02 i 2045–2050. Majoriteten av industriland har hatt fallendefruktbarhet siden begynnelsen av 1970-tallet, og enrekke land har i dag så lav fruktbarhet at befolknin-gen vil avta uten innvandring.11 I utviklingsland vilfruktbarheten fremdeles være høy selv om den erventet å avta. Dette kan gi et grunnlag for økendemigrasjon fra utviklingsland til industriland.

På 1900-tallet oppnådde mange land stor ned-gang i dødeligheten. Det har gitt høy økning i leve-

alder. I 1950–1955 var forventet levealder på glo-balt nivå 46 år. I 2005–2010 vil forventet levealderha nådd 67 år. Forventet levealder er ventet å økevidere til 75 år i 2045–2050. Den sterke økningen ilevealder må ses i sammenheng med avtakendedødelighet i majoriteten av utviklingsland. Unnta-kene er land som er sterkt berørt av HIV/AIDS-epidemien, hvor dødeligheten har økt. Dødelighe-ten i industriland er lav, og fortsatt avtakende.

Det er foretatt flere generelle beregninger avinnvandringens betydning for befolkningens stør-relse og sammensetning både i Norge og interna-sjonalt. FN gjennomførte en beregning i 2000 somanslo hvilket innvandringsnivå som var nødvendigfor at et utvalg av land skulle kunne nå vissebefolkningsmål fra 1995 til 2050.12 Norge er ikkeinkludert separat i FNs beregninger, men inngår isamlegruppen Europa. For alle europeiske landsett under ett viser beregningene at den årlige net-toinnvandringen som er nødvendig for å opprett-holde befolkningen, er 1,9 millioner, mens den inn-vandringen som er nødvendig for å opprettholdeuendret forsørgelsesbyrde, er 14 ganger høyere,dvs. 27 millioner årlig nettoinnvandring. FN under-streker at dette er helt urealistiske innvandrings-tall, og at dette alternativet bare er tatt med som enillustrasjon. Disse beregningene viser at selv ominnvandring kan påvirke befolkningens størrelse,vil den ikke kunne være et virkemiddel mot aldrin-gen i Europa.

2.3.2 Demografisk utvikling i EU

Høsten 2006 ga EU-kommisjonen ut en meldingom de demografiske utfordringene i Europa.13 Dendemografiske utviklingen preges i hovedsak av fireforhold:

For det første er fødselsraten i EU-landene lav.Blant de 25 medlemslandene i 2006 var fødselsra-ten på 1,5 barn pr. kvinne. Den anslås å kunne øketil om lag 1,6 barn pr. kvinne i EU innen 2030.

For det andre medfører de store fødselskulleneetter andre verdenskrig at en stor andel av befolk-ningen er i aldersgruppen 45 til 65 år. Mange idenne gruppen er eller vil snart bli alderspensjo-nister.

For det tredje har forventet levealder økt medåtte år siden 1960, og forventet levealder kan ven-tes å øke med ytterligere fem år innen 2050. Dettegir økt andel eldre, særlig over 80 år.11 I 2005–2010 har 73 land eller områder, hvor majoriteten er

industrialiserte land, fruktbarhetsnivå under 2,1 barn pr.kvinne, noe som er under nivået som trengs på lang sikt forat befolkningen ikke skal avta. 122 land eller områder, hvoralle er utviklingsland, har en fruktbarhet på eller over 2,1barn pr. kvinne, jf. FN. World Population Prospects, the 2006Revision, Highlights. New York. 2007.

Kilde: FN.

Tabell 2.2 Gjennomsnittlig årlig befolkningsvekst i prosent, 1975 til 2007, og framskrivninger fra 2007 til 2050 ifølge middelalternativet

Område 1975 til 2007 2007 til 2050

Verden 1,54 0,75Industriland 0,48 0,04Utviklingsland 1,84 0,88

Afrika 2,63 1,69Asia 1,63 0,62Europa 0,24 -0,22Latin-Amerika og Karibia

1,77 0,69

Nord-Amerika 1,03 0,64Oseania 1,49 0,82

12 FN. Replacement Migration: Is It a Solution to Declining andAgeing Populations? New York. 2000

13 Europakommisjonen. The Demographic Future of Europe –From Challenge to Opportunity. COM(2006) 571


For det fjerde er det en økende nettoinnvand-ring fra tredjeland til EU-landene. I 2004 kom omlag 1,8 millioner innvandrere til EU-landene.Eurostats forsiktige anslag er at om lag 40 millionerpersoner netto vil emigrere til EU mellom 2006 og2050. Dette er noe lavere enn innvandringen til EUde siste årene. Ettersom flertallet av innvandrerneer forholdsvis unge, vil det dempe veksten i gjen-nomsnittsalderen i befolkningen.

Som et resultat av disse trendene forventes detat den samlede befolkningen i EU vil bli noe min-dre, og at gjennomsnittsalderen vil øke betydelig.En konsekvens er at befolkningen i arbeidsdyktigalder (15–64 år) vil falle med om lag 50 millionermellom 2006 og 2050.14 Forsørgelsesbyrden, somEurostat angir som antall personer i aldersgruppen65 år og over i forhold til antall personer i alders-gruppen 15–64, forventes å øke fra dagens 0,25 til0,40 i 2030, og til i overkant av 0,50 i 2050.15 Dettemedfører at EU vil gå fra fire til to personer iarbeidsdyktig alder for hver innbygger på 65 år ogover i denne perioden. Dette tilsier at befolknings-utviklingen i Norge vil være noe gunstigere enn iEU i denne perioden.

Rikdom og velfungerende samfunn i Europatrekker i retning av at Europa vil fortsette å væreen attraktiv destinasjon for mange migranter blantannet fra Nord-Afrika og flere asiatiske land. Dette,sammen med økt behov for arbeidskraft, kan føretil høyere nettoinnvandring fra tredjeland enn detsom er lagt til grunn i denne prognosen.

Mange migranter har høy villighet til å flytte ditdet er ledige jobber. Økt omfang av tredjelandsbor-gere i EU kan derfor innebære økt tilgang påarbeidskraft også til Norge om etterspørselen etterarbeidskraft i Norge skulle tilsi det, og regelverketfor tredjelandsborgere gir mulighet for dette. Somet lite land i Europa har Norge, med høye lønnin-ger og enkelte andre konkurransefortrinn, godemuligheter for å tiltrekke seg arbeidskraft fraandre land i Europa, jf. nærmere omtale i kapittel10.

2.3.3 Framtidige internasjonale migrasjonsstrømmer

Globaliseringen har blant annet medvirket til øktflyt av kunnskap og informasjon og medvirket tilnedbygging av grensehindre. Rimeligere, bedreog raskere kommunikasjonsmuligheter har værtviktige drivkrefter. Dette legger grunnlaget forhøyere mobilitet, også av arbeidskraft.

Arbeidsmigrasjonen har foreløpig spilt en min-dre rolle i globaliseringsutviklingen enn bevegel-sene av varer og kapital. Det skyldes blant annet atdet er sterkere begrensninger på arbeidskraftensbevegelighet enn det er for varer og kapital.

Mange personer fra utviklingsland har ønskeom å flytte til de mer utviklede landene for å forbe-dre sine levekår. Regelverket for arbeidsinnvand-ring i de enkelte landene er derfor viktig for å kon-trollere innvandringsstrømmene. Mindre restrik-sjoner i mange land, kan bidra til høyeremigrasjonstall.

Forskjellig demografisk og økonomisk utvik-ling i ulike deler av verden kan fremme høyeremigrasjon generelt, og særlig arbeidsmigrasjon iårene framover.

Miljøendringer som klimaendringer og natur-katastrofer kan også gi økt global migrasjon, blantannet ved at mennesker tvinges til å flytte fra ste-der der de vanskelig kan livnære seg. Enkelteområder, som Nord-Europa, vil kunne bli mindreberørt av konsekvensene av klimaendringer. Miljø-endringer i tropiske og subtropiske områder kanderfor gi økt migrasjon fra mindre utviklede områ-der til mer utviklede områder.

Fram mot 2050 anslår FN, i absolutte tall, sær-lig høy nettoutvandring fra Kina, Mexico, India,Filippinene, Pakistan og Indonesia. Landene i ver-den som vil ha størst nettoinnvandring, antas å bliUSA, Canada, Tyskland, Italia, Storbritannia, Spa-nia og Australia.16

2.4 Oppsummering

Arbeidsinnvandringen har de siste årene bidratt tilå øke arbeidsstyrken slik at bedriftene har fått dek-ket behovet for arbeidskraft. SSB anslår at arbeids-innvandringen kan tilskrives om lag en fjerdedel avsysselsettingsveksten de to siste årene. Gjennom åløse opp flaskehalser i arbeidsmarkedet hararbeidsinnvandringen bidratt til å forlenge kon-junkturoppgangen, og den har bidratt til sysselset-

14 Tall for EU25 gjengitt i Europakommisjonen, The Demograp-hic Future of Europe – From Challenge to Opportunity.COM(2006) 571, anslår dette til 48 millioner, mens andreanslag fra EUROSTAT vurderer dette til 52 millioner etter etmiddelalternativ gjengitt i Policy Plan on Legal Migration.COM(2005) 669

15 Europakommisjonen. The Demographic Future of Europe –From Challenge to Opportunity. COM(2006) 571

16 FN. World Population Prospects, the 2006 Revision, High-lights. Working Paper No. ESA/P/WP.202. New York. 2007


tingsvekst i flere sektorer, særlig innen bygg oganlegg og industri.

Alderssammensetningen i Norge endres i ret-ning av flere eldre. Ettersom eldre har lavereyrkesdeltakelse enn yngre, medvirker dette tillavere vekst i arbeidsstyrken. I tillegg vil aldringenav befolkningen gi behov for ekstra arbeidskraft-ressurser i helse- og omsorgssektoren.

Arbeidsinnvandring vil også framover være etviktig supplement for å avhjelpe mangelen påarbeidskraft som på kort sikt ikke kan dekkesinnenlands. Framskrivninger fra SSB viser at netto-

innvandringen påvirker arbeidsstyrken positivt,men at de positive effektene for yrkesdeltakelsenog forsørgelsesbyrden er små. Høy arbeidsinn-vandring er derfor ikke et alternativ til høy innen-landsk yrkesdeltakelse.

De demografiske utsiktene tilsier større end-ringer i befolkningssammensetningen i de flesteandre europeiske landene enn i Norge. Bådedemografiske utfordringer, globaliseringen og ulikvelferdsutvikling i verden kan bidra til økte migra-sjonsstrømmer i framtiden.


3 Omfang og utvikling

3.1 Historisk overblikk

Historisk har migrasjonsstrømmene i første rekkehatt sammenheng med muligheten for arbeid oglevebrød. Senere har også flukt og ekteskap overgrensene, blitt viktige årsaker til migrasjon.

Fram til rundt 1970 var utvandringen gjennom-gående større enn innvandringen. Deretter har detvært nettoinnvandring til Norge hvert år, med unn-tak av 1989.

Nærmere 800 000 personer forlot Norge i peri-oden 1860 – 1930. Utvandringen gikk i bølger medto topper i 1880-årene og i det første tiåret på 1900-tallet. Landet ble tappet for 40 pst. av fødselsover-skuddet i perioden 1865–1914.1 I Europa var detbare Irland som hadde høyere utvandring, sett iforhold til folketallet.

Parallelt med den storstilte utvandringen vardet også betydelig innvandring i perioder, særligmellom 1860 og 1920. De fleste av disse innvand-rerne kom fra Sverige. Dette var typisk arbeidsinn-vandring, til dels sesongbetont pendling. Svens-kene jobbet blant annet som anleggsarbeidere, ijordbruket og som bygningsarbeidere under denstore byggeboomen i Kristiania på 1890-tallet. Geo-grafisk nærhet, økonomisk samkvem og den poli-tiske unionen gjorde at forholdene lå godt til rettefor arbeidsinnvandring. Denne innvandringen gikki bølger i takt med de økonomiske konjunkturene.2

Svenskene dekket opp for noe av den arbeidskraf-ten som forsvant over Atlanterhavet, ikke minst igrenseområdene.3 Folketellingen i 1900 viste atsvenske statsborgere utgjorde 2,2 pst. av befolk-ningen.

Den norske uavhengigheten i 1905 førte til atmange av svenskene reiste ut av landet, og i 1910var andelen redusert til 1,3 pst. I 1910 var likevel75 pst. av de utenlandske borgerne i Norge sven-ske. Andelen med svensk statsborgerskap blegradvis mindre fram til begynnelsen av 1960-tallet

da den var 0,1 pst. Etter dette har innvandringenfra Sverige økt igjen.

I Troms og Finnmark var det i løpet av det 18.og 19. århundre, betydelig innvandring fra Finland.Disse utgjorde 13 pst. av Finnmarks befolkning islutten av det 19. århundret. De drev i første rekkemed jordbruk i kombinasjon med fjordfiske.4

Høykonjunktur og verdenskrig i perioden1910–20 brakte en del arbeidsinnvandrere, flykt-ninger og hjemvendte utvandrere til Norge. Detkom også enkelte innvandrere fra land utenforNorden, blant annet fra Tyskland, Russland og Ita-lia. Samtidig vendte en god del nordmenn tilbakesom følge av depresjonen i USA. Denne arbeids-innvandringen hadde liten betydning for arbeids-markedet som helhet. Andel utenlandsfødte sankfra 2,9 pst. i 1900 til 1,9 pst. i 1930.

I etterkrigstida, mellom 1945–1970, var inn-vandringen preget av ulike flyktninggrupper, blantannet flyktninger etter annen verdenskrig, ungar-ske flyktninger etter 1956 og tsjekkere og slova-kere etter 1968. Samtidig begynte det å kommesmå grupper arbeidsinnvandrere fra land i middel-havsområdet som Italia, Spania og Jugoslavia. Dennordiske arbeidsmigrasjonen fortsatte likevel åvære den tallmessig viktigste, jf. omtale av det nor-diske arbeidsmarkedet i avsnitt 3.4 og kapittel 9.Fra slutten av 1960-tallet og på begynnelsen av1970-tallet var det relativt stor arbeidsinnvandringfra land som Tyrkia, Marokko, India og ikke minstPakistan. Det var stort behov for arbeidskraft idenne perioden.

Enkelte næringer har rekruttert mye uten-landsk arbeidskraft. Etter krigen har det vært storrekruttering til handelsflåten i utenriksfart. I 1967utgjorde utlendinger nærmere 30 pst. av arbeids-stokken i denne sektoren.5 Utenlandsk arbeids-kraft var også viktig for oppbyggingen og utviklin-gen av oljesektoren på 1970-tallet. De siste par ti-årene har bruken av utenlandske sesongarbeids-takere i landbruket økt betydelig.

Vedtaket om «midlertidig innvandringsstopp» i1975 satte mer eller mindre bom for nyrekrutte-1 Julie E. Backer, Norwegian Migration 1865–1960, Internatio-

nal Migration no. 3–4 1966 2 Fritz Hodne, Norges økonomiske historie 1815–1970, Cappe-

len, Oslo 19813 Hans Try. To kulturer, én stat 1851–1884, Norges historie

vol. 11, Knut Mykland (red.), Cappelen, Oslo 1979

4 NOU 1973: 17 Innvandringspolitikk5 St.meld. nr. 23 (1976–77) Om sjøfolkenes forhold og skipsfar-

tens plass i samfunnet


ring av arbeidstakere fra utlandet, men innvandrin-gen fortsatte i nye former. Etter 1975 kom innvand-rerne som familiemedlemmer, studenter og etterhvert asylsøkere og flyktninger. Selv om det oftetok tid før disse gruppene kom inn på arbeidsmar-kedet, spilte de en viss rolle som arbeidskraft motslutten av det 20. århundret.

Innvandring og utvandring av utenlandske bor-gere har hatt langt større betydning for folketil-veksten, enn norske borgeres inn- og utflyttinger.Siden 1975 har utflyttingen av norske statsborgerefra Norge ligget mellom 7000 og 12 000 personer

årlig. Samtidig har innflyttingen ligget litt lavere,mellom 6000 og 10000 personer årlig. Totalbildeter en liten netto utvandring av norske statsborgerei de fleste årene i perioden 1975–2007. Dette skyl-des først og fremst at en del innvandrere mednorsk statsborgerskap velger å flytte ut av landetigjen. Om man utelukkende ser på befolkningenuten innvandringsbakgrunn, er det om lag balansemellom innflytting og utflytting.

I perioden 1970 og fram til i dag har det værtstore årlige svingninger i nettoinnvandringen, somfølge av varierende mottak av asylsøkere og etter-

Boks 3.1 Noen ord og uttrykk i dette kapitlet

Nye EU-land: Med dette menes for det første de10 landene som ble medlem i 2004; Estland,Kypros, Latvia, Litauen, Malta, Polen, Slovakia,Slovenia, Tsjekkia og Ungarn. Fra 2007 regnes itillegg Romania og Bulgaria som nye EU-land.Arbeidstakere fra de nevnte landene, unntattMalta og Kypros, er alle underlagt særlige over-gangsordninger ved ansettelse hos en norskarbeidsgiver.

Nettoinnvandring er differansen mellom inn-vandringen og utvandringen i en periode. Dettegir det beste uttrykket for innvandringensomfang siden mye av innvandringen er midlerti-dig.

Førstegangstillatelser: Noen arbeidstillatel-ser kan fornyes når den første tillatelsen løperut. Den opprinnelige tillatelsen kalles første-gangstillatelse. I noen figurer og tabeller pre-senterer vi tall for førstegangstillatelsene uten åta med fornyelsene.

Korttidsmigrasjon/-innvandring: Arbeidsinn-vandrere på opphold som er kortere ennseks måneder, kalles korttidsmigranter ellerkorttids arbeidsinnvandrere. Disse inngår igruppen ikke registrert bosatte i SSBs statis-tikk. Seks måneders opphold er grensen for åbli registrert som bosatt i folkeregisteret.

Figur 3.1 Nettoinnvandring i perioden 1970 til 2007. Utenlandske statsborgereKilde: Statistisk sentralbyrå.

Nettoinnvandring utenlandske borgere

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

40 000

45 000

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

Per

sone

r


spørsel etter arbeidskraft i Norge, men hovedtren-den er sterk vekst, jf. figur 3.1.

Nettoinnvandringen i 2006 og 2007 var hen-holdsvis 23 700 og 39 700 personer. Dette er dehøyeste nettoinnvandringstallene som noensinneer registrert. Det er innflyttingen til Norge somøker. 61 800 flyttet til landet i 2007 mot 45 800 i2006. De høye innvandringstallene må blant annetses i sammenheng med sterk etterspørsel etterarbeidskraft, jf. kapittel 4.

Ved inngangen til 2007 var det 415 000 innvan-drere og etterkommere etter innvandrere i Norge,noe som tilsvarer 8,9 pst. av befolkningen. Av dissevar 341 800 innvandrere og 73 500 etterkommere.

3.2 Arbeidsinnvandrernes plass i det samlede migrasjonsbildet

Av de ikke-nordiske innvandrerne som har flyttet tilNorge etter 1989 og fortsatt var bosatt 1.1. 2007, var14 pst. arbeidsinnvandrere, jf. figur 3.2. Arbeidsinn-vandrernes andel av den samlede innvandringsbe-folkningen er med andre ord forholdsvis liten. Detskyldes at vi bare har hatt ikke-nordisk arbeidsinn-vandring i større omfang i de senere årene, jf. figur3.3. Arbeidsinnvandrere har i tillegg hatt større til-bøyelighet til å utvandre enn andre grupper innvan-drere. Andelen arbeidsinnvandrere blant ikke-nor-diske innvandrere har økt raskt etter EU-utvidelseni mai 2004. 68 pst. av de ikke-nordiske arbeidsinn-vandrerne som er kommet etter 1989 og var bosatti Norge 1.1. 2007, har flyttet hit etter 2003.

Selv om det ikke er registrert noen flytteårsakfor nordiske borgere, kan vi anta at en høy andel avde som har flyttet til Norge fra andre nordiske land,har hatt arbeid som viktigste motiv.

Også blant innvandrere som har hatt et annethovedmotiv enn å ta arbeid, deltar mange i arbeids-livet og bidrar til verdiskapingen. Det totale innvan-dringsbildet er derfor viktig for utviklingen av denframtidige arbeidsstyrken. I denne sammenhen-gen hører det også med i bildet at mange arbeids-innvandrere søker familiegjenforening med barnog ektefeller. Erfaringen fra arbeidsinnvandringenfør innvandringsstoppen i 1975 er at den indirekteeffekten i form av familieinnvandring kan værebetydelig.

Det mest slående med innvandringsbildet fraog med EU-utvidelsen i 2004 er den sterke veksteni arbeidsinnvandringen. Også før EU-utvidelsenøkte antallet arbeidsinnvandrere, men veksten varlangt mer beskjeden. Fra 1990 til 2003 økte antallførstegangsinnflyttinger med bakgrunn i arbeids-innvandring fra noe over 1000 innflyttinger til om

lag 2300, dvs. en økning på om lag 130 pst. EtterEU-utvidelsen har antall førstegangsinnflyttingerøkt til 11 700 i 2006. Antall innflyttede arbeidsinn-vandrere var dermed fem ganger så høyt i 2006som tre år tidligere. Veksten har fortsatt i 2007. I til-legg kommer en betydelig vekst i korttidsinnvand-

Boks 3.2 Om datagrunnlaget

De viktigste kildene til data om arbeidsinn-vandring er statistikken over arbeidstillatel-ser, skatteetatens registre over tjenesteleve-randører og folkeregisterets statistikk overinnflytting til Norge.

Enkelte grupper og enkelte typer arbeidkreves det ikke arbeidstillatelse for. De viktig-ste gruppene som ikke trenger tillatelse, ernordiske borgere og borgere av andre EØS/EFTA-stater når oppholdet er kortere enntre måneder og landet de kommer fra ikke eromfattet av overgangsreglene. Av praktiskeårsaker er det også gjort unntak for enkeltetyper arbeid, for eksempel arbeidstakere igrensekryssende transport, utenlandske jour-nalister, turistguider, eller personer som skalmontere maskiner eller utstyr bestilt fra utlan-det av bedrifter i Norge, jf. kapittel 5.

Ikke alle tillatelser som blir gitt, blir benyt-tet, og ikke alle blir benyttet for hele den peri-oden de gjelder. Isolert sett bidrar dette til atomfanget av arbeidsinnvandringen kan over-vurderes når man bruker statistikken overgyldige arbeidstillatelser alene. I samme ret-ning trekker at det kan gis tillatelse to ellerflere ganger til samme person i løpet av ett år.

Statistisk sentralbyrå bruker de tilgjenge-lige offentlige registrene til å lage statistikkover antall sysselsatte arbeidsinnvandrere,både over bosatte innvandrere og innvan-drere med så kortvarige opphold at de ikkeblir registrert i statistikken over innflyttinger.Hvis oppholdet er forventet å vare underseks måneder, blir innvandreren ikke regis-trert i folkeregisteret.

Pålitelig statistikk for innvandringsgrunn-laget, dvs. grunnlaget for at en tillatelse er gitt,har vi bare for de innvandrerne som er kom-met etter 1989. Opplysninger om innvand-ringsgrunn foreligger ikke for nordiske stats-borgere, heller ikke om dem som er kommetetter 1989.


ringen. Størstedelen av veksten i arbeidsinnvand-ringen skyldes innvandring fra Polen, men det har

også vært sterk prosentvis vekst i arbeidsinnvand-ringen fra andre EØS/EFTA-land og fra tredjeland.

Familieinnvandring og utdanningsinnvandringhar hatt en betydelig, men langt jevnere vekst ennarbeidsinnvandringen. Tradisjonelt har familieinn-vandring vært den tallmessig viktigste innvand-ringsgrunnen og har hatt et forholdsvis høyt nivåover lengre tid.6

Innvandring med bakgrunn i beskyttelsesbe-hov varierer sterkt fra år til år og reflekterer kon-fliktbildet i verden. Antall personer som fikk flykt-ningstatus eller opphold på humanitært grunnlagvar særlig høyt under krigen i Bosnia-Herzegovinai perioden 1992–1993 og i forbindelse med Kosovo-krigen i 1999, se figur 3.3.

Antall personer som kommer til Norge for å tautdanning, har økt, men er likevel betydelig lavereenn antall norske borgere som tar utdanning iutlandet. Det er en internasjonal trend at flere vel-ger å studere i et annet land enn hjemlandet for enkortere eller lengre periode. Antallet som kom iutdanningsøyemed i 2006 var 3200. Det er tre gan-ger så mange som i 1990.7Figur 3.2 Ikke-nordiske borgere flyttet til Norge

etter 1989 etter innvandringsgrunn og fortsatt bosatt 1.1. 2007. ProsentKilde: Statistisk sentralbyrå.

Innvandringsgrunn

14 %

47 %

33 %

6 %

Arbeid Familie Flukt Utdanning

6 Det høye antallet familieinnvandringer i 2002, jf. figur 3.3skyldes delvis et etterslep i saksbehandlingen i UDI somgjorde at mange saker som ellers ville vært innvilget i 2001,ble innvilget i 2002.

7 Inkluderer også personer som er her som au pair eller påandre ungdomsutvekslingsprogrammer.

Figur 3.3 Antall førstegangsinnflyttinger blant ikke-nordiske borgere etter innvandringsgrunn og innflyttingsårKilde: Statistisk sentralbyrå.

Førstegangsinnflyttinger 1990-2006

-

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Arbeid Familie Flukt Utdanning


3.3 Arbeidsinnvandrere, bosatte og på korttidsopphold

Om lag 110 000 arbeidsinnvandrere hadde oppholdi Norge i 4. kvartal 2006. Disse utgjorde mellom 4og 5 pst. av arbeidsstyrken. I tillegg kommer etukjent antall personer som arbeidet i Norge uten åvære registrert i offentlige registre.

Arbeidsinnvandrerne kan deles inn i to grup-per. Den første gruppen er personer registrert avfolkeregisteret som bosatte i Norge. Den andregruppen, ikke registrert bosatt, er personer som eri Norge på ett eller flere korte opphold i løpet avåret for å utføre midlertidig arbeid. Statistikk-grunnlaget for disse blir noe forskjellig.

Arbeidsinnvandrere bosatt i Norge

Om lag 181 000 bosatte innvandrere var sysselsattsom lønnstakere i 4. kvartal 2006, jf. tabell 3.1.73 000 kom fra EØS/EFTA-området og 108 000 fratredjeland. Personer fra de nordiske landeneutgjorde 33 000 av de sysselsatte lønnstakerne,mens 23 000 kom fra de gamle EU-landene og16 000 fra de nye EU-landene. Mange fra tredje-

land er kommet til Norge på annet grunnlag ennarbeidsinnvandring, særlig gjelder dette innvand-rerne med ikke-europeisk bakgrunn.

Myndighetene har ikke eksakte tall for antallpersoner som bor i Norge og er kommet somarbeidsinnvandrere, men følgende utgjør et rime-lig anslag:– Innvandringsgrunnen til ikke-nordiske innvan-

drere som bosetter seg i Norge, er registrertfra 1990. I følge folkeregisteret var 29 000 slikebosatt i Norge i 4. kvartal 2006.

– Nordiske borgere trenger ikke tillatelse, og vivet ikke hvor mange som er kommet for å taarbeid. Hvis en legger til grunn at tre av firebosatte og sysselsatte nordiske borgere erarbeidsinnvandrere, vil antallet utgjøre om lag26 000.

– Anslag for antall personer som kom somarbeidsinnvandrere før 1990 og som fortsattbor i Norge, må bli usikkert. Det dreier seg omet lite antall personer siden arbeidsinnvandrin-gen var liten i den perioden. Vi kan anslå at omlag 5000 personer fra denne gruppen bodde iNorge i 4. kvartal 2006.

Figur 3.4 Antall lønnstakere 16–74 år på korttidsopphold i Norge i løpet av hele året 2005 og 2006, etter landbakgrunnMerknad: Med nye EU-land menes her de som ble medlemmer fra 1. mai 2004: Estland, Kypros, Latvia, Litauen, Malta, Polen, Slova-kia, Slovenia, Tsjekkia, Ungarn.Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Korttidsmigrasjon

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

Nye EU-land Norden Gamle EU-land Tredjeland

2005 2006


Til sammen utgjør dette om lag 60 000 bosattearbeidsinnvandrere. Langt de fleste antas å være iarbeid.

Korttidsmigrasjon/ ikke registrert bosatt

I tillegg til arbeidsinnvandrere som blir registrertsom innflyttet til Norge i folkeregisteret, kommer

et stort antall personer som arbeider i Norge i kor-tere tid. Statistisk sentralbyrå anslår at om lag51 000 personer var i Norge på korttidsopphold 4.kvartal 2006 og mottok lønn fra en arbeidsgiver iNorge eller utlandet. I tillegg kommer selvstendignæringsdrivende på korttidsopphold.

Antallet lønnstakere på korttidsopphold er merenn doblet fra 4. kvartal 2003 til 4. kvartal 2006. Det


Tabell 3.1 Sysselsatte innvandrere 15–74 år i Norge 4. kvartal 2006, bosatte og personer på korttidsopphold. Etter landbakgrunn

Landbakgrunn Bosatt i Norge

Endring 4. kv. 2003–4. kv. 2006

Korttidsopphold (< 6 mnd)

Endring 4. kv. 2003–4. kv. 2006

I alt 181 444 29 298 51 140 28 873Norden 33 497 6 042 20 218 6 448Gamle EU-land uten Norden 23 311 5 133 7 205 3 020Nye EU-land 16 249 9 222 18 496 17 137Av dette:– Polen 11 274 6 832 13 146 12 307– Litauen 1 848 1 288 3 508 3 248Andre land 108 387 8 901 5 221 2 268

Boks 3.3 Ulovlig eller uregistrert opphold og arbeid

Fafo har foretatt en spørreundersøkelse blantpolakker i Oslo-området som kan tyde på at enhøy andel arbeidsinnvandrere fra de nye EU-lan-dene arbeider svart eller mangler oppholdstilla-telse.

Av de polakkene som oppga at de hadde inn-tektsgivende arbeid i Norge, fortalte 57 pst. atde betalte skatt til Norge, mens 9 pst. betalteskatt til Polen. En av tre betalte ikke skatt, ver-ken til Norge eller Polen. Av de som hadde opp-holdt seg i Norge under seks måneder, manglet52 pst. oppholdstillatelse. Andelen uten opp-holdstillatelse gikk ned til 26 pst. for de somhadde vært i Norge i lengre tid enn dette.

Fafos vurdering er at om lag en fjerdedel avde spurte helt klart arbeidet illegalt, mens omlag 20 pst. befant seg i en gråsone hvor det tildels var stor usikkerhet om lovligheten av opp-holdet eller arbeidet.

Andelen med illegalt arbeid eller oppholdhenger i stor grad sammen med hvilken bransjearbeidsinnvandreren jobber i. Bygg, anlegg og

rengjøring er bransjer med en stor andel ulovligarbeid. Fafo finner at andelen illegale arbeids-innvandrere er betydelig høyere blant kvinnerenn menn. Mange av disse kvinnene arbeidersom renholdsarbeidere i private husholdninger.Det ser ut som andelen illegale er betydeliglavere blant de som har en norsk arbeidsgiver,enn blant de som er utsendte (har en arbeidsgi-ver i utlandet) eller er her som selvstendignæringsdrivende.

Ut fra Fafos definisjon av legal/illegal er detflest legale blant dem som jobber for norskeutleiebyråer (93 pst.) eller er direkte ansatt inorske firmaer (75 pst.). Færre jobber legaltsom utsendte arbeidstakere i polske firmaer(40 pst.) eller som selvstendige (16 pst.). Ansla-gene er basert på informasjon om arbeidsta-kerne betaler skatt til Norge eller Polen, hararbeidskontrakt eller et registrert firma eller erregistrert hos politiet dersom de er ansatt i nor-ske firmaer.

Kilde: Jon Horgen Friberg og Guri Tyldum red. Polonia i Oslo. En studie av arbeids- og levekår blant polakker i hovedstadsområ-det. Fafo-rapport 2007:27.


har vært særlig sterk vekst i antallet lønnstakerepå korttidsopphold fra Polen.

Det er tradisjon for at mange arbeidsinnvand-rere kommer for å arbeide i sesongbasert virksom-het i Norge. Denne aktiviteten er i stor grad kon-sentrert til sommersesongen og omfatter mangelønnstakere fra de nye EU-landene. Antall uten-landske lønnstakere med ett eller flere korte opp-hold i løpet av hele året er derfor betydelig høyereenn 4. kvartalstallene i tabell 3.1. I løpet av 2006 vardet omlag 87 000 utenlandske lønnstakere somhadde vært på ett eller flere slike opphold, hvorav32 000 fra de nye EU-landene.

En del av de ikke-bosatte lønnstakerne ett år vilkunne være bosatt året etter. Tall for korttidsmi-grasjonen etter 2004 viser at halvparten av de somble registrert dette året, ikke ble funnet igjen iregisteret året etter, 10–20 pst. var registrertbosatt og 40–30 pst. var registrert sysselsatt, menuten å være registrert bosatt. Personer fra de nyeEU-landene er bosatt i større grad enn andrearbeidsinnvandrere. For eksempel var 20 pst. av desom var her på korttidsopphold i 4. kvartal 2004,bosatt to år senere. I forbindelse med bosetting vilet flertall av arbeidsinnvandrerne skifte arbeidsgi-ver.8

3.4 Arbeidsinnvandrernes opprinnelsesland

Mens flertallet av innvandrerbefolkningen, uansettinnvandringsgrunn, er fra Asia, Afrika eller Latin-Amerika, er arbeidsinnvandringen sterkt dominertav innvandrere fra Europa.

Det har vært en betydelig vekst i arbeidsinn-vandringen fra enkelte ikke-europeiske land, blantannet fra India, de siste årene. Likevel er arbeids-innvandringen fra land utenfor Europa beskjeden iforhold til det totale antallet arbeidsinnvandrere.Blant ikke-nordiske arbeidsinnvandrere, innvan-dret i perioden 1990 til 2006 og bosatt per 1.1.2007,hadde 89 pst. bakgrunn fra et europeisk land, jf.figur 3.5. Arbeidsinnvandrere fra de gamle EU-lan-dene utenom Norden, utgjorde i underkant av12 000 personer eller 42 pst. av alle arbeidsinnvan-drere bosatt i Norge. Etter EU-utvidelsen i 2004har innflyttingen fra de nye EU-landene vært bety-delig høyere enn innflyttingen fra EU ellers. Antal-let personer fra de nye EU-landene var derforomtrent like stort per 1.1.2007. I tillegg kommer

8 Birgit Østvedt og Christoffer Berge (2007) Belyse karrierentil de som kommer til Norge på korttidsopphold. Statistisk sen-tralbyrå. Notat

Figur 3.5 Ikke-nordiske arbeidsinnvandrere bosatt i Norge 1.1.2007, etter opprinnelig landregion. Kun personer innflyttet etter 1989. Absolutte tall 1.1 2007Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Bosatte arbeidsinnvandrere 1. januar 2007

-

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

Nye EU-la

nd

Gam le EU-la

nd

Asia med Tyrkia

Europa ellers

Nord-Amerik

a og Oseania

A frika

Sør- og M

ellom -A

merika


4 pst. fra land i Europa utenfor EØS/EFTA-områ-det.

Om innvandringen fra andre nordiske land tasmed i regnestykket, er Europa-dominansen blantarbeidsinnvandrere enda større. Den sterkeEuropa-dominansen skyldes, foruten geografiskog kulturell nærhet, også eksistensen av et fellesnordisk arbeidsmarked og et felles europeiskarbeidsmarked etablert gjennom EØS- og EFTA-avtalene.

Innvandring til Norge fra andre nordiske land

Eksistensen av et felles nordisk arbeidsmarked bleformalisert i 1954, men flytting mellom de nor-diske landene for å finne arbeid hadde stor betyd-ning lenge før dette året. For Norges del gjelderdette særlig flyttinger mellom Norge og Sverige.

Fra 1986 og fram til 2006 har vi hatt en nettoinn-vandring av noe over 17 000 svenske, om lag 5 000danske og drøye 2 500 finske statsborgere. En kananta at flertallet av disse er arbeidsinnvandrere.Nettotallene skjuler store bevegelser i inn- ogutvandringen.

Inn- og utvandringen av svenske statsborgerehar variert langt mer enn for danske borgere og ertydelig mer preget av konjunkturene. I tider hvorarbeidsmarkedet er bedre og lønningene høyere i

Norge, har vi hatt en økning i innvandringen fraSverige. Det var stor innvandring fra Sverige underhøykonjunkturene i Norge på slutten av 1980-talletog på slutten av 1990-tallet, jf. figur 3.6. Den storetilstrømningen på 1990-tallet må ses i sammen-heng med uvanlig høy arbeidsledighet i Sverige.Disse strømmene ble redusert raskt når arbeidsle-digheten i det norske arbeidsmarkedet økte i 1989og i 2000.

Det felles europeiske arbeidsmarkedet (EØS og EFTA)

Antallet innvilgede oppholdstillatelser til EØS/EFTA-borgere har økt kraftig siden 2004. Antallgyldige tillatelser før utvidelsen lå stabilt på noeover 10 000, jf. figur 3.7. EU-utvidelsen førte til atantall gyldige tillatelser økte sterkt. Det totaleantallet 1.1. 2008 var om lag 69 000. 70 pst. av dissevar tillatelser til borgere av de nye EU-landene, defleste fra Polen og baltiske land.

Antallet gyldige tillatelser til nye EØS/EFTA-borgere varierer gjennom året, jf. figur 3.7. Antalleter størst om sommeren. Dette må ses i sammen-heng med at en stor del av arbeidsinnvandringenfra disse landene er av kortvarig karakter knyttettil arbeid i landbruket, turistnæringen mv. Dette eren videreføring av det store antallet sesongarbeids-

Figur 3.6 Nordiske borgeres nettoinnvandring til Norge i perioden 1986–2006Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Nettoinnvandring - Nordiske borgere

-1 000

-500

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

19861987

19881989

19901991

19921993

19941995

19961997

19981999

20002001

20022003

20042005

2006

D anm ark F in land Is land S verige


takere som kom fra disse landene før de ble med-lem av EU, men da med sesongarbeidstillatelse, jf.figur 3.8.

Arbeidsinnvandring fra land utenfor det felles europeiske arbeidsmarkedet

Det finnes mange typer arbeidstillatelser som tred-jelandsborgere kan søke om, jf. kapittel 5. De tall-messig viktigste er tillatelser til faglærte og tillatel-ser til sesongarbeid.

Siden 2000 har antall tillatelser til faglærte øktfra over 500 tillatelser i 2000 til om lag 2900 tillatel-ser i 2007. Fra og med 2004 fikk mange som ellersville søkt arbeidstillatelse for faglært/spesialist,rett til tillatelse etter EØS-bestemmelsene. Detreduserte isolert sett antallet tillatelser til fag-lærte/spesialister. Etter 2004 har antall faglærttil-latelser likevel fortsatt å vokse på grunn av sterketterspørsel etter arbeidskraft.

I 2007 ble det gitt i underkant av 2700 arbeistil-latelser til innvandrere fra land som ikke var med iEØS/EFTA-området ved utgangen av samme år.Om lag 150 tillatelser ble gitt til personer fra Bulga-ria og Romania. Disse landene ble omfattet av EØS-avtalen fra august 2007.

De viktigste landene i 2007 når det gjelderantall tillatelser til faglærte var India, Russland,USA og Kina, jf. tabell 3.2.

Utviklingen i antall tillatelser til sesongarbeids-takere har vist et tilsvarende, men mer markertmønster enn utviklingen i tillatelser til faglærte.Det har vært en sterk vekst i antall tillatelser gjen-nom 1990-tallet og først på 2000-tallet. I 2003 bledet gitt 18 000 tillatelser. Veksten gjenspeiler bådeen redusert interesse fra norske arbeidssøkere forå ta innhøstingsarbeid og endringer i regelverketsom åpnet for sesongarbeid i noe større grad enntidligere. Etter 2003 har det vært sterk reduksjon iantall sesongarbeidstillatelser.

Det ble totalt gitt 2600 sesongarbeidstillatel-ser i 2007. 1800 av disse ble gitt til tredjelandsbor-gere. I tillegg ble det gitt vel 600 sesongarbeidstil-latelser til bulgarske og rumenske borgere.Omtrent 200 ble gitt til borgere av de øvrige EU-landene.

Den sterke nedgangen i bruken av sesongar-beidstillatelser fra 2004 skyldes at de fleste som bleinnvilget sesongarbeidstillatelse før 2004, kom frade nye EU-landene. Landbruket og andre nærin-ger som bruker sesongarbeidstakere, har fortsattå rekruttere fra de samme landene etter EU-utvi-

Figur 3.7 Utvikling i gyldige EØS-tillatelser den første i hver måned. Januar 2003 til januar 2008. Gamle og nye EU-landMerknad: Med nye EU-land menes de 10 landene som ble medlem av EU i mai 2004: Polen, Litauen, Latvia, Estland, Ungarn, Tsjekkia, Slovakia, Slovenia, Malta og Kypros. Bulgaria og Romania kom med i EØS fra august 2007 og er regnet med fra dette tidspunktet.Kilde: Utlendingsdirektoratet.

EØS-tillatelser

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

80 000

jan.03ju l.0

3jan.04

ju l.04

jan.05ju l.0

5jan.06

ju l.06

jan.07ju l.0

7jan.08

N ye E U -land A lle E Ø S -tilla te lse r


delsen, men fra og med 2004 med grunnlag i EØS/EFTA-regelverket. På samme måte som for tillatel-ser til faglærte/spesialister har antall sesongar-beidstillatelser til tredjelandsborgere økt de siste

årene. Etter EU-utvidelsen har antall sesong-arbeidstillatelser til borgere av land som i dag ikkeer med i EØS/EFTA økt med 80 pst. I 2007 ble detgitt flest sesongarbeidstillatelser til borgere av

Figur 3.8 Antall førstegangs arbeidstillatelser til tredjelandsborgere 2000–2007Kilde: Utlendingsdirektoratet.

Tillatelser 2000-2007

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

16 000

18 000

20 000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Faglært Sesong Andre

Merknad: Alle EU-land, inkludert Bulgaria og Romania, er holdt utenfor.Kilde: Utlendingsdirektoratet.

Tabell 3.2 Arbeidsinnvandring. Førstegangsarbeidstillatelser til tredjelandsborgere. 10 viktigste land og alle i 2007

Faglærte Sesongarbeid Annet Totalt

Alle 2658 1841 2229 6724Herav:– India 617 149 297 1063– Russland 254 327 229 810– Ukraina 114 340 196 650– USA 232 37 292 561– Kina 205 11 54 270– Kroatia 38 58 170 266– Canada 84 17 156 257– Filippinene 179 41 14 234– Australia 65 17 137 219– Hviterussland 17 178 12 207


Ukraina og Russland blant de landene som stoutenfor EØS/EFTA-samarbeidet ved utgangen avåret, jf. tabell 3.2. I tillegg ble det gitt 455 sesongar-beidstillatelser til rumenske borgere.

3.5 Arbeidsinnvandrernes kjønn og alder

Mens det generelle innvandringsbildet viser ennokså lik fordeling av menn og kvinner, er det enbetydelig overvekt av menn blant arbeidsinnvand-rerne, jf. figur 3.9.

UDIs tillatelsesstatistikk viser at det i 2007 bleinnvilget om lag 55 000 førstegangstillatelser tilarbeidsinnvandrere. Av disse ble 44 000 eller80 pst. gitt til menn og 11 000 eller 20 pst. gitt tilkvinner. Figur 3.10 viser en oversikt over andelenførstegangstillatelser som ble gitt til kvinner fra de10 viktigste arbeidsinnvandringslandene. For defleste landene som er representert, ligger kvinne-andelen mellom 15 og 30 pst. Indiske arbeidsinn-vandrere har den laveste kvinneandelen, bare9 pst. På bakgrunn av det store antallet arbeidsinn-vandrere fra Polen er det likevel viktigere for tota-len at kvinneandelen her var så lav som 15 pst. Den

høyeste kvinneandelen i denne sammenlikningenhadde Russland med 40 pst.

Det kan være flere årsaker til at de flestearbeidsinnvandrerne er menn. Tradisjonellekjønnsroller for yrkesdeltaking og omsorg for barnkan bidra til at menn i større grad reiser ut, menskvinnene blir igjen. Mye av etterspørselen etterarbeidskraft i Norge har vært rettet mot yrker hvordet tradisjonelt arbeider få kvinner, for eksempelbygningsarbeidere. Samtidig er antall kvinner tro-lig noe høyere enn det som er registrert. Fafo skri-ver på bakgrunn av en spørreundersøkelse blantpolakker i Oslo-området, at mange polske kvinnerarbeider uregistrert, jf. boks 3.3.

I kjølvannet av arbeidsinnvandringen har ogsåfamilieinnvandringen økt. I 2007 gjaldt 45 pst. avalle familiegjenforeningstillatelsene familie tilarbeidsinnvandrere. Dette utgjorde i alt 8100 tilla-telser hvorav 4500 ble gitt til barn og 3600 tilvoksne, hovedsakelig kvinner.

Arbeidsinnvandringens betydning for familie-innvandringen illustreres av sterk vekst i familie-innvandringen fra Polen, Litauen og Tyskland, treland med stor betydning for arbeidsinnvandringentil Norge. Antall tillatelser til familiegjenforeningfra Polen økte fra om lag 250 i 2003 til 3300 i 2007.I samme periode økte antall familiegjenforeninger

Figur 3.9 Antall førstegangsinnflyttinger for ikke-nordiske innvandrere i perioden 1990–2006 etter kjønn. Arbeidsinnvandring og totaltKilde: Statistisk sentralbyrå.

Kjønn

-

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

16 000

18 000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

I alt Kvinner I alt Menn Arbeid Kvinner Arbeid Menn


fra Tyskland fra om lag 400 til i underkant av 1500.Fra Litauen økte antallet fra noe over 100 tillatelseri 2003 til 640 tillatelser i 2007.

Aldersstrukturen blant arbeidsinnvandrerne eromtrent den samme som for innvandrere generelt,de fleste er yngre enn 40 år. Den viktigste forskjel-

Figur 3.10 Førstegangstillatelser til arbeidsinnvandrere. Antall personer (venstre akse) og kvinneandel (høyre akse). 10 største land i 2007Kilde: Utlendingsdirektoratet.

Antall personer og andel kvinner

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

Polen

Litau

en

Tyskla

nd

Roman

ia

Slovak

ia

Storbri

tannia

Latvi

aInd

ia

Estlan

d

Russla

nd

Per

sone

r

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Pro

sent

Antall begge kjønn Andel kvinner

Figur 3.11 Førstegangsinnflyttinger av ikke-nordiske arbeidsinnvandrere etter alder. 1990–2006Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Alder

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

4 500

5 000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

18 - 29 30 - 39 40 - 49 50 og over


len fra andre innvandrerkategorier er fraværet avaldersgruppen under 18 år som er aldersgrensenfor å få arbeidstillatelse.

Veksten i arbeidsinnvandringen de senereårene gjelder alle andre aldersgrupper, jf. figur3.11. Flertallet av arbeidsinnvandrerne er i alders-kategoriene 18–29 og 30–39 år. Til sammenutgjorde disse tre fjerdedeler av alle ikke-nordiskearbeidsinnvandrere som flyttet til Norge i 2006.Andelen mellom 40 og 49 år var om lag 20 pst. ogom lag 6 pst., var 50 år eller eldre. De flestearbeidsinnvandrere er følgelig i en alder der yrkes-aktiviteten normalt er høy.

3.6 Varigheten av oppholdet

I de fleste tilfellene er varigheten av oppholdet tilarbeidsinnvandrerne kortere enn seks måneder.Disse arbeidsinnvandrerne blir ikke registrertsom bosatte i Norge.

Som nevnt anslår Statistisk sentralbyrå at det iløpet av 2006 var 87 000 personer som mottok lønni Norge og som var på ett eller flere opphold somhver hadde kortere varighet enn seks måneder.Antall arbeidsinnvandrere som ble registrert inn-

flyttet samme år var til sammenlikning under12 000.

Også mange arbeidsinnvandrere som bosetterseg her, flytter fra Norge etter en tid. Bare om lagen fjerdedel av arbeidsinnvandrerne som flyttet tilNorge fra europeiske land først på 1990-tallet, varregistrert som bosatt ved utgangen av 2006, jf.figur 3.12. For arbeidsinnvandrere som kom fraandre områder, var utflyttingen enda raskere.

Erfaringene fra de 15 siste årene er ikke utenvidere gyldige for arbeidsinnvandringen i framti-den. I deler av den omtalte perioden har arbeids-innvandringen vært liten og omfattet en selektertgruppe med kompetanse som ikke kunne skaffesinnenlands. Hvis vi ser bort fra sesongarbeid, komarbeidsinnvandringen før EU-utvidelsen hoved-sakelig fra Vest-Europa og Nord-Amerika. Arbeids-innvandringen etter EU-utvidelsen har kommet fraland med vesentlig lavere levestandard enn Norge.Det er grunn til å tro at deres utdanningsnivå ernoe lavere enn det de som kom på 1990-tallethadde. Utvandringsandelene de siste årene er like-vel ikke vesentlig forskjellig fra utviklingen i tidli-gere år.

I en undersøkelse utført på oppdrag av Inte-grerings- og mangfoldsdirektoratet svarte sju av

Figur 3.12 Andel av arbeidsinnvandrerne bosatt i Norge 1.1. 2007 etter år flyttet til Norge. Innvandrere fra Europa og fra andre land. ProsentKilde: Statistisk sentralbyrå.

Bosatt 1.1 2007 etter innflyttingsår

0

20

40

60

80

100

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Pro

sent

Europa Andre land


ti arbeidsinnvandrere fra Polen eller Baltikum atde trodde de «trolig» eller «helt sikkert» kom til åbo i Norge fem år etter intervjutidspunktet. I enannen undersøkelse blant polakker i Oslo, fantFafo at én av fem ønsket å etablere seg permanenti Norge.9 Dette er i grove trekk i tråd med erfarin-gene fra de som kom på 1990-tallet. Hvor mangesom i realiteten vil bli, vil sannsynligvis også væreavhengig av utviklingen på arbeidsmarkedet, men

undersøkelsene peker uansett i retning av at etbetydelig antall vil etablere seg i Norge.


Tabell 3.3 Sysselsatte etter næring. Arbeidsinnvandrere, bosatte og ikke-bosatte, og befolkningen. 4. kvartal 2006. Absolutte tall og prosent

Arbeidsinnvandrere bosatt

Lønnstakere ikke registrert bosatt

Sysselsatte i hele befolkningen

Antall Pst. Antall Pst. Antall Pst.

Alle næringer 22 178 100 18 496 100 2 389 000 100Jordbruk, skogbruk og fiske 559 2,5 2 055 11,1 80 131 3,4Utvinning av råolje og naturgass 747 3,4 46 0 33 444 1,4Industri og bergverksdrift 3 024 13,6 3 607 19,5 273 788 11,5Kraft- og vannforsyning 41 0,2 0 0 15 541 0,7Bygge- og anleggsvirksomhet 4 002 18,0 5 671 30,7 167 717 7,0Varehandel 1 356 6,1 574 3,1 357 980 15,0Hotell- og restaurantvirksomhet 1 318 5,9 230 1,2 77 345 3,2Transport og kommunikasjon 700 3,2 178 1,0 159 503 6,7Finansiell tjenesteyting 68 0,3 0 0 46 478 1,9Forretningsmessig tjenesteyting og eiendomsdrift 3 176 14,3 1 360 7,4 230 561 9,7Formidling og utleie av arbeidskraft 2 084 9,4 3 156 17,0 33 955 1,4Offentlig adm., forsvar, sosialforsikring 154 0,7 5 0 153 449 6,4Undervisning 1 346 6,1 25 0,1 185 199 7,8Helse- og sosialtjenester 2 743 12,4 87 0,5 461 494 19,3Andre sosiale og personlige tjenester 833 3,8 154 0,8 99 163 4,2Uoppgitt 47 0,2 1 348 7,3 13 252 0,6

9 IMDi-rapport 1-2008 Vi blir…, Om arbeidsinnvandring fraPolen og Baltikum. Jon Horgen Friberg og Guri Tyldum red.(2007) Polonia i Oslo. En studie av arbeids- og levekår blantpolakker i hovedstadsområdet. Fafo-rapport 2007:27. Spørs-målsstillingen og utvalgsmetodene i IMDi-rapporten og Fafo-rapporten er ulike. De kan derfor ikke sammenliknesdirekte.

Merknad: I tabellen brukes Statistisk sentralbyrås mål for kommunenes sentralitet. Med sentralitet menes en kommunes geografiskebeliggenhet sett i forhold til tettsteder av ulik størrelse. Reisetid brukes som grunnlag for å inndelingen.Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Tabell 3.4 Innflyttede innvandrere fra ikke-nordiske land, etter bostedskommunens sentralitet og innvandringsårsak. Bosatte 1.1 2007. Prosent

Arbeid Familie Flukt Utdanning Annet I alt

Minst sentrale kommuner 9 8 6 6 15 7Mindre sentrale kommuner 4 4 6 3 5 5Noe sentrale kommuner 17 18 25 13 15 20Mest sentrale kommuner 71 70 63 78 65 69

I alt 100 100 100 100 100 100


3.7 Fordeling på næring og region

Arbeidsinnvandrerne er fordelt på et stort antallnæringer, men de klart viktigste synes å værebygge- og anleggsvirksomhet, industri- og berg-verksdrift og landbruket, jf. tabell 3.3. Arbeidsinn-vandrere med korte opphold, definert som opp-hold under seks måneder, viser sterkere konsen-trasjon til et fåtall næringer enn de som er bosatt.

Statistikk over næringstilhørigheten til arbeids-innvandrerne som var i Norge 4. kvartal 2006, viserat arbeidsinnvandrerne er sterkt overrepresenterti byggevirksomhet. 18 pst. av de bosatte arbeids-innvandrerne var tilknyttet bygge- og anleggsvirk-somhet. Arbeid i denne næringsgrenen var endaviktigere for de med korte opphold. Hele 30 pst. avdisse arbeidet i næringen. Til sammenlikning

Figur 3.13 Antall arbeidsinnvandrere pr. 1000 innbyggere pr. 1.1.2007. Bo- og arbeidsmarkedsregionerMerknad: Bo- og arbeidsmarkedsregioner er en inndeling utarbeidet av NIBR. Kommuner som anses å ha et felles arbeidsmarked, basert på omfanget av arbeidspendling mellom kommunene, betraktes som del av samme region. I tillegg er det tatt hensyn til reise-tid.Kilde: Statistisk sentralbyrå / Kommunal- og regionaldepartementet.


arbeidet om lag 7 pst. av alle sysselsatte i bygg- oganlegg.

Mange arbeidsinnvandrere jobber også i indus-tri og bergverksdrift; 13 pst. av de som er tilflyttetog nesten 20 pst. av de på korte opphold. Dette ernoe høyere andel enn i samlet sysselsetting hvorandelen var 11,5 pst.

Primærnæringene (særlig landbruket) brukermye utenlandsk arbeidskraft i vekstsesongen. I 4.kvartal 2006 var 11 pst. av arbeidsinnvandrerne påkorte arbeidsopphold i landbruket. Denne andelenøker til 17,5 pst. når man bruker tall for hele året.

Over 9 pst. av de bosatte arbeidsinnvandrerneog hele 17 pst. av de på korte opphold er ansatt ivirksomheter som har som hovedformål å driveutleie av arbeidskraft. Trolig er de fleste av disseutleid til byggenæringen eller industrien.

Bosettingsmønsteret for arbeidsinnvandrere ermer sentralisert enn for den øvrige befolkningen.Arbeidsinnvandrere bosetter seg i områder der detbor mange mennesker fra før og den økonomiskeaktiviteten er størst. I den forstand bidrar arbeids-innvandring til sentralisering av bosettingen.

Arbeidsinnvandrerne må likevel sies å ha storbetydning også for arbeidsmarkedene i mindresentrale områder i landet. Om man ser på hvor stordel arbeidsinnvandrerne utgjør av folketallet i deenkelte kommunene, finner man at det i forhold tilfolketallet bor mange arbeidsinnvandrere også i en

del mindre sentrale kommuner, jf. figur 3.13. Deter videre mulig at arbeidsinnvandringen bidrar til åredusere behovet for innenlandske flyttinger.

Om man sammenlikner bosettingsmønsteret tilarbeidsinnvandrerne med andre innvandrergrup-per viser det seg at førstnevntes bosettingsmønsterligger nokså nær gjennomsnittet av innvandrerbe-folkningen. Flyktninger og personer med oppholdpå humanitært grunnlag er den gruppen som oftestbor i mindre sentrale kommuner. Dette har blantannet sammenheng med myndighetenes politikkfor bosetting av nyankomne flyktninger. Innvan-drere som kommer for å ta utdanning, bor mest sen-tralt, der de største utdanningsinstitusjonene ligger.

Arbeidsinnvandrere som kommer fra tredje-land, bosetter seg i Oslo-området i høyere grad ennandre arbeidsinnvandrere, men disse utgjør et liteantall personer sammenliknet med EØS/EFTA-innvandrerne.

3.8 Yrkesdeltakelse og arbeidsledighet

Andelen sysselsatte i hele befolkningen var 70 pst.i 4. kvartal 2006, 73 pst. for menn og 67 pst. forkvinner. De tilsvarende tallene for førstegenera-sjons innvandrere var henholdsvis 60 pst., 66 pst.

Figur 3.14 Figur Antall innflyttede ikke-nordiske arbeidsinnvandrere (stolper) og andel sysselsatte 4. kvartal 2006 etter innvandringsår (graf )Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Antall innflyttede og andel sysselsatte

-

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Per

sone

r

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

100

Pro

sent


og 55 pst. Innvandrerne har med andre ord laveresysselsetting enn den øvrige befolkningen, mendet er store variasjoner avhengig av landbakgrunnog innvandringsgrunn.

Sysselsettingen blant arbeidsinnvandrerne erhøy, i overkant av 80 pst., noe som er naturlig sidenden viktigste årsaken til at de har kommet tilNorge er at de har mottatt tilbud om arbeid.10

Figur 3.15 Andel sysselsatte innvandrere 4. kvartal 2006, etter innvandringsgrunn og år flyttet til Norge. ProsentMerknad: Kategorien familie inkluderer familiegjenforente til flyktninger.Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Andel sysselsatte etter innvandringsgrunn

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Pro

sent

Arbeid Flukt Familie Utdanning

Figur 3.16 Andel sysselsatte arbeidsinnvandrere 4. kvartal 2006 etter innflyttingsår og kjønn. Prosent Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Sysselsetting - kvinner og menn

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

100

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Pro

sent

Kvinner Menn


Blant de som har kommet før EU-utvidelsen lig-ger andelen sysselsatte på mellom 85 og 90 pst.Andelen sysselsatte blant de som kom etter EU-utvidelsen, er litt lavere, jf. figur 3.14. Det er ikkeklart hva dette skyldes. En mulig forklaring kanvære at EU-borgere har noe større rettigheter enntredjelandsborgere, når det gjelder opphold for åsøke arbeid. En del som har hatt midlertidigarbeid, benytter antakelig muligheten til fortsattopphold for å søke nytt arbeid når det første enga-

sjementet er over. Det også mulig at arbeidsinnvan-drernes gjennomsnittlige kvalifikasjonsnivå er blittnoe lavere etter EU-utvidelsen og at en del av dissebruker en del tid på å finne jobb. Den store til-strømmingen kan føre til at en del opplever ledig-het, selv om relativt få er registrert ledige.

For andre innvandrergrupper (beskyttelse,familiegjenforening) er hovedbildet at sysselset-tingsandelen er betydelig lavere enn den er forarbeidsinnvandrere, jf. figur 3.15. Lavest sysselset-tingsandel har flyktninger og familie til flyktninger.Det er bare ubetydelige forskjeller i sysselsettin-10 Statistisk sentralbyrå. Tall for 4. kvartal 2006.

Boks 3.4 Yrkesdeltakelsen blant arbeidsinnvandrere som kom på 1970-tallet

En studie utført av Frisch-senteret for sam-funnsøkonomisk forskning viser at arbeidsinn-vandrerne som kom til Norge fra Pakistan,India, Tyrkia og Marokko i perioden 1971 til1975, har hatt en svak sysselsettingsutvikling,sett over livsløpet. Arbeidsinnvandrerne somkom i denne perioden, hadde meget høy syssel-setting de første årene etter ankomst, over95 pst. Dette er høyere enn en norsk sammen-likningsgruppe som er lik med hensyn til kjønn,alder og utdanningslengde. Etter om lag ti årbegynte sysselsettingsprosenten å synke mar-kant. I 2000 var andelen sysselsatte 50 pst. sam-menliknet med 87 pst. for sammenlikningsgrup-pen uten innvandringsbakgrunn.

Mange familier til de aktuelle arbeidsinnvan-drerne søkte familiegjenforening. Sysselsetting-sandelen for ektefellene var gjennomgåendesvært lav, aldri over 40 pst., og den var reduserttil 30 pst. i 2000. Til sammenlikning var syssel-settingsandelen noe over 80 pst. blant ektefel-lene til den norske sammenlikningsgruppen.

Den lave sysselsettingsandelen motsvaresav en høy andel som var avhengig av overførin-ger fra det offentlige. 78 pst. av de ikke-syssel-satte mottok uførepensjon og ytterligere 16 pst.en annen form for velferdsytelse. Alt i alt mottok73 pst. av disse innvandrerne en trygdeytelseeller økonomisk sosialhjelp i år 2000, mot37 pst. av personene i sammenlikningsgruppen.

Forskerne forklarer den svake utviklingen isysselsettingen blant disse innvandrerne medkonjunkturforhold og økonomiske insentiver.Arbeidsinnvandrernes sysselsetting er vesentligmer følsomt for konjunktursvingninger enn sys-selsettingen blant personene i sammenliknings-gruppen. Ved arbeidsledighet hadde mange pro-blemer med å komme i jobb igjen. Samtidig harmange av innvandrerne også hatt relativt lite åvinne rent økonomisk på å komme i jobb. Detteskyldes dels at innvandrere som regel harlavere lønn enn nordmenn, dels at de kan oppnåhøyere ytelser fra trygdesystemet dersom deførst kvalifiserer for slike ytelser. En årsak tildet siste er at de ofte har en familiestruktur somgir høyere trygdeytelser blant annet gjennomforsørgertillegg for barn og, for uførepensjonis-ters del, også for ektefelle. For personer sombåde har hjemmeværende ektefelle og mangebarn kan slike ytelser bli svært høye sammen-liknet med den lønnen de ellers ville hatt.

Erfaringene fra studien er ikke uten videreoverførbare til dagens arbeidsinnvandrere somgjennomgående har en annen yrkeskompe-tanse, annen familiestruktur og annen landbak-grunn enn de som kom til Norge på slutten av1960-tallet og begynnelsen av 1970-tallet.

Kilder: Bernt Bratsberg, Oddbjørn Raaum og Knut Røed, Opp og ned: Yrkesaktivitet og trygd over livsløpet for tidlige arbeidsinnvandrere i Norge. I Integreringskart 2007. Arbeidsinnvandring – en kunnskapsstatus. Oslo: IMDi. Rapport 9. 2007.Bernt Bratsberg, Oddbjørn Raaum og Knut Røed, The Rise and Fall of Immigrant Employment: A Lifecycle Study of Labor Migrants to Norway. Oslo: Frischsenteret Notat juli 2006.Bernt Bratsberg, Oddbjørn Raaum og Knut Røed, When Minority Labour Migrants Meet the Welfare State. IZA-paper No, 2872. June 2007.


gen til kvinnelige og mannlige arbeidsinnvandrere.Arbeidsinnvandrerne skiller seg her klart fra flykt-ninger og familieinnvandrere. I de siste gruppenehar menn betydelig høyere sysselsettingsandelenn kvinner.

Arbeidsledighet og dagpenger

Innvandrerne generelt har hatt nytte av det godearbeidsmarkedet i de senere årene. Det er likevelslik at arbeidsledigheten blant innvandrere er to tiltre ganger høyere enn i den øvrige befolkningen.Mens den registrerte arbeidsledigheten i befolk-ningen 4. kvartal 2007 var 1,6 pst., var arbeidsløs-heten blant innvandrerne 4,4 pst.

På samme måte som for sysselsettingsandelener det stor forskjell mellom ulike grupper innvan-

drere. Arbeidsledigheten blant innvandrere fravestlige land er ikke vesentlig forskjellig fra ledig-heten blant befolkningen ellers. Ledigheten forinnvandrere fra «ikke-vestlige» land er langt høy-ere.

En sammenlikning av arbeidsinnvandrere somflyttet til landet i 2004 og fremdeles var her i 2006,viser at den registrerte ledigheten blant innvan-drere fra de nye og gamle EU-landene var påomtrent samme nivå ifølge tall fra Statistisk sentral-byrå. Av de registrerte helt ledige i 4. kvartal 2007var 1 pst. fra de nye EU-landene. Noen av disse varflyttet hit før EU-utvidelsen. Det var noen flerekvinner enn menn som var registrert ledige.

Svært få nyankomne fra de nye EU-landenemottar dagpenger ved arbeidsledighet eller økono-misk sosialhjelp. Dette er naturlig siden oppholds-


Tabell 3.5 Inntekt i 2005. For innvandrere år etter innvandringsgrunn og for befolkningen samlet. Alder 25 –55 år. Kroner

Yrkesinntekt Kapitalinntekt Overføringer Samlet inntekt før skatt

Arbeid 326 100 3 000 8 800 338 000Familie 132 400 2 300 41 400 176 200Flukt 133 800 900 81 800 216 500Annet 195 000 6 500 30 300 232 400Befolkningen 292 100 42 900 37 800 372 800

1 Månedslønnen består av fast avtalt lønn inkl. faste tillegg, uregelmessige tillegg og bonuser, men eksklusiv overtidsbetaling. Ure-gelmessige tillegg omfatter bl.a. tillegg for ubekvem arbeidstid, utkallingstillegg, skifttillegg, smusstillegg, offshoretillegg og an-dre tillegg som følge av arbeidets art.


Tabell 3.6 Lønnsutviklingen fra året før i prosent for alle lønnstakere og for lønnstakere med D-nummer. 2001–2006

Arbeidstakere med D-nummer

Alleansatte

Allenæringer

Industri Bygg oganlegg

Hotell ogrestaurant

Forretningsmessigtjenesteyting

Helse-foretakene

2002 6,7 3,9 11,3 4,2 0,9 -3,8 1,22003 3,4 3,6 -2,7 5,6 3,6 5,0 6,32004 3,6 2,3 3,2 -1,0 5,5 5,0 16,12005 3,2 3,7 1,6 5,4 3,8 -5,6 -12,82006 4,8 -0,5 6,7 -1,2 2,3 -4,5 1,92001–2006 23,7 13,5 21,0 13,4 17,0 -4,4 10,9Månedslønn1 1. oktober 2006 30 600 26 700 24 500 26 200 20 800 25 300 36 600Antall D-nummer 2006 13 081 1 687 2 560 1 113 2 580 1 353


tillatelsen i utgangspunktet er knyttet til at man hararbeid og siden det tar noe tid å opparbeide dag-pengerettigheter. Av de arbeidsinnvandrerne somvar ledige i 4. kvartal, 2007 mottok 23 pst. dagpen-ger.

3.9 Lønn, inntekt og arbeidsvilkår

I 2005 var arbeidsinnvandrernes gjennomsnittligeinntekt før skatt 338 000 kr. Dette er litt lavere ennfor befolkningen i alt. I aldersgruppen 25–55 år vargjennomsnittet for befolkningen om lag 372 000 kr,jf. tabell 3.5. Befolkningens inntekt reflektererogså at mange, også i denne aldersgruppen, stårutenfor arbeidslivet. Til forskjell fra etniske nord-

menn eller andre innvandrergrupper, der mye avsamlet inntekt kommer fra overføringer, utgjøryrkesinntekten nesten hele den samlede inntektentil arbeidsinnvandrerne.

Mannlige arbeidsinnvandrere hadde noe høy-ere inntekt før skatt enn kvinnelige arbeidsinn-vandrere, henholdsvis 350 000 og 303 000 kroner.Omfanget av arbeidsinntekt vil både påvirkes avandelen i gruppa som har arbeid og antall timerdisse arbeidet i året.

Inntekt til personer med D-nummer i inntekts-statistikken (foreløpig fødselsnummer) er enannen kilde til inntektsopplysninger om arbeids-innvandrere. Den ordinære lønnsstatistikken tilStatistisk sentralbyrå har med lønnstakere med D-nummer og legger dermed til rette for en sammen-

Boks 3.5 Spørreundersøkelser om lønn mv. blant arbeidsinnvandrere

Fafo har på oppdrag fra Arbeids- og inklude-ringsdepartementet gjennomført en pilotstudieav polsk arbeidsinnvandring i Oslo-området.Prosjektet er en nettverksbasert intervjuunder-søkelse, gjennomført høsten 2006. Undersøkel-sen kartlegger polakkenes arbeids- og levekår.

Fafos kartlegging viser at tre fjerdedeler avpolakkene i Oslo-området er menn og en fjerde-del kvinner. Kvinnene jobber hovedsakeliginnenfor renhold (tre av fire). Av kvinnene job-ber 61 pst. mindre enn 35 timer i uka, menmange kunne tenke seg å jobbe mer. Nestenalle mennene jobber i byggebransjen (over ni avti). Av disse sier 53 pst. at de jobber mer enn 50timer i uka. Det er de utsendte arbeidstakernesom oppgir å jobbe mest; 32 pst. av disse sier dejobber mer enn 60 timer pr. uke.

Selv om det i undersøkelsen bare ble bedtom opplysninger om nettolønn, mener Fafo aten betydelig andel av polakkene ble betalt underminstetariff i byggebransjen. Så mange som27 pst. sier de har utbetalt mindre enn 80 kronerpr. time etter skatt. Det må tas i betraktning atmange betaler lite eller ingen skatt i Norge. Delaveste lønningene fant Fafo blant de utsendtearbeidstakerne. Om lag 66 pst. av dem opplysteat de fikk mindre enn 80 kroner i timen når skattvar betalt. Også i de andre gruppene var det endel som mottok mindre enn 80 kr timen.

Fafo har også gjennomført en undersøkelseblant arbeidstakere fra de nye EU-landene på topetroleumsanlegg på land. Flertallet av de inter-vjuede var ansatt i utenlandske firmaer medoppdrag på anleggene. Rundt en fjerdedel avarbeidstakerne var innleide. Midlertidig anset-telse var den mest utbredte tilknytningsformenog omfattet halvparten av arbeidsstokken. Fastansettelse omfattet totalt 43 pst. av arbeidsta-kerne fra de nye EU-landene, og det var mervanlig med fast ansettelse i de norske enn i deutenlandske bedriftene.

Arbeidstakerne fra de nye EU-landene ble ihovedsak lønnet i henhold til de allmenngjortesatsene for ufaglærte bygningsarbeidere. Defleste arbeidstakerne fikk minstelønn uavhen-gig om de selv oppga å være faglærte eller ufag-lærte. Kun 10 pst. av de som sa at de var fag-lærte, ble lønnet som faglærte. Dette kan hasammenheng med at det er vanskelig forarbeidstakere fra Øst- og Sentral-Europa å fågodkjent sin fagutdanning fra hjemlandet pålinje med norsk fagbrev. Manglende eller dår-lige norskkunnskaper kan også ha bidratt.Arbeidstakerne fra de nye EU-landene på petro-leumsanleggene fikk i hovedsak både lønnsslip-per og arbeidskontrakter. De fleste arbeidet i 28dager og hadde 14 dager fri. Hovedinntrykketfra de to anleggene var at arbeidstidsbestem-melsene ble fulgt.

Kilder: Jon Horgen Friberg og Guri Tyldum red. (2007) Polonia i Oslo. En studie av arbeids- og levekår blant polakker i hoved-stadsområdet. Fafo-rapport 2007:27.Kristin Alsos og Anne Mette Ødegård (2007), Sikrer Norges framtid på minstelønn. Østeuropeisk arbeidskraft på petroleumsan-legg på land. Fafo-rapport 2007:32.


likning av lønnsnivå mellom innvandrere på kort-tidsopphold og lønnstakere generelt. I 2006-statis-tikken var det om lag 13 100 lønnstakere med D-nummer mot 9 900 i 2005 og 4 400 i 2000. Lønnssta-tistikken er en utvalgsundersøkelse i privat sektor,og formålet med trekningen av utvalget har ikkevært å få en representativ dekning av D-nummer.Undersøkelsen sier derfor ikke noe om samlet sys-selsetting av lønnstakere med D-nummer verkenpå tellingstidspunktet (1. oktober) eller for åretsom helhet, og det er også usikkert om den gir etrepresentativt bilde av lønnsforholdene for lønnsta-kere med D-nummer for privat sektor. I staten,kommunene og helseforetakene er det totaltelling,også av lønnstakere med D-nummer.

Lønnsnivået for lønnstakere med D-nummer ergjennomgående noe lavere enn for alle lønnsta-kere. Lønnsveksten har de siste årene vært klartlavere enn for lønnstakere under ett, både totalt ogi næringer med mange arbeidsinnvandrere, jf.tabell 3.6. Lønnsutviklingen for lønnstakere medD-nummer vil i betydelig grad være påvirket av atdet er stor grad av utskifting av lønnstakere fra detene året til det andre. At nylig tilsatte mottar laverelønn i en gitt stillingskategori enn ansatte med len-gre ansiennitet vil også kunne påvirke tallene.Månedslønnen for lønnstakere med D-nummer,var 87,5 pst. av månedslønnen for ansatte under etti 2006, ned fra 95,5 pst. i 2001. I bygg og anlegg oghotell- og restaurantvirksomhet var andelen om lag90 pst. i 2006. Også i disse næringene har andelenevært avtakende i 5-årsperioden 2001–2006.

3.10 Velferdsordninger

Det finnes ikke statistikk over andelen arbeidsinn-vandrere som mottar ytelser fra velferdsordnin-gene. En tilnærming er å se på bruken av velferds-ordninger blant innvandrere fra ulike land og inn-vandringsår. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser atnyankomne fra de nye EU-landene i moderat gradmottar slike ytelser. Bruken er ikke vesentlig for-skjellig fra bruken blant nyankomne fra andre EU-land. Sammenlignet med nyankomne fra tredje-land, er andelen med ytelser gjennomgående lav.Bruken av offentlige stønader er videre konsen-trert til et begrenset antall ordninger. 11

Lite uttak av velferdsytelser

I sum ble det utbetalt i overkant av 300 mill. kroneri velferdsytelser i 2006 til de om lag 20 000 perso-nene som flyttet til Norge i perioden 1. mai – 31.desember 2004. Under 10 pst. av disse overførin-gene gikk til personer fra nye EU-land, mens grup-pen utgjorde nær 12 pst. av antallet innvandrere.Personer fra nye EU-land bruker altså velferdsytel-ser i noe mindre grad enn gjennomsnittet av inn-vandrerne. Sammenlignet med bruken av velferds-ytelser blant befolkningen ellers, ligger dennegruppen lavt. I tillegg kommer at bare en litenandel av de personene fra de nye EU-landene somfikk arbeidstillatelse i Norge i 2004, var her overseks måneder. De som ikke flytter hit, men kom-mer på korttidsopphold, vil ikke ha rettigheter tilvelferdsytelser.

Både aldersstrukturen og høy deltakelse iarbeidslivet er med på å forklare at bruken av vel-ferdsytelser blant personer fra de nye EU-landeneer lavere enn blant personer fra tredjeland.

Ordninger knyttet til fødsel og omsorg for barn

Mange arbeidsinnvandrere er i reproduktiv alder,og dette gjør at en stor del av stønadene som utbe-tales til denne gruppen, er knyttet til fødsel elleromsorg for barn. Utbetalinger fra ordningene fød-selspenger, engangsstønad ved fødsel, barnetrygd ogkontantstøtte sto for om lag 2/3 av velferdsytelsenetil innvandrere fra de nye EU-landene i 2006.

Barnetrygd er den ytelsen som klart flest mot-tar. 21 pst. av innvandrere fra de nye EU-landenesom flyttet hit i 2004, mottok barnetrygd i 2006, jf.tabell 3.7. Dette er en større andel enn for personerfra øvrige EØS/EFTA-land, men på linje med nyan-komne utlendinger fra tredjeland.

Kontantstøtte er en ytelse som utbetales forbarn mellom ett og tre år som ikke eller bare delvisgjør bruk av barnehageplass med offentlig støtte.Kontantstøtten kan, på samme måte som barne-trygd, utbetales for barn som oppholder seg iandre EØS/EFTA-land og ikke har barnehage-plass med offentlig støtte. Fra Statistisk sentralby-rås analyser framkommer det at 4,9 pst. av de somflyttet hit i 2004 fra de nye EU-landene, mottok kon-tantstøtte i 2006. Dette var litt høyere enn for nyan-komne fra øvrige EØS/EFTA-land og litt lavereenn fra tredjeland, jf. tabell 3.7

Få nyankomne utlendinger mottar fødselspen-ger. Dette gjelder både nyankomne fra de nye EU-landene og fra andre områder. En viktig årsak tildette er at moren må ha vært i arbeid minst seks avde siste ti månedene før stønadsperioden starter.

11 Avsnitt 3.10 er i stor grad basert på Lars Østby (2006), Brukav velferdsordninger blant nyankomne innvandrere fra de nyeEU-landene i 2005, Statistisk sentralbyrå. Rapport 2006/52og senere oppdaterte tall fra SSB


2,3 pst. av de som flyttet hit i 2004, mottok fødsels-penger i 2006.

Engangsstønad ved fødsel utbetales til fødendekvinner bosatt i Norge, som ikke har krav på fød-selspenger. 0,8 pst. av kvinner som flyttet hit i 2004fra de nye EU-landene, mottok engangsstønad vedfødsel i 2006.

Andre ordninger

6,2 pst. av innvandrere som flyttet hit i 2004 fra denye EU-landene, har mottatt sykepenger i løpet av2006. Dette er på samme nivå som innvandrere fraandre EØS/EFTA-land, men høyere enn for tredje-landsborgere. Årsaken til at nyankomne fra nyeEU-land bruker sykepenger i større grad enn defra tredjeland, er blant annet at andelen sysselsattei sistnevnte gruppe er betydelig lavere. Bruken avsykepenger økte klart fra 2004 til 2006, men er fort-satt mindre enn gjennomsnittet for alle sysselsatte.

Bruken av økonomisk sosialhjelp blant nyan-komne innvandrere fra de nye EU-landene erbeskjeden. 1 pst. av de som kom i 2004, fikk sosial-hjelp i 2006. Til sammenlikning mottok 1,7 pst. avde som innvandret fra andre EØS/EFTA-land, sosi-alhjelp samme året og 12,4 pst. av de som var flyttethit fra tredjeland. Bruken av sosialhjelp øker natur-lig nok med lengre botid. 3 pst. av alle innvandrere,uansett ankomstår, med bakgrunn fra de nye EU-landene var mottakere av økonomisk sosialhjelp i2005. Dette er noe høyere enn for innvandrere fra

andre nordiske land, men betydelig lavere enn forinnvandrere fra tredjeland.

Andre offentlige støtteordninger enn de som ernevnt over, er benyttet av svært få innvandrere frade nye EU-landene. Dette skyldes dels at regelver-ket er slik at det ikke er mulig å motta disse støna-dene for nyankomne innvandrere uten tidligere til-knytning til Norge (gjelder rehabiliterings- og att-føringspenger, og alders- og uførepensjon), dels atalderssammensetningen til innvandrerne fra denye EU-landene tilsier at antallet mottakere vilvære lite.

Økt bruk over tid

Arbeidsinnvandrere benytter velferdsytelser i litengrad det første året, men bruken øker i takt medarbeidsinnvandrernes botid. Økningen over tid erikke forskjellig for personer fra de nye EU-landenesammenliknet med personer fra andre EØS/EFTA-land og personer fra tredjeland. Noe avøkningen i bruken av velferdsytelser må ses i sam-menheng med at rettigheter ofte må opparbeides.For eksempel øker bruken av dagpenger og syke-penger i alle grupper med økt botid. Men økt brukkan også ses i sammenheng med læring: En må hakunnskap om at en gitt velferdsytelse eksistererfor å kunne søke om å motta ytelsen.

En del innvandrergrupper har betydelig høy-ere sannsynlighet for å bli uførepensjonert enn denøvrig befolkningen. Tabell 3.8 viser sannsynlighe-

1 Bare kvinner bosatt i Norge har rett til engangsstønad. Tallene er prosent av kvinner fra de aktuelle landene. Få kvinner er inn-vandret fra de nye EU-landene.


Tabell 3.7 Mottakere av ulike stønader i 2004 og 2006 blant personer flyttet til Norge i 2004 (etter 1.05.04). Prosent av nyankomne

Nye EU-land Andre EU-land Andre land

2004 2006 2004 2006 2004 2006

Fødselspenger 0,0 2,3 0,3 2,5 0,0 1,7Engangsstønad ved fødsel1 1,3 0,8 0,7 0,4 2,3 3,5Barnetrygd 4,3 21,0 4,6 7,8 7,5 19,1Kontantstøtte 0,7 4,9 1,3 2,4 1,3 6,3Sykepenger 0,8 6,2 1,6 6,3 0,4 4,1Rehabiliterings- og attføringspenger - - 0,3 - 0,1 0,6Dagpenger ved arbeidsledighet 0,2 3,3 1,9 3,6 0,4 2,0Økonomisk sosialhjelp 0,3 1,0 1,4 1,7 7,1 12,4Alderspensjon - - 0,1 0,2 0,1 0,1Uførepensjon - - 0,3 0,3 0,0 0,1Bostøtte - 0,3 - 0,6 1,2 11,0


ten for at en person blir uførepensjonist basert påerfaringer fra perioden 1992 til 2003. Beregnetsannsynlighet tar utgangspunkt i en tenkt referan-seperson. Dette gjøres for kunne sammenlikneulike grupper, for eksempel innvandrere mednordmenn som i størst mulig grad har de sammebakgrunnsegenskapene når det gjelder kjønn,alderssammensetning, utdanningsnivå mv.

Personer fra Nord-Afrika og Midt-Østen har enuføresannsynlighet som ligger betydelig høyereenn for personer uten innvandringsbakgrunn. Formange andre innvandrergrupper er sannsynlighe-ten for å bli uførepensjonert på om lag samme nivåeller i noen tilfeller vesentlig lavere, enn for perso-ner uten innvandringsbakgrunn. I denne katego-rien kommer innvandrere fra Vest-Europa, Nord-Amerika og Oseania, men også fra Afrika sør forSahara, Sørøst Asia og Sør-Amerika. Blant innvan-drere fra Øst-Europa er sannsynligheten for å bliuførepensjonist litt høyere enn for personer uteninnvandringsbakgrunn.

Det er ikke grunnlag for å gjøre antakelser omytelser fra velferdsordningene til arbeidsinnvan-drere, på lengre sikt. Erfaringene fra tidligere peri-

oder med arbeidsinnvandring viser at en høy andelav arbeidsinnvandrerne som kom tidlig på 1970-tal-let, ble uførepensjonister til tross for høy yrkesdel-takelse de første årene i Norge, jf. boks 3.4. Detteillustrerer at den langsiktige tilpassingen kan bli enannen enn den kortsiktige tilpasningen. Vi skallikevel være forsiktig med å anta at det samme vilskje med dagens arbeidsinnvandrere, da dagensarbeidsinnvandring skjer under andre rammebe-tingelser og på mange måter er forskjellig fra inn-vandringen på 1970-tallet. Både lavere yrkesfrek-venser og høyere uføretilbøyelighet for grupper avinnvandrere tyder likevel på at enkelte innvandrer-grupper har større problemer på arbeidsmarkedetenn andre.

3.11 Oppsummering

Siden 2004 har det vært en sterk vekst i arbeidsinn-vandringen til Norge. Veksten har vært dominertav innvandrere fra de nye EU-landene, særligPolen, men det har også vært vekst i arbeidsinn-vandringen fra land utenfor EØS/EFTA-området.

Om lag 90 pst. av tillatelsene er gitt til borgereav land i EØS/EFTA-området. Langt de fleste ermenn. Arbeidsinnvandrere er særlig brukt i land-bruket, i byggog anlegg, i industrien og i hotell-og restaurant.

De fleste arbeidsinnvandrere bosetter seg ikke,men er i landet i mindre enn seks måneder. Mangeav disse kommer tilbake året etter. Erfaringen fraførste halvdel av 1990-tallet er at mer enn 2/3 av dearbeidsinnvandrerne som bosetter seg i Norge,reiser ut av landet innen ti år.

Arbeidsinnvandrere har høy yrkesdeltakelse.Lønnsveksten for gruppen nyankomne arbeidsinn-vandrere har gjennomgående vært noe lavere ennlønnsveksten for alle arbeidstakere. Lønnsnivåetser ut til å variere mye. En ikke ubetydelig andeloppgir å være betalt under tarifflønn. Bruken avvelferdsytelser blant arbeidsinnvandrere fra denye EU-landene er lavere enn for gjennomsnittetfor nyankomne innvandrere.

Kilde: Elisabet Fevang og Knut Røed (2006), Veier til uføretrygd i Norge. Frisch-senteret. Rapport 10/2006.

Tabell 3.8 for å være uføretrygdet i 2003 gitt at personen var i jobb i 1992

Beregnetsannsynlighet

Ikke innvandrere 11,8Vest-Europa 9,7Øst-Europa 15,1Nord-Afrika 28,0Afrika ellers 9,1Midt-Østen 22,4Sørøst Asia 11,5Asia ellers 19,6Nord-Amerika og Oseania 8,4Sør-Amerika 11,0


4 Rekruttering fra utlandet

4.1 Virksomhetenes rekrutteringspraksis

4.1.1 Virksomhetenes behov for arbeidskraft

EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen innebærer atdet er fri bevegelighet for arbeidstakere, tjeneste-ytere og selvstendig næringsdrivende innenforEØS/EFTA-området. EU-utvidelsene i 2004 og2007 og utvidelsene av EØS-avtalen medførte atdet ble mulig å rekruttere alle typer arbeidskraftfra de nye EU-landene. I tillegg kan visse typerarbeidskraft rekrutteres fra tredjeland, jf. kapittel5. Til sammen gir dette norske bedrifter og virk-somheter gode muligheter for å rekrutterearbeidskraft fra utlandet.

Under høykonjunkturen de siste årene harbedriftene hatt stort behov for arbeidskraft. IArbeids- og velferdsetatens bedriftsundersøkelsehøsten 2007 oppga bedriftene at de manglet tilsammen 132 400 personer, og 44 pst. av bedrifteneopplevde at de hadde rekrutteringsproblemer. Spe-sielt ble det meldt om stor mangel på faglærtearbeidstakere innen industri og bygg og anlegg.Det oppgis også å være stor mangel på ingeniørerog sivilingeniører. For øvrig melder de flestenæringene om økt behov for arbeidskraft. I dennesituasjonen velger mange bedrifter å rekrutterearbeidskraft fra utlandet.

Det store flertallet av arbeidstakere somrekrutteres fra utlandet, kommer fra andre nor-diske land, nye EU-land som Polen og Litauen ogandre EU-land som Tyskland og Storbritannia.

Arbeidsmarkedet vil være stramt også i 2008,og interessen for å ansette utenlandsk arbeidskraftvil fortsatt være høy blant norske arbeidsgivere,selv om forventet avtakende sysselsettingsvekst vilkunne dempe behovet. I NHOs periodiske spørre-undersøkelse «Næringslivets økonomibarometer»høsten 2007 svarte to av tre bedrifter at de vilbenytte seg av utenlandsk arbeidskraft, mens omlag halvparten svarte dette i tilsvarende undersø-kelse året før.1 I bransjene IKT og reiseliv svarerover 80 pst. av de vil benytte utenlandsk arbeids-kraft. Også i Perducos undersøkelse 4. kvartal

2007 ga arbeidsgiverne uttrykk for forventningerom økt rekruttering av arbeidskraft fra utlandet.2 Ien rapport fra 2006 fra Bygdeforskning anslår manat det vil bli en betydelig økning i bruken av uten-landsk arbeidskraft i landbruket de nærmesteårene.3

4.1.2 Virksomhetenes bruk av arbeidskraft fra utlandet

I spørreundersøkelsen fra Perduco ble bedrifter ialle bransjer med unntak av offentlig forvaltningspurt om sin bruk av arbeidskraft fra utlandet.29 pst. av bedriftene hadde benyttet arbeidskraftfra ett eller flere EU-land i løpet av de siste12 månedene. Andelen var høyest innenfor pri-mærnæringene (49 pst.) og bygge- og anleggsvirk-somhet (44 pst.), og lavest innenfor varehandel(20 pst.). Blant bedriftene som hadde benyttetarbeidskraft fra EU-land oppga flest at de haddebenyttet arbeidskraft fra Polen (44 pst.) og Sverige(33 pst.). For øvrig svarte 16 pst. av bedriftene atde i løpet av de siste 12 månedene hadde benyttetutenlandsk arbeidskraft som ikke kom fra et EU-land. Her var andelen høyest innenfor hotell- ogrestaurantvirksomhet (40 pst.) og primærnærin-gene (22 pst.). I spørsmålsstillingen ble det ikkeskilt mellom utlendinger som allerede befinner segi Norge, og personer som rekrutteres fra utlandet.

I november 2006 gjennomførte Fafo en spørre-undersøkelse om bruk av utenlandsk arbeidskraftblant medlemsbedriftene i Norsk Industri.4 43 pst.av bedriftene svarte at de i løpet av de siste12 månedene hadde brukt utenlandsk arbeidskraftenten i form av ansatte arbeidstakere, innleidarbeidskraft eller underleverandører. Maritimbransje var den bransjen hvor flest bedrifter(71 pst.) oppga at de brukte utenlandsk arbeids-kraft. Andre industribransjer som lå over gjennom-snittet, var olje og gass, aluminium, petroleum oglandanlegg, kjemisk, teknobedriftene og møbelin-

1 NHOs halvårsrapport. November 2007

2 Perduco, En bedriftsundersøkelse om arbeidskraft. 4. kvartal2007

3 Johan Fredrik Rye, De nye landarbeiderne. Bygdeforskning.Rapport 9, 2006

4 Åsmund Arup Seip, Jakten på kompetanse. Fafo-rapport 12,2007


dustri. Store bedrifter bruker oftere utenlandskarbeidskraft enn små bedrifter.

Undersøkelsen viser at når ufaglærte utlendin-ger rekrutteres til industrien, skjer dette først ogfremst fra de nye EU-landene. Polen er størstebidragsyter. Fagarbeidere rekrutteres i stor gradbåde fra Polen og nordiske land, men også fraøvrige EU-land og i noen grad fra land utenfor EU.Undersøkelsen viser dessuten at det innenforindustrien har vært mest vanlig å rekruttere inge-niører fra andre nordiske land. En naturlig årsak tildette kan være at de nordiske landene er nabolandmed lange tradisjoner for å utveksle arbeidskraftog kompetanse, og store likheter når det gjelderspråk, utdanning og produksjonsmåter.

Regelverket gir også norske arbeidsgiveregode muligheter til å rekruttere faglærte og spesi-alister fra land utenfor EØS/EFTA-området. I 2007ble det til sammen gitt noe under 2700 førstegangsarbeidstillatelser til faglærte og spesialister fraland som ved utgangen av året var utenfor EØS/EFTA-området. Disse utgjør likevel en relativt litenandel av utenlandske arbeidsinnvandrere på dettekompetansenivået. Flertallet kommer fra nordiskeland eller fra EØS/EFTA-området ellers, jf. kapittel3.

Arbeidsgiverne har gitt uttrykk for at saksbe-handlingstiden for arbeidstillatelser er en hindringfor rekruttering av fagarbeidere og spesialister fraland utenfor EØS/EFTA-området.

Arbeidstillatelser fordelt på næringer

Statistikken over arbeidstillatelser for 2007 fordeltpå næringer viser at jordbruk og fiske med opp-drett var den næringen hvor det ble gitt flest tilla-telser (23 pst. av tillatelsene). Deretter fulgte byggog anlegg (20 pst.), industriproduksjon (13 pst.) ogsamferdsels-, handels-, hotell- og restaurantvirk-somhet (11 pst.). Formidling og utleie av arbeids-kraft står oppført med 12 pst. av tillatelsene. Enbetydelig andel av disse knytter seg til bygg- oganleggsvirksomhet og kommer i tillegg til de20 pst. av tillatelsene som ble gitt i forbindelse meddirekte ansettelser hos arbeidsgivere i den nærin-gen. Tallene viser at arbeidsinnvandrerne arbeideri de fleste næringene, og at mange næringer harbetydelige innslag av arbeidsinnvandrere. Arbeids-takere fra andre nordiske land og arbeidstakere frade gamle EU-landene som er her for arbeidsfor-hold med varighet inntil tre måneder, omfattes forøvrig ikke av statistikken over arbeidstillatelser.

For mer statistikk om arbeidsinnvandring tilNorge vises det til kapittel 3.

Nærmere om landbruket

I landbruksnæringen er det lang tradisjon for årekruttere sesongarbeidstakere fra utlandet. I2003 ble det gitt sesongarbeidstillatelse til nesten18 000 utenlandske arbeidstakere. De flestesesongarbeidstakerne kommer fra land som blemedlem av EU i mai 2004. Dette rekrutteringsmøn-steret er i stor grad videreført etter EU-utvidelsen,jf. kapittel 3. I tillegg rekrutteres mange sesongar-beidstakere fra land utenfor EØS/EFTA-området. I2007 ble det gitt drøye 1800 sesongarbeidstillatel-ser til arbeidstakere fra land som ved utgangen avåret var utenfor EØS/EFTA-området.5

En undersøkelse utført av Bygdeforskninganslår at 14 pst. av norske gårdsbruk brukte uten-landsk arbeidskraft i 2005.6 Andelen som haddebenyttet utenlandsk arbeidskraft, var størst blantgrønnsaksprodusentene (43 pst.) og frukt- og bær-produsentene (35 pst.). Målt i antall årsverk varbruken av utenlandsk arbeidskraft størst innenformelkeproduksjon og annet husdyrhold. Dette kanforklares med at arbeidstakere på gårdsbruk medplanteproduksjon som oftest har kortvarige anset-telsesforhold knyttet til innhøstningsarbeid. Innenhusdyrhold er det derimot relativt vanlig medansettelser av lengre varighet, for eksempel gjen-nom hele sommerhalvåret, og i noen tilfeller ogsåpå helårsbasis. Bygdeforskning anslår at den uten-landske arbeidsstyrken utførte om lag 4800 års-verk i landbruket i 2005.

Arbeidsinnvandrernes kompetansenivå

Flertallet av de som rekrutteres fra utlandet, erufaglærte (f.eks. sesongarbeidere i landbruket)eller personer med fagutdanning (f.eks. håndver-kere). Det er også en del virksomheter som rekrut-terer arbeidstakere med universitets- eller høysko-leutdanning, f.eks. ingeniører, IT-konsulenter oghelsepersonell.

Det framgår av de nevnte undersøkelsene tilFafo og Bygdeforskning, samt en tidligere under-søkelse fra Perduco7, at arbeidsgivere som rekrut-terer arbeidskraft fra utlandet, stort sett er fornøydmed denne arbeidskraften, herunder arbeidstaker-nes kompetanse. Arbeidsgiveres utfordringerknyttet til de utenlandske arbeidstakerne syneshovedsakelig å være språkproblemer og manglende

5 En liten andel av sesongarbeidstillatelsene gjelder sesongar-beid i andre næringer enn landbruket.


7 Perduco, En bedriftsundersøkelse om arbeidskraft. 2. kvartal2007


kjennskap til norske HMS-regler. Det er ofte behovfor noe opplæring i virksomheten etter ankomst.

4.1.3 Ulike motiver for rekruttering fra utlandet

I Fafos undersøkelse blant industribedrifter varden vanligste begrunnelsen for rekruttering avutenlandsk arbeidskraft at det var vanskelig å få taki samme type kompetanse i Norge.8 I Fafosbedriftsundersøkelse 2006 – som omfatter bygg oganlegg, utvalgte industribransjer, renhold og hotellog restaurant – svarte et flertall av bedriftene atmangel på norsk arbeidskraft var viktigste motivfor å rekruttere arbeidskraft fra de nye EU-lan-dene.9 Mangel på arbeidskraft kan gjelde genereltinnenfor visse bransjer. En del virksomheter kandessuten ha behov for arbeidskraft med en spesiellkompetanse som det er nødvendig eller hensikts-messig å rekruttere fra utlandet. Eksempler pådette kan være høyt kvalifisert personell som skalutføre forsknings- eller utviklingsoppgaver, ellerpersoner med merkantil-, bransje- og språkkompe-tanse som er viktig for bedrifter som har handels-forbindelser med bestemte land. Det kan ogsådreie seg om spesialister med teknisk nøkkelkom-petanse knyttet til produksjonsprosesser sombenyttes av bedrifter i flere land innenfor sammekonsern.

Behovet for utenlandsk arbeidskraft vil oftevære midlertidig, for eksempel knyttet til tidsbe-grensede oppdrag eller sesong- eller konjunktur-messige topper i produksjonen. Tilgang på uten-landsk arbeidskraft i slike situasjoner skaper øktfleksibilitet for virksomhetene og forenkler derestilpasning til svingningene i aktivitetsvolumet. Detkan også være behov for vikarer i forbindelse medferieavvikling, permisjoner, sykefravær mv. I Fafosbedriftsundersøkelse 2006 svarte 9 pst. at økt flek-sibilitet med hensyn til arbeidstid var det viktigstemotivet for å bruke arbeidskraft fra de nye EU-lan-dene, mens 16 pst. svarte at dette var nest viktigstemotiv.

Å sette ut oppgaver til utenlandske firmaer,eller leie inn arbeidskraft fra utenlandske beman-ningsselskaper, kan være en strategi for å reduserelønnskostnadene. Dersom en norsk virksomhetbenytter utenlandsk arbeidskraft gjennom kjøp avtjenester fra utenlandske underentreprenører ellerleier inn arbeidskraft fra et bemanningsselskap i

utlandet, vil lønnsnivået i arbeidstakernes hjem-land kunne være utgangspunkt for kostnadskalky-len med mindre det gjelder oppdrag i næringermed allmenngjorte tariffavtaler.

Det er grunn til å anta at en del arbeidsgiveresom ansetter arbeidstakere fra utlandet, også haret mål om å redusere lønnskostnadene sine. I Fafosbedriftsundersøkelse fra 2006 svarte 13 pst. avbedriftene at reduserte lønnskostnader var det vik-tigste motivet for å bruke arbeidskraft fra de nyeEU-landene, mens 18 pst. svarte at dette var nestviktigste motiv. I utgangspunktet skal arbeidsta-kere fra de nye EU-landene lønnes etter norsketariffavtaler. En mulig forklaring på at utenlandskearbeidstakere likevel kan bli billigere, er at disseofte godtar tariffestet minstelønn selv om det van-lige lønnsnivået i bransjen er høyere. Dessuten kandet være en sammenheng mellom lønnsnivået ogomfanget av utenlandsk arbeidskraft i bransjen.For eksempel kan det tenkes at lønnsnivået i land-bruket er en medvirkende årsak til at det er van-skelig å rekruttere innenlandsk arbeidskraft tilsesongarbeid i denne næringen. I rapporten fraFafo nevnes lavt sykefravær og vilje til å jobbe over-tid uten ekstra godtgjørelse blant flere mulige årsa-ker til at arbeidsgivere kan oppnå reduserte lønns-kostnader ved å benytte utenlandske arbeidsta-kere.10

For utenlandske arbeidstakere som skal brukelønn opptjent i Norge på et betydelig lavere pris-nivå i hjemlandet, for eksempel i de nye EU-lan-dene, vil også lønninger som ligger lavere enn detsom er vanlig for norske arbeidstakere, kunneframstå som relativt attraktive, jf. kapittel 10. Atbedrifter oppnår reduserte kostnader ved å rekrut-tere arbeidskraft fra utlandet kan også ha sammen-heng med at bedriftene på denne måten får øktemuligheter for fleksibel bruk av arbeidskraft.

4.1.4 Tilknytningsformer

Norske virksomheter har følgende muligheter der-som de ønsker å benytte arbeidskraft fra utlandet:– Ansette arbeidstakerne, fast eller midlertidig.– Kjøpe tjenester, enten i form av innleie fra

vikarbyrå og bemanningsselskap eller bruk avutenlandsk underentreprenør.

– Benytte selvstendig næringsdrivende.

Som et alternativ til produksjon i egen regihjemme, kombinert med behov for rekruttering avutenlandsk arbeidskraft, kan bedriftene også velge8 Åsmund Arup Seip, Jakten på kompetanse. Fafo-rapport 12,

20079 Jon Erik Dølvik, Line Eldring, Jon Horgen Friberg, Torunn

Kvinge, Sigmund Aslesen og Anne Mette Ødegård, Grense-løst arbeidsliv? Fafo-rapport 548, 2006



å flytte hele eller deler av virksomheten til utlandet.Dette kan skje ved kjøp av tjenester som produse-res ute, f.eks. IKT-tjenester fra India, eller ved atbedriften etablerer seg med eget kontor eller dat-terselskap ute. Det kan være flere og sammensatteårsaker til at bedriftene velger å flytte virksomhetut av landet, jf. kapittel 10. Noen av årsakene kanvære sammenfallende med beslutningen om årekruttere arbeidskraft fra utlandet, for eksempelmangel på arbeidskraft og kompetanse i Norge.Slik sett vil rekruttering av arbeidskraft fra utlandetog utflytting av produksjon kunne være alternativestrategier for å møte utfordringene som følge avmangel på arbeidskraft.

Innleid arbeidskraft vil være omfattet av ulikeregelverk avhengig av om den leies inn fra et norskeller utenlandsk bemanningsselskap. Ved innleiefra et norsk selskap vil de utenlandske arbeidsta-kerne være ansatt i dette selskapet med norskelønns- og arbeidsvilkår. Ved innleie fra et beman-ningsselskap som er hjemmehørende i utlandet, vilarbeidstakerne være ansatt i selskapet i sitt hjem-land. Lønnsvilkår vil da følge hjemlandets reglernår de innleide arbeidstakerne utfører arbeid iNorge. Det samme gjelder for arbeidstakere somer ansatt hos en utenlandsk underleverandør. I debransjene hvor det foreligger forskrifter om all-menngjøring av tariffavtaler, vil minstekravene tillønns- og arbeidsvilkår (i disse forskriftene) ogsågjelde for arbeidstakere som er innleid fra uten-landsk bemanningsselskap eller ansatt hos enutenlandsk underleverandør. Så langt er tariffavta-ler blitt allmenngjort for bygningsarbeid på bygge-plasser i hele landet, elektrofag i Oslofjordområdetog arbeid på enkelte petroleumsanlegg på land.Selvstendig næringsdrivende omfattes ikke av all-menngjøring og kan prise tjenestene sine fritt,også i bransjer hvor tariffavtaler er allmenngjort.For en nærmere omtale av allmenngjøring visesdet til kapittel 7.

Lønns- og prisnivået i de nye EU-landene erbetydelig lavere enn i Norge. Kostnaden ved åbenytte utenlandsk arbeidskraft fra disse landenevil derfor kunne variere betydelig med hvilken til-knytningsform som benyttes. Tilknytningsform eret tilleggsmoment når bedriftene skal hente innutenlandsk arbeidskraft, jf. 4.1.3.

I industrien tilsier anslag fra 2006 at flestepar-ten (61 pst.) av de utenlandske arbeidstakerne davar innleid, 34 pst. var fast ansatt, mens 5 pst. varmidlertidig ansatt.11 Antallet utenlandske arbeids-takere med disse tilknytningsformene ble anslått

til å utgjøre mellom 8000 og 10 000 personer, dvs.7–9 pst. av arbeidstakerne i Norsk Industris med-lemsbedrifter. Bruk av utenlandsk arbeidskraftgjennom underentrepriser var ikke tatt med i disseanslagene.

I landbruket og i hotell- og restaurantnæringener ansettelser den vanligste tilknytningsformenved rekruttering av utenlandsk arbeidskraft. Detframgår av undersøkelser gjennomført av Per-duco, Fafo og Bygdeforskning.12

4.1.5 Rekrutteringskanaler

Bedriftene kan benytte ulike rekrutteringskanalernår de rekrutterer arbeidskraft fra utlandet. Tabell4.1 viser hvilke rekrutteringskanaler et utvalgbedrifter fra alle bransjer med unntak av offentligforvaltning oppgir å ha brukt ved rekruttering avarbeidskraft fra EU-land.

Eget nettverk var den rekrutteringskanalenflest bedrifter oppga å ha benyttet, fulgt av stillings-annonser i aviser og på internett og rekrutterings-byrå i Norge. EURES var den kanalen færrestbedrifter oppga å ha benyttet. Undersøkelsen girikke svar på hvor ofte hver enkelt rekrutteringska-nal blir benyttet da bedriftene kun svarte på om dehadde benyttet de ulike rekrutteringskanalene eneller annen gang.

Undersøkelsen viser for øvrig at det er storeforskjeller mellom bransjene når det gjelder bruk


12 Perduco, En bedriftsundersøkelse om arbeidskraft. 4. kvartal2007Jon Erik Dølvik, Line Eldring, Jon Horgen Friberg, TorunnKvinge, Sigmund Aslesen og Anne. Mette Ødegård, Grense-løst arbeidsliv? Fafo-rapport 548, 2006Johan Fredrik Rye, De nye landarbeiderne. Bygdeforskning.Rapport 9, 2006

Kilde: Perduco, En bedriftsundersøkelse om arbeidskraft. 4. kvar-tal 2007.

Tabell 4.1 Rekrutteringskanaler ved rekruttering av arbeidskraft fra EU-land. Andel bedrifter som oppgir å ha benyttet de ulike kanalene.

Prosent

Eget nettverk 85Stillingsannonser i aviser og på internett

45

Rekrutteringsbyrå i Norge 36Kjøp av tjenester av en bedrift fra de nye EU-landene

17

Rekrutteringsbyrå i utlandet 11EURES (European Employment Services)

5


av rekrutteringskanaler. Transport og kommuni-kasjon var den bransjen hvor flest bedrifter(98 pst.) oppga å ha benyttet eget nettverk, tettfulgt av primærnæringene (97 pst.).13 Innenforsamtlige bransjer oppga et flertall av bedriftene atde hadde benyttet denne rekrutteringskanalen.Transport og kommunikasjon var også den bran-sjen hvor flest bedrifter oppga å ha benyttet stil-lingsannonser i aviser og på internett (65 pst.),rekrutteringsbyrå i Norge (42 pst.) og kjøp av tje-nester av en bedrift fra de nye EU-landene(25 pst.). Varehandel var den bransjen hvor flestbedrifter oppga å ha benyttet rekrutteringsbyrå iutlandet (16 pst.), mens EURES var benyttet avflest bedrifter innenfor hotell og restaurantvirk-somhet (10 pst.).

Når det gjelder primærnæringene, understøt-ter disse resultatene antakelser Bygdeforskninggjør i sin rapport om at bruk av nettverk er dendominerende rekrutteringskanalen innenfor land-bruket.14 Bruk av eget nettverk vil kunne være for-delaktig både ved at det innebærer lave transak-sjonskostnader og ved at det gir ekstra trygghetfor at den som ansettes er godt egnet for jobben.

Virksomhetenes valg av rekrutteringskanal vilogså kunne være avhengig av stillingens karakter,herunder hvilke kompetansekrav som stilles tilarbeidstakerne som skal rekrutteres. Rekrutte-ringsmetodene vil f.eks. kunne være forskjellige altettersom det dreier seg om sesongarbeidstakere ilandbruket, fagarbeidere i industrien, spesialistermed teknisk nøkkelkompetanse eller personermed særlig merkantil kompetanse knyttet til han-del med bestemte land.

Tabell 4.2 viser resultatene fra en undersøkelsefra Fafo der de industribedriftene som haddeansatt utenlandske arbeidstakere med universi-tets- eller høgskolekompetanse, fikk spørsmål omhvilken rekrutteringskanal som var viktigst.

Den vanligste rekrutteringskanalen for indus-tribedrifter ved rekruttering av ansatte på universi-tets- og høgskolenivå var å henvende seg direkte tilarbeidsmarkedet gjennom annonser i utlandet.Dessuten benyttet mange virksomheter rekrutte-ringsbyråer og intern rekruttering i konsernet.EURES og offentlig arbeidsmarkedsetat i utlandetspiller en mindre rolle. En relativt stor andel avbedriftene krysset av for svaralternativet «Andrerekrutteringskanaler». Eksempel på andre rekrut-

teringskanaler kan være at utenlandske arbeidssø-kere sender en åpen søknad eller på annen måteselv tar kontakt med en norsk bedrift uten at bedrif-ten har utlyst en ledig stilling.

Undersøkelsene gjengitt i tabell 4.1 og 4.2 erikke direkte sammenliknbare da både spørsmåls-stillingen, svaralternativene og utvalgene er ulike.Likevel er det i de to undersøkelsene kun hen-holdsvis 5 pst. og 4 pst. av arbeidsgiverne som opp-gir at de har benyttet EURES ved rekruttering avarbeidskraft fra utlandet, noe som kan tyde på atdenne rekrutteringskanalen spiller en relativtbeskjeden rolle. Flere forhold kan tilsi at betydnin-gen til EURES her undervurderes: (i) En delarbeidsgivere som har fått informasjon og hjelp tilå lyse ut stillingsannonser i utlandet eller annenbistand i forbindelse med rekruttering fra utlandet,kan ha oppfattet dette som bistand fra Arbeids- ogvelferdsetaten, også i tilfeller hvor EURES-nettver-ket har bistått. I Fafos undersøkelse oppgir 9 pst.av bedriftene at de har benyttet «Aetat/NAV»,mens dette ikke forekommer som svaralternativ iPerducos undersøkelse. (ii) Bruk av bemannings-selskaper er vanlig ved rekruttering av arbeids-kraft fra utlandet, og slike selskaper samarbeidermed EURES i betydelig omfang. Dette blir ikke til-strekkelig fanget opp i de to undersøkelsene. (iii)

13 Resultater i undersøkelsen knyttet til disse bransjene kanvære beheftet med betydelig feilmargin som følge av lavtantall respondenter.


Hver bedrift kunne krysse av for inntil tre ulike kanaler.Kilde: Åsmund Arup Seip, Jakten på kompetanse. Fafo-rapport 12, 2007

Tabell 4.2 Mest benyttede rekrutteringskanaler ved rekruttering av arbeidstakere med universitets- og høgskolekompetanse til industribedrifter.

Prosent

Annonser mv. i utlandet 26Private rekrutteringsbyråer 23Intern rekruttering i konsernet 16Gjennom andre utenlandske arbeidstakere

15

Ekstern rekruttering via egen virksomhet i utlandet

11

Aetat/NAV i Norge 9EURES (European Employment Services)

4

I samarbeid med norske virksomheter

4

Offentlig arbeidsmarkedsetat i landet det rekrutteres fra

2

Andre rekrutteringskanaler 26


En rekruttering kan være resultat av at en uten-landsk arbeidssøker har fått stillingsinformasjoneller generell informasjon om jobbsøking og jobb-muligheter i Norge gjennom EURES uten atarbeidsgiver selv har vært i kontakt med EURES.Slik rekruttering vil ikke være fanget opp av under-søkelsene.

4.2 Vikarbyråers og bemanningsselskapers rolle

4.2.1 Norske vikarbyråer og bemanningsselskaper

Norske vikarbyråer og bemanningsselskaper spil-ler en betydelig rolle når det gjelder rekrutteringav arbeidskraft fra utlandet.15 Vanlige grunner til aten del norske virksomheter velger å benyttebemanningsselskap framfor å administrere rekrut-teringsprosessen selv, er at det oppfattes somarbeidsbesparende, at man ønsker å reduserevisse typer risiko knyttet til rekruttering og at detgjør det mulig å skaffe arbeidskraft fra utlandetmed den etterspurte kompetansen relativt raskt.Dessuten tilbyr bemanningsselskapene utleie avarbeidskraft, noe som innebærer at arbeidstakerener ansatt i bemanningsselskapet mens vedkom-mende utfører arbeid hos en oppdragsgiver.

De fleste virksomhetene som benytter beman-ningsselskap i forbindelse med rekruttering frautlandet, leier inn den utenlandske arbeidskraften.Dette må ses i sammenheng med at mange bedrif-ter har behov for arbeidskraft for å avhjelpe midler-tidige produksjonstopper knyttet til sesong- ellerkonjunkturmessige variasjoner, eller tidsbegren-sede oppdrag. Det er ikke uvanlig at utenlandskearbeidstakere som har vært utleid til en oppdrags-giver, senere blir ansatt hos denne. Innleie avarbeidstakere kan således også fungere som utprø-ving av arbeidstakere.

Nesten all utenlandsk arbeidskraft som rekrut-teres gjennom bemanningsselskaper, rekrutteresfra andre EØS/EFTA-land, og mange rekrutteresfra Polen. Den første tiden etter EU-utvidelsenrekrutterte bemanningsselskapene hovedsakeligarbeidstakere til bygge- og anleggsnæringen.Utviklingen på arbeidsmarkedet har medført at denå rekrutterer utenlandske arbeidstakere til enrekke bransjer.

Bemanningsselskaper i Norge har som regelegne nettverk og samarbeidspartnere i andre landsom benyttes når de rekrutterer arbeidskraft frautlandet. De største bemanningsselskapene inngårgjerne i internasjonale konsern og har søsterbe-drifter i andre land som kan bistå i rekrutterings-prosessen. Aktuelle arbeidstakere rekrutteres i sitthjemland gjennom ulike former for annonseringog andre rekrutteringskanaler. Noen bemannings-selskaper samarbeider med arbeidsmarkedseta-tene i andre land og med EURES, blant annet gjen-nom felles deltakelse på rekrutteringsmesser iutlandet.

En del arbeidstakere som bemanningsselska-per rekrutterer fra land utenfor Norden, gjennom-går forberedende aktiviteter i sitt hjemland. Detkan for eksempel være praktisk testing av yrkes-kompetanse eller språkopplæring i norsk. Det erogså vanlig at bemanningsselskapene tilretteleg-ger for de utenlandske arbeidstakerne ved å skaffebolig i Norge eller tilby språkopplæring i norsketter at arbeidsforholdet er påbegynt i Norge.

Arbeidstakere fra nye EU-land av 2004, samtarbeidstakere fra det øvrige EØS/EFTA-området(unntatt Norden) som er utleid ut over tre måne-der, skal ha oppholdstillatelse som arbeidstaker. I2007 ble det gitt omlag 12 000 slike tillatelser i for-bindelse med formidling og utleie av arbeidskraft.

4.2.2 Utenlandske vikarbyråer og bemanningsselskaper

Norske bedrifter kan også leie inn arbeidskraft frautenlandske bemanningsselskaper.16 Dersom deutenlandske arbeidstakerne som leies ut til norskoppdragsgiver er ansatt hos bemanningsselskapeti hjemlandet, er selve utleietjenesten å regne somgrenseoverskridende tjenesteyting. Dette innebæ-rer at kravene i utsendingsdirektivet gjelder. Detteer implementert i norsk rett. Her stilles det kravom at vilkårene i arbeidsmiljøloven gjelder bl.a.vedrørende arbeidstid og HMS-regler. Da Norgeikke har minstelønn, legger ikke norsk regelverkføringer for avlønningen, unntatt i bransjer hvordet er truffet allmenngjøringsvedtak, jf. nærmereomtale i kapittel 7. I bransjer der allmenngjørings-vedtak ikke er truffet, kan arbeidstakere som eransatt i et utenlandsk bemanningsselskap, bli til-budt lønn som er vesentlig lavere enn det som føl-ger av norske lønnsvilkår.

15 At et vikarbyrå eller bemanningsselskap i denne sammen-hengen betegnes som «norsk» sier ingen ting om eierforhol-dene, men innebærer at byrået/selskapet er etablert her ilandet og har sitt utleiepersonell ansatt i Norge.

16 Med «utenlandsk» menes i denne sammenhengen byråer/selskaper som er etablert i et annet land og som leverer sinetjenester fra hjemlandet.


4.3 Myndighetenes system og erfaringer

4.3.1 Arbeids- og velferdsetatens ordinære arbeidsformidling

EØS-avtalens bestemmelser om fri bevegelighetfor arbeidstakere medfører at arbeidssøkere fraandre EØS-land fritt kan søke arbeid i Norge. Dehar rett til å registrere seg som arbeidssøkere hosArbeids- og velferdsetaten og få samme service påNAV-kontorene som innenlandske borgere, jf.kapittel 8.

4.3.2 EURES

Det europeiske arbeidsformidlingsnettverketEURES (EURopean Employment Services) er etforpliktende samarbeid mellom de offentligearbeidsmarkedsmyndighetene i EØS/EFTA-områ-det, EU-kommisjonen og partene i arbeidslivet.EURES er EØS/EFTA-landenes praktiske verktøyfor å fremme mobilitet på arbeidsmarkedet iEuropa. EURES tilbyr arbeidssøkere og arbeidsgi-vere informasjon og veileding om jobb- og rekrut-teringsmuligheter i andre EØS/EFTA-land, ogbistår med praktisk rekrutteringsbistand tilarbeidsgivere.

EURES består av et omfattende nettverk av spe-sialutdannete EURES-rådgivere. Ved inngangen til2008 var 732 EURES-rådgivere ansatt i de 31 lan-dene som inngår i EURES-nettverket i Europa.EURES har en egen europeisk jobbmobilitetspor-tal på internett. Hovedtjenestene på denne porta-len er en felles europeisk stillingsdatabase hvorarbeidssøkere kan finne aktuelle ledige stillinger ialle EØS/EFTA-land, og en CV-database formobile arbeidssøkere hvor interesserte arbeidsgi-vere kan søke etter kvalifisert arbeidskraft. Stillin-ger som lyses ut offentlig på nav.no, blir automa-tisk tilgjengelige gjennom den europeiske stillings-basen på EURES-portalen. På EURES-portalenfinnes også en informasjonsdatabase om arbeids-og leveforhold i alle medlemslandene.

Den norske delen av EURES har en egen nett-side hvor både arbeidsgivere og arbeidssøkere kanfinne nyttig informasjon og praktiske tips, her-under brosjyrer og faktaark. Informasjon som ret-ter seg mot utenlandske arbeidssøkere, er tilgjen-gelig på flere språk. EURES bistår dessutenarbeidsgivere med å finne ledig arbeidskraft iandre EØS/EFTA-land blant annet ved utformingav stillingsannonser. I tillegg kan norske arbeidsgi-vere delta på rekrutteringsmesser som arrangeresav EURES-nettverket i de landene som har over-

skudd på arbeidskraft. Gjennom EURES bistårArbeids- og velferdsetaten arbeidsgivere med åfinne fram til aktuelle rekrutteringsmesser, deltarpå messene med generell informasjon om Norgeog kan eventuelt også bistå i forbindelse med inter-vju av aktuelle arbeidssøkere.

EURES startet i oktober 2006 et prosjekt forrekruttering av ingeniører fra andre EØS/EFTA-land, hovedsakelig til energisektoren og byggesek-toren. I løpet av 2007 har dette prosjektet fått etbetydelig omfang. Ingeniørene rekrutteres blantannet gjennom målrettede rekrutteringsmesser,og de registreres i en egen CV-base. Interessertebedrifter som tar kontakt med EURES, får tilsendtCV-er på aktuelle kandidater. En del bedrifter del-tar også selv på rekrutteringsmessene.

Fra våren 2008 tilbyr EURES økt tilgjengelighetfor brukere gjennom egen informasjonstjenestefor arbeidsgivere ved Arbeids- og velferdsetatensServicesenter i Mo i Rana. Her kan arbeidsgiverefå basisinformasjon pr. telefon eller e-post om utlys-ning av stilling i Europa, informasjon om planlagterekrutteringsmesser og henvisning til nærmesteEURES-rådgiver.

Boks 4.1 Aktiviteten i den norske delen av EURES i 2007

Antall EURES-rådgivere og -konsulenter iNorge har i løpet av 2007 økt fra 17 til 33. Definnes nå i alle fylker unntatt Finnmark.

EURES har hatt 38 500 kontakter medjobbsøkere fra EØS/EFTA-området og 11 000kontakter med norske arbeidsgivere i løpet av2007. Antall bekreftede registrerte formidlin-ger gjennom EURES er om lag 1300.

EURES har deltatt på om lag 80 rekrutte-ringsmesser i 2007, hovedsakelig i Sverige,Tyskland, Portugal og Polen.

Gjennom EURES Ingeniørprosjekt har 43norske arbeidsgivere deltatt på rekrutterings-messer i utlandet, og 85 utenlandske ingeniø-rer har fått jobb i Norge i løpet av 2007.

Rundt 1000 norske arbeidsgivere er regis-trert som brukere av CV-basen på EURES-portalen www.eures.europa.eu. Disse søkeretter arbeidskraft direkte blant de rundt300 000 CV-ene som er registrert der.

EURES har utgitt en DVD, «Moving toNorway?», med informasjon om jobbsøking iNorge; muligheter, rettigheter og plikter. Fil-men har engelsk tale og er tekstet til tysk ogpolsk.


4.3.3 Nordisk og annet regionalt samarbeid

Norden fungerer på mange måter som et naturligfelles arbeidsmarked, blant annet som følge av fel-les språk og kultur, og relativt korte avstander, spe-sielt i de grensenære områdene. Myndighetene ide nordiske landene har lagt vekt på å tilretteleggesærskilt for arbeidstakermobilitet i Norden gjen-nom overenskomsten om et felles nordisk arbeids-marked. Nordiske borgere trenger ikke oppholds-tillatelse for å ta arbeid i et annet nordisk land. Foreksempel har Norge og Sverige gjennom flere peri-oder hatt god nytte av arbeidskraftsutveksling mel-lom landene. Ledig arbeidskraft har kunnet trekkefordel av bedre økonomiske tider på den andresiden av grensen ved å ta arbeid der, enten ved åflytte eller pendle. På begynnelsen av 1990-tallettok mange nordmenn arbeid i Sverige, en tendenssom avtok mot midten av det samme tiåret. Desenere årene har strømmen gått den andre veien.Et stort antall svensker arbeider i norske bedrifter,spesielt i handels- og servicebransjen i de størrebyene (særlig i Sørøst-Norge) og innen sesongbe-tont turisme. Bygg- og anleggsbransjen og helse-sektoren er også bransjer hvor arbeidstakere fraSverige og andre nordiske land tradisjonelt harbidratt til å dekke arbeidskraftbehovet når det harvært mangel på arbeidskraft i Norge.

Flere steder i landet samarbeider Arbeids- ogvelferdsetaten på regionalt eller fylkesnivå medarbeidsmarkedsetatene i Sverige og Finland omformidling av arbeidskraft på tvers av grensene. IMorokulien Infocenter på den norsk-svenske gren-sen etablerte den norske og svenske arbeidsmar-kedsetaten i 1997 et felles kontor. Dette kontoret,«NAV Indre Skandinavia» eller «Grensetjenesten»,har informasjon og arbeidsformidling som sineoppgaver, og bistår både arbeidssøkere og arbeids-givere.

Det Nordre nordiske nettverket er et regionaltnettverk innad i EURES hvor arbeidsmarkedseta-tene i de nordlige delene av Norge, Sverige og Fin-land, samt Island samarbeider for å fremme mobi-liteten på arbeidsmarkedet innenfor denne delenav Norden. Deltakerne i nettverket bistår hveran-dre med utlysning av stillinger og søk etter aktu-elle kandidater. De utveksler løpende informasjonom utviklingen på arbeidsmarkedet lokalt, regio-nalt og nasjonalt i de ulike landene.

Det foregår også betydelig samarbeid i nord-områdene, blant annet mellom Arbeids- og vel-ferdsetaten og sysselsettingstjenesten i Mur-mansk fylke. I kapittel 15 er disse samarbeidspro-sjektene nærmere omtalt.

4.3.4 Erfaringer fra Aetats helserekrutteringsprosjekt

I årene 1998–2003 hadde Aetat en egen prosjekt-organisasjon som i samarbeid med arbeidsgivererekrutterte helsepersonell (leger, sykepleiere,hjelpepleiere og tannleger) fra utlandet. I denneperioden ble det totalt rekruttert 1883 helsearbei-dere, hovedsakelig fra Tyskland, Finland, Øster-rike, Italia og Polen. De viktigste suksessfaktorenefor dette prosjektet var at Aetat samarbeidet tettbåde med norske arbeidsgivere og med utenland-ske arbeidsmarkedsmyndigheter, samt at de uten-landske helsearbeiderne fikk norskopplæring ihjemlandet før de kom til sin nye arbeidsplass iNorge.

En erfaring som ble gjort i forbindelse medAetats helserekrutteringsprosjekt, var at det kanvære vanskelig og tidkrevende for helsepersonellfra land utenfor EØS/EFTA-området å få godkjentfagutdanningen fra hjemlandet slik at de oppnårnorsk autorisasjon. De fleste helsearbeiderne fratredjeland må gjennomføre tilleggskurs i Norge.

Arbeids- og velferdsetaten har også gjennom-ført andre mer avgrensede rekrutteringsframstøt iutlandet. Foranledningen har enten vært generellesignaler om store rekrutteringsproblemer innen-for bestemte bransjer eller konkrete rekrutterings-oppdrag fra arbeidsgivere. Etatens erfaring er atrekrutteringsframstøt i utlandet kun er hensikts-messig dersom det gjennomføres i et forpliktendesamarbeid med arbeidsgivere som først har meldtet konkret antall ledige stillinger til etaten, og detikke har vært mulig å besette disse stillingene medinnenlandsk arbeidskraft.

4.3.5 Forskerrekruttering

EU-kommisjonen har i samarbeid med de nasjo-nale myndighetene tilrettelagt særskilt for interna-sjonal rekruttering av særlig kompetent arbeids-kraft ved å etablere et eget nettverk for formidlingav forskere.

ERA-MORE (European Network of MobilityCentres) er et nettverk av mobilitetssentre somskal fremme mobilitet av forskere mellom euro-peiske land, med en tilhørende nasjonal internett-portal. Den nasjonale portalen er lenket opp til ensentral europeisk portal. Store land har flere nasjo-nale mobilitetssentre. Norge har ett som er lokali-sert i Forskningsrådet. Den norske portalen haradressen www.forskningsradet.no/eracareers.

ERA-MORE skal gjøre det enklere for forskereå finne arbeid i et annet land. Det skjer gjennom ågi relevant informasjon om stillinger og tips om


regelverk og administrative forhold. Samtidig hjel-per mobilitetssentrene og portalen landets egneinstitusjoner med å tilrettelegge for mobilitet.Internasjonal forskermobilitet skal stimuleres.Derigjennom utvikles institusjonene, og de kanbedre sin konkurranseevne. En av portalens vik-tige funksjoner er at den brukes til internasjonalutlysning av vitenskapelige stillinger. Stillingeneutlyses på den europeiske portalen som haradresse http://ec.europa.eu/eracareers. Dettebidrar til større eksponering og gjør det enklere forutenlandske forskere å orientere seg på det norskearbeidsmarkedet.

På den norske nasjonale portalen finnes det i til-legg informasjon om blant annet arbeids- og opp-holdstillatelse, skatteregler, trygderettigheter, tollog avgifter. Mye av informasjonen oppgis via len-ker til de aktuelle etatenes internettsider. Portaleninneholder også mer generell informasjon omNorge som oppholdsland.

I regi av portalen og mobilitetssenteret arran-geres også kontaktmøter mellom forskningsinsti-tusjoner og de offentlige etatene en utenlandskarbeidssøker må forholde seg til. Dette fremmerøkt kunnskap om regelverk og prosedyrer. Slikkunnskap forenkler rekrutteringsprosessen oggjør det lettere for institusjonene å bistå utenland-ske arbeidstakere. Hyppigere kontakt fører også tiløkt samarbeid mellom de ulike etatene, noe somogså kan forenkle den prosessen en utenlandskarbeidssøker må gjennom.

Forskningsrådet forvalter på vegne av Kunn-skapsdepartementet ansvaret for portalen ogmobilitetssenteret, som fram til utgangen av 2007var finansiert av EU-kommisjonen. Arbeidet medERA-MORE-portalen og mobilitetssenteret vil fort-satt ha høy prioritet og være et viktig bidrag til åøke rekrutteringen til norske forskningsmiljøer.

4.4 Oppsummering

Det er fri bevegelighet for alle typer arbeidskraftinnenfor EØS/EFTA-området. I tillegg er det rela-tivt gode muligheter i det norske regelverket forrekruttering også fra land utenfor EØS/EFTA-området.

Det stramme arbeidsmarkedet i Norge de sisteårene har medført at norske virksomheter i stadigstørre grad benytter seg av muligheten til å rekrut-tere arbeidskraft fra utlandet. Behovet for uten-landsk arbeidskraft blir i hovedsak dekket av bor-gere fra andre nordiske land, nye EU-land somPolen og Litauen og andre EU-land som Tysklandog Storbritannia. Det er foreløpig relativt litenarbeidsinnvandring fra land utenfor EØS/EFTA-området. I landbruksnæringen er det lang tradi-sjon for å rekruttere sesongarbeidstakere fra utlan-det. I tillegg har byggog anleggsbransjen fått mar-kant innslag av utenlandsk arbeidskraft etter EU-utvidelsen i 2004. Nå rekrutteres det også uten-landsk arbeidskraft i betydelig omfang til indus-trien og en rekke andre bransjer. De fleste arbeids-takerne som rekrutteres fra utlandet, er ufaglærteeller faglærte, mens det er færre med høyereutdanning.

Virksomheter som skal ansette arbeidstakerefra utlandet, benytter ulike rekrutteringskanaler,for eksempel forskjellige former for annonsering,eller bruk av eget nettverk. Mange virksomheterbenytter bemanningsselskaper. Enkelte beman-ningsselskaper tilrettelegger i den forbindelsensærskilt for de utenlandske arbeidstakerne, foreksempel ved å tilby språkopplæring i norsk ihjemlandet eller ved å bistå med å skaffe bolig iNorge. Arbeids- og velferdsetaten har en egen tje-neste, EURES, som blant annet har spesialkompe-tanse på rekruttering av arbeidskraft fra utlandet.


5 Regelverk for tillatelser til arbeid

5.1 Hovedlinjer i utviklingen av den regulerte arbeidsinnvandringen

5.1.1 Regulering av innvandring

Den moderne utlendingslovgivningen utviklet seggradvis i forrige århundre. Det startet med enbegrenset lov om anmeldelse av reisende og frem-mede i 1901, via en rekke kontrolltiltak under før-ste verdenskrig, fremmedloven av 1927 som blantannet innførte et generelt krav om arbeidstilla-telse, fremmedloven av 1956 og forskrift om mid-lertidig innvandringsstopp av 1975. Ved hver storerevisjon har man i noen grad bygd videre på sen-trale elementer i tidligere lovgivning samtidig somdet er foretatt til dels betydelige endringer.

Lovgivningen er blitt mer omfattende. Den harhatt som mål å sikre en regulert og kontrollert inn-vandring. Praktiseringen av reglene har variert.Fra fremmedloven av 1956 trådte i kraft fram tilførst på 1970-tallet var det en liberal praksis. Detvar et økende behov for arbeidskraft. Som hoved-regel ble arbeidstillatelse innvilget til alle som komtil Norge og skaffet seg arbeid. Det ble vanligvisikke foretatt noen vurdering av arbeidsmarkedetsbehov for å rekruttere fra utlandet under behand-ling av søknadene. Det var heller ikke særligmange som kom før 1970.

Med økende arbeidsinnvandring fra land somMarokko, Pakistan, Tyrkia og India tidlig på 1970-tallet ble regelverk og praksis gradvis innskjerpetfram til det ble gitt en forskrift om midlertidig inn-vandringsstopp i 1975.

Innvandringsstoppen hadde allerede fra star-ten av en rekke unntak, blant annet for å sikre til-gang til etterspurt utenlandsk arbeidskraft til olje-sektoren. Hovedprinsippet for reguleringen ble atbare de som falt inn under ett av unntakene, foreksempel spesialister, og for øvrig fylte de gene-relle vilkårene, kunne få arbeidstillatelse. Detteførte til at arbeidsinnvandringen fra enkelte utvik-lingsland tok slutt siden de fleste som kom fradisse landene, var ufaglærte. Behovet for høytutdannet utenlandsk arbeidskraft ble dekket avarbeidsinnvandrere fra Norden og andre OECD-land.

Den midlertidige innvandringsstoppen ble for-lenget inntil videre i 1976 og gjort varig fra 1981.1

Forskriften ble først opphevet da den någjeldendeutlendingsloven fra 1988 med tilhørende utlen-dingsforskrift trådte i kraft 1. januar 1991.2

5.1.2 Utlendingsloven av 1988 – regulert og behovsstyrt arbeidsinnvandring

Utgangspunktet i lovgivningen fra 1988 var et over-ordnet politisk mål om regulert og kontrollert inn-vandring. Arbeidsinnvandringen skulle ikke styresav arbeidsgivers interesser, men «vurderes ut fraen helhetlig avveining mellom samfunnsmessigeog økonomiske hensyn».3 Det skulle foretas enarbeidsmarkedsmessig vurdering av behovet forutenlandsk arbeidskraft. Dette kom blant annet tiluttrykk ved krav om at ledige stillinger ikke kunnebesettes av innenlandsk arbeidskraft (senere utvi-det til arbeidskraft fra EØS/EFTA-området) førutenlandsk arbeidskraft kunne rekrutteres.

Videre ble det slått fast at hovedprinsippene forinnvandringsreguleringen skulle behandles avStortinget.

Utlendingsloven innførte et nytt prinsipp: Nårde generelle og spesielle vilkårene for en tillatelsetil opphold eller arbeid var oppfylt, hadde utlendin-gen rett til tillatelse. Tidligere kunne myndighe-tene gi tillatelse når vilkårene var oppfylt, mensøkeren hadde ingen rett.

Regelverket videreførte den regulerte arbeids-innvandringen ved å innarbeide de spesifikke unn-takene som kom i forskriften fra 1975. Etter ikraft-tredelsen er det gjennomført en rekke lov- og for-skriftsendringer og gitt supplerende retningslinjer

1 Jf. St.meld. nr. 74 (1979-80) Om innvandrere i Norge ogInnst. S. nr. 183 (1980-81). Komiteen bemerket forøvrig i inn-stillingen at: (B)egrepet innvandringsstopp er uheldig og er ikke dek-kende for den politikk som hittil er ført og som det leggesopp til for de nærmeste år. Når det samlede antall utlendin-ger i Norge økte med ca. 12 000 i perioden 1976–79, innebæ-rer ikke dette stopp i innvandringen, men derimot enregulering etter bestemte retningslinjer.

2 Jf. lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket ogderes opphold her (utlendingsloven) og forskrift 23. desem-ber 1990 nr. 1028 om utlendingers adgang til riket og deresopphold her (utlendingsforskriften).

3 Se kapittel 4 i St.meld. nr. 39 (1987-88)


i form av instrukser fra departementet og rund-skriv fra Utlendingsdirektoratet.

5.1.3 Samfunns- og politikkutvikling etter 1991

Regelverket som trådte i kraft i 1991, skulle kunnepraktiseres fleksibelt i forhold til etterspørselenetter arbeidskraft. Det ble fortolket og anvendt for-holdsvis stramt de første årene som var preget avlavkonjunktur og relativt høy ledighet.

Mot slutten av 1990-tallet var det høykonjunk-tur i norsk økonomi med sterk vekst i sysselsettin-gen og i etterspørselen etter arbeidskraft i fleresektorer. Selv om mye av behovet fortsatt kunnedekkes innenfor Norden og andre EØS/EFTA-land, ble det fra flere hold reist krav om en betyde-lig oppmyking av regelverk og praksis overforarbeidstakere fra land utenfor EØS/EFTA-områ-det.

Bondevik II-regjeringen ga i sin tiltredelseser-klæring fra 2001 uttrykk for et ønske om «en kraf-tig oppmyking i regelverket for arbeidsinnvand-ring til Norge». I 2002 ble et drøftingsnotat ombehov og muligheter for å åpne for mer ufaglærtarbeidskraft fra land utenfor EØS sendt på høring.Det ble blant annet foreslått en prøveordning forufaglært arbeidskraft fra EUs kandidatland. Lands-organisasjonen og enkelte andre organisasjonergikk på prinsipielt grunnlag mot forslag om slikliberalisering. De fleste andre høringsinstansenevar positive, så lenge slike arbeidstakere fikksamme rettigheter som andre. På bakgrunn av dennært forestående utvidelsen av EU/EØS-områdetble forslaget lagt til side. Daværende regjeringønsket å avvente virkningene av denne viktige end-ringen i rammebetingelsene for tilgang på arbeids-kraft, jf. St.meld. nr. 16 (2003–2004) Et velfunge-rende arbeidsmarked.

5.1.4 Regelverks- og praksisendringer for tredjelandsborgere

I 1993 ble det innført en kvote for sesongarbeidsta-kere i landbruket for å dekke næringens særskiltebehov. Kvoten fastsettes årlig av Arbeids- og vel-ferdsetaten i hvert fylke etter en konkret vurderingav behovet for arbeidskraft i kommende sesong.Ordningen innebærer en forenkling av behandlin-gen av de søknadene som faller innenfor åretskvote, samtidig som den medfører en arbeidsmar-kedsmessig prøving av behovet for arbeidskraft.

Fra september 1999 ble det åpnet for at ufag-lærte russere fra Barentsregionen kunne fåarbeidstillatelse til å arbeide i virksomheter som

midlertidig ikke fikk dekket sitt behov for arbeids-kraft på det innenlandske arbeidsmarkedet ellermed arbeidskraft fra EØS/EFTA-området. Førstgjaldt ordningen fiskeindustrien i Troms og Finn-mark. Senere har også Nordland blitt føyd til.

Fra mai 2000 ble muligheten for å rekrutterefaglærte/spesialister endret. Kravet om fagutdan-ning på høyere nivå, det vil si universitets- ellerhøyskoleutdanning eller tilsvarende utdanning, bleerstattet med krav om at søkerne måtte være fag-lærte med minimum treårig yrkesrettet utdanningpå norsk videregående skoles nivå. Fra august2002 ble det innført en årlig kvote for faglærte/spe-sialister. Ordningen innebar at det ikke lengerskulle foretas en individuell arbeidsmarkedsmes-sig vurdering som del av søknadsbehandlingen førkvoten var fylt. Kvoten ble satt til 5000 faglærte/spesialister. Denne kvoten fungerer som et tak forhvor mange saker som kan behandles etter en for-enklet prosedyre. Til nå har ikke kvoten begrensetmuligheten for enkel tilgang til arbeidskraft fordiden aldri har vært fylt opp.

«Karantenebestemmelsen» ble opphevet okto-ber 2001. Karantenebestemmelsen medførte atutlendinger som hadde hatt oppholdstillatelse somstudent, normalt ikke kunne få arbeidstillatelse føretter fem års opphold utenfor Norge. Ordningenvar ment som et virkemiddel for å sikre at interna-sjonale studenter ikke ble boende i Norge etterendt utdanning. En utdanningstillatelse skulle ikkevære grunnlag for varig innvandring, men for mid-lertidig studieopphold. I tillegg kom bistandspoli-tiske mål om at studenter fra utviklingsland, somved hjelp av gunstige låneordninger i Statens Låne-kasse hadde tatt en utdanning i Norge, helst skullevende tilbake til hjemlandet for å bruke utdannin-gen der. I hvilken grad slike mål ble oppnådd ervanskelig å si. En del studenter med utdanning fraNorge har antagelig reist til andre høyt utvikledeland og ikke tilbake til hjemlandet, men omfangetav dette kan ikke angis nøyaktig. Karantenebe-stemmelsen ble derfor ansett som et lite målrettetvirkemiddel i bistandspolitikken.

Da bestemmelsen ble opphevet, kunne studen-ter som fant relevant arbeid før studietillatelsen løput, bli i Norge med arbeidstillatelse som faglært/spesialist. De studentene som ikke hadde funnetarbeid, skulle reise hjem etter endt utdanning.Etter regelendringen har det vært en viss økning iantallet studenter som har fått arbeidstillatelsesom faglært/spesialist etter endt utdanning. Nyereforskning viser likevel at i perioden 1991–2005 harbare i underkant av 15 pst. av de internasjonale stu-dentene blitt boende i Norge på grunn av arbeideller familie. 4 Andelen er større blant studenter fra


land som Russland, India og Sri Lanka som i størregrad tar hele og ikke bare deler av utdanningenher.

Adgangen til å søke om arbeidstillatelse fraNorge ble utvidet i januar 2002. Dette var for ågjøre det lettere å rekruttere etterspurt arbeids-kraft fra land utenfor EØS/EFTA-området. Utvidel-sen gjaldt faglærte/spesialister og de som søkerom tillatelse som sesongarbeidstakere. Samtidigfikk faglærte/spesialister mulighet til å søke omarbeidssøkervisum. Et slikt visum kan gis til ensom ønsker å sondere arbeidsmarkedet i Norge,eller som har en arbeidskontrakt og ønsker å reiseinn i Norge før tillatelse foreligger.

Et viktig hensyn i behandlingen av søknaderom arbeidstillatelser er at arbeidstakeren skalkunne starte arbeidet så raskt som mulig i trådmed arbeidsgiverens behov. For å imøtekommedette, fikk politiet i januar 2002 adgang til å innvilgeforeløpig arbeidstillatelse i påvente av den ordi-nære søknadsbehandlingen.

For å bedre arbeidsgivers mulighet til å biståutenlandske arbeidssøkere og dermed være merkonkurransedyktige i kampen om ønsket arbeids-kraft, fikk arbeidsgivere med forretningssted iNorge i februar 2003 mulighet til å søke omarbeidstillatelse på vegne av arbeidstakeren.

Fra oktober 2003 fikk også en rekke utenriks-stasjoner adgang til å innvilge søknader omarbeidstillatelse for faglærte/spesialister når detikke er tvil om at vilkårene for en tillatelse er opp-fylt.

Fra 2008 er det satt i verk flere forenklingstiltakved rekruttering av faglært arbeidskraft fra tredje-land. Dette gjelder følgende:– Politiet har fått vedtaksmyndighet ved søknad

om fornyelse av arbeidstillatelse for tredje-landsborgere, også dersom søknaden gjeldernytt arbeid eller arbeidssted, så lenge det drei-er seg om samme type arbeid. Arbeidstakerenkan tiltre hos den nye arbeidsgiveren før tilla-telse er gitt.

– Fortolkingen av reglene om varig opphold(bosettingstillatelse) er myket opp, slik at vil-kårene for den gitte tillatelsen anses oppfyltselv om det skjer et skifte av arbeidsgiver, sålenge søkeren har arbeidet i Norge i tre sam-menhengende år.

– Visumpliktige faglærte/spesialister, kan søkearbeidstillatelse fra Norge uavhengig av om dehar et arbeidssøkervisum med varighet på tremåneder eller kortere eller et ordinært visummed slik varighet.

Regjeringen ser det som viktig å hindre at arbeids-innvandring bidrar til å undergrave norske lønns-og arbeidsvilkår. I den sammenhengen er arbeidetmed å gjeninnføre krav om arbeidstillatelser forutenlandske sjøfolk på utenlandske skip i norskinnenriksfart tatt opp.

5.1.5 Forslag til ny utlendingslov i 2007

Våren 2007 la Regjeringen fram Ot.prp. nr. 75(2006–2007) Om lov om utlendingers adgang tilriket og deres opphold her (utlendingsloven). For-slaget viderefører prinsippene og reglene omarbeidsinnvandring i gjeldende regelverk, menmed enkelte viktige endringer og presiseringer.

Det heter i lovproposisjonen:

«Utgangspunktet for reguleringen av arbeids-innvandringen er Norges behov for arbeids-kraft. Både privat og offentlig sektor skal gismulighet til å rekruttere nødvendig utenlandskarbeidskraft. Behovet for utenlandsk arbeids-kraft må ses i forhold til målet om regulert inn-vandring som bidrar til stabil økonomisk ogsosial utvikling. Rekruttering av utenlandskarbeidskraft skal ikke fortrenge ledig innen-landsk arbeidskraft og skal heller ikke svekkeavtaler og regelverk i norsk arbeidsliv. Det ersærlig i forhold til den delen av arbeidsmarke-det hvor det rekrutteres ufaglært arbeidskraftat det er utfordringer i denne sammenhengen.Det må også legges vekt på at en del innvand-rergrupper som allerede har opphold i Norge,er blant de som har størst vanskeligheter medå få innpass på arbeidsmarkedet. Dersom manutvider adgangen til arbeidsinnvandring forufaglærte utlendinger, vil dette kunne gjørearbeidet med integreringen og inkluderingen idet norske samfunnet gjennom arbeid vanskeli-gere».

Forslaget legger opp til at vi fortsatt skal ha enregulert og behovsstyrt innvandring. Behovet forarbeidskraft vil variere over tid, både med hensyntil art og omfang. Lovforslaget er derfor utformetsom et rammeverk hvor hovedprinsippene forarbeidsinnvandringen nedfelles direkte i loven. Enutdypende forskriftsregulering forutsettes å lettetilpassingen til raske endringer i arbeidsmarkedet.

4 Brekke, Jan-Paul, International students and immigration toNorway, ISF report 2006: 8.


5.2 Internasjonale forpliktelser

De viktigste internasjonale forpliktelsene Norgehar til å regulere arbeidsinnvandring, gjelder nor-diske borgere og borgere innenfor EØS/EFTA-området.

5.2.1 Norden

Den nordiske overenskomsten om et fellesarbeidsmarked ble inngått av Danmark, Finland,Norge og Sverige 22. mai 1954. Island sluttet seg tili 1982. Grunntanken var at nordiske borgere skulleha rett til fritt å arbeide og bosette seg i et annetnordisk land, og at muligheten for fri bevegelighetav arbeidskraft mellom de nordiske landene var tilgagn for den økonomiske og sosiale utviklingen.Nordiske borgere er derfor unntatt fra det gene-relle kravet om tillatelse for å arbeide i Norge ogfor å oppholde seg her utover tre måneder.

Avtalen inneholder også bestemmelser motdiskriminering når det gjelder lønns- og arbeidsvil-kår.

Den nordiske avtalen gjelder uavhengig avavtaler knyttet til EØS/EFTA-området, jf. kapittel9. Ved inngåelsen av EØS-avtalen ble det tatt forbe-hold om en videreføring av de gjeldende ordnin-gene, slik at nordiske statsborgere fortsatt kan boog arbeide i et annet nordisk land uten krav om til-latelse.

5.2.2 EØS/EFTA-området

1. januar 1994 trådte Avtalen om Det europeiskeøkonomiske samarbeidsområdet (EØS) mellomEU og EFTA-landene Norge, Island og Liechten-stein i kraft.

EØS-avtalens siktemål er å etablere ett fellesmarked uten indre grenser. For å oppnå dette fast-setter avtalen prinsippet om fri bevegelighet avprodukter og produksjonsfaktorer og like konkur-ransevilkår i hele markedet. Begrepet «de fire fri-hetene» viser til prinsippene om fri bevegelighet avvarer, tjenester, personer og kapital som det iutgangspunktet ikke er adgang til å legge restrik-sjoner på.

For arbeidsinnvandring er det prinsippene omfri bevegelighet for personer og tjenester som ersentrale. Prinsippet om fri etableringsrett har ogsåinteresse fordi det innebærer at borgere av ettEØS-land har rett til å etablere seg i et annet EØS-land.

Reglene om fri bevegelighet gjelder både øko-nomisk aktive personer, det vil si arbeidstakere,selvstendig næringsdrivende og tjenesteytere, og

personer som ikke er økonomisk aktive, men somkan forsørge seg selv. Familiemedlemmer er ogsåomfattet uavhengig av statsborgerskap.

Andre tredjelandsborgere enn familiemedlem-mer har bare begrensete rettigheter etter regleneom fri etableringsrett og fri bevegelighet av tjenes-ter. Etableringsretten gir et foretak mulighet til å tamed seg tredjelandsborgere forutsatt at det ikkesettes vilkår i strid med prinsippene om proporsjo-nalitet og ikke-diskriminering, se boks 5.1. Det vilsi at foretaket kan tilsette tredjelandsborgere isamme utstrekning som norske foretak kan. Et sel-skap som yter tjenester, har rett til å bruke sineegne ansatte og kan sende tredjelandsborgere forå yte tjenester i et annet land.

I forbindelse med EØS-utvidelsen i 2004 ble detinnført bestemmelser som åpner for å innføre over-gangsregler i nasjonal lovgivning. Norge harbenyttet seg av denne adgangen både i 2004 og2007, jf. omtale i avsnitt 5.4.

Boks 5.1 Om proporsjonalitet og ikke-diskriminering

Proporsjonalitetsprinsippet krever forholds-messighet mellom det målet man ønsker åoppnå, og de midlene som tas i bruk for åoppnå målet. Prinsippet angir i hvilken gradmyndighetene kan legge begrensninger påden enkeltes handlefrihet i henhold til prin-sippet om fri bevegelighet. Hovedpoenget erat restriksjonene ikke kan gå lenger enn detsom er nødvendig for å sikre offentlige inter-esser. Prinsippet er ulovfestet og har klare lik-hetstrekk med forholdsmessighetsprinsippetsom gjelder i norsk forvaltning.

Ikke-diskrimineringsprinsippet forbyr for-skjellsbehandling av borgere fra de ulikeEØS-landene på grunnlag av nasjonalitet.Ulovlig forskjellsbehandling kan gjelde bådeulik behandling av like tilfeller og lik behand-ling av ulike tilfeller. Både åpenbar og skjultforskjellsbehandling rammes av forbudet. Detaksepteres likevel saklig begrunnet forskjells-behandling i en viss utstrekning. Prinsippetkommer til uttrykk generelt i EØS-avtalenartikkel 4, men framgår også enkelte gangeruttrykkelig i EØS-avtalens spesielle forbuds-bestemmelser om de fire frihetene.


EFTA-konvensjonen og fri bevegelighet

Norge, Island, Liechtenstein og Sveits er medlem-mer av Den europeiske frihandelsorganisasjonen(EFTA). Opprinnelig var EFTAs virkeområde førstog fremst å fremme frihandel med industriproduk-ter mellom medlemslandene. Den reviderte kon-vensjonen av 1999 trådte i kraft 21. juli 2001. Denutvider virkeområdet til blant annet også å gjeldefri bevegelighet av personer. EFTA-avtalensbestemmelser om fri bevegelighet av personer lik-ner mye på EØS-avtalens tilsvarende bestemmel-ser. De gir rett til å ta arbeid, etablere selvstendignæringsvirksomhet og rett til opphold i inntil 90dager for å selge tjenester.

Avtalen har størst betydning overfor Sveitssiden de andre EFTA-landene også er medlemmerav EØS. Den innebærer at norske myndigheter idenne sammenhengen skal behandle sveitsiskeborgere på samme måte som EØS-borgere.

Fortrinnsrett for arbeidskraft innenfor EØS/EFTA-området

Det er et arbeidsmarkedspolitisk mål å sikre høysysselsetting og lav ledighet. Dette innebærer atinnenlandsk arbeidskraft normalt har fortrinnsretttil ledige stillinger. Med innenlandsk arbeidskraftmenes her personer bosatt i Norge, enten disse ernorske eller utenlandske statsborgere. Etter råds-forordning (EØF) 1612/68 om fri bevegelighet forarbeidstakere mv. skal EØS-borgere ha samme pri-oritet til stillinger som innenlandsk arbeidskraft.Det er derfor et prinsipp at det bare skal gis tilla-telse til tredjelandsborgere når det ikke finnes til-gjengelig arbeidskraft innenfor landet eller innen-

for EØS/EFTA-landene med den kompetansenarbeidsgiveren har behov for.

Prinsippene om fortrinnsrett er ikke rettsligbindende på en slik måte at de kan gjøres gjel-dende av enkeltpersoner enten disse er arbeidsta-kere eller arbeidsgivere.

5.3 Utlendingsregelverket – tredjelandsborgere

5.3.1 Generelle prinsipper og vilkår for utforming av regelverket

Nedenfor følger de generelle prinsippene i dagensregelverk, supplert med foreslåtte endringer iOt.prp. nr. 75 (2006–2007).

Krav om tillatelse

Borgere fra landene utenfor EØS/EFTA-områdetmå som hovedregel ha arbeidstillatelse for å kunnearbeide i Norge. Kravet om arbeidstillatelse gjel-der for både lønnet og ulønnet arbeid og for densom ønsker å drive ervervsvirksomhet.

Det er gjort unntak fra kravet om arbeidstilla-telse for enkelte kategorier utlendinger som hararbeidsforhold i Norge i inntil tre måneder. I tillegger det gjort unntak fra kravet om arbeidstillatelsefor noen kategorier hvor det samtidig er innført enmeldeplikt til politiet.

Felles for alle kategoriene er at oppholdstiden iNorge ikke må komme i konflikt med visum-reglene og reglene for oppholdstid på Schengen-territoriet uten oppholdstillatelse. Samlet opp-holdstid på Schengenterritoriet kan ikke overstigetre måneder av en periode på seks måneder. Dettegjelder både visumfrie og visumpliktige borgere.

Søknads- og innreisebetingelser

Det generelle utgangspunktet er at tredjelandsbor-gere skal søke om arbeidstillatelse fra utlandet, ogat tillatelsen må være gitt før innreise. Det er sam-tidig åpnet for at faglærte/spesialister og sesongar-beidstakere, som er særlig viktige for arbeidslivet,kan fremme søknad etter innreise.

Ufaglært arbeidskraft kan som hovedregel ikkereise inn uten tillatelse med mindre de faller innunder ordningen for sesongarbeid.

Asylsøkere og personer som venter på utreiseetter avslag på asylsøknad, kan ikke søke omarbeidstillatelse fra Norge.

For øvrig har Utlendingsdirektoratet hjemmeltil å gi retningslinjer og gjøre unntak fra kravet omat førstegangs arbeidstillatelse og oppholdstilla-

Boks 5.2 EURES

EURES (Det europeiske arbeidsformidlings-nettverket/European Employment Services)ble etablert av EU-kommisjonen for gjennom-føring av prinsippet om fri bevegelighet forarbeidstakere. EURES er et forpliktende sam-arbeid mellom EU-kommisjonen og de offent-lige arbeidsmarkedsmyndighetene i EØS-landene og Sveits. Det er landenes praktiskeverktøy for å fremme mobilitet på arbeidsmar-kedet. EURES tilbyr arbeidssøkere ogarbeidsgivere informasjon og veiledning omjobb og rekruttering i andre EØS/EFTA-land,og gir arbeidsgivere praktisk bistand vedrekruttering fra utlandet, jf. kapittel 4.


telse må være gitt før innreise for ulike grupper avstudenter og forskere. Flere av disse vil også værefaglærte/spesialister og kunne falle innenforreglene for denne gruppen.

Familien til faglærte/spesialister kan søke omtillatelse i familiegjenforeningsøyemed enten sam-tidig med hovedpersonen eller senere. Etter 1.oktober 2006 kan ektefeller eller samboere til per-soner med tillatelse som gir grunnlag for varig opp-hold, ikke søke om slik tillatelse fra Norge dersomde er her på besøksvisum.

Tredjelandsborgere kan ikke begynne åarbeide før arbeidstillatelse er gitt. Søkere somikke kan søke om tillatelse fra Norge, kan somhovedregel heller ikke reise inn til landet menssøknaden er til behandling. Se likevel avsnitt 5.1.4om arbeidssøkervisum.

Alderskravet

Søkeren må være fylt 15 år for å få arbeidstillatelse.Når søkeren er mellom 15 og 18 år, må foreldreneeller andre som utøver foreldreansvar, samtykke tilsøknaden. Dette gjelder for adgangen til å arbeidegenerelt. Lovforslaget foreslår alderskravet satt til18 år for tillatelser som gir adgang til å ta arbeidinnenfor områder hvor det er behov for arbeids-kraft, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007). Begrunnelsener at få hensyn tilsier at næringslivet eller offentligsektor skal ha adgang til å rekruttere utenlandskearbeidstakere som er under 18 år.

Vandelskravet

Selv om utlendingen fyller de øvrige vilkårene fortillatelse, skal det ikke gis tillatelse hvis det forelig-ger omstendigheter som gir grunn til å nekte utlen-dingen innreise, opphold eller arbeid i medhold avandre regler i loven. Dersom det foreligger grunn-lag for bortvisning eller utvisning, kan tillatelsenektes. Tilsvarende gjelder dersom det er grunn-lag for å nekte innreise eller opphold av hensyn tilgrunnleggende nasjonale interesser eller utenriks-politiske hensyn.

Konkret arbeidstilbud – hovedregel om heltidsarbeid

Vilkåret om konkret arbeidstilbud betyr at søkerenenten allerede har en arbeidskontrakt eller er til-budt arbeid. Det kan ikke innvilges arbeidstilla-telse bare ut fra søkerens kvalifikasjoner. Somhovedregel skal det dreie seg om heltidsarbeid foren arbeidsgiver.

Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) viderefører kravetom konkret arbeidstilbud og heltidsarbeid for enarbeidsgiver, men åpner for en viss oppmyking avbåde kravene til heltidsarbeid og til en arbeidsgi-ver etter en vurdering av hva som er normalt forulike yrkesgrupper.

Lønns- og arbeidsvilkår

Lønns- og arbeidsvilkår må ikke være dårligereenn etter gjeldende tariffavtale, regulativ eller detsom er ellers er normalt for vedkommende sted ogyrke. Kravet skal sikre at utenlandsk arbeidskraftikke gis dårligere forhold enn innenlandsk arbeids-kraft. I tillegg skal rekruttering av utenlandskarbeidskraft ikke svekke avtaler og regelverk inorsk arbeidsliv.

Dersom det foreligger tariffavtale innenfor ved-kommende yrke eller bransje, legges tarifflønn iutgangspunktet til grunn som minste akseptablelønnsnivå. Foreligger det ikke noen tariffavtale, leg-ges normallønn til grunn. I dette tilfellet må arbeids-giveren dokumentere eller synliggjøre at den til-budte lønnen er i samsvar med det som er normaltinnenfor vedkommende yrke og arbeidssted.

En arbeidsgiver med forretningssted i Norgemå garantere for kravene til lønns- og arbeidsvil-kår. Arbeidsgiveren er ansvarlig overfor utlen-dingsmyndighetene. Hvis arbeidsgiveren ikke harforretningssted i landet, må en oppdragsgiver medforretningssted her innestå for tilbudet overforarbeidstakeren og være ansvarlig overfor utlen-dingsmyndighetene.

Det norske regelverket har ingen minstelønns-bestemmelse. Lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenn-gjøring av tariffavtaler mv. (allmenngjøringsloven)skal forhindre at utenlandske arbeidstakere tilbyspåviselig dårligere lønns- og arbeidsvilkår ennnorske arbeidstakere og søke å unngå uheldigekonkurransevridninger for virksomheter mednorske arbeidstakere, jf. omtale i kapittel 7.

Ved siden av vilkåret om lønns- og arbeidsvilkårgjelder et generelt krav om underhold og bolig.Kravene til lønns- og arbeidsvilkår og til underholdog bolig gjelder i prinsippet for alle typer søknaderom arbeidstillatelser.

Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) viderefører praksisvedrørende lønns- og arbeidsvilkår både forarbeidstakere og tjenesteytere.

Bestemt arbeid/arbeidssted – type arbeid

Etter gjeldende rett skal tillatelser til arbeid somhovedregel knyttes til ett bestemt arbeid og ettbestemt arbeidssted. I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007)


foreslås det en endring av denne regelen. Forsla-get går ut på at tillatelse skal gis til arbeid konkre-tisert ved et bestemt yrke. Dette gir arbeidstake-ren en styrket rettsstilling ved å kunne skiftearbeidsgiver innenfor samme yrke uten å måttesøke ny tillatelse.

Fortrinnsrett

Det skal bare gis arbeidstillatelse til tredjelands-borgere når det ikke finnes tilgjengelig arbeids-kraft i landet eller innenfor EØS/EFTA-området, jf.avsnitt 5.2.2. I praksis håndteres fortrinnsretten påto måter; enten i form av et påbud om at det skalforetas en arbeidsmarkedsmessig vurdering i denenkelte saken eller i form av kvoter for bestemtesøkergrupper.

I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) drøftes dette, ogbegge ordningene foreslås videreført for arbeidsta-kere. Et system med kvoteordning kan sikre enbehovsstyrt arbeidsinnvandring. Det foretas engenerell arbeidsmarkedsvurdering for å avgjøre påhvilke områder og i hvilket omfang det kan åpnesfor utenlandsk arbeidskraft. Her legges det blantannet vekt på tilgangen til innenlandsk arbeids-kraft. Kvoteordninger vil effektivisere saksbehand-lingen ved at myndighetene ikke behøver å foretaen arbeidsmarkedsmessig vurdering av hverenkelt søknad. Forslaget innebærer prinsipielt atogså en generell kvote kan innføres for ufaglærtarbeidskraft. Dette vil først og fremst kunne væreaktuelt for bestemte grupper ufaglært arbeids-kraft, slik tilfellet er i dag for tillatelser til sesongar-beidstakere. Dersom den opprinnelige kvoten fyl-les opp i løpet av året, kan det fastsettes en ny (utvi-det) kvote, eller en kan foreta en individuellarbeidsmarkedsmessig vurdering av søknadene.

Etter gjeldende regelverk er det tilrettelagt forindividuell prøving for følgende søkere: Faglært/spesialist når kvoten er fylt opp, ufaglærte russiskeborgere og sesongarbeidskraft på områder somfaller utenfor landbruket.

Retur – varig opphold

Et viktig skille i gjeldende regelverk går mellom til-latelser som ikke gir rett til varig opphold, og desom gir mulighet for å opparbeide en varig tilknyt-ning til Norge. De førstnevnte forutsetter at utlen-dingen skal reise ut av Norge når grunnlaget foroppholdet bortfaller. Disse tillatelsene kan entenvære slik at de ikke kan fornyes eller forlenges,eller de kan fornyes et visst antall ganger, men somhovedregel ikke utover 4 år.

Personer som har hatt lovlig opphold i medholdav tidligere tillatelse i minst de siste ni månedene,kan søke fra Norge om tillatelse på et nytt grunn-lag. Søkeren kan da søke om en hvilken som helsttillatelse, for eksempel til arbeid eller familiegjen-forening.

Tillatelser til faglærte/spesialister er eksempelpå tillatelser som gir mulighet for å opparbeide envarig tilknytning til Norge, jf. avsnitt 5.3.6 om varigopphold.

Familieforhold – avledet tillatelse

Tillatelser til familiemedlemmer vil være underlagtde samme begrensningene som tillatelsen tilhovedpersonen. Man sier at tillatelsen for familie-medlemmet er avledet av hovedpersonens tilla-telse. Dette gjelder for eksempel varigheten av til-latelsen. Det samme gjelder ved fornyelse og hvor-vidt tillatelsen skal danne grunnlag forbosettingstillatelse. Når hovedpersonen ikke kanfå en ordinær arbeidstillatelse, men har en opp-holdstillatelse med adgang til å få en såkalt «del-tidsarbeidstillatelse», gjelder den samme begrens-ningen for familiemedlemmet.

5.3.2 Ulike grupper arbeidsinnvandrere

I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) foreslås det at utlen-dinger som skal arbeide i Norge, deles inn i grup-pene arbeidstakere, tjenesteytere og selvstendignæringsdrivende. Også i dagens regelverk er detspor av en slik sondring, selv om begrepsbrukenikke er konsekvent.

Med arbeidstaker menes en person som eransatt i en virksomhet i Norge. Med tjenesteytermenes en arbeidstaker som er ansatt i et uten-landsk firma og som kommer til Norge for å utføreet oppdrag her (utsendt arbeidstaker), eller enselvstendig oppdragstaker fra utlandet. Med selv-stendig næringsdrivende menes en person som eta-blerer seg i Norge for å drive selvstendig nærings-virksomhet.

I gjeldende regelverk for tredjelandsborgere erikke tjenesteytere en egen kategori søkere somkan gis arbeidstillatelse. Likevel kan en utlendingsom anses som nødvendig medarbeider for gjen-nomføring av kontrakter eller for utvikling avnorsk næringsliv, gis arbeidstillatelse.

I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) foreslås det enegen bestemmelse for tjenesteytere som både fav-ner utsendte arbeidstakere og selvstendige opp-dragstakere, og en videreføring av ordningen meden egen bestemmelse for selvstendig næringsdri-vende.


Tjenesteyteren og den selvstendige nærings-drivende er ikke ansatt i Norge. Det foretas derforikke kontroll av kompetansen, selv om det stillesvisse krav.

Lovproposisjonen understreker at rekrutteringav utlendinger som skal yte tjenester, ikke skal skjetil fortrengsel for innenlandsk arbeidskraft. Denpeker videre på at det er forskjell på rekrutteringav individuelle arbeidstakere og bruk av tjenesteyt-ere. Den foreslår en individuell arbeidskraftmessigvurdering og ingen kvoteordning ved bruk av tje-nesteytere.

En annen viktig sondring i dagens regelverk ermellom faglærte og ufaglærte arbeidstakere. Iutgangspunktet er det bare faglærte arbeidstakeresom har tilgang til det norske arbeidsmarkedet,men det foreligger ordninger som åpner for ufag-lært arbeidskraft. I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) vide-reføres denne tilnæringsmåten. Det åpnes ikke forå rekruttere ufaglært arbeidskraft ut over de ord-ningene som finnes i gjeldende regelverk.

En tredje sondring vil være hvorvidt arbeids-forholdet er kortvarig eller langvarig. Arbeidsta-kere gis arbeidstillatelse både ved kortvarige oglangvarige arbeidsforhold. Tjenesteytere vil alltidvære i landet på et kortvarig oppdrag og får ikke til-latelse som danner grunnlag for varig opphold.Selvstendige næringsdrivende får en tillatelse medsikte på langvarig opphold.

5.3.3 Arbeidstillatelser

Gjeldende regler om arbeidstillatelser er tilrette-lagt gjennom en rekke kategorier utformet somkonkrete beskrivelser i regelverket (hjemler).Slike tillatelser gis når hovedformålet med åkomme til Norge er arbeid på grunn av næringsli-vets eller offentlig sektors behov for arbeidskraft.Tillatelsene er i utgangspunktet begrunnet helteller delvis i arbeidsmarkedets behov for arbeids-kraft. Tillatelsene kan også være begrunnet medandre forhold i tillegg. For eksempel har tillatelsertil musikere og artister også bakgrunn i et ønskeom formidling av kultur.

Arbeidstaker – faglært/spesialist

For å få tillatelse som faglært/spesialist må søke-ren være fagutdannet. Med fagutdanning menes atvedkommende må ha en utdanning som minimumtilsvarer treårig yrkesrettet utdanning på norskvideregående skoles nivå. Dette er å betrakte somet minstekrav. Utdanning på høyere nivå, dvs. høy-skole og universitet, er derfor også omfattet avbegrepet faglært/spesialist. Det er en forutsetning

at utdanningen er fullført, og at søkeren har opp-nådd en akademisk grad.

For visse grupper faglærte er det et skjerpetkompetansekrav, dvs. at det kreves fagutdanning påhøyere nivå enn videregående skole. For tiden gjel-der dette religiøse ledere som imamer, og nasjona-litetskokker.

Som et alternativ til fagutdanning, kan søkerenha såkalte spesielle kvalifikasjoner. Dette dekker totilfeller:– For det første er spesielle kvalifikasjoner aktu-

elt innenfor yrker der det finnes en fagutdan-ning, men hvor søkeren ikke har slik fagutdan-ning eller bare har deler av fagutdanningen.Søkeren kan da anses som faglært dersom ved-kommende har ervervet tilsvarende kompetan-se gjennom tilstrekkelig praktisk erfaring,eventuelt i kombinasjon med en viss opplæring,på det aktuelle fagområdet.

– For det andre er spesielle kvalifikasjoner aktu-elt når det dreier seg om en kompetanse somdet ikke er mulig å oppnå gjennom formellutdanning og som derfor er ervervet gjennompraktisk erfaring. Det vil bero på en konkretvurdering om søkeren kan sies å ha spesiellekvalifikasjoner.

Kompetansen som faglært/spesialist må ansesnødvendig for virksomheten. Den tilbudte stillin-gen må kreve fagutdanning eller spesielle kvalifi-kasjoner, og det gjelder et krav om relevans mel-lom søkerens kompetanse som faglært/spesialistog de arbeidsoppgavene stillingen inneholder.

Det er et vilkår at søkeren enten er omfattet aven fastsatt kvote eller at stillingen ikke kan beset-tes av innenlandsk arbeidskraft eller arbeidskraftfra EØS/EFTA-området.

Tillatelsen knyttes til et bestemt arbeidssted oget bestemt arbeid, som hovedregel heltidsarbeid.Varigheten av førstegangs arbeidstillatelse kan set-tes til ett, to eller tre år avhengig av blant annetvarigheten av arbeidsforholdet. Tillatelse til en fag-lært/spesialist kan fornyes og danner grunnlag forvarig opphold.

I tillegg til hovedbestemmelsen finnes det flereandre grupper faglærte/spesialister. Dette gjelderblant annet faglærte/spesialister på korttidsopp-hold (under tre måneder), faglærte i gruppear-beidstillatelse, faglærte/spesialister på fast innret-ning på sokkelen, professorer/vitenskapelig til-satte, idrettsutøvere/trenere på høyt nivå, forskerei utdanningsinstitusjon, ansatt i internasjonalt sel-skap og studenter med fullført utdanning i Norge.En del av disse bestemmelsene har utspilt sin rolleetter at kravene til faglært/spesialist ble senket i


2002. Hvilke kategorier som bør videreføres, vilvære et viktig vurderingstema ved utarbeidelse avforskrift til ny utlendingslov. Se nærmere omtale ikapittel 12.

Arbeidstaker – ufaglært

Ufaglært arbeidskraft kan gis tillatelse til sesongar-beid innenfor «sesongregulert virksomhet» eller iforbindelse med «ordinær ferieavvikling». Sesong-arbeidstillatelse kan benyttes hele året for tilsammen inntil seks måneder. Det kan dreie seg omflere tillatelser hos samme arbeidsgiver eller flerearbeidsgivere. En arbeidstaker som har hatt tilla-telse i seks måneder, kan ikke få ny tillatelse føretter seks måneders opphold utenfor landet.

Med «sesongregulert virksomhet» menes entype virksomhet som bare kan drives en begrensetdel av året. Dette vil særlig forekomme i land-bruksnæringen, fiskeindustrien, restaurantbran-sjen og turistnæringen. Det er en forutsetning atarbeidet skjer i en periode når det arbeidsmessiger topp(er) i sesongen og at arbeidsoppgavenesom skal utføres, har sammenheng med densesongpregede virksomheten.

Arbeid i forbindelse med «ordinær ferieavvik-ling» kan for eksempel være som vikar der en fastansatt har ferie. Den ordinære ferieavviklingen vilfor de fleste virksomhetene ligge i sommermåne-dene, men arbeidstillatelsen behøver ikke bare åvære begrenset til å gjelde denne perioden.

Tillatelsen knyttes til et bestemt arbeidssted, etbestemt arbeid og som hovedregel heltidsarbeid.En sesongarbeidstaker kan derfor ikke ta annetarbeid uten å ha søkt og fått ny tillatelse. Tillatelsenkan ikke fornyes og danner ikke grunnlag for varigopphold.

Arbeids- og velferdsetaten må samtykke i at før-stegangs arbeidstillatelse kan gis. Etaten vurdererblant annet om stillingen kan besettes av innen-landsk arbeidskraft eller arbeidskraft fra EØS/EFTA-området og om lønns- og arbeidsvilkår er itråd med gjeldende tariff, regulativ eller det somellers er normalt for vedkommende sted og yrke.For sesongarbeid i landbruket er det gitt egne kvo-ter for hvert enkelt fylke.

Det er åpnet for enkelte andre kategorier ufag-lært arbeidskraft enn sesongarbeidstakere. Rus-siske borgere fra Barentsregionen som skalarbeide i fiskeindustrien i fylkene Finnmark,Troms og Nordland, kan etter en individuellarbeidsmarkedsmessig vurdering få tillatelse. Detsamme kan ufaglærte arbeidstakere som er en delav en gruppe med faglærte/spesialister. Musikere

som ikke fyller kravene til faglært, kan for eksem-pel få tillatelse til å spille i danseband.

Tjenesteyter

Utlendinger som anses som nødvendige medarbei-dere for gjennomføring av kontrakter, kan fåarbeidstillatelse til å utføre arbeid i Norge. Dentypiske «nødvendige medarbeideren» er ansatt i etutenlandsk firma som har inngått kontrakt med etnorsk firma om leveranse av et produkt. Medarbei-deren skal klargjøre produktet slik at kjøperen kanta det i bruk. Det er ikke et vilkår at søkeren er fag-utdannet/spesialist, men lønnen skal være i trådmed tariffavtale eller det som er vanlig for vedkom-mende sted eller yrke i Norge. Utveksling av«know how» over landegrensene er blitt mer van-lig. Regelverket for nødvendige medarbeiderepraktiseres derfor også når leveransen ikke er enfysisk gjenstand, men den utsendte arbeidstake-rens kunnskap. Vedkommende må i så fall minstvære fagutdannet.

Utover dette åpner ordningen med gruppear-beidstillatelser også for tjenesteytere. I Ot.prp. nr.75 (2006–2007) foreslås det en mer generellbestemmelse om tjenesteyting. Denne typen tilla-telse kan fornyes, men vil ikke danne grunnlag forvarig opphold.

Selvstendig næringsdrivende

Gjeldende regelverk har også en kategori for utlen-dinger som vil etablere og drive varig ervervsvirk-somhet her. Da skal det foreligge tillatelse fra myn-dighetene til å drive virksomheten, og det må godt-gjøres et økonomisk grunnlag for driften. Dissetillatelsene kan fornyes og danner grunnlag forvarig opphold. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) viderefø-rer ordningen, men med en utvidelse. Det skalikke lenger stilles krav om «etablering» av ny virk-somhet. Tillatelse kan da også gis når en alleredeetablert virksomhet overtas.

5.3.4 Spesielle arbeidstillatelser

I dag gis det arbeidstillatelser i tilfeller hvor formå-let med oppholdet er knyttet til annet enn arbeid,selv om det vil ligge et arbeidsforhold i bunnen ogdet derved har visse likhetstrekk med arbeidsinn-vandring. Grunnlaget for denne typen tillatelser eret ønske om å legge til rette for kultur- og kunn-skapsutvikling og ulike former for mellomfolkeligsamarbeid. Det vil ofte dreie seg om ufaglærtarbeidskraft. Formålet med oppholdet gjør det


ønskelig å stille mindre strenge krav til lønns- ogarbeidsvilkår.

Det er viktig å unngå at disse arbeidstakerneblir brukt som billig, ufaglært arbeidskraft. Detgjelder for eksempel hvis en au pair brukes somunderbetalt hushjelp på heltid eller en praktikant(trainee) i en bedrift får lavere lønn enn tariff grun-net opplæring, men i realiteten jobber som deøvrige medarbeiderne.

For øvrig gis slike spesielle arbeidstillatelser tilblant annet følgende kategorier søkere: Humani-tær medarbeider, misjonær, journalist i utenlandskavis eller annen medieinstitusjon, fredskorpsdelta-ker, personell på utenlandsk transportmiddel, vakt-og vedlikeholdsmannskap på skip og arbeidendegjest i landbruket. Russiske borgere i Barentsregi-onen kan på bestemte vilkår få tillatelse til å drivetorghandel i Nord-Norge. Tillatelsen må være gittfør innreise. Den kan fornyes, men danner ikkegrunnlag for varig opphold.

5.3.5 Oppholdstillatelser

Grupper som i dag ikke omfattes av ordningenmed arbeidstillatelser, kan få oppholdstillatelse. Itillegg til oppholdstillatelsen kan de få en begren-set adgang til å arbeide ved en deltidsarbeidstilla-telse. Det stilles krav om underhold ved egne mid-ler, eventuelt supplert med arbeid innenfor ram-men av en deltidsarbeidstillatelse. Slike tillatelserkan eventuelt fornyes, men danner ikke grunnlagfor varig opphold. Tillatelsene må som hovedregelvære gitt før utlendingen reiser inn i landet. Tilla-telsen gis under forutsetning av at utlendingen rei-ser ut når tillatelsen ikke kan fornyes, med mindredet er adgang til å søke ny tillatelse fra Norge.

Opphold i utdanningsøyemed

Utlendinger som vil studere i Norge, kan få opp-holdstillatelse. Vilkåret er at de er tatt opp ved enutdanningsinstitusjon, at det dreier seg om heltids-utdanning og at de skal returnere til hjemlandetetter endt utdanning. Tillatelsen gis for ett år omgangen, men kan fornyes tilsvarende varigheten avdet aktuelle studiet. Tillatelsen må som hovedregelvære gitt før søkerne kommer til landet.

I tillegg legges det til rette for at utlendingersom er formidlet av Norges forskningsråd etterkulturavtale eller på stipendprogram, og utlendin-ger som skal gå på folkehøyskole og livssynskole,kan få oppholdstillatelse for studier.

Oppholdstillatelse gis blant annet også til for-skere med egne midler, skapende kunstnere, kul-turformidlere og amatøridrettsutøvere. Ot.prp. nr.

75 (2006–2007) foreslår å videreføre oppholdstilla-telser for «studier mv.»

Deltidsarbeidstillatelse

En utlending som har oppholdstillatelse og ikkekan gis vanlig arbeidstillatelse, kan eventuelt gistillatelse til deltidsarbeid og arbeid i ferier. Somhovedregel må det foreligge et konkret arbeidstil-bud. Tillatelsen til deltidsarbeid kan gis for et antalltimer pr. uke som tilsvarer halv stilling i vedkom-mende yrke, likevel ikke utover 20 timer i uken.Det kan gis tillatelse til heltidsarbeid i de ordinæreferiene.

Studenter får slik tillatelse samtidig med studie-tillatelsen. Da kreves det ikke et konkret arbeidstil-bud. Tillatelsen gis for samme periode som studie-tillatelsen. Ved fornyelse av studietillatelsen, vilspørsmålet om deltidsarbeid være et tema nårutdanningsinstitusjonen skal vurdere om studen-ten har tilfredsstillende framgang i utdanningen.

Studenter kan også få tillatelse til heltidsarbeidfor et avgrenset tidsrom når arbeidet er en heltnødvendig forutsetning for opptak på videre utdan-ning innen samme studieretning, og det foreliggeret konkret arbeidstilbud. I disse tilfellene skal tilla-telsen bindes til det konkrete arbeidet.

En utlending som får familiegjenforening meden som har tillatelse til opphold på grunnlag avarbeid eller studier, får en tillatelse som ikke kangå utover den hovedpersonen har. Tillatelsen tilfamiliemedlemmer forutsetter konkrete arbeidstil-bud og vil være underlagt de samme begrensnin-gene som tillatelsen til hovedpersonen.

5.3.6 Varig opphold – bosettingstillatelse

En utlending som har hatt opphold i Norge i tre årmed tillatelse som kan danne grunnlag for varigopphold, har rett til bosettingstillatelse.

Tillatelser som gir grunnlag for bosettingstilla-telse og varig opphold, må vanligvis fornyes årligde tre første årene. For å kunne fornye tillatelsen,må vilkårene for den opprinnelige tillatelsen fort-satt foreligge, for eksempel at utlendingen arbei-der slik som forutsatt da den opprinnelige arbeids-tillatelsen ble innvilget. Når utlendingen har fåttbosettingstillatelse, bortfaller kravet om årlig å for-nye tillatelsen. Tillatelsen er en rett til å oppholdeseg i landet på ubestemt tid, selv om vilkårene forden opprinnelige tillatelsen bortfaller.

Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) viderefører ordnin-gen med varig opphold, men betegnelsen på tilla-telsen foreslås endret fra dagens «bosettingstilla-telse» til «permanent oppholdstillatelse».


5.4 Retten til opphold for EØS/EFTA-borgere

5.4.1 Prinsipper

Utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen ellerEFTA-konvensjonen, har egne regler for oppholds-rett. Dette gjelder i utgangspunktet statsborgere iet EØS/EFTA-land og tredjelandsborgere som erfamiliemedlemmer og avleder oppholdet fra dem.

Innholdet i oppholdsretten beror på om perso-nene er arbeidstakere, selvstendig næringsdri-vende eller tjenesteytere. Også andre som ikke eri arbeid, slik som tjenestemottakere, studenter,bemidlede, familiemedlemmer til EØS/EFTA-bor-gere, og personer som har avsluttet sin yrkeskarri-ere i Norge, kan på nærmere vilkår få oppholdstil-latelse. Oppholdsretten bygger på at utlendingenpå en eller annen måte er økonomisk selvstendig.

Ved opphold utover tre måneder stilles det kravom oppholdstillatelse. Oppholdstillatelsen er bareen formalisering av oppholdsretten som følger avEØS-avtalen. Retten faller ikke bort selv om en per-son ikke har tillatelse. Det avgjørende vil være ompersonen fyller vilkårene for oppholdsretten. Tilla-telsen kan fornyes, men den kan ikke dannegrunnlag for varig opphold.

Personer som er omfattet av EØS-avtalen/EFTA-konvensjonen, har rett til å fritt reise inn iNorge og ta opphold eller arbeid uten oppholdstil-latelse i inntil tre måneder. Det er tilstrekkelig ålegge fram gyldig identitetskort eller pass. Det erheller ingen meldeplikt.

Personer som er arbeidssøkende, men ikke harnoe konkret tilbud om arbeid, har rett til innreiseog opphold i inntil 6 måneder.

5.4.2 Tillatelser til opphold

Arbeidstakere

EØS/EFTA-borgere som kan dokumentere at deer arbeidstakere, har i utgangspunktet rett til tilla-telse. Det kan være uklart når noen er en arbeids-taker. Selve arbeidstakerbegrepet er ikke nær-mere definert verken i EØS-avtalen eller utlen-dingsloven, men begrepet er belyst gjennom EF-domstolens praksis. Sentrale momenter som talerfor at et forhold kan regnes som et arbeidsforhold,er om en person produserer ytelser mot vederlagfor en annen og om det foreligger et over-/under-ordningsforhold mellom partene. Et annet tolk-ningsspørsmål er om det kan stilles visse minste-krav til arbeidets omfang for å gi oppholdstillatelse.EF-domstolen har slått fast at det bare kan krevesat personen skal utøve en faktisk og reell beskjefti-

gelse. Det er bare arbeid som framstår som margi-nalt, som kan falle utenfor. Arbeidstid eller inntekter ikke avgjørende for vurderingen. Dette gjelderogså når inntekten ikke er tilstrekkelig til å dekkeeget underhold.

Arbeidstakere fra Estland, Litauen, Latvia,Polen, Den tsjekkiske republikk, Slovakia, Slove-nia og Ungarn er underlagt overgangsordningerfram til mai 2009 og arbeidstakere fra Bulgaria ogRomania ut 2008, eventuelt i ytterligere tre år. Detinnebærer at det stilles krav om at fullstendig søk-nad om oppholdstillatelse er levert før arbeidetpåbegynnes. Videre er det et vilkår å ha et konkrettilbud om heltidsarbeid. Lønns- og arbeidsvilkårskal ikke være dårligere enn etter gjeldende tariff,regulativ eller det som ellers er normalt for ved-kommende sted og yrke. Det godtas at heltidskra-vet oppfylles ved hjelp av arbeidstilbud fra flerearbeidsgivere. Når arbeidstakere fra disse landenehar hatt lovlig opphold som arbeidstakere i12 måneder, følges de vanlige reglene for EØS/EFTA-borgere.

Overgangsreglene får ingen betydning for ret-ten til opphold i inntil tre måneder, eller inntil seksmåneder som arbeidssøkende. Det er bare rettentil å ta arbeid som innskrenkes. Heller ikke adgan-gen til å ta med seg familiemedlemmer begrensesav overgangsordningene.

Tjenesteytere og selvstendig næringsdrivende

En tjenesteyter er i praksis enten en utlending somer selvstendig etablert i en annen EØS-stat og rei-ser til Norge for å yte en tjeneste, eller en utsendtarbeidstaker fra et firma i en annen EØS-stat somsendes for å yte en tjeneste. Dette kan skje ved aten norsk virksomhet kjøper en tjeneste eller leierinn arbeidskraft fra en utenlandsk virksomhet,enten en produksjonsbedrift eller en bemannings-bedrift.

For å kunne fastslå om et arbeidsforhold fallerinn under ordningen for tjenesteytere, må det leg-ges fram dokumentasjon på at det foreligger etkonkret oppdrag.

I følge EF-domstolen har et foretak som leverertjenester, rett til å benytte seg av egne ansatte uav-hengig av deres statsborgerskap. Tredjelandsbor-gere må derfor behandles på samme måte somEØS-borgere og EFTA-borgere på dette området.Retten til å yte tjenester uten tillatelse begrenses til90 dager pr. kalenderår. For denne perioden krevesdet ikke oppholdstillatelse. Det gjelder helleringen overgangsregler for tjenesteytere eller selv-stendig næringsdrivende.


Etableringsretten går ut på at borgere av EØS/EFTA-land har rett til å etablere seg i et annetEØS/EFTA-land. Etableringsretten gjelder bådeetablering av selvstendig næringsdrivende og eta-blering av juridiske personer. Det kreves en beskri-velse av virksomheten for å få oppholdstillatelse islike tilfeller.

Et nyopprettet foretak gis samme adgang til åtilsette tredjelandsborgere som mottakerstatensegne selskaper har. I gjeldende rett er dette ivare-tatt gjennom reglene om arbeidstillatelse til tredje-landsborgere.

5.4.3 Tillatelser til opphold for familiemedlemmer

Muligheten til å utøve retten til fri bevegelighetbegrenses betraktelig dersom det ikke er adgangtil å ta med familiemedlemmer. EØS-retten gir enslik adgang. Familiemedlemmenes statsborger-skap er underordnet i denne sammenhengen.

Oppholdstillatelse for familiemedlemmer eravledet og faller i utgangspunktet bort dersomhovedpersonens oppholdsrett bortfaller. Tillatel-sen gir rett til ta arbeid og drive selvstendigervervsvirksomhet.

5.4.4 Varig opphold – fortsatt opphold

Som en naturlig forlengelse av reglene om fri beve-gelighet for arbeidstakere og selvstendig nærings-drivende, har personer i disse gruppene en vissrett til fortsatt opphold etter endt yrkesaktivitet.Tjenesteytere og tjenestemottakere omfattes ikke.

Retten til fortsatt opphold beror på grunnene tilat yrkesaktiviteten er opphørt. For hovedpersonenstilles det opp tre alternative grunnlag:– Oppnådd alder som gir grunnlag for norsk al-

derspensjon– Varig arbeidsudyktighet– Avsluttet yrkesaktivitet i Norge, samtidig med

fortsatt yrkesaktivitet i en annen EØS-stat.

Retten til fortsatt opphold må som hovedregelpåberopes innen to år fra det tidspunktet vilkåreneer oppfylt. Retten gjelder også for familiemedlem-mer.

5.4.5 Direktiv 2004/38/EF om fri bevegelighet

Direktiv 2004/38/EF om EU-borgere og deresfamiliemedlemmers rett til å bevege seg og opp-holde seg fritt på medlemsstatenes områder sam-ler og erstatter en rekke tidligere dokumenter om

fri bevegelighet for personer og nedfeller mye avden rettsutviklingen som er skjedd ved EF-domsto-lens fortolkninger.

Direktivet klargjør og forenkler regelverket ogvidereutvikler de rettighetene som allerede følgerav EØS-avtalen, som for eksempel et noe styrketutvisningsvern. Ved iverksetting i norsk rett vildirektivet innføre nye ordninger, slik som perma-nent oppholdsrett for EØS-borgere og deres fami-liemedlemmer, rettigheter for familiemedlemmerved EØS-borgerens død eller utreise og ved opp-hør av ekteskap eller partnerskap.

Administrative krav er redusert sammenlignetmed tidligere. Kravet om å formalisere oppholds-retten ved søknad om og innvilgelse av oppholdstil-latelse bortfaller. Direktivet åpner for innføring aven registreringsordning for EU-borgere fra tremåneder etter ankomst med utstedelse av registre-ringsbevis. Det er også anledning til å innføre enmeldepliktsordning fra samme eller et tidligeretidspunkt. For tredjelandsborgere som omfattes avdirektivet på grunn av familietilknytning til EU-bor-geren, innføres det en ordning med tidsbegrensetoppholdskort. Den permanente oppholdsrettenformaliseres i henholdsvis et tidsubegrenset opp-holdsbevis for EU-borgeren og et tidsubegrensetoppholdskort for familiemedlemmet. Oppholdsret-ten reguleres av vilkårene for opphold, ikke av omoppholdsretten er formalisert ved registrering.

Direktivet ble vedtatt i EU av Rådet og Parla-mentet 29. april 2004 med frist for gjennomføring iEU-landene før 30. april 2006. Direktivet ble inn-lemmet i EØS-avtalen 7. desember 2007 med forbe-hold om Stortingets samtykke. En proposisjon omdette er fremmet for Stortinget, jf. St.prp. nr. 42 Omsamtykke til godkjenning av EØS-komiteensbeslutning nr. 158/2007 av 7. desember 2007 ominnlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2004/38/EFom unionsborgere og deres familiemedlemmersrett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlems-statenes territorium. Regjeringen tar sikte på åfremme en lovproposisjon våren 2008 om endrin-ger i utlendingsloven slik at nye bestemmelser omEØS-borgere blir i samsvar med direktivet.

5.5 Regelverket for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner og høyere utdanning

For å kunne ta arbeid i Norge med utdanning frautlandet, kan det være nødvendig å få godkjenteller godskrevet utdanningen eller yrkeskvalifika-sjonene.


5.5.1 Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for regulerte yrker

I Norge er det mer enn 100 regulerte yrker somkrever godkjenning, sertifisering eller autorisasjonav ulike myndigheter før søkeren kan starte utøvel-sen av yrket, dvs. en godkjenning av yrkeskvalifi-kasjonene til søkeren. Med regulerte yrker menesat myndighetene i lov eller forskrift krever mini-mumskvalifikasjoner for retten til å benytte yrkes-tittel eller utøve yrket. Antallet regulerte yrker iNorge er på nivå med gjennomsnittet innenforEØS-området. Danmark og Sverige har noen færreregulerte yrker.

Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner innenfor EØS-området for regulerte yrker

Norge er ved EØS-avtalen bundet av direktiver forgodkjenning av yrkeskvalifikasjoner.

For yrkene lege, tannlege, sykepleier, jordmor,farmasøyt, veterinær og arkitekt, har EU harmoni-sert kvalifikasjonskravene slik at godkjenningeninnenfor EØS-området skal gå tilnærmet automa-tisk. Medlemslandene er blitt enige om en «akade-misk plattform» som skal sikre en gjensidig god-kjenning av yrkeskvalifikasjonene.

For andre regulerte yrker har EU ikke harmo-nisert kvalifikasjonskravene på samme måte. INorge tilsvarer det om lag 90 pst. av de regulerteyrkene. Den generelle ordningen er rettet motarbeidsmarkedet og ikke utdanningssystemet.Den vil ikke gjelde for personer som ønsker engodkjenning for å studere videre i et annet land.Bare de som er ferdig kvalifisert til å utøve detrespektive yrket i hjemstaten, omfattes. En søkersom blir yrkesgodkjent, får rett til å praktisere etregulert yrke i vertsstaten og rett til å benyttevertsstatens yrkestittel.

Den generelle ordningen innebærer at mansom hovedregel skal få anerkjent sine yrkeskvalifi-kasjoner dersom man er kvalifisert til å utøve yrketi hjemstaten.

Direktiv 2005/36/EF om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner

EU vedtok 7. september 2005 et nytt direktiv omgodkjenning av yrkeskvalifikasjoner, direktiv2005/36/EF. Direktiv 2005/36/EF er en moderni-sering av systemet for godkjenning av yrkeskvalifi-kasjoner ervervet i en annen EU-stat. Hensikten erblant annet å forenkle prosessen slik at en borgerlettere kan få godkjenning for å utøve et regulertyrke i en annen EU-stat. Direktivet omtaler bare

prosessen ved godkjenning av yrkeskvalifikasjo-ner og innebærer ingen endringer i andre nasjo-nale krav. Direktivet forutsetter en endring avEØS-avtalen. EØS-komiteen besluttet 26. oktober2007 å innlemme direktiv 2005/36/EF om god-kjenning av yrkeskvalifikasjoner i EØS-avtalen.Stortinget samtykket til dette 12. februar 2008. NårEØS-landene (Norge, Island og Liechtenstein) harmeldt fra om at de konstitusjonelle kravene er opp-fylt, vil direktivet gjelde i Norge. Direktiv 2005/36/EF erstatter og fornyer 15 tidligere direktiver omgodkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Dette gjeldertre generelle direktiver som omfatter alle regulerteyrker unntatt de yrkene som reguleres i egnedirektiver (eksempelvis sjøfartsyrkene) og 12sektordirektiver for yrkene sykepleier, tannlege,veterinær, jordmor, arkitekt, farmasøyt og lege.

Direktiv 2005/36/EF gjelder EU-statsborgeresom ønsker å praktisere et regulert yrke i en annenEU-stat enn der de har yrkeskvalifisert seg. Det vilgjelde for arbeidstakere, tjenesteytere og for perso-ner som ønsker å etablere seg innenfor yrkesregu-lert virksomhet. Ved innlemmelse i norsk rett vildirektivet sikre at personer som har kvalifisert segi en EØS-stat, ikke blir diskriminert når de søkeradgang til et regulert yrke i en annen EØS-stat.

Det vil gjøre det enklere for norske statsbor-gere som er yrkeskvalifisert i Norge, å bli godkjentfor å praktisere et regulert yrke i EØS-området, ogenklere for personer som har kvalifisert seg i EØS-området, å bli godkjent for å praktisere et regulertyrke i Norge. Direktivet bidrar til å sikre rettig-hetene til arbeidstakere som vil utøve sitt yrke i etannet EØS-land enn der de har ervervet sine yrkes-kvalifikasjoner.

Norske myndigheter må som vertsstat under-søke søkernes samlede yrkesstatus. Godkjennin-gen skal ikke medføre en detaljert sammenlikningav eventuell formell utdanning. Det ville innebæreet hinder for den frie bevegeligheten for arbeidsta-kere og tjenesteytere. Det kan likevel kreves meryrkeserfaring dersom yrkesutdanningen (derdette er aktuelt) i hjemstaten er minst ett år kor-tere enn hva som kreves i Norge. Godkjennings-myndigheten skal se på yrkeserfaring, realkompe-tanse og formell utdanning (lengde) samlet, ogforeta en helhetsvurdering. Den skal hele tiden hayrkesutøvelsen for øye når den vurderer om ensøker er kvalifisert. Likestilling av den formelleutdanningen er ikke formålet med den generelleordningen. Dersom det er vesentlige forskjellermellom yrkeskvalifikasjonene som kreves i de tolandene, har søkeren i utgangspunktet rett til åvelge mellom en prøveperiode i yrket eller åavlegge en egnethetstest for å vise at vedkom-


mende er kvalifisert. I slike tilfeller har godkjen-ningsmyndigheten først plikt til å sjekke om søke-rens samlede yrkeserfaring helt eller delvis kankompensere for det aktuelle «kompetanseavviket».

Ordningen med godkjenning av yrkeskvalifika-sjoner innenfor EØS-området er forskjellig fra ogmå holdes atskilt fra ordningen knyttet til godkjen-ning av utenlandsk utdanning. En generell og fag-lig godkjenning av utenlandsk utdanning innebæ-rer ikke rett til å praktisere i lovregulerte yrker, jf.avsnitt 5.5.3.

Midlertidig tjenesteyting av regulerte yrker

Ved innlemmelse i norsk rett vil direktiv 2005/36/EF forenkle muligheten for en person til å midler-tidig kunne tilby sine tjenester innenfor et regulertyrke i en annen EØS-stat. Utgangspunktet vil væreat en fritt skal kunne tilby slike tjenester uten for-håndsgodkjenning. Statene kan sette krav til for-håndsgodkjenning for yrker som har betydning foralminnelig sikkerhet og beskyttelse av folkehel-sen.

Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for tredjelandsborgere

Norske myndigheter er ikke bundet av EU-direkti-vet om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fortredjelandsborgere. Godkjenningsmyndigheteneforetar som regel en grundigere kontroll av yrkes-kvalifikasjonene til søkere som kommer fra tredje-land. I slike søknader kan det være vanskelig å fåinformasjon om yrkeserfaringen eller kravene somsettes til yrket i det aktuelle landet. Det kan ogsåvære vanskelig å få verifisert papirene til søkerne.Dette innebærer at det kan være vanskeligere åoppnå godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for per-soner med utdanning fra tredjeland enn for perso-ner med utdanning fra et EØS-land.

5.5.2 Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for helsepersonell

Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for helseper-sonell med utdanning fra utlandet gis i form avautorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning til-svarende som for dem med norsk utdanning.

Vilkår for å få autorisasjon er at vedkommendehar bestått norsk eksamen i vedkommende fag vednorsk utdanningsinstitusjon, har gjennomførteventuell praktisk tjeneste, er under 75 år og ikkeuegnet for yrket. Helsepersonell som har uten-landsk eksamen jevngod med tilsvarende norskutdanning, eller som på annen måte kan dokumen-

tere å ha nødvendig kyndighet, har også rett tilautorisasjon etter søknad.

Personer som ikke har rett til autorisasjon, kangis lisens. Lisens kan begrenses i tid, til bestemtetyper stillinger, visse typer helsehjelp eller påannen måte. Helsepersonell som får avslag på auto-risasjon på grunn av manglende yrkeskvalifikasjo-ner, kan gis lisens dersom disse manglende ikke ervesentlige, ofte som ledd i å kunne tilegne seg denmanglende kompetansen.

Offentlig spesialistgodkjenning kan gis ettersøknad til autorisert helsepersonell innen de treyrkesgruppene; lege (44 spesialiteter), tannlege(7) og optiker (1) og forutsetter at vedkommendehar autorisasjon. Godkjenning av spesialister erdelegert til de aktuelle yrkesorganisasjonene.

Hjemmel for godkjenning av helsepersonell erlov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell mv. (helse-personelloven). Ordningen med godkjenning avutenlandske utdanninger, herunder godkjenningav akademisk grad, vil også kunne være aktuell forhelsepersonell.

For enkelte helseprofesjoner er det visse lik-hetspunkter mellom godkjenning av akademiskgrad og autorisasjon, men uten at vurderingene vilvære identiske. En akademisk godkjenning vil ikkenødvendigvis være en nødvendig eller tilstrekkeligforutsetning for autorisasjon. Til forskjell fra aka-demisk godkjenning som vurderer de aktuelleutdanningene opp mot hverandre, vurderes autori-sasjon på bakgrunn av de samlede kvalifikasjonenesøkeren har ervervet seg for å utøve yrket gjen-nom grunn- og videreutdanning, kurs og praktiskerfaring.

Leger, tannleger, sykepleiere, hjelpepleiere,reseptarer og provisorfarmasøyter som er utdan-net utenfor Norden og EØS-området, omfattes avforskrift av 24. februar 2004 nr. 460 om tilleggskravfor autorisasjon for helsepersonell.

Nærmere om autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning

Hovedformålene med helsepersonellovens autori-sasjonsordning er å ivareta pasientenes sikkerhetog bidra til kvalitet på helsetjenesten på en slikmåte at befolkningen har tillit til helsevesenet.

Søkere har krav på godkjenning hvis de kandokumentere at de har de nødvendige teoretiskeog praktiske kvalifikasjonene for å utøve yrket ogoppfyller de øvrige vilkårene gitt i lov eller for-skrift. Samtidig skal autorisasjon mv. ikke gis tilsøkere som ikke anses skikket eller egnet. Vedtakskal fattes inne rimelig tid. Avslag skal gis en kon-kret begrunnelse, og det skal informeres om


adgang til å påklage vedtaket for Statens helseper-sonellnemnd.

Det er søkerens utdanning og annen yrkeserfa-ring som er avgjørende for autorisasjon, ikke søke-rens nasjonalitet. Søkere utdannet utenfor Norgehar rett til norsk autorisasjon når søkerens uten-landske eksamen anses jevngod med norsk eksa-men, når det foreligger internasjonal avtale ellernår søkeren på annen måte har godtgjort å ha nød-vendig kyndighet.

EØS/EFTA-området

Grunn- og spesialistutdanning for lege og tannlegeog utdanning som sykepleier i generell sykepleie,jordmor og farmasøyt er harmonisert i medlems-landene og må tilfredsstille visse minimumskrav(nivå, lengde og innhold). Søkere med en av disseutdanningene skal automatisk få norsk autorisa-sjon forutsatt at øvrige vilkår er oppfylt. Søkeremed utdanning/kvalifikasjoner som en av de 23andre autoriserte personellgruppene som ikkeomfattes av automatisk godkjenning, skal gisnorsk autorisasjon etter en konkret vurdering avom søkernes utenlandske eksamen anses jevngodmed norsk eksamen, eller når søkeren på annenmåte har godtgjort å ha nødvendig kyndighet.

Tredjeland

Helsepersonell utdannet i tredjeland skal vurderesetter om utdanningen er jevngod med tilsvarendenorsk utdanning eller om søkeren har nødvendigkyndighet, slik det gjøres for søkere fra EØS/EFTA-området. Det foretas en konkret jevngod-hetsvurdering av søkers utdanning (nivå, lengdeog innhold) sammenlignet med tilsvarende norskutdanning. Utdanningsinstitusjoner vil her kunnebidra med denne vurderingen. Dersom utdannin-gen ikke anses jevngod med tilsvarende norskutdanning, foretas en vurdering av søkerens doku-menterte tilleggskompetanse, både teoretisk ogpraktisk, som ledd i vurdering av om søkeren harnødvendig kyndighet.

At en utdanning er jevngod er ikke det sammesom at utdanningene er identiske, og det vil måtteforetas skjønnsmessige vurderinger for å avgjøreom utdanningen er jevngod.

En sentral rettsvirkning av å ha autorisasjon erå kunne benytte beskyttet tittel som en av de 28autoriserte yrkesgruppene. Personer uten autori-sasjon har ikke rett til å benytte yrkestittelen elleren tittel som er egnet til å gi inntrykk av at vedkom-mende har autorisasjon. Statens helsetilsyn kan til-bakekalle autorisasjonen.

5.5.3 Godkjenning av høyere utdanning

Gode godkjenningsordninger er svært viktig bådefor å tilrettelegge for bedre bruk av innvandrereskompetanse og for internasjonaliseringsarbeidet ihøyere utdanning.

Godkjenning og godskriving av høyere utdan-ning fra utlandet gjøres i samsvar med universitets-og høyskoleloven med tilhørende forskrifter ogaktuelle internasjonale avtaler, spesielt Europarå-dets og UNESCOs konvensjon av 1997 om god-kjenning av kvalifikasjoner vedrørende høyereutdanning i Europaregionen (Lisboakonvensjo-nen) med supplerende tekster. Norge ratifisertekonvensjonen i 1999. Konvensjonen pålegger lan-dene som har tiltrådt den, å sikre rettferdige ogåpne regler for saksbehandling. Den totale saksbe-handlingstiden bør ikke overskride fire månederfra fullstendig søknad er levert.

Som ledd i oppfølgingen av Lisboakonvensjo-nen er det utarbeidet et internasjonalt forklarendevitnemålstillegg kalt «Diploma Supplement» – utar-beidet av Europarådet, UNESCO og EU-kommisjo-nen i fellesskap. Det skal utstedes samtidig meddet vanlige vitnemålet for fullført grad/utdanning.Det er obligatorisk for alle norske universiteter oghøgskoler (for de statlige siden 2002, for de privatesiden 2005). Ettersom stadig flere land tar det ibruk, vil det kunne lette vurderinger av kvalifika-sjoner fra utlandet både for norske arbeidsgivereog for mottakende norske høyere utdanningsinsti-tusjoner.

Ratifisering av/tiltredelse til Lisboakonvensjo-nen regnes som en nødvendig forutsetning forgode ordninger for godkjenning av utenlandskhøyere utdanning i seg selv og for derigjennom åtilrettelegge for internasjonal mobilitet både forstudenter og forskere. Dermed kan man blantannet bidra til å få til Det europeiske rom for høy-ere utdanning, som er målet for den såkalte Bolog-naprosessen der 46 europeiske land deltar. Arbei-det i denne prosessen gjør at det legges et visstpress på land for å ratifisere Lisboakonvensjonen,og så langt omfatter den 47 land (pr mars 2008; deto siste er New Zealand og Nederland).

For søkere med høyere utdanning fra utlandetsom ikke tar sikte på det regulerte arbeidsmarke-det, det vil si de som ikke omfattes av punktene5.5.1 og 5.5.2 over, finnes det to ordninger for god-kjenning: generell godkjenning og faglig godkjen-ning. Hensikten med å ha flere ordninger er at god-kjenningsordningen skal være tilpasset søkerensbehov.

Fordi også forutgående utdanning kan habetydning for den totale vurderingen av et studium


fra utlandet, og fordi en del utlendinger kommer tilNorge for å ta et helt studium, omtales også uten-landsk utdanning som tilfredsstiller kravene tilgenerell studiekompetanse.

Generell godkjenning

Generelle godkjenninger er myntet på arbeidsmar-kedet. Mer presist er ordningen med generell god-kjenning beregnet på søkere som kommer tilNorge med en fullført høyere utdanning fra utlan-det, og som ønsker en dokumentasjon til bruk pådet ikke-regulerte arbeidsmarkedet. Hensiktenmed ordningen er at den skal være til hjelp bådefor arbeidssøkere med høyere utdanning fra utlan-det og for potensielle arbeidsgivere, slik at disselettere kan vurdere søkeres utenlandske kvalifika-sjoner.

Det er NOKUT (Nasjonalt organ for kvalitet iutdanningen) som har myndighet til å avgjøre søk-nader om generell godkjenning. En generell god-kjenning er et vedtak om at utdanning fra en uten-landsk høyere utdanningsinstitusjon godkjennessom likestilt med akkreditert norsk høyere utdan-ning.

Faglig godkjenning

Det kan søkes om faglig godkjenning når søkerenønsker en vurdering av sin høyere utdanning frautlandet i forhold til ett spesielt studium ved ennorsk høyskole eller et norsk universitet. Fagligegodkjenninger må gis av det aktuelle lærestedet.Faglige godkjenninger er nødvendigvis mer spesi-fikke og krever derfor mer omfattende saksbe-handling og dokumentasjon enn den generellegodkjenningen for arbeidsmarkedet som NOKUThar myndighet til å gi. Det finnes to typer fagligegodkjenninger:a) Jevngodhet: Dette er en godkjenningsordning

som bare gjelder for fullførte studier fra utlan-det; det er en slags ekvivalensordning. God-kjenning etter denne bestemmelsen gir rett tilå bruke den tittelen som er fastsatt for den nor-ske utdanningen den er jevnført med, og det erdet enkelte universitetet eller den enkelte høy-skolen som avgjør om utdanningen oppfyllerderes spesifikke krav til bredde og dybde i denomsøkte graden/studiet, det vil si om den er«jevngod med» denne.

b) Godkjenning av studieperioder: Dette gjeldersøkere som ønsker opptak til videre studier veden institusjon i Norge på bakgrunn av påbegynteller fullført høyere utdanning fra utlandet. Det

er den aktuelle institusjonen som vurderer omden utenlandske utdanningen oppfyller de fag-lige kravene enten for innpassing i en grad slikat studietiden kan avkortes, eller at utdannin-gen kan danne grunnlag for opptak til høyerestudier. Godkjenning av studieperioder er ogsånødvendig i forbindelse med utvekslingsopp-hold i utlandet for norske studenter.

Søknader om generell studiekompetanse på bakgrunn av utenlandsk utdanning

Målgruppen for denne ordningen er søkere medfullført videregående (studieforberedende) opplæ-ring fra utlandet, eventuelt også med påbegynt,men ikke fullført høyere utdanning. Slike søknadervurderes og avgjøres av Samordna opptak, entensøknaden gjelder opptak til høyere utdanning iNorge eller en søker bare ønsker et vedtak om atvedkommende har en utdanning som tilfredsstillerkravet til generell studiekompetanse i Norge. Tilhjelp i dette arbeidet er det utarbeidet en egenoversikt, «Generell studiekompetanse og tilleggs-krav for søkere med utenlandsk utdanning», for-kortet GSU-listen.

I 2006 ble det satt i gang arbeid med å forbedreordningene for godkjenning av utenlandsk utdan-ning, jf. kapittel 13.

5.5.4 Godkjenning av yrkesrettet videregående opplæring

En relativt stor gruppe i praksis har fagutdanningfra utlandet som ikke omfattes av regulativenefordi yrkene ikke er regulerte. Vi finner mangeslike yrker innen byggenæringen. Selv om mangeikke trenger yrkesgodkjenning for å utøve yrket iNorge, ønsker flere å få godkjent sin utdanningsom den tilsvarende norske ved å få godkjent uten-landske fagbrev eller mesterbrev fordi dette kanhar betydning for arbeids- og lønnsforhold. Fylkes-kommunen har ansvar for å godkjenne utenlandskyrkesutdanning.

For søkere der EØS-direktivene ikke kankomme til anvendelse, er yrkesprøving en ordningsom kan benyttes. Fylkeskommunene har ansvarfor å gjennomføre vurderingen som blant annetinnebærer prøving av kunnskaper med sikte pågodkjenning av hele eller deler av en utdanning.Yrkesprøving er en metode som er spesielt utvikletmed tanke på at yrkesutøvere som ikke beherskernorsk, skal få godkjent sin kompetanse uten åmåtte gå opp til norskspråklige prøver.


5.6 Oppsummering

Hovedtrekkene i utviklingen av politikken og avkravene som gjelder for at tredjelandsborgere ogEØS/EFTA-borgere skal kunne arbeide i Norge,fra innvandringsstoppen i 1975 via utlendingslovenfra 1988 og Norges internasjonale forpliktelser tilregelverket slik det er i dag, viser en klar opp-myking eller liberalisering.

Det er samtidig klart at ønsket om å ha en regu-lert og kontrollerbar innvandring videreføres.Utviklingen viser at det er viktig at innvandringsre-guleringen gjennomføres raskt og smidig og at detikke settes krav via regler som skaper hindre detikke er grunnlag for.

Regler som ikke nødvendigvis er knyttetdirekte til de konkrete arbeidstilbudene, må ogsåhele tiden vurderes. Det kan gjelde regler knyttettil familiens situasjon eller til godkjenning av kom-petanse slik at arbeidsgivere forstår hva søkernesutdanning tilsvarer i Norge. Dette er viktig forarbeidsgivere, for at arbeidssøkerne skal kjenneseg verdsatt og for at Norge skal oppleves som etattraktivt land å arbeide og bo i for arbeidstakereog familiene deres.

For å kunne dekke det behovet for arbeidskraftsom ikke kan dekkes innenlands eller i EØS/EFTA-området, er det aktuelt å videreføre denneutviklingen og vurdere endringer. Regelverket fortillatelser til arbeid blir diskutert nærmere i kapit-tel 12.


6 Søknadsprosessen for en arbeidsinnvandrer

En arbeidstaker eller arbeidsgiver som ønskerinformasjon om mulighetene for å få en arbeidstil-latelse, kan kontakte ulike instanser i utlendingsfor-valtningen. For arbeidstakere i utlandet vil en norskutenriksstasjon være en aktuell instans å ta kontaktmed. Her i landet vil politiet eller Utlendingsdirekto-ratet være de riktige instansene å henvende seg til.Både utenriksstasjoner og politiet mottar søknaderog fatter vedtak, eller forbereder saken for Utlen-dingsdirektoratet. Når utenriksstasjonene og poli-tiet ikke har vedtaksmyndighet, er det Utlendings-direktoratet som fatter vedtak. Utlendingsnemndabehandler en eventuell klage etter avslag i direkto-ratet.

Alle instanser i utlendingsforvaltningen haralminnelig informasjons- og opplysningsplikt.Denne plikten tilligger i praksis i første rekke demsom mottar og behandler søknader, slik som poli-tiet, utenrikstjenesten og Utlendingsdirektoratet.

Under behandlingen av søknader kan det værebehov for å involvere andre myndigheter for å fånødvendig vurdering, dokumentasjon eller god-kjenning. Eksempelvis gir Statens autorisasjons-kontor for helsepersonell autorisasjon, mens Arbeids-og velferdsetaten forestår individuell arbeidsmar-kedsmessig vurdering for ufaglærte og sesongar-beidstakere utenom landbruket. Et positivt vedtakinnebærer også samarbeid med andre organer, sliksom Det sentrale folkeregisteret.

6.1 Informasjon

En utlending som vil søke arbeid i Norge, eller enarbeidsgiver som ønsker å rekruttere utenlandskarbeidskraft, har mange muligheter for å innhenteinformasjon om arbeidsmarkedet, reglene forarbeidstillatelse og søknadsprosedyrer.

De viktigste informasjonskanalene på områdeter– norske utenriksstasjoner,– nettsteder,– personlige nettverk/kontakter,– formidlingsbyråer,– offentlige kontorer (for dem som søker fra

Norge).

Utenriksstasjonene skal ha generell oversikt overalle typer informasjon om Norge og det norskesamfunnet og distribuere informasjonsmateriell.De skal også ha spesiell kunnskap om regelverk ogprosedyrer for søknad om arbeidstillatelse ogvisum siden de mottar og kan behandle noen typersøknader. I land som det kommer mange arbeids-søkere eller tjenesteytere fra, vil de ha god oversiktover informasjon som er spesielt nyttig forsøkerne.

Det finnes flere ulike nettsteder som gir infor-masjon om ledige stillinger, reglene og prosedy-rene for arbeidstillatelser mv., og også generellinformasjon om forholdene i Norge, jf. boks 6.1.Hovedutfordringen for personer som ønsker åarbeide i Norge, og for arbeidsgivere er å finnefram til den mest relevante og oppdaterte informa-sjonen de trenger. Denne finnes ikke samlet på ettnettsted.

For mange arbeidssøkere vil venner ogbekjente være den viktigste kilden til informasjon,både om arbeidsmuligheter og søknadsprosedy-rer. De vil ha erfaringsbasert kunnskap som det ervanskelig eller umulig å finne fram til på nettstedereller i brosjyrer. Også arbeidsgivere vil kunnebenytte seg av bekjente som har erfaring medrekruttering av utenlandsk arbeidskraft. Ulempenved dette er at slik informasjon noen ganger kanvære mangelfull eller – i verste fall – feilaktig.

En annen informasjonskanal er virksomhetersom er ansvarlige for formidling av utenlandskarbeidskraft, jf. kapittel 4 om vikarbyråer ogbemanningsselskaper. Enkelte av disse driverkurs-/opplæringsvirksomhet i aktuelle land. I til-legg til språkopplæring gis det informasjon omnorsk arbeidsliv, kultur og samfunnsforhold. Dissevirksomhetene benyttes av arbeidsgivere for å inn-hente informasjon, primært om tilgang på uten-landsk arbeidskraft.

For arbeidssøkere som allerede befinner seg iNorge og kan søke herifra, vil ulike offentlige eta-ter ha betydning som informasjonskanaler, foreksempel de lokale NAV-kontorene, politiet, Utlen-dingsdirektoratet, Statens autorisasjonskontor forhelsepersonell eller skattekontorene. Et hovedpro-blem er at informasjonen er spredd mellom ulikeetater og kontorer, i tråd med gjeldende ansvarsde-


ling i det offentlige. Et servicesenter med samord-net informasjon er opprettet i Oslo for å gjøre detenklere å etablere seg som utenlandsk arbeidsta-ker og lettere å rekruttere utenlandske arbeidsta-kere ved å kunne henvende seg ett sted, jf. boks6.2.

Utlendingsdirektoratet har særskilte informa-sjonstiltak rettet mot arbeidssøkere og arbeidsgi-vere. Arbeidsgiverservice, både telefon- og e-post-tjeneste, blir mye brukt. Utlendingsdirektoratetsbrukerråd for arbeidsgivere og arbeidslivsrepre-sentanter er også et tilbud.

Boks 6.1 Aktuelle nettsteder

www.norway.no under Fornyings- og adminis-trasjonsdepartementet er en mye brukt og inn-holdsrik startside. Fra den kan man enkeltkomme videre til sider med mer detaljert infor-masjon. Aktuelle sider vil for eksempel væreEURES og Utlendingsdirektoratet eller sidenetil den norske ambassaden i det aktuelle landet.Nettsiden har også lenker til Skatteetaten ogTollvesenet.

www.eures.no er Arbeids- og velferdsetatensEURES-nettside hvor man blant annet kan finnebrosjyren «Living and working in Norway». Bro-sjyren retter seg i hovedsak mot arbeidssøkerefra EØS/EFTA-området. Denne brosjyren erden mest relevante informasjonskilden for enarbeidssøker som vil orientere seg om de gene-relle arbeidsmulighetene i Norge.

http://eures.europa.eu er EU-kommisjonensnettside. Her kan man lettest finne den tilgjen-gelige informasjonen om ledige stillinger iNorge. Alle offentliggjorte norske stillinger eroverført dit, og stillingsannonsene som er mer-ket med et EU-flagg, er ofte på engelsk/tysk.Informasjon om ordningene i ulike land er til-gjengelig på flere språk.

www.udi.no er Utlendingsdirektoratets nett-side. Her finnes mye informasjon på engelskberegnet på alle typer søkere som har tenkt segtil Norge. Informasjonen finnes i tillegg på deøvrige, mest aktuelle søkerspråkene. Her gisinformasjon om vilkår og søknadsprosess forulike kategorier arbeidsinnvandrere.

www.nyinorge.no er en annen nettside somUtlendingsdirektoratet er ansvarlig for. Her erdet mye informasjon om rettigheter på ulikesamfunnsområder, også når det gjelder arbeid.Informasjon som er spesielt relevant for dennegruppen, foreligger foreløpig bare på norsk ogengelsk.

www.imdi.no er Integrerings- og mangfolds-direktoratets nettside. Her er informasjon blantannet om kvalifisering, bosetting og arbeidslivmed lenker til andre nettsteder. Det gis informa-sjon på norsk og engelsk.

www.eracareers.no er den norske internett-portalen innenfor nettverket ERA-MORE (Euro-pean Network of Mobility Centres). Det er etnettverk av såkalte mobilitetssentre for for-skere. Denne nasjonale portalen er lenket til ensentral europeisk portal. Nettsiden inneholdermye praktisk informasjon om søking og etable-ring i Norge for utenlandske forskere.

www.safh.no er nettsiden for Statens autori-sasjonskontor for helsepersonell. Her finnesinformasjon om hvordan man skal søke om god-kjenning og lisens for ulike kategorier helseper-sonell.

www.nokut.no er nettsiden til Nasjonaltorgan for kvalitet i utdanningen, NOKUT. Herfinner man informasjon om godkjenning avulike typer utenlandsk utdanning.

www.arbeidstilsynet.no er Arbeidstilsynetsnettside med informasjon om regler knyttet tilhelse, miljø og sikkerhet i arbeidslivet og reglerom ferie og feriepenger, arbeidstid, permisjonog oppsigelse. Det gis informasjon på norsk,engelsk og polsk.

www.skatteetaten.no er Skatteetatens nett-side. Den har informasjon om skattemessigeforhold og tilgang til skjemaer for lønnstakere,selvstendig næringsdrivende og øvrige virksom-heter, og også informasjon om folkeregistreringog fødselsnummer. Informasjonen gis på norskog engelsk.

www.toll.no er Tollvesenets nettside medinformasjon om hva det generelt er tillatt å inn-føre til Norge og spesiell informasjon for demsom flytter til Norge. Denne informasjonen fin-nes på norsk og engelsk.

www.altinn.no driftes av en sentralforvalt-ning ved Brønnøysundregistrene som er fellesfor de over 20 deltakende statsetatene som del-tar i samarbeidet. Altinn gir enkel tilgang til eta-tenes elektroniske skjemaer og skal gjøre detlettere å fylle ut og levere skjemaer til offentligeetater. Her finnes også arkiv over egne inn-sendte skjemaer.


6.2 Søknadsprosessen ved tillatelser

Søknadsprosessen for EØS/EFTA-borgere ogtredjelandsborgere er foreløpig ganske lik. Det eren vesentlig forskjell, nemlig at EØS/EFTA-borgerekan starte i arbeidet før vedtak om tillatelse forelig-ger. Det er også slik at politiet i praksis avgjør langtde fleste søknadene fra disse borgerne. Når over-gangsordningene for søkere fra 10 av EU-landenebortfaller, vil rekrutteringen fra disse landene blienklere. Ved gjennomføring av direktiv 2004/38/EF om fri bevegelighet for arbeidstakere og deresfamiliemedlemmer, vil dagens ordning for EØS-borgere bli enda enklere ved at kravet om opp-holdstillatelse bortfaller. Det vil eventuelt bli innførten registreringsordning for EØS-borgere og ord-ning med søknad om oppholdskort for familiemed-lemmer som er tredjelandsborgere, jf. kapittel 5.

Tredjelandsborgere skal ha tillatelse før de star-ter i arbeidet.

Levering av søknad

Det er ulike måter å søke om arbeidstillatelser på:– Søkere som er utenfor Norge, kan fremme søk-

naden gjennom den norske utenriksstasjonen ihjemlandet eller et annet land hvor søkeren harhatt arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse desiste seks månedene.

– Søkere kan velge å la sin arbeidsgiver søke påvegne av seg. Det er da et vilkår at søkeren hargitt arbeidsgiveren skriftlig fullmakt, og atarbeidsgiveren har forretningssted i Norge.

– De som kan søke fra Norge, fremmer søkna-den til politiet der de bor. Søkerne kan bli bedtom å møte personlig ved framsettelse av søk-naden.

– Ved søknad om arbeidstillatelser skal det beta-les et søknadsgebyr som for tiden er satt til1100 kr for tredjelandsborgere, enten søkna-den leveres hos politiet eller ved norsk uten-riksstasjon.

Arbeidssøkernes familiemedlemmer må somutgangspunkt søke om tillatelse til familiegjenfore-ning og vente på svar, før de reiser inn i Norge.Barn til faglærte/spesialister kan som hovedregelsøke fra Norge. Det kan også den faglærtes/spesi-alistens ektefelle eller samboer, men ikke dersomgrunnlaget for opphold i Norge er besøksvisumeller nasjonalt visum.

Innreise og informasjon om vedtaket

Søkere som er faglærte/spesialister, kan reise tilNorge før tillatelse foreligger, eventuelt med etarbeidssøkervisum. Dersom søkerne befinner seg

Boks 6.2 Servicesenter for utenlandske arbeidstakere

Et felles servisesenter for utenlandske arbeids-takere og deres arbeidsgivere, enten disse ernorske eller utenlandske, ble høsten 2007 eta-blert i Oslo. Senteret skal betjene henvendelserpå norsk, engelsk og polsk. Selv om senteret erplassert i Oslo, vil det være landsdekkende iden forstand at det også skal kunne betjene denaktuelle personkretsen uavhengig av hvor dearbeider eller oppholder seg.

Senteret er dels et sted for informasjon ogveiledning, dels et sted hvor det blir utførtenklere saksbehandling av de respektive etatene.

Senteret er en samlokalisering med medar-beidere fra Skatteetaten, Utlendingsdirektora-tet, politiet og Arbeidstilsynet.

Personkretsen som blir betjent av senteret,avgrenses dels ut fra statsborgerskap, dels utfra grunnlaget for opphold i Norge. Alle EØS/EFTA-borgere kan betjenes av servicesenteret.Det samme gjelder tredjelandsborgere som fåreller søker opphold som arbeidstakere. I tillegg

kommer familiemedlemmene til disse grup-pene.

Det som oppsøker senteret, skal kunne få:– Førstegangs arbeids- eller oppholdstillatelse.– Fornyet arbeids- eller oppholdstillatelse.– Skattekort.– D-nummer (foreløpig fødselsnummer).– Melde innvandring eller flytting til folkere-

gisteret, inkludert tildeling av fødselsnum-mer.

– Informasjon og veiledning om lover ogregler i norsk arbeidsliv.

Når en henvendelse ikke kan saksbehandlesved senteret, blir den sendt til rette sted i denaktuelle etaten. For personer som trenger bådetillatelse og skattekort, er det lagt opp til ensaksbehandling som sikrer et kontaktpunkt formottak av søknadene og en etterfølgende infor-masjonsutveksling mellom etatene.


i Norge, vil politiet der de bor underrette dem omvedtaket.

Søkere som avventer behandlingen av søkna-den i utlandet, får beskjed gjennom nærmesteutenriksstasjon. Vedtak fattes i utgangspunktet pånorsk, eventuelt engelsk.

Dersom søkeren befinner seg i utlandet, sen-des avslag på engelsk til utenriksstasjonen. Unntakgjøres dersom søkeren har fullmektig i Norge sombehersker norsk. Dersom søknaden fører til eninnvilgelse, sendes vedtaket på norsk til politiet, ogen orientering om vedtaket sendes på engelsk tilutenriksstasjonen. Ved visumplikt utsteder uten-riksstasjonen innreisevisum. Da skal søkerenmelde seg for politiet innen 7 dager etter ankomsttil Norge. Der vil vedtaket på norsk bli utlevert. Til-latelsen blir anmerket i søkerens reisedokument(pass). Tillatelse anmerkes ikke utover reisedoku-mentets gyldighetstid. Eventuelle begrensningerog vilkår i tillatelsen skal framgå av anmerkningen.

Krav til dokumentasjon

Kravet til dokumentasjon varierer. Følgende doku-mentasjon kreves ved søknad om tillatelse som fag-lært/spesialist:

– Utfylt og undertegnet søknadsskjema med fo-tografi av søkeren.

– Kopi av pass eller annet legitimasjonspapirutstedt av offentlig myndighet.

– Arbeidstilbudsskjema utfylt av arbeidsgiverenmed beskrivelse av bl.a. arbeidets art, kvalifi-kasjonskrav og lønns- og arbeidsvilkår, ellereventuelt en arbeidskontrakt som innholdersamme opplysninger som dette.

– CV og dokumentasjon på utdanning hvor detgis opplysninger om utdanningens varighet,innhold og utdanningsinstitusjonens nivå.

– Det skal eventuelt legges ved dokumentasjonpå yrkeserfaring med detaljerte opplysningerfra tidligere arbeidsgivere om varighet,arbeidsoppgaver og virksomhetens art.

– Eventuelle yrkesgodkjenninger.

Alle dokumenter skal være oversatt til engelskeller norsk. Den instansen som mottar søknaden,skal påse at den er nøyaktig utfylt og at nødvendigevedlegg følger med.

Godkjenning av yrkeskvalifikasjoner og utdan-ning vil i utgangspunktet ikke være en del avbehandlingen av søknader om arbeidstillatelser.Når Utlendingsdirektoratet vurderer arbeidstilla-telse til faglært/spesialist, vil det være avgjørendeom søkeren har slik godkjenning på forhånd hvisdette er nødvendig, jf. kapittel 5.

Dersom søknaden ikke er fullstendig opplystnår den kommer til Utlendingsdirektoratet, vilsøkeren få beskjed om hvilke dokumenter someventuelt mangler. Ofte vil det være praktisk å takontakt via arbeidsgiveren i Norge. Det settes iutgangspunktet en frist på to uker for å levere mang-lende dokumentasjon. Blir ikke manglende doku-mentasjon sendt inn, og søkeren eller arbeidsgive-ren forholder seg passive til henvendelsen, vil søk-naden bli avslått. Noen opplysninger kaninnhentes uten at søkeren eller arbeidsgiverenkontaktes. Da gjør Utlendingsdirektoratet det. Harsøkeren fødselsnummer, opplyses det for eksem-pel på hjemmesidene til Statens autorisasjonskon-tor for helsepersonell om vedkommende har auto-risasjon eller lisens.

Vedtaksmyndighet

Vedtak om arbeidstillatelse til tredjelandsborgeretreffes i utgangspunktet av Utlendingsdirektoratet.

Når det søkes fra Norge og ikke er tvil om at vil-kårene for en tillatelse er oppfylt, kan politiet inn-vilge blant annet søknad om sesongarbeidstilla-telse. Politiet har også myndighet til å gi foreløpigarbeidstillatelse i påvente av behandling av første-

Boks 6.3 Elektronisk saksbehandling

Innføring av nye elektroniske saksbehand-lingsløsninger i utlendingsforvaltningen vilerstatte dagens papirbaserte system. Dette vilmedføre at utlendingsforvaltningen fårvesentlig kortere svartid enn i dag. Det erigangsatt et utviklingsprogram hvor nye løs-ninger forutsettes gjennomført og gradvis tatti bruk i perioden 2008 til 2010. Arbeidstillatel-ser er særskilt prioritert. Innføring av felleselektronisk arkiv og saksbehandlingssyste-mer som støtter differensiert saksbehandling,er sentrale faktorer i utviklingsarbeidet. Etterhvert som systemet tas i bruk, vil det betymer effektiv saksbehandling, redusert admi-nistrasjon, hurtigere dokumentflyt, bedretsamordning, enklere kontakt med offentligeetater og samarbeidspartnere og ikke minstbedre brukerservice.

I 2007 ble det satt i gang et pilotprosjektfor visumsøkere ved generalkonsulatet i Edin-burgh. Dette innebærer at visumsøkere fåranledning til å søke og betale visumgebyretpå internett samt sjekke status i saken.


Boks 6.4 Noen eksempler på saksgang

Faglært/spesialist fra tredjeland

En kanadisk mann med femårig ingeniørutdan-ning har inngått arbeidskontrakt og skal jobbesom ingeniør i et stort oljeselskap i Oslo. Årsløn-nen er 800 000 kr.

Søkeren befinner seg i Canada og får fra sinarbeidsgiver beskjed om hvilken dokumentasjonsom skal vedlegges søknaden. Ambassaden iOttawa har vedtaksmyndighet i søknader fra fag-lærte/spesialister når det ikke er tvil om at vilkå-rene for tillatelse er oppfylt. Søkeren har mulig-het til å velge om søknaden skal fremmes fraNorge eller fra Ambassaden i Ottawa. Arbeidsgi-veren kan også søke på hans vegne, og han kanfå foreløpig tillatelse hos politiet i påvente av atsøknaden blir behandlet ferdig hos Utlendingsdi-rektoratet dersom han reiser til Norge før søkna-den er ferdigbehandlet. I dette tilfellet velgersøkeren å la arbeidsgiveren ordne det praktiskeog sender en skriftlig fullmakt og nødvendigdokumentasjon. Søknaden blir så levert inn tilOslo politidistrikt siden det er i Oslo søkerenskal ansettes.

Politiet forbereder saken, men har ikke ved-taksmyndighet når søknaden fremmes på dennemåten. Søknaden blir derfor sendt videre tilbehandling i Utlendingsdirektoratet. Etter atsøknaden er registrert i Utlendingsdirektoratet,blir den gjennomgått og innvilget. Vedtaket blirså sendt sammen med sakspapirene til Oslo poli-tidistrikt. Kopi av vedtaket blir også sendt tilarbeidsgiveren.

Det er ikke visumplikt for kanadiere, så søke-ren kan fritt velge innreisetidspunkt innenforfristen som er angitt i vedtaket. Fristen for åreise inn i Norge settes normalt til seks månederetter vedtaksdato. Etter ankomst til Norge måsøkeren melde seg for Oslo politidistrikt innen 7dager for å få tillatelsen anmerket i passet.

Familiemedlem til faglært/spesialist

Kanadierens ektefelle og tre barn i skolealderønsker å reise sammen til Norge og bosette segher. Arbeidsgiveren i Norge kan ikke fremmesøknad på vegne av familien. Siden det ikke ervisumplikt, kan familien velge om den ønsker åfremme søknaden fra Norge eller via utenrikssta-sjonen. For å være sikre på å kunne reisesammen som familie til Norge, velger søkerne åfremme søknaden etter ankomst til Norge. Deleverer derfor nødvendig dokumentasjon vedOslo politidistrikt. De har fått hjelp av hovedper-

sonens arbeidsgiver til å klargjøre fullstendigesøknader, men må selv stå som formelle søkere.

Saksgangen fra politiet til Utlendingsdirekto-ratet blir den samme som for hovedpersonen.Den samme enheten i Utlendingsdirektoratetsom behandlet arbeidstakerens sak, behandlerfamiliens sak. Saksbehandlingsrutinene er desamme som i eksempelet over. Vedtaket blirsendt Oslo politidistrikt som underrettersøkerne.

EØS-borger søker tillatelse som arbeidstaker

Søkeren er en flislegger fra Polen som har inn-gått arbeidskontrakt med et mindre firma i Oslomed tilbud om lønn i henhold til tariff. Som EØS-borger kan søkeren velge å søke fra hjemlandeteller etter ankomst til Norge. Søkeren kan ogsåvelge å la arbeidsgiveren søke på vegne av seg.Søkeren velger å reise til Norge og fremme søk-naden ved Oslo politidistrikt. Dersom det ikke ertvil om at vilkårene er oppfylt, kan politiet fattevedtak. Flisleggeren kan starte arbeidet når full-stendig søknad om tillatelse er innlevert.

Når vedtak er fattet, blir søkeren underrettetav politiet og må møte hos politiet for å få sin til-latelse.

Ufaglært russisk arbeidstaker i fiskeindustrien

Søkeren er en ufaglært arbeidstaker fra Mur-mansk med erfaring fra produksjonsarbeid i fis-keindustrien. Hun har arbeidstilbud fra en fiske-foredlingsbedrift i Finnmark hvor arbeidsoppga-vene består i å filetere fisk som hovedsakeligskal eksporteres til Japan.

Søknaden må settes fram ved utenriksstasjo-nen i Murmansk. Søknaden sendes Utlendings-direktoratet til avgjørelse. Som ledd i saksbe-handlingen oversender Utlendingsdirektoratetsaken til Arbeids- og velferdsetaten, som bl.a.skal vurdere om stillingen kan besettes av innen-landsk arbeidskraft eller arbeidskraft fra EØS/EFTA-området. Dersom det finnes innenlandskarbeidskraft tilgjengelig, blir søknaden avslått.Er det ikke tilgjengelig arbeidskraft, kan søkna-den innvilges.

Utlendingsdirektoratet sender vedtaket tilutenriksstasjonen som meddeler utfallet av søk-naden til søkeren. Er det en innvilgelse, utstederutenriksstasjonen visum. Etter ankomst tilNorge må søkeren melde seg for politiet innen 7dager for å få tillatelsen anmerket i passet.


gangs søknad om arbeidstillatelse når det er sann-synlig at søknaden vil bli innvilget.

I tillegg har 16 utenriksstasjoner myndighet tilå innvilge søknader om arbeidstillatelse som fag-lært/spesialist når det ikke er tvil om at vilkåreneer oppfylt, jf. vedlegg 12 til utlendingsforskriften.

Tillatelsen

Arbeidstillatelse gis som hovedregel for ett til treår. Tillatelse gis likevel ikke utover arbeidskontrak-tens varighet eller det tidsrommet det er søkt omtillatelse for.

Arbeidstillatelse gir rett til opphold og arbeid ihele landet, med mindre noe annet framgår av tilla-telsen. Eventuelle begrensninger og vilkår skalframgå av tillatelsen. Arbeidstillatelse gir adgangtil gjentatte innreiser til Norge.

En søker som ønsker å klage på et vedtak, leve-rer klage til politiet eller utenriksstasjonen somoversender klagen til Utlendingsdirektoratet.Direktoratet vurderer spørsmålet om omgjøring aveget vedtak. Omgjøres ikke vedtaket, sendessaken til Utlendingsnemnda for klagebehandling.

Fornyelser og oppfølging av tillatelser

Søknad om fornyet tillatelse settes fram overforpolitiet der utlendingen bor. Vedtak om fornyelseav tillatelse til faglært/spesialist treffes av politiet.Fra 1. januar 2008 kan politiet fornye arbeidstilla-telser for faglærte/spesialister også når søknadengjelder nytt arbeid eller nytt arbeidssted.

Søknad om bosettingstillatelse settes framoverfor politiet der utlendingen bor. Vedtak ombosettingstillatelse treffes av Utlendingsdirektora-tet.

Utlendinger som har bosettingstillatelse, skalgi skriftlig melding til politiet ved flytting ut av ellerinn i Norge. Utlendinger som har bosettingstilla-telse og som ønsker å oppholde seg i utlandet merenn to år, kan etter søknad få tillatelse til dette slikat bosettingstillatelsen ikke bortfaller. Utlendings-direktoratet fatter vedtak i slike saker.

Høsten 2007 ble det satt i gang et tverrdeparte-mentalt prosjekt «SVAR – solid, veldrevet, aksep-tert, rask» som skal foreta en bred gjennomgangav saksflyten på utlendingsfeltet, jf. St.prp. nr. 56(2006–2007) Tilleggsbevilgning til utlendingsfor-valtningen. Se også kapittel 12.

6.3 Saksbehandlingstid

Flere forhold påvirker saksbehandlingstiden for til-latelse til arbeid. Hvilken instans i utlendingsfor-valtningen som har vedtaksmyndighet, og hvilkenframgangsmåte som er brukt, har betydning. Ulikeaktuelle framgangsmåter er:– Utenriksstasjonen mottar søknad og avgjør sa-

ken.– Utenriksstasjonen forbereder saken og sender

den til Utlendingsdirektoratet for avgjørelse.– Politiet mottar søknad og avgjør saken.– Politiet forbereder saken og sender den til

Utlendingsdirektoratet for avgjørelse.

Videre har følgende forhold betydning for saksbe-handlingstiden:– Hvor godt saken er opplyst, korrekt utfylt søk-

nadsskjema mv.– Om de vedlagte dokumentene har tilstrekkelig

notoritet, herunder om identitet og kompe-tanse er tilstrekkelig avklart.

– Om søkeren fyller vilkårene i regelverket.

Dersom søknadene gir gode opplysninger ogbeskrivelser og inneholder korrekte dokumenter,slipper forvaltningen å bruke tid på for eksempel åavklare om det dreier seg om en fulltidsstilling, hvasom er normalt lønnsnivå for vedkommende stedog yrke, om det er samsvar mellom fagutdannin-gen arbeidssøkeren har og arbeidet som skal utfø-res, og å vurdere den utenlandske utdanningenmv. I tillegg til disse individuelle forholdene somsøkeren selv kan påvirke, spiller ressurssituasjo-nen i utlendingsforvaltningen inn. Arbeidsorgani-seringen i utlendingsforvaltningen, samhandlin-gen mellom de ulike instansene og muligheten forelektronisk saksbehandling har også betydning forsaksbehandlingstidene.

Ved behandlingen i Utlendingsdirektoratet vilsøkere som fyller vilkårene for tillatelse og harlevert nødvendig dokumentasjon, få behandlet sinsøknad fortløpende. Dersom søknaden ligger an tilavslag eller ytterligere dokumentasjon må innhen-tes, vil dette forlenge saksbehandlingstiden. Tabell6.1 viser gjennomsnittlig saksbehandlingstid isaker behandlet i 2007 for EØS/EFTA-borgere ogtredjelandsborgere og hvor det er fattet vedtak avhenholdsvis politiet, en utenriksstasjon eller Utlen-dingsdirektoratet. Saksbehandlingstid regnes fradatoen søknaden ble mottatt i utlendingsforvalt-ningen til første vedtak er fattet. I tillegg kommertid som går med til å informere søkeren om vedta-ket.


Utenriksstasjonene fatter vedtak i få saker omarbeidstillatelser. Politiet fatter vedtak i 9 av 10 søk-nader fra EØS/EFTA-borgere, og gjennomsnittligsaksbehandlingstid er i disse tilfellene drøyt 18dager. Utlendingsdirektoratet fatter vedtak i hvertiende søknad fra EØS/EFTA-borgere, og disse tari gjennomsnitt 85 dager. Politiet fatter vedtak i noeover hver tredje søknad om tillatelse fra tredje-landsborgere, og bruker i gjennomsnitt om lag enmåned på disse sakene. Utlendingsdirektoratet fat-ter vedtak i nesten to av tre søknader om tillatelsefra tredjelandsborgere og bruker i gjennomsnittnoe mer enn to måneder på disse sakene.

En av årsakene til at Utlendingsdirektoratetbruker vesentlig lengre tid enn politiet er at de van-skelige sakene og tvilstilfeller skal behandles avUtlendingsdirektoratet. I tillegg kommer at selveoversendelsen av sakene tar tid. Oversendelsesti-den vil kunne bli vesentlig redusert når elektronisksaksbehandling er innført, jf. boks 6.3

Organiseringen av arbeidet ved Det felles ser-vicesenteret vil også medføre kortere saksbehand-lingstid, jf. boks 6.2. Servicesenteret har som målat saksbehandlingstiden skal komme ned i femdager. Dette skal inkludere hele prosessen, unntattregistrering i Folkeregisteret. Det vises også til detigangsatte saksflytprosjektet, jf. kapittel 12.

6.4 Det sentrale folkeregisteret

Utlendinger som kommer til Norge for å bosetteseg her, skal innen 8 dager etter ankomst meldeseg for skattekontoret og vise fram pass eller annetlegitimasjonsdokument. Personer som tar oppholdi landet i minst seks måneder, regnes som bosatt iNorge. Dersom skattekontoret kommer til at vilkå-rene for bosetting er til stede, tildeles utlendingenet fødselsnummer. Utlendingen registreres deret-ter i Det sentrale folkeregisteret.

Utlendinger som oppholder seg i Norge uten atde oppfyller vilkårene for bosetting etter folkere-

gisterloven, dvs. de som er her inntil seks måne-der, kan få utstedt et såkalt D-nummer. D-nummerer et foreløpig fødselsnummer som utstedes tildem som har behov for nummeret fordi de foreksempel skal få utstedt skattekort og tas opp iskattemanntallet, opprette bankkonto i Norge,registreres i Brønnøysundregistrene, eller de eromfattet av norsk trygdeordning. Utlendinger somtildeles D-nummer, registreres i Det sentrale folke-registeret.

6.5 Godkjenningsordningene

Søknad om arbeidstillatelse og yrkesgodkjenninger uavhengige prosesser. Arbeidstakere innenforregulerte yrker trenger en godkjenning eller auto-risasjon før de kan starte utøvelsen av yrket. Andreyrker forutsetter ingen formell godkjenning før enstarter utøvelsen av yrket, jf. kapittel 5.

Godkjenning etter direktiv 2005/36/EF – etablering

Direktiv 2005/36/EF forutsetter at søkerne fullt uter kvalifisert i hjemlandet før de kan søke om god-kjenning i en annen stat. Direktivet har ingenregler om når en må søke eller om personen må hajobbtilbud for å kunne søke.

Godkjenningsmyndigheten har plikt til åbehandle saken innen fire måneder. Dersom søke-ren får avslag og ikke får en begrunnelse eller vilpåklage begrunnelsen, kan saken bringes inn fornorske domstoler eller klages inn for EFTAs over-våkingsorgan, ESA.

Godkjenning etter direktiv 2005/36/EF – midlertidig tjenesteyting

Direktiv 2005/36/EF åpner for at søkere som mid-lertidig skal tilby sine tjenester i Norge, kan gjøredette uten at det skal være en forhåndsgodkjen-ning. Dersom det er i regulerte yrker, jf. kapittel 5,

Kilde: Utlendingsdirektoratet.

Tabell 6.1 Antall saker og gjennomsnittlig saksbehandlingstid for søknader om tillatelse til arbeid for EØS/EFTA-borgere og tredjelandsborgere (inklusiv fornyelser), etter hvilken instans som har fattet vedtak i saken. 2007

Politiet Utenriksstasjon Utlendingsdirektoratet

Søkere fra Antall saker Antall dager Antall saker Antall dager Antall saker Antall dager

EØS/EFTA 81170 18,4 3 10,3 8074 85,2Tredjeland 4516 30,9 134 3,1 8086 64,4


kan godkjenningsmyndighetene kreve at søkerneskal godkjennes før de kan starte å tilby sine tje-nester i Norge. Godkjenningsmyndighetene har daen plikt til å behandle sakene innen en til to måne-der, avhengig av om alle opplysninger er sendt inn.Dersom godkjenningsmyndighetene ikke harbehandlet en sak innen fristen, kan søkeren tilbysine tjenester uten godkjenning.

Godkjenning for tredjelandsborgere

Tredjelandsborgere trenger også godkjenningeller autorisasjon, men er ikke omfattet av direkti-vet om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Regu-leringsmyndighetene er ikke bundet av tilsvarenderegler som i direktivet og heller ikke av saksbe-handlingsreglene der. En godkjenningsprosess vilavhenge av det enkelte departementets og respek-tive godkjenningsmyndighets regler.

Instanser for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner

11 ulike departementer er for tiden forskriftsmyn-dighet for ett eller flere regulerte yrker under dengenerelle ordningen og har utpekt godkjennings-myndighet for hver enkelt sektor. De respektivedepartementene og godkjenningsmyndighetenehar ansvar for yrkesgodkjenningen. Søknad om

godkjenning, saksbehandling og prosedyrer varie-rer mellom yrkene. Informasjon om godkjennings-myndigheter for ulike yrker finnes blant annet påEUs nettside over regulerte yrker: https://web-gate.ec.europa.eu/regprof/index.cfm.

6.6 Oppsummering

Det er utarbeidet mye og god informasjon knyttettil forskjellige sider ved arbeidsinnvandring. Fort-satt er informasjonen likevel for fragmentert ogmangelfullt samordnet. Det er derfor en viktig opp-gave å etablere en mer helhetlig presentasjon avrelevant informasjon.

Saksbehandlingstiden for tillatelser til arbeid eri gjennomsnitt under en måned for de tillatelsenesom behandles av politiet, men den er fortsatt forlang for enkelte grupper. Arbeidet med forenkletsaksgang og innføring av elektronisk saksbehand-ling vil bedre situasjonen for arbeidsinnvandrerneog deres familier.

Søknad om arbeidstillatelse og yrkesgodkjen-ning er uavhengige prosesser. Arbeidstakereinnenfor regulerte yrker trenger en godkjenningeller autorisasjon før de kan starte utøvelsen avyrket. Søknad om godkjenning, saksbehandling ogprosedyrer varierer mellom yrkene.


7 Arbeidsrettslige regler, lønns- og arbeidsvilkår

Utenlandske arbeidstakere kan komme til Norgesom individuelle arbeidsinnvandrere som skalansettes i norske virksomheter på vanlig måte,eller som utsendte arbeidstakere på tjenesteopp-drag.

Det fleste og mest sentrale arbeidsrettsligereglene gjelder for alle arbeidstakere som arbeideri Norge. Lønnsfastsettelse er som hovedregel over-latt til partene i arbeidslivet som regulerer dennegjennom tariffavtaler og/eller individuelle avtaler.Et unntak er ordningen med allmenngjøring avtariffavtale, se nærmere om dette i avsnitt 7.1.4.

Kravet om arbeidstillatelse for tredjelandsbor-gere og for arbeidstakere fra de EØS-landene somer omfattet av overgangsordningene, innebærerblant annet krav om norske lønns- og arbeidsvilkår,jf. kapittel 5.

7.1 Rettigheter og plikter for utenlandske arbeidstakere i Norge

7.1.1 Innledning

Den ufravikelige delen av lovgivningen for norskarbeidsliv skal sikre alle arbeidstakere et godt vernog et minimum av rettigheter. Det mest sentrale ogomfattende regelverket på området er arbeidsmil-jølovgivningen. Tariffavtaler og individuellearbeidsavtaler er også viktige arbeidsrettsligereguleringsmekanismer.

For individuelle arbeidsinnvandrere som bliransatt i norske virksomheter, gjelder den norskearbeidsrettslige lovgivningen fullt ut på vanligmåte.

Der arbeidstakeren er utsendt fra en uten-landsk virksomhet i forbindelse med tjenesteyting,må det trekkes et skille mellom de privatrettsligeog offentligrettslige reguleringene. De offent-ligrettslige reguleringene omfatter krav som skalivareta arbeidstakernes helse-, arbeidsmiljø- ogsikkerhet og krav til ordnet arbeidstid. Dissebestemmelsene gjelder for alle arbeidstakere iNorge, også de som kommer i forbindelse med tje-nesteyting. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynethåndhever reglene, og overtredelser er straf-fesanksjonert.

De privatrettslige reglene gjelder rettsforhol-det mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Eksem-pler her er stillingsvernsregler, permisjonsreglerog regler om utbetaling av lønn. En arbeidstakermå selv håndheve reglene overfor arbeidsgiveren,eventuelt ved hjelp av domstolene. I utgangspunk-tet avgjør norske lovvalgsregler om norske ellerutenlandske privatrettslige regler kommer tilanvendelse. Hovedregelen er at partene kan avtalehvilket lands lovgivning som skal gjelde. I mangelav avtale er utgangspunktet at lovgivningen i detlandet som arbeidsforholdet har nærmest tilknyt-ning til, skal gjelde. Den særlige reguleringen avarbeids- og ansettelsesvilkår for arbeidstakere somer midlertidig utsendt til Norge i forbindelse medtjenesteyting, kan anses som et unntak fra detteutgangspunktet, jf. avsnitt 7.1.3.

Tradisjonelt fastsetter arbeidslivets parter lønngjennom tariffavtaler og/eller individuelle avtaler.Vi har ingen alminnelige lovbestemmelser omlønn. Regler om lønn er i hovedsak begrenset tilbestemmelser om lønnsutbetaling og overtidsbeta-ling og til krav om lik lønn for kvinner og menn forarbeid av lik verdi. Unntatt er, som nevnt, allmenn-gjøringsloven, jf. avsnitt 7.1.4.

7.1.2 Diskrimineringsloven

Diskrimineringsloven inneholder regler som blantannet skal sikre likebehandling av utenlandskearbeidstakere. Loven gjennomfører direktiv 2000/43/EF om etnisk diskriminering i arbeidslivet ogsamfunnslivet for øvrig. Direkte og indirekte dis-kriminering og diskriminering i form av trakasse-ring på bakgrunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse,avstamming, hudfarge, språk, religion eller livssyner forbudt. En arbeidsgiver kan for eksempel ikkegi utenlandske arbeidstakere dårligere lønns- ogarbeidsvilkår enn norske arbeidstakere i virksom-heten bare fordi de har en annen nasjonalitet. For-skjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå etsaklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inn-gripende overfor den som forskjellsbehandles,skal ikke anses som diskriminering etter loven.Unntaksbestemmelsen skal tolkes snevert.

Likestillings- og diskrimineringsombudet girveiledning og konkrete uttalelser om reglene.


Ombudets uttalelser kan bringes inn for Likestil-lings- og diskrimineringsnemnda. Eventuelleerstatningskrav fra en arbeidstaker må behandles ide vanlige domstolene.

7.1.3 Forskrift om utsendte arbeidstakere

Arbeids- og ansettelsesvilkår for utsendte arbeids-takere reguleres av en egen forskrift hjemlet iarbeidsmiljøloven. Forskriften gjennomførerdirektiv 96/71/EF om utsending av arbeidstakerei forbindelse med tjenesteyting (utsendingsdirekti-vet). Direktivets formål er å fremme tjenesteytingover landegrensene, sikre arbeidstakernes rettig-heter og fremme rettferdig konkurranse.

Reglene skal sikre at utsendte arbeidstakereomfattes av vertslandets regler om nærmereangitte arbeids- og ansettelsesvilkår. Blant annetfølger det uttrykkelig av forskriften at kravene iarbeidsmiljøloven om fullt forsvarlig arbeidsmiljø,arbeidstids- og hviletidsbestemmelsene, skriftligarbeidskontrakt, bestemmelser om barn og unge,stillingsvern og permisjonsrettigheter i forbin-delse med svangerskap og fødsel, regler om ferie-penger og feriefritid etter ferieloven og forbudetmot forskjellsbehandling på bakgrunn av kjønnogså gjelder for utsendte arbeidstakere.

Dersom arbeidsforholdet til en utsendt arbeids-taker omfattes av en allmenngjøringsforskrift, skalde allmenngjorte bestemmelsene om lønn ellerarbeids- og ansettelsesvilkår gjelde for arbeidsfor-holdet. Se nærmere i avsnitt 7.1.4.

En forutsetning for at utsendingsreglene skalkomme til anvendelse er at arbeidstakeren ikke eromfattet av gunstigere arbeids- og ansettelsesvil-kår ved avtale eller etter det landets rett som ellersgjelder for arbeidsforholdet.

7.1.4 Allmenngjøring av tariffavtaler etter allmenngjøringsloven

Formålet med allmenngjøring er å sikre utenland-ske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som erlikeverdige med de vilkårene norske arbeidstakerehar, og samtidig unngå uheldig konkurransevrid-ninger for norske virksomheter og arbeidstakere.

Ordningen kommer til anvendelse for allearbeidstakere som utfører arbeid i annens tjenestei Norge. Den gjelder også for arbeidsforhold ombord på skip under norsk flagg, med unntak avNIS-skip, og som hovedregel for arbeidsforhold ipetroleumsvirksomhet i norsk farvann, sjøterrito-rium og på norsk sokkel.

Vedtak om lønns- og arbeidsvilkår

Tariffnemnda kan treffe vedtak om at lønns- ogarbeidsvilkår i en landsomfattende tariffavtale helteller delvis skal gjøres gjeldende for alle arbeidsta-kere som utfører arbeid av den art avtalen omfat-ter. Tariffnemndas vedtak, som regel en forskrift,vil gjelde uavhengig av om arbeidstakeren er norskeller utenlandsk, organisert eller uorganisert. Ved-taket kan bare omfatte de delene av en tariffavtalesom regulerer individuelle lønns- og arbeidsvilkår.I særlige tilfeller kan nemnda fastsette andre lønns-og arbeidsvilkår enn det som følger av avtalen.Nemnda er gitt en viss fleksibilitet når hele ellerdeler av tariffavtalen ikke egner seg for allmenn-gjøring, for eksempel der avtalen ikke har bestem-melser om lønn eller lønnsbestemmelsene i avta-len ligger vesentlig høyere enn gjennomsnittsni-vået i en bransje. Nemnda kan også treffe vedtakom minstelønn.

Lønns- og arbeidsvilkår som følger av en all-menngjøringsforskrift, vil gjelde som ufravikeligeminstevilkår i de arbeidsforholdene som omfattes.Dersom arbeidstakerne allerede er bundet av entariffavtale, vil denne avtalens vilkår bare måttevike i den grad vilkårene som følger av allmenngjø-ringsforskriften samlet sett er gunstigere. Forskrif-ten kan gjelde en hel bransje, eller avgrenses tildeler av en bransje, dvs. at den kan være geogra-fisk avgrenset eller avgrenset til bestemte arbeids-takergrupper. Det er en forutsetning at en forskriftikke begrenses så mye at den i realiteten bareomfatter en enkelt virksomhet.

Krav om allmenngjøring må framsettes av enarbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjon somer part i avtalen, og som har innstillingsrett etterlov om arbeidstvister, dvs. er av en viss størrelse.Dersom allmenne hensyn tilsier det, kan Tariff-nemnda også treffe vedtak om allmenngjøring aveget tiltak. Denne muligheten tar blant annet siktepå tilfeller der organisasjonene ikke kan eller vilfremme krav om allmenngjøring i en bransje derdet faktisk utføres arbeid med lønns- og arbeidsvil-kår som er vesentlig dårligere enn det som følgerav tariffavtalen.

Sanksjon

Partene har utvidet adgang til å iverksette boikottmed sikte på å framtvinge etterlevelse av en all-menngjøringsforskrift. Loven inneholder videre enbestemmelse om straffesanksjonering med offent-lig påtale. Berørte arbeidstakere eller deres orga-nisasjoner kan dessuten anlegge privat straffesak.


Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fører til-syn med at lønns- og arbeidsvilkår som følger avvedtak om allmenngjøring, blir overholdt. Etatenehar siden 1. desember 2006 hatt fullmakt til åbruke pålegg, tvangsmulkt og stansing på sammemåte som ved tilsyn etter arbeidsmiljøloven.

Påseplikt og innsynsrett

Forskrift om informasjons- og påseplikt og innsyn-rett trådte i kraft 14. mars 2008. Forskriften avløserden tidligere bestemmelsen i byggherreforskriftensom påla byggherre å informere oppdragstakereom lønns- og arbeidsvilkår etter allmenngjørings-forskrifter. Etter gjeldende forskrift påhviler denneinformasjonsplikten både bestillere, entreprenørerog leverandører som inngår kontrakter med under-leverandører.

Etter forskriften har også hovedleverandørplikt til å påse at arbeidstakere hos oppdragsta-kere/underleverandører har lønns- og arbeidsvil-kår i overensstemmelse med allmenngjøringsfor-skrifter. Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet skalføre tilsyn med at påseplikten etterleves. Dersomdet avdekkes brudd, kan etatene benytte sine ordi-nære virkemidler, dvs. pålegg, tvangsmulkt ogstansing.

Videre har tillitsvalgte hos hovedleverandørfått rett til innsyn i lønns- og arbeidsvilkårene tilarbeidstakere som arbeider hos oppdragstakere/underleverandører. Innsynsretten kan bare benyt-tes til å undersøke om allmenngjøringsforskrifteretterleves med sikte på å overlevere opplysningertil Arbeidstilsynet eller Petroleumstilsynet. Den til-litsvalgte skal ha taushetsplikt om opplysningeneunntatt overfor tilsynsmyndighetene.

Gjeldende allmenngjøringsforskrifter

I dag gjelder det allmenngjøringsforskrifter forbyggebransjen i hele landet, for elektrofagene iOslo og Akershus, og for enkelte petroleumsan-legg på land. Landsorganisasjonen i Norge over-sendte 27. september 2007 to nye begjæringer omallmenngjøring av tariffavtaler til Tariffnemnda.Begjæringene gjelder krav om allmenngjøring avLandsoverenskomsten for elektrofagene for helelandet og Verkstedsoverenskomsten i skips- ogverftsindustrien.

7.2 EØS-rett

7.2.1 Generelt

Etter EØS-avtalen artikkel 36 skal det ikke værenoen «restriksjoner» i adgangen til å yte tjenester iet annet EØS-land enn der virksomheten er eta-blert.

For virksomheter fra andre EØS-land som kom-mer til Norge for å yte tjenester, må det vurderesom de reguleringene som iverksettes for å sikreutenlandske arbeidstakere akseptable lønns- ogarbeidsvilkår, vil utgjøre en restriksjon i EØS-retts-lig forstand. Gjør norsk regelverk det mindreattraktivt å eksportere en tjeneste fra et annet EØS-land til Norge, vil reguleringen antakelig måtteanses som en restriksjon.

Etter EF-domstolens praksis kan restriksjonerlikevel tillates hvis de er begrunnet i tvingende all-menne hensyn. EF-domstolen har i en rekke sakergodkjent vern av arbeidstakere som et slikt hen-syn.

I tillegg til at restriksjonen må være begrunneti tvingende allmenne hensyn, må den gjelde bådefor norske og utenlandske virksomheter og væreegnet til å oppnå formålet. Hensynene som begrun-ner restriksjonen, må ikke allerede være ivaretattved bestemmelser i virksomhetens hjemstat. Tilta-ket må også tilfredsstille det alminnelige EØS-rettslige proporsjonalitetskravet som innebærer etkrav om å anvende minst mulig inngripende midlerfor å oppnå formålet med restriksjonen, jf. boks 5.1.

7.2.2 EF-domstolens avgjørelser i sakene om Viking Line og Laval

Rett før jul 2007 falt det avgjørelser i EF-domstoleni sakene om Viking Line og Laval (Växholm).Begge sakene gjelder avveiningen mellom virk-somheters adgang til å etablere seg og yte tjenes-ter i andre EØS-land, og arbeidstakernes adgang tilå forsvare sine interesser ved bruk av kollektivekampmidler som streik og boikott.

I Viking Line-saken varslet arbeidstakerorgani-sasjonen, støttet av ITF (internasjonal sammen-slutning av transportarbeiderforbund), boikottak-sjoner mot rederiet Viking Line dersom de flaggetut fergen Rosella til Estland med det formålet åbetale arbeidstakerne estiske lønninger framforfinske. I Laval-saken iverksatte det svenske byg-ningsarbeiderforbundet blokade mot det latviskeselskapet Laval, da virksomheten ikke ville inngåsvensk tariffavtale for sine latviske arbeidstakere iforbindelse med byggearbeider i den svenskekommunen Växholm.


EF-domstolen anerkjenner i begge dommeneretten til å bruke kollektive kampmidler som engrunnleggende rettighet. Samtidig legges det tilgrunn at disse rettighetene må balanseres i forholdtil reglene om de fire frihetene. Arbeidskamp kanutgjøre en restriksjon på etableringsretten og ret-ten til å yte tjenester, og er dermed underlagt kra-vet om å kunne begrunnes i tvingende allmennehensyn, kravet til egnethet og proporsjonalitet, seavsnitt 7.2.1. Domstolen fastslår at beskyttelse avarbeidstakernes arbeid og arbeidsvilkår er et tvin-gende allment hensyn som kan begrunne restrik-sjoner. I Viking Line-saken overlot domstolen tilden nasjonale domstolen å avgjøre hvorvidt aksjo-nen i den konkrete saken er å anse som formåls-tjenlig og proporsjonal.

I Laval-dommen fastslår EF-domstolen at desvenske arbeidstakernes boikottaksjon var ulovlig.Sentrale momenter i domstolens vurdering var atkravene fra den svenske fagforeningen gikk lengerenn det som følger av utsendingsdirektivet og densvenske gjennomføringslovgivningen, og at det isvensk rett ikke finnes tilstrekkelig presise og til-gjengelige bestemmelser om lønn. For norsk rettkan det legges til grunn at domstolens konklusjo-ner ikke innebærer noen begrensning i adgangentil å iverksette arbeidskamp. Adgangen til å brukekollektive kampskritt er i hovedsak alleredeavgrenset i samsvar med hva EF-domstolen leggertil grunn som lovlige hensyn. Vår norske ordningmed allmenngjøring av tariffavtaler innebærer,som nevnt, at det fastsettes forskrifter om at tariff-avtalenes minstelønn skal gjelde likt for alle, bådefor norske og utenlandske arbeidstakere. Denneordningen rammes ikke av avgjørelsene.

7.2.3 Tjenestedirektivet

Tjenestedirektivet er et sektorovergripende direk-tiv som skal regulere tjenestevirksomhet i EU.Direktivet ble vedtatt 12. desember 2006 og skalgjennomføres i EU-landene innen 28. desember2009. I Norge og i de øvrige EØS-landene er detforeløpig ikke tatt noen beslutning om direktivetskal innlemmes i EØS-avtalen.

Bakgrunnen for tjenestedirektivet er at EF-traktatens prinsipp om fri tjenesteyting ikke funge-rer tilfredsstillende. Tjenestedirektivet skal gjøredet enklere å etablere seg i EU-området og å tilbytjenester over landegrensene. Målet er at direkti-vet skal bidra til økonomisk vekst og skape flerearbeidsplasser. Om lag 70 pst. av de sysselsatte iEU-området jobber i tjenestesektoren, og ca.95 pst. av alle nye arbeidsplasser er i tjenestesekto-

ren, mens handel med tjenester utgjør 20 pst. av allgrenseoverskridende handel.

Direktivet gjelder for tjenesteytere, det vil idenne sammenhengen si foretak og selvstendignæringsdrivende som yter tjenester mot vederlag.Direktivet kommer ikke til anvendelse på områdersom er omfattet av utsendingsdirektivet. Det erogså gjort unntak for andre arbeidsrettslige regler,inkludert regler om helse, miljø og sikkerhet påarbeidsplassen. Forholdet mellom partene iarbeidslivet berøres ikke, heller ikke retten til åforhandle og inngå kollektive avtaler eller retten tilå streike.

Fafo har i samarbeid med Universitetet i Osloutredet hvilke konsekvenser tjenestedirektivet harfor Regjeringens arbeid mot sosial dumping.1

Utredningen konkluderer med at tjenestedirekti-vets regler ikke vil ha noen direkte eller selvsten-dig betydning for noen av tiltakene i Regjeringenshandlingsplan mot sosial dumping som er omtalt iavsnitt 7.3.

Direktivet har videre unntak for og berørerikke organisering og finansiering av offentlige tje-nester, trygdelovgivningen, utøvelse av offentligmyndighet og skatteregler. Flere sektorer er ogsåunntatt fra direktivet, blant andre helsetjenester,de fleste sosiale tjenestene, spillevirksomheter,transport- og havnetjenester og vikarbyråer.

Tjenestedirektivet har regler om administrativforenkling og administrativt samarbeid mellommyndighetene i EU i tillegg til bestemmelser omopprettelse av nasjonale kontaktpunkter for tjenes-teytere. Det er regler for etableringsprosedyrer ogtillatelsesordninger i medlemsstatene og for tje-nester som utføres på midlertidig basis i andremedlemsstater enn yterens etableringsstat. Dissereglene er dels en stadfesting av reglene i EF-trak-taten og rettspraksis fra EF-domstolen, dels innfø-res noen nye begrensninger på hvilke typer reglervertsstaten kan gjøre gjeldende overfor tjenesteyt-ere etablert i andre EU-stater.

Direktivet har også bestemmelser om informa-sjon, tvisteløsning og samarbeid mellom medlems-statene når det føres tilsyn med tjenesteytere somutfører tjenester på midlertidig basis. Grunnprin-sippet for tilsyn er at hver medlemsstat skal føre til-syn med at en tjenesteyter overholder de reglenesom medlemsstaten kan gjøre gjeldende overfortjenesteyteren.

1 Kristin Alsos, Stein Evju og Anne Mette Ødegård, Tjenestedi-rektivet og regjeringens handlingsplan mot sosial dumping.Oslo: Fafo. Notat 2008:05


7.3 Arbeid mot sosial dumping

7.3.1 Innledning

Som omtalt i kapittel 3 foreligger det en rekkeeksempler på at utenlandske arbeidstakere har fåttuakseptable lønns- og arbeidsvilkår, ikke minst ibyggebransjen. Problemene synes først og fremstå være knyttet til utsendte arbeidstakere, dvs. vedtjenesteyting. Det er i denne sammenhengen ogsåpekt på utfordringer i forbindelse med et voksendemarked for inn- og utleie av arbeidskraft fra utlan-det.

Etter Regjeringens vurdering er det sosial dum-ping av utenlandske arbeidstakere både ved bruddpå helse-, miljø- og sikkerhetsregler, herunderregler om arbeidstid og krav til bostandard, og nårlønn og andre ytelser er uakseptabelt lave sam-menliknet med hva norske arbeidstakere normalttjener, eller ikke er i tråd med allmenngjøringsfor-skrifter der slike gjelder. Sosial dumping er i tillegguheldig for andre arbeidstakere og virksomheter iNorge fordi det kan føre til en urettferdig konkur-ransesituasjon med urimelig press på opparbeideterettigheter og svekket rekruttering til særligutsatte yrker og bransjer, og fordi seriøse bedrifterkan tape oppdrag og kunder til useriøse aktører.

Et sentralt hensyn bak overgangsordningene,jf. kapittel 5, er å bidra til ryddige og gode arbeids-forhold og å hindre useriøse aktører i arbeidsmar-kedet. Dette er viktig for å forhindre utviklingenmot et todelt arbeidsmarked.

Innsatsen for å sikre utenlandske arbeidsta-kere gode vilkår i Norge og for å motvirke sosialdumping må ses i nær sammenheng med arbeidetmot skatteunndragelser, svart arbeid og annenøkonomisk kriminalitet. I denne sammenhengener samarbeidet med arbeidslivets parter og mel-lom involverte myndigheter særlig viktig.

7.3.2 Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets erfaringer

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fører tilsynmed at lønns- og arbeidsvilkår for utenlandskearbeidstakere er i samsvar med kravene i allmenn-gjøringsforskrifter og med utlendingslovens vilkårfor arbeidstillatelser. I 2007 gjennomførte Arbeids-tilsynet om lag 1 900 tilsyn på arbeidsplasser somsysselsetter arbeidsinnvandrere. Arbeidstilsynetmåttet iverksette reaksjoner i over 60 pst. av tilsy-nene. Tallene viser at omfanget av brudd påreglene om lønns- og arbeidsvilkår for arbeidsinn-vandrere fortsatt er utbredt i deler av arbeidslivet.Arbeidstilsynets erfaring er at forholdene for

arbeidsinnvandrere ansatt hos norske arbeidsgi-vere er blitt noe bedre i løpet av 2007, mens detfortsatt synes å være særlig risiko for ulovligelønns- og arbeidsvilkår blant utsendte og utleidearbeidstakere. Tendensen styrkes av Arbeidstilsy-nets tilsynstall som viser at Arbeidstilsynets reak-sjonsbruk viste en noe synkende tendens gjennom2007. Mens det ble gitt reaksjoner i over 7 av 10 til-syn på nyåret, viste tilsvarende tall ved slutten avåret at reaksjonene var redusert til om lag 6 av 10tilsyn. Samtidig melder Arbeidstilsynet at flerearbeidsgivere og arbeidstakere kjenner til hvilkeregler som gjelder, og konsekvensene dersomalvorlige lovbrudd blir oppdaget.

Arbeidstilsynet peker på at det er en noe høy-ere ulykkesfrekvens for utenlandske enn for nor-ske arbeidstakere i sammenliknbare jobber. I til-syn som er særlig rettet mot sosial dumping, inn-går derfor ikke bare kontroll med etterlevelsen avallmenngjøringsforskrifter. Etterlevelsen av HMS-regelverket er også en viktig del av tilsynsarbeidet.I tilsynet med byggebransjen er det særlig ulykkes-forebyggende tiltak som er vektlagt. På byggeplas-ser med arbeidsinnvandrere har Arbeidstilsynetmåttet stanse arbeid over 530 ganger i 2007 medbegrunnelse i akutt fare for liv og helse.

Tilsynet med allmenngjøringsforskriften pålandanleggene i petroleumsvirksomheten har vistat selskapene stort sett etterlever kravene til lønns-og arbeidsvilkår for utenlandsk arbeidskraft.Petroleumstilsynet arbeider med forebygging avsosial dumping gjennom ulike typer aktiviteter.Informasjon og ansvarliggjøring av byggherre/operatør er en viktig del av tilnærmingen. Dettehar ført til at byggherrene/ operatørene på landan-leggene har fulgt opp allmenngjøringsforskriftenblant annet gjennom informasjons- og tilsynsaktivi-teter og gjennom kontraktsfesting av innsynsrett.

En undersøkelse gjennomført av Perduco påoppdrag fra Arbeidstilsynet viste at 22 pst. avansatte i privat sektor og 6 pst. i offentlig sektor haropplevd eller har mistanke om at det foregår sosialdumping i sin bransje. Tre av fire som svartemener at østeuropeiske arbeidstakere får vesentligdårligere lønns- og arbeidsvilkår enn sine norskekolleger, og seks av ti frykter økte klasseforskjelleri Norge som følge av dette.

Det er stor forskjell på forholdene for ansatte iprivat og offentlig sektor. I privat sektor har 9 pst.opplevd at østeuropeiske arbeidstakere utnyttesved at de har dårligere lønns- eller arbeidsbetingel-ser enn norske arbeidstakere i den sektoren dejobber i. Ytterligere 14 pst. har mistanke om slikeforhold. Tilsvarende tall for offentlig sektor er 2 og5 pst. Det er innenfor primærnæringene at flest har


opplevd sosial dumping, med 23 pst. Nest høyestkommer sysselsatte i bygg og anlegg, med 19 pst.Legger vi til også de som har mistanke om at detforegår sosial dumping, kommer bygg og anlegghøyest med 45 pst., fulgt av primærnæringene med33 pst.

I 2007 gjennomførte Fafo på vegne av Petrole-umstilsynet en kartlegging av lønns- og arbeidsvil-kår og HMS-forhold for utenlandske ansatte på topetroleumsanlegg.2 Studien viser at allmenngjø-ringsforskriftene stort sett følges, men at det frem-deles er utfordringer – spesielt når det gjelderspråk. Rapporten bekrefter i stor grad det inntryk-ket Petroleumstilsynet selv rapporterer fra egentilsynsvirksomhet.

For sektorer hvor det ikke gjelder allmenngjø-ringsforskrifter, er det overgangsordningene somgir hjemmel for å stille krav om norsk lønn forarbeidstakere fra nye EØS-land, og som gir hjem-mel for Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets til-syn med at arbeidstakerne tilbys skikkelige vilkår.Både verftsindustrien og annen industri, rengjø-ringsbransjen og landbruket mottar et stort antallutenlandske arbeidstakere.

Når overgangsordningene avvikles, vil detsamme regelverket gjelde både for individuelle ogutsendte arbeidstakere. Før avvikling har derforRegjeringen lagt vekt på å iverksette tiltak som påbest mulig måte kan sikre likeverdige og ordnedeforhold på det norske arbeidsmarkedet. Dette varen viktig begrunnelse for at det ble lagt fram enhandlingsplan mot sosial dumping i Revidert nasjo-nalbudsjett 2006. Flesteparten av tiltakene i hand-lingsplanen er gjennomført, selv om flere av tilta-kene ennå ikke har fått full effekt.

7.3.3 Status for handlingsplanen mot sosial dumping

I det følgende redegjøres kort for status for tilta-kene som er omtalt i handlingsplanen mot sosialdumping.

Styrke Arbeidstilsynets og Petroleumstilsynets sanksjonsmidler

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fikk medvirkning fra 1. desember 2006 adgang til å brukepålegg, tvangsmulkt og stansing ved tilsyn etter all-menngjøringsloven og utlendingsloven. Det er lagtopp til en rask reaksjonskjede overfor virksomhe-

tene, og stansing brukes offensivt og ikke uteluk-kende der det avdekkes fare for liv og helse.

Økte ressurser til tilsynsetatene

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet fikk 4 mill.kroner ekstra til tilsyn i forbindelse med Revidertnasjonalbudsjett 2006. Bevilgningen ble videreførtmed helårsvirkning i 2007. Ytterligere ressurser blebevilget i Revidert nasjonalbudsjett 2007 og i bud-sjettet for 2008, slik at det totalt er bevilget 27 mill.kroner til forsterket innsats mot sosial dumping.

Sikre ryddigere forhold ved inn- og utleie av arbeidskraft og forbedre ordningen med allmenngjøring av tariffavtaler

I tillegg til lovendringene som omtales ovenfor,arbeides det videre med å se på andre deler av dennorske allmenngjøringsordningen, jf. 7.1.4.

Stortinget vedtok i juni 2007 en innstramming iadgangen til innleie av arbeidskraft mellom pro-duksjonsbedrifter og en godkjenningsordning forvikarbyråer. Inn- og utleie mellom produksjons-virksomheter ble strammet inn ved å tillate innleiemellom produksjonsbedrifter på samme vilkår somfør, men slik at ikke begge vilkårene må være opp-fylt, men ble alternative. Det innebærer at det inn-føres et krav om avtale med tillitsvalgte i innleie-virksomheten ved innleie som enten overstiger10 pst. av arbeidstakerne i innleiebedriften ellervarer mer enn ett år. Dersom innleien har et min-dre omfang, skal det være tilstrekkelig med drøf-tinger. Endringer i arbeidsmiljølovens bestemmel-ser om innleie mellom produksjonsbedrifter ervedtatt og vil tre i kraft 1. juli 2008.

Det er videre utarbeidet en forskrift som påleg-ger alle virksomheter som leier ut arbeidskraft,både utenlandske og norske, å søke offentligemyndigheter om godkjenning for å drive utleievirk-somhet i Norge. Godkjenningsordningen er basertpå allerede etablerte registreringsplikter. Forskriftom obligatorisk melde- og registreringsplikt forbemanningsforetak trer i kraft våren 2008, og ord-ningen forventes gjennomført høsten 2008.

Stille krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i offentlige anbudsprosesser

ILO-konvensjon nr. 94 som omhandler arbeids-klausuler i offentlige arbeidskontrakter ble gjen-nomført i norsk rett i 2005 gjennom et rundskrivrettet mot statlige virksomheter. Rundskrivet påladisse å ta inn klausuler i bygge- og tjenestekontrak-ter om at oppdragstakeres arbeidstakere skal ha

2 Kristin Alsos og Anne Mette Ødegård, Sikrer Norges framtidpå minstelønn. Østeuropeisk arbeidskraft på petroleumsanleggpå land. Oslo: Fafo. Rapport 2007:32


lønns- og arbeidsvilkår i samsvar med norske tariff-avtaler eller det som ellers er vanlig for vedkom-mende sted og yrke.

Fra 1. mars 2008 ble rundskrivet erstattet av etnytt regelverk som utvider kretsen av virksomhe-ter som må stille krav til lønns- og arbeidsvilkår.Lov om offentlige anskaffelser ble endret i desem-ber 2007, og med hjemmel i denne lovendringenble en ny forskrift om lønns- og arbeidsvilkår ioffentlige kontrakter vedtatt. Forskriften gjelderstatlige, kommunale og fylkeskommunale myndig-heter og offentligrettslige organer. Den får anven-delse når disse skal tildele tjenestekontrakter ogbygge- og anleggskontrakter som overstiger 1,05mill. kroner ekskl. mva. for statlige myndigheterog 1,65 mill. kroner ekskl. mva. for andre opp-dragsgivere.

Forskriften pålegger oppdragsgiver å ta inn enkontraktsklausul om lønns- og arbeidsvilkår for deansatte hos leverandører og eventuelle underleve-randører som direkte medvirker til å oppfylle kon-trakten. Lønns- og arbeidsvilkårene må ikke væredårligere enn det som følger av gjeldende landsom-fattende tariffavtale, eller det som ellers er normaltfor vedkommende sted og yrke. Dette gjelder ogsåfor arbeid som skal utføres i utlandet.

Oppdragsgiver skal ta inn informasjon om kon-traktsklausulen i kunngjøringen eller konkurranse-grunnlaget. Oppdragsgiver skal kreve at leverandø-ren og eventuelle underleverandører på forespør-sel må dokumentere lønns- og arbeidsvilkårene tilansatte som medvirker til å oppfylle kontrakten.Oppdragsgiver skal gjennomføre nødvendig kon-troll av om kravene til lønns- og arbeidsvilkår over-holdes. Graden av kontroll kan tilpasses behovet ivedkommende bransje, geografisk område mv.

Oppdragsgiver skal også forbeholde seg rettentil å gjennomføre nødvendige sanksjoner dersomleverandøren eller eventuelle underleverandørerikke etterlever kontraktsklausulen om lønns- ogarbeidsvilkår. Sanksjonen skal være egnet til åpåvirke leverandøren eller underleverandøren til åoppfylle kontraktsklausulen.

Innføre utvidet oppdragsgiveransvar og id-kort i byggenæringen

Utvidet byggherreansvar for informasjon om ret-tigheter og plikter etter allmenngjøringsforskrifterble innført fra 1. januar 2007. Bestemmelsen eravløst av en ny, utvidet bestemmelse i forskriftenom informasjons- og påseplikt og innsynsrett, seavsnitt 7.1.4.

Krav om id-kort i bygge- og anleggsbransjenble innført fra 1. januar 2008. Produksjon av id-kort

er i gang, og innen sommeren 2008 skal alle somutfører arbeid på bygge- og anleggsplasser, væreutstyrt med id-kort.

Gjennomføre tiltak i kystfarten og landbruket

Forskrift med krav om arbeidstillatelse for sjøfolkpå utenlandske skip i trafikk mellom norske hav-ner er under utarbeiding.

Landbruksnæringen er opptatt av å drive seri-øst og satser mye på holdningsskapende arbeid.Arbeidstilsynet Midt-Norge har gjennomført enkampanje rettet mot å avdekke eventuelle ulovlig-heter ved bruk av sesongarbeidskraft i landbruket.

Utvikle statistikk- og analysegrunnlaget

Statistisk sentralbyrå har i løpet av de siste åreneframskaffet en bedre oversikt over omfanget avarbeidsinnvandringen. Blant annet har det begyntå produsere statstikk over ikke bosatte arbeidsta-kere, dvs. personer på kortidsopphold. Dette gjel-der både den individuelle innvandringen og tjenes-teinnvandringen. Statistisk sentralbyrå har i tilleggstyrket sine informasjonssider om utenlandskarbeidskraft.

Særlig tjenesteinnvandringen er fortsatt et feltder mangelfulle registre gjør det vanskelig å få engod, kontinuerlig oversikt. Det bør derfor leggesvekt på tiltak som kan bidra til å øke andelen somoppfyller sine rapporterings- og registreringsplik-ter overfor skattemyndighetene og Arbeidstaker-og arbeidsgiverregisteret. Sentralskattekontoretfor utenlandssaker er blitt styrket de siste årenemed dette formålet for øye. Når det gjelder bygge-bransjen, vil kravet om id-kort føre til at flere virk-somheter og arbeidsgivere oppfyller sine registre-ringsplikter. Det vil også gi økte muligheter for sta-tistisk informasjon.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet harsatt i gang flere forskningsprosjekter. For eksem-pel har Fafo etter initiativ fra departementet gjen-nomført en undersøkelse om arbeidsmiljøet ogarbeidsvilkårene for polske arbeidsinnvandrere iOslo-området. Undersøkelsen er en del av Fafosomfattende arbeid om EU/EØS-utvidelsen ogarbeids- og bedriftsvandringer. Videre har ECONforetatt en gjennomgang av mulige effekter vedbruk av allmenngjøring av tariffavtaler.

Styrke samarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet

Problemstillinger knyttet til sosial dumping, her-under spørsmål om overgangsordningene, settes


jevnlig på dagsorden i Arbeidslivspolitisk råd.Arbeids- og inkluderingsdepartementet og tilsyns-etatene har jevnlig kontakt med partene i arbeids-livet både i forbindelse med utarbeiding av tiltak påområdet og i forbindelse med oppfølging av inn-førte tiltak blant annet gjennom Arbeidslivspolitiskråd, gjennom høringsrunder og i Arbeidstilsynetsfaglige råd.

Det framgår av handlingsplanen mot sosialdumping at det skal foretas en vurdering av ordnin-gen med regionale verneombud i bygg- oganleggsbransjen. Det er gjennomført en undersø-kelse av ordningen som viser bred enighet om atombudene gjør en viktig jobb. Departementetarbeider med forslag til oppfølging av undersøkel-sen og med spørsmålet om eventuell utvidelse avordningen til andre bransjer.

Om informasjon til utenlandske arbeidstakere og arbeidsgivere

Erfaringer viser at god og tilgjengelig informasjontil de utenlandske arbeidstakerne og arbeidsgi-verne om hvilke plikter og rettigheter de har er etviktig tiltak for å motvirke sosial dumping og bidratil seriøse og gode forhold.

For lettere å kunne nå arbeidsinnvandrerne ogderes arbeidsgivere og dermed kunne drive fore-byggende arbeid, arbeider Arbeidstilsynet konti-nuerlig for å utvikle en helhetlig informasjonstje-neste, jf. også Stortingets anmodningsvedtak omutvikling av et informasjonskontor. Deler av eta-tens økte ressurser er benyttet til å ansette polsk-språklige og russiskspråklige tolker og inspektø-rer. Disse er også involvert i informasjonsarbeidet.

Arbeidstilsynet har opprettet en svartjenestefor polskspråklige arbeidstakere hvor spørsmålbesvares over telefon og via e-post. I samarbeidmed partene i byggebransjen har Arbeidstilsynetlaget en kortfattet og enkel publikasjon på flerespråk rettet mot utenlandske arbeidstakere i byg-gebransjen.

For at virksomheter, arbeidsinnvandrere ogutenlandske tjenesteytere skal få helhetlig og letttilgjengelig informasjon om regelverket, har også

en rekke andre etater både i samarbeid og hver forseg utviklet informasjonsmateriale til norske virk-somheter som skal rekruttere arbeidskraft fraEØS/EFTA-området, til virksomheter fra EØS/EFTA-området som driver næringsvirksomhet iNorge, og arbeidstakere fra dette området somskal arbeide i Norge.

Se nærmere omtale av arbeidet med informa-sjon og utviklingen av en informasjonsstrategi ikapittel 12.

7.4 Oppsummering

Arbeidsinnvandrere har i all hovedsak rettigheterog plikter som øvrige arbeidstakere i det norskearbeidslivet. Lønn er som hovedregel partenesansvar, selv om allmenngjøring de senere årene erblitt et viktig unntak fra dette. Den store økningeni antall arbeidsinnvandrere innebærer et behov forå forsikre seg om at lønnsforholdene for arbeids-innvandrerne er akseptable.

De arbeidsrettslige reglene og arbeidet motsosial dumping er viktig både for å sikre arbeids-innvandrerne akseptable lønns- og arbeidsvilkårog for å beskytte andre arbeidstakere og virksom-heter mot urettferdig konkurranse. God behand-ling og gode arbeidsforhold er også en vesentligdel av det som skal til for at arbeidsinnvandrerneskal ønske å komme til Norge og bli godt integrerti det norske arbeidslivet.

Det er bred enighet blant arbeidslivets parterog myndighetene om at arbeidsinnvandringen desiste årene har bidratt positivt til norsk økonomived å avhjelpe mangel på arbeidskraft i mangebransjer, men det er også eksempler på at uten-landske arbeidstakere har fått uakseptable lønns-og arbeidsvilkår. Problemene synes først og fremstå være knyttet til utsendte arbeidstakere. Regjerin-gens handlingsplan mot sosial dumping har somformål å motvirke dette. Virkningene av arbeids-innvandring for norsk økonomi, arbeidsmarkedetog for den norske arbeidslivsmodellen er nærmeredrøftet i kapittel 11.


8 Rettigheter og plikter i velferdsstaten

De fleste velferdsordningene i Norge er tilgjenge-lige for alle som er bosatt i landet, uansett om de ernorske statsborgere eller ikke. Arbeidsinnvan-drere som bosetter seg, vil komme inn under degenerelt gjeldende ordningene, men personer medkortvarige arbeidsopphold vil som hovedregelikke være dekket.

I mange tilfeller vil tilgangen til velferdsytelsereller nivået på ytelsene være avhengig av størrel-sen på nåværende eller tidligere arbeidsinntekt.Tilgangen kan også være avhengig av botid iNorge.

Myndighetene kan stille krav om aktivitet hosmottakerne av ytelsene. Eksempler på dette erkrav til dagpengemottakere om å søke arbeid ellerkrav om å delta i bestemte kurs eller programmer.Pliktene for den enkelte omfatter også å bidra tilfinansieringen av velferdsytelsene. Det skjer gjen-nom skattleggingen.

8.1 Integrering og deltakelse på arbeidsmarkedet

Integreringspolitikken skal legge til rette for atnyankomne innvandrere skal kunne delta i sam-funnet og i størst mulig grad forsørge seg selv. Rettog plikt til deltakelse i introduksjonsprogram ogrett og plikt til norskopplæring er viktige virkemid-ler i integreringspolitikken. Et sentralt mål fordisse virkemidlene er å gi grunnleggende kvalifise-ring til nyankomne innvandrere fra tredjeland, slikat de kan få innpass i arbeidslivet.

De fleste arbeidsinnvandrerne har et arbeids-forhold allerede fra starten av oppholdet og forut-settes å kunne forsørge seg selv og sin familie gjen-nom egen inntekt. Behovet for tiltak som skal kva-lifisere for arbeidslivet blir følgelig mindre.Arbeidsinnvandrere er derfor ikke omfattet avintroduksjonsprogrammet, jf. kapittel 13.

Lov om forbud mot diskriminering på grunn avetnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven) ogforbudet mot diskriminering i lov om arbeidsmiljø,arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven)er viktige virkemidler for å motvirke forskjellsbe-handling. I tillegg til å sikre enkeltindividers rettig-heter er det også et mål med diskrimineringslovgiv-

ningen å påvirke holdninger. Arbeidsinnvandrerevil kunne ha særlig nytte av diskrimineringsvernet.Mens diskrimineringsbestemmelsene i arbeidsmil-jøloven bare gjelder diskriminering i arbeidslivet,gjelder diskrimineringsloven på alle samfunnsom-råder, herunder arbeidslivet og boligmarkedet.

Rett og plikt til norskopplæring

Arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS/EFTA-området og deres familiemedlemmer har plikt til ågjennomføre 300 timer opplæring i norsk og sam-funnskunnskap. De har ikke rett til gratis opplæ-ring. Arbeidsinnvandrere som får opphold i Norgeetter EØS/EFTA-regelverket kan på grunn avEØS-avtalen ikke pålegges en plikt til å delta i nor-skopplæringen. Arbeidsinnvandrere fra EØS/EFTA-området og deres familiemedlemmer omfat-tes således verken av rett eller plikt til opplæring inorsk og samfunnskunnskap. Familiegjenforentetil norske og nordiske borgere, samt flyktninger ogderes familiegjenforente har rett og plikt til å deltai 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunn-skap. Gjennomført 300 timer opplæring i norsk ogsamfunnskunnskap er et vilkår for å få bosettings-tillatelse (permanent opphold) for de som har plikttil å delta. For å få norsk statsborgerskap gjelder etvilkår om gjennomført 300 timer godkjent norsk-opplæring eller dokumentasjon på tilstrekkeligekunnskaper i norsk eller samisk for alle som søkeretter 1.september 2008. Rett og plikt til deltakelse iintroduksjonsprogram og opplæring i norsk ogsamfunnskunnskap er regulert i introduksjonslo-ven.

Arbeidsmarkedstjenester

Arbeidsinnvandrere som ønsker å registrere segsom arbeidssøkere hos Arbeids- og velferdsetaten,må være registrert bosatt i Norge. Hvis de har hatttilstrekkelig lønnsinntekt foregående kalenderår,vil de ha opptjent rettigheter til dagpenger. EØS/EFTA-borgere kan ta med seg rettigheter til dag-penger til et annet EØS-land etter EF-forordning1408/71 dersom de før ledigheten har utført full-tids arbeid i minst 8 uker innenfor en periode på 12uker.


Registrerte arbeidssøkere har rett til å få vur-dert sine behov for bistand fra Arbeids- og velferds-etaten. Vurderingen skal som hovedregel tautgangspunkt i arbeidssøkerens real- og formal-kompetanse og mulighetene på arbeidsmarkedet.Dette legges til grunn for etatens vurdering av ved-kommendes behov for tjenester. Aktuell bistandkan blant annet bestå i informasjon om arbeidsmar-kedet og ledige stillinger, om rettigheter og pliktersom arbeidsledig, om overføring av arbeidsledig-hetstrygd til Norge, tips og bistand i forbindelsemed jobbsøking, tilvisning til aktuelle arbeidsgi-vere, tilbud om arbeidsmarkedstiltak og annen vei-ledning ut fra individuelle behov. Arbeids- og vel-ferdsetaten har også tilgang på tolketjenester.

Arbeidssøkere fra land utenfor EØS/EFTA-området som ikke er bosatt i Norge, har i utgangs-punktet ikke krav på ordinær service fra Arbeids-og velferdsetaten og blir ikke registrert somarbeidssøkere. Arbeidssøkere i denne gruppenhar ikke generell adgang til å arbeide i Norge, menvil kunne få arbeidstillatelse, for eksempel somsesongarbeider eller faglært/spesialist dersom detforeligger et konkret arbeidstilbud. Arbeidssøkerefra land utenfor EØS/EFTA-området som lovligoppholder seg midlertidig i Norge uten å værebosatte her, kan likevel få en viss bistand fra NAV-kontorene. Kontorene vil for eksempel kunne giinformasjon om ledige stillinger som er registrerthos Arbeids- og velferdsetaten.

Arbeidsmarkedstiltak

Arbeids- og velferdsetaten har et bredt spekter avvirkemidler som skal bidra til å styrke den enkeltesmuligheter til å få eller beholde arbeid. Tiltakeneomfatter blant annet arbeidspraksis, opplæring,lønnstilskudd samt ulike avklarings- og oppføl-gingstjenester. Tiltakene skal innrettes etter denenkeltes behov og styrke den enkeltes mulighetertil å komme raskt i arbeid.

Tilbud om arbeidsmarkedstiltak er ingen ret-tighet for den enkelte, men tilbys skjønnsmessigetter en vurdering av den enkeltes behov og situa-sjonen på arbeidsmarkedet. For å sikre at tiltaks-ressursene innrettes mot de som trenger det mest,gis det styringssignaler om hvilke målgrupper somskal prioriteres ved tildeling av tiltak og tjenester.Innvandrere er en sammensatt gruppe med ulik til-knytning til arbeidsmarkedet. Sett under ett harinnvandrere betydelig lavere sysselsetting og høy-ere ledighet enn befolkningen i alt. Innvandrere vilderfor være prioriterte ved inntak på arbeidsmar-kedstiltak.

Målet er å øke sysselsettingen blant innvan-drere som allerede er bosatt i landet. EØS/EFTA-borgere og andre som bare oppholder seg midler-tidig i Norge mens de søker arbeid vil normalt ikkebli prioritert som deltakere på arbeidsmarkedstil-tak.

8.2 Arbeidsinnvandrere og ytelser fra folketrygden

Rettigheter etter folketrygdloven

Generelt er retten til ytelser fra folketrygden betin-get av at man er eller har vært medlem i folketryg-den. Hovedvilkårene for medlemskap er at man måvære bosatt i Norge eller at man er arbeidstaker iNorge eller på norsk kontinentalsokkel. Personersom kommer til Norge blir regnet som bosatt etterfolketrygdens regler dersom oppholdet er ment åvare i minst ett år.

Arbeidstakere er omfattet av norsk trygdelov-givning når de kommer i arbeid i Norge. Unntakkan gjelde for arbeidstakere som sendes til Norgefor å utføre oppdrag for en arbeidsgiver i et annetEØS/EFTA-land eller et land som Norge har inn-gått trygdeavtale med.

Som hovedregel har alle som er bosatt i Norgeplikt til å være medlem i folketrygden, uansett omde er norske eller utenlandske statsborgere. Ogsåpersoner som er arbeidstakere i Norge uten å værebosatt her, er pliktige medlemmer i folketrygden.Plikten til medlemskap i folketrygden gjelder ikkeutenlandske statsborgere som er arbeidstakerehos en fremmed stat eller i en mellomfolkelig orga-nisasjon, samt deres ektefeller og barn. Personersom er trygdet etter utenlandsk lov kan etter sær-lige regler unntas fra plikt til medlemskap i folke-trygden.

Arbeidsinnvandrere og selvstendig næringsdri-vende som omfattes av EØS-reglene, har genereltlettere adgang til de fleste trygdeytelser, idet dekan benytte opptjeningstid/trygdeperioder i etannet medlemsland for å oppfylle nasjonale vilkårom minste kvalifiseringsperiode (inngangsvilkår)for rett til en ytelse. For eksempel kan en arbeids-innvandrer som omfattes av EØS-reglene få syke-penger etter å ha vært i arbeid her bare én dag, ogdet er tilstrekkelig å ha vært medlem i trygden i ettår for å få rett til pensjon. Et viktig vilkår er at manhar tilsvarende opptjeningstid i et annet medlems-land slik at minstekravene om 4 ukers arbeid forrett til sykepenger og 3 års medlemskap for rett tilpensjon er oppfylt.

I de aller fleste tilfellene vil en arbeidsinnvan-drer som omfattes av EØS-reglene også kunne ta


med seg en ytelse uavkortet til hjemlandet sidenEØS-reglene i prinsippet opphever ethvertbostedsvilkår knyttet til en ytelse. Av sammegrunn har EØS/EFTA-arbeidstakere også rett tilbarnetrygd og kontantstøtte, selv om familiemed-lemmene ikke oppholder seg i Norge. Videre erNorge i utgangspunktet forpliktet til å dekke helse-tjenesteutgifter for familiemedlemmer til enarbeidsinnvandrer fra et annet EØS-land, også nårde er i hjemlandet.

For arbeidsinnvandrere som ikke er EØS/EFTA-borgere gjelder folketrygdens alminneligeregler for rett til en ytelse og for å kunne få utbetalten ytelse under opphold utenfor Norge. Dette inne-bærer vesentlig strengere vilkår for tredjelands-borgere idet kvalifiseringsperioder for rett til enytelse må fylles ved medlemskap i folketrygden.Denne gruppen arbeidsinnvandrere må arbeide iNorge i minimum 4 uker for å få rett til sykepenger,og de må normalt ha vært medlem i folketrygden iminst 3 år for å få pensjon. Personer som omfattesav en bilateral trygdeavtale (Australia, Canada,Chile, Israel, USA) kan få medregnet trygdeperio-der i avtalelandet for å fylle inngangsvilkår for retttil pensjon.

Arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS/EFTA-området har som hovedregel ikke adgang tilå få utbetalt sykepenger ved opphold utenforNorge. Når det gjelder pensjoner, vil en få med segopptjent tilleggspensjon og grunnpensjon ettersamme antall år som tilleggspensjonen er beregnetetter, så lenge minstekravet til medlemstid er opp-fylt. Uten tilleggspensjonsrettigheter, må man habodd her i minimum 20 år for å få med seg pensjon(grunnpensjon/særtillegg) til utlandet.

At flere opparbeider rett til ulike trygdeytelservil medføre en økning i antall utbetalinger både tilbrukere i og utenfor Norge. I tillegg til økt innvand-ring er det også et økende antall nordmenn som iperioder tar arbeid i utlandet. Ved pensjonering vildisse normalt ha opptjent rettigheter både i Norgeog i andre land. Særlig er dette aktuelt ved arbeid iandre EØS/EFTA-land.

Samlet sett stiller den økende internasjonalise-ringen av arbeidsmarkedet krav til kontinuerligkompetanseutvikling i Arbeids- og velferdsetaten.Dette omfatter både behov for kunnskap som følgeav brukernes tilknytning til et annet land ennNorge og kunnskap om samhandling og informa-sjonsutveksling med andre nasjonale og interna-sjonale myndigheter. Mye av kommunikasjonen vilforegå på et annet språk enn norsk. Effektivitet isaksbehandlingen stiller krav til gode IKT-løsnin-ger for registrering og behandling av medlem-skapsopplysninger, samt fastsettelse og beregning

av medlemsavgifter. Både det økte omfanget ogkompleksiteten i stadig flere av sakene medfører etøkt press på den operative virksomheten i Arbeids-og velferdsetaten.

Nærmere om dagpenger under arbeidsløshet

Dersom en person blir helt eller delvis arbeidsle-dig, kan vedkommende ha rett til dagpenger underarbeidsløshet etter vilkårene i folketrygdloven.

Et hovedvilkår for rett til dagpenger er at en måvære reell arbeidssøker. Det innebærer blant annetplikt til aktivt å søke arbeid og som hovedregel taethvert arbeid hvor som helst i landet. Det stilleskrav til minsteinntekt fra tidligere arbeid og atarbeidsledigheten må innebære tap av minst50 pst. arbeidstid.

Tiltaksdeltakere som ikke mottar dagpenger,lønn fra arbeidsgiver eller andre trygdeytelser, kanfå stønad til livsopphold (såkalt individstønad).

Arbeidsinnvandrere fra tredjeland vil normaltikke ha rett til dagpenger ved arbeidsløshet før dehar fått en permanent oppholdstillatelse. Årsakener at deres arbeidstillatelse vanligvis bare gjelderarbeid for en bestemt arbeidsgiver eller typearbeid. Dette er ikke forenlig med vilkåret i folke-trygdloven om å kunne ta ethvert arbeid hvor somhelst i landet.

Arbeidssøkere fra EØS/EFTA-land kan i inntiltre måneder motta dagpenger mens de søkerarbeid i Norge, med grunnlag i dagpengerettighe-ter opptjent i hjemlandet. Arbeidssøkere fra ti av denye EU-landene får tillatelse etter en særlig over-gangsordning det første året med arbeid i Norge.Vilkåret om å kunne ta ethvert arbeid oppfyllesikke uten videre av personer som blir ledige mensde er omfattet av overgangsreglene. Det skyldes atovergangsreglene forutsetter at man kan doku-mentere tilsetting i heltidsstilling, eventuelt i tohalve stillinger som til sammen utgjør full syssel-setting. Det er derfor etablert en praksis hvor per-soner som er omfattet av overgangsreglene, førstkan få dagpenger etter at de har vært sammen-hengende sysselsatt i heltidsstilling her i landet i12 måneder og forøvrig fyller de vanlige vilkårene.

Nærmere om sykepenger

Sykepenger erstatter bortfall av arbeidsinntekt foryrkesaktive som er arbeidsuføre på grunn av syk-dom eller skade. Utenlandske arbeidstakere iNorge er likestilte med norske arbeidstakere nårdet gjelder retten til sykepenger. Sykepenger ytessom hovedregel ikke til personer som oppholderseg i utlandet. EØS/EFTA-borgere som oppholder


seg i et annet EØS/EFTA-land har på visse vilkårlikevel rett til å beholde sykepengene.

Nærmere om rehabiliteringspenger og attføringspenger

Rehabiliterings- og attføringspenger gis til perso-ner som har fått sin arbeidsevne/inntektsevne ned-satt med minst 50 pst. Rehabiliteringspenger gismens vedkommende er under aktiv behandlingmed utsikt til å bedre arbeidsevnen. Attføringspen-ger gis mens vedkommende gjennomfører nød-vendige attføringstiltak for å bli i stand til å få ellerbeholde arbeid. Det kreves videre at vedkom-mende har vært medlem av folketrygden i minsttre år umiddelbart før kravet om stønad fremmes,eller har vært medlem av folketrygden i minst ettår før kravet fremmes dersom vedkommende idenne perioden har vært normalt arbeidsdyktig.For personer som omfattes av EØS-reglene kanminstekravet om tre års forutgående trygdetidoppfylles ved å legge sammen trygdetid opparbei-det i Norge med tilsvarende trygdeperioder i annetEØS-land. Som hovedregel kan man ikke mottarehabiliteringspenger/attføringspenger hvis manoppholder seg i utlandet, men etter søknad kanman få ytelsene i en begrenset periode i utlandet.For EØS/EFTA-personer gjelder samme reglersom for sykepenger med hensyn til å motta rehabi-literingspenger ved opphold i utlandet.

Nærmere om uføreytelser

Uføreytelsene skal sikre inntekt til livsopphold forpersoner som har fått inntektsevnen varig nedsattpå grunn av sykdom, skade eller lyte. For å ha retttil uførepensjon og tidsbegrenset uførestønad kre-ves det som hovedregel at man har vært medlemav folketrygden i de siste tre årene før arbeidsufør-heten inntrer. Ytelsen gis ved minst 50 pst. arbeids-uførhet. Ved utvidelse av arbeidsinnsatsen for mot-takere av uførepensjon kan det ytes stønad med enuføregrad ned til 20 pst. Det kreves 40 års trygde-tid/poengopptjening for å få full uførepensjon, menslik at antatt tid fram til pensjonsalderen medreg-nes etter nærmere regler. Lengden av arbeidsinn-vandrerens periode med arbeid i Norge vil inngå iden samlede utmålingen og utbetalingen av uføre-pensjonen. For personer som omfattes av EØS-reglene, kan kravet om tre års forutgående trygde-tid oppfylles ved perioder som medlem av trygde-ordning i andre EØS/EFTA-land. Slik sammenleg-ging forutsetter at vedkommende har vært med-lem i trygden i minst ett år og har hatt et

arbeidsforhold dette året, men ikke nødvendigvisgjennom hele året.

Nærmere om yrkesskade

Personer som blir rammet av en yrkesskade elleryrkessykdom har visse særfordeler i folketrygden.Blant annet gjelder ikke kravet om tre års forutgå-ende medlemskap for rett til uførepensjon elleretterlattepensjon. Vilkåret om fortsatt medlem-skap (opphold i Norge) gjelder heller ikke, og entrenger ikke ha tre års trygdetid for å ha rett tilgrunnpensjon/tilleggspensjon.

Nærmere om foreldrepenger, barnetrygd, kontantstøtte og barnepensjon

Foreldrepenger skal sikre inntekt for foreldre i for-bindelse med fødsel og adopsjon. Det er en forut-setning at den som mottar foreldrepenger haromsorgen for barnet og ikke er i arbeid. For å harett til foreldrepenger må moren ha vært yrkesak-tiv med pensjonsgivende inntekt i minst seks av desiste ti månedene før stønadsperioden tar til. Forel-drepenger blir beregnet på samme måte som syke-penger. Det stilles ikke krav om opphold i Norgefor å kunne få utbetalt foreldrepenger. Kvinnersom ikke har rett til foreldrepenger, får utbetaltengangsstønad. Arbeidsinnvandrere fra EØS/EFTA-området opparbeider rett til foreldrepengerog kan få disse utbetalt uavhengig av om de opp-holder seg i Norge eller i et annet EØS/EFTA-land.

Barnetrygden er den største og viktigste over-føringsordningen til barnefamiliene. Den skal bidratil å dekke kostnadene ved å forsørge barn. Rett tilbarnetrygd gjelder fra måneden etter fødselen ogtil og med måneden før barnet fyller 18 år. Barne-trygden utbetales for hvert enkelt barn. Arbeids-innvandrere som er borgere av land i EØS/EFTA-området har rett til barnetrygd uavhengig av ombarnet bor i Norge eller i utlandet.

Retten til kontantstøtte gjelder fra månedenetter at barnet er fylt ett år og inntil 23 månederframover. Arbeidsinnvandrere som er borgere avet EØS/EFTA-land har rett til kontantstøtte uav-hengig av om barnet bor i Norge eller i utlandet.

Arbeidsinnvandrere som ikke er borgere av etEØS/EFTA-land har ikke rett til barnetrygd ellerkontantstøtte med mindre barna er bosatt i Norge.Folketrygden dekker heller ikke utgifter til helse-tjenester til familiemedlemmer som oppholder segi utlandet med mindre familiemedlemmene ermedlemmer i folketrygden eller forsørgeren opp-holder seg i utlandet og er medlem. Dette kan for


eksempel gjelde personer som arbeider i utenriks-tjenesten.

Til barn under 18 år ytes det barnepensjon der-som én eller begge foreldrene er døde. Det er et vil-kår at den avdøde faren eller moren var medlem itrygden i minst tre år fram til dødsfallet.

Nærmere om alderspensjon

Formålet med alderspensjon er å sikre inntekt tillivsopphold fra fylte 67 år. Retten til alderspensjoner avhengig av at man har minst tre års trygdetidetter fylte 16 år og fram til og med det året man fyl-ler 66 år. Det kreves 40 års trygdetid/40 år medpensjonspoeng for å få full alderspensjon. For å fåalderspensjon må man i utgangspunktet være med-lem i folketrygden. Den som ikke lenger er med-lem i trygden, får likevel pensjon dersom vedkom-mende har minst 20 års botid i Norge. Den som haropptjent pensjonspoeng i minst tre år får tilleggs-pensjon og grunnpensjon beregnet etter detsamme antall år som tilleggspensjonen er beregnetetter, selv om vedkommende ikke har 20 års botid.

For personer som er omfattet av EØS-reglene,kan minstekravet til tre års botid eller tre årspoengopptjening for retten til pensjon, oppfyllesved sammenlegging med tilsvarende tid eller opp-tjening i andre EØS-land, men man må ha minst ettår i Norge. I praksis vil det derfor kunne gis ned til1/40 av full alderspensjon. EØS-reglene gir ikkeadgang til å gjøre gjeldende krav om at man skaloppholde seg i Norge eller fortsatt være medlem ifolketrygden for å få pensjon. I praksis er det der-for fri eksport av alderspensjon innenfor EØS/EFTA.

Sosialtjenesten skal gjennom forebyggendevirksomhet, råd, veiledning, økonomisk stønad ogsosiale tjenester arbeide for at den enkelte settes istand til å klare seg selv. Hovedansvaret for sosialetjenester og økonomisk sosialhjelp ligger i kom-munene. For å ha krav på sosiale tjenester må inn-vandreren ha rett til permanent opphold, dvs. mini-mum tre år for tredjelandsborgere og fem år forEØS/EFTA-borgere.

Alle som leier bolig underlagt husleieregule-ringslovens kapittel II har rett til statlig bostøttedersom de oppfyller forskriftens krav til husholds-type og inntektsnivå. Det stilles ikke krav til boli-gens størrelse, standard eller finansieringsmåte.

8.3 Barnehage og skole

Barnehager og skoler spiller en viktig rolle gjen-nom å bidra til at barn og foreldre får økt kjennskap

til det norske samfunnet og fremmer sosial kontaktmed norske familier.

Barnehageplass

Barnehager er ofte en viktig forutsetning for forel-drenes yrkesdeltakelse. Det er innført maksi-malgrense for foreldrebetalingen for et ordinærtheldagstilbud i barnehage som innebærer at pri-sen på barnehageplasser er subsidiert av detoffentlige. Barnehageloven inneholder per i dagingen individuell rett til barnehageplass for detenkelte barnet, men pålegger kommunene en plikttil å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall bar-nehageplasser for barn under opplæringspliktigalder som er bosatt i den enkelte kommunen. Uten-landske borgere har samme rettigheter som innen-landske borgere.

Kunnskapsdepartementet arbeider for tidenmed et forslag om å innføre en individuell rett tilbarnehageplass. Her vil det bli fastsatt nærmerekriterier for hvilke barn som skal omfattes av ret-ten.

Rett og plikt til grunnskoleopplæring

Etter opplæringsloven har barn og unge rett ogplikt til grunnskoleopplæring. Retten til grunnsko-leopplæring gjelder når det er sannsynlig at barnetskal være i Norge i mer enn tre måneder. Plikten tilgrunnskoleopplæring begynner når oppholdet harvart i tre måneder. Dette innebærer at alle barnsom følger arbeidsinnvandrere til Norge og blirher i mer enn tre måneder, har rett og plikt tilgrunnskoleopplæring.

Opplæringen skal tilpasses den enkelte elevsevner og forutsetninger slik at eleven får et tilfreds-stillende utbytte av opplæringen. Dersom eleveneikke får tilfredsstillende utbytte av undervisnin-gen, har de etter en sakkyndig vurdering rett tilspesialundervisning. Elever i grunnskolen medannet morsmål enn norsk og samisk har også retttil særskilt norskopplæring inntil de har tilstrekke-lige kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opp-læringen i skolen. Retten til tilpasset opplæring,spesialundervisning og særskilt norskopplæringvil hjelpe barn av arbeidsinnvandrere til å få til-fredsstillende utbytte at grunnskoleopplæringen.

Muligheter til å få utdanning ved internasjonale skoler i Norge

Barn av arbeidsinnvandrere har også mulighetentil å gjennomføre grunnopplæring ved offentligeog private internasjonale skoler der opplærings-


språket i hovedsak er engelsk. Internasjonale til-bud finnes blant annet i Oslo, Bergen, Trondheimog Stavanger. Til sammen er det 10 internasjonaleskoler i Norge. I tillegg til dette tilbyr flere offent-lige videregående skoler opplæring i henhold tillæreplaner utarbeidet av International Baccalaure-ate Organization (IBO) der undervisningen fore-går på engelsk. Private skoler er delvis finansiertved egenbetaling. Private internasjonale skolersom er godkjent etter privatskoleloven, mottarstatstilskudd tilsvarende 85 pst. av driftsutgifteneved skolen.

Rett til grunnskole- og videregående opplæring for voksne

Arbeidsinnvandrere og deres ektefeller har rett tilgrunnskoleopplæring og videregående opplæringså fremt de tilfredsstiller vilkårene som stilles iopplæringsloven.

Alle som er over opplæringspliktig alder, ogsom trenger grunnskoleopplæring, har rett til slikopplæring, så lenge de ikke har rett til videregå-ende opplæring. Grunnskoleopplæringen skal til-passes behovet til den enkelte og inneholder opp-læring i de fagene som trengs for å få vitnemål forfullført grunnskoleopplæring for voksne.

Alle under 24 år som har fullført grunnskoleneller tilsvarende opplæring, har etter søknad rett tilvideregående opplæring. Voksne som er født før1978 og som har fullført grunnskolen eller tilsva-rende, men ikke videregående opplæring, har ettersøknad rett til videregående opplæring. Opplærin-gen skal tilpasses behovet til den enkelte. Det er iSt.prp. nr. 1 (2007–2008) varslet at Regjeringen vilforeslå en endring i regelen om rett til videregå-ende opplæring for voksne, slik at den ikke begren-ses til voksne født før 1978, men til voksne over 25år. Endringen foreslås for å forhindre at en økendegruppe faller utenfor voksenretten.

Mulighet for støtte gjennom Lånekassen

Utdanningsstøtteloven gjelder for norske statsbor-gere og EØS/EFTA-borgere som har arbeidstil-knytning til Norge. Loven gjelder også for uten-landske statsborgere som på grunn av arbeid,utdanning, ekteskap, slektskap eller andre forholdhar en særlig tilknytning til Norge, eller slike somhar kommet til landet av politiske eller humanitæregrunner, eller som deltar i særskilte utdannings-program som er godkjent av Kunnskapsdeparte-mentet. Kunnskapsdepartementet har gitt nær-mere forskrifter om hvem som er omfattet. Forarbeidstakere fra land utenfor EØS/EFTA er det

for eksempel et krav om at de skal ha vært bosatt iNorge og har hatt sammenhengende fulltidsarbeidi 24 måneder før oppstart av utdanningen.

EØS/EFTA-borgere med status som arbeidsta-kere i Norge og medlemmer av deres familie, harutvidet rett til støtte. For disse gjelder ikke kravetom varighet av opphold i Norge før de oppnår støt-terett for utdanning i landet, men utdanningen måha faglig sammenheng med arbeidet. Kravet omsammenheng mellom arbeid og utdanning gjelderikke for EØS/EFTA-borgernes familiemedlemmerog faller også bort for arbeidstakeren om denneblir ufrivillig arbeidsløs. Videre kan EØS/EFTA-borgere og deres familiemedlemmer få støtte til enhel gradsutdanning i utlandet etter at de har opp-holdt seg minst to år i Norge. Øvrige utenlandskestatsborgere kan bare få støtte til studieopphold avinntil ett års varighet i utlandet i forbindelse medutdanning de er i gang med i Norge.

Alle utenlandske statsborgere som omfattes avstøtteordningen, kan få støtte til både videregå-ende opplæring og høyere utdanning i Norge pålinje med norske statsborgere.

Studenter fra Sentral- og Øst-Europa, Sentral-Asia og utviklingsland kan få utdanningsstøtteetter en kvoteordning. Universitetene og høgsko-lene i Norge tar opp et visst antall studenter i sær-skilte programmer og studentene får rett til utdan-ningsstøtte. Utdanningslånet blir ettergitt når mot-takeren flytter til hjemlandet og bosetter seg varigder. For kvotestudentene gjelder ikke kravet omtilknytning til Norge.

8.4 Norsk statsborgerskap

En del arbeidsinnvandrere og deres familier vilvelge å bli norske statsborgere. Norsk statsborger-skap kan erverves på tre forskjellige måter: Auto-matisk, ved melding eller ved søknad.

Erverv av statsborgerskap ved fødsel elleradopsjon skjer automatisk.

Borgere av EØS/EFTA-land må minst ha opp-holdt seg i Norge de siste tre årene med en opp-holdstillatelse som er gitt for fem år, for å ha rett tilnorsk statsborgerskap.

Ved erverv av statsborgerskap ved søknad, stil-les det krav til at søkeren må klarlegge sin identi-tet, være fylt 12 år, være bosatt og forbli bosatt iNorge, fylle kravene til bosettingstillatelse, ha til-strekkelig oppholdstid i landet, fylle kravene tilnorskopplæring og fylle kravene om å være løst fraannet statsborgerskap. Det stilles også krav til van-del. Dersom en person fyller lovens vilkår, har ved-kommende krav på statsborgerskap med mindre


hensynet til Norges sikkerhet eller utenrikspoli-tiske hensyn taler imot det. Kravet til norskopplæ-ring innebærer at søkere mellom 18 og 55 år somhovedregel må ha gjennomført 300 timer godkjentnorskopplæring eller at de må kunne dokumenteretilstrekkelige kunnskaper i norsk eller samisk.

8.5 Arbeidsinnvandrernes skattemessige stilling

Det er ingen skattemessige særregler for arbeids-innvandrere i norsk rett, men det finnes særreglersom gjelder generelt når personer tar opphold ogetablerer skatteplikt her.

At en person er skattemessig bosatt i landetinnebærer at vedkommende i utgangspunktet harplikt til å svare skatt hit av all formue og inntektopptjent i landet og i utlandet. Skattemyndigheteneregner en arbeidsinnvandrer som skattemessigbosatt på grunnlag av antall dager med opphold iNorge. Når man først er skattemessig bosatt iNorge etter norsk rett, kan bostedstilknytningenbare opphøre ved utflytting.

Man kan også være skattepliktig til Norge selvom man ikke er bosatt her. Personer med lønnsinn-tekt fra Norge er i utgangspunktet skattepliktigehit for denne inntekten, selv om de bor i utlandet.For utenlandske sokkelarbeidere, sjøfolk og artis-ter gjelder egne regler om skatteplikt for inntektfra Norge.

Har Norge skatteavtale med arbeidsinnvandre-rens hjemland, avgjør skatteavtalen hvilket landarbeidsinnvandreren skal betale skatt til. Somregel er det avtalt at arbeidsinnvandrere med kort-varige og midlertidige opphold i Norge, skal betaleskatt til hjemlandet. For arbeidsinnvandrere somskal være medlem av folketrygden, men som pågrunn av skatteavtaler ikke skal betale skatt tilNorge, skal Arbeids- og velferdsdirektoratetberegne og kreve inn trygdeavgiften.

Arbeidsinnvandrere som skattemessig boset-tes i Norge midt i et inntektsår, får samtidig almin-nelig skatteplikt hit. De beskattes da etter de gene-relle reglene for skattepliktige for resten av året.For tiden før bosettingstidspunktet beskattes deetter reglene for skattytere bosatt i utlandet.

For arbeidsinnvandrere som er skattemessigbosatt i Norge bare en del av året, er det den inn-tekten som er opptjent i den aktuelle tiden som erskattepliktig. Kostnader knyttet til inntektspostersom er skattepliktige til Norge, kan trekkes fra inn-tekten. Kostnader som gjelder hele året og somikke har tilknytning til inntekt, kan trekkes fra utfra antall måneder de har vært bosatt i Norge, uav-

hengig av når betalingen skjer. Rentekostnader for-deles normalt etter hvor lenge man har vært skat-temessig bosatt i Norge. Personfradrag, særfra-drag og fribeløp ved beregning av toppskatt blirberegnet og utmålt i forhold til antall månederarbeidsinnvandreren har vært skattepliktig bosatti Norge. Også minstefradrag avkortes når arbeids-innvandreren har vært bosatt i Norge bare en delav året.

Særlige fradragsregler

En arbeidsinnvandrer som blir skattepliktig sombosatt, kan få standardfradrag på 10 pst. av inntek-ten for de to første årene som bosatt, selv om ved-kommende tidligere har fått standardfradrag pågrunnlag av begrenset skatteplikt. Arbeidsinnvan-drere som er skattepliktig som bosatt i Norge, kanvelge mellom standardfradrag og fradrag for defaktiske kostnadene som inngår i standardfradra-get.

I tillegg til standardfradraget kan bosattearbeidsinnvandrere få minstefradrag, fradrag forsjøfolk, fradrag for tilskudd til pensjonsordning iarbeidsforhold, fradrag for fagforeningskontin-gent, framførbart godtgjørelsesfradrag i skatt påaksjeutbytte og kredittfradrag i norsk skatt forskatt betalt til utlandet når vilkårene for disse fra-dragene for øvrig er oppfylt. Andre fradrag ansesomfattet av standardfradraget og bortfaller derfornår standardfradrag gis.

Personer med begrenset skatteplikt kan ogsåkreve fradrag for kostnader knyttet til lønnsinntek-ten som beskattes i Norge, i stedet for standardfra-drag. Dette omfatter fradrag for arbeidsreise, fra-drag for merkostnader ved opphold utenfor hjem-met, gjeldsrenter på lån knyttet til fast eiendom iNorge, samt faktiske kostnader som inngår i min-stefradraget.

Personlige skatteytere bosatt innenfor EØS/EFTA-området med begrenset skatteplikt kan påvisse vilkår kreve fradrag som om skattepliktengjaldt all inntekt og formue. I så fall må hele ellertilnærmet hele skatteyterens inntekt av arbeid,virksomhet eller pensjon beskattes i Norge. Fra-dragsretten etter denne regelen omfatter iutgangspunktet alle ordinære fradrag etter skatte-lovens alminnelige regler med unntak av fradragfor gjeldsrenter.

Arbeidstakere i Norge som pendler til bolig i utlandet

Arbeidsinnvandrere som pendler til sitt virkeligehjem i et annet EØS/EFTA-land kan kreve fradrag


for kostnader til kost, losji og besøksreiser til hjem-met i det andre landet. Overskudd av eventuellgodtgjørelse som arbeidsgiver yter til dekning avmerkostnadene er da skattepliktig som lønn.

Arbeidsinnvandrere som pendler til bolig uten-for EØS/EFTA-området kan i utgangspunktet ikketrekke fra merkostnadene ved dette. Dekkerarbeidsgiver merkostnader til kost og losji underarbeidsopphold i Norge og kostnader til besøksrei-ser hjem, blir dette beskattet som lønn.

Arbeidsinnvandrere som er pendlere og harbegrenset skatteplikt til Norge kan enten velgestandardfradrag og beskatning av brutto utgifts-godtgjørelse, eller velge å ikke bruke standardfra-drag og beskatte eventuelt overskudd av utgifts-godtgjørelsen.

8.6 Oppsummering

På de fleste områdene som gjelder skatt og vel-ferdsytelser, blir arbeidsinnvandrerne behandletpå lik linje med landets innbyggere med hensyn tilrettigheter og plikter når de bosetter seg. EØS/EFTA-borgere har noe bedre rettigheter enn tred-jelandsborgere, særlig knyttet til at de kan ta medseg ytelser over landegrensene eller bruke opp-tjente rettigheter i et annet EØS/EFTA-land som

grunnlag for mottak av ytelser i Norge. De harogså noe sterkere diskrimineringsvern enn tredje-landsborgere.

Arbeidsinnvandrere som flytter hit, vil kunnevelge et særlig skattefradrag på 10 pst. (standard-fradrag) i inntekten de to første årene.

Barn av arbeidsinnvandrere vil ha samme rettsom andre til barnehager, grunnskole og videregå-ende skole. Det finnes private engelskspråkligeskoler i de største byene, samt enkelte videregå-ende skoler med linjer hvor engelsk er opplærings-språket.

Arbeidsinnvandrere som er her på kortvarigearbeidsoppdrag, vil generelt ikke ha tilgang til nor-ske velferdsytelser. Denne gruppen har andreskatteregler enn bosatte. Skattereglene kan vari-ere avhengig av om de er borgere av land somNorge har skatteavtale med eller ikke.

Større omfang av arbeidskraftbevegelser overlandegrensen, både av norske og utenlandske bor-gere, innebærer at flere opptjener rettigheter tilytelser i flere land, blant annet sykepenger og pen-sjonsytelser. Omfanget av søknader om ytelsermed grunnlag fra et annet land øker, og mange avsakene er komplekse. Dette øker den administra-tive belastningen og ressursbruken blant annet iArbeids- og velferdsetaten.


9 Aktuelle utviklingstrekk og reformer i andre land

9.1 Internasjonale migrasjonsstrømmer

9.1.1 Det globale migrasjonsbildet

I 2005 ble det anslått å være nærmere 200 millionermigranter i verden.1 Dette er mennesker som harkrysset en internasjonal grense og har oppholdtseg minst ett år i et annet land enn fødelandet. Deutgjør 3 pst. av jordas befolkning på 6,5 milliarder.I 1960 var det tilsvarende tallet 75 millioner, 2,5 pst.av jordas befolkning på den tid.

60 pst. av de internasjonale migrantenebefinner seg i Europa, Nord-Amerika og Oseania. Idisse verdensdelene har antallet migranter blittfordoblet fra 1980 til 2005. Den største vekstenskjedde i de mest utviklete landene i perioden1985–1995. Der er omtrent én av ti innbyggere fødti utlandet, mens det i utviklingsland bare er én avsytti. Om lag en femtedel av verdens migranter, iunderkant av 40 millioner, bodde i USA. Andre landmed mange migranter i 2005 var Russland (13,3millioner), Tyskland (7,3 millioner), Ukraina (6,9millioner), Frankrike (6,5 millioner), Saudi-Arabia(6,4 millioner) og Canada (6,1 millioner).

Det har vært en betydelig økning i migrasjonentil Europa og Nord-Amerika for perioden 1960–2005 sett under ett. USA og Tyskland, som samletutgjør omkring 40 pst. av befolkningen i «høyinn-tektsland», sto i denne perioden for nærmere70 pst. av veksten i mottaket av innvandrerne tildenne gruppen land.2 En betydelig andel av inn-vandrerne til Tyskland var personer av tyskavstamning fra ulike land i Sentral- og Øst-Europa.

Nærmere halvparten av de internasjonalemigrantene er kvinner, og de utgjør et flertall blantmigrantene i store deler av Europa, Nord-Amerika,

Oseania og Sørøst-Asia. Generelt utgjør kvinner enstørre andel av innvandrerbefolkningen i industri-aliserte land enn i utviklingsland. Dette har delvissin årsak i at førstnevnte gjerne tillater familiegjen-forening, mens flere betydelige innvandringslandblant utviklingslandene i hovedsak slipper innarbeidsinnvandrere, hvorav de fleste er menn. Deter også mange kvinner som migrerer for å arbeide,ofte som midlertidig og ufaglært arbeidskraft. Endel flytter også som faglært arbeidskraft, og dasærlig til jobber i helse- og omsorgssektoren.

Det er mange og sammensatte årsaker til atmennesker flytter over landegrenser. Flukt frakrig, forfølgelse og katastrofer, dvs. tvungenmigrasjon, er én årsak. Det store flertallet drar mereller mindre frivillig for å forbedre sine egne ogfamiliens levekår. De forsøker, lovlig eller ulovlig, åkomme seg til steder hvor det er lettere å finnearbeid, eller hvor arbeidet er bedre betalt. En delsøker også utdanningsmuligheter. For mange erdet både elementer av flukt og ønske om arbeid ogtryggere levekår som ligger bak. En betydeligandel av flyttebevegelsene har sitt utspring i fami-lieforhold. I tillegg til familiegjenforening medarbeidsmigranter, utdanningssøkende og flyktnin-ger, er etablering av nye familieforhold gjennomekteskap over landegrenser en viktig form forinternasjonal migrasjon.

Det er anslått at om lag 86 millioner er arbeids-migranter, noe som utgjør om lag 45 pst. av alleinternasjonale migranter. Denne andelen er for-ventet å vokse i årene framover. Om lag 14 millio-ner av de internasjonale migrantene er flyktnin-ger.3 Vel 4 millioner av disse er palestinske flyktnin-ger. To tredjedeler av flyktningene befinner seg iutviklingsland. Jordan, Pakistan og Iran er verts-land for de største flyktninggruppene med mer enn1 million i hvert av landene. Hvis vi holder de pales-tinske flyktningene utenfor, var det etter år 2000 ennedgang i antall flyktninger på om lag 25 pst., mende siste par årene har det igjen vært en viss økning.

Om lag en tredjedel av de internasjonalemigrantene har flyttet fra et utviklingsland til etannet. Like mange har flyttet fra et utviklingsland

1 Opplysningene i dette avsnittet er basert på ulike FN-publika-sjoner, bl.a. Migration in an interconnected world: New direc-tions for action. Report of the Global Commission onInternational Migration, Oktober 2005, International Migra-tion 2006, UNDESA – Population Division, 2006. A Passage toHope. Women and International Migration. UNFPA State ofthe World Population 2006.

2 Kjetil Bjorvatn; Victor Norman, Linda Orvedal, Stig Tenhold,Globetrotterne. Norsk økonomi i en verden med fri handel,arbeidsvandring og internasjonaliserte bedrifter. Centre forAdvanced Studies in Economics, SNF, 2007

3 Antall internt fordrevne, om lag 25 millioner, er ikke inklu-dert i dette tallet.


til et land i Nord-Amerika, Europa eller Oseania. Iløpet av perioden 2000–2005 var nettoinnvandrin-gen fra utviklingsland til disse verdensdelene ioverkant av 13 millioner, i gjennomsnitt 2,6 millio-ner årlig: 1,4 millioner årlig bare til Nord-Amerika,1,1 millioner til Europa og 0,1 millioner til Oseania.

9.1.2 Migrasjonstrender i OECD-land

OECD-land sett under ett har opplevd økende inn-vandring i en lengre periode. Det er betydelig vari-asjon mellom landene i omfang og sammensetningav migrasjonen.4 Noen land har en høy andel lovligog antatt varig innvandring (New Zealand, Austra-lia, Canada). Andre har relativt lav lovlig innvand-ring, men opplever omfattende irregulær migra-sjon (Portugal, Spania, Italia). Norge er blant delandene som har hatt høy økning i andel utenlands-fødte de siste årene, med en vekst på 9 pst. fra 1995til 2005. I denne perioden var det bare Spania, Italiaog Irland som hadde høyere årlig vekst i andelutenlandsfødte i befolkningen blant de europeiskeOECD-landene, mens økningen i USA lå om lag påsamme nivå som i Norge.

Arbeidsmigrasjonen øker både gjennom ulikeordninger som legger til rette for tidsbegrenset,midlertidig bruk av utenlandsk arbeidskraft ogordninger for varig opphold. Innvandrere utgjørsamtidig en voksende del av arbeidsstokken imange OECD-land med en vekst på over 20 pst. påfem år i størsteparten av landene. For varig inn-vandring dominerer fortsatt familieinnvandring ide fleste OECD-landene, men andelen varierer endel. Antallet asylsøkere og flyktninger har gått nedi de fleste landene de senere årene. Antallet inter-nasjonale studenter viser en klart økende tendens.

Det er relativt stabilt hvilke opprinnelseslandsom er viktigst blant OECD-landene. InnenforEuropa dominerer land som Romania, Polen,Marokko og Bulgaria. Utenfor Europa er land somKina, Mexico, Filippinene og India viktigst, medsærlig stor økning i antallet fra Kina og India. Enstor del av innvandringen fra disse landene erarbeidsinnvandring, både regulær og irregulær.

Andelen utenlandsfødte i befolkningen varierermye mellom OECD-landene, fra over 33 pst. i Lux-embourg og om lag 24 pst. i Sveits og Australia tilunder 2 pst. i Polen og Mexico i 2005. I fire av tiland var andelen utenlandsfødte over 10 pst., mensden i Norge var vel 8 pst.5

9.1.3 Arbeidsmobilitet innen Norden og EØS/EFTA-området

Nordiske borgere har siden 1954 kunnet bosetteseg og arbeide i et annet nordisk land uten opp-holds- og arbeidstillatelse. Arbeidsmobilitet er dendominerende formen for mobilitet innen Norden.En del flytter også på grunn av utdanning ellerfamilietilknytning til arbeidsmigranter. Bådeomfanget av og retningen til flyttestrømmene harendret seg markant over de siste tiårene. Endrin-gene har dels vært en respons på ulik konjunktur-utvikling i disse landene, illustrert for eksempelved migrasjonen fra og til Sverige på 1990- og 2000-tallet. En betydelig andel av de intra-nordiskemigrantene vender tilbake til hjemlandet etter få år.

Per 2004 var Sverige nettomottager av migran-ter fra Danmark og Norge, mens Danmark var net-tomottager av migranter fra Island og Norge.6

Andelen bosatt i de ulike nordiske landene som erfødt i et annet nordisk land ligger mellom 0,6–0,7(Island, Finland og Danmark) og 1,1 pst. (Norge),med unntak av Sverige, hvor andelen er 3 pst.7

Innen EØS/EFTA-området er det en betydeligvariasjon mellom land for andelen utenlandskestatsborgere og andelen av disse som er arbeids-innvandrere. Dersom vi ser på de landene som i2004 inngikk i EØS/EFTA-området, utgjorde uten-landske statsborgere i perioden 2000–2004 mindreenn 1 pst. av befolkningen i Slovakia, mot 39 pst. iLuxembourg. Det var tredjelandsborgere somutgjorde flertallet av utenlandske statsborgere i defleste europeiske landene. Av landene som i 2004var medlem av EU, var det i perioden 2000–2004bare Belgia, Irland, Kypros og Luxembourg somhadde en høyere andel av utenlandske EU-borgereenn av tredjelandsborgere bosatt. Med unntak forKypros gjelder dette også når man bare ser påbefolkningen i arbeidsdyktig alder (15–64 år).8

Samlet sett er det anslått at om lag 25 millioner,eller noe over 5 pst. av samlet befolkning i EU, harsin opprinnelse utenfor EU-området.9

Retten til fri mobilitet av arbeidskraft innad iEU nevnes ofte som en sentral del av det å væreEU-borger. Den faktiske mobiliteten ligger likevelpå et relativt lavt nivå, med om lag 2 pst. av EUs

4 Fakta i dette avsnittet er hentet fra OECD, InternationalMigration Outlook 2007

5 Utenlandsfødte er ikke det samme som innvandrere. I talleneover utenlandsfødte inkluderes også personer født i utlandetmed en eller to norskfødte foreldre.

6 Peder Pedersen, Marianne Røed og Eskil Wadensjö: TheCommon Nordic Labor Market at 50. Vil bli utgitt som rap-port av Nordisk Ministerråd i løpet av våren 2008.

7 Tallene er hentet fra de respektive lands statistikkmyndighe-ter, og gjelder 2006. For Island refererer tallet til andelen per-soner med statsborgerskap fra annet nordisk land, og gjelder2005.

8 Europakommisjonen, Employment in Europe 20069 Beregninger fra Eurostat basert på nasjonale tall i 2004 gjen-

gitt i Europakommisjonen, Employment in Europe 2006


borgere for tiden bosatt i et annet EU-land enn sitthjemland. Dette nivået har vært stabilt de siste 30årene. I tillegg kommer en del arbeidstakere sombor i ett EU-land men jobber i et annet, såkaltegrensearbeidere. Denne andelen har økt de senereårene, men utgjør for EU1510 bare om lag 0,2 pst.av arbeidsstyrken. For tjenesteytere, anslår Euro-pakommisjonen at antall utsendte arbeidstakereligger på om lag 1 million, men registerkvalitetengjør det vanskelig å fastslå dette antallet nøyaktig.

Utvidelsene av EU på 1960- og 1980-tallet blemøtt med forventninger om betydelige økninger iarbeidsmigrasjonen innad i Europa, men disse sloikke til. I forbindelse med utvidelsen av EU med tinye medlemsland i 2004 var derfor forventningenejustert. Hittil har man sett betydelige variasjonermellom landene. Særlig Polen og de baltiske lan-dene har hatt stor utvandring. De største mottaker-landene er Storbritannia, Irland og Tyskland. Der-som innvandringen ses som andel av befolkningen,er også Norge et av de viktigste mottakerlandene,jf. kapittel 3.

9.2 Demografisk utvikling og arbeidskraftsbehov i Europa

Som vist i kapittel 2 står Europa overfor storedemografiske utfordringer. Det forventes at densamlede størrelsen på befolkningen i arbeidsdyk-tig alder i EU vil falle med om lag 50 millioner fra2006 til 2050. Dette tilsier at EU vil gå fra fire til topersoner i arbeidsdyktig alder for hver innbyggerover 65 år. Samtidig forventes en betydelig økningi de offentlige utgiftene knyttet til pensjon og helse.

9.2.1 Tiltak for å møte den demografiske utfordringen i Europa

Europakommisjonen mener at de demografiskeutfordringene kan møtes på en konstruktiv måtegjennom de rette tiltakene på EU- og nasjonaltnivå. Kommisjonens melding om den demogra-fiske utfordring i Europa konkretiserer dette gjen-nom følgende fem tiltaksområder:11

– Politikken må innrettes slik at fødselsrateneøkes. Tiltak for å fremme økte fødselsrater om-fatter blant annet bedre omsorgstilbud for barnog reformer i arbeidslivet for å fremme bedre

muligheter til å kombinere arbeidsliv og fami-lieliv.

– Yrkesdeltakelsen må økes. EUs sysselsettings-strategi og de øvrige delene av EUs strategi forvekst og sysselsetting inneholder retningslin-jer som skal bidra til å øke antallet jobber ogfremme et lengre arbeidsliv, blant annet gjen-nom å øke kvaliteten på jobbene. Dette omfat-ter et mer tilpasningsdyktig arbeidsliv og athelse, miljø og sikkerhet fremmes på arbeids-plassen.

– Produktivitetsveksten må øke. Tiltak for åbedre funksjonen til det indre markedet kanbidra i denne retningen. Samtidig må manutnytte de mulighetene som ligger i å tilby tje-nester som i økende grad vil bli etterspurt aven aldrende befolkning.

– En samlet politikk for å motta og integrere inn-vandrere kan bidra til å dempe utfordringenefra demografisk endring. Migranters bidrag tildet europeiske arbeidsmarkedet settes her isammenheng med å øke mobiliteten internt iEU for å skape et mer fleksibelt arbeidsmar-ked i Europa.

– Virkningene av den demografiske utfordrin-gen på sosialbudsjettene må møtes gjennomreformer som skaper bærekraftige systemerfor sosiale overføringer og pensjoner.

I meldingen fra Europakommisjonen om en planfor lovlig migrasjon sies det at innvandring i segselv ikke på lang sikt kan motvirke den demogra-fiske utviklingen med fallende fødselsrater og enaldrende befolkning, men at dette er ett av de til-gjengelige virkemidlene innen en bredere ramme.Tatt i betraktning den lave sysselsettingen og høyeledigheten i mange av EUs medlemsland, må detgis prioritet til å styrke integreringen i arbeidsmar-kedet av de innvandrerne som allerede oppholderseg der. På kort til mellomlang sikt kan arbeidsinn-vandring bidra positivt til å møte de demografiskeutfordringene, og den vil bli et sentralt virkemiddelfor å møte nåværende og framtidige arbeidsmar-kedsbehov og sikre økonomisk bærekraft ogvekst.12

9.3 Det åpne europeiske arbeidsmarkedet

Nedbygging av grensehindringer for arbeids-kraftsmobilitet til og fra Norge har skjedd i flere10 EU15 refererer til EU slik det var før 2004, da det hadde 15

medlemsland, jf. boks 9.1.11 Europakommisjonen, The demographic future of Europe –

from challenge to opportunity. COM(2006) 57112 Europakommisjonen, Communication from the Commission:

Policy Plan on Legal Migration. COM(2005) 669


etapper. Utviklingen i norsk politikk for arbeids-kraftsmobilitet er omtalt i kapittel 5. Grensehind-ringene for arbeidskraftsmobilitet har også i storgrad blitt bygget ned gjennom internasjonale avta-ler. I all hovedsak gjelder dette arbeidskraftsmobi-litet for borgere av land i Norden eller i EØS/EFTA-området. I tillegg kommer internasjonaleavtaler og konvensjoner som påvirker rammevilkårfor tjenestehandel med personbevegelser ellersom skal sikre de utenlandske arbeidstakernes ret-tigheter.

9.3.1 Det nordiske arbeidsmarkedet

Siden 1954 har det nordiske samarbeidet påarbeidsmarkedsområdet vært basert på Avtalenom et felles nordisk arbeidsmarked, jf. kapittel 5. Iavtalen framhever de nordiske regjeringene blantannet at det er en grunnleggende rettighet for denordiske borgerne å fritt ta arbeide og bosette segi et annet nordisk land. Dertil legger denne ogsenere avtaler grunnlag for samarbeid mellom denordiske landene for å oppnå mål innen arbeids-markedspolitikken.

Fri bevegelse av arbeidskraft mellom de nor-diske landene er nedfelt i EØS-avtalen. Dette betyrat de nordiske borgerne fortsatt kan bosette seg ogarbeide i et annet nordisk land uten oppholds- ogarbeidstillatelse.

9.3.2 EØS-avtalen og fri bevegelse av arbeidstakere og tjenesteytere

Fri bevegelse av arbeidskraft er et av de grunnleg-gende prinsippene i EU. EUs borgere skal i prinsip-pet ha de samme mulighetene til å ta arbeid i heleEU-området som de har i sine hjemland. Videre erdet et formål at fri bevegelse av personer vil bidratil å danne en sterkere europeisk identitet ogstyrke den europeiske integrasjonen. EUs pro-gram for å støtte mobilitet av studenter har tilsva-rende formål. Fra et økonomisk perspektiv kan fribevegelse av arbeidstakere ses som et middel til åstyrke arbeidsmarkedets effektivitet gjennom åbedre koble tilbud og etterspørsel etter arbeids-kraft. Større arbeidskraftsmobilitet både geogra-fisk og mellom ulike jobber blir sett som bidrag tilå gjøre arbeidsstyrken og økonomien mer tilpas-ningsdyktig til endringer som følge av globaliserin-gen.

Retten til fri bevegelighet av arbeidskraft harfra 1968 vært regulert gjennom en forordning somdefinerer arbeidstakerens rettigheter nærmere.Denne friheten omfatter retten til å søke og taarbeid i et annet medlemsland, samt retten til å

oppholde seg der med det formålet å finne arbeid.Arbeidstakeren er beskyttet gjennom felleskaps-lovgivning mot diskriminering på grunnlag av sinnasjonalitet.

Også reglene om fritt varebytte og fri bevege-lighet av tjenester kan medføre personbevegelser.Varebytte vil for eksempel kunne medføre behovfor medreisende montør. Bevegelighet av tjenestervil kunne innebære personbevegelser knyttet til attjenesteyter begir seg til vertslandet for å yte tje-nester, for eksempel bygningsoppdrag i et annetland. Tjenester forstås i EØS-avtalen som aktivitetsom ytes mot vederlag, så lenge den ikke faller innunder bestemmelsene om varer, personer ellerkapital. Tjenestebegrepet vil kunne omfatte indus-triell virksomhet, handels- og håndverksvirksom-het, virksomhet innenfor frie yrker, for eksempelarkitekttjenester og ulike konsulenttjenester, samtnoen offentlige tjenester.

EUs utsendingsdirektiv13 skal sikre at utsendtearbeidstakere får sosiale rettigheter på like vilkårmed nasjonale arbeidstakere, dvs. en lønn somminst tilsvarer vertslandets minimumslønn ellerallmenngjorte tariffavtale, samt overtidsbetaling,krav til arbeidstid, ferie, HMS osv. Utsendingenskal ikke vare lenger enn 12 måneder, men perio-den kan utvides til 24 måneder i spesielle tilfeller.Utsendingsdirektivet er nærmere omtalt i kapittel7.

EUs tjenestedirektiv14 inneholder regler ometablering, midlertidig tjenesteyting, administrativforenkling og samarbeid mellom myndigheter.Formålet er å gjøre rettstilstanden mer forutsigbarog å forenkle administrative prosedyrer. Tjeneste-ytere som ønsker å etablere seg i en EU-stat, måfølge reglene som gjelder i den staten. Etablerings-regler skal være ikke-diskriminerende og propor-sjonale, begrunnet i allmenne hensyn, jf. boks 5.1.På dette punktet kodifiserer tjenestedirektivet gjel-dende EF-rett. For midlertidig tjenesteyting erhovedregelen, på samme måte som i henhold tilEF-traktatens og EØS-avtalens regler om fri beve-gelighet av tjenester, at man fritt skal kunne yteslike tjenester i andre EU-land. Tjenestedirektivetpresiserer at vertslandet kan stille krav som erikke-diskriminerende og proporsjonale, begrunneti hensynet til offentlig orden, helse, miljø eller sik-kerhet. Direktivet gjelder i utgangspunktet allekommersielle tjenester, men det er gjort en rekkeunntak.

Tjenestedirektivet berører ikke lønns- ogarbeidsvilkår, og heller ikke forholdet mellom par-

13 Europaparlaments- og rådsdirektiv 96/71/EF14 Europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/123/EF


tene i arbeidslivet. Kommer direktivet i konfliktmed andre EØS-rettsakter, herunder utsendingsdi-rektivet, viker tjenestedirektivet. Se nærmereomtale i kapittel 7.

9.3.3 EUs politikk for å møte økt konkurranse om arbeidskraft i Europa

Ikrafttredelsen av Amsterdamtraktaten i mai 1999og møtet i Det europeiske råd i Tampere i oktobersamme år representerte et vendepunkt for EUssamarbeid innenfor retts- og innenrikspolitikkenfor innvandrings- og asylpolitikk. Dette ble presi-sert til å omfatte tiltak innenfor fire områder avEUs felles innvandrings- og asylpolitikk: partner-skap og samarbeid med opprinnelseslandene, enfelles asylpolitikk i EU, rettferdig behandling avtredjelandsborgere og håndtering av migrasjons-strømmene.

I årene etter Rådsmøtet i Tampere er innvan-dringspolitikken blitt videreutviklet. I Haag samletDet europeiske råd seg om et nytt flerårig program,kjent som Haag-programmet, som blant annet inne-

holder initiativer for å jobbe videre med arbeidsmi-grasjonsfeltet sammen med tilstøtende områdersom mobilitet innenfor fellesskapet, integrering avtredjelandsborgere og kampen mot svart og irre-gulært arbeid. Europakommisjonen la i desember2005 fram forslag til en plan for lovlig migrasjon.15

Forslaget bygger på den eksisterende politikkeninnenfor området og gjelder oppfølgingen av Haag-programmet fram til 2009. Planen inneholder for-slag til tiltak og regelverksutvikling for å skape enhelhetlig og samlet oppfølging av politikkområdet.Tiltakene som er nevnt i handlingsplanen, er retts-lige instrumenter for å regulere arbeidsmigrasjon,kunnskapsutvikling og informasjon, integrerings-tiltak og samarbeid med avsenderland.

Kommisjonen prioriterer et felles regelverk foroppholds- og arbeidstillatelser for høyt utdannedearbeidsinnvandrere og for sesongarbeidere.Utgangspunktet i disse forslagene er at antallettredjelandsborgere som skal gis innreise ogarbeidstillatelser i et medlemsland, skal bestem-mes av det berørte medlemsland, og at det såkalteprinsippet om fortrinnsrett for fellesskapsborgere iarbeidsmarkedet fortsatt skal gjelde.

Ifølge en studie bestilt av Europakommisjonenser høyt utdannede spesialister fra tredjeland USAog Canada som mer attraktive land å flytte til ennEU-landene, mens Europa er mer attraktivt blantde med lavere utdanning. De demografiske tren-dene i EU samt behovet for å øke konkurranse-evnen og den økonomiske veksten, gjør at EUønsker å bli mer attraktivt som arbeidsmarked forhøyt kvalifisert arbeidskraft. På denne bakgrun-nen la Europakommisjonen i oktober 2007 fram etforslag til en såkalt «EU Blue Card-ordning», samtet direktivforslag for enklere prosedyre for tredje-landsborgere som søker arbeidstillatelse og opp-hold.16

Blue Card-ordningen er en tillatelse for høytkvalifiserte arbeidstakere som skal gjøre det let-tere og mer attraktivt for denne gruppen å ta jobb iEU. Arbeidssøkeren må ha en arbeidskontraktmed varighet på minimum ett år og må vise til lønnsom ikke er lavere enn vertslandets «normallønn»på fagfeltet eller tre ganger vertslandets minste-lønn. Arbeidstillatelse gis for inntil to år og kan for-

Boks 9.1 Utvidelsene av EU

Det felles europeiske arbeidsmarkedet harvokst gjennom flere etapper. Romatraktatenble signert av Belgia, Frankrike, Italia, Lux-embourg, Nederland og Tyskland. Siden harEU vært gjennom en rekke utvidelser. Ijanuar 1973 ble EU utvidet med Danmark,Irland og Storbritannia, i 1981 med Hellas, i1986 med Spania og Portugal, og i 1995 medFinland, Sverige og Østerrike. Disse landeneutgjør EU15.

I senere tid har EU blitt utvidet først medti nye medlemsland i 2004: Polen, Ungarn,Den tsjekkiske republikk, Slovakia, Slovenia,Malta, Kypros, Estland, Latvia og Litauen.Disse landene utgjør, sammen med de opprin-nelige 15, EU25. I 2007 ble EU ytterligereutvidet med Bulgaria og Romania, til EU27.

Med dette omfatter Den europeiske union27 medlemsland med en samlet befolkning pånær en halv milliard mennesker. GjennomEØS-avtalen er Norge del av dette felles euro-peiske arbeidsmarkedet som har en befolk-ning i arbeidsdyktig alder (15–64 år) pånesten 327 millioner og en arbeidsstyrke, dvs.summen av sysselsatte og ledige, på mer enn236 millioner personer for EU27.

15 Europakommisjonen, Communication from the Commission:Policy Plan on Legal Migration. COM(2005) 669

16 Europakommisjonen, Proposal for a Council directive on theconditions of entry and residence of third-country nationals forthe purposes of highly qualified employment. COM (2007) 637Europakommisjonen, Proposal for a Council directive on asingle application procedure for a single permit for third-coun-try nationals to reside and work in the territory of a MemberState and on a common set of rights for third-country workerslegally residing in a Member State. COM (2007) 638


nyes. Etter to år kan arbeidstakeren flytte til etannet EU-land dersom vedkommende fyller vilkå-rene for å få jobb hos en arbeidsgiver der. Etter femår i et EU-land skal arbeidstakerne få rett til varigopphold i hele EU-området. Det er foreslått gun-stige vilkår for å ta med familie. Medlemslandeneskal selv få bestemme omfanget av ordningen ieget land, dvs. hvor mange som får komme inn påBlue Card-ordningen.

Foreløpig er det for tidlig å si hvordan forsla-gene vil bli fulgt opp. Særlig forslaget om å gi enEU-arbeidstillatelse som kan gi grunnlag forarbeid for tredjelandsborgere i alle medlemsland,møter motstand. Nye medlemsland har pekt på atdet er galt å gi tredjelandsborgere slike rettighetermens fem medlemsland fortsatt har begrensningerrettet mot nye EU-land. Tyskland har vist til sine3,5 millioner arbeidsledige og ment at bedriftenekan finne arbeidskraft blant dem.

For sesongarbeidstakere i jordbruk, bygg- oganlegg og turistsektoren, har Kommisjonen meldtat forslag til direktiv vil komme høsten 2008sammen med to andre direktiver om bedriftsin-ternt utstasjonert personell og lønnede praktikan-ter. De aktuelle sektorene er bl.a. valgt på grunn avden store andelen svart arbeid som utføres i dissesektorene i EUs medlemsland. Formålet er å regu-lere dette arbeidet og gjøre det enklere å rekrut-tere arbeidskraft. Et tiltak som kan være aktuelt idenne forbindelsen, er å gi sesongarbeidstakernearbeidstillatelser som gir adgang til sesongarbeidet visst antall måneder per år innenfor en periodepå fire til fem år.

9.3.4 WTOs tjenesteavtale

Tjenesteavtalen, GATS (General Agreement onTrade in Services), inngår i regelverket for Ver-dens handelsorganisasjon (WTO). GATS ble fram-forhandlet gjennom Uruguay-runden og setterrammer for den internasjonale handelen med tje-nester. Siden avslutningen av Uruguay-runden i1994 har WTO gjennom en såkalt innebygd dags-orden hatt en intensjon om å forhandle videre omblant annet handel med tjenester. Ved ministerkon-feransen i Doha i Qatar i 2001 ble det nødvendigemandatet og grunnlaget for en ny runde med for-handlinger etablert. Den nye forhandlingsrundenfikk navnet «Doha Development Agenda». Detframheves at utviklingsaspektene og utviklingslan-denes rolle skal tillegges vekt i denne runden.Erklæringen fra Doha setter rammene for denpågående forhandlingsrunden om handelsliberali-sering der en rekke områder inngår, herundervidere forhandlinger innen handel med tjenester.

Ved inngangen til 2008 diskuteres det hvordanforhandlingene skal komme videre etter at de stop-pet opp i fjor. Diskusjonene dreier seg særlig omvidere prosess blant annet når det gjelder tjeneste-forhandlingene, og ikke om konkrete tilbud ellerforpliktelser.

Etter rammeverket for GATS kan tjenesterleveres internasjonalt på fire ulike måter:1. Levering av tjenester på tvers av landegrenser,

dvs. at tjenesten leveres direkte fra utlandet.2. Forbruk i utlandet, dvs. at tjenesten leveres og

forbrukes i utlandet.3. Etableringer, f.eks. at tjenesten leveres i Norge

gjennom et lokalt kontor.4. Tilstedeværelse av personer på midlertidig

basis, dvs. at en utenlandsk person leverer tje-nester i Norge på basis av en midlertidigarbeidstillatelse.

Kun den fjerde leveringsmåten medfører person-bevegelse i forbindelse med tjenesteleveransen.En viktig avgrensing er at dette bare berører denaktuelle tjenesteleveransen og ikke gir generelladgang til det ordinære arbeidsmarkedet. Perso-nen må ha fått arbeid før innreise. Selv om et landpåtar seg forpliktelser knyttet til leveringsmåten,er det full anledning til å regulere hvem som skal fåadgang til landet, for eksempel i visumbestemmel-ser.

WTO-avtalen inneholder et sett av «kjørere-gler» for internasjonal handel, der landene harpåtatt seg visse forpliktelser og fått visse rettighe-ter. Gjennom det løpende arbeidet i WTO påses detat medlemmene følger opp sine forpliktelser.

9.3.5 EFTAs tredjelandsavtaler

Norges arbeid gjennom EFTA for å forhandle framhandelsavtaler er et supplement til Norges arbeid iWTO. Avtalene bygger på det multilaterale regel-verket og går lenger enn WTO-regelverket påenkelte områder.

Et sentralt mål for EFTAs handelsavtaler harvært å hindre at EFTAs eksportbedrifter diskrimi-neres i forhold til eksportører fra andre land. Etter-som EU har inngått handelsavtaler med en rekkeland, har EFTA prioritert å hindre at eksportbedrif-ter fra EFTA-statene blir diskriminert sammenlig-net med EUs eksportbedrifter. I de senere årenehar EFTA i økende grad lagt vekt på å etablere han-delsavtaler med land av økonomisk betydning, uav-hengig av EUs prioriteringer. Dette innebærer atde landene som antas å kunne gi det største bidra-get til økt handel og verdiskaping, prioriteres somforhandlingsmotparter.


Handelsavtalene omfatter ikke bestemmelserom individuell arbeidsinnvandring, men på sammemåte som for GATS-rammeverket kan noe av tje-nestehandelen medføre personbevegelser.

9.3.6 Internasjonale konvensjoner

Den internasjonale arbeidsorganisasjonen ILO(International Labour Organisation) er en del avFN-systemet. ILOs hovedoppgave er å arbeide forarbeidstakeres grunnleggende rettigheter, ogarbeidsinnvandreres rettigheter utgjør her en vik-tig del. Et bærende prinsipp er at arbeidsinnvan-drere ikke skal diskrimineres i forhold til vertslan-dets egne innbyggere. ILOs konvensjoner innebæ-rer ikke rett til opphold, men er relevante for devilkårene som gis arbeidsinnvandrere når de førster innvilget arbeidstillatelse.

ILO-konvensjon 97 om arbeidssøkende inn- ogutvandreres vilkår inneholder også bestemmelserom rekruttering. Den offentlige arbeidsmarkedse-taten skal ikke ta betalt av arbeidsinnvandrere vedrekruttering. Videre skal hvert medlemsland påseat arbeidsmarkedsetatene og andre etater somarbeider med migrasjon i vertslandet og avsender-landet, samarbeider når dette er hensiktsmessig.

Den europeiske konvensjon om fremmedarbeide-res rettstilling ble undertegnet innenfor rammen avEuroparådet i 1977. Konvensjonen har til formål åbedre arbeidsinnvandreres rettsstilling, og åfremme likebehandling med vertslandets arbeids-takere innenfor en rekke samfunnsområder.

9.4 Ulike modeller for arbeidsinnvandring i andre land

9.4.1 Noen prinsipper for arbeidsinnvandringspolitikk i andre land

Noe forenklet kan man si at den delen av innvan-dringspolitikken som handler om å håndteremigrasjonsstrømmer, har tre hovedformål:– Gi beskyttelse til dem som etter internasjonale

konvensjoner og nasjonal lovgivning har rett tildet.

– Åpne for familieinnvandring ut fra en avveiningmellom ulike hensyn.

– Gi tillatelse til dem man ønsker skal komme.

Arbeidsmigranter tilhører tradisjonelt den grup-pen man ønsker å gi adgang til for at de skal bidratil å dekke etterspørselen etter arbeidskraft, selvom man ikke kan se arbeidsinnvandring isolert fraandre kategorier innvandring.

Arbeidsmigrasjon har forskjellige tradisjonerog innretninger i ulike land. Kultur og språksfærerbestemmer i stor grad mønsteret i migrasjons-strømmene. For tidligere kolonimakter er degamle koloniområdene ofte viktige avsenderland.Som tradisjonelle innvandringsland regnes blantannet USA, Canada, Australia og New Zealand deren stor del av befolkningen har innvandret eller eretterkommere av innvandrere i en eller flere gene-rasjoner bakover i tid.

I de fleste landene spiller naboland en sentralrolle i migrasjonsutvekslingen, jf. betydningen avdet felles nordiske arbeidsmarkedet siden 1954.Etter EU-utvidelsen i 2004 har de økende arbeids-og tjenestevandringene i Europa medført betyde-lige endringer av migrasjonsstrømmene i Europa.

Arbeidsinnvandring har generelt som utgangs-punkt at innvandringen skal komme mottakerlan-det til gode gjennom innvandrernes deltakelse ogaktivitet i arbeidslivet. Det finnes to ulike typerhovedformål for arbeidsinnvandring:– Kortsiktige mål om å bidra til å dekke det inn-

landske arbeidsmarkedets umiddelbare behovfor arbeidskraft, for eksempel over sesong ellerkonjunkturer.

– Langsiktige økonomiske mål, for eksempel åbidra til å øke folketallet.

Landene i Europa har lagt stor vekt på det kortsik-tige målet ved arbeidsinnvandring. Også i USA hardet primære målet for arbeidsinnvandringspolitik-ken vært å bidra til å dempe presset og å løse flas-kehalser i arbeidsmarkedet, mens Australia,Canada og New Zealand i større grad har vektlagtlangsiktige mål.17 I lys av den demografiske utvik-lingen med aldrende befolkning foregår det nåogså en diskusjon i mange europeiske land omhvilken rolle arbeidsinnvandring kan ha i et lang-siktig perspektiv. Flere europeiske land har alle-rede gjennomført endringer i politikken, eller er iferd med å gjøre det. Endringene tar ofte sikte på åtiltrekke seg særlig kvalifisert arbeidskraft, jf.beskrivelsen av enkeltland under.

Med utgangspunkt i den rollen arbeidsinnvand-ring skal spille foreligger en rekke strategiske valgved utforming av politikk for arbeidsinnvandring,herunder spørsmål som:– Hvordan skal man velge ut arbeidsinnvandre-

re?– Hvor lenge skal arbeidsinnvandrere få opp-

hold?

17 Demetrios G. Papademetriou og Kevin O’Neill, EfficientPractices for the Selection of Economic Migrants. HamburgMigration Research Group, juli 2004


– Hvordan skal man regulere antallet som slip-per inn?

I litteraturen skilles det ofte mellom to hovedtyperav utvelgingsstrategier. Den første er basert påarbeidsgiveres etterspørsel etter arbeidskraft, dvs.såkalt etterspørselsdrevet strategi. I disse tilfellene erdet arbeidsgiverne som initierer prosessen gjen-nom å identifisere personer fra utlandet som deønsker å ansette. Det kan også være arbeidsgi-verne som søker om tillatelse til å rekruttere. Oftekreves det at arbeidsgiverne dokumenterer at detikke er mulig å besette stillingene med innen-landsk arbeidskraft eller med arbeidskraft fraEØS/EFTA-området. Denne strategien forhindrerikke at arbeidsgiveres handlinger og valg kan kom-bineres med ulike reguleringer fra myndighetene,for eksempel at arbeidsinnvandreren skal tilfreds-stille visse minimumskrav til utdanning, erfaring,inntekt eller liknende. Dette har vært vanlig i defleste europeiske landene, og samsvarer medmålet om at arbeidsinnvandring skal bidra til ådekke det innenlandske arbeidsmarkedets kortsik-tige behov for arbeidskraft.

Alternativt kan migranten selv initiere proses-sen, dvs. såkalt tilbudsdrevet strategi, noe som foreksempel er utgangspunktet for poengsystemene iAustralia, Canada og New Zealand. I slike syste-mer søker potensielle migranter om arbeids- ogoppholdstillatelse på bakgrunn av veldefinerte kri-terier. Egenskapene som det legges vekt på i slikesystemer, er ment å bidra til å lette integreringen ivertslandet og å fremme økonomiske mål, som foreksempel utdanning, yrkeserfaring, alder, kunn-skap i vertslandets språk osv. Innvandreren vil van-ligvis ikke ha en arbeidsavtale på forhånd, selv omen slik avtale kan gi ekstrapoeng i noen systemer.

Mange land har i praksis en kombinasjon av til-budsdrevet og etterspørselsdrevet strategi. De tohovedtypene av utvelgingsstrategier kan også lettgli over i hverandre og er ikke bestandig så rendyr-ket i virkeligheten som i teorien. For eksempel kaninitiativet komme fra utlendingen som aktivt søkeretter en jobb og deretter om arbeidstillatelse pågrunnlag av et arbeidstilbud.

Tilbudsdrevet utvelging benyttes gjerne nårhovedformålet med arbeidsinnvandringen er lang-siktig. I disse tilfellene tillates som oftest arbeids-innvandreren å ta med familie, fordi formålet somregel er permanent innvandring. Under et etter-spørselsdrevet regime kan det være vanligere åbetrakte innvandrerne som midlertidig arbeids-kraft, og arbeidstillatelser gis i større grad for entidsbegrenset periode. I noen tilfeller må arbeids-

migranten forlate landet når arbeidstillatelsen opp-hører, mens det i andre tilfeller vil være mulig å for-nye tillatelsen mange ganger og etter et visst antallår få mulighet til å søke permanent oppholdstilla-telse. På dette området er det store forskjeller mel-lom land, og det kan også være forskjeller mellomulike grupper. Høyt utdannet arbeidskraft vil foreksempel kunne ha større muligheter for forny-else eller for å søke permanent opphold med éngang, mens mange land er restriktive med å giufaglærte eller lavt kvalifiserte arbeidstakere varigopphold.

Selv om mange europeiske land i utgangspunk-tet har benyttet seg av en etterspørselsstyrt utvel-gingsstrategi, har det til dels vært en viss skepsistil midlertidig arbeidsinnvandring ut over sesong-arbeidskraft. Skepsisen bunner i erfaringene medtidligere innvandringspolitikk, for eksempel gjes-tearbeiderprogrammer i Tyskland hvor det visteseg at det som i utgangspunktet var ment som mid-lertidig migrasjon, endte i varig innvandring.18 Ipraksis har det også vært en tendens til at mangeland rekrutterer utenlandsk arbeidskraft på mid-lertidig basis gjennom å introdusere nye ordningereller ved å utvide eksisterende ordninger for mid-lertidig arbeidsmigrasjon. Dette kan også ses somdel av en strategi for å legge bedre til rette for sir-kulær migrasjon, jf. kapittel 14.

Uansett type strategi oppstår spørsmålet omhvordan man skal regulere antall arbeidsmigrantersom årlig skal slippe inn i landet. En etterspørsels-drevet strategi kan for eksempel kombineres medårlige kvoter basert på en vurdering av de kortsik-tige behovene i arbeidsmarkedet. Slike kvoter kanvære generelle eller spesifiseres mot enkeltgrup-per, for eksempel etter en vurdering av behov iarbeidsmarkedet. Bare unntaksvis rettes kvotenemot enkeltland, for eksempel som del av bilateraleavtaler.

I noen tilfeller setter landene måltall – ellermålintervaller – for årlig innvandring. De tradisjo-nelle innvandringslandene Australia, Canada, NewZealand og USA bruker dette som styringsinstru-ment, gjerne i kombinasjon med poengsystemereller «grønt kort»-ordninger som gir enkeltperso-ner rettigheter til å innvandre og bosette seg i lan-det.

18 Martin Ruhs, The potential of temporary migration program-mes in future international policy. Centre on Migration,Policy and Society. Oxford, 2005Grete Brochmann, Arbeidsinnvandring og velferdsstatsdilem-maer i en europeisk kontekst. Notat til Arbeids- og inklude-ringsdepartementet. Oslo, 2007


9.4.2 Danmark

Inntil 1950 hadde Danmark netto utflytting og høyarbeidsledighet. Mot slutten av 1950-tallet bedretden økonomiske situasjonen seg, etterspørselenetter arbeidskraft økte, og Danmark fikk arbeids-innvandring i første rekke fra Tyrkia og Jugoslavia.Danmark hadde en jevn tilgang av utenlandskarbeidskraft, særlig mot slutten av 1960-tallet. Sommange andre europeiske land innførte Danmarken form for innvandringsstopp for utenlandskarbeidskraft i 1973. I 1983 reviderte Danmark sinutlendingslovgivning og bedret gjennom dette denlegale situasjonen for innvandrerne, blant annetnår det gjaldt familiegjenforening. Siden har detvært økende innvandring til Danmark, hovedsake-lig på grunnlag av familiegjenforening og innvand-ring av humanitære årsaker. Fra midten av 1980-tallet har dette medført at innvandrerbefolkningenhar endret sammensetning. Nå er hovedtyngdenfra land utenfor OECD-området. Andelen uten-landsfødte på mindre enn 7 pst. av den samledebefolkningen er lav sett i forhold til andre land iVest-Europa.19

Utlendingspolitikken har i de senere årenevært mye debattert i Danmark, og ble lagt om i2002.20 Det er lagt vekt på å begrense antallet utlen-dinger som kommer til Danmark, bl.a. gjennom åskjerpe krav til selvforsørgelse. Videre er det vekt-lagt at flyktninger og innvandrere som bor i Dan-mark, skal integreres bedre og komme raskere iarbeid.

Ved EU-utvidelsen i 2004 innførte Danmarksom de fleste andre EU-landene overgangsordnin-ger for arbeidstakere fra åtte av de nye medlems-landene. Ved utgangen av 1. halvår 2007 var det iDanmark 12 500 aktive arbeidstillatelser21 forarbeidstakere fra disse EU-landene, mot 47 000 iNorge på samme tid.

Adgang for utenlandsk arbeidskraft fra tredje-land gis ut fra arbeidsmarkedets behov. Arbeidstil-latelser gis bare etter en vurdering av om det alle-rede er tilstrekkelig med kvalifisert personell iDanmark som kan utføre den aktuelle jobben, ellerom jobben krever spesiell kompetanse. Forutset-ninger er uansett at lønns- og arbeidsforhold tilsva-rer danske standarder og at det er inngått enarbeidskontrakt mellom arbeidsgiveren og denutenlandske arbeidstakeren.

Jobbkortordning

Danskene innførte 1. juli 2002 en «jobbkortord-ning» som gjør det lettere å få oppholdstillatelse forpersoner som har fått jobb innenfor sektorer derdet er mangel på kvalifisert arbeidskraft. Ordnin-gen gir særskilte profesjoner der Danmark harbehov for arbeidskraft, lettere tilgang til arbeids-markedet. Disse profesjonene, for eksempel innenforskning og teknologi, er beskrevet i en såkaltpositiv liste. Denne listen oppdateres kontinuerlig.Utlendinger som har tilbud om jobb innen de pro-fesjonene som er gjengitt i listen, blir umiddelbartgitt oppholds- og arbeidstillatelse uten individuellarbeidsmarkedstest.

Arbeidsinnvandrere som faller under jobbkort-ordningen, gis oppholdstillatelse for opp til tre år

19 OECD, The Labour Market Integration of Immigrants in Den-mark. OECD Social, Employment and Migration WorkingPapers no. 50, 2007

20 Den danske Regjering, En ny udlændingspolitik. Rapport 12.januar 2002

Kilde: 1: World Migrant Stock: The 2005 Revision Population Database, FNKilde: 2: World Population Prospects: The 2006 Revision Population Database, FNKilde: 3. OECD Employment Outlook 2007Kilde: 4: OECD International Migration Outlook 2007Noter:5: 20056: 2006

Tabell 9.1 Noen nøkkeltall for Danmark og Norge

Danmark Norge

Befolkning (1000) 1,5 5431 4620Befolkningstetthet (befolkning per km2) 2,6 126 12Sysselsettingsrate (pst.) 3,6 76,9 75,5Arbeidsledighetsrate (pst.) 3,6 3,9 3,5Antall utenlandsfødte (1000) 4,5 350,4 380,4Andel utenlandsfødte (i pst. av befolkning) 4,5 6,5 8,2

21 Arbejdsmarkedsstyrelsen: http://overvaagningssystem.ams.dk/


med mulighet for forlengelse. I disse tilfellene kre-ver ikke de danske utlendingsmyndighetene utta-lelse fra den relevante fagorganisasjonen som leddi en individuell arbeidsmarkedstest, men utstederarbeids- og oppholdstillatelse dersom kravene omarbeidstilbud med lønns- og arbeidsvilkår etterdanske standarder er oppfylt. I ukompliserte tilfel-ler skal tillatelser gis innen 30 dager.

I 2005 ble det gitt 941 tillatelser etter jobbkort-ordningen. I 2006 var dette økt til 1352 tillatelser.

I avtalen om den framtidige innvandringen tilDanmark som ble inngått mellom den danskeregjering og det danske Folkepartiet i 2006, ble detbestemt at den eksisterende ordningen med jobb-kort skulle bli utvidet til å omfatte flere profesjonerpå den positive listen. I avtalen ble det også lagt innet forslag om at oppholdstillatelse skulle bli gitt tilalle som hadde et arbeidstilbud med en avlønningpå mer enn 450 000 danske kroner i året. Dette bleinnført 1. mai 2007. Videre ble det lansert et forslagom å gi anledning til opphold i Danmark somarbeidssøkende. Dette innebærer å gi oppholdstil-latelse for 6 måneder for utlendinger uten arbeids-tilbud, men med gode sjanser for å finne jobb i Dan-mark.

Handlingsplan

På bakgrunn av en tiltakende mangel på arbeids-kraft i Danmark la den danske regjeringen 3. okto-ber 2007 fram en handlingsplan for internasjonalrekruttering. Handlingsplanen er ledd i regjerin-gens arbeid med å skaffe arbeidskraft til Danmark.Som et supplement til å øke yrkesdeltakelsen i deninnenlandske befolkningen legges det opp til ågjøre det enklere for virksomhetene å tiltrekke segkvalifisert arbeidskraft utenfra.

Handlingsplanen består av til sammen 26 initia-tiver og skal bidra til følgende mål:1. Bedre markedsføring av Danmark som et godt

sted å arbeide.2. Det skal bli lettere å få adgang til å arbeide i

Danmark.3. Virksomhetene skal få bedre tjenester og

bistand til rekruttering.4. Det skal innrettes tiltak for å beholde og bedre

integrere utenlandske arbeidstakere.5. Det skal være målrettet rekruttering til offent-

lig sektor.6. Det skal være bedre overvåking og dokumen-

tasjon av området.

Forslagene for å lette adgangen til å arbeide i Dan-mark omfatter blant annet en ytterligere utvidelseav positivlisten for ordningen med jobbkort. For de

som får jobbtilbud med høy avlønning, skal beløps-grensen senkes fra 450 000 danske kroner til375 000 danske kroner, samtidig som lengden påopphold harmoniseres med lengden på blant annetoppholdstillatelse under jobbkortordningen og for-lenges til tre år av gangen. Det skal etableres en nykonsernarbeidstillatelse som gir utlendingeranledning til å flytte mellom et konserns filialer iDanmark og tredjeland uten å søke ny arbeids- ogoppholdstillatelse hver gang.

Handlingsplanen legger også opp til å styrkemarkedsføringen av Danmark som arbeidslandblant annet gjennom bredere medieomtaler ogbedre informasjon på internett. Virksomheteneskal få bedre tjenester blant annet gjennomenklere saksbehandling og kortere saksbehand-lingstid. For å styrke rekrutteringen av helseperso-nell fra utlandet legges det opp til rekrutterings-kampanjer og å forenkle adgangen til å søke danskautorisasjon for slikt personell. Det legges videreopp til å styrke integreringen av arbeidsinnvan-drerne gjennom et tilbud for hele familien og styr-ket danskundervisning gjennom internettbaserteløsninger.

Språkopplæring

I Danmark har alle som har oppholdstillatelse oger folkeregistrerte, rett til danskundervisning. Etopplæringsløp består av seks moduler, og samleter opplæringen normert til 1,2 år på fulltid. Opplæ-ring er gratis for personer som er omfattet av inte-grasjonsloven, dvs. flyktninger og deres familie-gjenforente, samt andre familiegjenforente fra landutenfor EØS/EFTA-området. For personer som erselvforsørget og ikke er omfattet av integrasjonslo-ven, kan kommunene kreve en egenandel for opp-læringen. Dette gjelder blant annet borgere fraEØS/EFTA-land og arbeidsinnvandrere fra tredje-land. Størrelsen på egenandelen varierer, men lig-ger mellom 500 og 5 000 kroner per opplæringsmo-dul.

9.4.3 Sverige

Sverige hadde en sterk økonomisk vekst etter denandre verdenskrigen med en gjennomsnittlig vek-strate på 4 pst. i perioden 1950 til 1973 og mer enn7 pst. i perioden mellom 1959 og 1965. Denne høyeaktiviteten medførte et stort behov for arbeids-kraft, og det var få restriksjoner for utlendingersom ønsket å ta seg arbeid i Sverige. I 1965 var net-toinnvandringen på 34 000 personer. Innvandrin-gen kom i økende grad fra land utenfor Norden,slik som Jugoslavia, Hellas og i noen grad Tyrkia.


I løpet av 1966 og 1967 ble innvandringen regu-lert, og et vilkår om at arbeids- og oppholdstillatel-sen skulle være ordnet før innreise til Sverige blenedfelt i utlendingsloven av 1969. Til tross for dettefortsatte en aktiv rekruttering av arbeidskraft fraandre land. I tillegg mottok Sverige et betydeligantall finske innvandrere i 1969 og 1970 på grunnav den økonomiske krisen i Finland og en fortsattsterk økonomisk utvikling i Sverige. Arbeidsinn-vandringen fortsatte fram til oljekrisen i 1973. Etter1973 ble arbeidsinnvandringen til Sverige begren-set. Hovedgrunnen for innvandring ble etter hvertfamilieforhold og ønske om asyl. Antallet asylsø-kere til Sverige har økt gradvis siden 1960-tallet,men har tidvis variert betydelig fra år til år. Foreksempel lå antallet asylsøkere på mellom 20 000og 30 000 årlig på 1980-tallet, mens på 1990-tallethar det variert mellom 84 000 søknader i 1992 tilbare 5 700 søknader i 1996.22

Sammen med Storbritannia og Irland lot Sve-rige være å innføre overgangsordninger forarbeidstakere fra nye medlemsland i EU fra 2004.Sverige innførte heller ingen etter utvidelsen i2007. Etter EU-utvidelsen i 2004 har det likevelikke vært noen stor tilstrømning av arbeidstakerefra disse EU-landene til Sverige. I 2003 flyttet omlag 2300 personer fra de nye EU-medlemslandenetil Sverige. Dette økte til henholdsvis 4200 i 2004og 5600 i 2005, noe som fortsatt utgjorde en litendel av den totale innvandringen til Sverige. Av dentotale registrerte arbeidsinnvandringen i 2005 varover to tredjedeler fra land utenfor EØS/EFTA-området.23

I Sverige er det anledning til å gi arbeids- ogoppholdstillatelse uten tidsbegrensing for perso-

ner med spesielle kvalifikasjoner som har tilbudom arbeid, og der dette behovet ikke kan fylles avinnenlandsk arbeidskraft eller fra EØS/EFTA-området. Det kan gis tidsbegrenset arbeidstilla-telse for opp til 18 måneder med mulighet for seksmåneders forlengelse for personer med yrkesut-danning der det er behov for disse i det svenskearbeidsmarkedet. Videre kan sesongarbeidstakereta arbeid i Sverige i opptil tre måneder. Ledere ellerspesialister i internasjonale konsern og praktikan-ter og au pair får også tidsbegrenset arbeids- ogoppholdstillatelse.

Nye forslag

I oktober 2006 la en komité av parlamentarikerefram SOU 2006:87 «Arbetskraftsinvandring till Sve-rige – förslag och konsekvenser». Komiteen fore-slo blant annet følgende:– Arbeidsinnvandring fra tredjeland til Sverige

skal fortsatt være regulert, blant annet medden hovedregelen at det skal foreligge et ar-beidstilbud og at oppholds- og arbeidstillatelseskal være gitt før innreise til Sverige.

– Midlertidig arbeidstillatelse kan gis for en peri-ode på inntil to år med mulighet for utvidelse iinntil nye to år, når behovet for arbeidskraftikke kan dekkes av innenlandsk arbeidskrafteller i EØS/EFTA-området. Etter fire år kandet gis permanent arbeids- og oppholdstilla-telse.

– Det kan gis mulighet for å oppholde seg i Sve-rige i inntil tre måneder for å søke arbeid. Detmå være behov for arbeidskraft i Sverige innenden sektoren der arbeidssøkeren har sitt yrke.

– Utenlandsstudenter som har gjennomførtdeler av sine studier eller fullført et semestersom gjestestudent ved forskerutdanning, skalkunne søke arbeids- og oppholdstillatelse fraSverige.

22 OECD, The Integration of Immigrants into the Labour Market:the Case of Sweden. OECD Social Employment and MigrationWorking Papers no. 48, 2007

23 Jon Erik Dølvik og Line Eldring, Arbeids- og tjenestemobilitetetter EU-utvidelsen. Nordiske forskjeller og fellestrekk. Tema-Nord 2005:566. København: Nordisk Ministerråd. Dessuten:SOU 2006:87

Kilder og noter: Se tabell 9.1.

Tabell 9.2 Noen nøkkeltall for Sverige og Norge

Sverige Norge

Befolkning (1000) 9014 4620Befolkningstetthet (befolkning per km2) 20 12Sysselsettingsrate (pst.) 74,5 75,5Arbeidsledighetsrate (pst.) 7,0 3,5Antall utenlandsfødte (1000) 1125,8 380,4Andel utenlandsfødte (i pst. av befolkning) 12,4 8,2


Den nye regjeringen fra september 2006 mente aten del av forslagene fra komiteen ikke ga ønsketfleksibilitet og effektivitet og har kommet med for-slag til ytterligere endringer.24 Av de mest sentraleendringsforslagene er at den myndighetsbasertearbeidsmarkedsvurderingen oppheves. Forslagetvil medføre at arbeidsmarkedsmyndighetene ikkeskal vurdere behovet i arbeidsmarkedet førarbeids- og oppholdstillatelse innvilges. Dette skalerstattes av et krav om at stillingen skal ha værtutlyst i EØS/EFTA-området før den kan besettesav en tredjelandsborger. Videre vil tillatelser forsesongarbeidstakere forsvinne som egen kategori.Disse skal nå kunne gis arbeidstillatelse innenfordet ordinære systemet for lengden av arbeidskon-trakten. Det foreslås også at asylsøkere med avslagsom har arbeidet i Sverige i minst seks måneder,skal kunne søke arbeids- og oppholdstillatelse fraSverige dersom vedkommende oppfyller de almin-nelige vilkårene.

Samlet er regjeringens formål med de fore-slåtte endringene å skape et etterspørselsdrevetsystem for arbeidsinnvandring der den enkeltearbeidsgiveren selv skal vurdere hvorvidt det erbehov for å rekruttere fra tredjeland uten at denoffentlige arbeidsmarkedsetaten skal overprøvedette. Lønn, sosiale rettigheter og andre arbeidsvil-kår skal være på samme nivå som for arbeidsta-kere bosatt i Sverige. De foreslåtte endringenemedfører også at regelverket gir samme rammerfor arbeids- og oppholdstillatelser for alle katego-rier arbeidsinnvandrere uavhengig av kompetan-senivå.

Den svenske regjeringen la 27. mars fram en«lagrådsremiss» som bygger på disse forslagene,med sikte på senere i år å legge fram en proposi-sjon for Riksdagen hvor endringene foreslås å tre ikraft 15. desember 2008.

Språkopplæring

Arbeidsinnvandrere og deres familier har i Sverigerett til gratis språkopplæring dersom de manglergrunnleggende kunnskaper i svensk. Opplærin-gen tilbys innvandrere som er folkeregistrerte,noe man blir når man har en oppholdstillatelse påminst ett års varighet. Omfanget av opplæringen ermaksimalt 525 timer, men timer til eventuell alfabe-tisering kommer i tillegg.

9.4.4 Nederland

Tradisjonelt har Nederland ført en restriktiv inn-vandringspolitikk der innvandring må ha sin grunni internasjonale forpliktelser, vektige interesser forNederland eller humanitære forhold. Som mangeandre vestlige land hadde Nederland en betydeligarbeidsinnvandring i perioden 1960–1973.

Hovedelementene i innvandringspolitikken desenere årene har vært basert på utlendingslovgiv-ning fra 1965 med senere oppdateringer og enstørre revisjon i 2000. I den reviderte utlendings-lovgivningen ble det lagt vekt på å gjøre saksbe-handlingen av asylsaker enklere og raskere. Dertilble det innført et klart skille mellom innvandringmed grunnlag i humanitære forhold og innvand-ring med andre grunnlag.

Nederland innførte overgangsordninger forarbeidstakere fra nye medlemsland i EU i 2004.Etter å ha vurdert situasjonen på arbeidsmarkedetbestemte den nederlandske regjeringen i septem-ber 2006 å åpne gradvis opp ved å tillate fri beve-gelse innenfor 16 sektorer. I disse sektorene vardet enten behov for arbeidskraft, eller de var pre-get av mye svart arbeid. Våren 2007 bestemte dennederlandske regjeringen å fjerne overgangsre-glene fra 2004 ut fra en vurdering av at det varønskelig med fri bevegelse av arbeidskraft fradisse landene. Nederland har beholdt overgangs-ordninger for arbeidstakere fra Bulgaria og Roma-nia som ble medlemmer av EU i 2007.

En restriktiv og selektiv politikk

I de senere årene har det vært en utvikling i Ned-erland mot at innvandringspolitikken ovenfor tred-jeland i tillegg til å være restriktiv også skal væreselektiv. Dette betyr at man søker mer fleksibleordninger for de innvandrerne som Nederland selvønsker, i hovedsak med grunnlag i arbeidsmar-kedsbehovene. Som et første ledd i dette ble det fra1. oktober 2004 introdusert lettere adgang for høytkvalifiserte innvandrere til Nederland.

For å rekruttere høyt kvalifiserte innvandrereetter denne ordningen må arbeidsgiveren først haretablert en avtale med immigrasjonsmyndighe-tene. Innvandrere som kommer på denne ordnin-gen, må tjene minst 45 000 euro årlig eller 32 600euro hvis vedkommende er under 30 år.25 Inntekt-skriteriet gjelder ikke dersom personen vil bliansatt som doktorgradsstipendiat ved en fors-knings- eller læreinstitusjon eller tilknyttet under-visning ved et universitet. Tillatelsen for de høyt

24 En utredning av regjeringspartienes merknader til SOU2006:87 er gjort i DS 2007:27 25 Inntektsgrensen ble satt i 2006 og blir indeksregulert årlig.


kvalifiserte innvandrerne gis for lengden påarbeidskontrakten og opptil en periode på fem år.Tillatelsen kan fornyes, og etter fem år kan innvan-dreren gis varig oppholdstillatelse.

Inntektskriteriet som ble innført i 2004 innebæ-rer at arbeidsgiveren fungerer som en sponsor forarbeidsinnvandreren med garanti om arbeid og enfast inntekt over en viss størrelse. Dette har gittgrunnlag for rask og effektiv saksbehandling. Ned-erland ønsker å videreutvikle systemet med part-nerskap med arbeidsgivere (sponsorer) for å sørgefor fleksibel arbeidsinnvandring av høyt kvalifi-serte også for kortere oppdrag.

Nye forslag

I mai 2006 lanserte den daværende nederlandskeregjeringen en rekke forslag for å videreutvikle enrestriktiv og selektiv innvandringspolitikk.26 For-slagene er blant annet fundert på at Nederland istørre grad ønsker å tiltrekke seg høyt kvalifisertarbeidskraft og samtidig kunne gi midlertidigadgang for arbeidsinnvandrere med lavere kvalifi-kasjoner. Den nye regjeringen vil videreførehovedlinjene i forslagene. Dette innebærer blantannet å gruppere innvandringen i fem ulike katego-rier.1. Midlertidig oppholdstillatelse på inntil ett år

med arbeid, opphold som au pair eller kulturellutveksling som formål.

2. Adgang til opphold for studenter eller arbeids-takere med lavere kvalifikasjoner dersom deter behov i arbeidsmarkedet.

3. Adgang for høyt kvalifisert arbeidskraft i inntilfem år dersom de har arbeid, eller to år for per-soner med spesielle kvalifikasjoner.

4. Adgang for familiegjenforening etter nærmerebestemmelser.

5. Opphold for innvandrere på humanitære årsa-ker etter internasjonale forpliktelser eller etternærmere bestemmelser av det nederlandskejustisdepartementet.

De ulike typene oppholdsgrunnlag gir til dels ulikerettigheter og plikter. Arbeidsinnvandrere kom-mer inn under kategoriene 1–3. Saksbehandlingenav søknader fra denne gruppen skal forenkles. For-slaget til ny innvandringspolitikk hviler på et prin-sipp om delt ansvar, hvor organisasjoner og bedrif-ter skal spille en større rolle i å legge til rette forinnvandring og sørge for hurtig og fleksibel tilgangtil utenlandsk arbeidskraft. Det vektlegges i tilleggat et robust kontrollsystem er en absolutt nødven-dighet for å hindre misbruk av ordningene.

Nyorienteringen i den nederlandske innvan-dringspolitikken gir klart uttrykk for at de ønskeren åpen dørs politikk mot arbeidsinnvandrere medhøye kvalifikasjoner, og at de ser at det vil bli kon-kurranse mellom land for å tiltrekke seg dissearbeidstagerne.

I tillegg til å gi oppholds- og arbeidstillatelserfor høyt kvalifiserte med arbeidskontrakt vurderesdet også å gi tillatelser gjennom et poengsystemfor det som kalles spesielle talenter. For disse vildet ikke bli stilt krav om at de har arbeid vedankomst fordi formålet med denne ordningen vilvære å åpne opp for særskilt kvalifiserte somønsker å etablere egen virksomhet. Kriteriene forå gi oppholdstillatelse til disse vil kunne være alder,utdanning, arbeidserfaring mv. Nederland har alle-rede fra 2007 innført et slikt system for entreprenø-rer der disse gis poeng etter de nevnte kriterienesamt vurderinger av bedriftsplanen. I tillegg vurde-res det også å utvide ordningen for forskere ellerspesielle talenter for øvrig. Dette vil bli utvikletgradvis ettersom man gjør seg erfaringer med etslikt system.

For arbeidsinnvandrere med midlere ellerlavere kvalifikasjoner vil Nederland fortsatt basere

26 Det nederlandske justisdepartementet, Towards a modernMigration Policy: Memorandum on the review of the policy onmanaged migration to the Netherlands. 2006


Tabell 9.3 Noen nøkkeltall for Nederland og Norge

Nederland Norge

Befolkning (1000) 16 299 4620Befolkningstetthet (befolkning per km2) 393 12Sysselsettingsrate (pst.) 72,4 75,5Arbeidsledighetsrate (pst.) 3,9 3,5Antall utenlandsfødte (1000) 1734,7 380,4Andel utenlandsfødte (i pst. av befolkning) 10,6 8,2


seg på det grunnleggende prinsippet om arbeids-markedsbehov. Det vil si at det bare vil bli gittadgang til rekruttering av personell med midlereeller lavere kvalifikasjoner fra tredjeland dersomde ledige stillingene ikke kan fylles opp medarbeidskraft fra det innenlandske arbeidsmarkedeteller fra EØS/EFTA-området. Det kan også tasandre hensyn, slik at for eksempel religiøse ledereeller lærere kan bli gitt tillatelse.

Gjennom å åpne også for en viss arbeidsinn-vandring av personer med midlere eller lavere kva-lifikasjoner ønsker Nederland å bidra til en fleksi-bel modell for arbeidsinnvandring. Samtidig vil detvære klare skiller mellom de ulike kategorienearbeidsinnvandrere som gis midlertidig oppholdav kortere varighet, og de som gis opphold av len-gre varighet med mulighet for fast bosetting.

For arbeidsinnvandrere med midlere ellerlavere kvalifikasjoner vil Nederland introdusere enikke fornybar oppholdstillatelse på maksimum ettår, med begrensede rettigheter. Dette skal blantannet sørge for å tilfredsstille næringslivets behovfor sesongarbeidstakere. Samtidig vil restriksjo-nene for denne ordningen sørge for at innenlandskarbeidskraft med midlere eller lavere kvalifikasjo-ner gis mulighet til å bli integrert i arbeidsmarke-det. Det skal også sørge for at arbeidskraft innenEØS/EFTA-området gis bedre anledning til å taarbeid i Nederland enn tredjelandsborgere.Restriksjonene skal videre bidra til å tilretteleggefor en viss grad av sirkulær migrasjon fra utvi-klingsland som en del av politikken rettet mot åunngå hjerneflukt fra disse.

Forslagene til denne nyorienteringen vil bli dis-kutert med det nederlandske parlamentet våren2008, og forslagene til lovendringer er forventetmot slutten av 2008.

Språkopplæring

Som hovedregel stilles det krav om kjennskap tilnederlandsk språk og kultur før ordinær midlerti-dig oppholdstillatelse innvilges. En del nasjonalite-ter er unntatt fra dette kravet, slik som borgere fraEU-land (unntatt Bulgaria og Romania), samt bor-gere fra EFTA-land og noen andre vestlige land,som eksempelvis USA og Australia. Slik kunnskapdokumenteres ved å bestå en prøve. Nederlandskemyndighetene har utarbeidet en informasjons-pakke som inneholder en film om Nederland, enCD og eksempler på hvordan prøven kan se ut.Utover dette er det ikke knyttet noen form for opp-læring til prøven.

Det foreligger ikke noe tilbud om gratis språk-opplæring for arbeidsinnvandrere. Imidlertid til-

byr private aktører opplæring i nederlandsk, mendette må bekostes av innvandrerne selv.

9.4.5 Irland

Irland har tradisjonelt vært et land preget av storutflytting helt siden andre halvdel av 1800-tallet ogfram til slutten av 1980-årene. Tidlig på 1990-talletsnudde dette, og Irland ble som det siste landet idaværende EU et nettoinnvandringsland. I desenere årene har innvandringen vært betydelig. I15-årsperioden fra 1991 til 2006 har den samledenettoinnvandringen vært på om lag 339 000 perso-ner, mens det i perioden 1981–1991 var en nettout-vandring på 20 000 personer.27

De senere årenes innvandring har hatt storbetydning for arbeidsmarkedet. Antallet utlendin-ger som er sysselsatt i Irland, ble mer enn firedo-blet over en åtteårsperiode, fra 47 400 sysselsatteutlendinger i andre kvartal 1998 til 198 100 i andrekvartal 2006. Sysselsettingsveksten blant utlendin-ger har vært særlig sterk etter utvidelsen av EU i2004. Personer fra EU utgjorde om lag 88 pst. avsysselsettingsveksten blant utlendinger i Irland iperioden etter EU-utvidelsen og fram til andrekvartal 2006. Mange av disse kommer fra de nyeEU-landene.

Irland innførte ikke overgangsregler overforde nye medlemslandene i EU i 2004. Derimotbegrenset de tilgangen til det sosiale velferdssyste-met for innvandrere gjennom å kreve to års sam-menhengende bosetting i landet før eventuell inn-vilgelse av visse velferdsytelser, herunder dagpen-ger til arbeidsledige. Irland har innført overgangs-regler for Bulgaria og Romania fra 2007.

I de siste årene har Irland vært avhengig avspesialisert arbeidskraft for å bidra til den økono-miske utviklingen i landet. Etter 2004 har andeleninnvandrere med jobb innenfor sektorer med rela-tivt lave kvalifikasjonskrav vokst mye. I 2006 varover halvparten av migrantene knyttet til service-sektoren eller det lavt kvalifiserte segmentet avarbeidsmarkedet, sammenliknet med 36 pst. påmidten av 1990-tallet.28 I samme periode har ande-len innvandrere med jobb som funksjonærer oghøyt kvalifiserte blitt redusert fra 54 til 32 pst.29

Inntil februar 2007 baserte Irland seg på etetterspørselsbasert system med arbeidstillatelsertil tredjelandsborgere. Arbeidsgiverne måtte søke

27 Philip J. O’Connell og Nicola Doyle, OECD ContinuousReporting System on Migration (SOPEMI) Ireland 2006.Dublin: The Economic and Social Research Institute, novem-ber 2006

28 Sektoren dekker Service, Semi-skilled og Unskilled.29 Sektoren dekker Managers, Professionals og Clerical.


om arbeidstillatelse for å besette stillinger som detvar vanskelig å fylle med arbeidskraft fra Irlandeller EØS/EFTA-området. Slike arbeidstillatelserkunne gis for ett år av gangen med mulighet for for-lengelse. Systemet med arbeidstillatelser gitt tilarbeidsgiverne ble kritisert blant annet fra organi-sasjoner i arbeidslivet og fra FN fordi det kunnesette arbeidstakerne i et for sterkt avhengighets-forhold til arbeidsgiverne.30

Fram til 2000 ble slike arbeidstillatelser litebrukt. Deretter vokste omfanget sterkt fra 6 300 til-latelser og fornyelser i 1999 til 47 600 i 2003. Etter2003 er omfanget igjen redusert som følge av denøkte arbeidsinnvandringen fra de nye EU-landenesom ikke lenger behøver arbeidstillatelser. I 2006ble det gitt om lag halvparten så mange arbeidstil-latelser som tre år tidligere. De fleste arbeidstilla-telsene er knyttet til stillinger i servicesektoren(86 pst.). De største avsenderlandene er Filippi-nene (15 pst.), India (8 pst.) og Sør-Afrika (7 pst.).

Innføring av grønt kort

I februar 2007 innførte Irland et nivådelt system forarbeidstillatelser hvor lønnen brukes som indika-tor på kvalifikasjonsnivå. Arbeidstillatelser gittgjennom dette systemet karakteriseres som «grøntkort». Grønt kort kan utstedes til spesialisertegrupper av arbeidstakere som oppnår en lønn på60 000 euro eller mer pr. år. Disse spesialisertegruppene kan være personer med høy kompetansefor eksempel knyttet til forskning, finanssektoren,utdanning mv. Det kan også utstedes grønne korttil personer som oppnår en lønn på mellom 30 000og 59 000 euro innenfor enkeltsektorer dersom deter mangel på arbeidskraft i det gjeldende området.

Listen over områder hvor det kan gis grønt kort pådet laveste lønnsnivået, vil bli vurdert og endretetter behov.

Både arbeidsgivere og arbeidstakere kan søkeom å få grønt kort, men de utstedes til arbeidstake-ren. Kortene utstedes for en periode på inntil to år.Etter at perioden er utløpt, vil arbeidstaker normaltkunne få varig opphold i Irland. Arbeidstakere medgrønne kort kan ta med seg sin familie som auto-matisk får oppholdstillatelse.

I tillegg til grønt kort vil det også kunne gisarbeidstillatelser til arbeidsinnvandrere som hartilbud om jobb med en lønn på mellom 30 000 og59 000 euro, men som ikke er i de gruppene somkvalifiserer for grønt kort. I disse tilfellene må detforetas individuell arbeidsmarkedsvurdering ved åutlyse stillingen i Irland og i EØS-området gjennomEURES. Slike arbeidstillatelser kan gis for to årmed mulighet til forlengelse i ytterligere tre år.

Både arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjo-ner har hilst ordningen med grønt kort velkom-men, noe som kan bety at arbeidsinnvandringenutenfra EØS/EFTA-området kommer inn i merordnede forhold. Dersom for eksempel en arbeids-giver omgår ordningen med grønt kort, risikerervedkommende en bot på opp til 50 000 euro elleropp til fem års fengsel.

Færre enn 3000 innvandrere benyttet seg avordningen med grønt kort i løpet av det første åretetter at den ble innført, og antallet månedligesøkere var fallende det siste halvåret.

Systemet med grønt kort inngår som en del aven mer generell politikk som innebærer at arbeids-markedets behov først og fremst dekkes gjennomtilgangen på innenlandsk arbeidskraft og uten-landsk arbeidskraft fra EØS/EFTA-området. Lavtkvalifisert arbeidskraft søkes i all hovedsak dekketinnenfor EØS/EFTA-området, mens rekrutteringfra tredjeland rettes mot høyt kvalifiserte og spesi-aliserte grupper arbeidstakere.

30 Se boks VI.10 i OSCE, Handbook of Establishing EffectiveLabour Migration Policies in Countries of Origin and Destina-tion. 2006; eller Mikkel Forslund, Rekruttering af udenlandskarbejdskraft. København: FaOS. Notat, juni 2007


Tabell 9.4 Noen nøkkeltall for Irland og Norge

Irland Norge

Befolkning (1000) 4148 4620Befolkningstetthet (befolkning per km2) 59 12Sysselsettingsrate (pst.) 68,1 75,5Arbeidsledighetsrate (pst.) 4,4 3,5Antall utenlandsfødte (1000) 486,7 380,4Andel utenlandsfødte (i pst. av befolkning) 11,0 8,2


Språkopplæring

Språkopplæring til arbeidsinnvandrere og deresfamiliemedlemmer er ikke organisert eller finansi-ert på myndighetsnivå, men er tilgjengelig gjen-nom tilbud i private skoler, institusjoner og en delfagforeninger. Arbeidsinnvandrere og deres fami-liemedlemmer er hovedsakelig henvist til selv ådekke utgiftene til eventuell opplæring og velgerselv omfanget på opplæringen.

Irske nasjonale myndigheter har igangsatt etarbeid med å vurdere språkopplæring for arbeids-innvandrere.

9.4.6 Storbritannia

Gjennom sin lange historie som kolonimakt harStorbritannia en tradisjon for innvandring, først ogfremst fra samveldelandene i tillegg til Irland.31 Ide senere årene har de politiske diskusjoneneomkring innvandringsspørsmål hardnet til. Tiltaker blitt innført for å favorisere migranter som kom-mer lovlig til Storbritannia for å arbeide eller stu-dere, redusere ankomsten av asylsøkere og åbekjempe ulovlig innvandring.32

Data fram til 2005 viser at Storbritannia fortset-ter å tiltrekke seg et stort antall innvandrere. Densterke veksten i økonomien kombinert med inn-vandring fra de nye EU-landene etter 2004 er fakto-rer som trekkes fram for å forklare veksten i inn-vandring de siste årene. I likhet med Irland og Sve-rige innførte ikke Storbritannia overgangsregleroverfor de nye medlemslandene i EU i 2004. Deri-mot ble det innført krav om registrering ved arbeidog visse begrensninger i tilgangen til velferdsytel-ser for personer fra disse landene. Storbritannia

ble raskt en populær destinasjon for migranter frade nye medlemslandene, særlig fra Polen. I 2006var de tre største gruppene av utenlandsfødte somlever og arbeider i Storbritannia fra Irland, Polenog India.

På bakgrunn av den store tilstrømningen fra denye medlemslandene i EU etter 2004 bestemteStorbritannia seg for å innføre overgangsordnin-ger for borgere fra Bulgaria og Romania da disselandene ble medlemmer av EU i januar 2007.

Høyt kvalifiserte innvandrere

Storbritannia har i mange år tiltrukket seg en rela-tivt stor andel høyt kvalifiserte innvandrere, deri-blant et betydelig innslag ansatte i internasjonalekonserner. Gjennom de siste to tiårene har innvan-drerne i gjennomsnitt hatt et høyere kvalifikasjons-nivå enn den innenlandske befolkningen. Innvand-ring har derved bidratt til å heve arbeidsstyrkenskompetanse i Storbritannia. Dette mønsteret harendret seg etter 2004. 2006 var det første året hvorutlendingene i arbeidsstyrken var overrepresen-tert i det lavere kvalifikasjonssegmentet i arbeidsli-vet. Dette skiftet i innvandrernes kvalifikasjonerskyldes i hovedsak den sterke tilveksten avmigranter fra de nye medlemslandene i EU hvornesten halvparten går til yrker med lave kvalifika-sjonskrav.

Arbeidsinnvandrere som kommer utenfraEØS/EFTA-området, må ha arbeidstillatelse. Etterfire år med arbeidstillatelse kvalifiserer man forpermanent opphold i landet. I perioden 1995–2004vokste antallet arbeidstillatelser hvert år, men detgikk noe ned i 2005 som følge av at personer fra denye medlemslandene i EU ikke lenger behøverarbeidstillatelse. I 2005 ble flest arbeidstillatelsergitt til innvandrere fra India og USA, og de mestberørte sektorene er helse- og omsorg og IT. Deter et generelt mønster at innvandrere fra høyt utvi-klede land ofte er ansatt i internasjonale konserner

31 Mye av dette avsnittet er basert på: John Salt, Report of theUnited Kingdom SOPEMI Correspondent to the OECD. Lon-don: University College, 2006

32 Will Sommerville, The immigration Legacy of Tony Blair.Migration Information Source. Washington, DC: MigrationPolicy Institute, 2007


Tabell 9.5 Noen nøkkeltall for Storbritannia og Norge

Storbritannia Norge



og jobber innenfor ledende administrative og aka-demiske yrker. De som kommer fra utviklingsland,er i større grad helsearbeidere. Over halvparten avinnvandrerne fra India er innenfor tekniske ogvitenskapelige yrker. Storbritannias tiltak for åmotvirke hjerneflukt fra utviklingsland er omtalt ikapittel 14.

Nytt system

Systemet for arbeidsinnvandring fra tredjeland harvært meget komplisert med mer enn 80 forskjel-lige kategorier av tillatelser for å arbeide eller stu-dere i Storbritannia. Dette systemet har utvikletseg gradvis over flere tiår. Det innføres nye reglerfor innvandring til Storbritannia i 2008–2009. Inn-vandringen skal delvis baseres på et poengsystemder høyt kvalifiserte og arbeidstakere innenforsektorer med mangel på arbeidskraft favoriseres.Hensikten er å skape et mer effektivt og oversikte-lig system som skal bidra til å rekruttere kvalifisertarbeidskraft fra tredjeland. De nye reglene vil sam-tidig gjøre det vanskeligere for lavkvalifisertearbeidstakere fra tredjeland å få adgang til Storbri-tannia. Denne typen arbeidskraft skal først ogfremst rekrutteres innenlands og fra EØS/EFTA-området. Dette gir blant annet økte muligheter forarbeidstakere fra de nye medlemslandene i EU.

Storbritannia vil dermed gå fra et system over-for tredjelandsborgere som i utgangspunktet eretterspørselsdrevet, til et system som i større grader tilbudsdrevet ved at det i større grad er denpotensielle innvandreren som tar initiativet til pro-sessen. Som erstatning for de tidligere over 80ulike kategoriene, vil det nå bli tatt i bruk femhovedkategorier:33

1. Høyt kvalifiserte (Highly skilled). Disse kvalifi-seres gjennom et poengsystem som er ment åtiltrekke arbeidstakere som generelt kan bidratil økt produktivitet og vekst. Denne gruppenvil få automatisk innpass til Storbritannia utenat det foreligger et konkret jobbtilbud.

2. Kvalifiserte med jobbtilbud (Skilled with joboffer). Disse kvalifiseres også gjennom etpoengsystem hvor det tas sikte på å imøte-komme behov i arbeidsmarkedet gjennom å giekstrapoeng til innvandrere som har tilbud omarbeid innenfor sektorer hvor det er mangel påarbeidskraft.

3. Lavt kvalifiserte (Low skilled). Personer medlave kvalifikasjoner som fyller konkrete midler-tidige arbeidskraftsbehov. Denne kategorien

vil ikke bli benyttet før overgangsordningeneoverfor Bulgaria og Romania er opphevet, ogdet eventuelt er påvist et behov i arbeidsmarke-det.

4. Studenter.5. Midlertidig arbeid, ungdom. Denne kategorien

vil inkludere blant annet profesjonelle idrettsut-øvere og musikere som kommer for bestemtearrangementer, og ungdom som deltar i kultur-utveksling (inntil to år).

Arbeidsinnvandrere i kategori 1 og 2 kan ha medfamilie og kan etter fem år søke om permanentoppholdstillatelse. Systemet innfases gradvis medden første kategorien fra begynnelsen av 2008,etterfulgt av en sekvensiell innfasing av de øvrigekategoriene med kategori 4 som den sist imple-menterte tidlig i 2009. Det er usikkert om, og even-tuelt når, kategori 3 vil bli benyttet. Det vil avhengeav behovet i arbeidsmarkedet og er ikke aktuelt sålenge det er overgangsordninger for Bulgaria ogRomania.

Det nye poengsystemet bygger på en forsøks-ordning, innført i 2002, som gir de høyest kvalifi-serte arbeidstakerne muligheter til å migrere tilStorbritannia uten at det er dokumentert et umid-delbart behov i arbeidsmarkedet. Forøvrig er detnye systemet i hovedsak innrettet mot å dekke lan-dets behov for arbeidskraft på kort sikt ved å prio-ritere sektorer hvor det er mangel på arbeidskraftog stillinger som ikke kan besettes med personerfra EØS/EFTA-området. Det innebærer blantannet at opplysninger om sektorer med mangel påarbeidskraft, som vil gi ekstrapoeng i systemet, måoppdateres regelmessig.

Språkopplæring

Arbeidsinnvandrere tilbys språkopplæring både avoffentlige og private aktører, som høyskoler og uni-versiteter, voksenopplæringssentre og frivilligeorganisasjoner. Deltakerne må betale en egenan-del for opplæringen med mindre de er arbeidsle-dige eller får bidrag til økonomisk underhold fradet offentlige. Satsene for egenandelene varierer.Eksempelvis kan egenandelen for et engelskkurspå fulltid være på om lag 10 000 kr (£ 990).

En omlegging av finansieringsordningen forengelskopplæringen er under vurdering. Det ersignalisert at det er ønskelig å kanalisere midlenetil opplæring for dem som trenger det mest, sliksom personer med dårlige engelskkunnskapersom har fått innvilget varig oppholdstillatelse.

Gjennom poengsystemet for arbeidsinnvand-ring vil det for øvrig bli stilt krav om engelskkunn-

33 http://www.bia.homeoffice.gov.uk/aboutus/newsarchive/newpointsbasedsystem


skaper. For personer som søker varig oppholdstil-latelse i Storbritannia eller britisk statsborgerskap,er det i dag krav til å dokumentere kunnskap omdet britiske samfunnet.

9.4.7 Canada

Canadas befolkning består i all hovedsak av inn-vandrere og deres etterkommere, og en rekke for-skjellige minoriteter danner til sammen et multi-kulturelt samfunn. Dette utgangspunktet pregerinnvandringsdebatten og forutsetningene forCanadas politikk på området. Landet fører enoffensiv innvandringspolitikk. Ulike regjeringerhar hatt som målsetning at landet skal vokse i fol-ketall. Det har vært et langsiktig mål om å ta inn1 pst. innvandrere i forhold til eget folketall i året,dvs. om lag 320 000 personer. Antallet innvandreresom er innvilget permanent opphold, har de sisteårene ligget mellom 225 000 og 265 000 årlig. I til-legg kommer midlertidige arbeidstillatelser og etbetydelig antall utenlandske studenter, i 2006 hhv.113 000 og 61 000. Nesten 18 pst. av Canadasarbeidsstyrke er født i utlandet.

Innvandringspolitikkens rolle er å underbyggeCanadas sosiale, økonomiske og kulturelle behovog å møte landets humanitære forpliktelser. Videreblir innvandring sett på som en viktig driver forøkonomisk vekst. Innvandringspolitikken har storlegitimitet i befolkningen. Undersøkelser viser aten større andel av befolkningen i Canada er positivtil innvandring enn i noe annet land hvor tilsva-rende målinger er gjennomført.

Økonomiske innvandrere

Innvandrerne som kommer for permanent opp-hold, deles inn i tre kategorier:– Økonomiske innvandrere / arbeidsinnvandre-

re (Economic Class)– Familieinnvandrere (Familiy Class)

– Asylsøkere og flyktninger (Protected PersonsClass)

Andelen økonomiske innvandrere har de sisteårene ligget på mellom 55 og 60 pst. av den sam-lede innvandringen.34 I 2006 ankom i underkant av140 000 innvandrere i denne kategorien. Alle disseinnvandrerne kan ta med ektefeller, barn, foreldreog besteforeldre, gitt at de helsemessige og sikker-hetsmessige kriteriene er oppfylt.35

Det føres en aktiv innsats for å rekruttere flerearbeidsinnvandrere, og Canada driver informa-sjonskampanjer i flere land for å markedsføre lan-det. Det er bygget opp et stort apparat i utlandet forå administrere innvandringspolitikken, noe som ergodt synlig på ambassader og konsulater med nes-ten 100 servicestasjoner rundt omkring i verden.Her drives rekruttering og det gis råd til potensi-elle innvandrere, søknader vurderes og kriterierfor helse og sikkerhet, rettigheter og behov blirsjekket.

Poengsystemet

Et poengsystem ble innført i kanadisk innvand-ringspolitikk allerede i 1967, og dette er senereutviklet videre.36 Systemet brukes som en range-ringsordning for å sikre landet høyt kvalifisertearbeidsinnvandrere og en sammensetning i befolk-ning som er forenlig med målet om langsiktig øko-nomisk vekst. I tillegg bidrar poengsystemet til enobjektiv, forutsigbar og lett forståelig søknadspro-sedyre for potensielle arbeidsinnvandrere. Poeng-

34 Citizenship and Immigration Canada, Annual Report to Parli-ament on Immigration. Ottawa. 2006

35 Anslagsvis 40 pst. i Economic Class er prinsipale søkere,mens 60 pst. er medfølgende familiemedlemmer (ektefelleog barn). I tillegg kommer etterfølgende familiemedlemmergjennom familiegjenforening (herunder foreldre og bestefor-eldre).

36 Don J. DeVoretz og Samuel A. Laryea, Canadian Immigra-tion Experience: Any Lessons for Europe? Bonn. IZA Discus-sion Paper nr. 59, 1999


Tabell 9.6 Noen nøkkeltall for Canada og Norge

Canada Norge



systemet vektlegger faktorer som utdanningsnivå,kunnskap i de kanadiske språkene (engelsk ogfransk), antall års arbeidserfaring, alder og noenindikatorer for integreringsmulighetene i Canada,slik som foreliggende arbeidsavtale, kanadiskutdanning, partners utdanning, familie i Canada.Det gis dessuten ekstrapoeng til utenlandske stu-denter som ses på som en kilde til talent og innova-sjon og vurderes å kunne bli gode innvandrere.Arbeidsinnvandrere kreves å kunne forsørge segselv og eventuelt sin familie de første månedenegjennom å medbringe tilstrekkelig egenkapital.Deretter er de forventet å være etablert i arbeids-markedet og selvforsørget gjennom egen arbeids-inntekt. Det er ingen returording for dem som ikkeetablerer seg i arbeidsmarkedet.

Den potensielt permanente arbeidsinnvandrin-gen som i hovedsak velges ut gjennom poengsyste-met, har først og fremst et langsiktig økonomisk ogbefolkningsmessig formål. Dette understrekesblant annet ved at utdanning og språkkunnskap tel-ler tyngst blant kriteriene i systemet, og at det gispoeng for antall års arbeidserfaring helt genereltuten tillegg for visse sektorer eller yrker.

Midlertidige arbeidstillatelser

På kort sikt spiller midlertidige arbeidstillatelseren viktigere og mer målrettet rolle når det gjelderå dekke arbeidsmarkedets umiddelbare behov.Det tas årlig inn over 100 000 personer på midlerti-dige arbeidstillatelser i tillegg til arbeidsinnvan-drerne som kommer inn på permanent opphold.Mange av migrantene som får midlertidig arbeids-tillatelse, kommer fra USA og Mexico. Midlertidigarbeidstillatelse gis for inntil 1 år for lavt kvalifi-serte og 2–3 år for høyt kvalifiserte. Arbeidsmi-granter som kommer inn på slike tillatelser, kanikke bringe med familie og må som hovedregelreturnere når arbeidstillatelsen går ut, men kanreturnere til Canada igjen etter fire måneder.

Samlet bidrar permanent og midlertidigarbeidsinnvandring til å dekke Canadas behov forarbeidskraft på kort og lang sikt. Det foregår enkontinuerlig vurdering og avveining mellom delangsiktige vekstbehovene og de kortsiktigearbeidsmarkedsbehovene og forholdet mellom deto typene innvandring.

Språkopplæring

I Canadas poengsystem for arbeidsinnvandrere erkravet til språkkunnskaper blant de kriteriene isystemet som teller tyngst. Mange arbeidsinnvan-drere vil generelt ha kunnskap i engelsk og/eller

fransk ved innvandring til Canada. I tillegg harnyankomne voksne innvandrere rett til gratis språ-kopplæring, organisert og finansiert på føderaltnivå. Omfanget av opplæringen varierer med denenkeltes behov. Provinsene og territoriene eransvarlige for språkopplæringen for innvandrer-nes barn, og tilbudet vil derfor variere.

9.5 Virkninger for avsenderland

Arbeidsmigrasjon vil kunne ha en rekke både posi-tive og negative virkninger for avsenderlandene.Hvilke virkninger som gjør seg gjeldende, og hvor-dan det samlede bildet framstår, vil kunne varieremed omfanget av migrasjonen, kvalifikasjonene tilde som emigrerer, andelen som returnerer og enrekke kjennetegn ved avsenderlandet.

9.5.1 Norges viktigste avsenderland

De senere årene har de viktigste avsenderlandenefor arbeidsmigrasjon til Norge vært Polen, Sverige,Tyskland og Litauen. Mens arbeidsmigrasjoneninnen Norden anses å være ledighetsutjevnendebåde for avsender- og mottakerland, og en storandel av migrantene returnerer til hjemlandet etterfå år, er de langsiktige konsekvensene av de sisteårenes arbeidsmigrasjon for Polen og Baltikummer usikre.

Arbeidsinnvandringen til Norge er de senereårene rent antallsmessig dominert av innvandrerefra Polen, men målt som andel av befolkningen iavsenderlandet, er innvandringen fra Baltikum, ogda i særdeleshet fra Litauen, også betydelig. Detsamme gjelder samlet utvandring fra de enkeltelandene. Slik statistikk er svært mangelfull, menfor Polens del er det anslått at om lag 1 million, dvs.5–6 pst. av arbeidsstyrken, i 2006 arbeidet uten-lands i EØS/EFTA-området.37 Fra Litauen og Lat-via forlot hhv. 3,3 og 2,4 pst. av arbeidsstyrkenhjemlandet i løpet av perioden mai 2004–desember2005.38

Omfanget og det faktumet at migrantene gjen-nomgående er unge og arbeidsmotiverte kan indi-kere betydelige konsekvenser for arbeidsmarke-dene i Polen og Baltikum. Den første tiden etterEU-utvidelsen kan det argumenteres for at de posi-

37 Tallet omfatter tjenestemobilitet og innslag av uformell mobi-litet. Se Jon Erik Dølvik og Line Eldring, Arbeidsmobilitet frade nye EU-landene til Norden – utviklingstrekk og konsekven-ser. Rapport fra arbeidsgruppe under Nordisk Ministerråd.TemaNord 2008:502

38 World Bank EU8 Quarterly Economic Report, September2006


tive virkningene dominerte fordi arbeidsutvandrin-gen innebar en velkommen mulighet til å redusereoverskuddet av arbeidskraft, dempe strukturelleubalanser og legge grunnlag for økt mobilitet ogtilpasningsevne i det innenlandske arbeidsmarke-det. I tillegg bidro den til økte sysselsettingsmulig-heter i hjemlandet og inntekter både fra hjem-sendte og oppsparte midler som så kunne brukestil forbruk og investeringer i hjemlandet.

Den senere tiden er det pekt på flere problema-tiske virkninger for disse avsenderlandene. Siden2004 har det vært markant vekst i sysselsettingenog kraftig fall i arbeidsledigheten både i Polen ogBaltikum. Dette har delvis sammenheng med øko-nomisk vekst, men framfor alt at veksten er blittmer sysselsettingsintensiv.39 Sysselsettingsøknin-gen har primært kommet i byggog servicenærin-gene. Knappheten på arbeidskraft innebærer bådeen skranke for vekst og utvikling i mange virksom-heter og sentrale bransjer, men den har også utløstlønnsøkninger som er langt høyere enn produktivi-tetsveksten. Ved siden av at kostnadspress bidrartil økt inflasjon og svekket konkurranseevne, vildet påvirke valutakursen og betingelsene for denmakroøkonomiske politikken, noe som igjen vilkunne føre til en oppbremsing i landenes økono-miske opphentingsprosess.

Det er dessuten lite som tyder på at arbeidsmi-grasjonen fra Polen og Baltikum hittil har bidratt tilsærlig kompetanseutvikling i hjemlandene. Bror-parten av migrantene derfra har fått lite kvalifika-sjonskrevende arbeid. Dette kan innebære sløsingmed kompetanse, spesielt for de stadig flere høy-kvalifiserte migrantene. Det er dessuten mye somtyder på at en økende andel av migrantene planleg-ger å bli værende i mottakerlandet. En slik trend vilforsterke befolkningsutviklingen i Polen og de bal-tiske landene som preges av en langt kraftigereeldrebølge enn i Norden. Samtidig er ledigheten iPolen fortsatt høy, med 13,8 pst. i 2006, og syssel-settingen er blant de laveste i Europa, med54,5 pst. i 2006.

For å møte det økte behovet for arbeidskraft erbåde Polen og landene i Baltikum opptatt av ålegge til rette for returmigrasjon. Myndighetene iLitauen har for eksempel vært i Irland for å infor-mere litauere om bedrede jobbmuligheter i hjem-landet. De økte lønningene i alle landene ser ut tilå allerede ha bidratt til større returandel blant byg-ningsarbeiderne.

9.5.2 Positive og negative virkninger

Den internasjonale diskusjonen og forskningenrundt virkninger i avsenderland er gjerne konsen-trert om fattige avsenderland, og særlig uttrykkesdet bekymring for såkalt hjerneflukt. Denne pro-blematikkens direkte relevans for Norge kan økedersom tredjeland vil spille en større rolle somavsenderland.

Også for fattige avsenderland vil det kunnevære både positive og negative virkninger avarbeidsmigrasjon. Migrantene sender hjem pen-ger som kan brukes til økt innenlandsk konsum ogsparing, import av kapitalvarer og investeringer ihjemlandet. I 2006 utgjorde hjemsendte midler fravestlige land til utviklingsland mer enn tre gangerden samlede offentlige bistanden.40 Pengeoverfø-ringer fra migranter er således en viktig inntekts-kilde for mange land og utgjorde i år 2000 mer ennti prosent av bruttonasjonalproduktet i land somAlbania, Bosnia og Herzegovina, Kapp Verde, ElSalvador, Jamaica og Nicaragua.41 I tillegg kommeroppsparte midler som mange migranter bringermed seg ved retur. Videre vil bekymringer knyttettil demografiske utfordringer være mindre rele-vante siden fattige avsenderland gjennomgåendestår overfor en ganske annen demografisk utvik-ling enn EØS/EFTA-området med forventet veksti befolkningen de neste tiårene. Arbeidsledigheteni avsenderlandet kan synke dersom arbeidskraftentil de som drar, kan erstattes av de som fortsatt er ilandet, eller de som drar var arbeidsledige iutgangspunktet. Samtidig er det et problem der-som emigrantene har kompetanse som ikke kanerstattes av dem som blir igjen. Avsenderlandetkan tilføres ny kompetanse gjennom tilbakevendtemigranter, men også dette hviler på en rekke forut-setninger.

Hjerneflukt og sirkulær migrasjon: Begreper og konsekvenser

Det finnes ulike definisjoner av begrepet hjerne-flukt, men en som er mye brukt, er «betydelige tapav høyere utdannet arbeidskraft i utviklingsland,grunnet emigrasjon til land med gunstigere geo-grafiske, økonomiske eller faglige arbeidsbetingel-ser».42 Slik arbeidskraft kan være personer med

39 World Bank, EU8+2, Regular Economic Report, Part II: Spe-cial Report, 2007. Dette avsnittet er delvis hentet herfra, ogdelvis fra Dølvik og Eldring (2007) som referert over.

40 The International Fund for Agricultural Development(IFAD), Sending Money Home: Worldwide Remittance Flowsto developing Countries, 2007

41 United Nations, International Migration Report 200242 Arno Tanner, Brain drain and beyond: returns and remittan-

ces of highly skilled migrants. Global Migration Perspectives,2005


universitets- og høgskoleutdanning, inkludert nøk-kelpersonell som lærere og sykepleiere. Hjerne-flukt innebærer at migrasjon av kvalifisert arbeids-kraft får negative konsekvenser for avsenderlan-det. Kvalifisert arbeidskraft kan også værefaglærte på videregående skoles nivå.

Mangel på kvalifisert arbeidskraft innen et yrkeeller en sektor vil kunne medføre negative virknin-ger for den økonomiske og samfunnsmessigeutviklingen i avsenderlandet. Land med betydelighjerneflukt risikerer å komme inn i en ond sirkelhvor synkende arbeidsstyrke og svekket arbeids-marked gjør det mindre attraktivt å vende hjem, itillegg til at det kan redusere muligheten til åbygge framtidige arbeidsplasser for emigrantersom måtte ønske å vende tilbake.43 I tillegg vil man-gel på personell innen enkelte yrkesgrupper, foreksempel helsepersonell, kunne føre til kritiskesituasjoner for enkeltmennesker i det berørte lan-det eller distriktet. Videre innebærer hjerneflukt atavsenderlandet bærer kostnadene til grunnutdan-ning, videregående utdanning og i mange tilfellerogså høyere utdanning i tillegg til det som er inves-tert i helsestell og andre utgifter, mens mottaker-landet nyter godt av disse investeringene til laveeller ingen kostnader.

Emigrasjonen har dessuten betydning for denenkelte familien, også for emigrantenes barn.44

Når emigrantene ikke har mulighet til å ta barnasine med seg, kan konsekvensene være alvorlige.Barn kan få psykiske problemer av at foreldre erfraværende. I tillegg kan det være fare for at de imindre grad enn sine jevnaldrende blir sendt påskolen. På den annen side kan pengeoverføringenefra mor eller far gi dem en bedre materiell levestan-dard.

Generelt er de fattigste landene mest sårbarefor hjerneflukt. De har lavere andel utdannede per-soner enn rikere land, og insentivene til å utvandre,i form av høyere lønninger og bedre arbeidsbetin-gelser generelt, kan være meget sterke. Dessutenhar de fattigste landene færre ressurser til å bøtepå den oppståtte personellmangelen med gjennomselv å rekruttere eller gjennom å kjøpe tjenester fraandre.

Når en høyt kvalifisert person for en periode tarseg arbeid i et annet land for deretter å returneretil avsenderlandet, brukes ofte begrepet sirkulærmigrasjon i stedet for hjerneflukt, jf. kapittel 14.Migranter kan gjennom å arbeide i andre land få

erfaringer, kvalifikasjoner og kunnskap som ikkekan tilegnes i hjemlandet, og som vil være til nyttenår vedkommende returnerer. Gjennom etarbeidsopphold i utlandet kan de også knytte kon-takter som kan bidra til å videreutvikle arbeidsplas-sen i hjemlandet eller danne grunnlag for forret-ningssamarbeid over landegrensene, eventueltogså tiltrekke seg investeringskapital. I slike sam-menhenger kan et arbeidsopphold i et annet landikke bare tjene den enkelte arbeidstakeren, menogså gi en merverdi for hjemlandet. Hvorvidt mer-verdien for avsenderlandet vil overstige den mid-lertidige negative effekten av tapet mens arbeidsta-keren er i et annet land, vil blant annet avhenge avhvor langt utenlandsoppholdet er, og i hvilken gradøkt kompetanse og nettverk for den enkelte giravsenderlandet en form for merverdi.

Omfanget av hjerneflukt

Hjerneflukt foregår først og fremst fra utviklings-land til industrialiserte land. Det vil ikke alltid væreåpenbart hvilke land i de internasjonale flytte-strømmene som til slutt vil merke virkningene avmigrasjonen av kvalifisert arbeidskraft. Migrasjonfra et utviklet land til et annet kan føre til at avsen-derlandet vil måtte rekruttere eller ta imot tilsva-rende arbeidskraft fra et mindre utviklet land.Dette kan medføre en kjede av mobilitet der denvirkningen vi omtaler som hjerneflukt, blir mestmerkbar i det avsenderlandet som ligger lengstbak i kjeden, og som kun avgir og ikke kan rekrut-tere denne type kvalifisert arbeidskraft.

Omfanget av hjerneflukt i et gitt avsenderlandbeskrives gjerne ved andelen personer med høy-ere utdanning som har flyttet ut. Selv om mulighe-ten for kjedemigrasjon innebærer at dette ikke iseg selv gir et fullgodt bilde av graden av hjerne-flukt fra det enkelte landet, vil mange av landenesom er hardest rammet av utflytting, også væreblant dem som tiltrekker seg færrest migranter fraandre fattige land. Land der minst 20 pst. av denhøyt utdannede arbeidsstyrken har flyttet ut, anseså være hardest rammet.45 Dette har særlig skjedd iAfrika sør for Sahara, blant annet i Nigeria, Ghana,Zambia, Tanzania og Malawi. I Gambia har tre avfem med akademisk utdanning emigrert, og iJamaica har så mange som fire av fem akademi-kere flyttet til et OECD-land.46 Tiltak for å snu

43 Arno Tanner, Brain drain and beyond: returns and remittan-ces of highly skilled migrants. Global Migration Perspectives,2005

44 Rosalia Cortés, Remittances and Children's Rights: An Over-view of Academic and Policy Literature. UNICEF, 2007

45 Michael Beine, Brain Drain and LDCs’ Growth: Winners andLosers. Discussion Paper 819. Bonn: Institute for the Study ofLabour, 2003

46 Simon Commander m.fl., The Brain Drain: Curse or Boon?Discussion Paper 809. Bonn: Institute for the Study ofLabour, 2003


denne trenden og oppmuntre migranter til å flyttetilbake er nå iverksatt i en rekke land, deriblantIndia, Kina og Litauen. De landene som er hardestrammet av hjerneflukt, vil på grunn av lønnsnivå,sosial stabilitet mv. ofte ha mindre nytte av slike til-tak.

Hjerneflukt rammer særlig følgende tre sekto-rer: Grunn- og videregående utdanning, forskningog høyere utdanning og helsesektoren.

Grunnskoler og videregående skoler i fattigeland utsettes i økende grad for hjerneflukt ved atlærere rekrutteres til økonomisk sterkere nabo-land og til land i Europa og Nord-Amerika. Detteskjer i størst grad innen Commonwealth, blantannet som følge av felles utdanningsstruktur,undervisningsspråk og til dels også felles pensumog lærebøker. Den tidligere sørafrikanske ministe-ren for utdanning hevder at det bare i London tilenhver tid arbeider rundt 5000 nyutdannedelærere fra Sør-Afrika.47

Innenfor høyere utdanning og forsking kan detbåde for avsender- og mottakerland være et godeat enkeltpersoner flytter ut. Særlig gjelder detteinnenfor akademia der høyere utdanning og fors-

kning fordrer internasjonalt samarbeid. Samtidigrammes mange universiteter og høgskoler i utvi-klingsland hardt av denne hjerneflukten. I Afrikaflytter akademikere raskere fra kontinentet ennlandene greier å utdanne nye. En av tre afrikanskeforskere emigrerer, og per i dag er det flere afri-kanske naturvitere og ingeniører i USA enn i heleAfrika.48 For å kompensere for tap av arbeidskraft iAfrika går det med 26 milliarder dollar i året til ålønne utenlandsk ekspertise.49 Alternativet til deutenlandske ekspertene er ofte at stillingene stårubemannet. Også land i Midtøsten er rammet avhjerneflukt fra universitets- og høgskolesektoren,men her oppgis lønns- og arbeidsforhold å ha min-dre betydning for utvandringsbeslutningen ennsosiale og politiske forhold.50

Hjerneflukten i helsesektoren er antallsmessigstørst for Filippinene og India. For eksempel utgjørsykepleiere født i Filippinene og leger født i India15 pst. av sine respektive yrkeskategorier i OECD,med hhv. 110 000 og 56 000 migranter.51 Konse-

47 Kader Asmal, South Africa's brain drain dilemma. BBC NewsWorld Africa, 19. april 2004. Nettutgave: http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/africa/3629657.stm

48 International Migration Organization, i G. Mutume, Rever-sing Africa’s ’Brain Drain’. Africa Recovery, 2003

49 Gumisai Mutume, Reversing Africa's 'brain drain'. New initia-tives tap skills of African expatriates. Africa Recovery, vol 17,no 2, 2003

50 Khalid Louhichi, Arab nations hit by brain drain, The Penin-sula, 20. april 2007

Kilde: OECD, International Migration Outlook 2007, Tabell III.A2.1.

Tabell 9.7 Prosentandelen av antall leger og sykepleiere som er født i et gitt land utenfor OECD som i år 2000 arbeidet i et OECD-land. Antallet emigrerte i parentes.

Leger Sykepleiere

Fødeland Pst.andel emigrert Fødeland Pst.andel emigrert

Haiti 94 (13 001) Antigua og Barbuda 89 (100)Jamaica 88 (31 186) Grenada 73 (109)Grenada 88 (2131) Guyana 72 (949)Belize 82 (1365) Mosambik 65 (935)St. Vincent og Grenadinene 82 (1228) Angola 63 (1512)Guyana 81 (7450) Dominica 60 (58)Barbados 78 (3496) Fiji 59 (382)St. Kitts og Nevis 77 (711) Sierra Leone 58 (236)Antigua og Barbuda 74 (678) Tanzania 55 (1018)Trinidad og Tobago 73 (9808) Trinidad og Tobago 55 (1206)Liberia 67 (1240) Liberia 54 (122)Dominica 66 (620) Cookøyene 53 (16)Samoa 62 (566) St. Vincent og Grenadinene 53 (115)Tonga 58 (449) Haiti 53 (2209)Sierra Leone 56 (2057) Guinea-Bissau 49 (182)


kvensene av hjerneflukten oppleves likevel somlangt større i andre land, avhengig av antallet gjen-værende helsearbeidere, dekningsgraden detmedfører, og hvem som betaler for helsearbeider-nes utdanning.

Tabell 9.7. viser andelen leger og sykepleieresom i år 2000 arbeidet i et OECD-land og var født iet land utenfor OECD, for de 15 landene med størstemigrasjonsandel. De fleste landene som har enemigrasjonsandel på over 50 pst., hvilket vil si atmer enn halvparten av legene eller sykepleiernefødt i disse landene hadde migrert til OECD-land,ligger i Karibia, med unntak av Fiji, Mosambik,Angola, Sierra Leone, Tanzania og Liberia.

Land med høy emigrasjonsandel for leger harofte også svært lav legetetthet målt som antallleger per 1000 innbyggere. Dette gjelder spesieltfranskspråklige afrikanske land. Mer genereltviser beregninger fra WHO at behovet for helsear-beidere i utviklingsland langt overgår det antallethelsearbeidere som har emigrert herfra. I Afrikaer det for eksempel anslått at 36 av 46 land har etkritisk underskudd på helsearbeidere, og at det igjennomsnitt i disse landene er behov for enøkning på nesten 140 pst., dvs. nærmere 820 000helsearbeidere. Antallet helsearbeidere som haremigrert fra Afrika til OECD-land, er anslått åutgjøre 12 pst. av dette underskuddet.

Utviklingsland har gjennom mange år underin-vestert i helsesektoren generelt og i helseperso-nell spesielt. Dette skyldes bl.a. svak offentlig øko-nomi som er et resultat av generell fattigdom.Bistanden til utvikling av helsesystemer har økt desiste årene, men ikke nok til å kompensere fordette. I tillegg er de generelt dårlige leve- ogarbeidskårene for helsearbeidere, spesielt pålandsbygda, en viktig grunn til at mange helsear-beidere søker seg til andre land. Hiv/aids-pande-mien har økt arbeidsbyrden for helsevesenet imange utviklingsland, noe som blir ytterligere for-sterket av at sykdommen også rammer helsearbei-derne selv.

Det synes å være en økende bevissthet i indus-trialiserte land rundt problemstillingene knyttet tilhjerneflukt. I Norge har Regjeringen forpliktet segtil å føre en politikk som ikke tømmer fattige landfor deres få kvalifiserte helsearbeidere, jf. St. meld.nr. 25 (2005–2006) Mestring, muligheter ogmening.

Sammenhengen mellom utviklingspolitikk ogarbeidsmigrasjon drøftes nærmere i kapittel 14.

9.6 Oppsummering

Antallet migranter i verden har økt betydelig desenere tiårene. I Europa har mobiliteten avarbeidskraft gjort det mulig for arbeidsmarkedeneå tilpasse seg konjunkturutviklingen. I tillegg hardet gitt den enkelte arbeidstakeren rettigheter ogmuligheter. Med de demografiske utfordringenesom de fleste europeiske landene nå står overfor,er det økt oppmerksomhet om det mulige bidragetarbeidsinnvandring kan gi. EU har derfor begynt åse på politikken som regulerer arbeidsinnvandringsom et område av felles interesse for EUs med-lemsland, og Europakommisjonen er i ferd med åutarbeide forslag til fellesskapsregelverk for å iva-reta arbeidsmigranters muligheter og rettigheterinnenfor det indre markedet.

Flere land i Europa har i senere tid planlagt ogtil dels gjennomført reformer for å tiltrekke seghøyt kvalifisert arbeidskraft fra andre land. Forarbeidskraft med lavere eller midlere kvalifikasjo-ner legger de fleste landene opp til at dette skaldekkes av ledige innenlandske arbeidskraftsres-surser eller av arbeidskraft fra EØS/EFTA-områ-det. For de høyt kvalifiserte legges det opp til flereulike systemer som skal lette adgangen forarbeidskraft fra tredjeland til det innenlandskearbeidsmarkedet.

Samtidig er det en økende bevissthet om virk-ningene som utflytting av høyt kvalifisert arbeids-takere kan ha for avsenderlandene. Spesielt møtermange utviklingsland store utfordringer med åopprettholde et velfungerende helsevesen ellerutdanningssystem. I tillegg kan utflyttingen med-føre at avsenderlandenes økonomiske vekst brem-ses.

51 OECD, International Migration Outlook. Sopemi 2007,OECD World Forum on Statistics, Knowledge and Policy.Avsnittene om hjerneflukt i helsesektoren er i stor grad hen-tet herfra.

Del IIIDrøftende del


10 Forhold som påvirker arbeidsinnvandring

En rekke forhold påvirker arbeidsmigrasjonen tilog fra Norge. Det gjelder både internasjonale for-hold som påvirker de generelle migrasjonsstrøm-mene og ulike nasjonale forhold som påvirkerarbeidsmigrasjonen til og fra Norge spesielt. Hvor-vidt Norge blir sett på som et attraktivt land å bo ogjobbe i, vil avhenge av den enkeltes oppfatning avfortrinn og ulemper ved Norge i forhold til andreland. En god integreringspolitikk kan ha betydningi denne sammenhengen. Integreringspolitikkendiskuteres nærmere i kapittel 13. I tillegg til demulighetene som oppmuntrer den enkelte til åflytte til Norge for å ta seg arbeid, vil det være endel hindringer som må overkommes, herunder for-hold hvor offentlige myndigheter har et ansvar sliksom søknadsprosedyrer og muligheten til å få nød-vendig informasjon om vilkårene for å ta arbeid iNorge. Slike forhold drøftes nærmere i kapittel 12.

10.1 Internasjonale forhold

10.1.1 Økende globalisering

Økende arbeidsmigrasjon er en del av den globali-serte verden. Globalisering kan ses som en pro-sess der verden knyttes tettere sammen gjennomreduksjon av hindringer for samkvem mellommennesker og gjennom en rask og omfattende flytav varer, tjenester, kapital, personer og informa-sjon. Drivkreftene bak globaliseringen er til delsteknologiske, dels politiske og dels økonomiske.

For Norges del er integrasjonsprosessene i EUen svært viktig del av den økende globaliseringen,blant annet gjennom utviklingen av et indre mar-ked for varer, tjenester, personer og kapital. Gjen-nom EØS-avtalen er Norge en del av det felleseuropeiske arbeidsmarkedet og sterkt påvirket avde stadig mer vidtgående harmoniseringene avregelverket og den økonomiske politikken i EU.Politikkutviklingen i EU framover vil derfor væreav avgjørende betydning for det norske regimet forarbeidsinnvandring, jf. kapittel 9.

Graden av internasjonalisering og dermedmobilitet er ikke like stor i alle markeder. Generelter den internasjonale mobiliteten i arbeidsmarke-dene mindre enn i kapital- og produktmarkedene.Dette skyldes delvis at globale arbeidsinnvandrin-

ger fortsatt blir regulert av lov og regelverk. Selvinnen EØS/EFTA-området hvor regelhindringerstort sett er fjernet, har arbeidsmobiliteten mellomlandene hittil vært liten.

Den økende globaliseringen har særlig værttydelig for omfanget av investeringer og kapitalbe-vegelser over landegrensene de siste tiårene.Beholdningen av utenlandske direkteinvesterin-ger er nær tidoblet siden 1980. Formålet med uten-landsk direkteinvestering er i de fleste tilfellene åutøve aktivt eierskap over produksjon i utlandet. Itillegg er ulike forvaltere av pensjonskapital fraNorge og andre land blitt betydningsfulle investo-rer utenfor hjemlandet med formål å skape størstmulig avkastning av fondsmidlene.

Der aktivt eierskap er formålet, kan investerin-gene deles i de som er markedssøkende og de somer faktorsøkende. Gjennom markedssøkende inves-teringer flyttes produksjonen utenlands for åkomme nærmere kundene ute, og dermed redu-sere transport- og andre markedsrelaterte kostna-der. Faktorsøkende investeringer er motivert av å fåtilgang til produksjonsfaktorer i utlandet, foreksempel et annet lands arbeidskraft. Dette kanvære fordi arbeidskraften er relativt rimelig ellerfordi den er høyt kvalifisert. Typisk vil arbeidsin-tensiv produksjon settes ut til bedrifter i land medlave lønnskostnader. Mens nyetableringer spilte ensentral rolle for utenlandske direkteinvesteringerpå 1970-tallet, er fusjoner og oppkjøp senere blittden klart største delen av de samlede investerin-gene.

De markedssøkende investeringene har bidratttil at de samme produktene og varemerkene erblitt tilgjengelig i flere land. Framveksten av glo-bale varemerker medfører at man kan reise tilulike land og kjøpe det produktet man har prefe-ranse for eller kjennskap til fra sitt hjemland. I til-legg gjør utviklingen av internasjonale standarderdet mulig å kunne nyttiggjøre seg samme produk-tet, for eksempel elektroniske produkter, på tversav landegrenser. Slike faktorer bidrar til at det blirenklere å flytte til et annet land.

De faktorsøkende investeringene kan være etalternativ til arbeidsmigrasjon. Dersom innsatsfak-toren arbeidskraft er en knapp ressurs for produk-sjonen i et land, kan utflytting av produksjonen


være en alternativ strategi til import av arbeids-kraft. Dette kan også gjelde visse typer tjeneste-yting. Men for tjenester som må produseres der deforbrukes, vil ikke utflytting av produksjon væreen alternativ strategi til å rekruttere arbeidskraft.

Tilgangen av utenlandsk arbeidskraft, særligfra Polen og de baltiske landene siden 2004, harbidratt til å øke tilbudet av arbeidskraft i Norge, jf.kapittel 3. Uten denne tilgangen av utenlandskarbeidskraft kunne knapphet på arbeidskraft iNorge medført at enkelte bedrifter ville ha vurdertå flytte deler av sin produksjon ut av landet. Påsamme måte som utflytting av produksjonen kanvære en alternativ strategi til import av arbeids-kraft, kan import av arbeidskraft være en alternativstrategi til utflytting av produksjon.

Endringene i innenlandsk produksjonsmønsterde siste tiårene reflekterer blant annet virkningenav faktorer som påvirker hva som blir produsertinnenlands og hva som blir produsert i utlandet.Arbeidsintensive varer produseres i større grad iandre land, på grunn av det høye lønns- og kost-nadsnivået i Norge. Tilsvarende trend gjelder forde fleste andre OECD-land. Dette har blant annetdannet bakgrunn for utviklingen av raskt voksendeøkonomier, for eksempel i Asia.

Antallet migranter har siden 1960-tallet økt itakt med veksten i verdens befolkning, jf. kapittel9. Økende økonomisk integrasjon over landegren-sene har påvirket arbeidsmigrasjonen. Framvek-sten av multinasjonale konserner har medført enøkende andel arbeidstakere som forflytter seginnen samme konsern. Dette kan være ekspertersom utfører prosjektrelatert arbeid for korteretidsperioder, eller personer som blir utsendt frahovedkontoret for å etablere produksjon eller til-knyttede kontorer i andre land.

Forbedrede kommunikasjonsmuligheterbidrar til en mer integrert verden og redusererinformasjonskostnader og sosiale kostnader formigranter. Informasjon om andre land og regionerer blitt lettere tilgjengelig gjennom blant annetfjernsyn og internett. Ikke minst internett bidrar tilbedre muligheter for den enkelte til å framskaffeinformasjon om mulighetene til å ta seg arbeid i etannet land og hva en flytteprosess vil innebære.Økt tilgang til informasjon bidrar til redusertekostnader i forbindelse med jobbsøking og eneventuell flytteprosess. Dette kan bidra til åpåvirke den enkeltes beslutning om ta arbeid uten-for hjemlandet.

Økt tilgjengelighet og lavere priser for telefoniog internett, selv i mange fattige land, gjør detmulig for en migrant å holde bedre kontakt med

familie og venner i hjemlandet mens vedkom-mende arbeider i utlandet. Bedre og billigeretransportmuligheter bidrar også til at kontaktenlettere kan opprettholdes gjennom jevnlige besøk.De økte kommunikasjonsmulighetene gjør at desosiale kostnadene ved å migrere blir lavere, selvom geografisk avstand fra hjemlandet fortsatt spil-ler en viktig rolle. Kostnadene ved bruk av de elek-troniske kommunikasjonsmediene er blitt redu-sert over tid, og til dels utliknet når det gjelder geo-grafisk avstand, mens de økonomiske ogtidsmessige kostnadene ved fysisk forflytning fort-satt henger sammen med geografisk avstand. Som

Boks 10.1 Den globale handelen i varer og tjenester

Endringene i produksjonsmønster mellomland gir seg utslag i internasjonal varehandel.Den globale handelen i varer var i volum nær-mere 30 ganger høyere i 2005 enn i 1950. Tilsammenlikning var produksjonen i underkantav åtte ganger større. Samtidig med den kraf-tige økningen i verdenshandelen har det værtstore endringer i varesammensetning ogulike regioners produksjon både med hensyntil type varer og kvantum.

Handel med tjenester skiller seg fra han-del i varer på to sentrale områder. For det før-ste vil ofte produksjon og forbruk av tjenestenskje samtidig. For det andre kan tjenestervanskelig bli målt etter tradisjonelle kvantita-tive mål for volum. Det er beregnet at tjenes-ter sto for om lag 2/3 av all økonomiskaktivitet i OECD-landene i 2000, og at andelenav tjenester av total eksport fra OECD-lan-dene økte fra 17 pst. i 1974 til 26 pst. i 2001.Tjenesteleveranser som innebærer forflyt-ning av personer over landegrensene utgjøren relativt liten del av den totale handelen.Denne type tjenesteleveranser omfatter foreksempel forretningsmessige tjenester somkonsulentoppdrag, installasjon av maskinereller at utenlandsk selskap får byggeoppdrag ilandet. Beregninger viser at dette kan utgjøreom lag 1,4 pst. av den samlede handelen i tje-nester på verdensbasis. En betydelig del avtjenestehandelen er knyttet til transport, foreksempel skipsfart.

Kilde: Leo A. Grünfeld og Andreas Moxnes, The Intan-gible Globalization. Explaining the Patterns of Internatio-nal Trade in Services. Oslo: Norsk utenrikspolitisk institutt. NUPI paper 657, 2003.


del av de sosiale kostnadene ved migrasjon kan for-skjeller i miljø og kultur fra avsenderland til motta-kerland ha betydning for hvor enkelt en migrant vilfinne seg til rette i mottakerlandet.

10.1.2 Betydningen av europeisk integrasjon

For Norges del medfører EØS-avtalen at integra-sjonsprosessene i EU er avgjørende for graden avinternasjonalisering. Samarbeidet mellom med-lemslandene i EU har ført til at det er etablert etomfattende reguleringsregime for spørsmål somangår det indre markedet og flyten av varer, tjenes-ter, personer og kapital over landegrensene iEuropa. De europeiske integrasjonsprosessene erkarakterisert av deregulering og fjerning avrestriksjoner for blant annet handel og borgernesmuligheter til å ta arbeid i andre land innenforEØS/EFTA-området. Samtidig har europeisk inte-grasjon medført betydelig reregulering på overna-sjonalt nivå. Formålet med det siste er blant annetå sørge for harmonisering av standarder og mini-mumskrav i nasjonal lovgivning for å sikre aktø-rene like konkurransevilkår, samt at visse grunn-leggende rettigheter ivaretas, ved at de er sikret desamme felles offentlig gitte rammene og regulerin-gene.

Gjennom EØS-avtalen er Norge i stor grad for-pliktet til å følge de samme prinsippene og reglenesom gjelder innenfor EU. Fri bevegelse av arbeids-kraft er ett av de grunnleggende prinsippene i EU.Som det framgår av kapittel 5 medfører EØS-avta-len at EØS/EFTA-borgere med visse unntak harrett til å fritt reise inn i Norge og ta arbeid uten til-latelse i inntil tre måneder.

10.1.2.1 Motiver for migrasjon og mobilitet innen Europa

Selv om en person har fått tillatelse til arbeid, er detikke sikkert at arbeidsmulighetene har værthovedmotivasjonen for at arbeidstakeren er kom-met til Norge. Det kan være andre motiver som harvært styrende for flyttebeslutningen. Det å taarbeid kan ha vært et middel for å få adgang til etannet land eller en nødvendighet for å skaffe seginntekt til livsopphold.

En undersøkelse blant europeiske innflyttere ifem EU-land, viser at arbeidsmuligheter ble nevntav 25 pst. av respondentene som viktigste grunn tilat de flyttet.1 Andre årsaker enn arbeid var samletsett langt viktigere slik som familierelaterte grun-ner (30 pst.), mulighet for økt livskvalitet (24 pst.)og studier (7 pst.). Generelt sett har migrasjon av

pensjonister fått en økende betydning. Dette harblant annet innvirkning på alderssammensetnin-gen av migrantene.

I en annen undersøkelse framgår det at blantpersoner fra de 15 landene som var medlem av EUfør 1. mai 2004 (EU15) og som hadde flyttet til etannet land, oppga 30 pst. at ny jobb eller jobbfor-flytning var hovedmotivasjon for å flytte.2 Blantpersoner fra de 10 landene som ble medlemmer avEU 1. mai 2004 (EU10) og senere hadde flyttet, varjobbmuligheter viktigere. 36 pst. oppga dette somhovedmotivasjon for flyttingen. Etter jobbmessigeårsaker var familierelaterte årsaker den viktigstemotivasjonsgrunnen, jf. boks 10.2.

Generelt har globaliseringen, også innenforEuropa, i forholdsvis begrenset grad betydd øktmigrasjon. Mange har trolig sterke preferanser forå forbli i sitt hjemland. Fordeler knyttet til det å halokal kunnskap kan også ha betydning.3 Alle perso-ner har kunnskap som er knyttet til et sted eller enkultur. Denne kompetansen vil gå tapt ved flytting.Lokalkunnskap kan være relatert til en spesiellarbeidsplass, slik som kjennskap til karrieremulig-heter internt i virksomheten. Den kan også værerelatert til det geografiske området, for eksempelkjennskap til tilgang til fritidsaktiviteter, offentligetjenester og velferdstilbud. I tillegg er det flereandre forhold som kan skape barrierer for geogra-fisk mobilitet, blant annet knyttet til økonomiskeog sosiale kostnader.

Over tid har man sett eksempler på at migra-sjonsstrømmene endrer seg. For eksempel min-sket migrasjonsstrømmene mellom vesteurope-iske land etter oljekrisen tidlig på 1970-tallet daetterspørselen etter arbeidskraft også falt. Senerehar økonomisk utjevning mellom ulike land ogregioner i Europa bidratt til å redusere migrasjo-nen.4 Det er også ulike erfaringer med hensyn tilhvordan arbeidskraft har forflyttet seg etter deulike utvidelsene av EU. EUs utvidelse sørover til åomfatte Hellas (1981) og Portugal og Spania (1986)medførte ikke på langt nær de samme flyttestrøm-mene av arbeidskraft i Europa som EUs utvidelsemed 10 nye medlemsland i 2004. Det er også stor

1 PIONEUR, Pioneers of European Integration «from below»:Mobility and the emergence of European identity among natio-nal and foreign citizens in the EU. Executive Summary; EttoreRecchi, University of Florence. Notat til EU-US Seminar«Labour mobility in the EU and the US: Trends and Challen-ges ahead», Brussel, 6–7 April 2006

2 Eurobarometer survey on geographic and labour market mobi-lity. September 2005. Norge var ikke med i undersøkelsen.

3 Peter.A. Fischer, Einar Holm, Gunnar Malmberg, og Tho-mas Straubhaar, Why do people stay? Insider Advantages andImmobility. Hamburg Institute of International Economics.HWWA Discussion Paper 112, 2000

4 Europakommisjonen, Employment in Europe 2006


forskjell mellom de nye medlemslandene i EU iandel arbeidsmigranter som har tatt seg arbeid iandre land. Dette illustrerer at migrasjonsstrøm-mer ikke bare avhenger av de barrierene som fin-nes og eventuelle endringer av disse, men også avmange andre faktorer som for eksempel familiefor-hold, personlige nettverk, jobbmuligheter ogmuligheter for økt livskvalitet.

I en studie fra Samfunns- og næringslivsforsk-ning (SNF) presenteres to mulige årsakssammen-henger som kan påvirke migrasjonen på forskjel-lige måter. Disse årsakssammenhengene hviler påto forutsetninger: For det første, at den enkelte harpreferanse for å bli i hjemlandet. For det andre, atmigrasjonskostnadene er konstante og at migran-ten har begrensede økonomiske ressurser.5 Virk-ningen av preferansen for å forbli i hjemlandetinnebærer at man kan ta seg råd til å bli hjemmenår inntekten hjemme er relativt høy, selv omlønnsnivået ute er enda høyere. Virkningen av

faste migrasjonskostnader og begrensede økono-miske ressurser trekker i motsatt retning. Fattigemennesker kan ha lyst til å emigrere, men har ikkeråd til de kostnadene som dette medfører. Denneeffekten tilsier at i de fattigste landene vil økt inn-tekt i hjemlandet kunne gi økt utvandring, fordiøkte inntekter gjør fattige mennesker i stand til åbetale de faste flyttekostnadene. Summen av de toeffektene tilsier at utvandringen vil være minst forde med minst eller størst inntekt i hjemlandet.

Hypotesen om disse årsakssammenhengene erprøvd ut på data fra Hellas, Portugal, Spania ogTyrkia i tidsperioden 1960–1988, og resultatenegir støtte til antakelsen om at en økning i inntekts-nivået kan gi en positiv effekt på migrasjon for

Boks 10.2 Nærmere om undersøkelsen om europeisk arbeidstakermobilitet

I forbindelse med det europeiske året forarbeidstakermobilitet i 2006, ble det gjennom-ført en større undersøkelse blant europeiskearbeidstakere om blant annet flyttemotivasjon.Da respondentene ble spurt om hva som skulletil for å oppmuntre til geografisk mobilitet, varønsket om høyere inntekt og bedre arbeidsvil-kår de viktigste motivasjonsgrunnene, særligblant borgere fra de 10 EU-landene som blemedlemmer i 2004. Om lag en tredjedel oppgautsiktene til økt inntekt og bedre arbeidsforholdsom en viktig motivasjonsgrunn. Til sammenlik-ning, var det i underkant av 20 pst. av borgernefra de 15 «gamle» EU-landene som oppga dettesom viktigste motivasjonsgrunn. For borgernefra de gamle medlemslandene var ikke-økono-miske faktorer viktigere motivasjonsgrunner,slik som et bedre klima, å bli kjent med nyemennesker og å bli kjent med et nytt land, språkog kultur.

Undersøkelsen tar også for seg potensialetfor framtidig geografisk mobilitet. I gjennom-snitt uttrykte om lag 3 pst. av de europeiske bor-gerne at de kunne være åpne for å væregeografisk mobile i løpet av de neste fem årene.Undersøkelsen avdekker også store forskjellermellom landene når det gjelder tilbøyeligheten

til å være mobil. Særlig borgere fra de baltiskelandene og Polen ga uttrykk for forventning omframtidig mobilitet. Over 7 pst. fra disse landeneoppga at de hadde som intensjon å flytte til etannet land i løpet av de kommende fem årene.Borgere fra de nordiske landene og Irland varogså klart over det europeiske gjennomsnittet.

30 pst. av dem som besvarte mobilitetsun-dersøkelsen, oppga at det ikke fantes noen for-hold som ville oppmuntre dem til å væregeografiske mobile. Den klart viktigste grunnentil at borgere fra EU-landene ikke ønsket å væremobile, var de sosiale kostnadene ved å flytte.Mer enn 40 pst. oppga tapet av direkte kontaktmed og støtte fra familie og venner som en vik-tig grunn til ikke å være mobile. Utfordringeneved å lære et nytt språk ble også framhevet somen viktig årsak til å ikke være mobil, fulgt avfrykten for dårligere boforhold, lavere inntektog dårligere arbeidsforhold. Frykten for at denene personen i husholdningen skulle miste job-ben eller ikke få ny jobb var også en viktig hind-ring.

I undersøkelsen oppga 60 pst. at språkfer-dighetene ville bli den største utfordringen der-som de flyttet til et annet land.

Kilde: Eurobarometer survey on geographic and labour market mobility. September 2005.

5 Kjetil Bjorvatn, Victor D. Norman, Linda Orvedal og StigTenhold, Globetrotterne. Norsk økonomi i en verden med frihandel, arbeidsvandring og internasjonaliserte bedrifter. Ber-gen: CASE- Centre for Advanced Studies in Economics, Sam-funns- og næringslivsforskning, 2007


grupper med lavt inntektsnivå, og en negativ effektpå migrasjon for grupper med høyere inntektsnivå.Ut fra dette kan man tenke seg at dagens nivå avarbeidsinnvandring til Norge fra noen av de nyeEU-medlemslandene, særlig Polen og de baltiskelandene, kan avta ettersom disse landene nærmerseg et europeisk gjennomsnitt i inntektsnivå ogkjøpekraft. Samtidig kan det også være at nivået påarbeidsinnvandring vil holde seg på et relativt høytnivå over tid, men at det vil være et skifte i hvemsom migrerer. Motstridende effekter kan inntreffesamtidig dersom de med høyere inntekt i størregrad får svekkede insentiver til å migrere mens demed lavere inntekt får tilstrekklig inntekt til atmigrasjon blir et reelt alternativ til å forbli hjemme.

Samtidig må det presiseres at internasjonalise-ringsprosessene både i og utenfor EU er kom-plekse. Sammensatte årsaker og usikre virkningergjør det krevende å forutsi hvordan verden vil se utpå dette området noen år fram i tid.

10.1.3 Andre internasjonale reguleringer av handel og arbeidsmigrasjon

Gjennom bilaterale og multilaterale handelsavtalerer barrierer for internasjonal handel blitt gradvisredusert. Dette har bidratt til økt handel og vel-ferd. Verdens handelsorganisasjon (WTO) og deforutgående forhandlingene om fjerning av han-delshindre (GATT) har spilt en betydelig rolle forutviklingen av verdenshandelen. Gjennom densåkalte Uruguay-runden i WTO ble det også eta-blert en avtale om reduksjon av handelshindringerfor tjenester (GATS). Videreføring av denne ertema under den pågående Doha-runden. Disse for-handlingene angår også reduksjon av handelshin-dre av tjenester som medfører økt personbevege-lighet over grenser.

I framtiden vil internasjonale avtaler knyttet tilmiljø og klimautslipp kunne påvirke migrasjons-strømmene. I den grad transport blir dyrere vil detkunne øke behovet for arbeidsmigrasjon da det viløke lønnsomheten av lokal produksjon framforimport. Samtidig vil økte transportkostnader økemigrantens økonomiske og sosiale kostnader vedå flytte på seg. I den grad klimaendringer fører tilforverring av levekår i enkelte områder, kan detogså gi økt immigrasjonstrykk på områder som vilvære mindre berørt, blant annet Nord-Europa.

10.2 Konkurransefortrinn og -ulemper for Norge

10.2.1 Nærmere om beslutningen om migrasjonsland

Årsakene til at en person ønsker å migrere til etannet land er ofte sammensatte. Et stort antall fak-torer kan spille inn og påvirke den endelige beslut-ningen om å flytte. Beslutningen omfatter to sen-trale forhold; beslutningen om å migrere, jf. avsnitt10.1, og beslutningen om hvor man ønsker åmigrere. Det siste vil bli påvirket av at internasjo-nal migrasjon er regulert og at den enkelte ikkestår fritt til å flytte hvor man vil. Sistnevnte gjelderi norsk sammenheng særlig for arbeidstakere fraland utenfor EØS/EFTA-området.

Samtidig vil det være en rekke forhold knyttettil aktuelle migrasjonsland og den enkeltes vurde-ringer av fordeler og ulemper knyttet til mulighe-tene i de respektive landene. Muligheten til arbeid,gode lønns- og arbeidsvilkår, gode boforhold ogandre muligheter til å gi seg selv og sin familie etbedre liv, vil virke positivt. Administrative og sosi-ale barrierer som må overvinnes for å få tillatelseog bli inkludert, eller direkte økonomiske kostna-der ved å flytte bosted til et annet land, vil slå nega-tivt ut.

Forhold som kan gjøre at arbeidsmigranterskal velge å reise til Norge framfor andre land, vilbli omtalt som konkurransefortrinn for Norge. Detkan også være forhold som gjør at Norge virkermindre attraktivt sammenliknet med andre land.Disse vil bli omtalt som konkurranseulemper forNorge. Disse konkurransefortrinnene og -ulem-pene vil også påvirke om en migrant velger å bli iNorge over tid.

10.2.2 Konkurransefortrinn for Norge

Norges omdømme internasjonalt

I en stadig mer globalisert verden er det økendekonkurranse om oppmerksomhet. Dette gjelderogså mulighetene for å trekke til seg ønsketarbeidskraft fra utlandet. Norges omdømme iutlandet vil ha betydning i denne sammenhengen.For å konkurrere effektivt må et land være kjentfor noe positivt; dets verdier, folk, natur, handlingerog liknende

En rekke ulike markedsundersøkelser av Nor-ges omdømme blant utvalgte utenlandske mål-grupper er gjennomført siden midten av 1980-tal-let. Felles for disse er at de har vist at kunnskapsni-vået om Norge er lavt, men at i de tilfelleneutlendinger har et bilde av Norge, er det ganske


positivt, om enn nokså diffust.6 Mangelfull kunn-skap om Norge vil også være en utfordring i kon-kurransen om arbeidskraften internasjonalt.

Samtidig rangerer FN Norge som ett av ver-dens beste land å bo i. Dette framgår av HumanDevelopment Index som FN utarbeider i sin årligepublikasjon Human Development Report. Hermåler FN medlemslandenes utvikling på et sett avsentrale variabler.7 Det er flere forhold som samletsett bidrar til at Norge kommer godt ut, blant annetenkelte demografiske trekk, et høyt bruttonasjo-nalprodukt pr. innbygger, lav arbeidsledighet,generelt sett lav kriminalitet og en lav andel avbefolkningen under fattigdomsgrensen, størregrad av likestilling mellom kjønnene enn i mangeandre land og relativt høyt forbruk av offentlige tje-nester som for eksempel helsetjenester.

Dette bildet understøttes også av en studieutført av Oxford Research, hvor Norge framstårsom et relativt attraktivt land for høykompetentarbeidskraft på flere områder sammenliknet medni andre europeiske land.8

Nedenfor drøftes enkelte forhold som kanbidra positivt til Norges omdømme når det gjelderå trekke til seg utenlandsk arbeidskraft.

Lav arbeidsledighet og høy etterspørsel etter arbeidskraft

Sammenliknet med de fleste andre europeiske lan-dene har Norge lav ledighet og høy sysselsetting.Høy etterspørsel etter arbeidskraft, dvs. at det erjobb å få, blir sett på som en av de viktigste grun-nene til at en relativt stor andel fra de nye EU-med-lemslandene har valgt å reise til Norge for åarbeide sammenliknet med hvor mange som harreist til andre nordiske land.9 Etterspørselen etterarbeidskraft i Norge varierer mellom sektorer ogyrkesgrupper. Tiltrekkingskraften vil være størstder det er stor mangel på arbeidskraft. Innpass avarbeidsinnvandrere i enkelte sektorer og yrkerkan bidra til at arbeidsmulighetene gjøres kjent iavsenderlandet, og flere kan trekkes med. Det kan

bidra til å forklare den høye konsentrasjonen av foreksempel polske arbeidere innen bygg- oganleggssektoren i Norge.

Et generelt høyt lønnsnivå og høy levestandard

Nivået på lønn og levestandard er også viktig.Lønnsnivå er vanskelig å sammenligne direktemellom land, blant annet på grunn av forskjellene ibruttolønn og nettolønn for arbeidstakerne etterulike skattesystemer. I tillegg vil ikke lønnsnivåetdirekte la seg oversette i kjøpekraft, blant annet pågrunn av ulikheter i avgiftssystem og kostnads-nivå.

Tabell 10.1 viser gjennomsnittlig timefortje-neste pr. arbeidet time i norske kroner for voksneindustriarbeidere i 2005.10 Dette viser at Norge ogDanmark utpeker seg med høy timefortjeneste,også sammenliknet med de øvrige nordiske lan-dene. Sammenliknet med Portugal, Den Tsjek-kiske republikk og Polen er det særlig stor avstandi gjennomsnittlig timefortjeneste for industriarbei-dere.

Denne oppstillingen gir kun tall for industriar-beiderlønninger. Det er spesielt innenfor sektorer

6 Omdømmeutvalgets sluttrapport, Nyskapende i samspill mednaturen. 2006

7 FN, Human Development Report 2007/2008. Fighting climatechange: Human solidarity in a divided world, 2007

8 Skaar, Mahncke, Espegren, Stiberg-Jamt og Brunk, Få kom-mer, mange blir – En sammenligning mellom ulike europeiskeland om forhold som kan påvirke arbeidsinnvandring for høy-kompetent arbeidskraft, og en kvalitativ analyse av grunner tilat slike Global Professionals kommer til Norge. Kristiansand.Oxford Research 2007

9 Joanna Napierala, Myter og fakta om migrasjon fra Polen tilNorge. Integreringskart 2007. Arbeidsinnvandring – en kunn-skapsstatus. Oslo: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet.IMDi-rapport 9-2007

10 NOU 2007:3: Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 2007,tabell 3.8 s. 63

Omregning til norske kroner ved årlig gjennomsnittlige valuta-kurser.Kilde: Bureau of Labor Statistics, USA.

Tabell 10.1 Gjennomsnittlig timefortjeneste pr. arbeidet time i norske kroner for voksne industriarbeidere i 2005

Timefortjeneste

Norge 169Danmark 164Tyskland 125Nederland 122Finland 117Storbritannia 113Sverige 111Irland 111Belgia 100Frankrike 86Italia 72Spania 64Portugal 28Tsjekkia 23Polen 17


og yrker som domineres av lavt til middels utdan-nede, at lønningene i Norge er høye i forhold tillønnsnivået i andre land, jf. avsnitt 10.2.3.

Målt ved kjøpekraft er også arbeidsinntektenehøye i Norge. Tabell 10.2 viser gjennomsnittligarbeidsinntekt etter skatt for en enslig person utenbarn som er heltidsansatt i privat sektor for desamme landene som i tabell 10.1.11 Arbeidsinntek-ten er justert for ulikt kostnadsnivå i ulike OECD-land. Justeringen for kostnadsnivå er gjort medOECDs kjøpekraftsparitetsindeks. Tabellen illus-trerer dermed kjøpekraften for en heltidsarbeids-taker med gjennomsnittlig lønnsinntekt i ulikeland.

I 2006 var det seks land i OECD-området hvorheltidsarbeidstakere i privat sektor hadde en høy-ere kjøpekraft etter skatt enn i Norge. Ingen avdisse landene er nordiske, slik at en arbeidstaker iNorge har høyest kjøpekraft i Norden etter dennemålingen. De landene hvor kjøpekraft etter skatt erhøyere enn i Norge er i tillegg til Storbritannia føl-gende land: Korea, Sveits, Luxembourg, Japan ogAustralia.

Bakgrunnstall for tilsvarende sammenliknin-ger for industriarbeidere, hvor det ikke er justertfor forskjellige kostnadsnivå, viser at brutto gjen-nomsnittslønn for en industriarbeider i Norge var

den høyeste i OECD-området i 2006. Når det tashensyn til skatt, faller Norge til andreplass, bakSveits. Skattenivået på arbeidsinntekt bidrar derfori liten grad til å påvirke rangeringen. Det er kost-nadsnivået i Norge som er hovedårsaken til atNorge faller til syvende plass i rangeringen av kjø-pekraft for gjennomsnittlig lønn etter skatt. I hen-hold til OECDs kjøpekraftsparitetsindeks haddeNorge det høyeste kostnadsnivået i OECD-områ-det i 2006.

Det høye kostnadsnivået i Norge vil isolert settkunne ses på som en konkurranseulempe for Nor-ges muligheter til å tiltrekke seg utenlandskarbeidskraft, men tross dette er altså kjøpekrafteni Norge sterk, og den høyeste i Norden. Detteavspeiler det høye lønnsnivået i Norge. Studien fraOxford Research, hvor Norge sammenliknes medenkelte andre europeiske land, understøtter dettebildet.

At Norge ligger høyere på rangeringen forlønnsinntekt enn for kjøpekraft kan tenkes å hainnvirkning på hvilken type arbeidskraft Norge til-trekker seg. En del arbeidsmigranter kommer tilNorge for kortere tid, for eksempel for å utføresesongarbeid, og holder sine boog levekostnaderi Norge lave. En stor del av lønningene blir spart tilforbruk på et senere tidspunkt i hjemlandet, even-tuelt sendes hjem til familien. For disse vil det høyelønnsnivået i Norge være en sterkt motiverende11 OECD Taxing Wages 2005–2006.

Omregning til norske kroner ved årlig gjennomsnittlige valutakurser. 15 av 30 OECD-land inkludert.Kilde: OECD Taxing Wages 2005–2006.

Tabell 10.2 Kjøpekraft i 15 utvalgte OECD-land i 2006. Gjennomsnittlig heltidslønn etter skatt, i norske kroner og etter indeks. Enslig uten barn

Heltidslønn etter skatt. Heltidslønn etter skatt.Indeks: Norge=100

1. Storbritannia 234 838 1287. Norge 182 947 1008. Nederland 175 211 9611. Tyskland 165 613 9112. Irland 163 019 8913. Finland 160 844 8815. Frankrike 159 668 8717. Belgia 157 682 8618. Sverige 155 575 8520. Danmark 147 263 8022. Spania 138 008 7523. Italia 129 120 7124. Portugal 105 972 5826. Tsjekkia 80 501 4427. Polen 69 337 38


faktor siden inntekten de sparer eller sender hjemgir høy kjøpekraft i hjemlandet. I tillegg til god øko-nomisk avkastning av et kort arbeidsopphold iNorge vil et opphold over kortere tid heller ikke hasamme sosiale kostnader som et lengre opphold.Arbeidsmigranter som kommer til Norge med enlengre tidshorisont og som etablerer seg i Norge,vil i hovedsak ha sitt forbruk her. For disse er kjø-pekraften av større betydning.

I mange tilfeller vil lengden på arbeidsopphol-det i Norge avhenge av arbeidstilbudet og gibegrenset mulighet til strategisk tilpasning forhvor forbruket av norsk lønn vil finne sted. Likevelvil det være riktig å si at både det høye lønnsnivåetog den høye kjøpekraften i Norge vil være viktigefaktorer som kan tiltrekke arbeidskraft fra andreland. Et eksempel på dette er at reallønnen i dennorske byggebransjen er fem ganger så høy, ogkanskje mer, enn tilsvarende i Polen.12

Gitt at hovedmotivasjonen for å reise til Norgeer å tjene mer penger på kort og mellomlang sikt,vil avstanden mellom lønningene i Norge og avsen-derlandet være av betydning. Dette vil særliggjelde ufaglært og lavt kvalifisert arbeid, hvorlønnsnivået i Norge er gunstig. Hvor lenge Norgevil kunne nyte godt av arbeidskraften fra Polen ogde andre landene i Øst-Europa vil blant annet væreavhengig av hvordan institusjonelle og markeds-messige forbedringer, EU-samarbeidet og dengenerelle integreringen i den internasjonale øko-nomien påvirker hastigheten i Øst- og SentralEuropas innhenting av Vest-Europa. Den økono-miske utviklingen i Polen, Estland, Latvia, Litauenog Russland er preget av sterk sysselsettings- oglønnsvekst som har gitt utslag i sterk kjøpekraftut-vikling. Dersom denne utviklingen fortsetter, kandet skape utfordringer for norske virksomheter årekruttere arbeidskraft fra disse landene.13

Det er likevel grunn til å tro at også i mange årframover vil lønnsnivået i Norge være høyt sam-menliknet med mange andre land. Den norske sta-ten har, blant annet som følge av oljeinntektene, ensvært sterk finansiell posisjon. Det gir oss unikemuligheter, også i perioder med svake internasjo-nale konjunkturer, til å holde den innenlandskeetterspørselen oppe og dermed å ha en høy etter-spørsel etter arbeidskraft. Høy etterspørsel etterarbeidskraft kombinert med høye lønninger i for-hold til mange andre land vil bidra til å opprett-holde migrasjonsstrømmene. Det nominelle lønns-

gapet mellom Norge og de mest aktuelle avsender-landene er såpass stort at det i følge en rapport fraen arbeidsgruppe i regi av Nordisk Ministerråd«vil ta mange år, og for mange yrkesgrupper troligtiår, før drivkreftene bak denne typen økonomiskmotivert migrasjon vil opphøre».14 Særlig gjelderdette for lavt kvalifisert arbeid hvor lønnsnivået iNorge er spesielt gunstig. Dette kan understøttesmed at landene, for eksempel Polen, har lave sys-selsettingsrater og slik sett har potensial for åkunne kombinere fortsatt vekst nasjonalt samtidigmed høy arbeidsmigrasjon.

Det er med andre ord liten grunn til å vente atdisse strømmene brått vil snu eller opphøre meddet første.15 På lang sikt må det legges til grunn atdemografiske endringer, økt vekst og høyere løn-ninger fører til at migrasjonspotensialet fra disselandene kan svekkes. Samtidig vil konkurransenom å trekke til seg denne arbeidskraften skjerpes itakt med at flere europeiske land åpner sinearbeidsmarkeder ytterligere, for eksempel nårTyskland opphever overgangsordningene og fårøkende behov for arbeidskraft.

Ryddige arbeidsforhold og meningsfylt arbeid

I tillegg til lønnsforhold er regulert arbeidstid, godarbeidsorganisering og gode helse-, miljø- og sik-kerhetsstandarder på arbeidsplassen forhold somtillegges mest vekt av arbeidstakere for valg avarbeidssted.

Arbeidsforholdene i norsk arbeidsliv er gode,og bedre enn arbeidslivet i mange andre land, ogsåfor andre forhold enn lønn. I byggenæringen iPolen tilbys det for eksempel oftere løse og kortekontraktsforhold, og helse-, miljø- og sikkerhets-forholdene på arbeidsplassen er ofte dårligere. Detpolske arbeidslivet er også i større grad enn iNorge preget av hierarkiske strukturer og forskjel-ler mellom grupper av arbeidstakere.16 Bedrearbeidsforhold i Norge enn i hjemlandet kan der-for være en viktig medvirkende grunn for mangeutenlandske arbeidstakere til å søke arbeid iNorge.

Arbeidsinnvandrere har ofte mindre kunnskapom hvilke rettigheter de har på arbeidsplassen og

12 Joanna Napierala, Myter og fakta om migrasjon fra Polen tilNorge. Integreringskart 2007. Arbeidsinnvandring – en kunn-skapsstatus. Oslo: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet.IMDi-rapport 9-2007

13 Nordea Markets, Baltic Rim Outlook. November 2007

14 Jon Erik Døvik og Line Eldring, Arbeidsmobilitet fra de nyeEU-landene til Norden – utviklingstrekk og konsekvenser.København. Sluttrapport fra en nordisk arbejdsgruppe underNordisk Ministerråd. TemaNord 2008:502

15 Marianne Røed og Pål Schøne, Virkninger av arbeidsinnvand-ring – en kunnskapsoversikt. Oslo: Institutt for samfunnsfors-kning. Rapport 2007:12

16 Line Eldring, Utviklingen i polsk byggenæring etter EU-utvidel-sen. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Søkelys påarbeidsmarkedet: Rapport 2/2007


hvilke krav de kan stille til arbeidsgiver enn innen-landske arbeidstakere. Det er eksempler på atenkelte arbeidsgivere søker å utnytte dette. De til-tak som blant annet ligger i regjeringens hand-lingsplan mot sosial dumping, jf. kapittel 7, skalsammen med tiltak fra arbeidslivets parter med-virke til at det opprettholdes ryddige arbeidsfor-hold i det norske arbeidsmarkedet, også forarbeidsinnvandrere. At norsk arbeidsliv blir kjentsom ryddig og med gode betingelser, kan bidra tilå gjøre Norge attraktivt. Med fri bevegelse avarbeidskraft innenfor EØS/EFTA-området vil ryd-dige og gode lønns- og arbeidsforhold kunne væreet viktig fortrinn for Norge i konkurransen omarbeidskraft.

Gode arbeidsforhold handler også om trivsel påjobben og muligheten til å utøve meningsfyltarbeid. Dette er sammensatte faktorer som i høygrad handler om den enkeltes subjektive vurderin-ger. I studien gjennomført av Oxford Researchframgår det at Norge plasserer seg på topp når detgjelder forhold som motivasjon blant ansatte ogvilje til fleksibilitet og tilpasninger til nye oppgaversammenliknet med enkelte andre europeiske land.Deltakelse i et stimulerende fagmiljø kan være avbetydning for å tiltrekke seg kvalifisert arbeids-kraft. Norsk næringsliv er ledende i verden innen-for enkelte sektorer. Her vil en kunne finne spen-nende og utviklende jobber. Et kortere eller lengrearbeidsopphold i ledende norske virksomheterinnenfor disse sektorene kan gi verdifull fagligutvikling som kan virke karrierefremmende iandre land.

Gode sosiale ordninger og trygderettigheter

I sammenlikningen av kjøpekraft mellom land mådet også tas hensyn til tilbudet av offentlige vel-ferdsgoder. Offentlige tjenester, som utdanning oghelse- og omsorgstjenester og bidrag som offent-lige subsidierte barnehageplasser mv. har betyd-ning for den enkeltes økonomiske situasjon, og forfordelingen av inntekt og levekår i befolkningen.Barnefamilier er en gruppe som bruker mangeoffentlige tjenester. Godt utbygde velferdsordnin-ger i Norge kan dermed spille inn på den samledevurderingen av kjøpekraft i Norge sammenliknetmed andre land.

I Norge er andelen personer med lav inntektrelativt liten i forhold til andre land i Europa, særlignår en sammenlikner arbeidsinntekt inklusiveoverføringer. Dette viser at de sosiale ordningene iNorge gir god inntektssikring. I tillegg gir godesosiale ordninger den enkelte en verdifull tryggheti hverdagen, for eksempel når det gjelder tilgjeng-

lighet av helsetjenester mv. Selv om det er vanske-lig å sammenlikne helsetjenester på tvers av land,viser studien fra Oxford Research at Norge scorerhøyt når det gjelder utgifter til helsevesen pr. inn-bygger og antall innbyggere pr. lege og sykepleier.

Trygderettigheter i Norge kan ha betydningfor om arbeidsmigranter fra tredjeland velger åjobbe her. Det kan også ha betydning for om deetter en periode i Norge reiser tilbake til hjemlan-det eller til andre land for kortere eller lengre tidog på den måten bidrar til sirkulær migrasjon. Iden forbindelsen vil reglene for medlemskap i fol-ketrygden, enten man oppholder seg i Norge ellerutlandet, og mulighetene for få med seg en trygde-ytelse til utlandet (eksport), kunne være av betyd-ning for de valgene den enkelte gjør, jf omtalen avdette i kapittel 8.

Hovedregelen er at arbeidstakere i Norge erpliktige medlemmer i folketrygden. Med medlem-skapet følger også plikten til å betale trygdeavgift,og arbeidsgiver må betale arbeidsgiveravgift. Mot-satt opphører medlemskapet straks dersom en tararbeid i utlandet. Det finnes enkelte unntak frahovedreglene. Det gjelder spesielt utsendtearbeidstakere og norske statsborgere som arbei-der i utlandet i statens tjeneste, på norskregistrertskip o.l.

For mange arbeidsinnvandrere må det antas atadgangen til ulike trygdeordninger som følger avmedlemskapet i folketrygden, er et gode som kanha betydning for om man velger Norge somarbeidsland. For enkelte vil det pliktige medlem-skapet kunne være en ulempe. Trolig vil dette sær-lig være tilfelle for personer som relativt ofte skif-ter arbeidssted, og som har gode forsikringsord-ninger gjennom arbeidsgiver.

Muligheten for eksport av en trygdeytelse tilutlandet er i stor grad avhengig av om man opphol-der seg innenfor eller utenfor EØS/EFTA-områ-det. Innenfor EØS/EFTA-området er det i prinsip-pet fri eksport av de fleste ytelser, mens det er bety-delige restriksjoner på eksport utenfor EØS.

Et familievennlig arbeidsliv, likestilling og jobbmuligheter for ektefelle

Norge har en av de høyeste sysselsettingsratenefor kvinner både i OECD- og EØS-området. I følgeEUs indikatorer var sysselsettingsraten for kvin-ner i 2006 på 72 pst. i Norge mens den var 57 pst. iEU. Det er mange forhold som har bidratt til denhøye yrkesaktiviteten blant kvinner i Norge. Enlang tradisjon for å utvikle et mer likestilt samfunn,en velferdspolitikk som baserer seg på opparbei-dede rettigheter i arbeidslivet og familievennlige


ordninger innenfor velferdspolitikken og arbeids-organiseringen har bidratt til dette. Produksjonenav velferdstjenester har gitt høy etterspørsel etteren kompetanse som mange kvinner har.

I en familie med to arbeidsmigranter somønsker å finne arbeid på samme sted, vil et arbeids-marked med høy etterspørsel etter arbeidskraftgjøre det enklere for begge å finne jobb. I tillegg vilkvinnelige arbeidsmigranter enklere finne arbeid iet arbeidsmarked der kvinner utgjør en naturligdel av arbeidslivet.

De ordningene man har i Norge for et familie-vennlig arbeidsliv kan være tiltrekkende for barne-familier. Organiseringen av arbeidslivet i Norgemed kortere arbeidsdager uten lange avbrekk gjørat familien kan tilbringe mer tid sammen enn imange andre land der arbeidsdagene er organisertannerledes. Godt utbygde ordninger for pass avbarn gjennom barnehager og skolefritidsordnin-ger der åpningstider er tilpasset en normalarbeids-dag, bidrar til at begge foreldre kan delta i arbeids-livet. Samlet danner dette grunnlag for at familiensom helhet kan føre en annen livsstil i Norge enn iland der slike tilbud er dårligere utbygd og der denene av foreldrene i større grad må ta omsorgsan-svaret alene. En høy grad av likestilling mellommenn og kvinner i samfunnslivet for øvrig kan ogsåha betydning for at noen arbeidsmigranter vilønske å flytte til Norge.

Godt miljø og trygghet

Et godt bomiljø er også et av de hensynene somkan spille inn for valget av hvor en arbeidsmigrantønsker å bosette seg. Et godt bomiljø vil for mangeblant annet være forbundet med at det er rent, liteforurensing og gode rekreasjonsmuligheter.

Generelt sett kan Norge karakteriseres som etland med lite forurensing og gode rekreasjonsmu-ligheter, selv om det er lokale variasjoner. Den nor-ske naturen er også viktig for mange arbeidsmi-granter. Flere norske kommuner, mange som isenere år har vært fraflyttingskommuner, har settmulighetene i å markedsføre sin natur og sittbomiljø for å tiltrekke seg utlendinger som kanønske å bosette seg i kommunene. Mange av dissearbeidsmigrantene har gjerne et ønske om å få enny livsstil og opplever Norge som eksotisk. Selv forutlendinger som velger å bosette seg i mer urbanestrøk av Norge, kan miljø og tilgjenglighet til norsknatur inngå som en del av totaliteten.

Videre kan manglende trygghet påvirke beslut-ningen om å etablere seg i et annet land. Norgekommer relativt godt ut sammenliknet medenkelte andre europeiske land når det gjelder for-

hold som kriminalitet og trafikksikkerhet, jf.Oxford Research studien. Trygge og gode opp-vekstvilkår for barn vil kunne bidra positivt til atarbeidsmigranter velger Norge som migrasjons-land.

10.2.3 Konkurranseulemper for Norge

Relativt sett lave lønninger for høyt utdannede

I internasjonal sammenheng har Norge et høytgjennomsnittlig velferdsnivå og en jevn lønnsfor-deling. Den sammenpressede lønnsstrukturen kanpåvirke sammensetningen av arbeidsmigrasjonentil Norge. De som ligger nederst i lønnsfordelin-gen, vil tjene bra i Norge sammenliknet med tilsva-rende grupper i andre land, og dermed ha størstøkonomisk insentiv til å ta arbeid i Norge. Deyrkene som ligger nederst i lønnsfordelingen ertypisk yrker som ikke krever høyere utdanning. Ien studie av verdien av kjøpekraftskorrigert nettotimelønn i vesteuropeiske land er Norge sammen-liknet med 12 andre vesteuropeiske land for ulikeutdanningsgrupper.17 Samlet viser tallene at kjøpe-kraften i Norge er spesielt god for lønnsmottakeremed lavere eller middels utdanningsnivå sammen-liknet med andre vesteuropeiske land. Talleneviser også at det høye lønnsnivået i Norge gir godkjøpekraft for gjennomsnittet av gruppene medhøy utdanning, men at de best lønnede kan oppnåen relativt sett høyere kjøpekraft i flere andre landenn hva de kan forvente å få i Norge. Den sammen-pressede lønnsstrukturen i Norge kan dermedbidra til at norske lønninger ikke er konkurranse-dyktige for de best betalte med høy utdanning.Dette kan gjøre det vanskelig å rekruttere dennegruppen arbeidstakere.

De eksakte virkningene av de relativt sett lavenorske lønningene for høyt utdannede for rekrutte-ringsmulighetene til Norge er vanskelig å anslå.Det er variasjoner både mellom sektorer og forenkelte stillinger. Innenfor visse stillingskategoriersom stipendiat eller postdoktorstillinger har Norgeattraktive lønnsvilkår. Virksomhetene kan også utfra sine systemer for lønnsfastsettelse i varierendegrad velge å tilby utenlandske arbeidstakere medspesiell kompetanse internasjonalt konkurranse-dyktige lønninger. Den sammenpressede lønns-strukturen vil likevel generelt sett bidra til å redu-sere insentivene for mange høyt utdannede fraandre land til å ta arbeid i Norge.

17 Marianne Røed, Effekter av innvandring i arbeidsmarkedet –en norsk kontekst. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Rap-port 2005:4


Høye levekostnader

Det høye kostnadsnivået i Norge kan isolert settses på som en konkurranseulempe for Norgesevne til å tiltrekke seg utenlands arbeidskraft. Målfor kjøpekraft, som tar hensyn til det høye kost-nadsnivået, viser likevel at denne er relativt god iNorge, jf. omtalen foran i dette kapitlet. Dettesynes i liten grad kjent i utlandet og kommer ikkefram i mange av de internasjonale undersøkelsenesom sammenlikner levekostnader i ulike land ogbyer.18 Selv om kjøpekraften er relativt god i Norgevil kostnadsnivået likevel ha betydning, særlig ietableringsfasen, for arbeidsmigranten. Dersomikke vedkommende kommer til Norge med opp-sparte midler, vil det kunne være en utfordring åskulle dekke alle kostnadene en flytting medfører.Det høye kostnadsnivået innebærer også at det erdyrt å komme til Norge for å se seg om etter etarbeid før man har tilbud om jobb, for eksempelgjennom et arbeidssøkervisum.

Med høye levekostnader vil det også kunnevære krevende å opprettholde en høy levestan-dard, for eksempel når det gjelder forbruk som gårutover grunnleggende behov. Ifølge studien gjen-nomført av Oxford Research kan dette for eksem-pel gjelde kostnader knyttet til kulturelle aktivite-ter og hjemreiser for arbeidsmigranter. Dersomarbeidsmigranten må endre sitt forbruksmønstereller livsstil vesentlig for å oppholde seg i Norge,vil dette kunne redusere ønsket om å ta arbeid iNorge.

Norge som global periferi

Hva som oppfattes som sentrum eller periferi nårdet gjelder jobbmuligheter, vil avhenge av ståste-det til den enkelte. For noen yrkesgrupper vil fag-miljøene i Norge være små sammenliknet medandre land. Dette kan ha innvirkning på både deresfaglige og karrieremessige utviklingsmuligheter.På enkelte samfunnsområder og innen enkeltebransjer og sektorer vil Norge kunne være blant deledende i verden. Dette gjelder blant annet mari-time næringer og teknologi relatert til energisekto-ren. Likevel vil mange i det globale samfunnetkunne oppfatte Norge som en periferi ut fra Nor-ges geografiske plassering og størrelse. Forarbeidsmigranter som søker karriere i større inter-

nasjonale selskaper i et utpreget urbant miljø, ernorske virksomheter og byer relativt små av stør-relse. Tilbudet i de største globale metropolene vilofte kunne framstå som mer attraktivt.

Lite kunnskap om Norge vil også ha betydningfor hvor en potensiell arbeidsmigrant først vilundersøke mulighetene for å finne arbeid. Norskdeltakelse i Det europeiske arbeidsformidlings-nettverket EURES (EURopean Employment Servi-ces), som er beskrevet i kapittel 4, bidrar til at Nor-ges deltakelse i det felles arbeidsmarkedet iEFTA/EØS-området gjøres kjent blant jobbsøkereog arbeidsgivere i disse landene. EURES har erfa-ringer fra et nylig gjennomført rekrutteringspro-sjekt for ingeniører som viser stor respons fra inge-niører i flere land for å søke arbeid i Norge.

Norsk som et lite språksamfunn

Språk blir av mange sett på som en av de størsteutfordringene ved å flytte til et annet land. Etter-som norsk er et lite språksamfunn, er det få utlen-dinger som har kjennskap til språket før de kom-mer hit. For arbeidsmigranter fra nærliggendespråkområder, slik som Sverige og Danmark, erspråkbarrierene i de fleste tilfellene av mindrebetydning. Å lære seg norsk vil være en utfordringog en investering for andre arbeidsmigranter. Der-som vedkommende etter en stund velger å forlateNorge, vil de tilegnede norskkunnskaper kunne bliav mindre nytteverdi enn kunnskaper til større ogmer utbredte språk som engelsk, tysk, fransk ellerspansk.

Behovet for å beherske godt norsk i arbeidssi-tuasjonen varierer mellom arbeidsplassene. Noensteder fungerer engelsk godt som arbeidsspråk.Andre steder skaper manglende språkkunnskaperproblemer i utførelsen av arbeidet. I en spørreun-dersøkelse blant utenlandske arbeidstakere medhøy utdanning framkom det at de språklige barrie-rene var det viktigste uformelle hinderet de møtteda de flyttet til Norge.19 Samlet oppga to tredjede-ler at språket utgjorde en hindring. Mange gård-brukere opplever at manglende språkkunnskaperblant sesongarbeidstakere og øvrig utenlandskarbeidskraft er et betydelig problem for en effektivgårdsdrift.20 Manglende språkkunnskaper bidrarogså til at helse-, miljø- og sikkerhetstiltak risikererå ikke bli godt nok fulgt opp.21


19 Lars Nerdrum, Inge Ramberg og Bo Sarpebakken, Inngå-ende forskermobilitet til Norge, Oslo: NIFU Skriftserie nr. 10/2003

20 Jon Fredrik Rye, De nye landarbeiderne. En kvantitativ kart-legging av utenlandsk arbeidskraft i det norske landbruket.Trondheim: Bygdeforskning. Rapport 9/2006


Språk har også betydning for den sosiale inte-grasjonen i landet. Språklige barrierer kan væremedvirkende årsak til at det er vanskelig å bli sosi-alt integrert. Dette bildet støttes av iakttakere avpolske arbeidstakere i Norge der det oppgis atspråkvansker synes å være den viktigste barrierenfor å komme inn på det norske arbeidsmarkedet.22

For migranter som har planer om et kort opphold,er engelskkunnskaper tilstrekklig til å kunne levetilnærmet normalt, ettersom de aller fleste nord-menn kan en del engelsk.

Klima

Ønsket om bedre klima kan innvirke på spørsmåletom hvor arbeidsmigranten velger å flytte. Klima-messige forhold kan vektlegges ulikt avhengig avhvilket land vedkommende kommer fra og i hvorstor grad vedkommende ønsker å flytte på grunnav jobbmessige og økonomiske forhold. Mensnoen setter pris på norsk natur, rent miljø og etklima med fire årstider, er det likevel grunn for åtro at det norske klimaet også kan være en ulempe.Mange av arbeidsinnvandrerne i Norge kommerfra områder med tilsvarende klima, slik som de bal-tiske statene og Polen. For dem vil ikke forskjellenvære så stor.

I den grad klimaendringer fører til forverringav levekår i enkelte områder, kan det på lengre siktgi økt immigrasjonstrykk mot områder som vilvære mindre berørte, blant annet Nord-Europa.

10.2.4 Øvrige forhold som kan påvirke arbeidsmigrasjon til Norge

I tillegg til de generelle konkurransefordelene og-ulempene for Norge vil det også være andre for-hold som innvirker på hvor attraktivt Norge fram-står for den enkelte utenlandske arbeidstaker. Enspørreundersøkelse fra 2003 blant utenlandskepersoner med høy utdanning fant at omtrent entredjedel av personene kom til Norge på grunn avarbeidsforhold, -betingelser og karrieremulighe-ter. 23 Omtrent like mange kom fordi en person devar følelsesmessig nært knyttet til, var i Norge eller

skulle flytte dit, og den siste tredjedelen kom avandre og sammensatte årsaker.

Betydningen av sosiale nettverk

Eksistensen av et internasjonalt miljø kan være vik-tig for mange arbeidsmigranter. Et internasjonaltmiljø eller nettverk blant egne landsmenn kan foreksempel utnyttes som ledd i en tilpasning til etnytt bostedsland. Nettverk er også en viktig rekrut-teringskanal der informasjon om jobbmuligheterog arbeidsvilkår i Norge spres fra arbeidsinnvan-drere i Norge til bekjente i hjemlandet. Slikemigrasjonsnettverk ser ut til å være en viktig driv-kraft for mobilitetsmønstrene fra de nye EU-lan-dene, og har bidratt til at disse hittil synes å ha værtselvforsterkende.24

Et internasjonalt miljø kan også være viktigsom det primære sosiale nettverket for de somikke har planer om å bli værende over lengre tid,slik som sesongarbeidstakere.25 Viktigheten av etinternasjonalt miljø for et sosialt nettverk kan iso-lert sett tale for at mange arbeidsinnvandrere viltrekke til bysamfunn der slike nettverk eksisterer.Det er også tilfeller der det etableres internasjo-nale miljø i landkommuner.

For enkelte nasjonaliteter er eksistensen avnettverk av personer fra samme land særlig viktig,både for beslutningen om å komme til Norge og forbeslutningen om å bli. Analyser av polske folketel-lingsdata fra 2002 viser at utvandringen av polak-ker til Norge i tidsrommet mellom 1990 til 2002 varregionalt betinget og at migrasjonsbevegelser førstog fremst oppsto i visse regioner i Polen. Dette kantyde på at etablerte nettverk kan være viktig fordenne migrasjonen. Familierelasjoner synes ogsåå være av betydning. Slike nettverk kan bidra til ålette forflyttingen til Norge og redusere de sosialekostnadene.

Holdninger til arbeidsinnvandrere

Holdninger i det norske samfunnet til arbeidsinn-vandrere vil også kunne ha betydning for i hvilkengrad Norge blir sett på som et attraktivt land å reisetil for å jobbe. Signalene til arbeidsinnvandrernefra offentlige myndigheter, arbeidsgivere og

21 Anne Mette Ødegård, Sigmund Aslesen, Mona Bråten ogLine Eldring, Fra øst uten sikring? EU-utvidelsen og HMS-kon-sekvenser på norske bygge- og anleggsplasser. Oslo: Fafo. Rap-port 2007:03

22 Joanna Napierala, Myter og fakta om migrasjon fra Polen tilNorge. Integreringskart 2007. Arbeidsinnvandring – en kunn-skapsstatus. Oslo: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet.Rapport 9-2007

23 Lars Nerdrum, Inge Ramberg og Bo Sarpebakken, Inngå-ende forskermobilitet til Norge, Oslo: NIFU Skriftserie nr. 10/2003

24 Jon Erik Døvik og Line Eldring, Arbeidsmobilitet fra de nyeEU-landene til Norden – utviklingstrekk og konsekvenser.København. Sluttrapport fra en nordisk arbejdsgruppe underNordisk Ministerråd. TemaNord 2008:502

25 Jon Fredrik Rye, De blir nesten som familiemedlemmer. Inte-greringskart 2007. Arbeidsinnvandring – en kunnskapssta-tus. Oslo: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet. IMDi-rapport 9-2007


befolkningen for øvrig om hvor velkomne de er, vilpåvirke deres ønske om å bli i Norge. I tillegg vilrekrutteringen av nye arbeidsinnvandrere blipåvirket av andres erfaringer fra Norge. Foreksempel har debatten i Norge om arbeidsinn-vandring ifølge observatører i senere år vært merpositiv enn i Danmark. Dette blir framholdt som entilleggsforklaring til at Norge har tiltrukket seglangt flere arbeidstakere fra de nye EU-landeneenn Danmark har gjort, trass i høy etterspørseletter arbeidskraft.26 I tillegg har mange kommunerlang erfaring med utenlandsk arbeidskraft, blantannet som sesongarbeidere. Dette har bidratt til atmange i disse kommunene ser på innslag av uten-landsk arbeidskraft som en naturlig del av lokal-samfunnet, og at de lett blir integrert i lokalsam-funnet. På den annen side viser studien fra OxfordResearch at Norge ligger omtrent midt på treet nårdet gjelder åpenhet for andre kulturer sammenlik-net med enkelte andre europeiske land.27

Forhold som påvirker utstrømming

Forhold som påvirker tilstrømmingen av arbeids-kraft til Norge, vil også ha betydning for utstrøm-ming av arbeidskraft fra Norge til andre land.Mange arbeidsinnvandrere som kommer tilNorge, velger å returnere til sitt hjemland eller åreise videre til andre land. For eksempel hadde 7av 10 personer med ikke-nordisk statsborgerskapsom innvandret til Norge for arbeid i perioden1990–2000, utvandret igjen innen utgangen av2005. Dette kan ha sammenheng med at de forhol-dene som ble vektlagt ved immigrasjonen, kan fåen annen betydning over tid. Arbeidsoppholdet i

Norge kan også ha vært ledd i en karriereplan derden opparbeidede kompetansen vil gi god uttellingi det hjemlige arbeidsmarkedet eller i andre land.De sosiale kostnadene ved å flytte til et annet landkan også endre seg. Atskillelse fra slekt i hjemlan-det og savnet av hjemlig kultur kan bli forsterketover tid. Likevel kan det antas at jo sterkere enarbeidsinnvandrer blir integrert i Norge, jo høyeresannsynlighet er det for at vedkommende vil forblii Norge i lengre tid.

10.3 Oppsummering

Høy etterspørsel etter arbeidskraft er en av de vik-tigste grunnene til at mange arbeidsinnvandrerehar kommet til Norge de senere årene. Et generelthøyt lønnsnivå, ryddige arbeidsforhold og godesosiale ordninger er også avgjørende.

Et godt omdømme internasjonalt er viktig forNorges framtidige muligheter til å tiltrekkearbeidskraft fra utlandet. FN rangerer Norge somett av verdens beste land å bo i. Det er flere forholdsom samlet sett bidrar til at Norge kommer godt ut,blant annet enkelte demografiske trekk, et høytbruttonasjonalprodukt pr. innbygger, lav arbeidsle-dighet, generelt sett lav kriminalitet og lite fattig-dom, større grad av likestilling mellom kjønneneenn i mange andre land og relativt høyt forbruk avoffentlige tjenester, som for eksempel helsevesen.

Andre forhold gjør at Norge ikke framstår likeattraktivt for alle arbeidsinnvandrere. Språket kanvære en hindring for at arbeidsmigranter flytter tilNorge eller blir godt integrert i norsk arbeidsliv ogsamfunnsliv. Selv om Norge har et gunstig klima utfra sin geografiske plassering, kan enkelte utlen-dinger se på Norge som en geografisk utpost medet ugjestmildt klima. Den sammenpressede lønns-strukturen og det høye kostnadsnivået medfører atgrupper av høyt kvalifiserte arbeidstakere kanoppnå bedre materiell levestandard i andre land.

26 Mikkel Mailand, «Rekruttering av udenlandsk arbejdskraft».København: Faos. Notat 080, juni 2007



11 Konsekvenser for arbeidsmarked og økonomi

11.1 Virkninger for økonomisk vekst

De siste årene har norsk økonomi vært i en opp-gangskonjunktur med stor etterspørsel etterarbeidskraft. Arbeidsinnvandringen har økt kapa-siteten i arbeidsmarkedet og bidratt til å dempekostnadspresset samtidig som produksjonen harøkt. Dette har blant annet skjedd gjennom atarbeidsinnvandringen har bidratt til å avhjelpe flas-kehalsproblemer, særlig i bygg og anlegg og indus-trien.

Arbeidsinnvandring gir større arbeidsstyrkeog økt produksjon og kan dermed også bidra til øktvekst i brutto nasjonalproduktet (BNP). Når envurderer effektene av innvandring på velstandsni-vået, er det imidlertid først og fremst interessant åse på utviklingen i BNP pr. innbygger. Arbeidsinn-vandring kan innebære en økning i velstandsnivåetfor den opprinnelige befolkningen bare dersom desom kommer bidrar mer til produksjonen enn detde selv forbruker. Tilpasningen i arbeidsmarkedetvil derfor stå sentralt, både når det gjelder arbeids-innvandreren selv og for eventuelle familiemed-lemmer som følger med.

Arbeidsinnvandring innebærer at aldersstruk-turen i befolkningen endres i retning av flere iyrkesaktiv alder. Da arbeidsinnvandrere, i det min-ste de første årene etter ankomst, i svært stor gradvil være sysselsatte, bidrar de til at yrkesaktiviteteni befolkningen øker. Det gir økt produksjon pr. inn-bygger. Denne effekten kan gjøre seg gjeldende ilang tid.

En del arbeidsinnvandrere vil hente familien frahjemlandet når de bosetter seg. Hvis ektefellen harlavere yrkesdeltakelse enn generelt i befolknin-gen, svekkes den positive effekten på yrkesaktivi-teten. Endringen kan bli negativ hvis for eksempelektefellen ikke jobber. Med familie i landet økerbruken av varer og tjenester, slik at produksjonenmå deles på flere.

Ved vurdering av effektene på lang sikt må detogså tas hensyn til at arbeidsinnvandrerne som bliri landet, vil bli eldre og etter hvert tre ut av arbeids-livet. Under forutsetning av at disse arbeidsinnvan-drerne og deres etterkommeres fruktbarhet oglevealder på lang sikt vil nærme seg det innenland-ske nivået, vil arbeidsinnvandringen på riktig lang

sikt bare påvirke befolkningens størrelse og ikkedens alderssammensetning. Arbeidsinnvandringer derfor lite egnet til å løse langsiktige utfordrin-ger som er drevet av demografiske endringer.

Utviklingen i det langsiktige forholdet mellomantall forsørgede og antall forsørgere avhengerførst og fremst av hvordan sysselsettingen utviklerseg i den befolkningen som til enhver tid bor her.Arbeidsinnvandring vil over tid bare redusere for-holdet mellom antallet forsørgede og antallet for-sørgere dersom arbeidsinnvandrerne over livslø-pet har høyere sysselsettingsgrad enn befolknin-gen for øvrig. Ettersom Norge allerede har en avverdens høyeste sysselsettingsrater, er det litesannsynlig at arbeidsinnvandrere og eventueltmedfølgende familiemedlemmer over tid vil haenda høyere yrkesdeltakelse. Spesielt kan dettegjelde for arbeidsinnvandring fra en del tredjeland,hvor erfaringen vi hittil har hatt, er at innvandrin-gen samlet sett har bidratt til å øke forsørgelses-byrden i Norge, jf. kapittel 3.

Det som er avgjørende for utviklingen i et landsvelferd på lang sikt, er evnen til å utnytte egne res-surser, herunder arbeidskraftsressursene. Øktarbeidsinnvandring vil gi en økning i befolkningen,men høyere folketall gir ikke økt velstand i segselv. Høyere befolkning innebærer at flere må for-sørges og har behov for varer og tjenester, samt atdet blir flere som skal dele petroleumsformuen.Virkningen vil kunne bli mer positiv for innbyg-gerne dersom arbeidsinnvandrerne i stor grad flyt-tet tilbake til hjemlandet som pensjonister. Selv omdisse skulle ta med seg trygdeytelser, vil de ikkebruke tjenester i eldreomsorg og helsevesen påsamme måte. Så langt er det ikke mye som tyder påat slik utvandring vil bli omfattende.

Arbeidsinnvandring øker de tilgjengelige res-sursene i form av økt arbeidstilbud, men på lengresikt vil det være den samlede sysselsettingsratenover livsløpet til alle som kommer, både arbeids-innvandreren selv og medfølgende familiemedlem-mer, som er avgjørende for utviklingen i forsørgel-sesbyrden. Arbeidsinnvandring kan likevel væreviktig på kort og mellomlang sikt for å skaffe ossden arbeidskraften vi har behov for, bidra til åfjerne flaskehalser, og for å jevne ut sesongmes-


sige og konjunkturelle variasjoner i etterspørselenetter arbeidskraft.

Vi har foreløpig ikke erfaringer med hvordan etmer integrert arbeidsmarked i Europa vil virke iperioder med mindre gunstige konjunkturer. Detvises til den mer utdypende drøftingen av virknin-gene på sysselsettingen over tid senere i dettekapitlet.

Virkningen av innvandring på den økonomiskeveksten vil avhenge av innvandrernes kompetanseog den kapitalen de bringer med seg.1 Høyt kvalifi-serte arbeidsinnvandrere vil gjennomgående bidratil høyere yrkesdeltakelse og produktivitet i sam-funnet. Det fremmer økonomisk vekst. Gjennomgod tilpasningsevne ved endrede arbeidsoppgaverkan yrkesdeltakelsen forbli høy slik at dette blir enlangsiktig positiv virkning.

Høyt kvalifiserte kan også bidra til vekst i ensektor ved at de gjennom høyere produktiviteteller ideer til innovasjon, fremmer høyere investe-ringer.

Arbeidskraft med lave kvalifikasjoner inngårofte i avanserte, kapitalintensive produksjonspro-sesser. Da blir arbeidskraftproduktiviteten også tildisse høy, slik den vanligvis måles. Arbeidsinnvan-drere med lavere kvalifikasjoner kan gi et positivttilskudd til økonomisk vekst, selv med nedgang iden samlede arbeidsproduktiviteten. Det kan skjegjennom at de tar jobber som det ellers er vanske-lig å få folk til.

Arbeidsinnvandring styrker næringslivet oglegger dermed til rette for økonomisk vekst. Detkan skje gjennom innvandrere som bringer medseg kapital som gir grunnlag for høyere investerin-ger. En viktigere effekt er arbeidsinnvandrernesbidrag til større arbeidskraftfleksibilitet både medhensyn til antall og kompetansesammensetning iarbeidsstyrken. Samtidig kan svakere forhand-lingsstyrke og lavere organisasjonsgrad blantarbeidsinnvandrerne påvirke den lønnen de får ogtilretteleggingen av det fysiske arbeidsmiljøet. Detkan gi behov for flere offentlige reguleringer ogkontroll. Det vises til nærmere drøfting av disseeffektene senere i kapitlet.

Globaliseringen, herunder bedre og billigerekommunikasjon over landegrensene har fremmetverdenshandelen. Det har gitt grunnlag for flyttingav arbeidsintensive produksjoner fra høykostnads-land til lavkostnadsland. Dette har bidratt til øktimport av varer og tjenester blant annet til Norge.

Etterspørselen etter tjenester øker sterkereenn etter varer når velstanden øker. Behovet forimport av tjenester er derfor blitt sterkere. Dettekan skje ved at utenlandske selskaper kommer tilNorge for å utføre arbeid, at nordmenn reiser tilutlandet og får utført tjenestene der, eller at tjenes-ter utføres i utlandet for norske firmaer.

Kortsiktig arbeidsinnvandring likner på mangemåter på tjenesteimport. Dersom arbeidsinnvan-dreren både har bosted, familie og hoveddelen avsine utgifter i hjemlandet, vil hoveddelen av inntek-tene opptjent i Norges føres ut. I Nasjonalregnska-pet defineres arbeid utført av utsendte arbeidsta-kere som tjenesteimport.

Som omtalt i kapittel 3 har mye av arbeidsinn-vandringen til Norge de siste årene vært knyttet tilpersoner som er her på korttidsoppdrag uten åbosette seg. Slik rullering av arbeidsinnvandrin-gen kan være et kortsiktig trekk knyttet til siste årshøykonjunktur, men en kan også tenke seg atdenne formen for «import» som varierer medbehovet, blir et mer eller mindre permanent trekkved norsk økonomi. Det nordiske arbeidsmarke-det har på mange måter fungert slik i mange år.

Dersom arbeidsinnvandrerne etablerer segmed familie og bolig i Norge, blir ikke parallellentil tjenesteimport lenger så relevant. Arbeidsinn-vandrerne vil da ha det meste av sine utgifter iNorge, og de vil benytte velferdstjenestene påsamme måte som nordmenn. Dette blir i så fall merå sammenlikne med en økning i befolkningen.

11.2 Konsekvenser for sysselsetting, lønn og effektivitet i arbeidsmarkedet

Arbeidsinnvandring gir økt arbeidstilbud. Virknin-gene av arbeidsinnvandring i det norske arbeids-markedet avhenger av en rekke faktorer, herunderi hvilken grad arbeidsinnvandringen bidrar til åskape et mer effektivt arbeidsmarked, hvordanlønnsdannelsen og sysselsettingen for innen-landsk arbeidskraft påvirkes over tid, og hvordanden langsiktige tilknytningen til arbeidslivet blantarbeidsinnvandrerne selv og eventuelle medføl-gende familiemedlemmer vil bli.

11.2.1 Arbeidsmarkedsvirkninger på kort sikt

Generell økonomisk teori sier at økt arbeidstilbudi en situasjon der det ikke er overskuddsetterspør-sel eller knapphet på arbeidskraft, vil føre til høyereledighet og lavere lønn. Lavere lønn gir grunnlag

1 Rainer Münz, Thomas Strabhaar, Florin Vadean og NadiaVadean, The Costs and Benefits of European Immigration.Hamburg Institute of International Economics. 2006


for vekst i sysselsettingen, men denne vil i førsterekke komme innvandrerne til gode. Ulike institu-sjonelle ordninger i samfunnet bidrar til å mode-rere utslagene slik at virkningen først vil kunnevise seg over noen tid.

Arbeidsmarkedet er imidlertid preget av at deter delt inn i en rekke delmarkeder, blant annet somfølge av en utstrakt arbeidsdeling med bakgrunn ikompetanse. Selv om det ikke er generell knapp-het på arbeidskraft, kan det likevel være mangel påarbeidskraft med særskilt kompetanse i enkeltesektorer. I slike tilfeller kan arbeidsinnvandring avpersoner som har den kompetansen det er mangelpå, bidra til å løse opp flaskehalser i arbeidsmarke-det og slik bidra til økt etterspørsel også av grup-per hvor det kan være ledighet. Hvis arbeidsinn-vandrerne har kompetanse som bidrar til å økeproduktiviteten og lønnsomheten i virksomhetenhvor de blir ansatt, vil det kunne gi en ekstra stimu-lans til den økonomiske veksten, som vil kunnekomme hele samfunnet til gode.

I situasjoner der det generelt sett er over-skuddsetterspørsel etter arbeidskraft, kan tilgangpå arbeidsinnvandrere føre til høyere sysselsettingog uendret eller lavere ledighet også blant innen-landsk arbeidskraft. Dette kan skje ved at flaske-halser fjernes, slik at etterspørselen etter arbeids-kraft øker med mer enn antallet sysselsattearbeidsinnvandrere.2 I oppgangskonjunkturperio-der hvor det er ulik vekst i ulike deler av økono-mien, kan sterk lønns- og kostnadsvekst i den ellerde næringene med høyest aktivitet bidra til åhemme konjunkturoppgangen. I slike tilfeller vilarbeidsinnvandring kunne føre til at konjunktur-oppgangen forlenges slik at den kan omfatte flerenæringer. Arbeidsinnvandrerne har på dennemåten bidratt positivt til den siste konjunkturopp-gangen i Norge.

Forholdene i det norske arbeidsmarkedet vilpåvirke hvilken type arbeidskraft som ønsker åsøke jobb her, jf. kapittel 10. Norges sammenpres-sede lønnstruktur, sammen med et progressivtskattesystem, kan gjøre det vanskeligere å rekrut-tere særlig høyt utdannet arbeidskraft i det interna-sjonale markedet.

Den kompetansemessige sammensetningen iden innenlandske arbeidsstyrken, vil ha betydningfor hvilken type arbeidskraft som arbeidsgivereetterspør fra utlandet. I Norge er andelen avarbeidsstyrken med høyere utdanning høy i inter-

nasjonal sammenheng, og økende. Dette kanskape relativt større etterspørsel etter arbeidsta-kere med fagutdanning eller lavere kvalifikasjoner.

Det er i mange tilfeller kostnadskrevende årekruttere fra utlandet. Det skjer derfor helst iperioder med stor knapphet på innenlandskarbeidskraft, selv om arbeidsgivere også kan sereduserte lønnskostnader som en grunn til åbruke utenlandsk arbeidskraft. Usikkerheten vedutenlandsrekruttering kan i tillegg være stor, foreksempel når det gjelder å vurdere utenlandskkompetanse. Rekruttering fra utlandet vil derfor imange tilfeller framstå som en alternativ strategisom først prøves ut etter at det har vist seg vanske-lig å besette en ledig stilling innenlands. I tråd meddette oppgir flertallet av norske bedrifter, 62 pst.,som deltok i en spørreundersøkelse i regi av Fafo,at det viktigste motivet for å bruke østeuropeiskarbeidskraft var mangel på norsk arbeidskraft. Enmindre del, 13 pst., svarte at den viktigste grunnenvar for å redusere lønnskostnadene, jf. kapittel 4.3

Rekruttering av arbeidskraft fra utlandet varie-rer fra bransje til bransje. I noen bransjer rekrutte-rer arbeidsgivere mange fra utlandet, mens andrenæringer knapt har noen arbeidsinnvandrere.Dette vil i stor grad avhenge av konkurransesitua-sjon og tilgjengeligheten av innenlandsk arbeids-kraft, men også av hvor lett det er å erstatte innen-landsk kompetanse med utenlandsk kompetanse iden aktuelle bransjen. I jobber der det ikke krevessærskilt fagkompetanse, kan innenlandsk arbeids-kraft som regel lettere erstattes med utenlandskarbeidskraft. Også innenfor enkeltsektorer kan detvære enkelt å erstatte innenlandsk arbeidskraft, foreksempel når arbeidsspråket er engelsk. Men imange yrker, særlig innenfor tjenesteyting, ermulighetene for dette mindre ettersom godenorskkunnskaper ofte er et krav.

Noen erfaringer fra senere år

De senere årene har det vært rekordhøy arbeids-innvandring til landet. Stor tilstrømning av arbeids-kraft fra de nye EU-landene har skjedd samtidigmed en kraftig vekst i innenlandsk sysselsetting ogsterk reduksjon i arbeidsledigheten. Til tross forlav arbeidsledighet holdt lenge pris- og lønnsstig-ningen seg lavere enn i foregående oppgangskon-junkturer. Enkelte observatører mener at arbeids-innvandringen trolig har bidratt til å redusere like-vektsledigheten slik at lønnsveksten ikke har tatt

2 De teoretisk forventede virkningene av arbeidsinnvandringer diskutert bl.a. i Marianne Røed, Effekter av innvandring iarbeidsmarkedet – en norsk kontekst. Oslo: Institutt for sam-funnsforskning. Rapport 4, 2005

3 Jon Erik Dølvik, Line Eldring, Jon Horgen Friberg, TorunnKvinge, Sigmund Aslesen og Anne Mette Ødegård, Grense-løst arbeidsliv? Fafo-rapport 548, 2006


seg så mye opp selv om arbeidsledigheten har værtrekordlav. Lønnsveksten har imidlertid vært tilta-kende fra 2006.

Arbeidsinnvandringen har bidratt til at rekrut-teringsproblemene i bygg og anlegg og industrienhar vært mindre enn tilfellet ville vært uten inn-vandringen, og mange flaskehalsproblemer er blittredusert. Byggesektoren har dermed kunnet haen høyere produksjon enn hva som ellers ville værtmulig. Uten arbeidsinnvandringen ville det bådevært vanskeligere og dyrere å få igangsatt nye byg-geprosjekter.

Arbeidsinnvandringen har på denne måtenbidratt til å forlenge den økonomiske vekstperio-den i landet ved å utvide kapasitetsgrensene ogfjerne flaskehalser i arbeidsmarkedet. Veksten iden siste konjunkturoppgangen har vært bredtbasert med høy aktivitet i de fleste næringene.Arbeidsledigheten har falt for alle aldersgrupper, ialle fylker og for alle yrkesgrupper de siste årene.Arbeids- og velferdsdirektoratet mener den høyearbeidsinnvandringen har bidratt til at arbeidsle-digheten er på et lavere nivå enn den ellers villevært.4 Statistisk sentralbyrå (SSB) gjorde imidler-tid en beregning i 2007 som viste at arbeidsledighe-ten ville vært enda lavere uten den markante vek-sten i arbeidsinnvandring vi har hatt de senereårene.5

Norge kan bli utsatt for konjunkturtilbakeslagog stigende arbeidsledighet. Det er foreløpiguklart hva som vil skje med tilstrømmingen av inn-vandrere, og om de som er kommet til Norge, vilreturnere til hjemlandet i en slik situasjon. En rela-tivt stor del av arbeidsinnvandringen består av per-soner på korttidsopphold, herunder tjenesteleve-randører. Denne delen av arbeidstilbudet må antaså være fleksibelt også i en nedgangskonjunktur.Erfaringstall fra arbeidsinnvandrere de siste 15årene kan tyde på at også mange av de som etable-rer seg med familie i Norge, vil velge å utvandreigjen etter en periode i Norge. Konjunktursituasjo-nen vil kunne påvirke når utvandringen skjer.

11.2.2 Mer effektive arbeidsmarkeder

Arbeidsmigrasjon bidrar til større effektivitet iarbeidsmarkedene først og fremst gjennom atledige stillinger besettes raskere eller med bedretilpasset arbeidskraft enn det som ellers ville værttilfelle. Mobilitet over landegrenser, fra områdermed arbeidsledighet til områder med knapphet på

arbeidskraft, og fra mindre produktive til mer pro-duktive jobber kan føre til utjevning av konjunktu-rer på tvers av land.

Gjennom deltagelse i EØS kan norske virksom-heter som opplever midlertidig knapphet påarbeidskraft, rekruttere fra et stort geografiskområde. Utvidelsen av arbeidsmarkedene i EØShar ført til mer effektive arbeidsmarkeder fordiflere arbeidstakere relativt raskt har flyttet dit dethar vært størst behov for dem. Det må ses i sam-menheng med at det til dels var svært høy ledigheti flere av de nye EU-landene.

Arbeidsinnvandrere kan også kompensere foreventuell manglende mobilitet innenlands. Deninnenlandske arbeidsstyrken kan være mer bun-det til lokale arbeidsmarkeder enn den utenland-ske, for eksempel på grunn av boligeiendom, fami-lie og sosialt nettverk. Den utenlandske arbeids-kraften som kommer hit for første gang, eller somikke har etablert seg fast i landet, vil enklere kunneflytte til lokale arbeidsmarkeder med økonomiskvekst og mangel på arbeidskraft. Dermed vil ledigestillinger bli raskere besatt.

Alle sektorer som opplever sterk variasjon ietterspørselen etter arbeidskraft, som for eksem-pel sesongarbeid innenfor landbruket, turistnærin-gen og hotell- og restaurantnæringen, er tradisjo-nelt avhengige av arbeidsinnvandring. Raskt vok-sende områder, som for eksempel IKT-sektoren,kan oppleve knapphet på kvalifisert arbeidskraftsom på kort sikt ikke kan dekkes fra det innenland-ske utdanningssystemet. Her kan arbeidsinnvand-ring bidra til å fylle et gap mellom innenlandsk til-bud og etterspørsel etter arbeidskraft innenforulike kompetansegrupper.

Videre kan arbeidsinnvandring føre til økt pro-duktivitet i virksomheter som har vært hemmet avmangel på arbeidskraft med særlige kvalifikasjo-ner. Dette kan utløse vekstimpulser som øker pro-duktiviteten i større deler av økonomien. Tilskuddav en type arbeidskraft kan føre til økt etterspørselog produktivitet for en annen type arbeidskraft.Eksempler på dette kan være at flere bygningsar-beidere gir økt etterspørsel etter tekniske tegnereog arkitekter, mens flere sveisere i visse produk-sjonsprosesser kan gjøre ingeniørene mer produk-tive.

Mange empiriske studier viser at migrasjon vir-ker positivt på arbeidsmarkedets funksjonsmåte.6

For Europas del har Europakommisjonen konklu-

4 Arbeids- og velferdsdirektoratet, Arbeid og velferd, Oslo. Rap-port nr. 1, 2007

5 Statistisk sentralbyrå, Økonomiske analyser 3/2007

6 For en oversikt, se Rainer Münz, Thomas Straubhaar, FlorinVadean og Nadia Vadean, The Costs and Benefits of EuropeanImmigration. Hamburg Institute of International Economics.2006


dert med at arbeidskraftsmobiliteten fra de nyemedlemslandene har vært bra for de gamle med-lemslandene.7 Arbeidsinnvandring fra de nye med-lemslandene har bidratt til å skape vekst i økono-mien og ført til en generell forbedring av arbeids-markedets funksjonsmåte i Europa. De landenesom ikke innførte overgangsordninger (Irland,Storbritannia og Sverige) har opplevd økonomiskvekst og økt sysselsetting.8 Også land med over-gangsordninger, som Norge, har opplevd betyde-lig arbeidsinnvandring og sterk økonomisk vekst isamme periode.

11.2.3 Virkninger på lønn og lønnsdannelse

Arbeidsmarkedenes funksjonsmåte setter grenserfor hvor langt ned en kan få ledigheten på varigbasis. Dersom en sterk oppgangskonjunktur ellerkraftig makroøkonomisk stimulans presser ledig-heten ned til et lavt nivå, vil resultatet normalt blihøy og økende lønnsvekst. Arbeidsinnvandringkan påvirke disse grensene, og kan på kort siktbidra til et høyere og mer fleksibelt arbeidstilbudslik at eventuelle pressproblemer kan reduseres ioppgangstider. Dette kan virke lønnsdempende.

I det norske regelverket for arbeidsinnvand-ring er det regler som skal motvirke at arbeidsinn-vandrere blir betalt dårligere enn avtalte norskelønninger. I regelverket for arbeidsinnvandring fratredjeland gjelder det et hovedprinsipp om atlønns- og arbeidsvilkår ikke skal være dårligereenn etter gjeldende tariffavtale, regulativ eller detsom ellers er normalt for vedkommende sted ogyrke, jf. kapittel 5. Tilsvarende gjelder for arbeids-innvandrere fra de nye medlemslandene i EU i enovergangsperiode. I tillegg legger tariffavtalerklare begrensninger for hvilke lønninger somarbeidsinnvandrerne kan tilbys i områder medtariffavtaledekning. I byggesektoren, elektrofa-gene i Oslo og Akershus, og for enkelte petrole-umsanlegg på land, er tariffavtalene allmenngjort.Det er i hovedsak overenskomstenes minstelønns-satser som er allmenngjort. Allmenngjøring inne-bærer således at det settes et gulv for hvor lavtarbeidstakere i den aktuelle bransjen kan lønnes,jf. kapittel 7.

Departementet er ikke kjent med at det er fore-tatt noen empiriske undersøkelser av hvordanarbeidsinnvandringen de senere årene har påvir-ket lønnsnivå og lønnsvekst i Norge. Perioden med

betydelig arbeidsinnvandring har til nå vært forkort til å gi et godt nok datamateriale. Derimot erdet i en rekke andre land gjennomført analysersom søker å beregne effekten av generell innvand-ring på den opprinnelige befolkningens lønnssitua-sjon.9 Inntil for få år siden var det bred enighetblant forskerne om at empiriske studier i høydenindikerte at innvandring har en liten negativ effektpå den gjennomsnittlige lønns- og sysselsettingsut-viklingen i mottakerlandene. Nyere analyser,basert på data fra USA, Canada og Mexico viser atinnvandringen har dempet den gjennomsnittligelønnsutviklingen i mottakerlandene. Samtidigviser enkelte europeiske studier motsatt resultat.

Et problem med mange av disse undersøkel-sene er imidlertid at de i liten grad skiller klart mel-lom arbeidsinnvandring og andre typer innvand-ring. En del av de generelle resultatene vil likevelkunne ha relevans for arbeidsinnvandring.

Et robust resultat i disse studiene er at tidligereankomne innvandrere er mer utsatt for negativelønnseffekter av innvandring enn andre innenland-ske grupper. Dette er i overensstemmelse med for-ventningen om at de gruppene som har kompe-tanse på linje med arbeidsinnvandrerne, vil væremest utsatt for lønnskonkurranse.

11.2.4 Virkninger på sysselsetting over tid

De langsiktige sysselsettingsvirkningene avarbeidsinnvandring avhenger blant annet av ominnvandringen er midlertidig eller varig, tilknytnin-gen til arbeidsmarkedet over tid blant arbeidsinn-vandrerne selv og eventuelt medfølgende familie-medlemmer og eventuelle virkninger i arbeids-markedet for den opprinnelige innenlandskebefolkningen.

Midlertidig eller varig innvandring

Erfaringene med det felles nordiske arbeidsmar-kedet er at det har vært betydelig arbeidsinnvand-ring til Norge under høykonjunktur, men at flertal-let har returnert til hjemlandet når høykonjunktu-ren er over. Også flertallet av arbeidsinnvandrernemed ikke-nordisk statsborgerskap har returnertetter noen år. Tall fra SSB viser for eksempel at sjuav ti personer med ikke-nordisk statsborgerskap

7 Europakommisjonen, Report on the Functioning of the Trans-national Arrangements set out in the 2003 Accession Treaty.Com(2006) 48 final

8 Europakommisjonen, Employment in Europe 2006. Kapittel 5

9 For oversikt se: - Marianne Røed, Effekter av innvandring i arbeidsmarkedet –

en norsk kontekst. Oslo: Institutt for samfunnsforskning. Rap-port 4, 2005

- Rainer Münz, Thomas Straubhaar, Florin Vadean og NadiaVadean, The Costs and Benefits of European Immigration.Hamburg Institute of International Economics. 2006


Boks 11.1 Lønnsnivå og lønnsutvikling til lønnstakere som ikke er registrert som bosatt i Norge

Utenlandske arbeidstakere på korttidsopphold iNorge (under seks måneder) blir ikke registrertsom bosatt i Det sentrale folkeregisteret, men til-deles i stedet et D-nummer. Statistisk sentralbyrå(SSB) utarbeider statistikk over sysselsatte ogarbeidsledige på korttidsopphold i Norge. Statis-tikken vil i praksis omfatte individuelle arbeidsta-kere i norske bedrifter, utstasjonerte arbeidsta-kere fra utenlandske bedrifter med oppdrag iNorge og utleide arbeidstakere fra bemannings-byråer. Den siste publiserte statistikken er fra4. kvartal 2006. På dette tidspunktet var vel 50 pst.av arbeidstakerne på korttidsopphold tilknyttet tilen bedrift innen bygg og anlegg, industri ellerutleie av arbeidskraft.

Informasjon om lønnsforholdene for utenland-ske arbeidstakere med D-nummer finnes i SSBslønnsstatistikk og i Skattedirektoratets Lønns- ogtrekkoppgaveregister (LTO). Til LTO ble det i2006 innberettet kontantlønn for 99 000 arbeidsta-kere med D-nummer. I 2006 var gjennomsnitts-lønnen 123 700 kroner. LTO gir ikke opplysningerom arbeidstimer slik at det ikke er mulig åberegne en eksakt timelønn ut fra dette kilde-grunnlaget. Forutsettes det at alle som registre-res med D-nummer i LTO jobber i seks månederuten overtid, blir timelønnen i 2006 om lag 125kroner. Dersom de i gjennomsnitt jobber fem måne-

der uten overtid, blir timelønnen om lag 150 kroner.Gjennomsnittlig timelønn (eksklusive overtid) forlønnstakere under ett var knapt 190 kroner i 2006.

SSBs lønnsstatistikk gir månedslønn (eksklu-sive overtid) og kan slik sett være enklere å sam-menlikne. Lønnsstatistikken viser i hovedsaksamme nivå og utvikling i månedslønnen for per-soner med D-nummer innen bygg og anlegg somfor håndverkere i næringen, selv om utviklingenvar litt svakere i 2006 og 2007, jf. figur 11.1.Lønnsnivået for lønnstakere med D-nummer ilønnsstatistikken for bygg og anlegg indikerer entimelønn pr. oktober 2007 på om lag 170 kroner.Dette er klart høyere enn de minstelønnssatsenesom ble allmenngjort i byggevirksomhet for helelandet fra 1. januar 2007.1

Det er vanskelig å vurdere resultatene fradenne statistikken blant annet fordi utvalget tillønnsstatistikken ikke er trukket med hensyn på åfå et representativt bilde av lønnsutviklingen forarbeidstakere med D-nummer. Arbeidstilsynetskontrollvirksomhet viser at en del av arbeidsinn-vandrerne betales dårligere enn fastsatte minstes-atser. Erfaringene er likevel at arbeidsinnvan-drere som er ansatt i norske virksomheter gjen-nomgående har bedre arbeidsbetingelser enninnleide, ansatte i utenlandske underentreprenø-rer mv.

1 Kr 134,75 pr. time for faglærte og kr 120,50 pr. time for ufaglærte fra 1. april 2007.

Figur 11.1 Utviklingen i månedslønn for lønnstakere i bygg og anlegg 2001–2007. Lønnstakere med D-nummer og håndverkere


Lønnsutviklingen i bygg og anlegg for lønnstakere med D-nummer og for håndverkere

22 000

23 000

24 000

25 000

26 000

27 000

28 000

29 000

30 000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

D-nrHåndverkere i a lt


som innvandret til Norge for arbeid i perioden1990–2000, hadde utvandret igjen innen utgangenav 2006.

Det er grunn til å tro at mye av arbeidsmigrasjo-nen innenfor det nordiske og det felles europeiskearbeidsmarkedet fortsatt i stor grad vil være avmidlertidig art. Det innebærer at mange arbeids-innvandrere vil forlate det norske arbeidsmarkedetnår etterspørselen etter arbeidskraft går ned.Disse vil således bare være et midlertidig tilskuddtil arbeidsstyrken i Norge og bidra til å «ta top-pene» over sesonger og konjunkturer. Arbeidsinn-vandring vil på denne måten utvide arbeidskrafts-reserven og gjøre arbeidstilbudet mer fleksibeltover konjunkturene.

Samtidig vil det være noen som slår seg ned iNorge for en lengre periode eller for godt, jf. kapit-tel 3. Disse vil kunne inngå i den permanentearbeidsstyrken i Norge. Om en arbeidsinnvandrerbosetter seg permanent i Norge vil avhenge av enrekke faktorer, herunder sysselsettingsmuligheterog velferdsnivå i Norge og i hjemlandet, integrerin-gen i det norske samfunnet og flyttekostnader mel-lom Norge og hjemlandet.

I hvilken grad arbeidsmigranter fra tredjelandblir her på midlertidig eller varig opphold, vil ogsåavhenge av hvorvidt arbeidstillatelsen gir grunn-lag for å opparbeide varig tilknytning til Norge. Idagens regelverk for tredjelandsborgere får fag-lærte tillatelse med grunnlag for varig opphold,mens sesongarbeidstillatelse ikke gir det, jf. kapit-tel 5.

Langvarig sysselsetting blant arbeidsinnvandrere

Arbeidsinnvandrere har gjennomgående helt frastarten av et betraktelig høyere sysselsettingsnivåenn andre innvandrergrupper. Grunnlaget for å blii Norge er at de har jobb, og sysselsettingen blantarbeidsinnvandrerne er derfor minst på høydemed den innenlandske befolkningen, i hvert fall deførste årene de er i landet, jf. kapittel 3.

Sysselsettingen på lang sikt avhenger av i hvil-ken grad arbeidsinnvandrere som blir værendeher over konjunktursyklene, kommer seg tilbake isysselsetting om de blir arbeidsledige i lavkonjunk-turperioder. Studien fra Frischsenteret som er nær-mere omtalt i kapittel 3, viser at erfaringene medarbeidsinnvandringen fra Pakistan, Tyrkia, Indiaog Marokko på begynnelsen av 1970-tallet ikke ergode i så måte. Mennene som kom hadde megethøy sysselsetting de første årene etter ankomst,men etter om lag ti år sank sysselsettingen blantarbeidsinnvandrerne markant, og i 2000 var bare

om lag halvparten av arbeidsinnvandrerne fortsattsysselsatte.

Denne studien er basert på yrkesaktivitetenblant en gruppe innvandrere som kom til Norge førinnvandringsstoppen ble innført i 1975. Det erusikkert i hvilken grad denne gruppens erfaringerer overførbare til dagens arbeidsinnvandrere.Generelt er det klare forskjeller mellom yrkesakti-viteten for innvandrere fra ulike regioner av ver-den. Innvandrere fra Europa har høyere yrkesdel-takelse enn for eksempel innvandrere fra Afrika ogmange land i Asia. Studien fra Frischsenteret viserat den langsiktige yrkesdeltakelsen blant arbeids-innvandrerne er avhengig av at de er godt inte-grert i arbeidsmarkedet og at velferdspolitikken ertilrettelagt på en slik måte at den oppmuntrer tilarbeid.

Sysselsetting blant familiemedlemmer

Arbeidsinnvandrere som bosetter seg i Norge, harofte ønske om å bli gjenforent med sin familie. Sys-selsettingen blant familiemedlemmer vil være avstor betydning for hvordan arbeidsinnvandring isum påvirker den samlete yrkesaktiviteten i befolk-ningen. Det er derfor viktig å legge til rette for atogså arbeidsinnvandrernes ektefeller kan delta iarbeidslivet. Det er dessuten avgjørende for høyyrkesdeltakelse over generasjoner at barna inte-greres godt i det norske samfunnet.

Et tradisjonelt migrasjonsmønster som fortsatter gjeldende i mange land, er at menn reiser somarbeidsmigranter, mens kvinner følger etter medresten av familien og i første omgang prioritererfamilieomsorg. Dette skyldes blant annet at mangearbeidsmigranter er i en aldersgruppe hvor det ervanlig med familieetablering og å ha små barn. I til-legg kommer mange migranter fra land hvor det ervanlig for kvinnene å være hjemmeværende. I dengrad kultur og tradisjoner fra hjemlandet er med påå bestemme yrkesaktiviteten blant medfølgendefamiliemedlemmer, vil sysselsettingen deres oftevære lavere enn den gjennomsnittlige yrkesaktivi-teten i Norge.

Ulike tradisjoner for kvinnelig sysselsetting eren sterkt medvirkende årsak til at kvinner som erfamiliegjenforente med arbeidsinnvandrendemenn fra en del land i Asia og Afrika, for eksempelPakistan, Tyrkia og Marokko, i liten grad er eta-blert i arbeidsmarkedet.10 Blant innvandrere fraPakistan, som er den største ikke-vestlige innvan-

10 Bjørn Olsen, Manns- og EU-dominert arbeidsinnvandring. IIntegreringskart 2007. Arbeidsinnvandring – en kunnskaps-status. Oslo: IMDi. Rapport 9. 2007


drergruppen i Norge, ser det ut til at man i særliggrad fastholder tradisjonene fra hjemlandet. Kvin-ner fra land som India, Kina, Filippinene og Thai-land har betydelig høyere yrkesaktivitet.

Arbeidsinnvandringen til Norge fra de nye EU-landene har vært svært mannsdominert og harsærlig skjedd med bakgrunn i sterk etterspørsel imannsdominerte yrker. Kvinner i de fleste av disselandene har relativt høy yrkesdeltakelse. Informa-sjon fra en Fafo-undersøkelse tyder på at kvinnenesom har kommet til landet fra disse landene, kanha problemer med å finne heltidsjobb, og mangearbeider uregistrert i husholdssektoren.

Virkninger på den innenlandske sysselsettingen

Forskere har også vært opptatt av i hvilken gradarbeidsinnvandrere fortrenger innenlandskearbeidere i arbeidsmarkedet. Slik fortrengningkan øke over tid. Utenlandsk arbeidskraft kan værekomplementær til innenlandsk arbeidskraft påkort sikt, ettersom de gjerne kommer i en periodemed høykonjunktur og mangel på arbeidskraft,mens de i større grad kan konkurrere med innen-landsk arbeidskraft over tid.

Empiriske studier som har sett på innvandrer-nes virkning på sysselsetting for innfødte, tyder påat virkningen er liten, men ulike arbeidstakergrup-per kan rammes ulikt. De gruppene som liknermest på arbeidsinnvandrerne vil være mest utsattfor muligheten for fortrengning.

Det er særlig i den delen av arbeidsmarkedethvor det rekrutteres ufaglært arbeidskraft at detkan være utfordringer knyttet til å unngå fortreng-ning av ledig innenlandsk arbeidskraft. På sammemåte kan også stor tilgang på arbeidskraft fra utlan-det gjøre det vanskeligere å finne jobb for utsattegrupper i den innenlandske befolkningen som stårutenfor arbeidslivet, når disse konkurrerer i desamme delene av arbeidsmarkedet.

På den annen side har det vært argumentert forat et høyere innslag av arbeidsinnvandring kanføre til at arbeidslivet får mer erfaring i å ta i brukarbeidskraft med utenlandsk bakgrunn. Dette kanvirke som en brekkstang også for andre innvan-drergrupper i arbeidslivet.11 Sysselsettingsratenblant innvandrere er generelt lavere enn blantetniske nordmenn. Vi har likevel sett en økning iyrkesdeltakelsen blant innvandrere i de siste parårene.

11.3 Virkninger for næringslivet

Arbeidsinnvandring vil kunne ha en rekke konse-kvenser for næringslivet både på kort og lang sikt.Mange av disse er sammenfallende med virknin-gene på arbeidsmarkedet mer generelt, som foreksempel når det gjelder lønnsnivå og lønnsdan-nelse, jf. avsnitt 11.2. Samtidig vil det være virknin-ger som er mer spesifikt relevante for næringslivet.

11.3.1 Fleksibilitet i arbeidskrafttilgangen

Mange bedrifter har vekslende ordretilgangavhengig av etterspørselen. Dette har betydningfor arbeidskraftsbehovet. Ved høykonjunkturer vilden innenlandske konkurransen om arbeidskraftvære så stor at det kan være vanskelig å finnearbeidskraft hjemme.

Virksomheter som er sterkt etterspørselsstyrteønsker å kunne tilpasse arbeidsstokken i takt medordretilgangen. Muligheten for bruk av uten-landsk arbeidskraft medvirker til å gjøre norskevirksomheter mer fleksible overfor svingninger iøkonomien. Eksempler på dette har vi innen byggog anlegg og industri, herunder verftsindustrien.Av totalt 76 700 gyldige arbeidstillatelser vedutgangen av 2007 var 23 pst. innenfor bygg- oganleggsvirksomhet og 12 pst. innenfor industri-virksomhet.

Behov for fleksibilitet i arbeidsstokken forelig-ger også innen næringer som preges av sesongva-riasjoner. Både i jordbruksnæringen og fiskerinæ-ringen er man avhengig av å bruke utenlandskarbeidskraft når det er høysesong og vanskelig åskaffe innenlandsk arbeidskraft som er villig til å tadenne typen arbeid.

Bedriftene kan velge ulike måter å knytte til segarbeidskraft. Disse vil kunne innebære ulik grad avfleksibilitet for bedriften. Tradisjonelt har fastansettelse vært det vanligste i Norge. Fast anset-telse gir mer sikkerhet for arbeidstakere som borher over lengre tid, og større stabilitet for arbeids-givere. Mange utenlandske arbeidstakere er herfor å jobbe kun i en kort periode, og har derfor ikkesamme ønske om fast ansettelse som norskearbeidstakere. Samtidig vil løsere tilknytingsfor-mer som tjenesteleveranser og innleie gi størrefleksibilitet for bedriftene. Bedriften har ikkesamme arbeidsgiveransvar overfor denne typearbeidskraft som overfor fast ansatte, og dermedheller ikke ansvar når kontraktsperioden er over.Dessuten vil innleie ofte forenkle rekrutteringspro-sessen av utenlandsk arbeidskraft for bedriftene.Ved å benytte slike tilknytningsformer for deler av

11 SOU 2006:87 Arbetskraftsinvandring til Sverige – förslag ochkonsekvenser, Slutbetänkande av Kommittén för arbets-kraftsinvandring, Stockholm 2006


arbeidsstokken kan bedriftene i større grad endrebemanningen i takt med ordretilgangen.

SSBs statistikk viser sterk vekst i sysselsatte påkorttidsopphold i Norge. Fra 4. kvartal 2005 til 4.kvartal 2006 økte antall personer på korttidsopp-hold i Norge med 46 pst. Dette er personer somhar et opphold i Norge på under seks måneder. Til-knytningsformen til det norske arbeidsmarkedetkan være alt fra ansettelse i en norsk bedrift tilutleie fra en utenlandsk virksomhet.

I byggog anleggsnæringen har andelen syssel-satte på korttidsopphold økt fra 4 pst. av totaltantall sysselsatte i næringen registrert bosatt iNorge i 2003 til 8 pst. i 2006. I industri og berg-verksdrift har andelen økt fra 1,1 pst. til i 3,1 pst. isamme periode. Bruken av utleie av arbeidskrafthar samtidig økt sterkt. Det er grunn til å anta atstore deler av denne gruppen fordeler seg innenbygg og anlegg og industri, hvor det er utbredtmed innleid arbeidskraft fra tjenesteleverandører.Innen jordbruk, skogbruk og fiske har andelensysselsatte på korttidsopphold økt fra om lag 1 til3 pst. fra 2003 til 2006.

11.3.2 Omstilling og behov for spisskompetanse

På lengre sikt tar bedriftene hensyn til en delunderliggende forhold i økonomien når de utfor-mer sine strategier og valg. Muligheten forarbeidsinnvandring og dermed fleksibel tilgang tilarbeidskraft kan spille en betydelig rolle for de val-gene som tas. Dette gjelder beslutninger om hvabedriften skal produsere og hvordan produksjonenskal gjennomføres, men også hvorvidt produksjo-nen fortsatt skal foregå hjemme, eller om hele ellerdeler av den skal flyttes ut. Hvordan bedriftene til-passer seg, vil kunne gi endringer i nærings- ogbedriftsstruktur.

Ved knapphet på kvalifisert arbeidskraft påhjemmemarkedet kan bruk av høykompetentarbeidskraft fra utlandet gi norske virksomheterstørre muligheter til å videreutvikle og omstille segfor framtiden, samt til å møte den økte internasjo-nale konkurransen. Mange av de norske virksom-hetene som etterspør høyt utdannet arbeidskraftfra utlandet, finner at det innenlandske arbeidstil-budet ikke er tilstrekkelig, og de ser det som nød-vendig å kunne hente kompetent arbeidskraft frautlandet. Hittil har dette vært spesielt relevantinnenfor næringer som har behov for kvalifisertarbeidskraft som ingeniører, IT-medarbeidere ogforskere.

I tillegg til rent faglig spisskompetanse har deutenlandske arbeidstakerne med seg en interna-

sjonal kompetanse som kan være viktig for bedrif-tene. Bruk av arbeidskraft fra ulike deler av verdeninnebærer at bedriftene får et fortrinn i form av øktforståelse for internasjonale forhold og andre landskulturer. Bedrifter som orienterer seg internasjo-nalt har behov for kompetanse både for å forholdeseg til internasjonale kunder, kontakter og konkur-renter, og ved eventuelle etableringer i utlandet.

I seg selv kan mangfold og impulser fra uten-landske arbeidstakere være med på å fremmenyskaping, innovasjon og næringsutvikling. Enillustrasjon av dette er at 80 pst. av bedriftene i Sili-con Valley er etablert av gründere som ikke er fødti USA.12 Ved at norsk næringsliv kan tiltrekke segpersoner med høy kompetanse fra utlandet styrkesmulighetene for innovasjon og verdiskaping i nor-ske bedrifter i årene framover.

11.4 Arbeidsforhold, arbeidsmiljø og den norske arbeidslivsmodellen

Arbeidstilsynet har avdekket flere eksempler pålav lønn, svart arbeid og useriøse virksomheter påarbeidsplasser med et betydelig innslag av arbeids-innvandrere de siste årene. Regjeringen har værtopptatt av å unngå at arbeidsinnvandringen fører tilen todeling eller segmentering av arbeidsmarke-det hvor det utvikler seg et eget arbeidsmarked forutenlandsk arbeidskraft med vesentlig dårligerevilkår og standarder enn det som gjelder i resten avarbeidslivet. Myndighetene samarbeider med par-tene i arbeidslivet for å redusere uheldige følger avarbeidsinnvandringen. Arbeidsrettslige regler ogarbeidet mot sosial dumping er nærmere omtalt ikapittel 7.

11.4.1 Sosial dumping

Med sosial dumping menes at utenlandskearbeidstakere som utfører arbeid i Norge fårvesentlig dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn nor-ske arbeidstakere. Det innebærer altså ikke bare atutenlandske arbeidstakere settes til arbeid forlavere lønn enn norske arbeidstakere for sammetype arbeid, men også at de får vesentlig dårligerearbeidsvilkår for øvrig, for eksempel i form avbelastende arbeidstidsordninger, dårlig ivareta-kelse av arbeidstakernes sikkerhet under arbeidet,dårlige boforhold mv.

12 ECON og MENON, Alderdom og spesialisering. Norsknæringsstruktur i 2025 i lys av eldrebølge og globalisering.ECON-rapport nr. 2007-042


Omfanget av ulike former for sosial dumping ervanskelig å anslå. Arbeidstilsynet har gjennom sitttilsynsarbeid avdekket flere tilfeller der utenland-ske arbeidstakere er blitt utsatt for utnytting i formav vesentlig lavere lønninger og dårligere arbeids-miljøstandard enn det som er akseptabelt på detnorske arbeidsmarkedet, jf. kapittel 7. En del avdisse erfaringene er fra en periode med færre tiltakmot sosial dumping enn det som nå er etablert inorsk arbeidsliv.

Fafo har gjennomført en undersøkelse av EU-utvidelsens konsekvenser for virksomhetenesbruk av utenlandsk arbeidskraft i fire næringer:byggog anlegg, hotell- og restaurant, rengjørings-virksomhet og utvalgte industribransjer, jf. nær-mere omtale i kapittel 4.13 Undersøkelsen viser aten stor andel av virksomhetene innen alle de fireundersøkte bransjene benytter eller har benyttetarbeidskraft fra de nye EØS-landene. Den viserogså at en stor andel av denne arbeidsinnvandrin-gen skjer ved inn- og utleie og ved bruk av unde-rentreprenører. Samtidig framgår det av en under-søkelse om polske arbeidsmigranter i Oslo at enbetydelig andel av polakkene ble betalt underminstelønn i byggebransjen. Så mange som 27 pst.sa de fikk utbetalt mindre enn 80 kroner pr. timeetter skatt. De laveste lønningene ble funnet blantde utsendte arbeidstakerne der om lag 66 pst.oppga at de fikk mindre enn 80 kroner i timen nårskatt var betalt.14

Informasjon fra Arbeidstilsynet, partene iarbeidslivet og ulike forskningsrapporter har dan-net grunnlaget for Regjeringens handlingsplanmot sosial dumping. Gjennom en rekke tiltak haren gradvis forsterket virkemidlene, herunder kon-trollen med arbeidsgivere. Oppdragsgivere er ogsåpålagt større ansvar for å motvirke en uønsketutvikling på arbeidsplassene. Disse tiltakene vil blividereført og de vurderes som en nødvendig del avrammeverket for det norske arbeidsmarkedet nårarbeidskraftstrømmene over landegrensene øker.

11.4.2 Helse, miljø og sikkerhet

Arbeidsinnvandring kan også ha betydning forvirksomhetenes evne og mulighet til å drive syste-matisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. Foreksempel kan manglende språkkunnskaper gjøreopplæring i sikkerhet og arbeidsmiljø vanskelig. I

en undersøkelse gjennomført av Fafo om forhol-dene i byggog anleggsnæringen oppga over totredjedeler av virksomhetene at bruk av arbeids-kraft fra nye EU-land skapte språkproblemer påarbeidsplassene. En omtrent like stor andel oppgaat arbeidstakere fra nye EU-land mangler kunnska-per om helse, miljø og sikkerhet.15 Videre oppga35 pst. at bruk av underentreprenører fra nye EU-land hadde medvirket til farlige situasjoner oggjort koordineringen av HMS-arbeidet vanskeli-gere. Studier i skipsindustrien har likeledes pektpå utfordringer knyttet til samordning, arbeidsle-delse og opplæring. Særlig økt bruk av arbeidsinn-vandrere på korttidsopphold fra nye EU-land hargitt utfordringer for kvalitets- og produktivitetsut-viklingen.16

Manglende språkkunnskaper gjør også at infor-masjon om arbeidstakeres rettigheter og mulighe-ter i Norge blir vanskelig tilgjengelig. Kunnskaperi norsk språk er viktig for at den enkelte skal kunneutøve sine rettigheter til medbestemmelse og til-rettelegging på arbeidsplassen.

11.4.3 Organisasjonsgrad og den norske arbeidslivsmodellen

Den norske arbeidslivsmodellen innebærer blantannet et omfattende sosialt sikkerhetsnett, relativthøy organisasjonsgrad og forholdsvis koordinertlønnsdannelse. Norge har tradisjon for en bredsosial dialog og medvirkning fra partene i arbeids-livet. Dette bidrar til felles forståelse av den økono-miske politikken og lønnsdannelsens betydningfor norsk økonomi.

Det er store forskjeller mellom de ulike lande-nes organisasjonsgrad både på arbeidsgiver- ogarbeidstakersiden. Andelen organiserte i Polen erfor eksempel anslagsvis under 10 pst.,17 mens omlag 42 pst. av arbeidstakerne i privat sektor i Norgeer organisert18. Dekningsgraden for tariffavtaler,dvs. andelen av alle arbeidstakere som har lønn ihenhold til tariffavtalen, i Norge er anslått til omlag 59 pst. Organisasjonsgraden blant arbeidsinn-vandrere på korttidsopphold er lav.

13 Jon Erik Dølvik, Line Eldring, Jon Horgen Friberg, TorunnKvinge, Sigmund Aslesen og Anne Mette Ødegård, Grense-løst arbeidsliv. FAFO-rapport 548, november 2006

14 Jon Horgen Friberg og Guri Tyldum (red.), Polonia i Oslo.En studie av arbeids- og levekår blant polakker i hovedstadsom-rådet. FAFO-rapport 27, 2007

15 Anne Mette Ødegård, Sigmund Aslesen, Mona Bråten ogLine Eldring, Fra øst uten sikring? EU-utvidelsen og HMS-kon-sekvenser på norske bygge- og anleggsplasser. Oslo: Fafo-rap-port 2007:03

16 Sigmund Aslesen, EU-utvidelsen. Mulige tilpasningsstrategieri norske skipsverft. Oslo: Fafo-notat 2005:07

17 Line Eldring og Paulina Trevena, Polsk byggenæring i beve-gelse. Fafo-notat 2007:05

18 Kristine Nergaard og Torgeir Aarvaag Stokke, Organisa-sjonsgrader og tariffavtaledekning i norsk arbeidsliv 2004/2005. Fafo-rapport 518, 2006


Blant polske arbeidstakere i Oslo-området varom lag 14 pst. organisert i følge en spørreundersø-kelse.19 Nesten alle arbeidet i byggebransjen. Selvom dette er klart lavere enn organisasjonsgraden ibyggebransjen som helhet, kan det indikere atblant arbeidsinnvandrerne som blir her over noetid, vil det kunne skje en tilpasning til norske for-hold, med økende organisasjonsgrad.

11.5 Langsiktige konsekvenser for offentlige finanser

De fleste vestlige land står overfor en markert ald-ring av befolkningen de nærmeste tiårene, jf. kapit-tel 2. Aldringen av befolkningen vil medføre bety-delige utfordringer for offentlige finanser, i form avpensjoner og omsorgsutgifter knyttet til eldre. I lysav dette har mange stilt spørsmål om arbeidsinn-vandring vil kunne lette problemene med enaldrende befolkning. En drøfting av dette vil måttegå inn på de langsiktige konsekvensene av arbeids-innvandring, der hensyn tas både til at arbeidsinn-vandring i mange tilfeller innebærer familiegjen-forening, og at også innvandrerne blir eldre.

Konsekvensene av arbeidsinnvandring påoffentlige finanser, vil påvirkes av en rekke ulikemekanismer:– Innvandring endrer aldersammensetningen av

befolkningen, og fra en statsfinansiell innfalls-vinkel som regel i en gunstig retning. Mangeinnvandrere er unge voksne som er ferdig medutdanningen og står ved starten av yrkeskarri-eren.

– Det er en tendens til at arbeidsinnvandrere istørre grad enn andre innvandrere emigrerernår arbeidsforholdet eller den yrkesaktive peri-oden er avsluttet. Dette kan lette presset påoffentlige finansierte velferdstjenester selv ominnvandrerne skulle ta med seg opparbeidedepensjonsrettigheter.

– Innvandrernes yrkesaktivitet er avgjørende foromfanget av skatteinnbetalinger. Lav yrkesdel-takelse gir ofte både mottak av offentlige stø-nadsordninger og lave skatteinnbetalinger.Yrkesaktiviteten i Norge er blant den høyeste iverden, og det er lite trolig at den kan økesbetydelig ved arbeidsinnvandring annet enn påkort og mellomlang sikt eller ved vedvarendearbeidsinnvandring av midlertidig karakter.

– Yrkesaktiviteten til innvandrere vil bli påvirketav omfanget av familiegjenforeninger. Ektefel-ler til arbeidsinnvandrere vil ofte ha lavereyrkesaktivitet.

– Arbeidsinnvandring tar ulike former. Kortsik-tige arbeidsforhold vil kunne ha mer positiveeffekter på statsfinansene enn innvandreresom bosetter seg permanent, da de førstnevnteinnvandrerne direkte og indirekte bidrar medskatteinntekter uten å belaste det offentligemed vesentlige utgifter.

– For et land som har betydelig offentlig formueslik som Norge, vil det bli flere å dele formuenpå.

– Høyere fruktbarhet blant arbeidsinnvandrereenn blant de som allerede er bosatt i landet,ville isolert sett bidra til å dempe utfordringenefor offentlige finanser i et langsiktig perspek-tiv, selv om det på kortere sikt øker nasjonensforsørgelsesbyrde. Muligheten av en slikeffekt må ses i lys av at fruktbarhetsnivået iNorge er blant de høyeste i Europa, og betyde-lig høyere enn for eksempel i Polen.

Beregninger og erfaringer

Det foreligger en rekke modellbaserte beregnin-ger og empiriske studier av sammenhengen mel-lom innvandring og langsiktig bærekraft i statsfi-nansene. Sondringen mellom arbeidsinnvandringog mer generell innvandring har imidlertid ikkevært særlig framtredende, verken i de modellba-serte eller de empiriske undersøkelsene.20

Schou drøfter konsekvenser for offentligefinanser av innvandring til Danmark, med utgangs-punkt i simuleringer på en generell likevektsmo-dell.21 Økt innvandring viser seg her å forverre delangsiktige statsfinansielle utfordringene, hoved-sakelig på grunn av lavere sysselsettingsandelblant innvandrere enn blant innfødte dansker.Denne konklusjonen snus når innvandrerne forut-settes å ha samme yrkesaktivitet som innfødtedansker.

Roodenburg m.fl. har gjennomført en liknendeanalyse for Nederland og kommer til samme

19 Line Eldring, i Jon Horgen Friberg og Guri Tyldum (red.),Polonia i Oslo. En studie av arbeids- og levekår blant polakkeri hovedstadsområdet. Fafo-rapport 2007:27. Kapittel 8

20 For en oversikt over litteraturen, samt en redegjørelse forempiriske resultater for Danmark, se Poul Schou, Immigra-tion, Integration and Fiscal Sustainability. Journal of Popula-tion Economics 19: 671-689. 2006

21 DREAM, Indvandrere, offentlige udgifter og finanspolitiskholdbarhed. Rapport til det danske Ministeriet for Flyktninge,Indvandrere og Integration. 2005. Se også Lars H. Pedersen,Indvandring og integration – Betydning for samfundsøkonomiog det offentlige budget. København: Samfundsøkonomen2004:1


hovedkonklusjon som Schou: Innvandring svekkerde offentlige finansene på lang sikt.22

I en artikkel fra Storesletten presenteres simu-leringsresultater fra en modell ment å beskrivekonsekvensene for offentlige finanser av innvand-ring til USA.23 Han finner at dagens innvandringikke gir noen netto gevinst for de offentlige finans-ene, men hvis innvandringen forutsettes å bestå avpersoner med særskilt gunstig faglig bakgrunn ogalder, bedres likevel statsfinansene på lang sikt.

I en annen artikkel presenterer Storesletten enmodellbasert beregning av de langsiktige virknin-gene på offentlige finanser i Sverige, der det leggestil grunn at inntekt og sysselsetting for framtidigeinnvandrere er som for dagens innvandrere.24 Kon-klusjonen er at den gjennomsnittlige innvandrerenkoster det offentlige mye, mens enkelte grupper,særlig innvandrere som kommer til landet som 20–30 åringer, gir et positivt netto bidrag til de offent-lige finansene. I en sammenlikning av studiene fraSverige og USA konkluderes det med at innvand-ring til en velferdsstat som Sverige er mer kostbarfor offentlige finanser enn tilfellet er i USA. I tilleggtil større utgifter knyttet til velferdsordninger, mådet også ses i sammenheng med at sysselsettingenblant innvandrere i USA er om lag på samme nivåsom befolkningen for øvrig, mens den er klartlavere i Sverige.

Coleman og Rowthorn gir en gjennomgang avlitteraturen om innvandring med vekt på Storbri-tannia.25 De finner at de aller fleste studiene viserliten eller ingen langsiktig gevinst ved innvand-ring, snarere tvert i mot. Nettovirkningen kan blipositiv kun dersom innvandrerne har høyereyrkesaktivitet enn de som i utgangspunktet bor ilandet. Eventuelle positive effekter svekkes når dettas hensyn til medfølgende ektefelle og barn.

Münz m.fl. finner på bakgrunn av en litteratur-gjennomgang at virkningen på offentlige finanserer sterkt avhengig av typen innvandring, og av inn-vandrernes muligheter til å få innpass på arbeids-markedet.26 I land der innvandringen har værtdominert av asylsøkere og familiegjenforening,slik som i Skandinavia, er innvandrerne mer

avhengige av offentlige stønader enn befolkningenfor øvrig. Det samme skjer i land der innvandrernehar problemer med å komme inn på arbeidsmarke-det på grunn av diskriminering eller dårlige språk-kunnskaper, som synes å være tilfellet for eksem-pel i Nederland. Land som har en høy andel økono-misk motivert innvandring med en hurtigereadgang til arbeidsmarkedet, slik som Storbritan-nia, Italia, Hellas, Portugal og Spania, oppleverpositive bidrag fra innvandring på offentligefinanser.

SOU 2006:87 er sluttrapporten fra et svenskutvalg som blant annet har beregnet inntekter ogkostnader for staten ved arbeidsinnvandring.27

Beregningene er basert på en rekke forutsetnin-ger om yrkesaktivitet, familiegjenforening ogretur. Man finner at arbeidsinnvandringen bidrartil at gjennomsnittsalderen i befolkningen reduse-res, og dette letter offentlige finanser, i hvert fall deførste 30–40 årene. Gevinstene reduseres over tidettersom arbeidsinnvandrerne opptjener pensjons-rettigheter. Effekten av en arbeidsinnvandring på 5000 personer tallfestes til en lettelse i statsfinans-ene på ti års sikt på 4–5 mrd. SEK, mens dette halv-eres på 40 års sikt.

For Norges del har SSB laget beregninger sommetodemessig likner på de svenske.28 SSB finnerat arbeidsinnvandring kan lette presset på folke-trygden de neste tiårene. SSBs beregninger erbasert på en arbeidsinnvandring på 24 000 perso-ner pr. år. Det svarer til høyalternativet for innvand-ring i befolkningsframskrivingene fra 2005, og deter forutsatt at innvandrerne har samme yrkesakti-vitet som innfødte nordmenn. Dersom en sammen-likner et slikt høyalternativ med et lavalternativ på9 000 innvandrere pr. år som har en yrkesaktivitetpå linje med den innvandrere historisk har hatt,bidrar høyalternativet isolert sett til å redusereøkningen i bidragsraten til folketrygden med 3 pro-sentpoeng i 2060. Bidragsraten kan tolkes som denskattesatsen som er nødvendig (og tilstrekkelig)for å finansiere folketrygdens utgifter, gitt at finan-sieringsbyrden plasseres på samlet arbeids- ogpensjonsinntekt.

Forskjellen mellom de to alternativene er rela-tivt stabil fra rundt år 2035. På lang sikt vil arbeids-innvandrerne også eldes, og det positive bidragetfra arbeidsinnvandring vil da reduseres. Det erogså sett på et alternativ med høy innvandring,

22 Hans Roodenburg, Rob Euwals og Harry ter Rele, Immigra-tion and the Dutch Economy. Study Report CFB. 2003

23 Kjetil Storesletten, Sustaining Fiscal Policy Through Immigra-tion. Journal of Political Economy 108(2). 2000

24 Kjetil Storesletten, Fiscal Implication of Immigration – A NetPresent Value Calculation. Scandinavian Journal of Econo-mics 105(3). 2003

25 David Coleman og Robert Rowthorn, The Economic Effects ofImmigration into the United Kingdom. Population andDevelopment Review 30(4). 2004

26 Rainer Münz, Thomas Strabhaar, Florin Vadean og NadiaVadean, The Costs and Benefits of European Immigration.Hamburg Institute of International Economics. 2006

27 SOU 2006:87 Arbetskraftsinvandring till Sverige – förslag ochkonsekvenser, Slutbetänkande av Kommittén för arbets-kraftsinvandring, Stockholm 2006.

28 Statistisk sentralbyrås beregninger er presentert i Econ,Norge 2040 – konsekvenser for ulike løp for innvandring.Econ-rapport 2008-012


men med mindre gunstige forutsetninger omyrkesaktiviteten for arbeidsinnvandrerne. Dettealternativet er basert på en yrkesaktivitet som inn-vandrere i Norge har hatt historisk. Også i dettealternativet bedres økonomien i folketrygden fordiinnvandrerne er yngre enn gjennomsnittet i dennorske befolkningen. Man trenger ikke en likesterk økning i bidragsraten til folketrygden somuten arbeidsinnvandring. Effekten anslås tilanslagsvis to tredeler av effekten i det mer gun-stige alternativet.

Konklusjoner om virkninger på offentlige finanser

På kort til mellomlang sikt er det grunn til å tro atarbeidsinnvandring påvirker offentlig finanserpositivt. Dette skjer i hovedsak fordi flertallet avarbeidsinnvandrerne er unge voksne ved ankomstog i stor grad vil være sysselsatt i mange år etterankomst, eller eventuelt at de utvandrer igjen etteren del yrkesaktive år.

På lengre sikt vil den kritiske forutsetningenvære nivået på yrkesaktiviteten for de som blir,samt deres familier, sammenliknet med yrkesakti-viteten i den opprinnelige befolkningen. Yrkesakti-viteten er viktig for offentlige finanser fordi dengenererer skatteinntekter, men også fordi mang-lende yrkesaktivitet gjerne går hånd i hånd medbehov for velferdsytelser. Innvandrernes yrkesak-tivitet vil blant annet avhenge av deres alder ogkvalifikasjoner og hvilken jobb de går inn i.

Virkningen på de offentlige finansene vil ogsåpåvirkes av hvor lenge arbeidsinnvandrerne blir ilandet, antallet som kommer på familiegjenfore-ning, og hvor mange barn de får. Etter hvert vil dearbeidsinnvandrerne som blir her, bli eldre. Dekortsiktige positive virkningene av arbeidsinn-vandring på offentlige finanser vil derfor avta overtid.

11.6 Oppsummering

Arbeidsinnvandring bidrar til at vi kan øke produk-sjonen ut over det de innenlandske arbeidskraft-ressursene gir grunnlag for. Når arbeidsinnvand-ring bidrar til å dekke et udekket behov forarbeidskraft, generelt eller innen spesielle yrkes-grupper, vil den bidra positivt til den økonomiskeveksten. Arbeidsinnvandring vil over tid barekunne redusere forholdet mellom antallet forsør-gede og antallet forsørgere dersom arbeidsinnvan-drerne over livsløpet har høyere sysselsettings-

grad enn befolkningen for øvrig. Arbeidsinnvand-ring er lite egnet til å løse de riktig langsiktigeutfordringene som er drevet av demografiske end-ringer, da arbeidsinnvandrere som bosetter segpermanent med tiden vil tilpasse seg som deninnenlandske befolkningen med hensyn til yrkes-deltakelse, konsum mv.

Erfaringene gjennom de siste årene i Norge erat arbeidsinnvandringen har vært en klar fordel fornorsk økonomi. Arbeidsinnvandringen har bidratttil å dempe pressproblemer i arbeidsmarkedet, øktvekstevnen i norsk økonomi og styrket offentligefinanser. På den annen side har vi ikke observertde fulle effektene av denne arbeidsinnvandringen.Den langsiktige effekten vil blant annet avhenge avhvor mange av arbeidsinnvandrerne som blirværende i Norge, om de tar med seg familien ellerom de vil reise tilbake i en nedgangskonjunktur.Videre er det usikkert om atferden vil endres etterhvert som de som er kommet får rettigheter til nor-ske trygde- og velferdsordninger.

Arbeidsinnvandring bidrar til at vi får mereffektive arbeidsmarkeder, både kompetansemes-sig, næringsmessig og geografisk, gjennom atarbeidsinnvandrerne ofte er mobile og reiser ditdet er størst behov for arbeidskraft. Arbeidsinnvan-drere kan også gi den innenlandske arbeidskraftenøkt konkurranse om jobbene. Erfaringer er at denarbeidskraften som har samme kompetanse somarbeidsinnvandrerne, gjerne ufaglærte, ofte vilvære mest utsatt for konkurranse. På den annenside vil den arbeidskraften som er kompetanse-messig komplementær til arbeidsinnvandrerne,oftest faglærte eller med høyere kompetanse,kunne bli mer produktiv og etterspurt.

Virkningene på offentlige finanser av arbeids-innvandring vil særlig avhenge av yrkesaktivitetenfor de som kommer sammenliknet med den opp-rinnelige befolkningen. Det er grunn til å tro at denarbeidsinnvandringen Norge har hatt de sisteårene har bedret offentlige finanser. For sammetype innvandring vil dette trolig være konklusjonenogså på kort og mellomlang sikt, dvs. 5–10 år fram-over. På lang sikt, dvs. 40–50 år fram i tid, er detrimelig å anta at arbeidsinnvandrere vil ha sammeyrkesaktivitet som nordmenn og at de derfor ikkei vesentlig grad påvirker offentlige finanser. Antallpersoner oljeformuen skal deles på blir imidlertidflere. I et langsiktig perspektiv kan ikke arbeids-innvandring ventes å kunne avhjelpe de statsfinan-sielle utfordringene knyttet til befolkningens ald-ring, da også arbeidsinnvandrerne blir eldre.


12 Regulering, informasjon og saksbehandling

12.1 Mål og perspektiver

Arbeidsmigrasjon er i utgangspunktet et gode,både for individer og for samfunn. Det gir enkelt-mennesker muligheter til å tilby sin arbeidskraftover et stort område og å søke seg til steder hvorde på best mulig måte kan få utnyttet sine arbeids-evner. Det gir arbeidsgiverne muligheter til å søkeetter kompetent arbeidskraft over landegrenser.Det bidrar til mer effektive arbeidsmarkeder ogøkt verdiskaping. Globalisering og verdenshandelforutsetter bevegelse over landegrensene. I tilleggkan arbeidsinnvandring bidra til mangfold i sam-funnet og fremme fellesskap og forståelse over lan-degrenser.

Siden 1954 har Norge vært del av et felles nor-disk arbeidsmarked og siden 1994 deltatt i det åpneeuropeiske arbeidsmarkedet innenfor EØS/EFTA-området. Dette har kommet både arbeidsmigran-tene og vårt eget land til gode. Gjennom EØS-avta-len har Norge gitt sin tilslutning til målet om øktmobilitet over landegrensene mellom disse lan-dene. Ved inngangen til 2008 var ni av ti gyldige til-latelser til arbeid gitt til personer som kommer fraEØS/EFTA-området. I tillegg kommer et stortantall nordiske borgere og EØS/EFTA-borgereuten krav om tillatelse. Hver tiende tillatelse er gitttil borgere av tredjeland.

Norske myndigheter er bundet av internasjo-nale avtaleforpliktelser når det gjelder arbeidsinn-vandring innenfor EØS/EFTA-området. Innenfordette området vil arbeidsmigrasjon i årene fram-over i hovedsak påvirkes av økonomiske forhold,som lønnsdifferanser, kostnadsforhold og etter-spørsel etter arbeidskraft i mottaker- og avsender-land. Rekruttering innenfor EØS/EFTA-områdetkan påvirkes, blant annet gjennom informasjon,rekrutteringskampanjer og andre tiltak med siktepå å gjøre Norge kjent som et attraktivt sted åjobbe.

Arbeidsinnvandring fra tredjeland påvirkes avde samme grunnleggende faktorene. Kulturelle ogspråklige forskjeller og geografiske avstander vilpå den andre siden kunne dempe både tilbudet avog etterspørselen etter denne arbeidskraften. Nor-ske myndigheter kan påvirke omfang og sammen-setning av arbeidsinnvandringen fra land utenfor

EØS/EFTA-området direkte gjennom fastsettelseav nasjonale regler.

Hovedmålet for arbeidsinnvandringspolitikkener å legge til rette for at bedrifter og virksomheterkan rekruttere arbeidskraft fra utlandet på enenkel og effektiv måte når de måtte ha behov fordet. Samtidig skal rammer og tiltak utformes slik atde gevinstene som følger av arbeidsinnvandring,kan realiseres på en balansert måte for arbeids-giver, individ og samfunn. Hver enkelt arbeidsinn-vandrer skal sikres gode forhold i arbeid og sam-funnsliv for øvrig.

Bestemmelsene om arbeidsinnvandring fraland utenfor EØS/EFTA-området skal fortsatt haNorges behov for arbeidskraft som utgangspunkt.Behovet for utenlandsk arbeidskraft må ses i sam-menheng med målet om stabil økonomisk ogsosial utvikling. Reguleringene skal balanseremålene om å sikre virksomhetene god tilgang påarbeidskraft og ønsket om å ha samfunnsmessigkontroll på det samlede nivået på arbeidsinnvand-ringen. Under normale forhold er det ikke grunntil å tro det vil være noen motsetning mellom virk-somhetenes behov for arbeidskraft og myndighe-tenes behov for å regulere tilgangen. Med dagensregelverk utgjør arbeidsinnvandringen fra tredje-land en svært liten del av den totale innvandringen.

Rekruttering av utenlandsk arbeidskraft skalikke bidra til å fortrenge ledig innenlandskarbeidskraft eller svekke avtaler og regelverk inorsk arbeidsliv. I denne sammenhengen står inn-satsen mot sosial dumping sentralt. Gjennomfø-ring og videreutvikling av handlingsplanen motsosial dumping er viktig for å bevare elementeneved det norske arbeidsmarkedet som bidrar til ågjøre Norge attraktivt for arbeidsinnvandrere:Gode og trygge arbeidsforhold, et godt arbeids-miljø med gode samarbeidsforhold og høy grad avmedvirkning, og konkurransedyktig lønn, jf. kapit-tel 7. Det må unngås at arbeidsinnvandring bidrartil utilbørlig utnyttelse av velferdsordninger, etlangsiktig press på velferdssystemet eller uheldigekonsekvenser i fattige land.

Internasjonal mobilitet av arbeidskraft kan skjeved arbeidsmigrasjon som arbeidstaker eller vedtjenesteleveranser. Tjenesteyting innenfor EØS/EFTA-området bygger på prinsippet om fri konkur-


ranse, men innenfor vedtatte reguleringer, blantannet utsendingsdirektivet. Tjenesteleveranser fratredjeland er i hovedsak begrenset til medarbei-dere som er nødvendig for å gjennomføre kontrak-ter.

En strategi for framtidig regulering av arbeids-innvandring skal ikke bare være tilpasset dagenssituasjon, men også framtidige situasjoner med etendret arbeidsmarked og et endret innvandrings-bilde. Med dette som utgangspunkt foreliggerflere muligheter. Viktige avklaringer bør blantannet gjøres langs følgende tre dimensjoner:– Tidsdimensjonen: Skal tilrettelegging for

arbeidsinnvandring tjene et kortsiktig og/elleret langsiktig behov i arbeidsmarkedet?

– Kompetansedimensjonen: Er det en bestemttype arbeidskraft vi har behov for?

– Geografidimensjonen: Fra hvilke områder børvi rekruttere?

Disse tre dimensjonene er ikke uavhengige. Debør derfor ses i sammenheng når man skal utar-beide prinsipper for framtidig reguleringspolitikk.I de tre følgende avsnittene vil derfor de ulikedimensjonene kunne gli noe over i hverandre, selvom avsnittene tar utgangspunkt i dimensjonenehver for seg.

12.1.1 Tidsdimensjonen

Arbeidsinnvandring dekker deler av arbeidskraft-behovet og har bidratt til å dempe presset i norskøkonomi. Den markante veksten i arbeidsinnvand-ring vi har hatt de senere årene har muliggjort ensterk sysselsettingsvekst i flere bransjer og dem-pet den generelle lønns- og kostnadsveksten.Arbeidsinnvandringen har økt kapasiteten iarbeidsmarkedet og fått økonomien til å fungeremer fleksibelt, noe som har hindret lønnspress oggjort at veksten er blitt høyere enn det som ellersville ha vært mulig. På denne måten forlenges kon-junkturoppgangen, sysselsettingen holdes oppe ogflere personer får muligheten til å delta i arbeidsli-vet, jf. kapittel 11.

Arbeidsmigrasjon har tradisjonelt spilt enbetydningsfull rolle gjennom å bidra til å dekkesvingninger i behovet for arbeidskraft over seson-ger og konjunkturer. Det må ses i sammenhengmed at etterspørselen etter arbeidskraft er den vik-tigste drivkraften for arbeidsmigrasjon. Det gjeldersærlig for den arbeidsmigrasjonen som har skjeddinnenfor det felles nordiske arbeidsmarkedet og ide siste årene fra de nye medlemslandene i EU.Arbeidsvandring mellom de nordiske landene harbidratt til mer fleksible arbeidsmarkeder i Norden.

Det har for eksempel vært betydelig arbeidsinn-vandring, særlig fra Sverige, under høykonjunktu-rer i Norge. Flertallet av disse arbeidstakerne harreturnert til hjemlandet når høykonjunkturen erover, selv om mange borgere fra andre nordiskeland også har bosatt seg i Norge, jf. kapittel 3.

Mye tyder på at det vil være stort behov forarbeidskraft også i årene framover. Den demogra-fiske utviklingen tilsier at vi i de neste 10–15 årenevil få en kraftig vekst i antall personer i arbeidsstyr-ken som når en alder som gir dem mulighet til å gåav med tidligpensjon eller alderspensjon i folke-trygden. Samtidig vil de aldersgruppene som kom-mer inn i arbeidsstyrken, være betydelig mindreenn de årskullene som forlater arbeidslivet, jf.kapittel 2.

Effekten av de demografiske endringene påyrkesdeltakelsen vil være særlig sterk de kom-mende 10–15 årene. I denne perioden øker forsør-gelsesbyrden markert, jf. kapittel 2. Etter dette, fra2020 til 2040, vil vridningen i aldersstrukturen imindre grad påvirke arbeidstilbudet, men først ogfremst innebære at gjennomsnittsalderen i befolk-ningen øker. Dette vil føre til et økende personell-behov i helse- og omsorgssektoren.

De økonomiske virkningene av arbeidsinn-vandring over tid avhenger av om arbeidsinnvan-drerne bare blir her midlertidig eller om de boset-ter seg permanent og eventuelt sammen med fami-lie. Midlertidig arbeidsinnvandring som følgerkonjunkturene og som bidrar til å fylle kortsiktigebehov i arbeidsmarkedet, bidrar til økt fleksibilitetog økt kapasitet i arbeidsmarkedet. Avgjørende forde langsiktige samfunnsmessige effektene av per-manent arbeidsinnvandring er først og fremstutviklingen i langsiktig yrkesaktivitet og produkti-vitet hos arbeidsinnvandrerne som velger å bli her,samt graden av familiegjenforening og yrkesfre-kvensen til eventuelle familiemedlemmer, jf. kapit-tel 11. Beregninger både fra Statistisk sentralbyråog fra FN viser at arbeidsinnvandring i liten gradpåvirker forsørgelsesbyrden på lang sikt, jf. kapit-tel 2.

Arbeidsinnvandring øker de tilgjengelige res-sursene i form av økt arbeidstilbud, men på sikt vildet være den samlede sysselsettingsraten over livs-løpet til alle som kommer, både arbeidsinnvandre-ren selv og medfølgende familiemedlemmer, somer avgjørende for utviklingen i forsørgelsesbyrden.Arbeidsinnvandring vil likevel være viktig på kortog mellomlang sikt for å skaffe oss den arbeids-kraften vi har behov for, bidra til å fjerne flaskehal-ser, og for å jevne ut sesongmessige og konjunktu-relle variasjoner i etterspørselen etter arbeidskraft.


12.1.2 Kompetansedimensjonen

Det er vanskelig å framskrive det langsiktige beho-vet for arbeidskraft innenfor detaljerte utdannings-eller kompetansegrupper på en pålitelig måte.Behovet for arbeidskraft varierer over tid bådemed hensyn til art og omfang. På et par år kanarbeidsmarkedet forandres uten at det fanges oppi beregningene. Jo lenger fram i tid framskrivnin-gene strekker seg, desto større blir usikkerheten.Det vil derfor være store problemer knyttet til åutforme en langsiktig politikk for arbeidsinnvand-ring basert på å lage spesielle ordninger for spesi-fikke arbeidstakergrupper, for eksempel bestemtestillings- eller faggrupper. Når behovet for enbestemt type arbeidskraft oppstår, må regelverketvære utformet på en fleksibel måte, slik at nødven-dig arbeidskraft kan rekrutteres fra utlandet nårdet ikke finnes tilstrekkelig innenlandsk arbeids-kraft tilgjengelig.

Et viktig utgangspunkt er at det er bedrifter ogvirksomheter som etterspør og rekruttererarbeidskraft. Myndighetenes rolle er å legge tilrette et rammeverk som gjør at de får tak i arbeids-kraft når behovet oppstår. Det taler for å utarbeideet generelt rammeverk som ikke diskriminerermellom ulike yrkesgrupper eller faggrupper, mensom i størst mulig grad gir virksomhetene adgangtil å rekruttere den arbeidskraften de til enhver tidetterspør. I denne sammenhengen er det særlig toforhold som det kan være aktuelt å vurdere; i hvil-ken grad Norge evner å konkurrere om den inter-nasjonalt mobile arbeidskraften innenfor ulike kva-lifikasjonsnivåer, og virkningene for ulike arbeids-takergrupper i Norge.

Som beskrevet i kapittel 10 er erfaringene atNorge stiller relativt sterkt i konkurransen om lavtog middels kvalifisert arbeidskraft, mens vi kan hastørre problemer med å tiltrekke oss arbeidsta-kere med høyest kompetanse. Dette skyldes førstog fremst at Norge har en sammenpresset lønns-struktur.

Behovet for kvalifisert arbeidskraft øker. Denteknologiske utviklingen og internasjonaliserin-gen av arbeidslivet og samfunnet for øvrig bidrarblant annet til dette. Strukturendringer innebærerogså at kunnskapsinnholdet i produksjonen øker.Samtidig fører en liknende utvikling i andre land tilat etterspørselen etter denne arbeidskraften kom-mer til å øke på det globale arbeidsmarkedet. Selvmed høy innenlandsk utdanningskapasitet vil til-gang til høyt kompetent arbeidskraft fra utlandetkunne styrke norsk næringsliv. Det har blant annetsammenheng med at norsk næringsliv vil ha behovfor økt kunnskap om internasjonale forhold, språk,

kultur mv. for å klare seg på den internasjonale are-naen. I tillegg kan mangfold i seg selv skape dyna-miske miljøer og fremme utvikling på den enkeltearbeidsplassen. Dette tilsier at man bør vurdereregelverket for høyt kvalifisert arbeidskraft fratredjeland for å legge til rette for økt rekrutteringav denne gruppen.

Virkningene for ulike arbeidstakergrupper iNorge vil kunne bli forskjellige avhengig av situa-sjonen på arbeidsmarkedet og yrkesbakgrunnentil arbeidsinnvandrerne. Etterspørselen etter vissearbeidstakergrupper kan øke dersom arbeidsinn-vandring bidrar til å løse flaskehalsproblemer iarbeidsmarkedet. På den annen side kan arbeids-innvandring bidra til å fortrenge innenlandskarbeidskraft. Særlig i de delene av arbeidsmarke-det hvor det rekrutteres ufaglært arbeidskraft, kaninnvandring føre til at ledig innenlandsk arbeids-kraft fortrenges og til å svekke avtaler og regel-verk, jf. kapittel 11. Det må også legges vekt på aten del innvandrergrupper som allerede har opp-hold i Norge, er blant dem som har størst vanske-ligheter med å få innpass på arbeidsmarkedet. Der-som man utvider adgangen til arbeidsinnvandringfra tredjeland for ufaglærte, vil dette kunne gjørearbeidet med integrering og inkludering i det nor-ske samfunnet gjennom arbeid vanskeligere. Ufag-lærte utlendinger vil også kunne være mer utsattefor langvarig ledighet i perioder med lavkonjunk-tur. Disse forholdene taler for en begrenset mulig-het for arbeidsinnvandring av ufaglært arbeids-kraft fra tredjeland. Arbeidsinnvandring av ufag-lærte vil trolig i stor grad kunne dekkes oppgjennom EØS/EFTA-arbeidsmarkedet. I tillegg erdet betydelig innvandring fra tredjeland basert påbeskyttelsesbehov og familieinnvandring.

Helsepersonell

Veksten i behovet for arbeidskraft i helse- ogomsorgssektoren vil trolig utgjøre en av de mestmarkante strukturelle endringene i arbeidsmarke-det over de neste tiårene, jf. kapittel 2. Den sterkeveksten i behovet for denne typen arbeidskraft bru-kes av og til som begrunnelse for en betydeliginternasjonal rekruttering av slik arbeidskraft tilNorge.

Det er tre grunner som taler for at Norge istørst mulig grad bør satse på egen rekruttering avhelsepersonell framfor rekruttering fra tredjeland:– Den globale situasjonen: De demografiske

utfordringene er både nasjonale og transnasjo-nale. Aldring i befolkningen vil utløse øktbehov for omsorgstjenester i mange land. Sam-tidig er det mangel på helsepersonell i mange


land og den er prekær i mange utviklingsland,jf. kapittel 9.

– Det planleggingsmessige aspektet: Behovetfor helsepersonell er drevet av kjente demo-grafiske utviklingstrekk, behovsøkningenkommer gradvis og hovedutfordringen liggerflere år fram i tid. Vi har derfor både tid ogmuligheter til å legge til rette for innenlandskrekruttering til denne sektoren.

– Det varige behovet: Når behovet i denne sekto-ren først inntrer, vil det være varig. Vi børunngå å komme i en situasjon hvor et varigbehov for en yrkesgruppe må dekkes fra utlan-det.

Regjeringen vil derfor satse på tilstrekkelig innen-landsk utdanningskapasitet og egen rekrutteringav helsepersonell i tråd med St.meld. nr. 25 (2005–2006) Mestring, muligheter og mening. Samtidigbør individuelle arbeidssøkere fra utlandet innen-for helse- og omsorgssektoren gis samme mulig-het til å komme til Norge som andre arbeidsinnvan-drere når de tilfredsstiller kravene til å få arbeids-tillatelse. Det er ikke aktuelt å innføre spesiellerestriksjoner i de individuelle mulighetene for åsøke og få arbeidstillatelse. Regjeringen vil likevelunderstreke at det ikke er aktuelt med en aktivrekruttering av helsepersonell fra utviklingsland,jf. kapittel 14.

12.1.3 Geografidimensjonen

Tradisjonelt har det nordiske arbeidsmarkedetspilt en viktig rolle for Norge. Overenskomsten omet felles nordisk arbeidsmarked ble inngått i 1954.Arbeidsvandring i Norden har bidratt til å utjevnekonjunkturforskjeller mellom de nordiske landeneog skapt mer fleksible arbeidsmarkeder, jf. kapittel3. Det nordiske arbeidsmarkedet innebærer at nor-diske borgere ikke trenger tillatelse for å ta arbeidi et annet nordisk land.

Det felles europeiske arbeidsmarkedet, somNorge ble en del av i 1994, innebærer at borgere ide tilsluttede landene kan ta arbeid i de andre lan-dene i inntil tre måneder uten tillatelse. Det gjelderbåde arbeidstakere og tjenesteytere. Borgere av deEU-landene som er omfattet av overgangsregler,må ha tillatelse dersom de skal ta arbeid hos enarbeidsgiver i Norge. De kan likevel starte arbei-det når fullstendig søknad om tillatelse er levert.Regelverket er nærmere beskrevet i kapittel 5.

Det nordiske arbeidsmarkedet har gitt oss til-gang til et arbeidsmarked som er tre til fire gangerså stort som vårt eget. EØS/EFTA-arbeidsmarke-det gir oss tilgang til et arbeidsmarked som er om

lag hundre ganger så stort som vårt eget. Dette girrike muligheter for arbeidssøkere til å søke etterjobber og for bedrifter til å rekruttere arbeidskraftinnenfor et stort område. Arbeidsvandring vilpåvirkes av variasjoner i etterspørselen etterarbeidskraft og bidra til å glatte ut konjunkturfor-skjeller mellom landene i EØS samt Sveits, som erdet området som omfattes av det felles europeiskearbeidsmarkedet. Målet er at dette skal bidra tilmer effektive og fleksible arbeidsmarkeder i heledet aktuelle området.

EØS/EFTA-området og tredjeland

EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen legger viktigerammer for EØS/EFTA-borgernes mobilitet overlandegrensene, herunder mulighetene for arbeids-innvandring til Norge. Det er derfor innvandringav tredjelandsborgere myndighetene har anled-ning til å styre gjennom fastsettelse av nasjonaleregler. Også rekruttering innenfor EØS/EFTA-området kan påvirkes, blant annet gjennom infor-masjon, rekrutteringskampanjer og andre tiltakmed sikte på å gjøre Norge kjent som et attraktivtsted å jobbe.

Det meste av arbeidsinnvandringen til Norgekommer fra EØS/EFTA-området. Også i framtidener det grunn til å tro at det meste av arbeidsvand-ringen som berører Norge, vil foregå innenfor detnordiske og det stadig mer betydningsfulle, åpneeuropeiske arbeidsmarkedet. Det er grunn til åanta at dette området vil være hovedarena forrekruttering av arbeidskraft fra utlandet i mange årframover, jf. kapittel 10.

Tilgangen på arbeidskraft fra EØS/EFTA-området må ses i sammenheng med det arbeidetsom foregår internt i EU for å skape et mer fleksi-belt arbeidsmarked i Europa med høyere mobilitetmellom landene, jf. kapittel 9. Dessuten kommermulighetene for ytterligere framtidige utvidelserav EU. Det betyr at tilbudet av arbeidskraft som hartilgang til det norske arbeidsmarkedet gjennomEØS-avtalen, kan komme til å øke.

Behovet for arbeidsinnvandring fra tredjelandvil likevel avhenge av hvordan mobiliteten i deteuropeiske arbeidsmarkedet utvikler seg. Selv omEØS/EFTA-området utvides, vil språklige og kul-turelle forskjeller og geografiske avstander mot-virke mobilitet og innebære at den neppe vil kunnebli like høy som den tradisjonelt har vært innenfordet nordiske arbeidsmarkedet, eller som den harvært de siste årene fra noen av de nærliggende,nye EU-landene til Norge. Etter hvert som de nyemedlemslandene nærmer seg de gamle EU-lande-nes økonomiske nivå, vil også mobiliteten kunne


avta, selv om relative forskjeller i inntektsnivå oglevestandard trolig fortsatt vil kunne være et insen-tiv til arbeidsvandring i mange år framover, jf.kapittel 10. Aldringen av befolkingen i Europa vilogså påvirke migrasjonspotensialet til Norge, ikkeminst fra de nye EU-landene.

Regulert arbeidsinnvandring fra tredjeland børderfor være en viktig del av strategien for at norskearbeidsgivere skal kunne tiltrekke seg nødvendigarbeidskraft fra utlandet, spesielt kvalifisertarbeidskraft. Konkurransen om den kvalifisertearbeidskraften antas å øke på det globale arbeids-markedet etter hvert som behovet for spesiellegrupper arbeidskraft med høy utdanning og kom-petanse øker. Med økt utdanningskapasitet imange tredjeland som Norge rekrutterer fra, vil til-gangen på godt utdannet mobil arbeidskraft kunneøke i årene framover. Dessuten forutsetter globali-sering og verdenshandel bevegelse over lande-grensene.

Nøytralitet mellom tredjeland

Utenfor EØS/EFTA-området er det ønskelig atregelverket i størst mulig grad utformes med hen-blikk på nøytralitet mellom land. I dette ligger atdet ikke er noe ønske om særbehandling avarbeidskraft fra enkeltland, for eksempel gjennombilaterale avtaler. På denne måten sikrer en atmobile arbeidssøkere behandles mest mulig liktuavhengig av opprinnelsesland og at arbeidsgivereselv kan bestemme hvilke land den enkelte virk-somheten skal rekruttere fra. Dette sikrer likebe-handling av enkeltindivider og bidrar til å legge tilrette for en etterspørselsstyrt arbeidsinnvandring.

Tre unntak fra nøytralitetsprinsippet kan ten-kes. For det første må Norge ta hensyn til sine han-delspolitiske interesser. Regulering av personbeve-gelser over landegrensene er ett av flere elementeri de pågående forhandlingene i verdens handelsor-ganisasjon (WTO). Bevegelighet av fysiske perso-ner over landegrensene er særlig viktig i den delenav forhandlingene som gjelder handel med tjenes-ter (GATS). Slik bevegelighet gjelder tradisjonelleforretningsreisende og ansatte i flernasjonale sel-skaper, men også arbeidsmigrasjon av korterevarighet, for å levere tjenester.

Parallelt med den multilaterale prosessen iWTO forhandler mange land og grupper av landom handelsavtaler. Norge forhandler primærtgjennom EFTA som allerede har inngått flere avta-ler. Foreløpig innebærer disse avtalene få forplik-telser av relevans for innvandringspolitikken. Detvurderes som sannsynlig at man i framtidige for-handlinger vil bli møtt med krav også på dette

området. I en slik situasjon må Norges interesserpå migrasjonsområdet veies mot de fordelene somavtalene gir. Eventuelle krav i forhandlingene vilmest sannsynlig gjelde tjenester som ytes av perso-ner med høy utdanning under relativt kortvarigeopphold.

For det andre kan det være aktuelt å legge spe-sielt til rette for god mobilitet i våre nærområder.Siden alle våre naboland med unntak av Russlandomfattes av det nordiske arbeidsmarkedet ogEØS/EFTA-arbeidsmarkedet, vil det særlig væretiltak som kan stimulere mobiliteten mellom Nord-Norge og Nordvest-Russland som her kan væreaktuelle, jf. kapittel 15.

For det tredje kan det tenkes at forholdet tilmålene i utviklingspolitikken tilsier at arbeidsinn-vandringsstrategien i enkelte sammenhenger børta spesielle hensyn til arbeidskraftsbehovene i fat-tige land, jf. kapittel 14. Dette gjelder blant annetmuligheten for å legge inn migrasjon som etmoment i utviklingssamarbeidet med enkelte land.Det kan både gjelde økt rekruttering av arbeids-kraft som enkelte land gjerne ser reiser ut, utveks-lingsavtaler med sikte på sirkulær migrasjon ellerbevisst ikke-rekruttering av nøkkelpersonell somlandene vil beholde selv.

12.1.4 Premisser for politikkutforming

Med utgangspunkt i de overordnede målene ogdrøftingene foran legges følgende premisser tilgrunn for en framtidig politikk for regulering avarbeidsinnvandring:– Framtidige arbeidskraftsbehov skal først og

fremst dekkes ved mobilisering av innenland-ske arbeidskraftsressurser.

– Arbeidsmigrasjon er i utgangspunktet et gode.Det bidrar til å utjevne kortsiktige svingningeri behovet for arbeidskraft, løser opp flaskehal-ser og utvider arbeidstilbudet på kort og mel-lomlang sikt.

– Norge er en del av et stort åpent europeiskarbeidsmarked. Dette gir rike muligheter forarbeidssøkere til å søke arbeid og for å rekrut-tere arbeidskraft innenfor et stort område.

– Rekruttering fra tredjeland er en supplerendestrategi.

Hovedstrategien for å møte den framtidige etter-spørselen etter arbeidskraft er å mobilisere deinnenlandske arbeidskraftsressursene. Mobilise-ring av innenlandske ressurser kan blant annetskje gjennom tiltak for å redusere arbeidsledighet,sykefravær, uføre- og tidligpensjonering, ufrivilligdeltid mv. Videre må utdanningskapasiteten gene-


relt legges til rette for på best mulig måte å møte deulike behovene for kvalifisert arbeidskraft somoppstår innenfor ulike næringer og bransjer.

Det europeiske arbeidsmarkedet vil troligkunne være hovedarena for rekruttering avarbeidskraft fra utlandet i mange år framover.EØS/EFTA-avtalene legger et godt grunnlag fordette.

Arbeidsinnvandring fra tredjeland bør likevelvære en viktig del av strategien for å rekrutterearbeidskraft fra utlandet, spesielt kvalifisertarbeidskraft. I utformingen av politikken overfortredjeland legges følgende premisser til grunn:– Regulert arbeidsinnvandring fra tredjeland

skal ta utgangspunkt i behovet for arbeidskraftog skal legge til rette for at virksomhetene haradgang til å rekruttere nødvendig arbeidskraftinnenfor rammer fastlagt av myndighetene.

– Regelverket for rekruttering av arbeidskraftfra tredjeland bør i størst mulig grad utformesmed henblikk på nøytralitet mellom land.

– Rekruttering av utenlandsk arbeidskraft skalikke være så høy at den fortrenger ledig innen-landsk arbeidskraft og skal heller ikke svekkeavtaler og regelverk i norsk arbeidsliv.

– Arbeidsinnvandring må ikke bidra til utilbørligutnyttelse av velferdsordninger.

– Rekruttering av arbeidskraft fra tredjeland måskje innenfor en global ramme som ikke førertil at fattige land tappes for nøkkelpersonell.

På bakgrunn av vurderingene over legges følgendestrategi til grunn for regulering av arbeidsinnvand-ring etter kompetanse:– Behovet for ufaglært arbeidskraft vil trolig i

hovedsak kunne dekkes innenfor EØS/EFTA-området, samt fra tredjeland gjennom sesong-arbeid innenfor fastsatte kvoter. I tillegg er detbetydelig innvandring fra tredjeland basert påbeskyttelsesbehov og familieinnvandring.

– Behovet for fagarbeidere, dvs. personer medyrkesutdanning på videregående skoles nivåeller høyere, vil trolig i hovedsak kunne dek-kes innenfor EØS/EFTA-området, samt fratredjeland gjennom en faglærtbestemmelsesom legger til rette for en mer effektiv ogenklere rekruttering.

– Det bør legges bedre til rette for rekrutteringav høyt kvalifiserte spesialister og nøkkelper-sonell fra tredjeland.

Gitt de perspektivene og strategiene som er truk-ket opp ovenfor, er det en betydelig utfordring ålegge et helhetlig grunnlag for rask og effektivsaksbehandling, en mer offensiv norsk rekrutte-

ringsprofil og en forvaltning som understøtterdette. Det gjelder både informasjon og tiltak rettetmot aktuelle land og arbeidsvandrere, og det tilbu-det de får når de kommer til Norge. Under drøftesog foreslås aktuelle tiltak knyttet til henholdsvisregelverk, informasjon og saksbehandling.

12.2 Generelle prinsipper og vilkår i utlendingsregelverket – nye initiativ og forslag

Regelendringene som drøftes og foreslås i detteavsnittet, er basert på hovedprinsippet om at detkreves tilbud om arbeid før tillatelse gis. Lovgivnin-gen skal gi grunnlag for tilstrekkelig tilgang tilarbeidskraft for arbeidsgivere med behov. Regel-endringene bør samtidig bidra til at saksbehand-lingstiden går ned. Tid er i seg selv et betydeligpoeng i kampen om høyt kvalifiserte spesialisterog nøkkelpersonell. For det første stilles virksom-heter generelt overfor krevende leveranser frakunder som setter korte frister. Det kan da væreavgjørende å få tilgang til nødvendig kompetanseraskt. For det andre gir enklere regler og kortsaksbehandling i seg selv et signal om at enkeltper-soner er ønsket i Norge. Det kan være avgjørendefor om Norge velges framfor et annet land.

Et hovedgrep i et endret regelverksregime er åla arbeidsgiverne få en mer avgjørende innflytelse.Det gjelder primært det som er arbeidsgivernesansvar uansett, nemlig å vurdere søkernes kompe-tanse. Forvaltningen bør få en mindre rolle pådette området enn i dag. Forvaltningens vurderin-ger bør først og fremst komme inn for å avgjøre omvilkår knyttet til faglært arbeidskraft er oppfylt.Med arbeidsgivernes økte ansvar kan en aktuellperson begynne å arbeide tidligere enn i dag ved atselve tillatelsen gis i ettertid, innen bestemte fris-ter.

Det kriteriet som er best egnet til å presiserearbeidsgivernes rolle, er lønnstilbudet. Det vilvære et nytt kriterium i regelverket for å la arbeids-givere ansette nøkkelpersonell og spesialister.Samtidig videreføres krav om lønnstilbud i trådmed landsomfattende tariffer og overenskomstersom grunnlag for å kunne ansette på faglært nivå.

På denne måten sikres at arbeidsgiverne hånd-terer de økte fullmaktene i tråd med regelverketsintensjoner. Ved å anvende lønn som et gjennomgå-ende vilkår for arbeidsgivers økte rolle, bygges detvidere på den norske modellen med ansvarlige par-ter som samarbeider til virksomhetenes beste. Detsikrer også arbeidstakerne innsikt og innflytelsefor å sikre norske lønns- og arbeidsvilkår.


12.2.1 Vurdering av sentrale elementer i regelverket for tredjelandsborgere

Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) viderefører i hovedsakdagens prinsipper for tillatelser til arbeidsinnvand-ring og forutsetter nærmere regulering i forskrift.Dagens regler om arbeidsinnvandring går fram avutlendingsforskriften. Den oppleves som uover-siktlig. Lovforslaget legger grunnlag for en meroversiktlig forskriftsregulering ved å synliggjøre atdet er tre hovedgrupper arbeidsinnvandrere:arbeidstakere, tjenesteytere og selvstendignæringsdrivende. En nærmere vurdering av prin-sippene og vilkårene for arbeidstakere åpnermuligheter for ytterligere forenklinger og bedre til-passing til en framtidig innvandringspolitikk fortredjelandsborgere. Endringene vil gjøre detenklere for søkerne, effektivisere saksbehandlin-gen og derved oppnå at rekrutteringen av arbeids-kraften kan skje vesentlig raskere. Det skal bidratil et mer effektivt fungerende arbeidsmarked ogstyrke norske bedrifter i den globale konkurran-sen om kompetent arbeidskraft.

Som det framgår av kapittel 5, finnes det enrekke ulike grupper tillatelser for arbeidsinnvand-rere fra tredjeland. Regjeringen ønsker å forenkleytterligere etter de linjene som Ot.prp. nr. 75(2006–2007) la opp til, og redusere antallet grup-per vesentlig. Regelverket for arbeidstakere innde-les i få og oversiktlige grupper. Samtidig gis detgod informasjon til de arbeidssøkerne det er viktigå legge til rette for.

Et hovedskille går mellom de to gruppene somi dag er mest aktuelle:1. Faglærte og spesialister som får tillatelse med

grunnlag for varig opphold i landet og mulighetfor å ta med seg sine familier.

2. Sesongarbeidstakere som forutsettes å reisetilbake til hjemlandet når grunnlaget for tillatel-sen bortfaller, og som ikke får familiegjenfore-ning under oppholdet.

Det vil være nødvendig med enkelte suppleringerfor at personer som ikke naturlig eller nødvendig-vis faller inn i den ene av disse gruppene, lett skalfinne ut hva som gjelder for dem, og for å mulig-gjøre forenklinger i saksbehandlingen. Regeltek-niske tilpasninger kan for eksempel være aktueltfor spesialister som skal kunne rekrutteres særligraskt, eller for arbeidstakere som ikke fyller kra-vene for tillatelse som faglærte, men som bør få til-latelser som varer lenger enn sesongarbeid.

Aktuell informasjon rettet mot ønsket arbeids-kraft sammen med et forenklet regelverk vil gi ensituasjon hvor søkerne finner fram blant et fåtall

oversiktlige alternativer. Det vil innebære envesentlig lettelse for den enkelte og for arbeidsgi-verne. Det forenkler også for forvaltningen og girgodt grunnlag for mer effektiv behandling av søk-nadene og dermed raskere rekruttering forarbeidsgiverne. Samlet styrker dette bildet avNorge som et land åpent for arbeidsinnvandring.

Krav om tillatelse

Et grunnleggende vilkår er at utlendinger må hatillatelse for å kunne oppholde seg og arbeide iNorge med mindre det er gjort unntak i regelver-ket. Det er gjort unntak for arbeidstakere medkortvarige arbeidsforhold i Norge. I enkelte tilfel-ler er unntaket kombinert med en meldeplikt tilpolitiet. Unntakene omfatter blant annet forskereog tekniske eksperter som skal reparere maskinermv. Ønske om kontroll for eksempel for å unngåsvart arbeid og sosial dumping, gjør at Regjeringenvil holde fast ved hovedprinsippet om tillatelse,men fortsatt med klart angitte unntak. Tidspunktetfor når tillatelsen må foreligge, er derimot aktuelt åvurdere.

Flere arbeidsgiverorganisasjoner har foreslåttå gi større ansvar til arbeidsgivere ved rekrutte-ring av arbeidstakere og la dem starte i arbeidetuten at utlendingsmyndighetene gir tillatelse påforhånd. Regjeringen ønsker å utvikle en slik ord-ning, særlig ved rekruttering av høyt kvalifisertespesialister og nøkkelpersonell. Det vil gi mulighetfor rask rekruttering.

En slik ordning kan innebære at arbeidsgive-ren kan ansette en faglært arbeidstaker fra et tred-jeland når søkeren har slik kompetanse, men atkompetansen ikke prøves på forhånd. Den kanogså bygge på at arbeidsgiveren skal tilby lønnover et visst nivå som minst bør tilsvare lønn ettertariff for faglærte/spesialister. For å sikre at ord-ningen brukes av seriøse arbeidsgivere og foreksempel ikke for å omgå reglene for ufaglærtarbeidskraft, kan den gjennomføres ved å stillesærlige krav til arbeidsgiverne eller virksomhe-tene. Alternative krav som kan være aktuelle å vur-dere er at virksomhetene– er bundet av norsk, landsomfattende tariffav-

tale,– er av en viss størrelse, for eksempel tilsva-

rende bedrifter med plikt til å opprette arbeids-miljøutvalg, dvs. minst 50 ansatte,

– er tilsluttet en norsk arbeidsgiverforening somhar attestert at bedriften har kollektive og indi-viduelle avtaler i samsvar med norsk lov,

– fyller vilkårene etter lov om offentlige anskaf-felser, det vil si at de kan legge fram attester


for merverdiavgift og skatt og overholder lov-bestemte krav innen helse, miljø og sikkerhet.

Det er mulig å gjennomføre en slik ordning ved åforhåndsgodkjenne aktuelle virksomheter. Da vildet ikke være tvil om hvem som kan foreta slikeansettelser før de gjennomføres, og det vil værenotoritet over forholdet når Utlendingsdirektoratetskal instruere en utenriksstasjon til å gi visum.Samtidig vil selve forhåndsgodkjenningen inne-bære saksbehandling og kunne bli et forsinkendeledd. Et alternativ som bør utredes, er å stille desamme vilkårene uten at det foretas en formell god-kjenning av arbeidsgiveren eller virksomheten påforhånd. I dette tilfellet foretas den reelle kontrol-len av arbeidsgiver/virksomhet og om arbeidsta-keren fyller vilkårene, etter at arbeidsforholdet erstartet.

Utlendingsmyndighetens etterkontroll kanskje etter innlevering av søknad, om det er aktueltfor arbeidstakeren å skifte arbeidsgiver, ved forny-else av tillatelsen eller på andre tidspunkter der-som det er grunn til å tro at vilkårene ikke etterle-ves. Dersom arbeidsgiveren/virksomheten ikkefyller vilkårene for å rekruttere på denne måten, vilarbeidsforholdet måtte opphøre og arbeidstakerenforlate landet. Arbeidsgiveren kan miste en framti-dig mulighet til å rekruttere på en slik måte. I til-legg vil arbeidsgiveren kunne ilegges straff etterutlendingslovens straffebestemmelser dersomordningen åpenbart misbrukes. Fyller arbeidsgi-veren vilkårene for å rekruttere, vurderes omøvrige vilkår til arbeidskontrakten eller arbeidsta-keren er til stede. Er kravene oppfylt, vil utlendin-gen få en tillatelse. Er vilkårene ikke oppfylt, blir til-latelse ikke gitt, og utlendingen må forlate landet.

Internasjonale selskaper

En annen gruppe arbeidstakere som Regjeringenmener ikke trenger tillatelse på forhånd, er ansattei internasjonale selskaper hvor arbeidsoppholdet iNorge er av avgrenset varighet – for eksempel toår, og den ansatte etter oppholdet reiser tilbakeeller til en annen virksomhet innen samme kon-sern. I slike tilfeller bør det være tilstrekkelig medforenklete saksbehandlingsrutiner ved den førstetillatelsen og mulighet for arbeidstakeren til åstarte arbeidet før vedtak foreligger. Dette kangjelde både ordinære arbeidstakere og andre somfor eksempel hospiterer i virksomheter innenforsamme konsern som ledd i opplæring, erfaringsut-veksling eller liknende.

Ansatte i internasjonale selskaper vil stort settikke slå seg ned i Norge, men ta med seg sin kom-

petanse enten hjem eller videre til andre land. Selvom Norge ikke får varig kompetansetilførsel vedenkeltpersonene som oppholder seg og arbeiderher en periode, er slike utvekslingsordninger vik-tige for selskapene og deres vilje til å etablere segi landet. Enkle ordninger som letter utvekslingen,kan styrke kompetansen innen fagmiljøet generelti Norge, bidra til viktige arbeidsplasser også forinnenlandsk arbeidskraft og generelt bidra til etpositivt omdømme av Norge som et godt sted åarbeide.

Søknads- og innreisebetingelser

Faglærte/spesialister og sesongarbeidere fra tred-jeland kan søke om første gangs oppholdstillatelsefra hjemlandet eller fra Norge hvis de ellers opp-holder seg lovlig her. Det at søkerne kan orientereseg nærmere om arbeidstilbudene letter rekrutte-ringen.

Faglærte kan også få innvilget arbeidssøkervi-sum i tre måneder for å undersøke mulighetene forarbeid i Norge. Regjeringen foreslår at det åpnesfor å innvilge oppholdstillatelse i inntil seks måne-der for dette. Det vil gi borgere fra tredjelandsamme søkeperiode som EØS/EFTA-borgere har,og som foreslås for nyutdannete, jf. nedenfor.

Det er viktig å legge til rette for at faglærte/spe-sialister kan få med seg familien til Norge så snartsom mulig etter at tillatelse er gitt. Departementetvil derfor se på mulighetene for fleksible løsningeri denne forbindelsen når man utformer forskriftertil den nye utlendingsloven.

For asylsøkere er det gjort et viktig unntak fraden adgangen faglærte/spesialister har til å søkefra Norge. De som leverer søknad om asyl vedankomst til Norge, kan ikke fremme søknad omarbeidstillatelse under samme opphold. I Sverigeer det foreslått å åpne for at asylsøkere skal gismulighet til å fremme søknad om arbeid på nær-mere bestemte vilkår.1 Også i andre land er detvisse muligheter for at asylsøkere med avslag kansøke om og få innvilget arbeidstillatelse på gitte vil-kår.

Det er flere hensyn som taler mot at asylsøkeremed avslag på asylsøknaden skal kunne søke omtillatelse til arbeid fra Norge:– Dersom man åpner for at asylsøkere skal

kunne søke om tillatelse som arbeidsinnvan-drere, vil det kunne føre til økte ankomster av

1 DS 2007:27, Ett effektivt och flexibelt system för arbetskraftsin-vandring. Stockholm: Justitiedepartementet. Lagrådsremiss, 27. mars 2008, Nya regler för arbetskraftsin-vandring, Stockholm: Justitiedepartementet.


asylsøkere, herunder betydelig økte ankom-ster av søkere med grunnløse asylsøknader.For arbeidssøkere vil det bli mulig å skaffe segkost og losji på et asylmottak mens man søkerjobb. For publikums tillit og oppslutning omasylinstituttet er det av stor betydning at manunngår ordninger som kan stimulere til enøkning i antallet grunnløse asylsøknader ogmisbruk av systemet.

– De markedsmessige fordelene ved å tillate atfaglærte asylsøkere kan søke om tillatelse fraNorge, må veies opp mot de betydelige kostna-dene som vil være knyttet til en sannsynligøkning i antallet asylsøkere.

– Dersom man tillater at asylsøkere med avslagpå asylsøknaden fremmer søknad om tillatelsefra Norge, må man regne med at det også ermange som ikke fyller vilkårene for slik tilla-telse, som vil fremme søknader. Søknadsbe-handlingen vil i seg selv være ressurskre-vende.

– Det vil også kunne åpne for forsøk på å trenereavslagsvedtak og svekke innsatsen for å sikreat utlendinger uten lovlig opphold forlater lan-det. Det vil kunne gjøre det vanskeligere åmotivere til frivillig retur og øke belastningenpå politiet som har ansvar for å gjennomføretvangsreturer.

Regjeringen vil derfor fastholde hovedprinsippetom at asylsøkere med endelig avslag ikke kan søkeom tillatelse til å arbeide fra Norge. Gjennom arbei-det med forskriftene til ny utlendingslov er det like-vel grunn til å se på muligheten for å utforme reglersom gir et visst rom for fleksibilitet for å unngå helturimelige utslag. En slik mulighet måtte værereservert for asylsøkere som minimum er faglærte,har kjent identitet og ikke har skjult viktige forholdeller medvirket med gale opplysninger i asylsaks-behandlingen.

Konkret arbeidstilbud, alder, vandel og lønn

Grunnlaget for en tillatelse er at søkeren skalarbeide i Norge. Innvandringen skal dekke beho-vet for arbeidskraft. For at tillatelse skal kunne inn-vilges etter dagens regelverk, må søkeren somhovedregel ha et konkret tilbud om heltidsarbeid.Dette hovedprinsippet, som er diskutert og stad-festet i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007), vil Regjeringenvidereføre. Det er heller ikke aktuelt å foreslå end-ringer i alderskravet ved å åpne for at arbeidsinn-vandrere under 18 år skal gis selvstendig tillatelsetil arbeid i Norge.

Videre følger det av både gjeldende regelverkog Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) at det ikke skal gistillatelse hvis det foreligger omstendigheter somgir grunn til å nekte utlendingen innreise, oppholdeller arbeid i medhold av andre regler i loven. Etannet viktig prinsipp i gjeldende regelverk er atlønns- og arbeidsvilkår ikke skal være dårligereenn etter gjeldende tariffavtale, regulativ eller detsom ellers er normalt for vedkommende sted ogyrke, jf. kapittel 5. Regjeringen ønsker å videreførepraksis etter disse bestemmelsene, jf. Ot.prp. nr. 75(2006–2007).

Ikke aktuelt med poengsystem

For å sikre at arbeidsinnvandring først og fremstfyller behovene i arbeidsmarkedet, er det naturligå videreføre hovedprinsippet i dagens regelverkom at det skal foreligge et konkret arbeidstilbudfør tillatelse innvilges. Av samme grunn er det ikkegrunn til å innføre tilbudsdrevne ordninger avtypen poengsystem, lotteriordning eller liknende.Slike systemer er vanskelig å rette inn mot kompe-tansebehovene i norsk arbeidsliv. Det er dessutenforbundet med betydelige kostnader å oppholdeseg lenge i landet uten inntekt fra arbeid. Tilbuds-drevne ordninger benyttes gjerne når hovedformå-let med arbeidsinnvandringen er langsiktig, foreksempel ut fra et ønske om å vokse i folketall, jf.kapittel 9. Slike ordninger benyttes særlig til å ran-gere en kø av potensielle innvandrere som ønskerseg til landet. Det er mindre aktuelt for Norge hvorden årlige kvoten for faglærte/spesialister utenforEØS/EFTA-området på 5000 tillatelser hittil ikkehar begrenset tilgangen. Dessuten er slike tilbuds-bestemte ordninger administrativt krevende.

For å sikre at arbeidsinnvandring bidrar til åfylle arbeidsmarkedets behov for arbeidskraft,ønsker Regjeringen å videreføre den etterspørsels-drevne strategien som har vært ført i Norge sålangt, altså at det er bedriftenes og virksomhetenesbehov for arbeidskraft som danner grunnlaget forå innvilge tillatelser.

Bestemt arbeid/arbeidssted – type arbeid

Etter gjeldende regelverk skal tillatelser til arbeidsom hovedregel være knyttet til et bestemt arbeidog et bestemt arbeidssted. I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) foreslås det at tillatelser til faglærte/spesia-lister skal konkretiseres ved en bestemt typearbeid, jf. kapittel 5. I en ordning hvor arbeidsgi-vere skal kunne hente arbeidskraft uten at myndig-hetene foretar en vurdering av kompetansen, erdet fortsatt grunn til å kreve at arbeidstakeren blir


hos denne bestemte arbeidsgiveren inntil kontroller foretatt. Det bør være en slik tilknytning for åunngå overgang til ufaglært eller underbetaltarbeid hos en annen arbeidsgiver etter kort tid.

Fortrinnsrett – kvoteordninger for arbeidstakere

Med utgangspunkt i målet om å sikre høy syssel-setting og lav ledighet har den innenlandskearbeidskraften fortrinnsrett til ledige stillinger.Videre gjelder det et prinsipp om fortrinnsrett forEØS/EFTA-borgere innenfor det felles europeiskearbeidsmarkedet.

Det er ikke utformet noe generelt krav til hvor-dan fortrinnsretten skal håndteres i praksis. Dettekan enten skje gjennom påbud om at det skal fore-tas en arbeidsmarkedsmessig behovsvurdering framyndighetenes side i hver enkelt sak eller i formav kvoter for bestemte søkerkategorier. I Ot.prp.nr. 75 (2006–2007) videreføres begge ordningenefor arbeidstakere. To typer kvoteordninger prakti-seres i dag; den generelle nasjonale kvoten for fag-lærte/spesialister og en spesiell fylkesbasert kvo-teordning for sesongarbeid i landbruket, jf. kapittel5.

Ved bruk av generelle kvoteordninger for fag-lærte eller spesielle kvoteordninger for en bransjesom sesongarbeid i landbruket, stilles ingen kravom utlysning av aktuelle stillinger gjennomArbeids- og velferdsetaten eller EURES (Det euro-peiske arbeidsformidlingsnettverket). Begrunnel-sen for bruk av disse kvoteordningene er at mangenerelt har vurdert og konkludert med at detforeligger et behov innenfor det aktuelle kompe-tansenivået eller bransjen og at rekruttering avutenlandsk arbeidskraft kan skje innenfor de fast-lagte rammene uten at dette generelt kommer ikonflikt med fortrinnsretten.

Andre land har valgt eller vurderer ulike løsnin-ger. Erfaringer viser at arbeidsgivere generelt pri-oriterer innenlandsk arbeidskraft hvis slik arbeids-kraft med riktig kompetanse er tilgjengelig. EØS/EFTA-borgere som er i landet, kan registrere segsom arbeidssøkere og på den måten være tilgjen-gelige for arbeidsgivere. Regjeringen legger tilgrunn at praksis på dette området videreføres.Kvotenes størrelse vil bli gjenstand for kontinuer-lig vurdering ut fra behovene i arbeidsmarkedet,tilgangen på innenlandsk arbeidskraft og tilgangenpå arbeidskraft fra EØS/EFTA-arbeidsmarkedet. Iden sammenhengen er det viktig å følge utviklin-gen med hensyn til fortrinnsretten.

Returforutsetning – varig opphold

En tillatelse kan enten gi grunnlag for varig opp-hold i Norge eller forutsette at utlendingen skalreise ut av Norge hvis grunnlaget for oppholdetbortfaller. Personer som får tillatelse som faglært/spesialist, får en tillatelse som danner grunnlag forvarig opphold, jf. kapittel 5.

Tillatelser som gis til andre grupper somsesongarbeidstakere, ufaglærte fra Barentsregio-nen og tjenesteytere, danner ikke grunnlag forvarig opphold. Personer med slike tillatelser skalforlate Norge når tillatelsene løper ut. Ved vurde-ringen av søknader om slike tidsbegrensetearbeidsopphold blir det foretatt en vurdering avsannsynligheten for at søkeren vil returnere etterendt tillatelse. Da er det både relevant å legge vektpå søkerens individuelle forhold og de generelleforholdene i det landet eller området søkeren kom-mer fra.

Regjeringen vil videreføre gjeldende politikk pådette området. De som får tillatelse, må fylle lovensintensjon om retur dersom de ikke har et oppholds-grunnlag her. Returforutsetningen for den enkeltesøkeren må derfor fortsatt prøves dersom søkna-den gjelder en tillatelse som ikke danner grunnlagfor varig opphold i Norge.

Tilrettelegging for arbeid etter studier

Regjeringen vil gi større mulighet for utenlandskestudenter i Norge til å søke arbeid og få tillatelseetter endt utdanning. Nyutdannete fyller vilkårenefor å få en tillatelse som minst faglært. Det erønskelig at deres mulighet til å benytte utdannin-gen her blir mer reell enn etter gjeldende regel-verk.

Søknad om arbeidstillatelse må etter dagensregelverk leveres inn senest en måned før studietil-latelsen utløper. Dersom søkeren ikke har skaffetseg et jobbtilbud innen dette tidspunktet, må ved-kommende forlate Norge ved tillatelsens utløp ogeventuelt søke om ny tillatelse fra hjemlandet. Ienkelte bransjer er det stor rift om de flinkeste stu-dentene, slik at noen får tilbud om arbeid før stu-diet er avsluttet. For mange studenter vil det værenaturlig å intensivere jakten på fast arbeid ettersiste eksamen. I et rekrutteringsperspektiv vil der-for en tillatelse etter studiet for å søke etter arbeid,kunne øke antallet nyutdannete som blir igjen etterutdanningen.

Regjeringen mener at nyutdannete som kandokumentere at de har ervervet en kompetanseminst som faglært under oppholdet i Norge, skalkunne få tillatelse i inntil seks måneder mens de


søker relevant arbeid (arbeidssøkerperiode). Tilla-telsen skal gi utlendingen anledning til å arbeidefull tid som ufaglært samtidig som vedkommendefår tid til å søke arbeid i tråd med utdanningen. Desom ikke skaffer seg slikt arbeid i løpet av arbeids-søkeperioden, må forlate landet. En slik ordning vilgjøre muligheten til å søke kvalifisert arbeid etterendte studier mer reell enn etter gjeldende regel-verk og synliggjøre at Norge ønsker at flest muligkvalifiserte nyutdannete skal kunne bli boendesom arbeidsinnvandrere.

En slik endring av regelverket vil utvide rekrut-teringsmulighetene for arbeidsgivere. Dissearbeidssøkerne har gjennom studietiden opparbei-det en tilknytning til Norge og har hatt mulighet tilå etablere nettverk her. De har økt sine muligheterpå det norske arbeidsmarkedet fordi de kjennernorske forhold og har lært seg norsk.

Utenlandske studenter er en sammensattgruppe, også når det gjelder finansiering av studi-ene. Noen er selvfinansierte, mange kommer påulike utvekslingsprogrammer, gjennom kulturavta-ler eller med andre typer stipend. En spesiellgruppe er studenter omfattet av den såkalte kvote-ordningen som har stipend fra Statens lånekassefor utdanning. Kvoteordningen har flere formål.Den skal– tilføre utenlandske studenter fra visse land

kompetanse,– knytte institusjoner og næringsliv i studente-

nes hjemland til det globale kunnskapssamfun-net,

– styrke norske institusjoners internasjonalesamarbeid.

Kvoteordningen omfatter 1100 plasser pr. år. Avdisse er 800 for studenter fra utviklingsland og 300for studenter fra landene på Vest-Balkan og land iØst-Europa og Sentral-Asia. Det betyr at det tilenhver tid kan oppholde seg inntil 1100 studenterinnenfor ordningen ved norske utdanningsinstitu-sjoner. De fleste plassene gjelder studier på mas-ternivå eller høyere.

Studenter omfattet av kvoteordningen, som rei-ser til hjemlandet etter endt utdanning og har nød-vendig dokumentasjon, kan etter ett år der søkeom å få lånet ettergitt. Dersom de kommer tilbaketil Norge før det har gått ti år etter endt utdanning,vil lånet bli «gjenopplivet». Norske myndigheterforsøker ikke å følge med på om de reiser til andreland etter at lånet er ettergitt. Hittil har om lag halv-parten av studentene på kvoteordningen doku-mentert opphold i hjemlandet etter ett år, størstandel fra utviklingsland. 2

Denne ordningen med ettergivelse av lån vilfortsatt være et insitament til sirkulær migrasjon.Dersom nyutdannete kvotestudenter likevelønsker å bli i Norge for å arbeide, bør de få sammemulighet som andre utenlandske studenter til åsøke arbeid etter endt utdanning. Også de somfinansierer studiet via kulturavtaler eller stipendfra Norges forskningsråd, bør kunne få den mulig-heten.

En tilsvarende ordning til å søke arbeid børogså omfatte forskere, kulturformidlere mv. somkan regnes som faglærte når de søker slikt arbeidetter endt opphold på opprinnelig grunnlag, iutgangspunktet gjerne finansiert med egne midler,eventuelt supplert med inntekt fra deltidsarbeid.

Forbedringer for familier

Når arbeidstakere tar med seg sin familie ellerfamilien kommer senere, oppstår spørsmålet omhva slags tillatelse familien skal gis. I gjeldenderegelverk eksisterer et prinsipp om avledet status,det vil si at familien ikke skal gis mer vidtgåenderettigheter enn hovedpersonen. Får hovedperso-nen en oppholdstillatelse med adgang til å arbeidedeltid, begrenses familiens rettigheter til arbeid til-svarende. I praksis slår dette særlig uheldig ut forstudentfamilier. Regjeringen mener det er grunn tilå endre dette. Familiemedlemmer som ikke skalbruke tid på studier og som derfor har anledning tilå arbeide full tid, bør få mulighet til det. De kan dadelta i større grad i arbeidslivet, noe som vil værepositivt både for samfunnet og den enkelte. Detkan også bedre den økonomiske situasjonen forstudentfamilien og bidra til at Norge oppfattes somet mer attraktivt land å studere i.

12.2.2 EØS-regelverket

Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) inneholder ikke forslagtil nye bestemmelser om EØS/EFTA-borgere.Bakgrunnen for dette er arbeidet knyttet til direk-tiv 2004/38/EF som gir EU-borgere og deres fami-liers rett til å bevege seg fritt i EU-området, jf. kapit-tel 5.

Ved gjennomføringen av direktivet vil det ikkelenger være aktuelt med oppholdstillatelser forEØS-borgere, men det vil eventuelt bli innført enregistreringsordning og en ordning med oppholds-kort for familiemedlemmer. I tillegg til disse admi-nistrative forenklingene vil også ordningen medpermanent opphold etter fem år innebære forenk-

2 Ingebjørg Birkeland, Gjennomgang av kvoteordningen. Ber-gen: Senter for internasjonal utdanning 2007


linger både for de personene det gjelder og for for-valtningen.

Overgangsordningen for arbeidstakere fra Est-land, Litauen, Latvia, Polen, Den tsjekkiske repu-blikk, Slovakia, Slovenia og Ungarn løper fram til 1.mai 2009. Tilsvarende overgangsordninger forarbeidstakere fra Bulgaria og Romania løper framtil 1. januar 2009 med mulighet for forlengelse i inn-til tre år. Hovedbegrunnelsen også da Bulgaria ogRomania skulle innlemmes i EØS, var å bidra tilryddige og gode arbeidsforhold og hindre useri-øse aktører i arbeidsmarkedet. Mange av tiltakenemot sosial dumping er iverksatt, mens enkelte fort-satt er under gjennomføring, jf. kapittel 7. Vedutgangen av 2008 vil handlingsplanen mot sosialdumping ha vært virksom så lenge at de fleste tilta-kene vil være på plass. Det drøftes derfor med par-tene i arbeidslivet å avvikle overgangsordningenemed alle EØS-land fra 1.1.2009. Bulgaria og Roma-nia vil bli gitt en særskilt vurdering.

Nytt regelverk i samsvar med direktiv 2004/38/EF og opphevelse av overgangsordningene vilinnebære langt enklere rutiner for borgere fraEØS-området. Disse vil ikke lenger trenge tillatel-ser, men kan reise inn i landet og begynne åarbeide med en gang de har en arbeidsavtale. Detvil gjøre rekrutteringen av arbeidskraft i EØS-området enklere enn i dag.

Tredjelandsborgere som har fast opphold i etEØS/EFTA-land, kan arbeide i Norge som ledd ien tjenesteyting. Trenger de individuell arbeidstil-latelse, må de søke etter regelverket for tredje-landsborgere. En forenkling av tredjelandsborger-nes tilgang til arbeid i Norge, vil også kommedenne gruppen til gode.

I EU skjer det også en drøfting av arbeids-kraftinnvandring fra tredjeland, jf. nærmere omtalei kapittel 9. Innvandring fra tredjeland er ikke endel av EØS-avtalen. EU-landenes regulering villikevel ha stor betydning når Norge utformer egneregler. Regjeringen vil derfor følge nøye med iutviklingen i EU på dette feltet.

12.2.3 Forslag knyttet til regelverket

Regjeringen vil etablere et mer oversiktlig regel-verk for arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS/EFTA-området og vil redusere antallet arbeidsta-kergrupper i regelverket vesentlig. Det vil også iframtiden være arbeidstakere på minst faglærtnivå som gis rett til tillatelser som kan dannegrunnlag for varig opphold. Adgangen til arbeids-markedet for ufaglærte arbeidsinnvandrere fratredjeland vil bare gjelde begrensete grupper somsesongarbeidstakere og enkelte grupper i særlige

geografiske områder innenfor enkelte næringereller eventuelt som ledd i bistandsprosjekter. Forøvrige vil det eventuelt også gjelde en nærmereregulert adgang til arbeidsmarkedet for tjenesteyt-ere og selvstendig næringsdrivende.

De viktigste gruppene

De viktigste gruppene fra land utenfor EØS/EFTA-området som regelverket skal legge til rettefor er følgende:a) Høyt kvalifiserte spesialister og nøkkelperso-

nell defineres som personer med tilbud omlønn over et visst beløp. Det kan settes et beløpeller knyttes til tarifflønn. Dette vil bli drøftetmed partene i arbeidslivet. Arbeidsgivere somoppfyller visse vilkår, skal kunne rekruttere di-rekte og la arbeidstakerne starte i arbeidet førtillatelse foreligger. Tillatelsen bindes til denaktuelle arbeidsgiveren for å unngå at det opp-står rene rekrutteringsselskaper hvor arbeids-takerne overføres til andre arbeidsgivere ogandre arbeidsvilkår etter kort tid. Tillatelsengir grunnlag for familiegjenforening og varigopphold. Det foretas kontroll av lønnsnivået,men ikke av formell kompetanse. Det skjer in-gen arbeidskraftsmessig vurdering når rekrut-teringen skjer innenfor den fastsatte kvoten.

b) Faglærte defineres som arbeidstakere medminst yrkesutdanning på norsk videregåendeskoles nivå eller tilsvarende realkompetanse ogpersoner med spesielle ferdigheter. Arbeidsgi-vere som oppfyller samme vilkår som under a,kan rekruttere disse direkte og la arbeidet star-te før tillatelse foreligger. Kontroll av vilkår fortilsetting som faglært, herunder søkerens kom-petanse og lønnsnivå, skjer ved søknad om tilla-telse. Ved tilsetting hos andre arbeidsgivere el-ler når arbeidsgivere ikke ønsker å rekrutteredirekte i gruppene a og b, følges dagens ord-ning for faglærte/spesialister hvor tillatelse måforeligge før arbeidets start. Tillatelsene girgrunnlag for familiegjenforening og varig opp-hold. Det foretas ingen arbeidskraftsmessigvurdering for tillatelser innenfor den fastsattekvoten.

c) Nyutdannete: Utlendinger fra tredjeland medavsluttet utdanning i Norge skal kunne få ar-beidstillatelse i inntil 6 måneder, uansett typejobb, mens de søker relevant arbeid for å kom-me i gruppe a eller b. Nyutdannete innenforden såkalte kvoteordningen for studenter frautviklingsland mv. får samme mulighet dersomde ønsker å bli boende i Norge for å arbeide. Demå da betale tilbake lånet i Statens lånekasse


for utdanning på vanlige vilkår. Forskere, kul-turarbeidere mv. på minst faglært nivå som haravsluttet opprinnelig opphold og som søker ar-beid som faglært eller spesialist, vil også bli om-fattet av denne arbeidssøkerordningen

d) Sesongarbeidstakere må ha tillatelse før arbei-dets start, som i dag. Den gis for inntil seks må-neder og gir ikke grunnlag for familiegjenfore-ning eller varig opphold. For søkere omfattet avkvote foretas ingen arbeidskraftsmessig vurde-ring.

e) Ufaglærte: Her stilles ingen krav til kompetan-se. Ufaglærte omfatter i dag i første rekke se-songarbeidstakere. I tillegg kan borgere fra Ba-rentsregionen på visse vilkår ta arbeid. Detforeslås å innføre ufaglærte som egen generellgruppe som kan gis midlertidig tillatelse etterat departementet har gitt retningslinjer for hvil-ke geografiske områder eller næringsområderdette skal gjelde.

Regjeringen vil innføre en ordning som gir størreansvar for arbeidsgiver og mulighet til å ansettearbeidskraft fra gruppene a og b uten myndighete-nes tillatelse på forhånd. Regelverket må åpne for åstille vilkår til arbeidsgiverne, eventuelt også forgodkjenningsordninger, muliggjøre reelle etter-kontroller og gi sanksjonsmuligheter ved brudd påvilkår og misbruk av ordningen.

Tabell 12.1 oppsummerer hvordan grunnlagetfor familiegjenforening og varig opphold fordelerseg mellom de fem hovedgruppene. Gruppe a og bfår tillatelse som gir grunnlag for familiegjenfore-ning og varig opphold, mens gruppe d og e ikke fårdet.

Øvrige forslag til endringer i utlendingsregel-verket er følgende:– Ansatte arbeidstakere og hospitanter i interna-

sjonale selskaper kan få første tillatelse for inn-

til to år og starte i arbeidet før tillatelsen forelig-ger.

– Perioden arbeidssøkere på minst faglært nivåkan oppholde seg i Norge for å søke arbeidutvides fra dagens arbeidssøkervisum for inn-til tre måneder til oppholdstillatelse i seksmåneder. Det gir disse tredjelandsborgernesamme mulighet som EØS/EFTA-borgere ogsom her foreslås for nyutdannete.

– Tiltak for raskere behandling av familiegjen-forening med arbeidsinnvandrere vil bli vur-dert.

– Regjeringen ønsker å gi familie til studentermulighet for heltidsarbeid og ikke bare tilsva-rende tillatelse til arbeid som studenten har(deltid).

– Det drøftes med partene i arbeidslivet åavvikle overgangsordningene med alle EØS-land fra 1.1.2009. Bulgaria og Romania vil bligitt en særskilt vurdering.

12.3 Informasjon, søknadsprosedyrer og organisering

12.3.1 Informasjon

Bedre tilgjengelig og mer samordnet informasjonom forhold som berører alle former for arbeidsinn-vandring er et prioritert område for Regjeringen. ISt.prp. nr. 1 (2007–2008) for Arbeids- og inklude-ringsdepartementet slås det fast at:

«(D)epartementet vil utvikle en strategi for åsamordne og gjøre bedre tilgjengelig informa-sjon knyttet til rettigheter og plikter for uten-landske arbeidstakere og virksomheter somskal jobbe i Norge, og for norske arbeidsgiveresom ønsker å benytte utenlandsk arbeidskraft.»

Departementet vil arbeide videre med utviklin-gen av en slik strategi, blant annet basert på de for-

1 Selve tillatelsen til å søke arbeid gir ikke grunnlag for varig opphold, men en overgang til gruppe a eller b vil gi det.2 Det forutsettes at familier som allerede er her, kan få bli i søkeperioden, men tillatelsen til å søke arbeid gir ikke grunnlag for

familiegjenforening for familie som ikke er i Norge.

Tabell 12.1 Grunnlaget for varig opphold og familiegjenforening i de fem hovedgruppene

Grunnlag for

varig opphold familiegjenforening

a) Høyt kvalifiserte og nøkkelpersonell JA JAb) Faglærte JA JAc) Nyutdannete arbeidssøkere NEI1 JA2

d) Sesongarbeidstakere NEI NEIe) Ufaglærte NEI NEI


slagene og tiltakene som omtales i dette kapitlet.Det vil danne grunnlaget for den videre oppfølgingog konkretisering av strategien. Bedre og mersamordnet informasjon i tilknytning til alle formerfor arbeidsinnvandring forutsetter innsats på flereområder, også utover det som gjelder rettigheterog plikter for arbeidstakere og arbeidsgivere.

Informasjonsbehov og -kanaler

Behovet for informasjon varierer mellom ulikegrupper og situasjoner:– Utenlandske arbeidstakere som søker arbeid i

Norge.– Arbeidsgivere i Norge som søker arbeidskraft

i utlandet.– Arbeidstakere med jobb og tillatelse, som

befinner seg her.– Arbeidsgivere som har rekruttert og ansatt

utenlandsk arbeidskraft.

Tilsvarende behov for informasjon gjelder også forutenlandske tjenesteytere som får oppdrag iNorge, og for dem som kjøper tjenester av disse.

Før en arbeidstaker begynner en søknadspro-sess om arbeidstillatelse, vil de trenge informasjonom Norge, jobbmuligheter og aktuelle arbeidsgi-vere, lønn og arbeidsvilkår, mv. Slik informasjonom arbeidsmarkedet er grunnleggende for en vel-lykket rekruttering av ønsket arbeidskraft. I tilleggetterspørres gjerne informasjon om tilbudet avulike typer offentlige tjenester, skatt, om boligmar-kedet og andre sentrale rammebetingelser for etliv i Norge, jf. kapittel 13.

Videre har både arbeidstakere og eventueltarbeidsgivere som ønsker å rekruttere utenlandskarbeidskraft, behov for informasjon om blant annetvilkår for arbeidstillatelse og søknadsprosedyrer,godkjenning av utdanning, og rettigheter og plik-ter generelt, mv. Tilsvarende vil langt på vei ogsågjelde for utenlandske tjenesteytere og for demsom kjøper tjenester av disse.

Informasjon om vilkår og søknadsprosess forarbeidstillatelse er spesielt viktig i en tidlig fase.Informasjonsinnhenting om slike forhold løperparallelt med at man orienterer seg om situasjonenpå arbeidsmarkedet. Dersom arbeidsgiver ellerarbeidstaker konkluderer med at kostnadene ved åsøke er for høye, eller at det eksisterer barrierersom vil gjøre det vanskelig å skaffe arbeidstilla-telse, kan det bety at de ikke går videre i proses-sen. Mangelfull informasjon kan også bidra til atarbeidssøker eller arbeidsgiver oppfatter proses-sen som mer kompleks enn den faktisk er, eller atden tar lengre tid enn nødvendig.

Som omtalt i kapittel 6 finnes det i dag mangeulike kanaler eller kilder som tilbyr informasjon tilde forskjellige aktørene. Samlet tilbys det myeinformasjon, og på noen felter er denne tilstrekke-lig. Mange opplever at det kan være vanskelig å ori-entere seg i den tilgjengelige informasjonen, spesi-elt med tanke på hvor man finner den og hvilkentype informasjon som er relevant i det enkelte tilfel-let. I tillegg er det ønskelig med mer informasjonpå andre språk enn norsk.

Dette kommer klart fram i en brukerundersø-kelse om nyankomne innvandreres informasjons-behov utført av Statskonsult.3 Arbeidstakere fraland innenfor EØS/EFTA-området bruker egnenettverk som den viktigste informasjonskanalenfor arbeid og arbeidsbetingelser i Norge ifølgeundersøkelsen. De ønsker mer informasjon tilgjen-gelig i skriftlig form på offentlige kontorer, gjernepå eget språk, og på internett. Systemet i Norgeoppleves som byråkratisk og lite rasjonelt. Til trossfor god service, kan det være mangel på relevantkunnskap i offentlige etater.

Faglærte/spesialister fra land utenfor EØS/EFTA bruker i større grad internett som informa-sjonskilde enn andre arbeidsinnvandrere. De etter-lyser blant annet lettere tilgjengelig offentlig infor-masjon og en samlet oversikt over hele søknads-og etableringsprosessen i Norge. Informasjonenbør finnes på engelsk. I tillegg til internett spillerulike typer rekrutteringsfirma og formidlingsagen-ter, både i hjemlandet og i Norge, en viktig rollesom informasjonskilde.

Arbeidsgivere opplever mye av det samme:Offentlig informasjon er for fragmentert og lite til-gjengelig. For lite er oversatt til aktuelle språk, ogsystemet oppfattes som uoversiktlig og kompli-sert. De etterlyser ordninger hvor flere tjenesterkan utføres på samme sted, for eksempel hosArbeids- og velferdsetaten. Videre er det ønske omegen nettportal for arbeidsgivere som ansetterutenlandsk arbeidskraft.

Sentrale offentlige etater som Utlendingsdirek-toratet, politiet, Arbeids- og velferdsetaten, Inte-grerings- og mangfoldsdirektoratet, Arbeidstilsy-net, Skatteetaten, Brønnøysundregistrene og Toll-vesenet satser alle på internett som hovedkanal forsin informasjonsvirksomhet. De fleste har også enform for direkte informasjonsvirksomhet til publi-kum via spesielle svartjenester (telefon, e-post) og«over skranken». Etatene gir uttrykk for at det errom for betydelige forbedringer, ikke minst når det

3 Statskonsult, Effektiv og målrettet informasjon og kommunika-sjon med innvandrergrupper. Statskonsult rapport 2007: 1


gjelder oversettelse til ulike språk og generell til-gjengelighet.

I sin oppsummering av brukerundersøkelsenanbefaler Statskonsult følgende tiltak:– Berørte offentlige etater, og i særdeleshet

ledelsen i disse, må gi høyere prioritet til infor-masjon, kommunikasjon og service til nyan-komne arbeidsinnvandrere.

– Mer informasjon på flere språk.– Bedre informasjon om språkopplæring.– Økt vekt på helhetlig informasjon.– Mer informasjon om tillatelser, lønn og skatt.– Større variasjon i bruk av informasjonskanaler,

ikke bare internett.– Videreutvikling av internettportaler.– Styrket førstelinjetjeneste.

For noen av disse tilrådingene er det alleredeiverksatt konkrete tiltak, jf. beskrivelsen av nyttservicesenter for arbeidsinnvandrere i kapittel 6.

Utlendingsdirektoratet har igangsatt et pro-sjekt for å kartlegge hvilken informasjon potensi-elle arbeidstakere trenger for å velge Norge somarbeidssted, og gjennom hvilke kanaler de ønskerdenne informasjonen. Direktoratet for forvaltningog IKT (DIFI – tidligere Statskonsult) gjennomfø-rer prosjektet på oppdrag fra Utlendingsdirektora-tet.

Generelt kan informasjon om arbeidsinnvand-ring grovt sett deles i to. Første del gjelder søke-prosessen både for arbeidstakere og arbeidsgi-vere, eventuelt også tjenesteytere. For disse er detsærlig aktuelt å bruke utenriksstasjonene, EURES,rekrutteringsfirmaer og ulike nettportaler. Andredel gjelder rettigheter og plikter for dem somarbeider i Norge, og arbeidsgivere og oppdragsgi-vere som har rekruttert fra utlandet. Her er det enspesiell utfordring å skaffe seg oversikt over regel-verk og ordninger. I det følgende drøftes mulige til-tak på begge områder.

Utenriksstasjonene som informasjonskanal

Utenriksstasjonene er en viktig del av førstelinje-tjenesten i utlendingsforvaltningen. Utenrikssta-sjonene mottar i mange tilfeller søknader omarbeidstillatelse, og enkelte stasjoner har ogsåkompetanse til å innvilge søknader om arbeidstilla-telse som faglært/spesialist når det ikke er tvil omat vilkårene er oppfylt. Tilbakemeldinger fra flerearbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner viserat det kan være behov for å vurdere om norskemyndigheter bør være mer aktive for å informereutenlands om mulighetene for arbeid i Norge. Detetterlyses bl.a. en informasjonsstrategi som kan

bidra til å framheve Norges komparative fortrinn,vårt behov for arbeidskraft og hvordan man gårfram dersom man ønsker seg til Norge. En slikstrategi vil ikke frata norsk næringsliv det selvsten-dige ansvaret det har for å markedsføre jobbmulig-heter i Norge ved behov.

På bakgrunn av den viktige rollen utenrikssta-sjonene allerede spiller, er det naturlig å vurdereom de bør tillegges en enda mer framtredenderolle. Det kan legges mer ressurser i informasjons-arbeidet som utføres, spesielt i særlig aktuelleland, slik det allerede er gjort i land som Polen ogTyskland. Det kan for eksempel vurderes om de istørre grad skal være en rådgivningskanal forarbeidssøkere som ønsker å arbeide i Norge ognorske arbeidsgivere som har behov for kvalifisertarbeidskraft. Erfaringer viser at en slik strategi børkobles mot arbeidsgivernes behov og ledige stillin-ger i Norge. Strategien bør derfor samordnes medannen Norges-informasjon og med det som gjøresvia EURES.

Som grunnlag for det videre arbeidet kan detvære hensiktsmessig med et pilotprosjekt, hvorenkelte aktuelle ambassader tillegges et særligansvar for å fremme Norge som et godt land å boog arbeide i. I denne sammenhengen er det aktueltå starte opp med ambassader i land som alleredehar mange arbeidsinnvandrere i Norge, og landmed stort arbeidsmigrasjonspotensial.

EURES og Arbeids- og velferdsetatens rolle

Det europeiske arbeidsformidlingsnettverket,EURES, er viktig for spredning av informasjon omsituasjonen på nasjonale arbeidsmarkeder, ledigestillinger i alle EØS-land og CV-er fra mobilearbeidssøkere. Informasjon gjøres gjennom dettesystemet tilgjengelig på alle EØS/EFTA-språk, jf.kapittel 4.

Erfaringene fra EURES er at generell informa-sjon om arbeidsmuligheter i Norge ikke er tilstrek-kelig for å tiltrekke seg ettertraktet arbeidskraft.Informasjon om reelle stillinger og praktiske rådog veiledning er viktig for arbeidssøkere som sierde gjerne vil til Norge for å jobbe.

EURES satser målrettet på informasjon og vei-ledning til både arbeidsgivere og arbeidssøkere.Videre bruker EURES media systematisk for ågjøre arbeidsgivere oppmerksom på EURES sinerekrutteringstjenester. Formidlingsbistandengjennom EURES til norske arbeidsgivere er styr-ket gjennom flere EURES-konsulenter, jf. kapittel4. Personell fra EURES er også mye brukt somforedragsholdere og eksperter.


I Norge driver Arbeids- og velferdsetatenEURES. Arbeids- og velferdsetaten er myndighete-nes organ for gjennomføringen av arbeidsmar-kedspolitikken både nasjonalt og internasjonaltinnenfor EØS. Etaten har et generelt koordine-ringsansvar for informasjon om arbeidsformidlingtil arbeidssøkere og arbeidsgivere. En informa-sjons- og rekrutteringsstrategi for utenlandskarbeidskraft med utgangspunkt i Arbeids- og vel-ferdsetatens rolle er et godt utgangspunkt sideneuropeiske land trolig vil være hovedarena forrekruttering av slik arbeidskraft i mange år. En for-ankring av et samlet overordnet ansvar i Arbeids-og velferdsetaten markerer også at arbeidsinnvan-dringspolitikken er en integrert del av Regjerin-gens strategi for arbeid og velferd. Dette vil giArbeids- og velferdsetaten god mulighet til å balan-sere hensyn mellom det innenlandske arbeidsmar-kedet på den ene siden og arbeidsinnvandringenpå den andre siden. Flere arbeidsgivere har ogsåuttrykt et ønske om økt ansvar til Arbeids- og vel-ferdsetaten, jf. Statskonsults brukerundersøkelsesom er omtalt ovenfor.

I lys av det ansvaret Arbeids- og velferdsetatenallerede har for informasjon om arbeidsformidlinginnenfor EØS/EFTA-området, er det naturlig å gietaten et koordineringsansvar for informasjonogså overfor innvandring fra tredjeland. De kon-krete arbeidsoppgavene knyttet til koordinerings-ansvaret og arbeidsdelingen med andre sektorervil bli vurdert nærmere. Det er behov for å avklarenærmere samspillet med andre aktører for å sikreat det tas et totalgrep som også omfatter oppdrags-givere og oppdragstakere for tjenesteleveranser.Uklare ansvarsforhold når det gjelder koordinerin-gen av informasjon som gjelder alle former forarbeidsinnvandring, må unngås.

Informasjonsbasen i EURES kan også benyttesav personer fra tredjeland. Behovet for nye målret-tede tiltak, som også skal bidra til at EURES istørre grad kan brukes av søkere fra tredjeland, vilbli vurdert nærmere.

Nettbasert informasjon

Som nevnt i kapittel 6, inneholder mange nettste-der informasjon om norske samfunnsforhold ogdet norske arbeidsmarkedet, og om søknadspro-sessen. Det er et mål å presentere informasjonenpå en mer helhetlig og brukervennlig måte. Bedresamordning og forenkling av informasjonen somulike instanser har lagt ut på nettet, er et aktuelt til-tak for å lette rekrutteringen av utenlandskarbeidskraft.

Regjeringens mål er å skape et informasjons-samfunn for alle, jf. St.meld. nr. 17 (2006–2007) Eitinformasjonssamfunn for alle. I meldingen visesdet bl.a. til Soria-Moria-erklæringen der det er enuttalt ambisjon å gjøre Norge til en ledende kunn-skaps- og IKT-nasjon. Det blir framhevet at « detskal satses på «universell utformet teknologi og enoffensiv IKT-politikk i offentlig sektor.»

Den viktigste nettsiden for å informere uten-landske arbeidstakere om jobbmuligheter i Norgeog norske arbeidsgivere om rekruttering av uten-landsk arbeidskraft fra EØS/EFTA-området erwww.eures.no. Innbyggerportalen Minside,www.norge.no, og næringslivsportalen Altinn,www.altinn.no, er eksempler på portaler som bl.a.har som mål å gi brukerne enkel og samordnet til-gang til offentlig informasjon og offentlige elektro-niske tjenester. Den engelskspråklige, utadrettedeversjonen av innbyggerportalen er Norgesporta-len, www.norway.no. Innholdet er tilpasset bru-kere som ønsker informasjon om norske sam-funnsforhold og informasjon om offentlige etaterpå engelsk. Utlendingslovgivning og søknadspro-sedyrer er i første rekke omtalt på www.udi.no. Detvises for øvrig til kapittel 6 for andre relevante nett-sider.

Internett har gjort terskelen for å rendyrkebudskap fra det offentlige på egne nettsteder ogportaler meget lav. Dette er positivt så lenge bruke-ren vet hvilken portal som innehar den informasjo-nen en søker. Samtidig kan det være en kilde tilfrustrasjon og forvirring når det gjelder å finnefram til hvilken nettportal som inneholder deninformasjonen brukeren søker etter. Nettporta-lene har dessuten navn og design av svært ulikkarakter. Det er ingen standarder for utforming avoffentlige nettsteder. Konsekvensene av dette erblant annet at den offentlige informasjonen kanframstå som fragmentert og vanskelig å finne frami. Regjeringen vil derfor utrede muligheten for åutvikle en helhetlig og overordnet nettportal rettetmot utenlandske arbeidssøkere og arbeidsgiveresom ønsker å rekruttere fra utlandet. Nettportalenbør tilsvarende rettes mot utenlandske tjenesteyt-ere som får oppdrag i Norge, og for dem som kjø-per tjenester av disse.

En særskilt portal for arbeidsinnvandring rettetmot både arbeidstakere og arbeidsgivere, her-under forhold som gjelder tjenesteytere, bør væreen portal som primært er en oversiktlig og dek-kende veiviser til de ulike nettstedene hvor denmest oppdaterte og utfyllende informasjonen tilenhver tid befinner seg. I tillegg bør nettportaleninneholde informasjon levert av andre aktuelleinstanser, men mer kortfattet og generell informa-


sjon enn det som er å finne under de aktuelle nett-stedene som driftes av andre faginstanser. Infor-masjonen bør også tilrettelegges slik at den er til-passet søkernes varierende kunnskapsnivå omregelverk mv.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil isamarbeid med Nærings- og handelsdepartemen-tet, Finansdepartementet og Kunnskapsdeparte-mentet ta initiativ til at det utredes nærmere hvil-ken organisering en slik nettportal skal ha, her-under hvem som bør ha ansvaret for utvikling ogdrift av en felles nettportal. De viktigste faginstan-sene og bidragsyterne vil være:– Arbeids- og velferdsetaten– Utlendingsdirektoratet– Politiet– Arbeidstilsynet– Skatteetaten– Integrerings- og mangfoldsdirektoratet– Tollvesenet– Brønnøysundregistrene/Altinn– Statens autorisasjonskontor for helsepersonell

og andre godkjenningsmyndigheter for yrkes-kvalifikasjoner mv.

– NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdan-ningen

Ansvaret for at det faglige innholdet i informasjo-nen er korrekt, oppdatert og foreligger på flerespråk, bør følge faginstansen i tråd med det gene-relle sektoransvaret. Hvordan dette kan ivaretas påen hensiktsmessig måte vil bli vurdert videre i sam-råd med de berørte faginstansene. Utredning av enfelles nettportal for informasjon bør også ses i sam-menheng med en eventuell etablering av et kon-taktpunkt for tjenestetilbydere, jf. omtale nedenfor.

Mest mulig utadrettet informasjon om Norgeog om mulighetene til å kunne arbeide og bosetteseg her bør også finnes på www.norway.no, medlenker til den nye nettportalen og eventuelt andreaktuelle sider. I tillegg vil det være aktuelt å gi noenetater et samleansvar for relevant informasjon pånivået under den nye nettportalen. Dette kan foreksempel gjelde Integrerings- og mangfoldsdirek-toratets ansvar for koordinering av informasjon ombo og levekår generelt, samt informasjon om rele-vante offentlige tjenester i et integreringsperspek-tiv for nyankomne innvandrere, jf. nedenfor.

Etter hvert som mulighetene til å søke om tilla-telse elektronisk utvides, vil det være nærliggendeå se informasjonsbehov og portal for elektronisksøknad i sammenheng, jf. avsnitt 12.3.2.

Informasjon til nyankomne arbeidsinnvandrere

I tillegg til det ansvaret arbeidsgiverne har til å giinformasjon og opplæring til nyankomne arbeids-innvandrere, er det viktig å sikre at de får ytterli-gere nødvendig informasjon om rettigheter ogplikter i arbeidslivet generelt, for eksempel infor-masjon knyttet til velferdsordninger mv. For åsikre at informasjonen gis uavhengig av internettil-gang, språkkunnskaper i norsk og engelsk, ellerkjennskap til offentlige etater og ulike nettportaler,kan det være hensiktsmessig med en egen start-pakke med skriftlig informasjon om nøkkelspørs-mål ved arbeid og opphold i Norge. En slik start-pakke vil også kunne inneholde en oversikt over ogveiledning i hvor interesserte kan finne mer detal-jert informasjon. Videre bør den oversettes til aktu-elle språk som arbeidsinnvandrere forstår, oppda-teres årlig og også finnes på Internett. Det vil væreaktuelt å trekke organisasjonene i arbeidslivet ogandre frivillige organisasjoner inn i informasjons-arbeidet. Startpakken bør også ses i sammenhengmed en felles nettportal for informasjon. Tiltaket ernærmere omtalt i kapittel 13.

Kontaktpunkt for tjenesteytere

Gjennom lover og regler stiller myndigheteneulike krav om registreringer og rapporteringer tilvirksomheter.

Regjeringens handlingsplan for elektronisketjenester til næringslivet har som mål at alle rele-vante tjenester rettet mot næringslivet skal gjørestilgjengelige i Altinn-portalen i løpet av 2008. EUstjenestedirektiv stiller krav om at hvert land opp-retter ett eller flere elektroniske kontaktpunkt derall nødvendig informasjon og prosedyrer for å søkeom tillatelser gjøres tilgjengelig for nasjonale ogutenlandske tjenesteytere.

Regjeringen har foreløpig ikke tatt stilling tilom direktivet skal innlemmes i EØS-avtalen. Der-som tjenestedirektivet innlemmes, vil et eventueltkontaktpunkt bygge på Altinn-portalen. Intensjo-nen med kontaktpunktet er at alle prosedyrer ogformaliteter skal kunne utføres elektronisk.

Kontaktpunkt for godkjenning av yrkeskvalifikasjoner

EU-direktivet om godkjenning av yrkeskvalifika-sjoner (direktiv 200736/EF) legger opp til et tet-tere samarbeid mellom godkjenningsmyndighe-tene i landene. I tillegg skal det utpekes et nasjo-nalt kontaktpunkt. Kontaktpunktet skal gi allnødvendig informasjon om godkjenning av yrkes-


kvalifikasjoner etter direktivet, spesielt informa-sjon om nasjonal lovgivning for de regulerteyrkene. Videre skal det veilede arbeidstakerne iutøvelse av deres rettigheter og, ved behov, koordi-neres med de øvrige kontaktpunktene i EØS/EFTA-området. Direktivet gjelder ikke for søkna-der fra borgere utenfor EØS/EFTA-området.

12.3.2 Søknadsprosedyrer og organisering

Uavhengig av regelverkets innretting vil det værebehov for å vurdere enklere og mer effektive søk-nadsprosedyrer ved rekruttering av utenlandskarbeidskraft.

Brukerundersøkelsen blant nyankomne inn-vandrere, jf. avsnitt 12.3.1, og synspunkter fra ulikearbeidslivsorganisasjoner viser at det er utbredtmisnøye med prosedyrer og saksbehandlingstideri forvaltningen, spesielt for arbeidstakere fra landutenfor EØS/EFTA-området. Generelt etterlysesen effektivisering for å gjøre søknadsprosedyrer –både når det gjelder arbeidstillatelser, personnum-mer og godkjenning av utdanning og yrkeskvalifi-kasjoner – enklere og raskere. Flere forslag er lagtfram for å bedre på situasjonen, blant annet:– Rask overgang til elektroniske saksbehand-

lingssystem i utlendingsforvaltningen og elek-troniske søknadsprosedyrer.

– Forbedre samhandlingen og informasjonsfly-ten mellom ulike offentlige myndigheter oginstanser, spesielt mellom utlendingsforvalt-ningen og skattemyndighetene.

– Tidsgaranti, for eksempel en måned, forbehandlingen av arbeidstillatelsessaker.

– Alle vedtak, også innvilgelser, må foreligge påengelsk.

På disse områdene er noen tiltak allerede iverksatt,mens andre vurderes og foreslås iverksatt.

Elektronisk søknad og saksbehandling

Dagens saksflyt og organisering av saksbehandlin-gen av søknader om arbeidstillatelser er basert påat søknadene sendes i papirform mellom instan-sene. Et viktig bidrag til enklere og raskere saksbe-handling er innføring av elektronisk søknad ogsaksbehandling. Dette betyr økt service for bru-kerne gjennom raskere saksbehandling fordi infor-masjon sendes mellom etatene med minimal brukav tid. I tillegg vil systemet i praksis gjøre det muligfor søkere å registrere informasjon i saken selv.

Regjeringens overordnede mål om effektivitet,kvalitet og service i offentlig sektor ligger til grunnfor arbeidet. De nye løsningene skal ivareta nød-

vendig sikkerhet knyttet til de kravene som stillesi personopplysningsloven. Det legges opp til tettsamarbeid med Datatilsynet ved valg og innføringav løsninger. Fleksibilitet er også viktig fordi detinnebærer større grad av uavhengighet når detgjelder organisatorisk og geografisk plassering forsaksbehandlere, søkere og samarbeidspartnere.

Arbeidet ble påbegynt i 2007, og en rekke tiltakog prosjekter er allerede gjennomført. Innføring avnye elektroniske løsninger for utlendingsforvalt-ningen vil etter planen bli implementert og tatt ibruk gradvis i perioden 2008 til 2010. Utviklings-programmet er modulbasert og arbeidssaker ergitt prioritet.

En elektronisk løsning for innlevering av søk-nad vil også kunne legge til rette for at det setteskrav til fullstendig søknad før søknaden kan leve-res. Hvordan slike løsninger eventuelt kan utfor-mes på en formålstjenlig måte, vil kunne bli aktueltå vurdere nærmere i arbeidet med nytt elektronisksaksbehandlingssystem.

Bedre samhandling: Felles informasjons- og saksbehandlingskontorer

Servicesenteret for utenlandske arbeidstakere iOslo etablert 2007 innebærer en samlokaliseringav medarbeidere fra Skattetaten, Utlendingsdirek-toratet, politiet og Arbeidstilsynet. Senteret girinformasjon og veiledning og utfører enklere saks-behandling av de respektive etatene, jf. nærmereomtale i kapittel 6. Dette gjør det enklere å følgenorsk lov, for eksempel når det gjelder skattere-glene, og norske lønns- og arbeidsbetingelser.Samtidig styrkes førstelinjetjenesten i utlendings-forvaltningen med sikte på et enklere og mer over-siktlig system. De samarbeidende etatene har satti gang en gjennomgang av oppgavene i kontoret ogbehandlingen av disse, med sikte på ytterligere for-bedringer av oppgaveløsningen.

På bakgrunn av de gode erfaringene fra Oslo sålangt er det grunnlag for å vurdere om en skal eta-blere flere felles informasjons- og saksbehand-lingskontorer med sikte på en videre regionalise-ring av mer integrerte løsninger. Flere slike konto-rer vil sikre et felles kontaktpunkt for informasjonog skrankebehandling av søknadene også utenforOslo-området. Det er grunn til å forvente at et sliktfelles kontaktpunkt vil bidra til en betydeligenklere og raskere søke- og etableringsprosess forutenlandsk arbeidskraft. I tillegg vil det leggegrunnlag for bedre service overfor målgruppen. Idenne sammenhengen bør det blant annet vurde-res nærmere hvordan det er mulig å ivareta størregrad av skrankebehandling av kurante saker, enn


innenfor dagens samlokaliseringsmodell. I kapittel15 er det foreslått at ett av disse kontorene eventu-elt etableres i Kirkenes som del av Regjeringensnordområdesatsing.

Saksflyt og angivelse av maksimal saksbehandlingstid for arbeidstillatelse

Politiet kan i enkle saker foreta skrankebehandlingog innvilge foreløpige arbeidstillatelser og EØS-til-latelser. Enkelte utenriksstasjoner er også gittanledning til å fatte vedtak for arbeidstillatelseretter bestemmelsene om faglært arbeidskraft. Merkrevende saker behandles av Utlendingsdirektora-tet, men det kan ofte være behov for å innhenteinformasjon fra andre instanser. God saksbehand-lingskapasitet og gode saksbehandlingsrutinersikrer at de som fyller vilkårene for en tillatelse,kan begynne å arbeide så raskt som mulig. Somvist i kapittel 6, er det mange ulike instanserarbeidsinnvandrere må forholde seg til for å til-fredsstille de ulike kravene knyttet til et arbeidsfor-hold, både fra utlendingsforvaltningen og andreetater. Dette er med på å gjøre systemet komplisertog uoversiktlig, og fører til at det noen ganger tarlang tid før man får levert all dokumentasjon somer nødvendig for å kunne begynne i arbeid.

Når elektroniske løsninger er iverksatt for søk-nader om arbeidstillatelse og forslagene til nyttregelverk som er foreslått er på plass, jf. avsnitt12.2, bør søker kunne påregne en maksimal saks-behandlingstid på 4 uker fra fullstendig søknad ermottatt til vedtak er fattet. En forutsetning for detteer at søkerens identitet er kjent og at dokumenta-sjonen er verifiserbar. En ytterligere forenkling avprosedyrer og kortere behandlingstid for det storeflertallet av de arbeidsrelaterte utlendingssakenevil skje når overgangsordningene er opphevet ogdet ikke lenger er krav om å søke om tillatelse fraborgere av ulike EØS/EFTA-land. Det er foreslåttå formalisere oppholdsretten for EØS/EFTA-bor-gere ved en registreringsordning. En ren registre-ringsordning vil innebære at det bare skal sjekkesat nødvendige identifikasjonspapirer foreligger ogfor arbeidstakere at det er en bekreftelse på anset-telsesforholdet.

Høsten 2007 ble det igangsatt et tverrdeparte-mentalt prosjekt for effektiv ressursbruk og ras-kere saksgang med tilfredsstillende kvalitet og godservice i utlendingsforvaltningen i samarbeid mel-lom Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Uten-riksdepartementet og Justisdepartementet.4 Pro-sjektet har som mål å legge grunnlag for tiltak somskal sikre bedre saksflyt, også for saker som gjel-der arbeidsinnvandring.

På bakgrunn av arbeidet som er utført så langt,vil ansvars- og oppgavefordelingen i utlendingsfor-valtningen gjennomgås med sikte på å vurdere løs-ninger som kan bidra til redusert saksbehandlings-tid og økt brukerretting for utlendingssaker inklu-sive arbeidsinnvandringssaker. Gjennomgangenvil ta utgangspunkt i en vurdering av hva som erden beste oppgavedelingen for utlendingsforvalt-ningen sett under ett, med vekt på de enkelte aktø-renes komparative fortrinn.

Spørsmålet om hvilke instanser som skal havedtakskompetanse må vurderes i sammenhengmed innføring av elektronisk saksbehandling. Vednye elektroniske løsninger kan innlevering av søk-nad i større grad løsrives fra hvor søknadenbehandles. Hvordan en kan sikre størst mulig bru-kernærhet samtidig som en sikrer nødvendig spe-sialisering og kompetanse, herunder ivaretar kon-trollmessige hensyn og legger til rette for stor-driftsfordeler, vil bli vurdert nærmere.

Formidling av vedtak til søkeren

Personer som søker om arbeidstillatelse, kanfremme denne enten gjennom norsk utenrikssta-sjon i hjemlandet, eventuelt et annet land hvorsøkeren har en fastere tilknytning, eller til politiet(i Norge) der vedkommende bor, jf. kapittel 6. Nårvedtak om arbeidstillatelse treffes i Utlendingsdi-rektoratet, sendes vedtaket på norsk til politiet vedpositivt vedtak, med en eventuell orientering omvedtaket på engelsk til utenriksstasjonen dersomsøkeren befinner seg i utlandet. Når søkeren kom-mer til Norge og melder seg for politiet, vil vedta-ket på norsk bli utlevert. Avslag på søknad sendespå engelsk til utenriksstasjonen. Det bør legges tilrette for at alle vedtak formidles på engelsk.

Utlendingsdirektoratet vil fra og med innevæ-rende år sende egne vedtak direkte til arbeids-/oppholdssøkere som har adresse i Norge, og tilarbeidsgivere som søker på vegne av arbeidsta-kere, som ledd i arbeidet med å gi bedre service tilbrukerne.

12.3.3 Forslag knyttet til informasjon, søknadsprosedyrer og organisering

Undersøkelser gjort blant arbeidsinnvandrere ogderes arbeidsgivere viser at mange ønsker raskeresaksbehandling og bedre tilgjengelig og mer hel-

4 På bakgrunn av St.prp. nr. 56 (2006-2007) Tilleggsbevilgningtil utlendingsforvaltningen – økt saksbehandlingskapasitet,nedbygging av restanser og sterkere vektlegging av barns til-knytning til riket.


hetlig informasjon på flere språk og gjennom flerekanaler.

En rekke igangsatte eller foreslåtte tiltak vilbidra til å forbedre situasjonen. Av igangsatte tiltakkan følgende nevnes:– Det er gitt prioritet til arbeidsinnvandringssa-

ker i implementeringen av elektroniske løsnin-ger og elektronisk saksbehandlingssystem forutlendingsforvaltningen.

– UDI er bedt om å sende svar direkte tilarbeids-/oppholdssøkere som har adresse iNorge, og til arbeidsgivere som søker påvegne av arbeidstakere, for å spare tid før ved-tak kommer fram til søkerne.

– Saksflyten i utlendingsforvaltningen gås gjen-nom i et helhetsperspektiv med sikte på mereffektive løsninger og økt brukerservice.

I tillegg foreslås følgende i denne meldingen:

Informasjonstiltak

– Arbeids- og velferdsetatens koordineringsan-svar for informasjon utvides til også å omfattearbeidsinnvandring fra tredjeland. Arbeids- ogvelferdsetatens rekrutteringsservice tilarbeidssøkere og arbeidsgivere skjer medutgangspunkt i EURES. De konkrete arbeids-oppgavene knyttet til koordineringsansvaret ogarbeidsdelingen med andre sektorer vil bli vur-dert nærmere.

– Det settes i gang et arbeid for å vurdere enegen nettportal som inngang til all relevantinformasjon som gjelder arbeidsinnvandringog tjenesteimport. Dette vil bli gjort i samrådmed berørte faginstanser.

– Det vurderes nærmere hvordan utenrikstje-nesten kan brukes på en bedre måte for å mar-kedsføre jobbmuligheter i Norge. I denne sam-menhengen kan det være hensiktsmessig medet pilotprosjekt, hvor enkelte aktuelle ambassa-der tillegges et særlig ansvar for arbeidet medå fremme jobbmuligheter i Norge.

– Det vurderes å utarbeide en egen startpakkemed skriftlig informasjon om spørsmål vedarbeid og opphold i Norge til nyankomnearbeidsinnvandrere, jf. kapittel 13.

– I tillegg pågår det et arbeid med å utvikle nyenasjonale kontaktpunkter for tjenesteytere ogfor godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for lov-regulerte yrker.

Tiltak rettet mot søknadsprosedyrer og saksbehandling

– Det vurderes å etablere flere felles informa-sjons- og saksbehandlingskontorer med repre-sentanter fra de mest berørte instansene,basert på erfaringer med det felles servicekon-toret som er etablert i Oslo.

– Søkere skal kunne påregne en maksimal saks-behandlingstid på 4 uker for søknader omarbeidstillatelse fra fullstendig søknad er mot-tatt til vedtak er fattet, når nytt regelverk er påplass og når elektronisk saksbehandling erimplementert. Det er en forutsetning at søke-rens identitet er kjent og at dokumentasjonener verifiserbar.

– I lys av innføringen av elektroniske løsningerfor utlendingsforvaltningen vil det kunne bliaktuelt å vurdere om det skal settes krav tilfullstendig søknad før søknaden kan leveres.

– Det legges til rette for at alle vedtak formidlestil brukerne på engelsk

– Gå gjennom ansvars- og oppgavefordelingen iutlendingsforvaltningen med sikte på å vur-dere løsninger som kan bidra til redusert saks-behandlingstid og økt brukerretting for utlen-dingssaker inklusive arbeidsinnvandringssa-ker. Gjennomgangen vil ta utgangspunkt i envurdering av hva som er den beste oppgavede-lingen for utlendingsforvaltningen sett underett.

12.4 Oppsummering

Hovedstrategien for å møte framtidige etterspørseletter arbeidskraft er å mobilisere innenlandskearbeidskraftsressurser. I tillegg vil trolig det euro-peiske arbeidsmarkedet kunne være hovedarenafor rekruttering av arbeidskraft fra utlandet imange år framover. EØS/EFTA-avtalene legger etgodt grunnlag for dette. Rekruttering fra tredje-land er en supplerende strategi.

Regjeringen ønsker å etablere et mer oversikt-lig regelverk for arbeidsinnvandring fra land uten-for EØS/EFTA-området, og redusere antalletarbeidstakergrupper i regelverket vesentlig. Detvil også i framtiden være arbeidstakere på minstfaglært nivå som gis rett til tillatelser som kandanne grunnlag for varig opphold. Adgangen tilarbeidsmarkedet for ufaglærte arbeidsinnvand-rere vil gjelde begrensete grupper som sesongar-beidstakere og enkelte grupper knyttet til særligegeografiske områder, næringer mv.


Regjeringen ønsker enklere søknadsprosedy-rer og betydelig raskere saksbehandling i arbeids-innvandringssaker og vil på visse vilkår åpne for atarbeidstakerne kan starte i arbeidet før tillatelseforeligger. Saksbehandlingstiden bør være så kortsom mulig, for alle typer arbeidstillatelser. Innfø-ring av nye elektroniske løsninger for saksbehand-lingen i utlendingsforvaltningen vil legge til rettefor mer effektiv saksgang. Regjeringen vil gjen-nomgå ansvars- og oppgavefordelingen i utlen-dingsforvaltningen med sikte på å vurdere løsnin-ger som kan bidra til redusert saksbehandlingstidog økt brukerretting.

Bedre tilgjengelig og mer samordnet informa-sjon om alle forhold som berører arbeids- og tjene-steinnvandring er et prioritert område for Regjerin-gen. Det er et mål å presentere relevant informa-sjon på en mer helhetlig og brukervennlig måte.Det er behov for å utvikle en strategi for samordnetog utvidet informasjon til utenlandske arbeidsta-kere eller tjenesteytere som ønsker seg til Norge,og til norske arbeidsgivere eller oppdragsgiveresom ønsker å benytte utenlandsk arbeidskraft ellertjenesteleverandører. En egen nettportal med fel-les inngang til all relevant informasjon som gjelderarbeidsinnvandring og tjenesteimport, utredes.


13 Arbeidsinnvandrernes deltakelse i samfunnet – spesielle utfordringer

13.1 Innledning

Siden arbeidsinnvandringen på 1970-tallet harNorge endret seg i retning av et mer flerkultureltsamfunn. I samme periode har myndighetene gjen-nomført en omfattende og bevisst integreringspoli-tikk. Integreringspolitikken skal bidra til å sikre enstabil samfunnsutvikling gjennom å legge til rettefor at innvandrerbefolkningen gis like mulighetersom befolkningen for øvrig til å bidra og delta isamfunnet. Målrettede integreringstiltak skal giviktig «starthjelp» for at innvandrere som bosetterseg her, raskt skal få kjennskap til rettigheter ogplikter, lære norsk og bidra på ulike samfunnsare-naer.

Erfaringen fra tidligere arbeidsinnvandring tilNorge viser at behovet for særskilte tiltak for åsikre arbeidsinnvandrernes deltakelse i yrkes- ogsamfunnslivet over tid, varierer med arbeidsinn-vandrernes kulturelle, språklige og utdannings-messige bakgrunn samt deres utsikter og motiverfor langvarig opphold i Norge.

De viktigste statlig finansierte integreringstilta-kene, som opplæring i norsk og samfunnskunn-skap og introduksjonsprogram, har flyktninger ogfamiliegjenforente til disse som hovedmålgruppe.Arbeidsinnvandrere har ikke tilgang til særskiltestatlig finansierte ordninger. De omfattes, sombefolkningen for øvrig, av det norske velferdssam-funnets generelle ordninger, slik som helsevesen,skole og barnehage. Kommunene på sin side vil iulik grad også følge opp de som ikke har rett tilstatlig finansierte ordninger med spesifikke inte-greringstiltak.

Arbeidsinnvandrere er en heterogen gruppe.Det viktigste de har felles er at de har kommet tilNorge for å arbeide. Retten til varig opphold kanopparbeides over tid, avhengig av hva slagsarbeidstilknytning den enkelte har, jf. kapittel 5.

Internasjonaliseringen av arbeidsmarkedenefører til økt konkurranse om arbeidskraften påtvers av land. Norge stiller i utgangspunktet med ethandikap sammenliknet med en del andre landettersom norsk er et lite språksamfunn og det er fåutlendinger som har kjennskap til språket. Et for-trinn er at vi har et stabilt og forutsigbart samfunn

med få sosiale konflikter, et velutbygd velferdssys-tem og relativt ordnede forhold i arbeidslivet, jf.drøftingene i kapittel 10.

13.2 Samfunnsmessige muligheter og utfordringer

13.2.1 Betydningen av omfang og sammensetning av arbeidsinnvandring

Omfanget av arbeidsinnvandring har økt betydeligde senere årene. Hvis arbeidsinnvandringen, i til-legg til annen innvandring, holder seg på et høytnivå, vil det på lengre sikt ha betydning for befolk-ningens størrelse og sammensetting, jf. kapittel 2,og for samfunnsutviklingen for øvrig.

Størrelsen på innvandringen, og dermed densamlede befolkningen, vil ha betydning for struk-turelle forhold som for eksempel planlegging avinfrastruktur for kommunikasjon, boliger osv. Denvil også ha betydning for utbyggingen av sentraletjenesteområder som barnehager, skole, helse ogpleie- og omsorg. Dette er utfordringer som kom-munene i stor grad vil stå overfor. Det er samtidiggrunn til å anta at håndteringen av den konjunktur-bestemte innvandringen vil påvirke nivået på densamlede innvandringen over tid.

Sammensetningen av arbeidsinnvandringenetter kjønn, alder, utdannelsesbakgrunn og opprin-nelsesland er med på å bestemme hvilken innvirk-ning innvandringen vil ha på Norge som samfunn.Uansett er det sannsynlig at den økte innvandrin-gen også vil endre Norge kulturelt og sosialt.Dagens arbeidsinnvandrere kommer i all hoved-sak fra EØS/EFTA-området. Det er grunn til å troat europeisk arbeidsinnvandring fortsatt vil væredominerende de nærmeste årene, supplert av etbegrenset antall fra andre deler av verden. Selv ometterspørselen etter arbeidskraft fra norskearbeidsgivere er den viktigste drivkraften bakarbeidsinnvandringen, vil inn- og utvandring ogsåkunne påvirkes av ytre drivkrefter vi ikke har kon-troll over, ikke minst befolknings- og levekårsut-viklingen i Europa og EUs utvidelsespolitikk. I for-bindelse med denne stortingsmeldingen fikk


ECON i oppdrag å lage ulike scenarier som kaninntreffe fram til 2040. Slike scenarier er ikke noemer enn en strukturert spekulasjon om framtiden,men kan likevel gi verdifulle innspill til langsiktigpolitikkutforming. I boks 13.1 gis en oppsumme-

ring basert på scenarieprosjektet gjennomført avECON.

Scenariene viser at Norge kan se forskjellig utpå lang sikt, avhengig av hvem arbeidsinnvan-drerne er og om integreringen lykkes. Det er også

Boks 13.1 Ulike scenarier for framtidig arbeidsinnvandring

ECON har utarbeidet tre scenarier for å illus-trere konsekvenser av ulike typer framtidigarbeidsinnvandring som kan inntreffe fram til2040.

I det første scenariet tenker ECON seg atarbeidsinnvandringen i hovedsak vil komme fraEØS-området samt andre europeiske land ogland i Europas nærområder, bl.a. Tyrkia. Dettekan for eksempel skje gjennom flere EU-utvidel-ser. I dette scenariet ser man for seg at innvand-ringen til Norge er høy fram til 2040. De relativeforskjellene i lønnsnivå mellom Norge og utvan-dringslandene holder seg, noe som bidrar til atarbeidsinnvandrere tar med familien og boset-ter seg i Norge. De fleste, herunder etterkom-mere av dagens innvandrere, er bosatt i destørste byene. En del arbeidsinnvandrere fraØst-Europa og europeiske klimaflyktninger erbosatt i distriktene slik at avfolkningen av lands-bygda er stoppet opp. I dette scenariet ser manfor seg eksistensen av noen store innvandrer-grupper, herunder en stor andel med muslimskopphav, og en annen med betydelig innslag avkatolikker. Gruppene er store nok til å ha engodt synlig samfunnsrolle og verdimotsetnin-gene er blitt sterkere. Så vel de religiøse grup-pene som nye grupper innvandrere somforfekter antimaterialistiske verdier står blantannet for konservative holdninger til familiensstilling i samfunnet. Arbeidsinnvandrerne er istor grad på middels utdanningsnivå (fagutdan-nede) og i liten grad en byrde for velferdssam-funnet. Samfunnet er egalitært, med ensammenpresset lønnsstruktur, og sterke fagfo-reninger.

I det andre scenariet er arbeidsinnvandrings-politikken først og fremst betinget av at innvand-ringen fra EØS-området har tørket ut. EU harikke utvidet sine grenser og har i tillegg begren-set innvandringen fra øst og sør. Arbeidsinnvan-dringspolitikken er innrettet på å trekke tillandet arbeidstakere med høy kompetanse frafattigere områder i verden med økonomisk vekst

og et godt utbygd utdanningssystem. Den inter-nasjonale konkurransen om arbeidskraft ersterk, og de best kvalifiserte arbeidsinnvan-drerne krever høye lønninger for å komme tilNorge. Prisen for å kunne lokke arbeidsinnvan-drerne til Norge er å tillate større lønnsforskjel-ler. I 2040 har vi et samfunn med vesentligstørre sosiale ulikheter, men forskjellene følgerikke skillet mellom innvandrere og «nord-menn». Innvandrerne finnes både blant de mestvelstående og blant de med størst levekårspro-blemer. Norge er sterkt urbanisert, og i storby-ene finnes områder med store sosialeproblemer, vold og ungdomskriminalitet.Mange religioner er representert.

I det tredje scenariet er arbeidsinnvandrings-politikken betinget av at innvandringen fra EØS-området avtar. Afrika-politikken står høyt pådagsorden. Det er et ønske om å bidra til vekstog stabilitet i regionen. Samtidig har norsknæringsliv sterke interesser i flere av de fattigelandene og vil vise samfunnsansvar. Arbeidsinn-vandringspolitikken er basert på bilaterale avta-ler om import av arbeidskraft for begrensedeperioder. Norge bidrar med finansiering avutdanningsinstitusjoner og sykehus i aktuelleland, mot at de som blir utdannet skal arbeide iNorge i 5 år. Norge er fremdeles ganske egali-tært. Det er et ønske om at arbeidsinnvandringikke skal føre til permanent bosetting. Sidensystemet bare åpner for kortvarige arbeidsopp-hold, utgjør arbeidsinnvandringen ingen belast-ning på velferdssystemet og har liten betydningfor befolkningsstørrelsen. Integrering er ikkenoe mål, tvert imot er målet å opprettholde ins-entiver for retur. Arbeidsinnvandrerne er derforlite integrert i det norske samfunnet. Dette ska-per noe friksjon mellom dem og befolkningenellers. Det har vært en økende strøm av illegalarbeidsinnvandring til Norge, og det har dannetseg et segment i arbeidslivet hvor arbeids- oglønnsvilkår er dårligere enn ellers.

Kilde: ECON (2008). Norge 2040 – konsekvenser av ulike løp for innvandring. Rapport 2008–012.


mulig å trekke opp en rekke andre scenarier somkan være vel så realistiske i beskrivelsen av hvor-dan Norge vil se ut. Det vesentlige i denne sam-menhengen er å vise at usikkerheten er stor, menat det likevel kan være noen sentrale fellestrekksom har betydning for politikkutviklingen, her-under for hvordan man vurderer betydningen avintegreringstiltak.

I meldingen er det lagt til grunn at arbeidsinn-vandringen til Norge skal være styrt av behovenefor arbeidskraft i ulike næringer. Hvordan ulikevirksomheter i privat og offentlig sektor utnytterde mulighetene innvandringen gir har stor betyd-ning for deres og samfunnets kortsiktige og lang-siktige gevinster.

13.2.2 Arbeidslivets tilpasninger

Økt arbeidsinnvandring gjør det norske arbeidsli-vet mer sammensatt med hensyn både til kunn-skap og kompetanse samt kulturelt mangfold.Arbeidsinnvandring vil kunne bidra til at den sam-lede produksjonen og velferden øker, gjennom atde enkelte virksomhetene blir mer produktive. Til-svarende vil økt etnisk mangfold i arbeidslivet gibåde utfordringer og muligheter for virksomhe-tene.

Økt arbeidsinnvandring gir et bedre grunnlagfor å rekruttere kompetent arbeidskraft. Det girogså muligheter for å ha en arbeidsstyrke medkunnskaper om et marked som i økende gradbestår av heterogene konsumentgrupper medulike preferanser, oppfatninger, kulturer og identi-teter. Møtet mellom mennesker med ulik bak-grunn og livserfaring på arbeidsplassen gir størremuligheter for at det utvikler seg nye tanker, ideerog skaperkraft. Dette vil kunne styrke konkurran-seevnen i en globalisert verden, og det vil springeut av mangfoldet i seg selv, ikke den enkeltes spe-sialkompetanse.

Gevinstene ved økt mangfold forutsetter etarbeidsliv som vet å verdsette personer med ulikkompetanse og bakgrunn. I tillegg til myndighete-nes arbeid med å legge til rette for integrering vildet derfor være av stor betydning hvordan bedrif-ter, fagforeninger og samfunnet generelt forholderseg til innvandrerne.

13.2.3 Utfordringer for velferdssamfunnet

Verdimessige utfordringer

På lengre sikt er det grunn til å tro at ulikheter medhensyn til forhold som familieideologi, holdningertil kjønnslikestilling og religiøs praksis vil kunneøke som følge av økt innvandring, jf. boks 13.1.

Konkurrerende verdisyn vil kunne få økt grad avlegitimitet og oppslutning i større deler av befolk-ningen. Det kan i neste omgang påvirke oppslut-ningen om dagens velferdssamfunn. Oppslutnin-gen om og bærekraften i dagens velferdssamfunnvil også avhenge av at holdninger til bruk og mis-bruk av sentrale velferdsordninger ikke endres. Påkort og mellomlang sikt (5–10 år) er det litengrunn til å tro at den økte arbeidsinnvandringen vilha konsekvenser for dagens oppbygning og orga-nisering av velferdssamfunnet.

Sosial dumping, svart arbeid og illegal innvandring

Arbeidsinnvandringspolitikken bygger på engrunnforutsetning om at innvandrerne skal ha desamme lønns- og arbeidsvilkår som befolkningenellers. Dette vilkåret er viktig for å unngå atarbeidsinnvandring bidrar til å undergrave stan-darder og avtaler i norsk arbeidsliv. Å bidra til ryd-dige arbeidsvilkår, herunder norsk lønn, kan virkepositivt for å trekke arbeidsinnvandrere til landet.Det gjør også at innvandrerne får mulighet til ha entilfredsstillende levestandard, herunder kunnebetale for en tilfredsstillende bolig. Tiltakene ihandlingsplanen mot sosial dumping er derfor avvesentlig betydning for å unngå en opphoping avdårlige levekår i enkelte grupper og for å hindre entodeling av arbeidslivet hvor det utvikler seg eteget segment for utenlandsk arbeidskraft medvesentlig dårligere vilkår og standarder enn desom gjelder i resten av arbeidslivet. Arbeidsretts-lige regler og arbeidet mot sosial dumping er nær-mere omtalt i kapittel 7 og drøftet i kapittel 11.

Det er spesielt tre forhold som gjør det påkrevdå rette oppmerksomhet mot svart arbeid og illegalinnvandring i tilknytning til arbeidsinnvandring.For det første viser erfaring at det i tilknytning tilstore legale arbeidskraftsstrømmer også vil kunnefølge en illegal innvandringsstrøm. For det andrevil de illegale innvandrerne være villige til å taarbeidsoppgaver til en lavere lønn enn nordmenn.For det tredje vil det, dersom svart arbeid og illegalarbeidsinnvandring får lov til å utvikle seg over tid,kunne skapes grunnlag for annen kriminalitet.

Antall anmeldte forhold for vinningskriminali-tet hvor den mistenkte eller siktede er en statsbor-ger fra et land i Øst Europa, har økt betraktelig desiste årene. Det bidrar til å understreke behovet forå bekjempe svart arbeid og illegal innvandring.Innvandrere som oppholder seg illegalt i landet,forsørger seg som regel innenfor den svarte øko-nomien. Gjennom handlingsplanen mot sosialdumping arbeides det på bred front for å motvirkeslike mulige utviklingstrekk. Tiltak for å motvirke


og avsløre svart arbeid er også en viktig del avRegjeringens handlingsplan mot økonomisk krimi-nalitet, med vektlegging av samarbeid mellom deberørte etatene.

Betydelige arbeidskraftstrømmer

De framskrivingene som er gjort, tilsier at det vilvære store strømmer av arbeidsinnvandrere ut oginn av landet. Det er grunn til å tro at en stor del avarbeidsinnvandringen fortsatt vil være av kortvarighet. Uavhengig av varighet er det to utfordrin-ger som er spesielt relevante. For det første gir denøkte tilstrømmingen et behov for en forsterketinformasjonsinnsats overfor den enkelte, ikkeminst om rettigheter og plikter. For det andre vilantallet som har krav på og omfattes av de norskevelferdsordningene, bli langt større. Det siste erblant annet en utfordring for den kapasitetenarbeids- og velferdsforvaltningen har til å følge opppå en rask og effektiv måte.

Økt behov for boliger

Økt tilflytting til landet skaper nødvendigvis øktbehov for boliger. Arbeidsinnvandrerne vil, som degjør i dag, søke til de områdene av landet der tilbu-det av arbeid er størst. Dette er ofte i sentrale strøkhvor det også er størst press på boligmarkedet.Arbeidsinnvandringen vil kunne føre til noe merpress på boligmarkedet, særlig i leiemarkedet, ienkelte områder.

Økt arbeidsinnvandring til Norge kan i noengrad bidra til å forsterke tendensene til sentralise-ringen i landet ved at innvandrere synes å bosetteseg i noe større grad i sentrale kommuner ennbefolkningen ellers, jf. kapittel 3. Det er behov forå få et bedre grunnlag for å vurdere hvilke spesi-elle boligpolitiske utfordringer økt arbeidsinn-vandring kan medføre. Det er i dag i liten grad fore-tatt kartlegging av arbeidsinnvandreres boforholdmens de arbeider her. Det er behov for mer syste-matisert kunnskap om boligstandard, boutgifterog hvordan arbeids- og boforhold er kopletsammen.

Bruk av velferdsordningene

De fleste som kommer som arbeidsinnvandrere, eri en alder hvor det er vanlig å få eller ha barn. Deter derfor ikke overraskende at de velferdsytelsenesom i dag brukes i størst grad, er knyttet til omsorgfor barn, for eksempel barnetrygd og kontant-støtte. EØS-avtalen innebærer at arbeidsinnvan-

drere som er EØS-borgere, har rett til disse ytel-sene også når familien befinner seg i hjemlandet.

Arbeidsinnvandringens virkning på velferds-systemet vil blant annet være avhengig av dengjennomsnittlige varigheten av arbeidsoppholdet.De som er på kortvarige opphold, enten som lønns-takere ansatt i en norsk bedrift eller som tjeneste-leverandører ansatt i en bedrift i hjemlandet, har imindre grad behov for velferdsstatens ytelser ognytter i liten grad tilgjengelige ordninger i dag.

Bruken av velferdsordninger henger også istor grad sammen med i hvilken grad arbeidsta-kere opprettholder sin yrkesdeltakelse fram tilordinær pensjonsalder, jf. kapittel 11. Forskningviser at enkelte grupper som kom tidlig på 1970-tal-let, er blitt uførepensjonister i større grad ennandre arbeidstakere, jf. kapittel 3. Slike erfaringerinnebærer at det er viktig å være oppmerksom påeventuelle trekk ved arbeidsinnvandrerne, deresarbeids- og levekår, som tilsier økt risiko for at defår en spesielt kort yrkeskarriere.

Offentlige tjenester

Det offentlige tjenesteapparatet skal sørge for atogså arbeidsinnvandrere og deres familier kanbenytte velferdsordninger som arbeidsmarkedstje-nester, helsetjenester, barnehage og skole på liklinje med den øvrige befolkningen. En betydeligdel av disse tjenestene er kommunale tjenester.Arbeidsinnvandringen kan bidra til økt press påenkelte tjenester, slik som barnehage og skole,særlig fordi det kan ta tid for barna til arbeidsinn-vandrerne å lære seg språket så godt at de får godtlæringsutbytte. En annen utfordring kan være atdet til enkelte kommuner kan komme mange nyeinnbyggere i løpet av kort tid og at kommunens tje-nesteapparat ikke er dimensjonert for dette.

13.2.4 Integreringspolitikkens plass

Det er åpenbart at gevinstene ved økt arbeidsinn-vandring vil variere sterkt, ikke minst avhengig avhvordan samfunnet takler en del av de utfordrin-gene som er diskutert foran. I hvilken grad nye inn-vandrere blir integrert i arbeidslivet og samfunnethar stor betydning for at økt mangfold ikke skalføre til sosiale spenninger mellom majoritet ogminoriteter og mellom minoritetene. Arbeidsinn-vandrere stiller i utgangspunktet med dårligereforutsetninger enn norske arbeidstakere når detgjelder språk og kulturell og sosial innsikt i det nor-ske samfunnet. Integreringspolitikkens oppgave iden sammenhengen er å bidra til å sikre at arbeids-innvandrerne får de samme mulighetene til delta-


kelse i arbeidslivet og samfunnet som befolknin-gen for øvrig. Dette vil bidra til å hindre en utvik-ling av store levekårsforskjeller i befolkningenlangs etniske skillelinjer.

Størrelsen på den illegale innvandringen ogomfanget av svart arbeid kan angripes fra to sider.For det første er det viktig å endre norske bedrifterog husholdningers holdninger til svart kjøp av tje-nester. Dette er ikke tema for denne meldingen,men i forlengelsen av allerede igangsatte tiltak motsosial dumping er det Regjeringens mål å intensi-vere innsatsen på dette feltet. For det andre er detviktig å sørge for at tilbudet av svart arbeid reduse-res. Innvandrernes egen holdning til dette er vik-tig. En antagelse er at legale arbeidsinnvandreresom er godt integrerte, vil kunne påvirke lands-menn som «søker lykken» i det illegale markedet,til heller å gå inn i ordnete forhold. For eksempeler det et velkjent fenomen at nyankomne innvan-drere gjerne bosetter seg i nærheten av egnelandsmenn, noe som blant annet letter den ufor-melle informasjonsflyten.

Det er ikke grunnlag for å si at dagens legalearbeidsinnvandrere utgjør en trussel mot velferds-samfunnets ordninger. Tvert imot viser erfarin-gene så langt at forbruket av midlertidige ytelserfra folketrygden er lavt i gruppen. Det er ikke noesom tyder på at holdningene til å utnytte velferds-samfunnets inntektssikringsordninger er annerle-des i denne gruppen enn i befolkningen for øvrig.Det er ikke grunnlag for å si noe om hvorvidtutnyttelsen av slike ordninger vil øke over tid. Deter grunn til å tro at godt integrerte arbeidsinnvan-drere med lønns- og arbeidsvilkår som resten avbefolkningen vil være den beste garantien for atdette problemet ikke vil oppstå.

Det er grunn til å tro at integrering av arbeids-innvandrere også har betydning for hvordan sam-funnet er i stand til å ivareta innvandrere generelt.Hvis arbeidsinnvandrere lærer språket, deltar isamfunnet og oppleves å bidra positivt i samfunns-utviklingen, vil det være av betydning for hvordanvi klarer å inkludere innvandrerbefolkningen istort.

13.3 Utfordringer ved arbeidsinnvandrernes deltakelse i yrkes- og samfunnslivet

Arbeidsinnvandrere har arbeid som grunnlag foroppholdet i Norge. Sysselsettingen i denne grup-pen er derfor høy, i hvert fall i begynnelsen av opp-holdet. I Integrerings- og mangfoldsdirektoratets

(IMDi) undersøkelse av et utvalg arbeidsinnvan-drere fra Polen og Baltikum som er folkeregistrerti Norge, svarer ni av ti at de er i arbeid. Åtte av ti eri fast jobb. Nesten alle menn, om lag 97 pst., og78 pst. av kvinnene er i arbeid.1 Ettersom undersø-kelsen ikke inkluderer arbeidsinnvandrere somikke er bosatte, og har en svarprosent på 43, kanden ikke tas til inntekt for hele gruppen av arbeids-innvandrere som kommer fra disse landene.

I undersøkelsen fra IMDi, svarer syv av ti at dehelt sikkert eller trolig kommer til å bo i Norge omfem år. Seks av ti som fortsatt har familie i hjemlan-det, ønsker å få familien til Norge. Det er ogsåregistrert en sterk økning av tillatelser til familie-gjenforening fra Polen fra 2006 til 2007. En annenundersøkelse utført av Fafo finner en tilsvarendetendens som IMDi.2 Samtidig viser erfaringene sålangt at mye av arbeidsinnvandringen er midlerti-dig, og at mange reiser ut av landet etter noen år, jf.kapittel 3.

Et flertall av dem som kommer på familiegjen-forening med arbeidsinnvandrerne, er kvinner.Det norske samfunnet er i stor grad basert på to-inntektsfamilier for å sikre en normal levestan-dard. Det er viktig å bygge opp under og legge tilrette for at kvinnene som kommer som familiegjen-forente med arbeidsinnvandrere, deltar i arbeidsli-vet og får mulighet til å bidra i samfunnet. Det vilblant annet være viktig for å hindre at disse hus-holdningene gjennomgående får lavere inntektenn resten av befolkningen.

Både for den enkelte arbeidsinnvandreren ogfor samfunnet samlet er det viktig at de arbeidsinn-vandrerne og medfølgende familiemedlemmersom bosetter seg permanent i landet, har høyyrkesdeltakelse over livsløpet. Det er avgjørendeat vi unngår en utvikling der mange faller ut avarbeidsstyrken og blir stønadsmottakere etter entid i Norge, jf. kapittel. 3. Svak integrering iarbeidslivet og i samfunnet for øvrig kan føre tilutstøtning fra arbeidsmarkedet på lengre sikt.

Behovet for informasjon og kunnskaper i norsk og om samfunnet

Undersøkelsen fra IMDi tyder på at flere arbeids-innvandrere og deres familie opplever utfordringermed å finne fram til viktig informasjon om lover ogregler, skaffe seg nødvendige norskkunnskaper,delta i organisasjonsliv og lokalmiljø og skaffe seg

1 IMDi-rapport (1-2008), Vi blir… Om arbeidsinnvandring fraPolen og Baltikum

2 Jon Horgen Friberg og Guri Tyldum red. (2007), Polonia iOslo. En studie av arbeids- og levekår blant polakker i hoved-stadsområdet. Fafo-rapport 2007:27


norske venner. Arbeidsinnvandrere skal være iarbeid, men både de og deres familie skal ogsåkunne fungere og delta i samfunnet. Det er derforviktig å ta tak i de spesielle utfordringene arbeids-innvandrerne har.

God tilgang til informasjon og gode muligheterfor norskopplæring er viktig for at arbeidsinnvan-drere raskt skal få kjennskap til rettigheter og plik-ter i det norske samfunnet. Det vil også bidra til åforhindre dårlige bo-, arbeids- og lønnsvilkår ogsosial dumping. På lengre sikt vil det bidra til ålegge grunnlaget for en mer stabil utnyttelse avarbeidskraften til arbeidsinnvandrere som blir ilandet.

I dag finnes det ikke en oversiktlig, samlet oglett tilgjengelig informasjon tilpasset nyankomnearbeidsinnvandreres behov. Mange etterspør let-tere tilgjengelig informasjon om norske skattere-gler, regler for oppholdstillatelse, om helsevesenetmv. Mange finner at informasjon fra det offentligeofte er vanskelig å forstå, blant annet fordi deler avinformasjonen bare finnes på norsk, og det er van-skelig å orientere seg om hvor i det offentlige sys-temet informasjonen kan finnes.

Fram til 1. januar 2004 kunne arbeidsinnvan-drere og deres familiemedlemmer få inntil 850timer gratis norskopplæring. I dag har arbeidsinn-vandrere fra land utenfor EØS/EFTA-områdetetter introduksjonsloven plikt til å delta i 300 timersnorskopplæring, og de må selv bekoste opplærin-gen. Arbeidsinnvandrere som kommer til Norgepå grunnlag av EØS/EFTA-regelverket, har ver-ken rett eller plikt til norskopplæring. De må ogsåbekoste en eventuell opplæring selv.

Selv om arbeidsinnvandrerne har et ansettel-sesforhold ved ankomst til Norge, vil gode norsk-kunnskaper være av betydning blant annet for del-takelse i kompetansehevende tiltak og for karriere-messig utvikling. Gode norskkunnskaper vilfremme deltakelse i yrkes- og samfunnslivet forarbeidsinnvandrernes ektefeller. Ikke minst norsk-kunnskaper er nødvendig for å kunne følge oppbarns skolegang og eventuelle fritidsaktiviteter.

IMDis undersøkelse blant arbeidsinnvandrereviser at om lag 42 pst. ikke hadde gjennomført nor-skopplæring. Andelen synker med økende botid,men også blant personer med 6 år eller lengrebotid var det nesten 30 pst. som verken hadde full-ført norskopplæring eller bestått en norskprøve.71 pst. av dem som var i jobb, var helt eller delvisenig i utsagnet «jeg har behov for bedre norsk-kunnskaper for å fungere godt i jobben». Viktigebarrierer mot å gå på norskopplæring oppgis åvære manglende tilgjengelighet til opplæringen,problemer med å kombinere norskopplæring med

lange arbeidsdager og kostnader ved opplærin-gen.3

Sosialt nettverk

Arbeidsinnvandrerne er også samfunnsmedlem-mer. Deres muligheter til å delta i ordinære sosialesammenhenger varierer fra person til person. Dealler fleste mener kontakten med det ordinære nor-ske samfunnet er viktig. I IMDis undersøkelseblant arbeidsinnvandrere svarer 90 pst. av respon-dentene at de er helt eller delvis enig i påstanden«det er viktig for meg å ha norske venner». Tiltross for dette ser det ut til at de fleste har få ellersvake relasjoner til nordmenn. Mange opplever atdet er vanskelig å få kontakt med nordmennutenom arbeidstiden. Delvis skyldes dette man-glende språkkunnskaper.

At arbeidsinnvandrere inkluderes i sosiale nett-verk på arbeidsplassen og i lokalsamfunnet er vik-tig for deres integrering i samfunnet. Noen nyan-komne arbeidsinnvandrere og deres familier vilkunne ha tilgang til nettverk av egne landsmennsom blant annet kan benyttes i tilpasningen tilNorge. Dette vil ikke være tilfelle for alle, og det erheller ikke gitt at den informasjonen som gis gjen-nom slike nettverk alltid er korrekt. Ut fra integre-ringshensyn og for å øke den enkeltes valgmulig-heter, er det viktig å vurdere hvordan en kan leggetil rette for at arbeidsinnvandrerne utvider sine nett-verk i det norske samfunn. Bedrifter som ansetterarbeidsinnvandrere, bør også ut fra egeninteressevurdere tiltak for å inkludere arbeidsinnvandrere isosiale nettverk på arbeidsplassen. Frivillige orga-nisasjoner har også mye å bidra med i dette arbei-det, blant annet med å etablere møteplasser forarbeidsinnvandrere og lokalbefolkningen.

Situasjonen for barn i skolen

I et flergenerasjonsperspektiv er det avgjørende atbarna til arbeidsinnvandrere som blir i landet, lyk-kes i å tilegne seg kunnskaper gjennom det norskeskolesystemet og får en god overgang fra skole tilarbeidsliv.

Det kan by på utfordringer for alle deler av sko-lesystemet å ta imot barn av arbeidsinnvandreremed forskjellige forutsetninger og forkunnskaper,herunder språkkunnskaper. Manglende norsk-kunnskaper kan føre til at de får problemer med åhenge med i undervisningen. Dette er ikke en nyproblemstilling, og det er mye kompetanse i utdan-

3 IMDi-rapport (1-2008) Vi blir… Om arbeidsinnvandring fraPolen og Baltikum


ningssektoren om hvordan elever med innvandrer-bakgrunn lettere kan følge undervisningen. Det erlikevel en utfordring å sikre at skolen i praksis kla-rer å følge opp elevene på en god måte. Utfordrin-gen er særlig stor i perioder med store endringer iantall innvandrerbarn i kommunene.

Elever som kommer sent i skoleløpet, innebæ-rer en spesiell utfordring fordi de har liten tid til åoppnå kompetanse som grunnlag for videre utdan-ning eller arbeid i Norge. Kunnskapsdepartemen-tet har fått gjennomført en kartlegging av ramme-betingelser for opplæring av minoritetsspråkligungdom med kort botid i Norge. Resultatene avkartleggingen vil offentliggjøres våren 2008. Kunn-skapsdepartementet har våren 2008 fremmet for-slag om å innføre rett til særskilt språkopplæringfor minoritetsspråklige elever i videregående opp-læring. Bestemmelsen skal tilsvare bestemmelsenom særskilt språkopplæring for minoritetsspråk-lige elever i grunnskolen.

Ordningene for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning

Mange innvandrere, særlig fra land utenfor EØS-området, kan oppleve vanskeligheter med å få god-kjent sine universitets- og høyskolegrader. Dettekan være et problem for den enkelte, som ikke kanfå utnyttet sine faglige kvalifikasjoner. Det kansamtidig være et problem for samfunnet, fordi denenkeltes kompetanse ikke tas i bruk fullt ut. 1. april2006 ble Utredningsutvalget for godkjenning oggodskriving av høyere utdanning i Norge (Brauta-setutvalget) oppnevnt for å blant annet foreslå til-tak for å gjøre saksbehandlingen av søknader omgodkjenning av utenlandsk høyere utdanningenklere, raskere og mer brukervennlig. Bakgrun-nen for oppnevningen var tredelt:– Et anmodningsvedtak fra Stortinget (nr. 384

(2004–2005)) der regjeringen blir bedt om å ut-arbeide retningslinjer for raskere kartleggingav kompetanse slik at denne kan benyttes somgrunnlag for hel eller delvis godkjenning avfagkrets.

– Departementets varsel om at det ville bli satt igang et arbeid for å etablere bedre rutiner forgodkjenning av utenlandsk høyere utdanning iOt.prp. nr. 79 (2004–2005) om ny lov om uni-versiteter og høyskoler.

– Soria Moria-erklæringens formuleringer om åbedre innvandreres muligheter for inkluderingog deltakelse i samfunns- og arbeidsliv ved atRegjeringen vil gjøre det enklere og raskere åfå godkjent utdanning tatt i andre land.

Rapporten fra utvalget forelå i januar 2007. De vik-tigste forslagene var:– Opprettelse av et nasjonalt informasjonssenter

for godkjenning av utdanning fra utlandet medet eget lett gjenkjennelig navn og eget domenepå internett. Senteret skal være tilknyttet NO-KUT.

– Styrking av arbeidet med GSU-lista4- ved å giden en formell og tydelig status, og ved å økeressursene til arbeidet med vedlikehold ogoppdatering av lista.

– I saker om generell godkjenning skal NOKUTi godkjenningsbrevet gi mer utfyllende infor-masjon om utdanningen fra utlandet enn detsom gjøres i dag, for å øke arbeidsgivers for-ståelse av hva utdanningen tilsvarer.

– Avklaring av ansvar for kapasitet og oppleggfor norskopplæring for innvandrere som har,eller ønsker å ta, høyere utdanning, da dagenstilbud for disse gruppene er uoversiktlig ogutilstrekkelig.

– Opprettelse av en arbeidsgruppe for å gjen-nomgå Nasjonal database for godkjenning avutenlandsk høyere utdanning (NAG) slik atden kan fungere etter hensikten, som et red-skap for forenkling og effektivisering av god-kjenningsarbeidet.

– Gjennomgang av universitets- og høyskolelo-ven med utgangspunkt i ny gradsstruktur medsikte på klarere terminologi.

Forslagene fikk gjennomgående tilslutning i hørin-gen våren 2007.

Godkjenning av utenlandsk høyere utdanninger viktig fordi både utdannings- og arbeidsmarke-der internasjonaliseres. Dette er også et felt som eri rivende utvikling på grunn av annet internasjonaltutdanningssamarbeid, især når det gjelder kvali-tetssikring og utviklingen av kvalifikasjonsramme-verk i Europa. Kort innebærer kvalifikasjonsram-meverk at et lands ulike utdanninger skal forklaresmed utgangspunkt i (forventet) læringsutbytte.Arbeid med kvalifikasjonsrammeverk er nå viktigbåde i Bolognaprosessen (46 europeiske land) og iEØS-sammenheng, og det vil også bidra til fortsattutvikling av systemet for godkjenning av høyereutdanning i tiden framover.

4 GSU-lista er en oversikt over kvalifikasjonene fra utlandetsom tilfredsstiller kravene til generell studiekompetanse –med navn på utdanning og eventuelle tilleggskrav, og den ersvært viktig både ved opptak av utenlandske søkere til høy-ere utdanning i Norge og ved godkjenning av høyere utdan-ning fra utlandet.


13.4 Tiltak overfor arbeidsinnvandrere

Regjeringen ønsker å fremme og styrke arbeids-innvandrernes og deres familiemedlemmers tilpas-ning til arbeidslivet og deltakelse i samfunnet.Språkkunnskaper og informasjon om norske sam-funnsforhold er viktig for at dette skal være mulig.Regjeringen ser behovet for tiltak som kan legge tilrette for at arbeidsinnvandrere blir kjent med sineplikter og kan bruke sine rettigheter på lik linjemed befolkningen for øvrig. Det arbeides med føl-gende tiltak:

Startpakke med systematisk informasjon om rettigheter og plikter

Regjeringen mener at et av de viktigste tiltakenefor å lette arbeidsinnvandrernes integrering inorsk arbeids- og samfunnsliv er systematisk infor-masjon om rettigheter og plikter ved arbeid ogopphold og de generelle ordningene knyttet tilbarn, skole og helse. Regjeringen vil derfor vur-dere å utarbeide en startpakke med informasjon omnøkkelspørsmål ved arbeid og opphold i landet foralle nyankomne arbeidsinnvandrere og deres fami-liemedlemmer.

Denne startpakken vil ses i sammenheng medøvrige informasjonstiltak for arbeidsinnvandrereog deres familiemedlemmer, jf. kapittel 12. Språkog tilgjengelighet knyttet til startpakken vil være etviktig vurderingstema. IMDi bør ha ansvar for enstartpakke.

Utrede innføring av norskopplæring

Regjeringen vil utrede et tilbud om opplæring inorsk for alle arbeidsinnvandrere (både de fraEØS/EFTA-området og de fra andre land) ogderes familiemedlemmer over 16 år, som er regis-trert bosatte. Dette vil i praksis si de som opphol-der seg i Norge i minst seks måneder. Sesongar-beidstakere vil ikke inngå i målgruppen. Utrednin-gen vil se nærmere på spørsmålet om avgrensningav målgruppen, opplæringens organisering og inn-hold, finansiering og eventuell egenandel.

Norskopplæring i utlandet for personer somskal tiltre en jobb i Norge kan være hensiktsmes-sig for arbeidsinnvandrere. Enkelte rekrutterings-firmaer har et slikt tilbud hvor minstekunnskap inorsk vil være en betingelse for å kunne arbeide iNorge. Ofte kombineres norskopplæringen medtesting av yrkeskvalifikasjoner. Aetat hadde på1990-tallet et opplegg med norskopplæring i utlan-det knyttet til rekruttering av helsepersonell. Slikeopplegg krever god samhandling med arbeidsgi-

vere slik at de som deltar i et slikt opplegg, faktiskfår tilbud om jobb i tråd med forutsetningene. Opp-læringen vil også kunne bli kostnadskrevende.Hvis norskopplæringen ikke skal brukes som enutvelgelsesmekanisme, vil ofte opplæring i norsk iNorge være mer effektivt. Det er for tiden ikkeaktuelt for staten å lage opplegg for norskopplæ-ring i utlandet.

Frivillig sektors arbeid med å støtte arbeidsinnvandrere

Regjeringen ser behov for innsats for å inkluderearbeidsinnvandrere i et sosialt nettverk i lokalmil-jøet og i organisasjonslivet. Frivillige organisasjo-ner har mye å bidra med i dette arbeidet, blantannet med å etablere møteplasser og relasjonermellom arbeidsinnvandrere og lokalbefolkningen.IMDi har lyst ut tilskuddsmidler til frivillige organi-sasjoner for å stimulere til iverksetting av informa-sjons- og veiledningstiltak rettet mot innvandreresom ikke omfattes av introduksjonsordningen,herunder arbeidsinnvandrere og deres familier.

Regjeringen vil videreføre dette arbeidet slik atde frivillige organisasjonene stimuleres til å bidraaktivt i arbeidet med å styrke arbeidsinnvandrer-nes sosiale nettverk og med å gi informasjon.

Sent ankomne elever i skolen

Utdanningssystemet er avgjørende for integreringogså av barna til arbeidsinnvandrere, både i sam-funnet og senere i arbeidslivet. Elever som kom-mer sent i skoleløpet, innebærer en spesiell utfor-dring fordi de har liten tid til å oppnå norskkompe-tanse som gir grunnlag for videre utdanning ellerarbeid. Regjeringen vil vurdere tiltak for å styrkeintegreringen av disse elevene.

Bedre ordninger for godkjenning av utenlandsk høyere utdanning

Regjeringen vil videreføre arbeidet med å effektivi-sere og forbedre ordningene for godkjenning avutenlandsk utdanning. Som en oppfølging av Brau-tasetutvalgets forslag legger Kunnskapsdeparte-mentet fram forslag til endring av universitets- oghøyskoleloven våren 2008. Arbeidet med revisjonog oppgradering av NAG-databasen startet sent påhøsten 2007. Av de øvrige tiltakene vil de fleste blisatt i gang i løpet av 2008. Det gjelder styrkingen avarbeidet med GSU-lista, at NOKUT skal gi merutfyllende informasjon i de generelle godkjen-ningsbrevene og, ikke minst, opprettelse av infor-


masjonssenteret om godkjenning av utenlandskutdanning og yrkeskvalifikasjoner.

Kartlegge autorisasjonsordningene

For en del yrker kreves det særskilt autorisasjonfor yrkesutøvelse i Norge, jf. kapittel 5. Som enoppfølging av stortingsmelding nr. 9 (2006–2007)Arbeid velferd og inkludering vil Arbeids- og inklu-deringsdepartementet i samarbeid med Kunn-skapsdepartementet sette i gang et arbeid for åkartlegge hvordan autorisasjonsordningene forlovregulerte yrker fungerer slik at det ikke skapesunødige barrierer for innpass på arbeidsmarkedet.

Legge til rette for gode flerkulturelle arbeidsplasser

Etnisk mangfold i arbeidslivet byr på store mulig-heter for bedriftene i Norge og vil kunne styrke detnorske næringslivets konkurransekraft i en globa-lisert verden. Realisering av gevinstene som følgerav det økte mangfoldet, forutsetter at bedriftenehar kunnskap om hvordan gode, flerkulturellearbeidsplasser kan utvikles og videreutvikles.

IMDi har i dag ansvar for å legge til rette forinformasjon og veiledning til arbeidsgivere som vilutvikle gode, flerkulturelle arbeidsplasser. IMDisarbeid på dette feltet videreføres.

Utrede tilbakevendingsordninger

I lavkonjunkturperioder vil arbeidsledighet kunneramme innvandrere hardere enn andre grupper,blant annet fordi de er overrepresentert i konjunk-turfølsomme bransjer. En del arbeidsinnvandrerevil selv om de har vært lenge i Norge, kunne over-veie å returnere til hjemlandet. Dette valget kanfortone seg vanskelig særlig om støtteordningenei Norge oppleves som gode. Det kan derfor værebehov for å utrede hvordan det kan lages insenti-ver eller ordninger som gjør det attraktivt for denenkelte eventuelt å fortsette en yrkeskarriere ihjemlandet.

13.5 Oppsummering

Omfanget av arbeidsinnvandring har økt betydeligde senere årene. Hvis arbeidsinnvandringen i til-legg til annen innvandring holder seg på et høytnivå, vil det på lengre sikt ha betydning for sam-funnsutviklingen.

God tilgang til informasjon og gode muligheterfor norskopplæring er viktig for at arbeidsinnvan-drere raskt skal få kjennskap til rettigheter og plik-ter i det norske samfunnet. Det vil også bidra til åforhindre dårlige bo-, arbeids- og lønnsvilkår ogsosial dumping. På lengre sikt vil det bidra til ålegge grunnlaget for en mer stabil utnyttelse avarbeidskraften til arbeidsinnvandrere som blir ilandet.

Et godt opplegg som støtter arbeidsinnvan-drerne som blir i landet og deres ektefeller og barntil å fungere godt i samfunnet, vil også kunne ginorske bedrifter ytterligere fortrinn i den interna-sjonale konkurransen om arbeidskraft og bidra tilå gjøre Norge til et attraktivt land også for høyt kva-lifiserte.

Det arbeides med følgende tiltak for å fremmeog styrke arbeidsinnvandrere og deres familie-medlemmers tilpasning til arbeidslivet og delta-kelse i samfunnet:– Innføring av norskopplæring vil bli vurdert.– Systematisk informasjon om rettigheter og

plikter. Det vurderes å utarbeide en start-pakke.

– Videreføre støtte til frivillige organisasjonersarbeid for arbeidsinnvandrere.

– Følge situasjonen til elever som kommer sent iskoleløpet.

– Videreføre arbeidet med å forbedre ordnin-gene for godkjenning av utenlandsk høyereutdanning og kartlegge autorisasjonsordnin-gene for lovregulerte yrker.

– Legge til rette for gode, flerkulturelle arbeids-plasser.

– Utrede tilbakevendingsordninger.


14 Arbeidsmigrasjon og utviklingspolitikken

14.1 Arbeidsmigrasjon fra utviklingsland

Med økt globalisering er migrasjonsbevegelseneblitt mer komplekse. Det ligger en økende utfor-dring i migrasjonsstrømmene fra utviklingsland tilEuropa og Nord-Amerika. I tillegg til det generellearbeidet med å styre migrasjonen bedre har detinternasjonale samfunnet de senere årene derforbegynt å arbeide fram en helhetlig tilnærming tilmigrasjon og utvikling.

I Europa leder EU og enkelte EU-land an iarbeidet med å utforme planer, forsøk og konkretetiltak.1 FN satte temaet migrasjon og utvikling påsin dagsorden under høynivådialogen i september2006. Dette indikerer at det internasjonale samfun-net nå er på vei mot en bedre og felles forståelse avutfordringene knyttet til sammenhengene mellommigrasjon og utvikling. Sommeren 2007 møttesFNs medlemsland til et globalt forum om migra-sjon og utvikling. Dette vil trolig bli en årlig begi-venhet, og neste møte skal avholdes i Manila høs-ten 2008. Norge er en aktiv støttespiller i dette.

Historisk har arbeidsmigrasjon vært et viktigelement i utviklingen av innvandringslandenesøkonomi. I mange tilfeller har det også gagnet opp-rinnelseslandet gjennom redusert fattigdom, redu-sert press på begrensede ressurser og tilbakefø-ring av kompetanse og penger. Både opprinnelses-land og mottakerland kan legge forholdene bedretil rette for å utnytte ressursene som egne borgerei utlandet utgjør. Det kan skje både gjennom tiltaksom retter seg mot migrasjon og mot utvikling, ogved tiltak som ligger i skjæringspunktet mellominnvandrings- og utviklingspolitikken.

Selv om fattigdommen reduseres på verdens-basis, er forskjellene mellom fattige og rike landfortsatt betydelige. Arbeidsmigranter blir i mangeland betraktet som såkalt reservearbeidskraft. Dearbeider på kortvarige kontrakter og kan hentesinn og sendes ut av landet i takt med konjunktu-rene. For mange av arbeidstakerne betyr likevelmuligheten til å ta arbeid i andre land at de kan for-

bedre sine levekår. Fra norsk side er oppmerksom-heten også rettet mot at mange arbeidsinnvan-drere i en del land lever og arbeider under dårligeforhold og har mindre rettsbeskyttelse enn verts-landenes egne borgere. Norge arbeider aktivt iinternasjonale fora for å sikre og forbedre arbeids-migranters rettigheter.

Kunnskapen om effekter av migrasjon for utvi-klingsland er mangelfull og fragmentert. Utflyttingpåvirker utvikling på ulike måter og gjennommange kanaler. Det er uklart hvor sterke dissevirkningene er under ulike forhold. Dessuten erdet komplisert å skille ut effekten av arbeidsmigra-sjon, for eksempel på veksten i bruttonasjonalpro-duktet, fra andre faktorer.

Det er heller ikke klart hvilke krefter i utvi-klingslandene som er viktigst for å fremme ulikeformer for migrasjon. En reduksjon i inntektsfor-skjellen mellom fattige og rike land, for eksempelsom følge av økte eksportinntekter, vil i det langeløpet kunne redusere det økonomiske insentivetfor utvandring. På kort sikt derimot, kan en inn-tektsøkning føre til økt migrasjon ved at personersom lenge har ønsket å ta arbeid i rikere land, menikke har hatt økonomi til det, reiser ut fordi de fårråd, jf. drøfting av dette i kapittel 10. Politiske ogsosiale forhold virker dessuten sterkt inn i samspillmed de økonomiske.

Det er viktig å være oppmerksom på at mangeutviklingsland lenge har hatt migrasjon som en delav sin utviklingsstrategi. Filippinene har i enårrekke utdannet både helsearbeidere og sjøfolk istørre antall enn det hjemlige arbeidsmarkedetetterspør. Mange av disse har fått arbeid i OECD-land og om bord på for eksempel norskregistrertebåter. De har bidratt og bidrar til betydelige overfø-ringer av penger til sine hjemland og til høyerelevestandard for sine familier. India utdannet gjen-nom mange år langt flere IKT-ingeniører og akade-mikere enn de hadde behov for. Etter hvert somlandets økonomi er blitt modernisert, har behovetfor folk med IKT-utdanning økt, færre emigrererog mange av de utflyttede kommer hjem. Dissebringer ikke bare med seg de formelle kunnska-pene de dro ut med, men også nyttige erfaringer avfaglig, organisasjonsmessig og kulturell art.

1 Europakommisjonen, Communication from the Commissionon Migration and Development: Some concrete orientations,COM (2005) 390 1. September 2005


Situasjonen vil selvsagt være ulik i ulike avsen-derland, avhengig av hvor stort behovet for folkmed ulike utdanninger er og hvor effektivt arbeids-markedet fungerer. Land som India og Filippinenemed en relativt stor tjenesteytende sektor ogmange mennesker med høyt utdanningsnivå, viltakle slik utflytting bedre enn fattige land med fåhøyt utdannete, for eksempel land i Afrika sør forSahara. I tillegg er det betydelige forskjeller mel-lom land med hensyn til hvem som finansiererutdanningen. I noen land, for eksempel India og

Filippinene, skjer utdanningen av helsearbeiderefor en stor del ved private utdanningsinstitusjoner,slik at kostnadene bæres av den enkelte. I en delfattige land, spesielt i Afrika sør for Sahara, skjerutdanningen først og fremst i offentlig regi.2 Det ersærlig situasjonen i den sistnevnte gruppen landsom gjør at hjerneflukt kan omtales som et betyde-lig problem.

2 OECD, International Migration Outlook. Annual Report 2007

Boks 14.1 Målene for utviklingspolitikken og relasjonen til arbeidsmigrasjon

Norsk utviklingspolitikk er en integrert del avnorsk utenrikspolitikk. FNs første tusenårsmålom å halvere andelen ekstremt fattige i verdeninnen 2015 er et hovedmål for norsk utviklings-samarbeid. Norsk bistand så vel som andredeler av norsk politikk mobiliseres for å nå dettemålet. Realisering av tusenårsmålene vil kunnebidra til en mer balansert økonomisk utviklingmellom verdens regioner og færre konfliktermellom land, og dermed bidra til redusertbehov for migrasjon fra sør til nord. I sisteinstans handler dette om å redusere gapet i leve-standard mellom sør og nord og dermed omutvikling generelt.

Utviklingspolitikk er langt mer enn bistands-politikk og går lengre enn til å oppfylle tusenårs-målene. Den har en utenrikspolitisk dimensjonnår den griper inn i utviklingslands styresett,forhold til omverdenen og levekår som over tidkan gjøre utviklingsland til likeverdige økono-miske partnere. Tilsvarende har utenrikspolitik-ken en utviklingspolitisk dimensjon når denbidrar til å bedre sikkerhet og levekår for folk ifattige land. Også politikk som føres i Norge påområder som for eksempel energi, klima, han-del og helse, har betydning for bekjempelse avfattigdom i utviklingsland.

Gjennom påvirkning av sikkerhet og økono-miske og sosiale levekår i utviklingsland harnorsk politikk betydning for et bredt spekter avforhold som motiverer folk til å utvandre for åfinne arbeid.

I lys av at fred og sikkerhet er en viktig forut-setning for varig utvikling og omvendt, engasje-rer Regjeringen seg sterkt for å bidra til åbilegge konflikter og stimulere til økonomiskvekst og sosial utvikling i utsatte land og regio-ner. Slik innsats skjer dels gjennom støtte til FNs

fredsinnsats, dels bilateralt i områder hvor FNer mindre aktiv. Krig og uro forringer og øde-legger livs- og arbeidsvilkårene der de rammerog bidrar dermed også til å fremme utvandringfor å finne arbeid.

Bedre helse og utdanning er viktige forut-setninger for en positiv utviklingsprosess i utvi-klingslandene. Utryddelse av farlige sykdom-mer blant annet ved vaksinasjon av barn er vik-tig i denne sammenhengen. Dårlig helse- ogutdanningsforhold i utviklingsland gir insenti-ver for folk flest til å søke seg dit de kan få bedrehelsetjenester og utdanning. For helsepersonellstimulerer dårlige arbeidsvilkår og lønnsforholdtil å søke arbeid utenlands.

Dårlig styresett med korrupsjon, svakoffentlig finansforvaltning, usosial bruk av over-skuddet fra utvinning av naturressurser og man-glende håndhevelse av private og kontraktsmes-sige rettigheter, er faktorer som virker negativtpå tilgangen på arbeid og stimulerer til utflyt-ting. Norge skal bekjempe korrupsjon både uteog her hjemme. Norge er vertskap for EITI (detinternasjonale Extractive Industries Transpa-rency Initiative) som skal sikre åpenhet og etter-prøvbarhet rundt inntekter fra olje, gass og gru-vevirksomhet.

Reduksjon av skadelige klimaendringer,bedre miljø og bærekraftig utvikling er ogsåsentrale mål for norsk utviklings- og utenrikspo-litikk. Forsvarlig forvaltning av ressursene oginntektene fra dem, samt bruk av miljøvennligteknologi, kan bedre både inntektsforholdene tilbefolkningen i utviklingsland og miljøet, og der-med redusere insentivene til å flytte fra foreksempel områder hvor det drives petroleums-eller mineralutvinning.


14.2 Tap av kvalifisert arbeidskraft

Stor utvandring av kvalifiserte personer fra nøkkel-sektorer virker negativt inn på fattige lands evne tilå fremme og vedlikeholde økonomisk vekst ogsosial utvikling. Dette er vel dokumentert blantannet i helsesektoren. Personellbehovene er storebåde i fattige og rike land, men de rike landene harstore konkurransefortrinn både når det gjelderarbeidsforhold og lønn. For mange fattige land gjørmangelen på kvalifiserte leger og sykepleiere detumulig å møte utfordringene fra hiv/aids-pande-mien og fattigdomsrelaterte sykdommer. Omfangog virkninger av hjerneflukt er nærmere beskreveti kapittel 9.

I enkelte land hvor det fra før av er generellmangel på høyt utdannet arbeidskraft, er det grunntil å frykte at arbeidsmigrasjon kan føre til at enikke lenger makter å opprettholde livsviktige tje-nester. Enkelte rike land har iverksatt tiltak for åhindre aktiv rekruttering av slikt personell fra fat-tige utviklingsland.

I tillegg til utvandringen av personer med høy-ere utdanning og kvalifikasjoner, er det mange stu-denter fra utviklingsland, som har tatt høyereutdanning i Europa, Nord-Amerika og Oseania,som ikke vender hjem etter endt utdanning. Detteer ofte ressurssterke personer fra relativt velstå-ende familier. Utvandringslandet mister dermedytterligere kunnskapsressurser og potensiellegründertalenter.

Arbeidsinnvandring av kvalifisert arbeidskraftfra utviklingsland til Norge har så langt vært sværtbegrenset i omfang, jf. kapittel 3.

14.2.1 Tiltak for å motvirke hjerneflukt

Arbeidsmigrasjon drives av behovet for arbeids-kraft i mottakerlandene, forskjeller i lønn, arbeids-forhold og generelle levekår mellom land og over-skudd på ulike typer arbeidskraft i avsenderlan-dene. Å flytte for å bedre sine kår gjennom å finnebedre betalt arbeid bør være et frivillig valg. Åbegrense den enkeltes valgfrihet kan ikke være etmål. Flyttestrømmene kan imidlertid påvirkes og inoen grad reguleres. Tiltak med dette for øye måta hensyn til både hvilke faktorer som virker til-trekkende i mottakerland, og hvilke faktorer sommedvirker til at man flytter fra avsenderland.

I den internasjonale debatten har det vært fore-slått å redusere og kompensere for hjernefluktengjennom å øke utdanningskapasiteten i utviklings-land når det gjelder ulike typer personell det er storknapphet på, for eksempel visse typer akademi-kere, uten at utviklingslandene selv skal dekke

kostnadene. Norsk utviklingspolitikk sikter blantannet mot å utvikle rammevilkår i avsenderlandsom kan gjøre det mer attraktivt for høyt utdanneteog velkvalifiserte fagfolk å bli værende. Genereltbidrar Norge til utvikling av bedre styresett, bådepolitisk og administrativt. Spesielt gjøres det enbetydelig bistandsinnsats for å styrke rammevilkå-rene for helse- og utdanningssektoren i utviklings-land. Samarbeidet mellom norske utdanningsinsti-tusjoner og deres samarbeidspartnere innen uni-versitets- og høgskolesektoren støttes også.

Blant andre tiltak for å hindre hjerneflukt fin-ner vi ordninger som krever at studenter fra utvi-klingsland som får sin utdanning på nøkkelfelter iet OECD-land, må reise tilbake til hjemlandet ogarbeide der en viss tid etter endt utdanning. Et van-lig problem i slike tilfeller er at kandidatene i stedetreiser til et tredjeland hvor utdanningen deres girbetydelig større inntekt enn i hjemlandet. Dettekan også skje i samband med den norske kvoteord-ningen i Statens lånekasse for utdanning, jf. kapit-tel 12. For dem som vender hjem etter endt utdan-ning i Norge, omgjøres studielån til stipend.

Tatt i betraktning behovet for høyt utdannetarbeidskraft og høy arbeidsledighet i utviklings-land og de mange andre faktorene som får folk til åflytte, er økt utdanningskapasitet en riktig strategi.Fra norsk side kan det i bilaterale avtaler med utvi-klingsland som har særlige problemer med utvand-ring av akademikere, være aktuelt å legge økt vektpå tiltak for å motvirke eller kompensere for hjer-neflukt. I tillegg til utdanningsprogrammer kanstøtte til nettverksbygging over landegrensene forå øke utvekslingen av erfaring og kunnskap, samtbidrag til internasjonale fondsordninger være aktu-elle tiltak i slike avtaler.

På sikt er antakelig den eneste bærekraftigeløsningen for å oppnå mer balansert arbeidsmigra-sjon, også for folk med høyere utdanning, at syssel-settingsmulighetene, lønns- og arbeidsbetingelserog levevilkårene i disse landene forbedres betyde-lig og nærmer seg vårt nivå. Dette oppnår vi bestgjennom å bidra til å fremme utvikling på bredbasis.

Rike land bør på kort sikt unngå aktivt å bidratil utarmingen av fattige lands knappe faglige res-surser. Både Norge og Storbritannia har forpliktetseg til å avstå fra aktiv rekruttering av helseperso-nell fra utviklingsland. På norsk side utredes det nåhvordan en generelt kan unngå å undergrave utvi-klingslands store behov for utdannet helseperso-nell.

Norge bør vise vei og bidra til internasjonalkonsensus om en rekrutteringspraksis som ikketømmer utviklingsland for fagfolk. Selv om vi


representerer et lite arbeidsmarked, vil rekrutte-ring av fagpersonell til Norge også kunne få indi-rekte virkninger på etterspørselen etter arbeids-kraft fra utviklingsland. Vi bør derfor genereltsikre at Norge, slik vi gjør i helsesektoren, ikkebidrar til å tappe utviklingsland for nøkkelpersonellde selv har for få av. Virkningene av regelverket forarbeidsinnvandring må derfor følges nøye, spesieltmed henblikk på eventuelt uheldige konsekvenserfor fattige land.

EU er i ferd med å utvikle europeiske standar-der for forsvarlig rekruttering av nøkkelpersonell.For Norge er det fornuftig med felles standardmed EU ettersom vi har et felles arbeidsmarked.Det vil være aktuelt å foreslå dette både som etmulig element i et etisk regelverk for internasjonalrekruttering som ulike land kan slutte seg til, ogoverfor næringslivets organisasjoner nasjonalt oginternasjonalt som element i deres arbeid for øktsamfunnsansvar.

Et internasjonalt etisk regelverk for rekrutte-ring kan eventuelt forankres i en internasjonal kon-vensjon mot aktiv rekruttering av nøkkelpersonellfra utviklingsland. Storbritannias regler for rekrut-tering av helsepersonell kan være én modell iarbeidet med en slik konvensjon, jf. boks 14.2. EUs«European Charter for Researchers and the Codeof Conduct for their Recruitment» og samveldemi-nistrenes «Commonwealth Teacher RecruitmentProtocol» er initiativer med lignende formål somogså kan tjene som modeller.

Regjeringen vil bidra til at det etableres interna-sjonale standarder for å motvirke aktiv rekrutte-ring av arbeidstakere med høyere utdanning ogkvalifikasjoner som utviklingsland har stor mangelpå. Slik regulering skal likevel ikke begrense dissearbeidstakeres rett til å søke arbeid i andre land. Ipåvente av internasjonale standarder vil Regjerin-gen utarbeide nasjonale retningslinjer med bak-grunn i grunnlagsarbeid fra helse- og omsorgssek-toren.

14.2.2 Sirkulær migrasjon

Med sirkulær migrasjon menes at en person reiserut for å arbeide i kortere eller lengre tid og deret-ter, midlertidig eller permanent, vender tilbake tilopprinnelseslandet. Å legge til rette for sirkulærmigrasjon framheves i det internasjonale ordskiftetom migrasjon og utvikling som en god strategi somkan motvirke hjerneflukt og ha positive effekter foropprinnelsesland, innvandringsland og for migran-tene selv. 3

Mange innvandringsland ønsker å utviklebedre systemer for sirkulær migrasjon som et vir-

kemiddel for tidsbegrenset inntak av arbeidskraftetter behov og samtidig regulere migrasjonsstrøm-mene og begrense varig innvandring. Bruken avasiatiske arbeidsmigranter i flere stater i Midtøs-ten er et eksempel på denne typen sirkulær migra-sjon. Fra norsk side har man et bevisst forhold til atstørre fleksibilitet og økt vekt på midlertidighetkrever at man kan sikre at arbeidstakernes lønns-og arbeidsforhold og rettigheter ikke blir dårligereenn hva nasjonale standarder tilsier.

Generelt vil Regjeringen framheve at det paral-lelt med utviklingen av slike systemer må utarbei-des internasjonale avtaler som sikrer arbeidsta-kere mot å bli utnyttet. Norge er engasjert i Deninternasjonale arbeidsorganisasjonen, ILO, for å sepå internasjonale standarder for verdige arbeids-forhold («decent work»). Regjeringen vil bidra tilstudier i ILO-regi for å få bedre oversikt over sam-menhengene mellom arbeidsvilkår i det enkeltelandet og arbeidsmigrasjon.

Kunnskapen om hvordan man best skal leggetil rette for sirkulær migrasjon, er begrenset, menproblematikken drøftes i mange internasjonalefora. 4 Blant tiltak som blir vurdert som potensieltvirkningsfulle, er bedre muligheter for å ta medseg pensjonsrettigheter og andre rettigheter opp-arbeidet under oppholdet i vertslandet ved hjem-reise. Et annet eksempel på mulige tiltak er å inn-vilge arbeidstillatelse som gir rett til gjentatte opp-holdsperioder uten søknad om fornyelse. Dette vilgjøre det enklere å reise tilbake til hjemlandet utenå risikere å miste arbeidstillatelsen eller retten tilvarig opphold. Muligheten for dobbelt statsborger-skap blir også sett som et virkemiddel i denne sam-menhengen.

Større mulighet for dobbelt statsborgerskap erikke aktuelt i Norge, jf. Ot.prp. nr. 41 (2004–2005)og Innst.O. nr. 86 (2004–2005). Spørsmålet omutvidet anledning til eksport av trygderettigheterdrøftes kort i kapittel 10. Muligheten for tredje-landsborgere til å oppholde seg utenlands i perio-der uten konsekvenser for retten til varig oppholdi Norge, er godt ivaretatt i dag. Utgangspunktet fordem som har tillatelse til å arbeide i Norge, er at deskal være i landet. Det er likevel mulig å oppholdeseg utenlands i inntil sju måneder i den treårsperi-oden man opparbeider rett til bosettingstillatelse/permanent tillatelse. Dersom arbeidsgiverenønsker at utlendingen skal arbeide for virksomhe-

3 Global Commission on International Migration, Migration inan interconnected world: New directions for action, 2005

4 Sirkulær migrasjon er et tema på svært mange konferanser,seminarer og liknende om migrasjon og utvikling, enten deter i regi av EU, ulike FN-organer eller uavhengige instansersom Global Forum on Migration and Development.


ten i utlandet, kan utenlandsoppholdet utvides til15 måneder uten at dette går utover retten til varigopphold i Norge.

Mange personer med innvandrer- og flyktning-bakgrunn ønsker å gjøre en innsats for å forbedreforholdene i eget eller foreldrenes opprinnelses-land. Det finnes ulike programmer, blant annet iregi av International Organization for Migration(IOM), som gir mulighet for et slikt engasjement. Itillegg er det et uttalt politisk mål å bedre involverepersoner med innvandrerbakgrunn i utviklingspo-litikken. Det er også ønskelig at bistandsorganisa-sjoner i større grad skal bruke deres kompetanse isine prosjekter og annen virksomhet i utviklings-land. Denne typen tiltak vil kunne bidra til sirkulærmigrasjon, enten det skjer på midlertidig eller mervarig basis.

Økt adgang for utviklingslandenes innbyggeretil tjenesteyting i rike land gjennom rett til midler-tidig opphold der, er et sentralt tema også i for-handlingene i Verdens handelsorganisasjon, WTO,om handel med tjenester, jf. kapittel 9. Dette erutviklingslandenes viktigste krav i forhandlingene.Disse landene framhever salg av tjenester utført avpersoner som beveger seg over landegrensene,som ett av de få fortrinn de har. Denne adgangener per definisjon midlertidig og skal ikke kunnekonverteres til permanente oppholdstillatelser ogdermed bli en bakdør til det øvrige arbeidsmarke-det. Slike tjenesteleveranser vil eventuelt måtteskje etter at arbeidstillatelse er gitt. Det forutsetterbl.a. norske lønns- og arbeidsvilkår.

Forslag i denne meldingen om å vurdere å åpnenoen flere muligheter for midlertidig ufaglærtarbeidsinnvandring fra tredjeland innenfor ram-men av bistandsprosjekter, kan bidra til å fremmesirkulær migrasjon, jf. avsnitt 14.5. Slike ordningerpasser godt inn i mange utviklingslands ønske omat migrasjon skal tilføre landet verdifulle erfarin-ger, kompetanse og pengeoverføringer og på denmåten bidra til utvikling.

14.3 Spesielle tiltak i helsesektoren

Helsesektoren i utviklingsland er sterkt utsatt forhjerneflukt både gjennom individuelt motivertutvandring og gjennom aktiv rekruttering fra pri-vat og offentlig helsevesen i rike land. Den er sær-lig sårbar på grunn av svak bemannings-, medisin-og utstyrssituasjon i de fleste utviklingslandene,hiv/aids-pandemien og fattigdomssykdommer somkrever stor innsats og tar mange liv, også blant hel-sepersonell. Det vises til St.meld. nr. 25 (2005–2006) Mestring, muligheter og mening, til rappor-

ten «En solidarisk politikk for rekruttering av hel-sepersonell» 5 og til nærmere omtale i kapittel 9.

14.3.1 Helse på den utenrikspolitiske dagsorden

Strømmen av helsearbeidere, særlig fra mangeland i Afrika, gjør det nødvendig å sikre at utvi-klingslandene ikke unødig rammes av tiltak vi set-ter inn for å dekke våre behov. Med et integrerteuropeisk og delvis globalisert arbeidsmarked erdette en oppgave som krever internasjonalt samar-beid. Underskudd på helsepersonell i ett EØS/EFTA-land som følge av rekruttering til blant annetNorge, kan få etterspørselsmessige ringvirkningeri land utenfor EØS/EFTA-området. I siste instanskan dette ramme utviklingslandene negativt.Norge vil bidra til å hindre at det skjer. Også inter-nasjonale retningslinjer og avtaler må til for å sikrede svakeste leddene i denne kjeden mot å bli tappetfor kvalifisert arbeidskraft. Samtidig må slike avta-ler ivareta interessene til personer som ønsker åsøke arbeid i andre land.

Et felles initiativ fra Norges og Frankrikes uten-riksministre om helse og utenrikspolitikk ble lan-sert i New York i september 2006, med tilslutningfra utenriksministrene fra Brasil, Indonesia, Sene-gal, Sør-Afrika og Thailand. Initiativet omfatterblant annet styrking av kapasitet og beredskap vedepidemier, helse som en viktig faktor i økonomiskog sosial utvikling, internasjonale handelsforbin-delser, og helsetiltak under kriser og konflikter,gjenoppbygging og fredsbygging.

Etter forslag fra en ekspertgruppe vedtok etministermøte i Oslo i 2007 en erklæring: «The OsloMinisterial Declaration: Global Health – a PressingForeign Policy Issue of Our Time» og en hand-lingsplan: «Foreign Policy taking up the Challen-ges of Global Health: Agenda for Action». Derpekes det blant annet på at beredskap mot og kon-troll med smittsomme sykdommer og evnen til åmøte trusler mot helse, relatert til konflikt, kriser,hiv/aids og helse og miljø, krever god tilgang påhelsepersonell i alle land. Initiativet understrekerviktigheten av å unngå aktiv rekruttering av helse-personell i utviklingsland.

14.3.2 Initiativer og samarbeid for forsvarlig rekruttering

En rekke land og internasjonale organisasjonertrapper nå opp arbeidet for å motvirke hjerneflukt

5 Sosial- og helsedirektoratet, En solidarisk politikk for rekrutte-ring av helsepersonell. Rapport 15-1490, 2007


fra helsesektoren i utviklingsland. Norge deltaraktivt i dette arbeidet og vil bidra til å skape godsammenheng mellom norsk og internasjonal poli-tikk for rekruttering av helsepersonell.

Storbritannia er blant de europeiske OECD-lan-dene som har rekruttert flest helsearbeidere frautlandet, blant annet fra afrikanske land. Samtidigarbeider svært mange britiske leger og sykeplei-ere i andre OECD-land. I følge OECD har landetspilt en ledende rolle i arbeidet med å utvikle etiskforsvarlig rekruttering av heldepersonell. De før-ste retningslinjene for den statlige helsetjenestensinternasjonale rekrutteringsvirksomhet ble publi-sert i 2001 og ytterligere presisert og strammet inni 2004.6

Verdens helseorganisasjon, WHO, har oppfor-dret medlemsstatene til å inngå stat-til-stat-avtalersom en strategi for å håndtere utvandringen av hel-sepersonell.7 Storbritannia og Sør-Afrika inngikk

en slik avtale i oktober 2003. De skal utveksleekspertise og informasjon samt gi muligheter fortidsavgrensende utplasseringer for å oppnåarbeidserfaring i hverandres land.

På bakgrunn av de økende problemene somsærlig små land opplever på grunn av utvandringav helsepersonell, vedtok helseministrene i de 53samveldelandene i 2003 felles retningslinjer forinternasjonal rekruttering av helsearbeidere.Dette er den første multilaterale avtalen av sin art.Den er et sett av frivillige retningslinjer som blantannet fraråder målrettet rekruttering av helsear-beidere fra land med mangel på helsepersonell.Samtidig skal den sikre personers rett til å flytte tilog arbeide i det landet de selv måtte ønske.

I OECD-land som Australia, Storbritannia, NewZealand og USA er andelen leger med utdanningfra utlandet mellom 25 og 40 pst. Mange er utdan-net i utviklingsland som India, Filippinene og Kina.OECD har et eget helsepersonell- og migrasjons-prosjekt med sikte på å lage en oversikt over inter-nasjonale helsearbeidere i OECD-landene. Pro-

6 OECD, International Migration Outlook, Annual Report 20077 WHO-resolusjon 57.19

Boks 14.2 Storbritannias sjekkpunkter ved rekruttering av helsepersonell

Storbritannia har en relativt streng praksisko-deks for rekruttering av helsepersonell til denoffentlige helsetjenesten, National Health Ser-vice (NHS). Her er et utdrag av reglene:– All internasjonal rekruttering fra helsevese-

net skal følge god rekrutteringspraksis og haen klar etisk tilnærming.

– Det skal ikke rekrutteres fra de utviklings-land som Helsedepartementet til enhver tidhar på sin liste.

– Rekruttering internasjonalt skal ikke desta-bilisere lokale helsebehov.

– Rekrutteringsfirma både i Storbritannia og iutlandet skal avstå fra å rekruttere helseper-sonell dersom det ikke foreligger en stat tilstat avtale om slik rekruttering. NHS-ledereskal bare forholde seg til rekrutteringsfirmasom følger retningslinjene. Disse er gjengittpå Helsedepartementets hjemmeside.

– Helsedepartementet skal lede an i rekrutte-ringskampanjer.

– Helsearbeidere skal ikke avkreves avgifterfor å få arbeid i Storbritannia, og søkere skalikke betale honorar til noe rekrutterings-firma eller annet organ for å få arbeid. Alleslike kostnader, inkludert kostnader tilarbeidstillatelse men ikke visum, skal belas-tes arbeidsgiver.

– Helsearbeidere skal ha tilgang til all relevantinformasjon om stillingen de søker, inklu-dert arbeidsbeskrivelse, personlige egen-skaper, lønnsstruktur, lønn og arbeidssted,nødvendig informasjon om kravene for åpraktisere i Storbritannia og hvordan de kanfå autorisasjon.

– Alle internasjonale søkere må ha nødven-dige engelskkunnskaper til å utføre arbeideteffektivt og tilfredsstille kravene til den aktu-elle registreringsmyndighet, så de kan prak-tisere trygt og kommunisere med pasienterog kolleger.

– Helsearbeidere kan søke arbeid i Storbritan-nia på egen hånd utenom rekrutterings-firma. Disse bør få dekket reisekostnader tiljobbintervju.

– Alle ansettelser av helsepersonell i Storbri-tannia skal skje på samme betingelser somfor de som rekrutteres fra Storbritannia. Alleskal få tilfredsstillende introduksjon, støtteog nødvendige kurs og få vite hvor de kan fåden hjelp de trenger. Dette gjelder ogsåbistand til å finne seg til rette i Storbritanniamht. bolig, lønn, fastlege og tannlege, infor-masjon om fagorganisasjoner og sosiale nett-verk.


sjektet skal analysere migrasjonsstrømmer ogmigrasjonspolitikk i medlemslandene, beskrive oganalysere politikkutformingen og planleggingenav rekruttering av helsepersonell og formulere enpolitikk for å øke fordelene ved internasjonal mobi-litet av profesjonelle helsearbeidere, både i utvan-drings- og innvandringslandene, jf. kapittel 9.

Verdens helseforsamling vedtok i 2004, 2005 og2006 resolusjoner om helsepersonell.8 WHOsgeneraldirektør ble her bedt om å utvikle etiskeretningslinjer for internasjonal rekruttering av hel-sepersonell. Forslag til slike retningslinjer vil troligbli lagt fram under Verdens helseforsamling i mai2009. I WHOs Europaregion har medlemslandenebedt regionaldirektøren legge fram forslag til regi-onale retningslinjer for etisk rekruttering av helse-personell. Disse vil bli presentert for regionalkomi-teen høsten 2009. Norge deltar aktivt i dette arbei-det.

«The Global Health Workforce Alliance»(GHWA) fra 2006 er en samarbeidsplattform for åhåndtere helsepersonellkrisen som støttes avnasjonale, regionale og globale ledere. GHWAinvolverer både myndigheter, det sivile samfunn,globale helseinitiativer, profesjonenes fagforbund,akademia, FN og andre internasjonale instanser.Norge spilte en sentral rolle i etableringen avGWHA og sitter i styret for alliansen. På Det glo-bale forum for helsearbeidere i Kampala i mars2008 ble det vedtatt et veikart som skal veilede inn-satsen både i det enkelte land og globalt. Videre erspørsmål knyttet til personellressurser del avarbeidet med å styrke helsesystem i flere sammen-henger der Norge sitter i ulike arbeidsgrupper ogstyrende organer.

Høynivå-arbeidsgruppen «The Health WorkerGlobal Policy Advisory Council» (HWGPAC) medutspring i WHO, vektlegger behovet for internasjo-nale retningslinjer for rekruttering av helseperso-nell. Gruppen består av nøkkelaktører på tvers avsektorer, disipliner, nasjoner og regioner. Medbasis i resolusjoner om migrasjon av helseperso-nell fra Verdens helseforsamling i 2004 og 2005,ønsker den å synliggjøre personellkrisen innenhelsesektoren i utviklingsland og finne internasjo-nale løsninger på den. Under det første møtet i2007 drøftet man nasjonale erfaringer rundt helse-personellkrisen, behovet for en praksiskodekssamt en internasjonal konvensjon om helsearbei-dermigrasjon.

I 2007 vedtok EUs Ministerråd «The EuropeanProgramme of Action to Tackle Critical Shortage

of Health Workers in Developing Countries».Ministerrådet forutsetter i sitt vedtak at medlems-landene og EU-kommisjonen skal rapportere omgjennomføring av planen. Første rapport ventesframlagt i 2008.

14.4 Samarbeid med EU

EUs asyl- og innvandringspolitikk er sterkt pregetav de siste tiårenes betydelige innvandring tilEuropa. Den illegale innvandringen av personersom ønsker arbeid i Europa, ser heller ikke ut til åavta. EU ønsker partnerskap med både opprinnel-ses- og transittland for om mulig å finne varige løs-ninger på problemet i disse landene. EU erkjennerat en i sterkere grad må rette oppmerksomhetenmot årsakene til at de store migrasjonsstrømmeneoppstår, dvs. nød, usikkerhet, mangel på utdan-nings- og arbeidsmuligheter og vanskelige levekårgenerelt.

EU er også opptatt av hvordan man skal kunnetiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft uten å bidra tilhjerneflukt fra utviklingsland. Sirkulær migrasjonses som et virkemiddel når det gjelder midlertidigarbeidskraft, herunder sesongarbeid. EU ser idenne sammenhengen også på muligheter for ålette innvandrernes pengeoverføringer til sine opp-rinnelsesland.

Norge har innledet et samarbeid med EU ommigrasjon og utvikling. Målet er å finne fram tilsamarbeidsprosjekter med aktuelle utvandrings-og transittland som kan bidra til bedre levekår ogsysselsettingsmuligheter, og som kan forebyggeuønsket migrasjon. I første omgang er det snakkom å utvikle og delta i pilotprosjekter i ett ellernoen få land for å vinne erfaringer før man gårvidere med samarbeidet.

14.5 Arbeidsmigrasjon og ufaglært arbeidskraft

Som nevnt er utviklingslandene ikke bare opptattav hjerneflukt, men også av at personer med lavereutdanning og ufaglærte får anledning til å ta arbeidi andre land. Disse gruppene utgjør ofte en langtstørre andel av befolkningen i utviklingsland ennde gjør i rikere land. For fattige land gir utvandringav ufaglærte flere netto positive virkninger enn nårpersoner med høyere utdanning reiser ut. Beggegrupper sender penger hjem, men når det gjelderde ufaglærte er hjemlandets motpost i form av tapav kompetanse mindre. Denne gruppen og deresetterkommere representerer også et visst poten-

8 Det gjelder følgende World Health Assembly resolusjoner:WHA 57.19 (2004) WHA 58.17 (2005) og WHA 59.23 (2006).


sial for netto gevinst av kompetanse når de eventu-elt vender hjem med økt utdanning og kvalifikasjo-ner.

Utvandring av ufaglært arbeidskraft kan ogsågi positive virkninger for dem som er igjen, slikman blant annet så ved utvandringen fra de nor-diske landene til Nord-Amerika på 1800-tallet.Begrenset jordbruksland til fordeling førte dengangen til utflytting fra mange bygder, og resulta-tet ble mer jord for de gjenværende. Tilsvarendekan dagens utvandring fra områder i utviklings-land med overskudd av arbeidskraft skape bedrebalanse i arbeidsmarkedet og dermed øke inntek-tene både for dem som reiser ut, og for dem somblir igjen. Utviklingslandene er derfor interessert iat forholdene legges til rette for migrasjon også fordenne gruppen.

For rike land kan en viss innvandring av ufag-lærte arbeidstakere virke positivt. I en situasjonmed stramt arbeidsmarked og mangel på ufaglærtarbeidskraft, skapes det muligheter for at ufag-lærte innvandrere kan fylle disse jobbene. Dersomutviklingsland, utviklede land og den enkeltemigranten skal høste fordeler av dette, må slik inn-vandring skje under forhold som tar hensyn tilvirkningene både i avsenderlandet og mottakerlan-det, og sikrer den enkeltes rettigheter somarbeidstaker. Særlig når det gjelder rekruttering avufaglært arbeidskraft, kan det oppstå problemerknyttet til å fortrenge innenlandsk arbeidskraft ogå svekke avtaler og regelverk i norsk arbeidsliv, jf.kapittel 11.

Regjeringen vil utrede muligheten for å åpnefor noe større midlertidig arbeidsinnvandring avufaglært arbeidskraft fra utviklingsland innenforrammen av bistandsfinansierte prosjekter i enkelteland. Det vil blant annet være ledd i en videreutvik-ling av ordninger som legger til rette for sirkulærmigrasjon. Utredningen vil ta utgangspunkt i beho-vene både i det nasjonale arbeidsmarkedet og i fat-tige lands behov. Integreringsmessige utfordrin-ger må også vurderes.

14.6 Bidrag til økonomisk utvikling i utvandringsland

14.6.1 Private pengeoverføringer og investering

Pengeoverføringer fra arbeidsmigranter spiller enstor rolle i økonomien til mange opprinnelseslandog bidrar til etterspørsel etter både utdanning,bedre helse, konsumgoder og investeringer, jf.omtale i kapittel 9. Dette er private midler, og mot-takernes personlige preferanser avgjør hvordan de

blir brukt. For å fremme utvikling er det ønskelig ålegge til rette tiltak som kan gjøre det enklere åoverføre penger og foreta investeringer i nærings-tiltak og infrastruktur i opprinnelseslandet, og somkan redusere risikoen ved å investere ut over dennærmeste familiekretsen. I mottakerlandene kandette blant annet stimuleres ved at det legges tilrette for at mer av pengeoverføringene kanaliseresgjennom kredittinstitusjoner.

Arbeidsmigranter som ønsker å sende deler avinntekten tilbake til opprinnelseslandet, finner ienkelte tilfeller at kostnadene ved dette er relativthøye i Norge.9 Det henger til dels sammen med atvårt regelverk for å etablere virksomhet for penge-overføringer er relativt restriktivt sammenlignetmed en del andre OECD-land. De økonomiskekostnadene pr. transaksjon blir også av andre grun-ner ofte uforholdsmessig høye når migranter sen-der hjem småbeløp. Slike transaksjoner skjer der-for oftest gjennom pengeformidlingsbyråer, ufor-melle systemer10 og private forsendelser. Nårtransaksjonskostnadene senkes til et rimelig nivå,vokser volumet av overføringer. Slike overføringerer lønnsomme for finansnæringen. Økt aktivitet franorsk finansnæring på dette området kunne bli etnyttig supplement til bedrifter som spesialisererseg på rene pengeoverføringer.

I denne sammenhengen trengs det dialog medså vel samarbeidspartnere i Norge som medfinanssektoren og myndighetene i mottakerlan-dene. Både skattemessige forhold og tradisjoneneinnen sektoren i de enkelte landene er avgjørendefor hvor enkelt og billig det er å foreta private pen-geoverføringer. Forekomsten av lokale nettverk avsparebanker, postbanker og lignende desentrali-serte finansinstitusjoner som kan formidle pengeo-verføringer og tilby spare- og lånemuligheter tilbåde private og selskaper i mottakerlandene, eravgjørende. Med bakgrunn i kostnadene ved pen-geoverføringer fra Norge, vil en se nærmere påhvordan slike overføringer til utviklingsland kanbli enklere og billigere. En dialog med innvandrer-miljøer, finansnæring og statlige myndigheter er igang.11

Problemstillingene må også ses i lys av at det ervesentlig å hindre at det etableres et system derforetak med konsesjon fra norske myndigheter i

9 Jørgen Carling m.fl. Legal, Rapid and Reasonably Priced? ASurvey of Remittance Services in Norway. PRIO-rapport 3/2007

10 Det meste kjente kalles hawalasystemet. Dette er utbredt imange land, blant i Somalia og land i Midtøsten. Nærmereomtale finnes i Carling m.fl., jf. noten over.

11 Websiden «www.sendmoneyhome.org» er et eksempel påhvordan et bredt spekter av praktiske råd om pengeformid-ling kan formidles til publikum.


praksis benyttes som mulig kanal for finansieringav terrorisme og til å føre ut av landet utbytte fraprofittmotivert kriminalitet, blant annet fra narkoti-kaomsetning, menneskehandel, hallikvirksomhet,korrupsjon og svart arbeid. Å utforme regelverkog kontrollsystemer som ivaretar disse hensynene,og som også kan ivareta behovet for enkle og bil-lige overføringskanaler for migranters pengeover-føringer til hjemlandet, kan være utfordrende.Økokrim utarbeidet høsten 2007 en analyse av«uformelle verdioverføringssystemer» (herundersåkalte «hawala»-systemer). Finansdepartementethar gitt Kredittilsynet i oppdrag å vurdere rappor-ten, og å vurdere mulige tiltak som på forsvarligmåte kan legge bedre til rette for at innvandrerekan sende penger til hjemlandet.

Godt styresett er en forutsetning for et godtinvesteringsklima, og dette gjelder også privateinvesteringer med basis i pengeoverføringer. Enbetydelig del av norsk bistand går til å styrke styre-sett og forvaltning i samarbeidsland og bidrar der-med generelt til å fremme investeringer, også frapengeoverføringer.

I mange tilfeller går migranter på frivillig basissammen om prosjekter som kan bidra til å redu-sere fattigdom i sine lokalsamfunn. Slike oppleggsom kan innbefatte utvikling av vannforsyning,vanningssystemer og andre fellestjenester forlandsbyer og lokalsamfunn, har status av utvik-lingsprosjekter. Norge utvikler nå et pilotprosjektbasert på at norske myndigheter bidrar med likemye bistandsmidler som man vil overføre privat.Målet er at noen deler av migrantenes pengeover-føringer gjennom kobling til utviklingssamarbei-det skal bidra til mer bærekraftig utvikling imigrantenes opprinnelsesregioner.

Pengeoverføringer til arbeidsinnvandrernesopprinnelsesland kan komme flere til gode dersomen del av midlene overføres gjennom lokale spare-og postbanker. Dette vil kunne danne grunnlag forøkte lånerammer, og det lokale bankvesenet vil dakunne bidra med mer midler til lokale utviklings-prosjekter. Fra norsk side vil en drøfte med myn-dighetene i mottakerlandene og i regionene sompengeoverføringene oftest går til, hvordan dettebest kan skje.

Regjeringen vil fortsette dialogen med finans-sektoren både her og i utviklingsland, med innvan-drergrupper i Norge og med myndigheter i deresopprinnelsesland med sikte på at private penge-overføringer til utviklingsland skal bli enklere ogbilligere, samtidig som kontrollhensyn ivaretas.

14.6.2 Handel

Arbeidsinnvandrere bidrar til økt handel mellomvertslandet og sine opprinnelsesland. De kjennermuligheter, potensielle markeder og distribusjons-kanaler, har kontakter, kjenner språket og ekspor-terer varer fra sine nye hjemland til sine opprinnel-sesland. Mange har også sett potensialet som lig-ger i etterspørsel etter varer fra hjemlandet ogimporterer disse. De bidrar dermed til økonomiskvekst også gjennom de inntektene denne handelengir hjemlandet. Den norske ordningen med gene-relle preferanser for utviklingsland, som nettopp erblitt utvidet til å gjelde flere land, samt støtteord-ninger basert på bistand, stimulerer til slik importfra utviklingsland.

14.7 Oppsummering

Det er viktig å begrense hjerneflukt. For å oppnådet trengs det både positive insentiver som gjør detattraktivt for dyktige fagfolk å fortsette å bo ogarbeide i hjemlandet, og nasjonale og internasjo-nale regler som hindrer at nøkkelpersonell bliraktivt rekruttert til rikere land. Regjeringen ønskerat Norge skal bidra aktivt i dette arbeidet, blantannet gjennom tiltak på følgende områder:– Det er innledet et samarbeid med EU om mi-

grasjon og utvikling. Målet er å finne fram tilsamarbeidsprosjekter med aktuelle utvan-drings- og transittland som kan bidra til bedrelevekår og sysselsettingsmuligheter, og somkan forebygge uønsket migrasjon.

– Norge vil bidra til at det etableres internasjo-nale standarder for å motvirke aktiv rekrutte-ring av arbeidstakere med høyere utdanningog kvalifikasjoner som utviklingsland har stormangel på. Slik regulering skal ikke begrensedisse arbeidstakernes rett til å søke arbeid iandre land. I påvente av internasjonale standar-der vil Regjeringen utarbeide nasjonale ret-ningslinjer med bakgrunn i grunnlagsarbeidfra helse- og omsorgssektoren.

– Det kan ta tid å få på plass internasjonale stan-darder. Parallelt må derfor Norge og andreOECD-land med mangel på arbeidskraft sam-arbeide om internasjonale tiltak som kan redu-sere presset på utviklingslandene. Det kan foreksempel være målrettede tiltak for utdan-nings- og helsesektoren i utvandringslandeneog bedre tilrettelegging for sirkulær migra-sjon.

– I bilaterale avtaler med utviklingsland som harsærlige problemer med utvandring av akade-


mikere, kan det fra norsk side være aktuelt ålegge økt vekt på tiltak for å motvirke ellerkompensere for hjerneflukt.

Migrasjon kan også ha klart positive virkninger forfattige land. Særlig gjelder det hvis utvandrerne erufaglærte. Slik arbeidskraft er det et stort over-skudd av i mange fattige land. Arbeidsmigrasjonbetyr bedre inntektsmuligheter for de som drar, ogstørre sjanse for å finne arbeid for dem som blirigjen. I tillegg innebærer utvandring mulighet forat betydelige private pengeoverføringer finnerveien til opprinnelsesland, noe som kan gi positiveøkonomiske ringvirkninger. Følgende tiltak errelevante i denne sammenhengen:– Muligheten for å åpne for noe større midlerti-

dig arbeidsinnvandring av ufaglært arbeids-kraft fra utviklingsland innenfor rammen av bi-standsprosjekter i enkelte land vil bli utredet.Det vil blant annet være ledd i en videreutvik-ling av ordninger som legger til rette for sirku-lær migrasjon.

– Dialogen med finanssektoren både her og iutviklingsland, med innvandrergrupper iNorge og med myndigheter i deres opprinnel-sesland vil bli videreført med sikte på at privatepengeoverføringer til utviklingsland skal blienklere og billigere.

Et mer balansert internasjonalt migrasjonsbilde vilantakeligvis først finnes når forskjellene mellomlevekår i ulike land er klart redusert. Dette er enlangsiktig oppgave. Politikk på en rekke andreområder hvor Norge spiller en aktiv rolle, må trek-kes inn. Det gjelder for eksempel bistand, handel,næring og kommunikasjon, investeringer i utvik-lingsland, klima- og miljøtiltak, innsats mot korrup-sjon, suverenitetsutøvelse og innsats for fred ogsikkerhet i verden. Et sentralt mål for Regjeringener å sikre bedre sammenheng mellom hva vi gjørpå de ulike områdene, også for å nå migrasjonspo-litiske og utviklingspolitiske mål.


15 Arbeidskraftsbevegelser mellom Russland og Norge

15.1 Innledning

Det er et mål for Regjeringen å legge til rette forgod tilgang til og god mobilitet av arbeidskraft inordområdene. Siden alle våre naboland med unn-tak av Russland omfattes av det nordiske arbeids-markedet og EØS/EFTA-arbeidsmarkedet, er detsærlig aktuelt å vurdere tiltak som kan stimuleremobiliteten mellom Nord-Norge og Nordvest-Russland.

Regjeringen ønsker å intensivere Nordområde-samarbeidet med Russland på bred basis. Størremulighet for personbevegelser over grensen mel-lom Russland og Norge er en forutsetning fordette. Å legge bedre til rette for arbeidskraftsbeve-gelser over landegrensen er et viktig virkemiddelfor å oppnå et mer omfattende samarbeid.

Tiltak som kan bidra til grensenedbygging, vil imange tilfeller kreve gjensidige tiltak fra norsk ogrussisk side, for eksempel felles åpningstider pågrensekontrollstasjonene. Enkelte tiltak kan gjen-nomføres ensidig fra norsk side, blant annet hvilkekrav som stilles for å gi tillatelser. Regjeringen erinnstilt på å iverksette tiltak som på kort sikt kan gilettelser i personbevegelsen over grensen mellomRussland og Norge. I denne stortingsmeldingenomtales flere tiltak som vil gjøre det lettere for rus-sere i Barentsregionen å få innreise eller søkearbeid i Norge. Disse lettelsene vil også kommebefolkningen i Nord-Norge, og særlig nordnorskearbeidsgivere, til gode. I dette kapitlet brukesnordområdene og Barentsregionen som syno-nyme betegnelser.

15.2 Regjeringens nordområdestrategi

Regjeringen la ved utgangen av 2006 fram sin nord-områdestrategi.1 Det overordnede målet med stra-tegien er å bidra til å skape bærekraftig vekst ogutvikling i nordområdene. Et sentralt element er åstyrke samarbeidet med Russland. Forholdet tilRussland som nabo og som det landet vi deler

Barentshavet med, er den sentrale tosidige dimen-sjonen i nordområdepolitikken. Et godt russisk-norsk samarbeid kan bidra til å bedre levekåreneog fremme bærekraftig ressursutnyttelse ogansvarlig miljøutvikling i nordområdene.

Samarbeidet med Russland er i sterk utvikling,og samhandelen øker raskt. Stadig flere norskebedrifter er aktive i Nordvest-Russland, og kontak-ten over grensen er større enn noen gang. På sta-dig flere områder inngår norske og russiskebedrifter et nært og omfattende samarbeid. Myn-dighetene vil legge til rette for at den positivenæringsutviklingen i nordområdene kan fortsette,herunder fremme norske næringslivsinteresser iRussland. En åpnere grense vil kunne gi en ekstrastimulans til utviklingen i Finnmark.

I Regjeringens nordområdestrategi ble flerevirkemidler for å fremme Norges samarbeid medRussland lansert. Ett var å etablere en økonomiskog industriell samarbeidssone som omfatter båderussisk og norsk territorium i grenseområdene.Norge har siden framleggelsen av strategien lan-sert idéen om en slik sone overfor Russland. Det erenighet mellom landene om å utrede mulighetenevidere. Et annet forslag var å etablere et utviklings-program for russiske studenter ved norske lære-steder. De første stipendene ble delt ut i 2007. Pro-grammet løper i tre år.

Det er framforhandlet en ny visumavtale medRussland. Denne avtalen vil forenkle visumprose-dyrene for mange kategorier av reisende nord-menn og russere. Avtalen gir visumsøkere bedremuligheter til å få innvilget flerreisevisum. Avtalener ikke trådt i kraft fordi den ennå ikke er ratifisertpå russisk side. Det er videre oppnådd enighetmellom Russland og Norge om å utvide åpningsti-dene ved Storskog grensestasjon ved Kirkenes.Regjeringen har lagt til rette for snarlig gjennomfø-ring av dette og avventer tilsvarende tiltak på rus-sisk side.

En interdepartemental arbeidsgruppe har fore-tatt en gjennomgang av mulighetene for å lettegrensepasseringer mellom Russland og Norgeover Storskog grensestasjon innenfor rammene avSchengen-avtalen. Blant annet har den sett på tiltakfor enklere og raskere søknadsbehandling og kon-troll av visum. Arbeidsgruppen har også kommet

1 Regjeringens nordområdestrategi, Utenriksdepartementet,desember 2006


med forslag til å fremme arbeidskraftsmobiliteten.Flere av forslagene er omtalt i dette kapitlet.

15.3 Arbeidsmarkedet i Finnmark

Høykonjunkturen i Norge har gitt økt etterspørseletter arbeidskraft i hele landet, også i Finnmark. Ilandets nordligste fylke har andel sysselsatte ogandel ledige nærmet seg landsgjennomsnittet. Tiltross for god vekst er deltakelsen i arbeidslivet iFinnmark fremdeles i den laveste tredjedelen blantlandets fylker, og arbeidsledighetsraten i fylket ermed god margin den høyeste i landet. I 2007 vargjennomsnittlig registrert ledighet i Finnmark3,3 pst., mot 1,9 pst. som gjennomsnitt for Norge.Tilpasningen for kvinner er om lag som for lands-gjennomsnittet, mens menn både har lavere syssel-settingsandel og høyere ledighet enn for landetsom helhet.

15.3.1 Et lite arbeidsmarked med ulike strukturelle utfordringer

Arbeidsmarkedet i Finnmark er relativt lite, medstore geografiske avstander og mer ensidignæringssammensetning enn i mange andre fylker.Det bidrar til at sysselsettingen varierer noe merover tid enn i fylker med høyere befolkningskon-sentrasjon og bredere næringsgrunnlag. Nærings-strukturen i Finnmark er mer ensidig enn i defleste andre fylkene. I en analyse gjennomført avNIBR2 deles fylket inn i tre arbeidsmarkedsregio-ner som på ulike måter har strukturelle utfordrin-ger. Region Indre Finnmark er kjennetegnet vedvedvarende strukturelle utfordringer knyttet tilomstillingsproblemer i reindriftsnæringen, utflyt-ting av kvinner og personer med høyere kompe-tanse og relativt høy arbeidsledighet. Region Sør-Varanger har vært utsatt for store omstillingerknyttet til nedleggelsen av selskapet AS Sydvaran-ger, men har senere opplevd vekst og utviklingblant annet med grunnlag i en åpnere grense motRussland. Region Kyst-Finnmark har gjennomlevdbåde perioder med knapphet på arbeidskraft ogarbeidsledighet. Utviklingen i regionen påvirkes istor grad av utviklingen i fiskeindustrien. Fiskein-dustrien er utsatt for store variasjoner i aktivitetenetter ressurstilgangen. I perioden 2000 – 2004 blesysselsettingen i fiskeindustrien mer enn halvert.3

15.3.2 Liten arbeidsinnvandring til Finnmark

Av den registrerte sysselsettingsveksten som harfunnet sted i Finnmark de seneste tre årene (2004–2006), skyldes om lag halvparten økt sysselsettingblant finnmarkinger. Den andre halvparten er omlag likt fordelt mellom pendling fra andre fylker oginnflytting av utlendinger. Innvandrere utgjørknapt 7 pst. av de sysselsatte i Finnmark, litt lavereenn landsgjennomsnittet (2006). Innvandrerkvin-ner utgjør 9 pst. av de sysselsatte og menn 5 pst.Lønnstakere på korttidsopphold, dvs. ikke-bosatte,kommer i tillegg til dette. Disse har vært relativtmange de siste årene, blant annet knyttet til utbyg-gingen av Snøhvit.

Arbeidsinnvandringen til Finnmark er relativtliten, jf. kapittel 3. Den største innvandrergruppeni Finnmark er fra Finland (1,7 pst. av befolkningen,20 – 66 år), dernest følger russere (1,5 pst.). Av de2 400 sysselsatte innvandrerne som var bosatt iFinnmark i 2006, hadde noe mindre enn halvpar-ten vestlig bakgrunn. Det var sysselsatt noe over500 russere i Finnmark i 2006. Disse utgjør vel20 pst. av sysselsatte innvandrere. Hele 82 pst. avde russiske innvandrerne til Norge etter 2000 harvært kvinner. Den høye kvinneandelen har sam-menheng med at det store flertallet av russiskeinnvandrere har fått opphold på grunnlag av ekte-skap. Kvinner er i første rekke sysselsatt i hotell-og restaurantbransjen, privat tjenesteyting, indus-tri og helse- og sosialtjenester. De russiske men-nene er særlig sysselsatt innen industri og hotell-og restaurantbransjen. Finnmark har i motsetningtil Sør-Norge hatt liten vekst i sysselsettingen somfølge av innvandring av personer fra de nye EU-lan-dene.

15.3.3 Stor etterspørsel etter arbeidskraft

Arbeids- og velferdsetaten gjennomfører regel-messig undersøkelser blant arbeidsgivere i alle fyl-ker for å skaffe informasjon om sysselsettingsut-sikter og rekrutteringsproblemer. Undersøkelsenfra høsten 2007 viser forventninger om videre sys-selsettingsvekst i 2008. Det rapporteres om rekrut-teringsproblemer i mange områder, også i Finn-mark. Etterspørselen etter arbeidskraft i Finnmarker størst i byggog anleggsbransjen og i forret-ningsmessig tjenesteyting. Etterspørselen er ogsåstor i varehandel, i helse- og sosialtjenester og ioffentlig forvaltning. Noe av etterspørselen må sesi sammenheng med utbyggingen av Snøhvitanleg-get ved Hammerfest. Planlagt gjenoppstart av gru-vedrift ved Sydvarangeranlegget i Kirkenes vil de

2 Elisabeth Angell og Ivar Lie, Arbeidsmarkedet i tre Finn-marksregioner. Oslo: NIBR. NIBR-rapport 2002:2

3 Trine Kvidal, Ivar Lie og Vigdis Nygaard, Russisk arbeidskrafti Finnmark. Alta: Norut. Notat 2008


nærmeste par årene kunne gi behov for om lag 200personer.

Arbeids- og velferdsdirektoratet peker på atrekrutteringsproblemer først og fremst gjør seggjeldende i de større kommunene. Problemeneskyldes i stor grad manglende samsvar mellombedriftenes behov og arbeidssøkernes kompe-tanse. Arbeidssøkere bor ofte i andre kommunerenn der det er ledige stillinger. Arbeidssøkere somer mobile, reiser ofte til et annet fylke hvis de førstmå flytte, snarere enn til en annen kommune i fyl-ket. Dette har igjen sammenheng med storeavstander som vanskeliggjør dagpendling.

Flere forhold trekker i retning av at behovet forarbeidskraft vil øke også i et lengre perspektiv.Oppbygging av petroleumsaktivitet i nordområ-dene og i Barentshavet, og ringvirkninger avdenne, vil kunne gi betydelig behov for arbeids-kraft. Mye av arbeidskraftsbehovet Finnmark ståroverfor i årene som kommer, vil vanskelig kunne laseg dekke ved egne arbeidskraftsressurser.Mange må trolig rekrutteres fra andre fylker, fraEØS/EFTA-området og fra Russland. Arbeidsgi-vere framhever Russland som et særlig aktueltrekrutteringsområde med begrunnelse at rus-serne i Barentsregionen er vant til samme klima-tiske forhold som i Finnmark.

15.4 Kontakten mellom Norge og Russland

Etter at grensen til Russland ble åpnet på slutten av1980-tallet, har det vært mulig å ha mer ordinærtrafikk mellom landene. Dagens restriksjoner erknyttet til visumkrav og krav til arbeidstillatelse.Det er mange som krysser grensen både i forbin-delse med næringsvirksomhet og turisme. Det erbetydelig kontakt mellom ulike myndigheter påbegge sider av grensen.

Barentsregionen i Russland opplever også enpositiv arbeidsmarkedsutvikling som følge av raskøkonomisk utvikling. Dette bidrar til å redusere deøkonomiske forskjellene mellom landene iBarentsregionen.

15.4.1 Russisk innvandring til Norge

Den årlige innvandringen fra Russland til Norgehar økt jevnt fra 1992 (166 personer) til 2003 (1 835personer). Etter 2003 har innvandringen avtattnoe, mens utvandringen av russere har økt. Netto-innvandringen av russiske statsborgere har der-med gått noe ned etter 2003. I 2006 var det en net-toinnvandring på 926 fra Russland til Norge.

En mindre del av de russiske borgerne somkommer til Norge, bosetter seg i Finnmark. Sett iforhold til folketallet er innvandringen fra Russlandtil Finnmark likevel viktig. På landsbasis utgjørrussere (i alderen 20 – 66 år) 0,3 pst. av befolknin-gen, mens de i Finnmark utgjør 1,5 pst.

Russiske innvandrere til Finnmark kommerprimært fra den russiske delen av Barentsregio-nen, særlig Murmansk fylke. Geografisk nærhetgjør det mulig å opprettholde kontakten med fami-lie og nettverk i Russland. Russisk innvandring tilresten av Norge (utenfor Nord-Norge) kommerprimært fra de store byene i Sentral-Russland.

15.4.2 Visum

Trafikken ved Storskog grensestasjon i Kirkenesgir en indikasjon på samkvem mellom landene. I2006 reiste om lag 107 000 personer over dennorsk-russiske grensen ved Storskog. Vel halvpar-ten av disse var visumpliktige russere, mens vel20 000 var sjøfolk med sjømannsbok. I 2006 ble detbehandlet 39 000 visumsøknader til Norge vedutenriksstasjonene i Russland. Borgere fra Russ-land står for mer enn 1/3 av alle visumsøknader tilNorge.

Tall over visumutstedelser fra Det norske gene-ralkonsulatet i Murmansk viser at interessen for åfå visum til Norge, har økt betydelig i periodenetter at grensen ble åpnet. Generalkonsulatet iMurmansk står for om lag 30 pst. av alle innvilgedevisa til russiske borgere. Av de vel 12 000 visautstedt av generalkonsulatet i Murmansk i 2007var forretningsformål begrunnelsen i om lag enfjerdedel av tillatelsene. Turisme var den nest stør-ste gruppen. Familiære formål utgjorde vel 10 pst.

15.4.3 Arbeidstillatelser

Mange arbeidsinnvandrere i Norge har oppdrag avkort varighet. Dette er tilfelle også for russere.Antall gyldige arbeidstillatelser på ett tidspunktutgjør derfor bare en mindre del av alle utstedte til-latelser i løpet av et år.4 Av antallet gyldige arbeids-tillatelser til russere i 4.kvartal 2006 utgjør tillatel-ser til arbeid i petroleumsvirksomhet den størsteandelen. Når vi betrakter antallet utstedte arbeids-tillatelser i løpet av 2006, er jordbruk og fiske denstørste sektoren. Dette må ses i sammenheng medat det innen jordbruk og fiske er stort innslag avkortvarig sesongarbeid.

4 For russiske borgere utgjør den gjennomsnittlige beholdnin-gen av arbeidstillatelser om lag 15 pst. av alle utstedte tillatel-ser i 2007.


Russere bosatt i Barentsregionen kan også fåarbeidstillatelse uten krav til kvalifikasjoner til mid-lertidig arbeid i fiskeindustrien i de tre nordligstefylkene. Omfanget av slike tillatelser er lavt. Deseneste årene er det bare gitt mellom 20 og 30arbeidstillatelser årlig med bakgrunn i dette regel-verket, hovedsakelig til arbeidsgivere i Nordland.Liten bruk av ordningen i Troms og Finnmark måses i sammenheng med omstillingsproblemene ifiskeindustrien.

15.4.4 Enkelte samarbeidsprosjekter

Arbeids- og velferdsetaten i Finnmark har siden1992 hatt et samarbeid med Den statlige sysselset-tingstjenesten i Murmansk fylke (SST). I de førsteårene var dette et bistandsprosjekt, men fra 2000har det vært et samarbeid mellom to likeverdigeparter, under navnet Prosjekt Russland. Prosjektetskal blant annet bidra til lettere flyt av arbeidskraftover den norsk-russiske grensen. En viktig del avprosjektet er å kvalifisere arbeidskraft i Murmanskfylke innen yrker som er etterspurt på det russiskeeller norske arbeidsmarkedet i dette området. Detskjer blant annet i et opplæringssenter for yrkerinnenfor olje- og gassindustri i Murmansk.

Prosjektet samarbeider med norske bedrifter.Bedriftene deltar i opplæringen, bidrar med utstyr,utarbeidelse av materiell og fagplaner. Deltakernelærer språk (norsk og engelsk) og HMS (helse,miljø og sikkerhet) i tillegg til at de kurses i sinefaglige disipliner for å kvalifisere for nødvendigesertifikater for arbeid i Norge. Et utvalg norskebedrifter tar etter kursets slutt imot russiskearbeidstakere gjennom en hospitantordning. Førstut var en gruppe sveisere, videre kom servicear-beidere innenfor kantine- og vaktmesterfag og der-etter industrimalere. Russiske instruktører blirogså lært opp i Norge innen forskjellige yrkesdisi-pliner. De skal kunne overta opplæringen i Mur-mansk og vil kunne være bindeledd mellom rus-sere og norske bedrifter.

Det foregår et samarbeid mellom arbeidsmar-kedsmyndighetene i Nord-Norge, Norrbotten,Nord-Finland og Murmansk fylke, samt foretaks-organisasjoner5 i deltakerlandene. Samarbeidethar fått navnet Prosjekt Barents Arbeidsmarked.Hensikten med prosjektet er å framskaffe kunn-skap om blant annet utviklingen i arbeidsmarke-det, arbeidskraftsbehovet og å fremme godkjen-ning av likeverdig utdanning mellom landene.

Artic Jobnet er en felles internettside forarbeidsmarkedsetatene på Nordkalotten, dvs. dennordlige delen av Norge, Sverige, Finland og Kola-halvøya i Russland. Denne nettsiden søker åfremme arbeidskraftens mobilitet på Nordkalottengjennom å tilby aktuell informasjon om arbeids-markedet og arbeidslivet i regionen, herunderinformasjon om ledige stillinger.

15.5 Dagens regelverk for personbevegelser mellom Russland og Norge

15.5.1 Visumkrav

Norge tar del i Schengensamarbeidet, og dennorsk-russiske grensen er en Schengengrensemot et tredjeland. Det er visumplikt mellom Russ-land og Schengenområdet. I Norge har politietansvaret for å foreta inn- og utreisekontroll av rei-sende som krysser Schengenområdets ytter-grense. Øst-Finnmark politidistrikt utfører grense-kontroll ved Storskog grenseovergang i henhold tilutlendingsloven og Schengenregelverket.

Utlendingsregelverket om visum er utformetog praktiseres i samsvar med Norges forpliktelsergjennom Schengensamarbeidet. For å få visum erdet et vilkår at de oppsatte innreisevilkårene eroppfylt. Den felles konsulære instruksen angir fel-les retningslinjer for visumutstedelse. Dette erimplementert i norsk regelverk og praksis. Blantannet stilles det krav om at den reisende framleg-ger en rekke dokumenter for utenriksstasjonen førvisum kan utstedes. Det er videre et vilkår atvisumsøkeren har midler til å dekke fram- og til-bakereisen, krav om reisesykeforsikring og doku-mentasjon av reisens formål.

Kravet til dokumentasjon kan variere avhengigav innvandringsregulerende hensyn og lokale for-hold. Dokumentasjonskravet, for eksempel invita-sjon i forbindelse med søknad om visum og gren-sepassering, kan reduseres og eventuelt frafalles.Likeledes kravet om å dokumentere reisens for-mål. Videre åpner Schengenregelverket for et sys-tem med forenklet grensepassering uten visum forpersoner bosatt i en sone på 30–50 km på beggesider av grensen. Dette forutsetter at det inngås enbilateral avtale mellom de to landene som godkjen-nes av EU-kommisjonen. En slik avtale vil blantannet innebære at man kan krysse grensen med etsærskilt grenseboerbevis. Regjeringen har satt igang et arbeid med å utrede muligheten for å inngåen avtale med Russland om dette.

Med virkning fra sommeren 2007 har EU ogRussland inngått avtaler om visumlettelser og tilba-

5 Bedriftsforbundet i Norge og tilsvarende organisasjoner i deøvrige deltakerlandene


ketakelse. Avtalen om visumlettelser stadfesterintensjonen om på lang sikt å innføre visumfrie rei-ser mellom Russland og EU. Sommeren 2007 sig-nerte Russland og Norge tilsvarende avtaler. Avta-len om visumlettelser innebærer at prosedyrenefor utstedelse av visum forenkles. Avtalen åpnerogså for innvilgelse av flerreisevisum med gyldig-het opp til fem år for bestemte grupper så sommedlemmer av nasjonale og lovgivende forsamlin-ger og visse dommere, ektefeller og barn under 21år eller som blir forsørget, deltakere i offisielledelegasjoner, næringslivsfolk, yrkessjåfører, tog-personell, personer som deltar i vitenskapelig/kul-turell/kunstnerisk program, deltakere på interna-sjonalt idrettsarrangement, journalister og delta-kere i offisielle utvekslingsprogrammer organisertav vennskapsbyer. Videre er visumgebyret fastsatttil 35 euro, mot 60 euro for ordinært Schengenvi-sum. I henhold til avtalen skal flere kategorier avreisende fritas for visumgebyr. Dette gjelder blantannet nære slektninger, elever/studenter, funk-sjonshemmede og politikere. Avtalen innholderogså bestemmelser om en øvre grense på saksbe-handlingstiden på 10 kalenderdager i normalesaker og 30 dager for saker som krever særskilteundersøkelser.

Fra norsk side er avtalen fulgt opp med endrin-ger i utlendingsforskriften med virkning fra 15.januar 2008. Denne endringen og en nærmereangivelse av andre personkategorier som gismulighet for flerreisevisum med inn til fem års gyl-dighet, er gjort kjent gjennom rundskriv. Avtalenvil tre i kraft når Russland meddeler at deres ratifi-kasjonsprosess er gjennomført.

Utlendingsforskriften hjemler mulighet for åinnvilge utvidet flerreisevisum også der det ikke erforeligger noen bilateral avtale, forutsatt atsøkerne er omfattet av en av følgende personkate-gorier: forretningsreisende, yrkessjåfører, sjø-menn, deltakere i offisielle besøk, nærmeste fami-liemedlemmer til person med lovlig opphold iNorge, nærmeste familiemedlemmer til norsk bor-ger bosatt i utlandet, familiemedlemmer til EØS/EFTA-borgere som utøver sin rett til fri bevegelseetter EØS/EFTA-regelverket og har lovlig oppholdi Norge, og personer som deltar i vitenskapelige,kulturelle eller idrettsrelaterte programmer/arrangementer. Russiske borgere som omfattes avde personkategoriene forskriften omhandler, kansåledes allerede i dag, uavhengig av den norsk-rus-siske avtalen, søke om flerreisevisum med gyldig-het i flere år.

15.5.2 Krav for å få arbeidstillatelser

Arbeidsinnvandring fra Russland til Norge regule-res av regelverket for borgere fra land utenforEØS/EFTA-området, tredjelandsborgere. Hoved-regelen er at tredjelandsborgere må ha arbeidstil-latelse for å kunne arbeide i Norge. Arbeidssøkerefra Russland kan, som arbeidssøkere fra andreland utenfor EØS/EFTA-området, søke omarbeidstillatelse med grunnlag i tilbud om arbeid.Dette gjelder arbeidstillatelser til søkere som erfaglærte/spesialister og tillatelser til sesongarbeid.Reglene for dette er redegjort for i kapittel 5 ognærmere vurdert i kapittel 12.

For russere i Barentsregionen er det, somnevnt foran, i tillegg en egen tillatelse for midlerti-dig arbeid hvor det ikke stilles kvalifikasjonskrav.Russiske borgere fra Barentsregionen kan få tilla-telse til å arbeide i virksomhet som har behov forufaglært arbeidskraft som midlertidig ikke kandekkes innenlands eller fra EØS/ EFTA-området. Idag gjelder dette bare fiskeindustrien i Finnmark,Troms og Nordland. Arbeidstillatelsen kan gis forinntil to år og gir ikke grunnlag for varig oppholdeller familiegjenforening. Det kan gis ny tillatelseetter samme bestemmelse etter ett års oppholdutenfor Norge. Arbeids- og velferdsdirektoratetforetar en arbeidsmarkedsmessig vurdering somgrunnlag for utlendingsmyndighetenes behand-ling av hver søknad.

15.6 Erfaringer

Russisk arbeidskraft er viktig for Finnmark i dagog kan ved økt økonomisk samkvem med Russ-land bli enda viktigere i årene framover. Mangeaktører i Finnmark har erfaring med rekrutteringog bruk av arbeidskraft fra Russland. Det gjelderbåde myndighetene, interesseorganisasjoner ogikke minst private arbeidsgivere. Arbeidsgivereframhever at russiske arbeidstakere har høy kli-makompetanse og fungerer godt i Finnmark bådepå arbeidsplassene og i lokalsamfunnene. Detbidrar til høyere stabilitet i sysselsettingen. Detpekes likevel på at kompetansen til mange av debosatte russerne kan utnyttes bedre. Bedre kunn-skaper i norsk språk, faguttrykk og HMS (helse,miljø og sikkerhet) kan bidra til å styrke arbeids-innvandrernes posisjon både på arbeidsmarkedetog i samfunnet forøvrig.

Arbeidsgivere peker på at søknadsprosessenfor å få arbeidstillatelse føles tungvint og ofte tarlang tid. Noe av problemet med lang saksbehand-lingstid i dag er knyttet til tidkrevende samhand-


ling mellom utlendingsmyndighetene og Arbeids-og velferdsetaten. Det er også en rekke praktiskeproblemer knyttet til selve grensepasseringenesom gjør at disse kan ta lang tid.6

Mange arbeidsgivere uttrykker ønsker om atdet bør bli enklere for russere å få arbeidstillatelse.Det kan tyde på at det er et potensial for øktarbeidsinnvandring, både permanent og midlerti-dig, samt grensependling, om forholdene leggesbedre til rette for dette. En positiv økonomiskutvikling på begge sider av grensen gir mulighetfor at arbeidskraftutveksling kan skje på likever-dige vilkår.

15.7 Forslag til endringer

I Regjeringens nordområdestrategi er det et mål ålegge til rette for vekst og utvikling i nordområ-dene. Økt samarbeid over den norsk-russiskegrensen og økt arbeidskraftsmobilitet vil bidra til åfremme dette målet. De foreslåtte forenklingene ireglene for tredjelandsborgere, jf. omtale i kapittel12, vil komme arbeidssøkere fra Russland og nor-ske arbeidsgivere i Nord-Norge til gode. Regjerin-gen mener det er grunn til å vurdere spesielle tiltakfor å fremme arbeidskraftmobilitet i nordområ-dene. Russland er vårt eneste naboland som ikkeinngår i EØS/EFTA-arbeidsmarkedet. Nedenforomtales særlige tiltak Regjeringen vil arbeidevidere med.

15.7.1 Tiltak for å fremme bedre utveksling av arbeidskraft

Midlertidig arbeidstillatelse uten krav til kompetanse

Regjeringen legger til grunn at regelverket forrekruttering av arbeidskraft fra tredjeland somhovedregel bør utformes med henblikk på nøytra-litet mellom land. Det vil på best mulig måte tjenenorske arbeidsgiveres behov. Russland er, somnevnt, det eneste landet utenfor EØS/EFTA-områ-det Norge deler grense med. Det er derfor grunntil å rette spesiell oppmerksomhet mot forholdenefor arbeidsmigrasjon i grenseområdet mellomRussland og Norge. Regjeringen legger vekt på atøkt samkvem mellom grenseregionene på norskog russisk side skal bidra til å fremme den økono-miske utviklingen på begge sider av grensen.Dette begrunner enkelte særregler for arbeidsinn-vandring fra Nordvest-Russland.

Regjeringen ønsker å utvide muligheten forrussere fra Barentsregionen uten dokumentertkompetanse til å kunne arbeide i alle næringer i detre nordligste fylkene. Ordningen for ufaglærtarbeidskraft gjelder i dag bare fiskeindustrien,men her har behovet de senere årene vært lite,særlig i Finnmark.

Ved utvidelse av ordningen til flere sektorer vildet bli opp til arbeidsgiveren å avklare at russernede ansetter har tilstrekkelige ferdigheter for deaktuelle jobbene. Lønns- og arbeidsvilkår må ikkevære dårligere enn etter gjeldende tariffavtale,regulativ eller det som ellers er normalt for ved-kommende sted og yrke. Forslaget kan innebæreat flere ufaglærte vil få tillatelse. Dette skal fortsattvære en midlertidig tillatelse på inntil to år somgjelder for arbeid i Nord-Norge og som ikke girgrunnlag for varig opphold. Dessuten vil kravet omen arbeidsmarkedsmessig vurdering fra Arbeids-og velferdsetaten bli opprettholdt. Dette gjøres forå skjerme lokale arbeidssøkere fra å bli utkonkur-rert av russiske arbeidssøkere. Den økte tilgangenpå arbeidskraft som forslaget legger opp til, kanbidra til en bredere kontaktflate over grensen. Detkan igjen stimulere den økonomiske aktiviteten iregionen i form av økt handel.

Økt mulighet til arbeid for pendlere

For å få arbeidstillatelse kreves det i utgangspunk-tet heltidsarbeid. Regjeringen ønsker å fjerne dettekravet for søkere som ønsker å pendle fra Russ-land. Kravet om heltidsarbeid er satt for å sikre atinnvandrerne skal ha tilstrekkelig inntekt til åkunne ha mulighet for god levestandard, herundertilfredsstillende bolig. En slik bekymring er ikkerelevant for pendlere som bor på den russiskesiden av grensen. Opphevelse av kravet for grense-pendlere fra Russland kan synes særlig viktig i enperiode hvor en ønsker å øke samhandlingen overgrensen. I en del sammenhenger er det ikke til-strekkelig økonomisk grunnlag for å kunne tilbyrussiske arbeidssøkere heltidsstillinger. Endrin-gen vil kunne bidra til å dekke en etterspørsel sompå kort sikt er av mindre omfang.

Opprettelse av felles informasjons- og saksbehandlingskontor i Kirkenes

Arbeidsgiverne i regionen mener at lang saksbe-handlingstid for arbeidstillatelser bidrar til åhemme kontakten mot Russland. Sist høst ble detetablert et servicekontor på Tøyen i Oslo medmedarbeidere fra flere etater for å dekke behovethos arbeidsinnvandrere. Servicekontoret gjør at

6 Trine Kvidal, Ivar Lie og Vigdis Nygaard: Russisk arbeidskrafti Finnmark. Alta Norut, 2008


arbeidssøkere og arbeidsgivere har fått ett sted åforhold seg til. Tilbakemeldinger om dette konto-ret er meget positive. Regjeringen ønsker å opp-rette et felles informasjons- og saksbehandlings-kontor i Kirkenes etter mønster av servicekontoreti Oslo.

Et slikt felleskontor vil gi russiske arbeidssø-kere og norske arbeidsgivere lettere og smidigeretilgang til informasjon om regelverk og søknads-prosedyrer. Kontoret vil gjennom samlokaliseringav de aktuelle etatene legge til rette for at søknaderom arbeidstillatelser, skattekort mv. kan behandlesraskt. Servicekontoret i Oslo omfatter en samloka-lisering av medarbeidere fra Skatteetaten, Utlen-dingsdirektoratet, politiet og Arbeidstilsynet. Kon-toret i Kirkenes bør i hovedsak bygges oversamme modell, men med lokal tilpasning. Et fellesinformasjons- og saksbehandlingskontor i Kirke-nes bør ha et tett samarbeid med Arbeids- og vel-ferdsetaten.

15.7.2 Tiltak for å lette reisevirksomhet og grensepassering

Norge kan ikke innføre visumfrihet for russiskeborgere grunnet våre Schengenforpliktelser. For åsikre at en fra norsk side i størst mulig grad benyt-ter den fleksibilitet som Schengenregelverket gir,vil visumpraksis bli gjennomgått, og det vil bli gittopplæring av personell ved norske utenriksstasjo-ner i Russland. Grensepasseringen vil forenklesblant annet ved at nødvendig dokumentasjon forvisumkontroll gjøres tilgjengelig elektronisk pågrensekontrollstedet.

Det er grunn til å anta at de problemene sompåberopes, til dels skyldes manglende informasjonom regelverk, praksis og søknadsprosedyrer. Detforeslåtte felles informasjons- og saksbehandlings-kontoret i Kirkenes vil bli bemannet med eksper-tise som er kompetent til å gi informasjon og prak-tisk veiledning om visumforhold og andre regler,for eksempel for familiegjenforening.

Det vil videre bli åpnet for at flerreisevisum forinntil fem år kan gis etter at visumsøkere har over-holdt vilkårene for et tidligere visum, og at person-gruppen som kan få flerreisevisum utvides.Dagens regelverk gir mulighet til å innvilge utvidetflerreisevisum for nærmere angitte persongrup-per. Russiske borgere innenfor disse persongrup-pene kan allerede i dag søke om flerreisevisum gyl-dig for flere år.

Et ytterligere tiltak for forenklet grensepasse-ring kan være å inngå bilateral avtale med Russ-land om «grenseboerbevis» for deler av befolknin-gen i grensenære områder hhv. i Norge og i Russ-land, jf. EU-forordning 1931/2006. En utredningom dette vil bli påskyndet.

15.8 Oppsummering

Arbeidskraftsbevegelsene over grensen mellomRussland og Norge er beskjeden. Samtidig er delerav arbeidsmarkedet i Nord-Norge, og i særlig gradi Finnmark, preget av liten mobilitet og til delskompetansemessige flaskehalser. Stillinger kanvære vanskelig å besette, og på noen områder erdet betydelig utskifting av arbeidskraft. Mensresten av Norge geografisk ligger nær EØS/EFTA-arbeidsmarkedet og har hatt betydelig arbeids-kraftsutveksling med EØS/EFTA og Norden, erdette ikke på samme måte tilfelle for Finnmark. Til-gangen på arbeidskraft fra Finland synes mindreenn tidligere. På denne bakgrunn ønsker Regjerin-gen å stimulere utviklingen i Nord-Norge ytterli-gere ved å utnytte fordelen som ligger i nærhetentil Russland.

Regjeringen presenterer i denne meldingenforslag til flere tiltak som vil gjøre arbeidsinnvand-ring til Norge enklere for personer utenfor EØS/EFTA-området. Disse tiltakene vil også kommerussiske arbeidssøkere til gode. I tillegg vil Regje-ringen innføre særlige tiltak som vil lette arbeids-kraftsmobiliteten i nordområdene over den norsk-russiske grensen. Regjeringen foreslår følgende:– Midlertidig tillatelse til russere fra Barentsregi-

onen med muligheter til å kunne arbeide i allenæringer i de tre nordligste fylkene uten at til-latelsen stiller krav til kompetanse.

– Mulighet til deltidsarbeid for grensependlerefra Russland.

– Opprettelse av et felles informasjons- og saks-behandlingskontor i Kirkenes som skal giinformasjon til arbeidsinnvandrere og arbeids-givere og praktisk veiledning om visumforholdmv.

– Legge til rette for enklere grensepasseringerved å gjennomgå og endre praksis ved behand-ling av visumsøknader og innreisekontroll vedgrensestasjonene.

– Utrede tiltak for forenklet grensepassering iform av en bilateral avtale mellom Russland ogNorge om grenseboerbevis.


16 Økonomiske og administrative konsekvenser

16.1 En helhetlig og robust arbeidsinnvandringspolitikk

Hovedmålet for arbeidsinnvandringspolitikken erå legge til rette for at bedrifter og virksomheter kanrekruttere arbeidskraft fra utlandet på en enkel ogeffektiv måte når de måtte ha behov for det. Samti-dig bør rammer og tiltak utformes slik at de gevin-stene som følger av arbeidsinnvandring kan reali-seres på en balansert måte for arbeidsgiver, individog samfunn. Hver enkelt arbeidsinnvandrer skalsikres gode forhold i arbeid og samfunnsliv forøvrig. Politikken bør utformes slik at arbeidsinn-vandring bidrar til en bærekraftig utvikling av vel-ferdssamfunnet.

Regjeringens arbeidsinnvandringspolitikk leg-ger til rette for en arbeidsinnvandring som bidrarpositivt til produksjonen av varer og tjenester.Arbeidsinnvandringen skal ikke føre til at innen-landske arbeidssøkere blir fortrengt eller til økteutgifter for våre velferdsordninger. Politikken skalmotvirke at avtaler og regelverk i norsk arbeidslivblir svekket. Regjeringen ønsker heller ikke enrekrutteringspolitikk som fører til alvorlige konse-kvenser for fattige avsenderland gjennom å rekrut-tere deres nøkkelpersonell. Rammene for arbeids-innvandringspolitikken som blir lagt i denne mel-dingen, bør både bidra til å styrke norskearbeidsgivere som mangler kompetanse, og væretil gagn for det norske samfunnet, jf. nærmere vur-deringer av arbeidsinnvandringens konsekvenserfor norsk økonomi i kapittel 11.

I dette kapitlet presenteres noen foreløpige vur-deringer av økonomiske konsekvenser av dehovedgrepene og tiltakene som varsles i meldin-gen. De samfunnsøkonomiske gevinstene ved enbedre tilrettelegging for arbeidsinnvandring vilblant annet komme som følge av raskere tilgang påarbeidskraft og kompetanse som ikke er tilgjenge-lig innenlands, kortere ventetid for arbeidsgivereved rekruttering som følge av redusert ressursinn-sats gjennom forenklet saksbehandling. De sam-funnsøkonomiske gevinstene vil være avhengigeav omfang og atferd og er derfor usikre og ikkemulig å gi konkrete anslag for.

Meldingens overordnede karakter gir grunn-lag for en generell vurdering av økonomiske og

administrative konsekvenser for de mest sentraleforslagene i meldingen. Mer konkrete økonomiskeog administrative konsekvenser av de enkelte for-slagene må vurderes nærmere. Dette vil skje somledd i arbeidet med konkretiseringen av forsla-gene.

16.2 Forslag om regelendringer

Meldingen har en rekke forslag til regelendringerpå utlendingsfeltet, herunder at:– Regelverket for arbeidsinnvandrere inndeles i

få og oversiktlige grupper.– Arbeidsgivere får større ansvar ved rekrutte-

ring og kan la arbeidsinnvandreren starte iarbeid før tillatelse foreligger.

– Ansatte i internasjonale selskaper kan starte iarbeid før tillatelse foreligger når de forflytterseg mellom bedrifter i konsernet.

– Arbeidssøkere på minst faglært nivå fra tredje-land får mulighet til å søke arbeid i Norge i6 måneder.

– Familiemedlemmer til studenter får mulighettil heltidsarbeid.

– Nyutdannede fra norsk lærested får oppholds-grunnlag i 6 måneder for å søke arbeid i sam-svar med utdanningen. Tilsvarende gjøresgjeldende for forskere og kulturarbeidere mv.på minst faglært nivå.

– Det drøftes med partene i arbeidslivet å avvi-kle overgangsordningene med alle EØS-landfra 1.1.2009. Eventuell avvikling av overgangs-ordningene for Bulgaria og Romania vil bli vur-dert særskilt.

Forslagene skal bidra til å forenkle søknadsbe-handlingen. Det innebærer mindre ressurserbrukt på behandlingen av hver enkelt søknad, nårendringene er iverksatt. Forslaget vil gi arbeidsgi-vere store muligheter til å sette arbeidsinnvan-drere som er minst fagutdannet i arbeid før tillatel-sen er behandlet. Det vil bidra positivt til produk-sjonen. På grunn av det store antallet søknader,antas avviklingen av overgangsordningene å væreden viktigste regelendringen sett fra et administra-tivt synspunkt. Et enklere regelverk og andre for-


slag i denne meldingen kan samtidig føre til økt til-gang av søknader om tillatelse for arbeid fra tredje-landsborgere. Budsjettmessige konsekvenser aveventuelle tiltak vil bli vurdert i forbindelse medutarbeidelsen av de årlige statsbudsjettene.

16.3 Forslag knyttet til informasjon, søknadsprosedyrer og organisering

Regjeringen ser mer og bedre samordnet informa-sjon som en viktig del av arbeidsinnvandringspoli-tikken. Alle etatene som har informasjon av rele-vans for arbeidsinnvandrere, bør gjøre den lett til-gjengelig på internett, helst også på flere språk.Dette er en naturlig del av den enkelte etatensansvar.

Meldingen skisserer en utvidet innsats på infor-masjonsområdet for å fremme mer helhetlig infor-masjon. Det foreslås satt i gang et arbeid for å vur-dere en egen nettportal som inngang til all relevantinformasjon om arbeidsinnvandring og tjenesteim-port. Arbeids- og inkluderingsdepartementet isamarbeid med Finansdepartementet, Nærings-og handelsdepartementet og Kunnskapsdeparte-mentet skal utarbeide et mandat for en arbeids-gruppe bestående av de mest sentrale faginstan-sene for å utrede rammene for portalen. Arbeids-gruppens utredning bør foreligge innen utgangenav 2008. Ressursbruk og form på samarbeidet måogså vurderes. Kostnaden ved denne satsingen vilførst foreligge når utredningen er ferdig.

Det vurderes å etablere flere felles informa-sjons- og saksbehandlingskontorer med represen-tanter fra de mest berørte offentlige etatene. Res-sursbruk og form på samarbeidet utredes nær-mere. Hensikten med slike kontorer er å yte bedreservice til arbeidssøkere fra utlandet med tilbudom arbeid i Norge og til arbeidsgivere som rekrut-terer fra utlandet. Slike kontorer bidrar også tilredusert belastning på moderetatene og fremmerryddige arbeidsforhold, herunder lovlydighet, nårpersoner raskt kan motta arbeidstillatelse, skatte-kort mv.

Arbeids- og velferdsetatens koordineringsan-svar for informasjon til arbeidssøkere og arbeidsgi-vere foreslås utvidet til også å omfatte arbeidsinn-vandring fra tredjeland. Det vil bli vurdert nærmerehvordan en kan nyttiggjøre seg utenrikstjenestenpå en bedre måte for å markedsføre jobbmuligheteri Norge. Budsjettmessige konsekvenser av eventu-elle tiltak vil bli vurdert i forbindelse med utarbei-delsen av de årlige statsbudsjettene.

Meldingen omtaler en rekke prosesser ogarbeid som foregår i utlendingsforvaltningen medsikte på raskere søknadsbehandling av arbeids- ogoppholdstillatelser. Meldingen foreslår flere end-ringer i regelverket som skal bidra til raskere ogenklere saksbehandling, men foreslår ingen nyekostnadskrevende tiltak. Regjeringen legger tilgrunn at søkere kan påregne en maksimal saksbe-handlingstid på 4 uker for søknader om arbeidstil-latelse fra fullstendig søknad er mottatt til vedtaker fattet, når nytt regelverk er på plass og elektro-nisk saksbehandling innført. Det er en forutset-ning at søkernes identitet er kjent og at alle papirerer i orden.

16.4 Forslag for å lette integreringsutfordringer

Integreringspolitikken er en sentral del også avarbeidsinnvandringspolitikken. Viktige elementerer informasjon, språkopplæring og tiltak for inte-grering i samfunnet.

Meldingen påpeker behovet for informasjons-tiltak og tiltak for å styrke arbeidsinnvandrernessosiale nettverk. Flere mulige ordninger omtales.

Regjeringen ønsker å utrede innføring av tilbudom norskopplæring for arbeidsinnvandrere. Kost-nadene av et slikt tiltak vil avhenge av en rekke for-hold, herunder tilbudets omfang, hvem som fårdette og eventuelle egenandeler. Utnyttelsen av til-budet vil også kunne variere med hvordan det erutformet. Mulige ordninger for arbeidsinnvandresom blir arbeidsledige og ønsker å vende tilbake tilhjemlandet, vil også bli utredet. Budsjettmessigekonsekvenser av eventuelle tiltak vil bli vurdert iforbindelse med utarbeidelsen av de årlige stats-budsjettene.

16.5 Forslag om tiltak for å begrense hjerneflukt, fremme sirkulær migrasjon og forenkle hjemsending av penger

Regjeringen vil bidra til at det etableres internasjo-nale standarder for regulering av aktiv rekrutte-ring av arbeidstakere med høyere utdanning ogkvalifikasjoner som utviklingsland har stor mangelpå. Slik regulering skal ikke begrense den enkeltearbeidstakerens rett til å søke arbeid i andre land.

Inntil internasjonale standarder foreligger vilRegjeringen utarbeid egne standarder med bak-grunn i grunnlagsarbeid fra helse- og omsorgssek-toren. Dette arbeidet vil skje i samarbeid med


berørte departementer, herunder Utenriksdepar-tementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunn-skapsdepartementet og Arbeids- og inkluderings-departementet.

Regjeringen vil utrede muligheten for at ufag-lærte arbeidstakere fra utviklingsland kan søkemidlertidig arbeid i Norge innenfor bistandspro-sjekter, blant annet som ledd i videreutvikling avordninger for sirkulær migrasjon.

Regjeringen vil ha en dialog med finanssekto-ren både her og i utviklingsland, med innvandrer-grupper i Norge og med myndighetene i dereshjemland om hvordan hjemsending av penger fraNorge kan gjøres enklere og billigere.

De foreslåtte tiltakene forutsettes finansiertinnenfor gjeldende budsjettrammer.

16.6 Tiltak for å styrke nordområdene

Regjeringen ønsker å stimulere det økonomiskesamkvemmet over den felles grensen mellomNorge og Russland. En effektiv grensekontroll eret viktig tiltak for å fremme økt kontakt. Justisde-partementet vil i 2008 foreta enkelte utbedringer avgrensestasjonen ved Storskog, som kan gi grunn-lag for enklere og raskere grensepassering. Ytter-ligere tiltak vurderes som ledd i de årlige budsjet-tene.

Stortingsmeldingen omtaler følgende nye til-tak:– Dagens særordning for ufaglærte russere fra

Barentsregionen med mulighet for tillatelse tilarbeid i fiskeindustrien i de tre nordligste fylke-ne utvides til å gjelde alle næringer.

– Kravet om fulltidsstilling oppheves for rus-siske grensependlere med tilbud om arbeid.

– Det opprettes et informasjons- og saksbehand-lingskontor i Kirkenes for å betjene arbeids-kraft fra utlandet og gi veiledning oginformasjon om visumforhold og andre regler.

– Gjennomgang av praksis med sikte på oppmy-king av dokumentasjonskrav ved søknad omvisum for russiske borgere og grensepasse-ring ved Storskog igangsettes.

– Det åpnes for at flerreisevisum med inntil femårs varighet kan gis søkere som har overholdtvilkårene for tidligere visum, samt utvidelse avpersongruppen som kan få flerreisevisum.

– Regjeringen vil ta initiativ overfor Russland tilen utredning av muligheten for å inngå avtaleom «grenseboerbevis».

Opprettelse av et informasjons- og saksbehand-lingskontor i Kirkenes vil dekkes innenfor bud-sjettrammene for de etatene som deltar. Budsjett-messige konsekvenser av en eventuell avtale medRussland om grenseboerbevis vil en eventueltkomme tilbake til på et senere tidspunkt. De øvrigetiltakene antas ikke ha vesentlige administrative ogøkonomiske konsekvenser.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet

t i l r å r :

Tilråding fra Arbeids- og inkluderingsdeparte-mentet av 18. april 2008 om Arbeidsinnvandringblir sendt Stortinget.

Offentlige etater kan bestille flere eksemplarer fra:Departementenes servicesenterPost og distribusjonE-post: [email protected]: 22 24 27 86

Abonnement, løssalg og pris fåes ved henvendelse til:Akademika ASAvdeling for offentlige publikasjonerPostboks 84 Blindern0314 OSLOE-post: [email protected]: 22 18 81 00Telefaks: 22 18 81 01Grønt nummer: 800 80 960

Publikasjonen finnes på internett:www.regjeringen.no

Omslagsillustrasjon: Morten Malvin MyhrvoldTrykk: 07 Gruppen AS - 04/2008

St.meld. nr. 18(2007–2008)

Arbeidsinnvandring

St.meld

. nr. 1

8 (2

00

7–2

00

8)

Arbeidsinnvandring

241 379Trykksak

MILJØMERKET

omslag1.indd 1 09.04.2008 14:41:00

St.meld. nr. 18 (2007-2008) · Offentlige etater kan bestille flere eksemplarer fra:...

Documents

Transcript of St.meld. nr. 18 (2007-2008) · Offentlige etater kan bestille flere eksemplarer fra:...